CUATRO TEMAS CRTICOS DE LA EDUCACION SUPERIOR EN COLOMBIA: ESTADO, INSTITUCIONES, PERTINENCIA Y EQUIDAD SOCIAL

VICTOR MANUEL GOMEZ CAMPO Departamento de Sociologa Universidad Nacional de Colombia Enero del 2.000

Una profunda contradiccin entre conocimiento y sabidura, entre desarrollo cientifico-tecnolgico y bienestar social, parace dominar una civilizacin que se declara incapaz de resolver los problemas ms elementales del mundo contemporneo: la pobreza, la marginacin y la desnutricin, las muertes infantiles y la degradacin ambiental, en una poca en que esta misma civilizacin nos sorprende con sus proezas cientficas.1 Esta contradiccin entre las potencialidades y los logros efectivos de la educacin superior constituye un criterio bsico de pertinencia en una sociedad determinada. I. Problemas de calidad y pertinencia de la educacin superior en el pas. Cada vez se toma mayor conciencia en el pas sobre la profunda crisis de calidad y pertinencia de la educacin superior tanto privada como pblica, y la necesidad de reformas significativas en este nivel educativo. Una breve enumeracin de algunas de sus principales caractersticas actuales revela la gravedad de la crisis: evaluacin de su

A) A pesar del alto grado de divisin y especializacin del saber, desde hace 30 aos la matrcula en Colombia sigue altamente concentrada en unas pocas reas del conocimiento, correspondiente a las profesiones liberales clsicas, mientras contina siendo mnima la matrcula en las reas del conocimiento cientfico, tecnolgico, humanstico y esttico,1

BROVETTO, J. El futuro de la educacin superior en una sociedad en transformacin. En: DIALOGOS, No. 25, 1998. La educacin superior: una puerta abierta al siglo XXI. OPI/LAC-UNESCO. Mxico. P. 15.

2indispensables para el desarrollo social, econmico y cultural del

pas.2 Esto implica una escasa pertinencia de la educacin superior para el desarrollo de la sociedad para la colombiana. insercin En efecto, del uno pas de en los la

principales

obstculos

creativa

economa internacional, es el bajo nmero de cientficos e ingenieros (tecnlogos) de alta calificacin, y la baja demanda por estudios en Ciencias Sociales, Naturales y Matemticas. De acuerdo con los estudios de la Misin de Ciencia, Educacin y Desarrollo Colombia tiene

solamente 140 personas con capacidad cientfica y tecnolgica por cada milln de habitantes, mientras otros pases tienen ratios que son 3, 5 y an 20 veces mayores: Brasil (390), Argentina (652), Chile (432), Mxico (215), Venezuela (273), Japn (4.853 ), Estados Unidos (3.265). Estas profundas carencias fundamentan la necesidad de multiplicar por 5 veces el actual nmero de cientficos y tecnlogos de alta calificacin en el pas, segn el ratio de 1 por cada 1.000 habitantes, para una meta de 36.000 propuesta por dicha Misin (8.000 doctores, 10.000

profesionales especializados y 18.000 tecnlogos y tcnicos dedicados a la investigacin).3 En 1995 Colombia tena solamente el 0.3% de jvenes entre 20 y 24 aos estudiando Ciencias Naturales y otro a un mnimo de 2.2 respectivamente.4 B) La oferta y la matrcula estn altamente concentradas (73% en 1997) en las 4 principales reas urbanas de un pas caracterizado por una amplia distribucin geogrfica de la poblacin, lo cual implica mnimas oportunidades de educacin superior para un alto porcentaje de la 0.3% en Matemticas y Ciencias

Informticas, cuando en pases desarrollados estos porcentajes ascienden

juventud colombiana, excluda de la participacin laboral y social2 En 1997 el 82% de la matrcula estaba concentrado en Economa, Administracin,

Contadura y afines; Ingeniera, Arquitectura y afines; Ciencias de la Salud y Educacin; mientras slo el 1.8% de la matrcula corresponda a Matemticas y Ciencias Naturales. (ICFES. Estadsticas de la Educacin Superior. 1997). 3 Colombia cuenta en la actualidad con menos de 5.000 cientficos (180 por milln de habitantes), de los cuales la mitad no ha realizado estudios de Maestra o Doctorado. Segn las normas internacionales, slo el 10% de la suma total estimada calificara (18 por milln). Para un adecuado nivel de competencia, con una poblacin de 36 millones de habitantes, Colombia debera tener en la actualidad al menos 36.000 cientficos e ingenieros. Ver: Al filo de la Oportunidad. Misin de Ciencia, Educacin y Desarrollo. Informe Final, 1995.4 Ejemplos: Australia: 5.2% y 1.8%; Austria: 2.5% y 2.8%; Canad: 2.2% y 2.5%;

Espaa: 2.9% y 2.5%; Italia: 2.2.% y 1.0%, Mxico: 0.5% y 1.2%. Banco Mundial. EL conocimiento al servicio del desarrollo. Informe sobre el desarrollo mundial 1998/99. Washington, 1999. Cuadro. A,1. p. 179 (apndice).

3calificada revertir en este virtud de su de origen geogrfico. para Es urgente frenar y

proceso

concentracin,

atender

crecientes

necesidades educativas en las numerosas ciudades pequeas e intermedias en las que reside la mayor demanda potencial por educacin superior de calidad y pertinencia. La carencia de oportunidades es aun mayor en las

regiones ms pobres, donde una oferta adecuada de educacin superior podra contribuir significativamente a impulsar su desarrollo social, cultural y econmico. La importancia de esta exclusin social radica en que, tanto ahora como en el futuro, el acceso a la educacin superior de calidad es condicin bsica para la plena participacin laboral y social. En la medida en que la sociedad se moderniza la educacin superior pierde su carcter restringido y/o elitista, se masifica en una primera etapa (tasas de cobertura de ms del 30% del grupo de edad) y luego se universaliza (tasas de cobertura de ms del 60% y con tendencia a tasas de 80%).5 C) En relacin con el punto anterior, Colombia tiene una de las ms bajas tasas de cobertura, de paises con nivel de desarrollo similar, en relacin a su poblacin y a su capacidad econmica (Producto Interno Bruto). La cobertura es altamente restrictiva en relacin al grupo de edad entre 18 y 24 aos (14%), considerada muy baja en relacin a los promedios de escolarizacin tanto de pases industrializados como de otros pases latinoamericanos.6 D) Esta tasa de escolarizacin sera aun ms baja si se ampliara ese rango de edad en reconocimiento de la disminucin del nivel etreo de la poblacin que actualmente demanda educacin superior.7 Es muy baja,

5 En reconocimiento de estos cambios en la funcin social de la educacin superior

el trmino mismo de educacin superior ha sido reemplazado por el nuevo trmino de educacin terciaria, que refleja su nuevo carcter de acceso universal. Ver: OECD. Redefinig Tertiary Education. Pars, 1998. 6 Segn estadsticas del Banco Mundial, en 1990 las tasas de escolaridad superior en diversos pases latinoamericanos eran las siguientes: Uruguay (50%); Per (36%); Venezuela (29%); Costa Rica (26%); Chile (19%); Mxico (14%). Banco Mundial. Informe sobre el desarrollo mundial. 1993. 7 Debido al ingreso temprano a la educacin primaria, en los ltimos aos ha aumentado significativamente el nmero de jvenes de 15 a 17 aos que demandan oportunidades de educacin superior, lo cual ampla significativamente el grupo de edad escolarizable, reduciendo proporcionalmente la tasa de escolaridad en el nivel superior. En 1998, el 45.4% de los inscritos en el Examen de Estado (calendario A) tenan 16 aos o menos, y el 37.2% tena 17 aos, para un total de

4adems, la participacin de la poblacin adulta mayor de 25 aos, debido a la prevalencia de modelos institucionales y curriculares de oferta caracterizados por su rigidez, linearidad y presencialidad, que limitan el acceso a la educacin superior a quienes por mltiples circunstancias laborales o familiares no pueden adaptarse a la rigidez e inflexibilidad de la oferta.

Un criterio bsico de pertinencia social de la educacin superior es el grado de ampliacin social de su cobertura, de democratizacin de las oportunidades de acceso y resultados. En efecto, de poco sirve una

educacin superior de alta calidad pero restringida a una pequea lite privilegiada. De poco sirve para el desarrollo de las fuerzas productivas (desarrollo econmico, cientfico-tecnolgico,...) pues ste requiere una amplia base social, una masa crtica ilustrada que le de sustento, permanencia y difusin social.8 Tampoco sirve para la paz social, la convivencia, la legitimidad de la democracia, la cooperacin, pues la alta restriccin en las oportunidades educativas es fuente de seleccin/exclusin social, de reproduccin cultural de la desigualdad social preexistente y de deslegitimacin de las instituciones democrticas en la sociedad moderna. Esta legitimidad est basada en la ideologa meritocrtica segn la cual la ubicacin de cada individuo en la estructura socio-ocupacional (y en la distribucin del ingreso y del

estatus) depende fundamentalmente de su mrito y esfuerzo individual y n de factores socioeconmicos y demogrficos adscriptivos o heredados.9 E) Los factores anteriores contribuyen a una alta desigualdad social de acceso a las oportunidades de educacin superior. Slo el 12% del 50% ms pobre de la poblacin tiene hay acceso a la educacin superior, y de stos las 2/3 partes en instituciones privadas, las que actualmente concentran aproximadamente el 73% de la matrcula. (Un Plan Educativo para la Paz. MEN, 1999). Es evidente entonces una participacin

creciente de la educacin superior pblica en el total de la matrcula de este nivel.

82.6% con 17 aos o menos. (ICFES-SNP. 1998). 8 LAUDER, H. Education, Democracy and the Economy. En: HALSEY, A. H., et al. EDUCATION. Culture, Economy, Society. Oxford U. Press. 1997. Pp. 382-392. 9 GOLDTHORPE, J. H. Problems of Meritocracy. En: HALSEY, A. H. op. cit. pp. 663-682.

5F) La creciente de Esta importancia movilidad una alta demanda de la y acreditacin ocupacional por a aunada educativa en las en las

posibilidades modernas, educativas.

social demanda social,

sociedades de

genera

social

mayores las

oportunidades

necesidades

modernizacin social y econmica de estas sociedades, genera fuertes presiones hacia la universalizacin del nivel secundario, y la expansin y diversificacin de la oferta de formacin en el nivel superior. La tendencia hacia la universalizacin del nivel secundario tiene dos principales implicaciones en la educacin superior: el rpido y continuo aumento del nmero de graduados en busca de oportunidades de educacin superior, y la demanda de nuevos programas e instituciones -distintas a la educacin universitaria tradicional- que permitan destinos educativos y ocupacionales alternativos.10

Sin

embargo,

en

Colombia

un

nmero

creciente

de

egresados

de

la

secundaria se encuentra sometido a la siguiente situacin:

a) No encuentra cupos en las instituciones pblicas, generalmente universidades competidos;11 b) Tampoco puede comprar educacin superior privada de calidad, tradicionales, cuyos escasos cupos son altamente

comnmente de alto costo; c) Tampoco encuentra una oferta diversificada de nuevas instituciones y programas, que ofrezcan educacin de calidad equivalente a la tradicional.12

universitaria

10 Ver: OECD. "Alternatives to Universities". Pars, 1991. 11

En 1996, el 58.2% del total de las solicitudes (187.473) por estudios universitarios diurnos de pregrado se concentr en las universidades pblicas, las que slo ofrecan un total de 39.015 cupos, para un ratio de 4.8 solicitudes por cada cupo. Dado que la mayor parte de esta demanda se concentra en las 5 universidades pblicas de mayor calidad acadmica, en algunas de stas, como la Universidad Nacional, el actual ratio entre aspirantes y cupos es de 15:1, y aumentando cada semestre. (Estadsticas de la Educacin Superior. Resumen Anual 1996. ICFES, 1997) 12 En Colombia, las instituciones distintas a las universidades (las as llamadas instituciones universitarias, las tecnolgicas y las tcnico-profesionales), en las cuales el 77.3% de la oferta es privada, ofrecan en 1996, un excedente de 35.293 cupos sobre las solicitudes. Slo el 11,7% de la matrcula de pregrado corresponda a las instituciones tecnolgicas y tcnico-profesionales. (ICFES, 1997, op. cit).

6

Las consecuencias de esta situacin son negativas desde perspectivas sociales y econmicas: escasa diversificacin y especializacin de la estructura ocupacional, atraso tecnolgico, concentracin del ingreso y del poder, alta en las inequidad social de en las oportunidades social y educativas, ocupacional,

limitacin

oportunidades

movilidad

hegemona de modelos de rol social tradicional del doctor o intelectual. G) Por otra parte, debido al alto desfase entre una creciente demanda por estudios universitarios de calidad y los escasos cupos disponibles en las principales universidades estatales en las que se concentra la mayor parte de la demanda, se genera una alta selectividad que favorece a estudiantes de mayores niveles socioeconmicos y culturales relativos.13 De esta manera se efecta una rpida elevacin del nivel socio-econmico de la poblacin estudiantil de estas universidades, las que cada vez de se ms estn aun conformadas privadas dificil por de sectores la de clase En media propia y y egresados contexto instituciones torna ms secundaria. este nuevo

identificar

funcin

especfica de la universidad estatal, que la diferencie claramente de la privada y que permita justificar polticamente el alto subsidio pblico a estas instituciones. H) Otro tema importante se refiere al proceso colombiano contrario a la experiencia internacional reciente- de sobrevaloracin y hegemona del imaginario al cual de la universidad asimilarse tradicional los otros como el de nico deber ser de

posible en la educacin superior, como el ideal o modelo institucional debieran tipos instituciones educacin superior (las mal llamadas- instituciones universitarias, las tecnolgicas y las tcnicas), las que en otros pases corresponden a la clasificacin de educacin no-universitaria (non-university

education, segn la clasificacin de la OECD). Este proceso, estimulado por la Ley consecuencias negativas: 30, ha tenido tres importantes

13 Ya ha sido sealada la alta concentracin de la demanda en unas pocas universidades pblicas, cuyos escasos cupos, en relacin a la creciente demanda, son cada vez ms competidos.

7 La primera, ha sido la subvaloracin social y acadmica de las instituciones de educacin superior, distintas a las universidades tradicionales, por lo cual stas nunca han podido constituirse en alternativas de educacin superior de calidad para un alto porcentaje de la juventud en busca de formacin profesional para el trabajo.14 Este problema es tanto ms importante cuanto que la expansin de la cobertura, y su necesaria redistribucin regional, no puede realizarse mediante ms de lo mismo (ms de los mismos programas y tipos de instituciones) sino mediante la creacin de nuevas instituciones y programas, preferiblemente de ciclo corto y en programas acadmicos orientados al desarrollo de las fuerzas productivas en contextos regionales. La segunda, ha sido el consiguiente reforzamiento del proceso de transformacin (de las instituciones tcnicas a tecnolgicas, de stas a universitarias y de stas a universidades), cuyo principal efecto ha sido la proliferacin de nuevas universidades; carentes de tradicin acadmica, diversidad de saberes, e infraestructura tcnicopedaggica; lo que le otorga al pas el dudoso honor de tener el mayor nmero de supuestas universidades per cpita. La principal innovacin reciente en la educacin superior en el mundo es el fortalecimiento de de y la la y consolidacin en contextos Este de de nuevas rpida implica entre instituciones expansin una y

alternativas a la universidad tradicional, a cargo de la formacin profesional juventud, masificacindiferenciacin cobertura. contexto creciente pocas

especializacin

institucional

unas

universidades orientadas a la investigacin, y un gran conjunto de nuevos tipos de instituciones y programas especializados en la formacin profesional de los jvenes, generalmente mediante opciones curriculares de ciclos cortos: instituciones tcnicas, tecnolgicas, politcnicos, fachhochschulen, hogescholen, instituts universitaires de technologie (IUTs), community colleges, regional colleges, etc. (Ver: OECD. Alternatives la to universities. Paris, de una clara 1991). Lo anterior ha y generado necesidad diferenciacin institucional

14 En 1998 slo el 5.0% de los inscritos en el Examen de Estado seal preferencia

por Instituciones Tecnolgicas, Profesionales. (ICFES-SNP. 1998).

y

otro

5.4.%

por

Instituciones

Tcnicas

8curricular entre las funciones de generacin de conocimientos

(investigacin y desarrollo) y las funciones de formacin profesional para el mercado de trabajo, ofrecida a la mayora de los jvenes participantes en la educacin superior. La tercera consecuencia negativa es la mayor desigualdad social de acceso a oportunidades educativas de calidad, debido a la alta selectividad socio-econmica y cultural en las principales universidades pblicas, lo cual condena a los previamente excludos, en virtud de su escaso capital cultural, a oportunidades educativas; tanto en instituciones privadas como pblicas; de menor calidad y poco valor socio-ocupacional. I) Otros temas de importancia se refieren a la escasa capacidad de innovacin curricular y pedaggica, a la precariedad de programas de formacin/actualizacin de docentes de nivel superior, y a la poca

capacidad de generacin de nuevos conocimientos en las instituciones de educacin superior. J) Finalmente, el principal problema de la educacin superior reside en la incapacidad del Estado colombiano para orientar, evaluar, controlar y regular el desarrollo de la educacin superior, de origen tanto privado como estatal, hacia el logro de un conjunto de bienes pblicos, generados por la educacin superior y necesarios en la sociedad moderna. (Ver: Cap. III. Bienes pblicos de la educacin superior). Esta incapacidad se ha acentuado en virtud del nuevo contexto de desregulacin y autonoma institucional, generado por la Ley 30 de 1992, y que ser analizado en el captulo IV Nuevas relaciones entre Estado e instituciones de educacin superior. Esta breve caracterizacin de la situacin actual de la educacin superior en el pas genera interrogantes importantes sobre la calidad y pertinencia de la actual oferta institucional y curricular, tanto de origen privado como pblico. El principal referente de calidad y pertinencia es el grado de

contribucin al logro de los principales bienes pblicos generados por la educacin superior en la sociedad moderna.

9La pertinencia de la educacin superior debe evaluarse en funcin de la adecuacin entre lo que la sociedad espera de las instituciones y lo que stas hacen. Ello requiere normas ticas, imparcialidad poltica, capacidad crtica y, al mismo tiempo, una mejor articulacin con los problemas de la sociedad y del mundo del trabajo, fundando las orientaciones a largo plazo en objetivos y necesidades sociales, comprendidos el respeto de las culturas y la proteccin del medio ambiente. Declaracin Mundial sobre la Educacin Superior en el siglo XXI: Visin y accin. Conferencia Mundial sobre la Educacin Superior. UNESCO, 1998.

II. Bienes pblicos generados por la educacin superior. A. Un importante bien pblico; de gran incidencia en integracin y cohesin social, y de escaso la necesaria en los

reconocimiento

discursos comunes sobre la educacin superior; es la socializacin de la juventud en el conjunto de valores, pautas de conducta, tradiciones, saberes, e imaginarios colectivos, que conforman el ncleo de la identidad y la moral social (conducta tica y moral referida a normas sociales). De ambas depende, en gran medida, el funcionamiento

relativamente armnico, pacfico y eficiente de la sociedad moderna.

Misiones y funciones de la Educacin Superior d) contribuir a comprender, interpretar, preservar, reforzar, fomentar y difundir las culturas nacionales y regionales e histricas, en un contexto de pluralismo y diversidad regional; e) contribuir a proteger y consolidar los valores de la sociedad, velando por inculcar en los jvenes los valores en que reposa la ciudadana democrtica y

10proporcionando perspectivas crticas y objetivas a fin de propiciar el debate sobre las opciones estratgicas y el fortalecimiento de enfoques humanistas. Declaracin Mundial sobre la Educacin Superior en el siglo XXI: Visin y accin. Op. Cit. La funcin de socializacin en comn, y de educacin moral, asume mayor importancia en el contexto de la sociedad moderna caracterizada por la valoracin politico..) y reconocimiento como de la tanto del pluralismo de la (cultural, identidad

tnico,

individualizacin

personal y opciones de vida, promovidas por la internacionalizacin (globalizacin) de las interacciones sociales, econmicas y culturales. En este nuevo contexto, la formacin de la moral social se convierte, en muchas sociedades, en el mnimo comn denominador de la conducta social entre los ciudadanos a y plurales, heterogneos, con otras altamente culturas,

individualizados,

abiertos

conectados

pensamientos y formas de conducta.15

B. Otro bien pblico; esencial en la legitimacin de la estructura socio-ocupacional de la sociedad moderna; es la contribucin de la educacin democracia superior real, a la construccin la de las social condiciones de de la

mediante

igualdad

oportunidades

educativas desde el nivel preescolar hasta el terciario o superior, a todos los individuos, independientemente de las condiciones sociales, econmicas, culturales o geogrficas de su origen.16 El acceso a la educacin principales superior de calidad de se ha o convertido exclusin en uno de de los

mecanismos

inclusin

social,

acceso

calificado al mercado laboral y de participacin creativa y proactiva en la vida social y politica. Por esta razn, a medida que una sociedad se modernice el acceso a la educacin superior supera su carcter

15 Ver: BERIAIN, J. La integracin en las sociedades modernas. Anthropos, 1996. 16 Igualdad de acceso. De conformidad con el prrafo 1 del Artculo 26 de la

Declaracin Universal de los Derechos Humanos, el acceso a los estudios superiores debera estar basado en los mritos, la capacidad, los esfuerzos, la perseverancia y la determinacin de los aspirantes y, en la perspectiva de la educacin a lo largo de toda la vida, podr tener lugar a cualquier edad, tomando debidamente en cuenta las competencias adquiridas anteriormente. En consecuencia, en el acceso a la educacin superior no se podr admitir ninguna discriminacin fundada en la raza, el sexo, el idioma,la religin o en consideraciones econmicas, cuturales o sociales, ni en incapacidades fsicas. Declaracin Mundial sobre la Educacin Superior en el siglo XXI. Op. Cit.

11restringido y se masifica, continuando posteriormente el proceso de expansin de la cobertura hacia su universalizacin.17 C. Otro bien pblico es la contribucin de la educacin al desarrollo de las fuerzas productivas (generacin de riqueza social), lo cual en la sociedad moderna de depende cada vez ms de la formacin de la capacidad endgena en Ciencia y Tecnologa. Sin esta capacidad no hay posibilidades produccin.18 D. La funcin de generacin de conocimientos orientados a la insercin creativa en las relaciones econmicas

internacionales, en las que rigen estndares globales de calidad de la

satisfaccin y solucin de las principales necesidades y problemas de la sociedad es otro bien pblico que le otorga alta pertinencia a la educacin superior. A las instituciones de este nivel educativo les corresponde la tarea necesaria de evaluacin crtica de las opciones vigentes de desarrollo econmico y social, y de elaboracin propositiva y proactiva de polticas alternativas conducentes a mayor equidad

social, mejor calidad de vida, mayores oportunidades de desarrollo de la potencialidad humana, y a una produccin ecolgicamente sustentable.

Hay que reafirmar que la misin central de la enseanza superior es la formacin y educacin orientada hacia una visin de largo plazo, y no slo una bsqueda de adaptacin a las necesidades inmediatas del mercado de trabajo.. () La enseanza superior debe ser definida como un servicio pblico y no como una empresa del saber y de la formacin orientada por las leyes del mercado. () Reconocer tambin la importancia de la funcin crtica de las instituciones de enseanza superior dentro de una sociedad en fuerte trasnformacin; en ese sentido, hay que incitar a las instituciones a desempear un papel activo, creador e innovador para instruir y ayudar a la sociedad a controlar el cambio para mejorar el bienestar de la poblacin y disminuir las diferencias sociales y las desigualdades entre hombres y mujeres, as como la tasa de desempleo.19 La educacin superior debe reforzar sus funciones de servicio a la sociedad, y ms concretamente sus actividades encaminadas a erradicar la pobreza, la intolerancia, el analfabetismo, el hambre, el deterioro del medio ambiente y las enfermedades, principalmente

17 Ver: OECD. Redefining Tertiary Education. Op. cit. 18 BROWN, Ph. & LAUDER, H. Education, Globalization and Economic Development. En:

HALSEY, A. H., et al. Op. cit. pp. 172-192.19 SAINT-PIERRE, C. La enseanza superior y su papel esencial en el desarrollo

humanos.En:La Educacin Superior: una puerta abierta al siglo XXI. DIALOGO. No. 25. OPI/LAC-UNESCO. Mxico, p. 7.

12mediante un tratamiento interdisciplinario y transdisciplinario para analizar los problemas y las cuestiones planteados. Declaracin Mundial sobre la Educacin Superior en el siglo XXI. Op. Cit. E. Otros bienes pblicos se refieren al papel de la educacin superior en la elevacin del nivel cultural general de la poblacin; en la formacin de valores ticos, polticos, ecolgicos; en la formacin de cultura cientifica; en la promocin de la creatividad esttica,

artstica, tecnolgica, etc. En sentido estricto, todos y cada uno de estos bienes pblicos esperados de la educacin superior podran ser igualmente generados por

instituciones privadas o estatales. Ninguno de estos bienes pblicos es una funcin intrnseca o patrimonio particular del origen institucional. El logro de estos bienes pblicos; necesarios en la sociedad moderna; no depende del origen institucional sino de la capacidad estatal de

orientacin, evaluacin, control y regulacin, de los diversos tipos de instituciones, hacia el logro de dichos bienes pblicos. Por ejemplo, los subsidios a la demanda; tan temidos y cuestionados en los debates actuales en las instituciones pblicas, basadas histricamente en el modelo de subsidio inercial a la oferta; pueden ser un poderoso

instrumento al servicio de metas de aumento de demanda y matrcula por reas del conocimiento cientfico y tecnolgico consideradas estratgicas y prioritarias para el desarrollo nacional. Tambin pueden ser un medio eficaz para promover sectores no la participacin en o la educacin de la superior de

determinados regiones,

socio-econmicos, participaran sin

jvenes a

determinadas Estas

quienes

subsidio

demanda.

importantes metas dificilmente pueden lograrse en el esquema vigente de subsidio a la oferta. Lo que se requiere, entonces, es una poltica pblica claramente dirigida al logro de bienes pblicos y con una slida capacidad de evaluacin, control y regulacin. En ausencia de esta

poltica pblica, y de esta capacidad estatal, tanto las instituciones privadas como las estatales estn a la deriva, sin norte, sin escenarios futuros deseables, sin imagen objetivo, y cada una definiendo su accin segn sus propios objetivos auto-referidos y monoinstitucionales.

13

III. El problema de la identidad y pertinencia de la educacin superior pblica. Una primera aproximacin respecto a a la esta problemtica social de tiene la que ver con el

interrogante

funcin

educacin

superior

estatal: qu es aquello que es propio y particular de este tipo de educacin, que lo define y diferencia cualitativamente de la privada? Cul es la funcin que justifica y legitima el alto gasto pblico en instituciones estatales de educacin superior?

Durante las dcadas del sesenta y setenta fueron comunes los argumentos respecto al carcter popular, crtico y contestatario de la universidad estatal, como rasgo definitorio y diferenciador respecto a la privada. Durante la dcada del ochenta esta diferenciacin estaba basada en una supuesta mayor cientificidad y calidad de la primera. Durante la dcada actual esas diferencias desaparecen rpidamente y se dificulta identificar aquellas funciones educativas que sean propias y especficas a las instituciones pblicas y las privadas.

En efecto, los viejos argumentos de cientificidad y calidad no son vlidos pues ni el uno ni el otro son propios o consustanciales al carcter pblico o privado de la universidad (de hecho algunas universidades privadas de lite tienen mucha mayor y mejor investigacin y calidad que muchas instituciones estatales, y an compiten con las mejores de stas en algunos campos del saber...). Por otra parte, ya ha sido sealado el proceso de alta selectividad sociocultural en las cinco universidades estatales que concentran la mayor parte de la demanda, con la consiguiente elevacin del nivel socio-

econmico de su cuerpo estudiantil. Este nivel es mayor en las principales universidades estatales que en el conjunto de instituciones privadas de educacin superior, exceptuando a las cinco instituciones de lite.20

20

Existen pocas instituciones pblicas en las que se han realizado esfuerzos conscientes de promocin del acceso de estudiantes de estratos 1 y 2, mediante reformas en los criterios y procedimientos de admisin, y oportunidades de educacin remedial y compensatoria para estudiantes de estos bajos estratos socioculturales. Una importante experiencia reside en la Facultad de Tecnologas, de la U. Distrital, en Ciudad Bolivar. Otra experiencia, aun no suficientemente

14

Ya ha sido tambin sealado cmo los diversos bienes pblicos esperados de la educacin superior podran ser igualmente generados por instituciones privadas o estatales, dado que ninguno de ellos es patrimonio particular o funcin intrnseca del origen institucional.

Esta

situacin

dificulta

enormemente

identificar

aquella

funcin

educativa, propia y especfica de la universidad estatal, que permita su clara y unvoca diferenciacin respecto a las instituciones privadas y la consiguiente justificacin poltica del subsidio pblico.

Sin embargo, si bien es cierto que el logro de esos necesarios bienes pblicos de la educacin superior no depende del origen institucional sino de la capacidad estatal de orientacin, evaluacin, control y regulacin, de los diversos tipos de instituciones, hacia logros y metas claramente definidas, no es menos cierto que el uso socialmente responsable de la autonoma institucional exige de las instituciones pblicas la definicin de polticas y prioridades orientadas a la mayor pertinencia social de la accin institucional.

En el logro de esta pertinencia reside la principal justificacin social y poltica del subsidio pblico a las instituciones estatales. Este subsidio se gana y se legitima, no es un derecho inalienable adquirido en virtud de un supuesto carcter pblico de la institucin. IV. Nuevas relaciones entre Estado e instituciones de educacin superior en Colombia. A. Nuevas polticas de evaluacin y financiacin.

A partir de los primeros aos de la dcada pasada -la llamada dcada perdida de Amrica Latinase ha evidenciado una profunda y rpida

transformacin de las relaciones tradicionales entre Estado y Sociedad, expresadas a travs de nuevos modelos de desarrollo econmico y social, y

evaluada, es la reforma de los exmenes de admisin en la U. de Antioquia. En laa mayora de las instituciones pblicas persisten fuertes sesgos socio-culturales en sus procedimientos de admisin, conducentes a una alta selectividad socioeconmica en el cuerpo estudiantil

15nuevos objetivos y orientaciones de la poltica social sectorial.21 En trminos generales, los siguientes pueden tipificar los principales cambios habidos en las relaciones entre Estado y Sociedad en la regin:

1.

Del

rol

tradicional

de

Estado

providente,

benefactor,

poco

interesado en la evaluacin de la relacin costo/beneficio del gasto pblico, a nuevo rol de Estado evaluador de la eficiencia, eficacia y relevancia social del gasto pblico, as como de sus diversas opciones y alternativas posibles.22 Mayores exigencias de responsabilidad social, eficiencia interna y eficacia, a las instituciones y programas que reciben dineros y pblicos. Alto nfasis en el en los conceptos de de

transparencia

accountability

funcionamiento

estas

instituciones y programas, y en el manejo de los fondos pblicos.23 2. Polticas de descentralizacin -hacia regiones y an municipiosde responsabilidades de ejecucin y administracin de diversas actividades productivas y de servicios, tradicionalmente centralizadas en los organismos centrales de gobierno.

Esta

poltica

implica

una

nueva

funcin

de

las

instituciones

u

organismos centrales; de definicin de las polticas globales, y de planificacin y evaluacin; y la necesidad de nuevas formas de relacin entre stas y las respectivas instituciones regionales. Tambin implica una mayor participacin de las regiones y municipios en la financiacin de servicios e infraestructura, tradicionalmente sufragados por el

gobierno central. 3. Polticas de privatizacin de diversas actividades productivas y de prestacin de servicios sociales, conjuntamente con la

introduccin de diversas modalidades de asociacin entre empresas pblicas y privadas. As mismo, se le otorga un mayor papel a los

21

OCAMPO, J. A. Estado y desarrollo social en la revolucin pacfica. En: GONZALEZ, C. (Editor). El fin del Neoliberalismo: el Neoestructuralismo y modelos alternativos para el desarrollo social y econmico. INDEPAZ, Bogot, 1993. 22 Ver: DALE, R. The State and the Gobernance of Education: an analysis of the Restructuring of the State-Education Relationship. En: HALSEY, A. H. op. cit. pp.273-282. 23 BRUNNNER, J. J. La Educacin en Amrica Latina durante la dcada de 1980: la economa poltica de los sistemas. En: KENT, R. (Compilador) Los temas crticos de la educacin superior en Amrica Latina. Estudios comparativos. Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1996. Pp.106-163.

16diversos tipos de ONGs en funciones complementarias y/o de reemplazo a las del Estado. Enfasis en el concepto y la prctica del

subsidiarismo. Estas polticas se derivan de objetivos de especializar la accin del Estado en las actividades y funciones consustanciales a la gestin pblica, no delegables, para lo cual es necesario descargar al Estado de tareas que no le son esenciales y que podran realizarse en empresas privadas y/o mixtas, y en ONGs, en las que se esperan mayores posibilidades de eficiencia, productividad y capacidad de respuesta.

4. Estrategias de focalizacin del gasto pblico en determinados grupos o sectores socio-econmicos (poblacin objetivo), en lugar de la financiacin de instituciones o servicios ofrecidos a quien los quiera demandar (subsidio a la oferta). Estas estrategias apuntan a lograr una mayor eficacia en la prestacin de determinado servicio a los grupos sociales o comunidades de mayor necesidad de ste. Estos grandes cambios en los objetivos y orientaciones de la Poltica Social asumen especificidades propias en cada uno de los sectores de aplicacin: salud, educacin, vivienda, proteccin a la infancia, etc. En el caso de la Educacin Superior, estos cambios en las relaciones entre Estado, instituciones y sociedad, conforma el nuevo contexto poltico mayor en el que se inscribe la poltica sectorial respecto a este nivel educativo. Las instituciones pblicas de educacin superior han sido particularmente afectadas por estos cambios en la poltica educativa.24 El financiamiento estatal de estas instituciones est cada vez ms sometido a una intensa competencia -en el contexto de recursos siempre insuficientespor parte de nuevas e importantes necesidades de diversa ndole: social, econmica, cultural, ambiental, militar, etc. Esta intensa competencia exige del Estado una clara jerarquizacin de las prioridades, acompaada de evaluacin comparativa evaluacin entre diversas la necesidades aplicacin de y opciones criterios de de

inversin.

Esta

implica

costo/beneficio, de rentabilidad social, productividad, eficiencia interna

24 BRUNNER, J. J.Estado y Educacin Superior en Amrica Latina. En: NEAVE, G. & van VUGHT, F. A. PROMETEO ENCADENADO. Estado y Educacin Superior en Europa. GEDISA. Debate Socioeconmico. Barcelona, 1994.

17e innovacin institucional, as como la identificacin de alternativas a o sustitutos del gasto pblico.25 En este contexto pierde legitimidad social y poltica el esquema

tradicional de financiacin inercial de la educacin superior pblica, basado en un alto grado de dependencia del presupuesto oficial y en ausencia de evaluacin del costo/beneficio social de este gasto por parte del Estado. El tradicional Estado paternalista y providente cede el paso al nuevo Estado evaluador y orientador de los resultados sociales, econmicos y culturales de la educacin superior. Ninguna institucin puede entonces pretender privilegios o tratamientos especiales, ni por sus tradiciones e historia, ni por auto-definiciones como la de ser la Universidad del Estado, como se pretende en la Universidad Nacional. Toda institucin debe justificar y legitimar su porcin del gasto pblico a ella asignada: mediante esfuerzos reconocidos de auto y hetero-evaluacin, externa de su el logro de y la mayor eficiencia interna exitosa y y de la relevancia innovaciones extensin). Lo anterior se expresa en el diseo de nuevos esquemas de financiacin de la educacin superior, D tales como: accin, (en la implementacin la

institucionales

docencia,

investigacin

el

ofrecimiento de

de

fondos

para

programas de

especficos

de de

investigacin,

desarrollo

regional,

fortalecimiento

determinada rea del saber, etc.; D el estmulo econmico al esfuerzo institucional de generacin de recursos propios, por concepto de investigaciones, asesoras,

matriculas, donaciones, convenios, venta de servicios, etc.; D esquemas de competencia o emulacin interinstitucional en relacin al logro de determinados objetivos acadmicos; D programas de becas, subsidios y crdito educativo;

25

Ver: PUIGROSS, A. & KROTSCH, P.(Compiladores). Universidad Estado del debate. Coleccin CUADERNOS. Rei Argentina, S. A. 1994.

y Evaluacin.

18

D financiacin segn planes especficos y temporales de desarrollo institucional; La asignacin de recursos estatales estar cada vez ms mediatizada por la competencia y emulacin interinstitucional, por los esfuerzos de autoevaluacin como condicin previa a la acreditacin institucional, y por la evaluacin externa de los logros y del desempeo de cada institucin.26 El mbito de la autonoma se centra en las decisiones internas referidas al proceso y los medios escogidos para el logro de los objetivos de calidad, relevancia, eficiencia y productividad institucional. Por su parte, el Estado ejerce su potestad para definir objetivos y prioridades societales que requieren la contribucin creativa de las instituciones de educacin superior.

Las acciones y subsidios del Estado deben apuntar hacia tres objetivos bien precisos: educar al ms pobre, costear los bienes que la iniciativa privada no producira por s sola, y asegurar una informacin transparente acerca de las diversas opciones educativas. Esto implica cambios bastante drsticos en la asignacin tradicional de los gastos y de los costos, en la secuencia convencional de soluciones educativas, en los papeles y la habitual organizacin interna del aparato educativo. (...) Hay que pasar de una vez a la gestin por objetivos. Lo esencial no son los aparatos: son las funciones. No es la enseanza: es el aprendizaje. No es instruir: es educar. No es el maestro: es el alumno. No es la burocracia: es el aula. (...) De suerte que el Estado no puede seguir reducido a proveer los insumos: tiene que responder por los productos. Las soluciones educativas no pueden seguir siendo acartonadas: tienen que escoger los mtodos que sirvan mejor a cada una de sus grandes categoras de usuarios. La autoridad no puede seguir residiendo tan lejos de los problemas: los medios y la responsabilidad deben confiarse a quien mejor puede controlar los resultados. (....) Tiene que haber sistemas de evaluacin y de informacin crebles, amplios y permanentes acerca de los agentes, el proceso y los resultados del sistema en cada nivel.27 B. Desregulacin estatal y autoregulacin.

En este contexto general, el evento reciente de mayor trascendencia en la dinmica actual y la evolucin futura de la educacin superior colombiana, ha sido la promulgacin de la Ley 30 de 1992. Este nuevo marco jurdiconormativo formul cambios muy significativos, radicales, en la naturaleza26 TORRANCE, H. Assessment, Accountability and Standards: using Assessment to control the reform of schooling. En: HALSEY, A. H. op. cit. pp. 320-331. 27 GOMEZ BUENDIA, H. (Director). EDUCACION. la Agenda del Siglo XXI. Hacia un desarrollo humano. PNUD - TM Editores, 1998. pp. xxx-xxxi.

19de las relaciones entre el Estado, las instituciones de educacin superior y la comunidad acadmica. Estos cambios se refieren al nuevo contexto de desregulacin de este nivel educativo por parte del Estado; con la consiguiente redefinicin de las funciones y competencias de los organismos estatales previamente a cargo de orientar, regular, planear y controlar la oferta de educacin superior (ICFES). En reemplazo de la anterior regulacin estatal se formularon criterios y mecanismos de

autoregulacin, en el marco de una mayor autonoma institucional. Otros cambios importantes estn representados por nuevos criterios y modalidades de financiacin, tanto de la oferta de como de la demanda por educacin superior.28 A ms de seis aos de la formulacin de la Ley, se impone un proceso de anlisis crtico y evaluativo sobre sus efectos (positivos y negativos) en diversas dimensiones de la educacin superior colombiana, con el fin de identificar las necesarias reformas, actualizaciones o modificaciones a la Ley.

El

cambio

ms

importante

en

las

relaciones

entre

el

Estado

y

las

instituciones de educacin superior ha sido la desregulacin por parte del primero, de sus anteriores funciones de control administrativo y acadmico sobre programas e instituciones (Ley 30, 1992).29 Aunque el Estado

mantiene importantes funciones (o deberes) de velar por la calidad de la educacin ofrecida, y de fomento activo de la investigacin y de la divulgacin del conocimiento (Artculos 3 y 31 a 33), la responsabilidad por la oferta y calidad de los programas recae ahora en cada institucin en el marco de mayor autonoma institucional (Artculo 28). En este

contexto, los organismos estatales anteriormente a cargo de funciones de control y de formulacin de polticas fueron redefinidos con funciones de fomento e informacin, de secretara tcnica del CESU (Consejo Nacional de

28

Otras importantes implicaciones de la Ley 30; tal vez menos evidentes y notorias que las anteriores, por tanto menos analizadas; se refieren a dinmicas de organizacin, jerarquizacin y diferenciacin, entre los diversos tipos de instituciones que conforman la educacin superior, como rsultado de la tipologa de instituciones, y de sus relaciones mutuas, formuladas en dicha Ley (Captulo IV, artculos 16 a 22). Ver: GOMEZ, V. M. La diversificacin de la educacin superior. Condicin para la modernizacin productiva con equidad. ANALISIS POLITICO, No. 23. 1994. pp. 34-53. IEPRI-U. N. 29 GOMEZ, V. M. Desregulacin, autoregulacin y pertinencia de la educacin superior en Colombia. Un anlisis crtico de la Ley 30. Seminario ASCUN-CRESALC (UNESCO)- U. N., Marzo 19-21, 1998. Bogot.

20Educacin Superior),30 y de ejecucin de polticas definidas por el

Gobierno (Artculo 37 y Decreto 1211 de 1993).

La autoregulacin se ejerce en el marco de dos mecanismos a travs de los cuales se espera una nueva relacin de evaluacin, control y

responsabilidad social (accountability) entre el Estado, las instituciones de Educacin Superior y la Sociedad. Estas son el Sistema Nacional de Acreditacin, y el de Informacin (Artculos 53 y 56).

El primero ha sido concebido como un proceso voluntario y continuo de auto y hetero-evaluacin, de instituciones y programas acadmicos, con el

propsito de elevar su calidad y pertinencia social, y as garantizarle a la sociedad en general -y a los estudiantes y sus padres en particularque las instituciones que hacen parte de dicho Sistema estn imbudas del ethos acadmico, y que cumplen con los ms altos requisitos de calidad y responsabilidad en la formacin ofrecida.31 Por su parte, el Sistema Nacional de Informacin tiene como funcin sistematizar toda la informacin referida a la calidad de las instituciones y programas de educacin superior (lo que implica el diseo de complejos sistemas de ndices e indicadores de calidad), con el fin de ofrecerle a la sociedad particularmente a los padres de familia y estudiantes- la informacin necesaria para efectuar la evaluacin comparativa sobre las diferentes ofertas institucionales y de formacin.32 V. Estado, poltica y pertinencia de la educacin superior. A. Autoregulacin y pertinencia institucional autoreferida.

30

El CESU es un organismo permanente, vinculado al MEN, con funciones de coordinacin, planificacin, recomendacin y asesora. Est conformado por representantes del Gobierno, de rectores de diversos tipos de instituciones, y de profesores y estudiantes (Artculos 34 a 36). 31 Las polticas generales de acreditacin fueron definidas en el Acuerdo 06 de 1995, del CESU. El Consejo Nacional de Acreditacin es el organismo acadmico a cargo de la implementacin de dichas polticas. 32 Del Sistema de Informacin se espera que ofrezca mayor transparencia y objetividad en el mercado de oferta y demanda de educacin superior, y que permita la validacin social, externa, de la acreditacin lograda por determinadas instituciones y programas. Ver. GOMEZ; V. M. La Acreditacin Formal y Social: el papel de la evaluacin acadmica cualitativa. Revista NOMADAS. U. CENTRAL. Nmero 3. Septiembre 1995. pp. 116-126.

21Es necesario relievar la gran importancia de la nueva poltica de fortalecimiento de la capacidad de autoregulacin institucional, en lugar de los anteriores procesos de control externo, burocrtico, por parte de organismos estatales en los que eran comunes serios problemas de incompetencia, ineficiencia interna, burocratizacin y aun

corrrupcin, y que no constituyeron el mejor ejemplo, por parte del Estado, de accin orientadora, propositiva, y en funcin del beneficio colectivo. el La mayor factor autonoma institucional de la implica, de adems, la el reconocimiento de que la consolidacin acadmica de la institucin es principal determinante calidad educacin

ofrecida.

Sin embargo, no es suficiente la autoregulacin para lograr la calidad y pertinencia de la educacin superior en relacin a su contribucin al desarrollo social y econmico general. La desregulacin; y el

consiguiente debilitamiento de las funciones y de la capacidad del Estado de planear En y orientar de y de prospectivamente el desarrollo para la futuro

deseable de la educacin superior; gener un vaco normativo y de propsitos. superior, su ausencia futuros su deseables quedaron educacin a de las sus orientacin particulares dinmica supeditadas funcin

iniciativas

cada

institucin,

en

propsitos generales y de sus estrategias de acomodo al mercado de oferta y demanda por este nivel educativo. En ausencia de grandes metas o visiones objetivo, o escenarios deseables de la educacin superior, que orienten y enmarquen las iniciativas de cada institucin, la

autoregulacin se convierte en un proceso autoreferido a la misin de cada pas. institucin, que bien puede ser muy bien intencionada pero

particularista y no contribuir significativamente al desarrollo del

Por

otra

parte,

la a

autoevaluacin atribuirle de una

positiva

de a

dicho la

proyecto

institucional creando as

conduce la

pertinencia pertinencia

institucin, y mono-

paradoja

autoreferida

institucional, y escasa pertinencia social, sistmica, externa a la institucin. De esta manera se corre el grave riesgo de reducir el anlisis de la pertinencia del sistema o conjunto de instituciones de educacin superior, a una supuesta pertinencia mono-institucional,

autoreferida, legitimada por los nuevos principios de autoregulacin, autoevaluacin y autonoma institucional. La sumatoria de instituciones

22as autoreferidas, o pertinencias mono-institucionales, atomizadas y particularistas, no le genera pertinencia social al sistema de educacin superior.33 En toda sociedad, la pertinencia de la educacin se refiere al grado en que contribuye al logro de determinados objetivos sociales y econmicos, definidos como prioritarios, estratgicos o deseables en dicha sociedad, o bienes pblicos generados por la educacin superior. De esta contribucin, o pertinencia social, se deriva el mayor o menor grado de importancia que se le otorga a la educacin superior, y que se expresa en polticas especficas etc. Es de financiacin, esta razn fortalecimiento, que, en muchas expansin, modernizacin, por

sociedades, los bienes pblicos generados por la educacin superior son valorados como la principal contribucin a la modernizacin social y econmica; a la creacin de condiciones de competitividad

internacional; a la formacin de las lites intelectuales, cientificotecnolgicas y polticas; a la elevacin del nivel cultural general de la sociedad, etc; por lo cual se le otorga una alta prioridad a la formulacin y financiacin de una poltica de Estado para la educacin superior. La pertinencia social de la educacin superior implica que sta no puede ser concebida como un bien privado que usufructua un reducido y privilegiado grupo de egresados. Por el contrario, su pertinencia

depende de lograr convertirse en poderoso instrumento de modernizacin y desarrollo general, es decir, de generacin de bienes pblicos. (Ver: Cap. II. Bienes pblicos generados por la educacin superior).

Desde la perspectiva anterior es claro que la pertinencia social de la educacin superior no puede ser reducida a la actual situacin de pertinencia mono-institucional autoreferida, generada por la Ley 30. Existen mltiples necesidades sociales y econmicas cuya solucin depende de la calidad y pertinencia de la educacin superior. Algunas de estas necesidades pueden servir como referencia evaluativa del grado

33 La nueva autonoma institucional se da en un contexto de ausencia de visiones estratgicas u objetivos de nivel macro, para la educacin superior, lo que imposibilita su planeacin/orientacin en funcin de objetivos bsicos para el desarrollo del pas. Ver: SERRANO, M. El impacto de la reforma a la Educacin Superior en Colombia: debate e implementacin (1992-1995). IEPRI, U. N. 1996.

23de pertinencia de la educacin superior en el pas. Por ejemplo, es importante evaluar la contribucin de este nivel educativo a la

solucin de importantes necesidades como las siguientes: Z la expansin de la cobertura, del 14% actual a tasas de 25% o 30%, as como la necesaria redistribucin de la oferta y las matrculas hacia las regiones y las numerosas ciudades pequeas e intermedias que caraterizan la distribucin geogrfica de la poblacin en el pas; Z lo anterior implica un alto grado de diversificacin en la oferta de nuevas programas, en nuevas reas del conocimiento. As mismo es necesario crear nuevos tipos de instituciones, alternativas a las universidades universitarias; Z lograr mayor equidad social tanto en el acceso a las oportunidades educativas como en los resultados del proceso educativo; Z lograr un mayor grado de fortalecimiento de la capacidad cientfica y tecnolgica nacional, redistribuyendo, por ejemplo, las matrculas hacia las ciencias bsicas y fomentando la oferta de nuevos programas en estas reas; Z tradicionales y a las actuales instituciones

lograr

mayor

calidad

y

pertinencia

en

la

oferta

de

educacin

tcnica y tecnolgica; Los anteriores son slo ejemplos de diversas necesidades sociales

objetivas en relacin a las cuales es posible evaluar la pertinencia social de la educacin superior en Colombia y evaluar, al mismo tiempo, los efectos de la Ley 30 sobre la evolucin reciente de este nivel educativo.

B. Ausencia de visin de futuro y planeacin a largo plazo.

La

realizacin al

de

las

contribuciones de una

potenciales

de

la

educacin depende

superior

desarrollo

sociedad

determinada,

fundamentalmente del papel del Estado en el ejercicio de su funcin de

24orientacin y promocin de la educacin superior en su conjunto hacia el logro de grandes metas generales, visiones objetivas o futuros

deseables. Estas definen las orientaciones generales de una poltica de educacin superior en funcin del progreso colectivo, general, que es la responsabilidad del Estado. Esta poltica constituira el necesario marco de referencia en el cual asume significado social, por tanto pertinencia, la accin autoregulada de cada institucin. En un contexto de ausencia, debilidad o insuficiencia de propsitos colectivos de desarrollo de la educacin superior, la pregunta por la pertinencia de la educacin superior para la sociedad colombiana, asume creciente importancia. No hay viento favorable para quien no sabe para dnde va. Esta frase de Sneca seala la necesidad de metas futuras, rumbos, derroteros o nortes previamente definidos, imgenes objetivo, futuros deseables o visiones estratgicas, como orientaciones de la accin tanto de

individuos como de instituciones y de sistemas sociales. Esta necesidad se deriva de la importancia de la previsin y obtencin de los medios que, en el presente, permiten lograr los fines, metas o escenarios deseados. Este propsito requiere un gran esfuerzo social consciente y sistemtico- de orientar eficazmente los recursos fsicos y humanos del grupo o sociedad hacia el logro de la imagen objetivo propuesta. En esta accin social asume gran importancia la capacidad de previsin y control de eventos o resultados indeseables, negativos, contraproducentes al logro de los objetivos futuros, lo cual implica la necesidad de controlar el azar y la incertidumbre. Con este propsito se ha desarrollado un importante conjunto de criterios y mtodos de previsin y planeacin a largo plazo, esenciales en el cumplimiento de las funciones de los rganos de Gobierno de las sociedades modernas. Gobernar implica saber previamente cul es el rumbo deseado, la

visin estratgica, el objetivo final, lo cual requiere capacidad de previsin y anticipacin del largo plazo, y esfuerzos de reduccin o control sociedad del azar y la incertidumbre. educacin, la Esta capacidad el es tanto ms las

importante cuanto mayor sea la complejidad de cualquier dimensin de la moderna; la ecologa, transporte, relaciones internacionales, el desarrollo regional y urbano, etc. La

25complejidad aumenta debido a la estrecha interdependencia mutua o

relaciones sistmicas entre las diversas dimensiones o sectores de la sociedad, lo cual exige creciente interdisciplinariedad en el anlisis, e intersectorialidad en la planeacin y en la accin. Por ejemplo, el objetivo de la modernizacin productiva requiere la accin sistmica y coordinada sobre dimensiones muy diferentes de la sociedad: polticas industriales, de Ciencia y Tecnologa, educativas y de calificacin, formacin del espritu cientfico y de innovacin, modernizacin y ampliacin de los recursos informacionales, cambios culturales, etc. As mismo, objetivos de ndole ecolgica dependen de mltiples factores culturales, educativos, econmicos, tcnicos, estticos. Las polticas de desarrollo urbano estn estrechamente relacionadas con polticas monetaria, fiscal, industrial, educativa, demogrfica, etc. Por otra parte, es largo el tiempo necesario para el logro de cualquier objetivo, meta o escenario deseable. Es lento y dificil el proceso de cambio de actitudes, conductas, valores o tradiciones, necesario para la movilizacin eficaz de las instituciones sociales y de gobierno, para la concertacin/cooperacin intersectorial, y para la maduracin e implementacin de los cambios. D Poltica y planeacin a largo plazo.

En reconocimiento de lo anterior, en la mayora de las sociedades modernas, la Planeacin a largo plazo se ha constitudo en una de las ms importantes funciones del Estado, a travs de la cual se expresa el ms alto ejercicio de la poltica, en cuanto la definicin de los grandes ideales sociales, los valores fundamentales, las imgenes

objetivo, las visiones estratgicas, los escenarios futuros deseables. Por ejemplo; valores de equidad social, solidaridad, subsidiaridad, justicia, participacin democrtica, etc. Imgenes objetivo de calidad de vida, de calidad y pertinencia de social de la en educacin, la de

competitividad internacional

internacional, del trabajo, de

especializacin

divisin de

desarrollo

cientfico-tecnolgico,

desarrollo sostenible, etc. La planeacin debe atreverse a formular la imagen objetivo de la sociedad, de la mano de las ciencias sociales, de la participacin y de la democracia y, sobre todo, con metodologas apropiadas que van ms all del positivismo. La imagen objetivo de la sociedad es una

26proyeccin de s misma, no el resultado de un silogismo; por ello no puede ser un ejercicio intelectual nicamente ni un planteamiento terico. (....) La imagen objetivo funcin de bienestar es una expresin de las imagen de la sociedad que se busca, la que satisface las aspiraciones de los ciudadanos en el largo plazo y, por consiguiente, maximiza su bienestar. Por su naturaleza, la funcin de bienestar trasciende lo tcnico y cada uno de los campos especficos de las ciencias sociales: el econmico, el poltico, el filosfico, el social, el cultural, etc., los integra y los necesita a todos. Como tal, no es el reflejo de las necesidades coyunturales aunque las incluya; no es la suma de las funciones de utilidad de los individuos aunque ciertamente las tiene en cuenta; no depende de la satisfaccin de los intereses particulares aunque no los sacrifica totalmente.... Relacionada con los valores y la cosmovisin que tiene la sociedad, su naturaleza es objeto de estudio en disciplinas diversas como la sicologa social, la sociologa, la antropologa y la fsica.34 La Planeacin a largo plazo implica un pensamiento estratgico

respecto al futuro, que gue y oriente las acciones del presente. El pensamiento estratgico es el producto tanto de la creatividad social de determinados o lderes, paradigmas, partidos nuevas o actores sociales sntesis (grandes creativas,

intuiciones

categoras,

proyectos morales, etc.),35 como del ejercicio sistemtico y acumulativo de mtodos analticos probables de estudio y de determinados y de temas, las de sus tendencias (negativas positivas), diversas

opciones posibles, todo lo cual conforma el campo intelectual de la investigacin prospectiva y de la planeacin. D

Capacidad

de

Poltica

y

Planeacin

educativa

en

el

Estado

colombiano?

Los conceptos anteriores sirven de referencia para interrogarse sobre la capacidad del Estado colombiano para proponer derroteros deseables de desarrollo de la educacin superior en el pas. Esta capacidad es muy limitada debido a las siguientes razones:

a) La poca importancia poltica otorgada al sector educativo, lo cual se manifiesta en la debilidad institucional, tcnica e intelectual34 VALLEJO, C. La Planeacin en Colombia: una reflexin general. En: Gerencia Pblica en Colombia. Eds.: CARDENAS, J. H. & ZAMBRANO, W. Asociacin Colombiana para la Modernizacin del Estado / Consejera Presidencial para la Modernizacin del Estado. Bogot, pp. 115 y 118. 35 Ver: DROR, Y. Memorandum para dirigentes reformadores de sistemas. En: Gobernabilidad y Reforma del Estado. op. cit.

27del MEN y del ICFES, y en la alta rotacin y escasa duracin en el cargo que ha caracterizado a los Ministros del sector, como resultado de la tradicional utilizacin de este cargo para premiar o promover acciones politicas a favor del Gobierno de turno.

En la medida en que una sociedad determinada le otorga importancia poltica direccin a y su oferta a a educativa, cargo largo de en las esa del medida sector fortalece de educativo. las Sin

instituciones

pblicas planeacin

funciones

orientacin,

plazo

embargo, este fortalecimiento no implica necesariamente la expansin de la burocracia pblica, sino el diseo de formas alternativas de trabajo, tales como asesoras y proyectos de investigacin sobre los temas centrales de la poltica educativa, realizados conjuntamente con los acadmicos e instituciones de mayor capacidad y reconocimiento. Lo que se impone entonces es un rediseo de las tradicionales formas de trabajo y empleo en el sector pblico. No es posible continuar con el actual modelo de Estado burocrticamente grande pero tcnica e intelectualmente dbil, desarticulado, descoyuntado, sometido a los gobiernos de turno, sin posibilidad de propuesta de futuros deseables polticamente legtimos.

b)

Lo

anterior de la

implica educacin

que

la representacin preside el

o

delegacin

del

Estado se reduce a la capacidad del Ministro de turno, quien en el caso superior CESU, conformado mayoritariamente por representantes de instituciones y estamentos de este nivel (Art. 34).

La composicin del CESU, definida en el Artculo 34 de la Ley, constituye uno de los ms importantes obstculos a la formulacin de una poltica de educacin superior, a largo plazo y en funcin de intereses colectivos. En efecto, el CESU es un rgano de

representacin mayoritaria de los intereses de los diversos tipos de instituciones de nivel superior, representadas por sus rectores, lo cual lo define como campo de negociacin de intereses institucionales, tpicamente particularistas, en lugar de campo de generacin de grandes propsitos colectivos, derroteros nacionales, escenarios futuros deseables, que conformaran la orientacin

poltica de la educacin superior hacia el futuro. La evaluacin del funcionamiento del CESU, desde la promulgacin de la Ley, valida el

28planteamiento anterior. El CESU no ha podido, ni puede, generar

ningn derrotero de politica de educacin superior, con criterios de universalidad, beneficio colectivo y legitimidad. Se impone entonces una reforma a la composicin de dicho organismo, que debe estar conformado por un conjunto de acadmicos reconocidos por su

produccin intelectual y su compromiso por la calidad y pertinencia de la educacin superior, en reemplazo de representantes de intereses institucionales. c) Es importante sealar que esta debilidad institucional del Estado frente a la Educacin genera actualmente importantes problemas en la educacin bsica y secundaria, particularmente en el actual contexto de descentralizacin administrativa de la educacin. Este proceso de descentralizacin a la debilidad adolece de una carencia

fundamental

referida

institucional

(intelectual,

tcnica y poltica...) de los organismos del Estado (MEN) a cargo de la formulacin de la poltica educativa global, de la visin estratgica o imagen objetivo, de los escenarios futuros deseables para la educacin nacional. La descentralizacin se ha efectuado en ausencia de marcos generales (societales) de referencia, de

necesidades o carencias estructurales, prioritarias, estratgicas para el pas. Ms bien, por descentralizacin se ha entendido cesin de responsabilidades de direccin, orientacin y planeacin de la educacin -propias del Estado- a las instituciones, municipios y departamentos. Como consecuencias de lo anterior pueden sealarse:

La ausencia o debilidad de objetivos (propsitos) generales para el desarrollo educativo nacional, que orienten y enmarquen las iniciativas departamentales y municipales; Alto riesgo de en atomizacin, los planes particularismo, y dispersin e de

improvisacin educacin;

municipales

departamentales

La sumatoria de estos diversos planes -atomizados, particularistas, etc.no pueden conformar la oferta educativa requerida para el desarrollo del pas;

29 En lugar de priorizar la formulacin, articulacin e integracin orgnica de los Planes Municipales y Departamentales de Educacin; en tanto referente contextual para los PEIs; se ha enfatizado la formulacin del PEI de cada institucin, en gran medida autoreferido, descontextualizado regional y nacional; Lo anterior genera la paradoja de PEIs autoreferidos, con misiones institucionales bien intencionadas, pero atomizados, particularistas y, en gran medida, desvinculados de las necesidades estratgicas de la educacin nacional. Se ha planteado hasta aqu la necesidad de que la educacin superior colombiana tenga un alto grado de pertinencia o contribucin a la solucin de las principales necesidades de desarrollo social y y desarticulado de la planeacin municipal,

econmico del pas. Tambin se ha analizado la insuficiencia del actual proceso de pertinencia mono-institucional autoreferida, generado por el nuevo contexto de autoregulacin, en un vaco de propsitos colectivos y de derroteros futuros, aunado al debilitamiento de la funcin

orientadora, proactiva, propositiva, por parte del Estado.

Esta situacin requiere el fortalecimiento de la capacidad intelectual y tcnica de organismos del Estado, los que en asocio con instituciones educativas, intelectuales e investigadores, ONGs., etc., puedan generar los necesarios derroteros de politica, las visiones objetivo o futuros deseables de la educacin superior colombiana, los cuales permitiran enmarcar, acciones modificar orientar la y otorgar de sentido del social de (pertinencia) Tambin es a las de autoreguladas actual cada institucin. CESU, necesario

composicin

representantes

intereses institucionales hacia un selecto conjunto de acadmicos, con la legitimidad necesaria para proponer escenarios futuros de desarrollo de la educacin superior en funcin de intereses universalistas y colectivos.

Dada

la

actual

crisis

de

sentido

y

pertinencia

de

la

educacin

superior colombiana, es claro que sta no puede continuar a la deriva, en un vaco de objetivos societales, determinado solamente por las fuerzas del mercado o por las estrategias autoreferidas de cada institucin, so pena de continuar perdiendo la escasa pertinencia que

30le queda y de someter as al pais a mayores niveles de atraso y conflictividad social.

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