105175371 modulo 3 presupuesto por resultados

MDULO 3 Presupuesto por resultados

Gestin para resultados en el desarrollo

en gobiernos subnacionales

2Mdulo 3: Presupuesto por resultados

Mdulo 3

Presupuesto por resultados

Autora:

Marcela Guzmn

Equipo INDES

Juan Cristbal Bonnefoy, Jefe INDES

Edgar Gonzlez, Coordinador general del curso GpRD

Nydia Daz, Coordinadora Acadmica del curso GpRD

Cynthia Smith, Coordinadora aula virtual

Gabriel Escalante y Josu Mendoza, coordinacin y apoyo

operativo del aula virtual

Equipo PRODEV

Roberto Garca Lpez, Coordinador PRODEV

Mauricio Garca Moreno, Coordinador del curso GpRD

Colaboradores

Clara Sarcone, edicin y correccin orto-tipogrfica

Diseo grfico:

Manthra Editores [email protected]

Las opiniones incluidas en este documento

corresponden y son responsabilidad del autor o los

autores; no reflejan necesariamente la opinin del BID,

el INDES o el PRODEV.

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Cualquier reproduccin parcial o total de este

documento debe ser solicitada a la direccin

[email protected] y debe ser autorizada

por el INDES.

3NDICE

Glosario de siglas .............................................................................................................................................5

Presentacin .....................................................................................................................................................6

Objetivo del mdulo ........................................................................................................................................6

Preguntas orientadoras del aprendizaje ................................................................................................6

Unidad 1. Condiciones que facilitan la implementacin del presupuesto por resultados .................................................................8

1.1 El presupuesto como expresin financiera de definiciones poltico-programticas ....................................................................................................................8

1.2 Gestin presupuestaria ...................................................................................................................12

1.3 Marco plurianual de recursos.......................................................................................................16

1.4 Sntesis de la unidad .......................................................................................................................19

1.5 Bibliografa de la unidad ................................................................................................................20

Unidad 2. Presupuesto por resultados o presupuestos basado en desempeo ................................................................................22

2.1 Definicin y objetivos del presupuesto por resultados o presupuesto basado en desempeo ......................................................................................22

2.2 Primer componente: informacin de desempeo ...............................................................27

2.3 Segundo componente: proceso presupuestario capaz de integrar informacin de desempeo ..................................................................................36

2.4 Tercer componente: incentivos para mejorar el desempeo organizacional ..........40

2.5 Cuarto componente: desarrollo de capacidades institucionales ..................................44

2.6 Sntesis de la unidad ........................................................................................................................45


Unidad 3. Participacin de la sociedad civil y del Poder Legislativo ........................48

3.1 La sociedad civil y el presupuesto basado en desempeo ...............................................48

3.2 El rgano legislativo y el presupuesto basado en desempeo ......................................52

3.3 Sntesis de la unidad ........................................................................................................................53



ndice de recuadros

3.1 Objetivos de los presupuestos pblicos ...................................................................................10

3.2 Principales caractersticas de los marcos plurianuales .....................................................17

3.3 Requisitos de un sistema de monitoreo y evaluacin .......................................................28

3.4 mbitos de control............................................................................................................................29

3.5 Dimensiones de desempeo .........................................................................................................30

3.6 Ejemplo de combinaciones entre mbitos de control y dimensiones del desempeo .....................................................................................................31

3.7 Innovaciones presupuestarias y legislacin ..........................................................................38

ndice de cuadros

3.1 Tipos de situaciones que afectan el desempeo ..................................................................25

3.2 Ejemplos de indicadores .................................................................................................................33

3.3 Informacin de desempeo pasado y futuro ........................................................................37

ndice de grficos

3.1 Componentes del presupuesto basado en resultados .......................................................27

3.2 Aspectos a definirse en cada evaluacin .................................................................................34

3.3 Uso de la informacin de desempeo en el proceso presupuestario .........................39

3.4 Bonos por desempeo .....................................................................................................................43

5GLOSARIO DE SIGLAS

BID Banco Interamericano de Desarrollo

CLAD Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo

ILPES Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social

MyE Monitoreo y evaluacin

ONG Organizaciones no gubernamentales

OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico

OECD Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (por sus siglas en ingls)


Presentacin

El mdulo 3 Presupuesto por resultados ilustra los elementos bsicos para desa-rrollar el conjunto de instrumentos, metodologas y procesos que lo conforman, y para incorporarlos en la prctica presupuestaria, como un aspecto central y necesario para mejorar el rendimiento de los recursos pblicos frente a los de-safos y objetivos de desarrollo.

El mdulo est organizado en tres unidades relacionadas. La primera describe las principales condiciones que facilitan el desarrollo e implementacin del pre-supuesto por resultados. La segunda unidad, central en el desarrollo del mdulo, destaca el objetivo y precisa los principales componentes, aspectos tcnicos, de los procedimientos y las prcticas que hacen que un proceso presupuestario pueda denominarse presupuesto por resultados. Finalmente, la tercera unidad presenta los roles y las funciones, posibles y necesarias, que pueden ejercer ac-tores diferentes del Poder Ejecutivo: el Poder Legislativo, como parte formal del proceso presupuestario, y la sociedad civil, como actor involucrado en las polti-cas pblicas y/o sujeto de sus efectos.

Objetivo del mdulo

Orientar los principales elementos del presupuesto por resultados o presupuesto basado en desempeo para favorecer la transferencia de conocimientos respecto de cmo innovar en este proceso y alcanzar mejores desempeos del gasto pblico.

Preguntas orientadoras del aprendizaje

Qu es el presupuesto por resultados?

Qu condiciones son necesarias para la implementacin del presupuesto por resultados?

Cul es la importancia de los incentivos para mejorar el desempeo? Qu tipos de incentivos pueden utilizarse en las organizaciones pblicas?

Cmo puede participar el Poder Legislativo en el presupuesto por resulta-dos? Qu formas de participacin puede tener la sociedad civil en este tipo de presupuesto?

7Gobiernos subnacionales, descentralizacin y gestin para resultados

Mdulo 3

Presupuesto por resultados

Unidad1.Condicionesquefacilitanlaimplementacin del presupuesto por resultados

Unidad2.Presupuestoporresultadosopresupuesto basado en desempeo

Unidad3.Participacindelasociedadcivil y del Poder Legislativo


Unidad 1. Condiciones que facilitan la implementacindel presupuesto por resultados

Objetivos del aprendizaje

Identificar los elementos centrales del presupuesto y las principales ca-ractersticas y requisitos que debe tener la administracin presupuestaria, para facilitar la implementacin del presupuesto por resultados.

Destacar un adecuado vnculo de los presupuestos con las priorida-des de poltica, la capacidad de formularlos estableciendo un balance entre demandas con disponibilidades de recursos, y respetando su ciclo de ejecucin.

1.1 El presupuesto como expresin financiera de las definiciones poltico-programticas

1.1.1 Presupuesto pblico y desempeo

A fin de aproximarnos al concepto de presupuesto por resultados y al de sus condiciones, se requiere previamente una comprensin acerca de qu es el presupuesto pblico, cules son los principales elementos que lo distinguen y cmo se vincula con el desempeo. Con este objeto, a continuacin se desarrollan algunos de estos elementos.

Primero es necesario sealar que el presupuesto es un instrumento alta-mente institucionalizado que resume la disponibilidad de recursos para las diferentes reas de la gestin del Estado1. Dado que los recursos son

1 Dependiendo de la divisin poltico-administrativa del pas, adems del presupuesto pblico del gobierno central, existen presupuestos para los gobiernos subnacionales (estaduales y municipales).

9limitados y tienen que ser distribuidos de una manera u otra, el presupuesto se transforma en un mecanismo para optar entre gastos alternativos, los que se concretan estableciendo asignaciones de recursos. El presupuesto consti-tuye entonces la expresin financiera de las polticas pblicas.

En segundo lugar, existe un presupuesto de ingresos y un presupuesto de gastos, ordenados segn un clasificador presupuestario. Por lo general, es ms conocido el presupuesto de gastos, puesto que este se relaciona con los desembolsos de recursos pblicos para financiar acciones de un gobierno. En particular, los bienes y servicios que se entregan a la poblacin son parte de este presupuesto de gastos.

En tercer lugar, la construccin del presupuesto se efecta a travs de lo que se denomina el proceso presupuestario, el que se ordena en un ciclo anual que comprende cuatro etapas, que se caracterizan por tener plazos y proce-dimientos preestablecidos:

cuando se trata del gobierno central, preparacin del presupuesto en el Poder Ejecutivo para su presentacin como proyecto de ley al Poder Le-gislativo; si se trata de los gobiernos subnacionales, elaboracin en la forma de un proyecto de presupuesto para su presentacin a la instancia que normativamente corresponda (parlamentos o congresos estaduales, asambleas legislativas, consejos municipales, etc.) segn el tipo de orga-nizacin poltico-administrativa del pas. En ambos casos, la preparacin se realiza bajo la conduccin de la autoridad presupuestaria2;

discusin o tramitacin del proyecto de presupuesto en el Legislativo, o la instancia que corresponda en el nivel subnacional, para su aprobacin;

ejecucin del presupuesto por parte de cada una de las unidades ejecu-toras que conforman la cobertura de la ley de presupuestos de cada pas, cuando se trata del gobierno central, o del presupuesto del nivel subna-cional que corresponda; y

2 Se trata de un actor institucional de alto nivel jerrquico, con funciones y responsabilidades definidas en materia de administracin de ingresos y gastos pblicos en los niveles central y sub-nacional.

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Mdulo 3: Presupuesto por resultados

evaluacin de la ejecucin presupuestaria, es decir, de la ejecucin de los recursos pblicos. Esta ltima fase tradicionalmente se ha centrado en la ejecucin financiera y fsica de esas asignaciones, por lo que ha sido menos frecuente la revisin del desempeo de las acciones que se financiaron.

As, entonces, el presupuesto es un ejercicio donde la asignacin de recursos a funciones cada vez ms complejas o avanzadas, y a travs de procesos ms exigentes en particular por una mayor diversidad de actores que participan y por estndares de transparencia ms altos obliga a poner un mayor n-fasis en relacionar los objetivos, los recursos y el desempeo de estos. Este nfasis nos vincula con el concepto de presupuesto por resultados.

1.1.2 Objetivos del presupuesto pblico y desempeo de los recursos pblicos

La literatura respecto de materias presupuestarias (Schick, 2001) identifica tres objetivos que los presupuestos pblicos deben esforzarse en cumplir. La comprensin de estos objetivos permite tambin entender la necesidad de desarrollar un presupuesto por resultados (recuadro 3.1).

Recuadro 3.1. Objetivos de los presupuestos pblicos

Primerobjetivo

Segundoobjetivo

Tercerobjetivo

El ms conocido es el objetivo de disciplina scal. De carcter macroeconmico, este se preocupa de la relacin de equilibrio entre los ingreso y los gastos pblicos, de modo de contribuir a la estabilidad scal en el tiempo.

Conocido como eciencia operacional, centra su atencin en el desempeo en la entrega de los bienes y los servicios o la provisin. Esto ocurre en la etapa de ejecucin del presupuesto en cada uno de os organismos que forman parte de un presupuesto pblico, es decir, en las unidades ejecutoras de gasto.

Se denomina de eciencia en la asignacin y se reere a la capacidad del presupuesto para responder a las prioridades de gobierno, en la asignacin de recursos pblicos a aquellos proyectos, programas y acciones donde sea posible obtener los mejores desempeos, es decir, las mayores contribuciones a los objetivos de poltica.

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Condiciones que facilitan la implementacin del presupuesto por resultados

Responder a esos tres objetivos del presupuesto exige preocuparse por el desempe-o de los programas, los proyectos y las acciones que emplean recursos p-blicos. Este requerimiento nos vincula con el presupuesto por resultados, en particular, por la responsabilidad que la gestin presupuestaria tiene en rela-cin con los objetivos de eficiencia tanto en la asignacin como operacional del presupuesto. Lo anterior hace posible considerar la gestin presupuestaria como una oportunidad para mejorar la calidad del gasto pblico.

1.1.3. Definiciones poltico-programticas y presupuesto

Las prioridades de poltica de los gobiernos normal-mente se expresan en sus programas de gobierno, sus planes de desarrollo o en otros mecanismos indicativos de definiciones poltico-programticas, que presentan diferentes grados de detalle, rigurosidad y modalidad de elaboracin en los distintos pases. Para alcanzar los fines de las polticas pblicas all enunciados, los go-biernos, tanto centrales como subnacionales, deben seleccionar, disear e implementar diversas lneas de accin, que pueden tener la forma de pro-gramas, proyectos, subsidios, etctera. Por otra parte, como ya se seal, el presupuesto resume la disponibilidad de recursos para las diferentes reas de la gestin del Estado, las que a su vez deben responder a las diferentes reas de polticas pblicas.

Una condicin del presupuesto por resultados es que las autoridades supe-riores y sectoriales, segn la cobertura institucional del presupuesto, gene-ren dichas definiciones para el presupuesto, como expresin financiera de las polticas pblicas, a fin de contemplarlas en su proceso de formulacin, de presentacin y de discusin para su aprobacin por parte del Poder Le-gislativo. La disposicin de dichas definiciones polticoprogramticas hace necesario, como antesala, un trabajo tcnicopoltico que, sobre la base de diagnsticos y visiones prospectivas, contengan los elementos para diri-gir y conducir el quehacer de las organizaciones pblicas. Lo anterior es igualmente vlido para el caso de los programas o los planes de desarrollo de los gobiernos subnacionales y la construccin de sus presupuestos.

El presupuesto resume la disponibilidad de recursos para las diferentes reas de la gestin del Estado, las que a su vez deben responder a las diferentes reas de polticas pblicas

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En efecto, al existir claras definiciones de poltica, la funcin de conduccin que estas deben cumplir hace necesario construir o perfeccionar arreglos institucionales de modo que las prioridades polticoprogramticas se ex-presen ao a ao en las formulaciones de presupuestos, tanto en las asigna-ciones de nuevos recursos como en el tratamiento de los recursos existentes. Adicionalmente se requiere utilizar un clasificador presupuestario, en el que la expresin financiera de las prioridades en la forma de programas, proyec-tos, subsidios u otras acciones faciliten, por un lado, la revisin y la discusin de los contenidos, la relevancia, la consistencia y la factibilidad, y por el otro, otorgue grados suficientes de flexibilidad para la gestin de los recursos en los organismos responsables de estas acciones programticas, es decir, en los ejecutores del gasto.

1.2. Gestin presupuestaria

Como se seal en apartado 1.1.2, uno de los objetivos del presupuesto es la disciplina fiscal, que tiene carcter macroeconmico y se ocupa de la relacin de equilibrio entre los ingresos y los gastos pblicos. Es necesario recordar que el proceso presupuestario ocurre siempre en un contexto econmico y que existe una fuerte interaccin entre ese contexto y las finanzas pblicas. No atender debidamente a lo que est ocurriendo en el escenario econmico puede afectar la estabilidad fiscal en la forma de desbalances entre ingresos y gastos; y cuando estos desbalances son significativos y frecuentes en el tiempo se crea un ambiente de indisciplina fiscal.

El presupuesto es un instrumento imprescindible para fortalecer la disciplina fiscal. El deterioro de los presu-puestos como instrumento de la poltica fiscal y de asig-nacin de los recursos pblicos refleja la incapacidad del

gobierno y del sistema poltico para adaptar sus demandas y sus prioridades a las disponibilidades permanentes de ingresos pblicos.

Diferentes situaciones pueden generar desbalances fiscales: si los presu-puestos encuentran dificultades para adecuarse a las condiciones econmi-cas menos favorables que provocan la disminucin de los ingresos pblicos, y no se efectan todos los ajustes en el gasto que requiere la bsqueda de

El presupuesto es un instrumento imprescindible para fortalecer

las disciplina fiscal.

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equilibrio; cuando las estimaciones presupuestarias de ingresos son dema-siado optimistas en realidades de menor crecimiento o de decrecimiento econmico, lo que deriva en ingresos efectivos que no cubren los gastos comprometidos; cuando situaciones consideradas transitorias se transfor-man en permanentes, y se instalan desequilibrios entre los ingresos y los gastos ms profundos y persistentes; si, aun en contextos econmicos ex-pansivos y por tanto con ingresos crecientes, incrementos de gastos origi-nados en demandas sociales y polticas no son consistentes en el tiempo con los ingresos.

Otras situaciones ocurren cuando hechos econmicos y polticos no previstos en las formulaciones de los pre-supuestos, que comnmente se realizan con meses de anticipacin al inicio del ao fiscal, terminan afectan-do al presupuesto, lo que puede derivar en un nmero importante de modificaciones durante su ejecucin. Si estas situaciones adquieren cierta regularidad, pa-san a ser costumbre y se aprecian como algo normal, tambin se trata de indisciplina fiscal, ya que los presupuestos pierden predictibilidad y validez como instrumento para la gestin del gobierno.

Marcel (1993) identifica dos grandes efectos de las modificaciones con-tinuas en los presupuestos. El primero es que debilita los acuerdos y los compromisos surgidos durante el proceso de aprobacin en el Poder Le-gislativo, con lo que se agudiza el conflicto poltico e institucional. Como consecuencia, los legisladores comienzan a enfrentar el proceso anual de discusin del presupuesto con una profunda desconfianza respecto de su relevancia y con un creciente escepticismo en relacin con las actitudes del Poder Ejecutivo. El segundo es que la gestin de los organismos pblicos tambin se ve afectada por las sucesivas modificaciones del presupuesto. El financiamiento para la operacin de programas sectoriales se vuelve in-cierto y esto afecta su gestin. Los acuerdos al interior del Ejecutivo pierden validez, lo que debilita el complejo equilibrio de compromisos internos que caracterizan a cualquier gobierno y, adems, la generacin de mecanismos de defensa por parte de los organismos pblicos sectoriales entorpece la administracin presupuestaria.

El concepto de gobernabilidad fiscal privilegia los aspectos econmicos del presupuesto y produce, como consecuencia inevitable, que desequilibrios fiscales que no se previenen a tiempo, generen la necesidad de efectuar ajustes posteriores.

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Si reflexionamos en relacin a lo sealado en prrafos anteriores, es cla-ro que no existe una solucin a los problemas descritos diferente de la de buscar, primeramente, que los presupuestos cumplan su rol bsico de asig-nar los recursos siguiendo un orden y respetando sus normas esenciales, en una senda de disciplina fiscal, para a travs de este comportamiento consti-tuirse en un instrumento de gestin.

Ms deseable y exigente an es poner atencin a la gobernabilidad fiscal, entendida como la capacidad de los gobiernos para llevar a cabo su poltica fiscal de modo sostenible y creble en el tiempo. Para mayor comprensin de este concepto, cabe sealar que no existe gobernabilidad fiscal cuando 1) los arreglos institucionales o los conflictos polticos impiden el logro de acuerdos duraderos en torno a las finanzas pblicas, y 2) las metas finan-cieras se logran con medidas tan extremas que afectan la gestin poltica de su implementacin, los resultados de mediano plazo en las mismas reas de poltica pblica, o el funcionamiento de la institucionalidad del Estado. Ejemplo de esto son las reducciones pronunciadas de recursos en infraes-tructura, educacin y salud, y en las remuneraciones y el desarrollo de las competencias en la institucionalidad del propio Estado.

El concepto de gobernabilidad fiscal privilegia los aspectos econmicos del presupuesto y produce, como consecuencia inevitable, que desequilibrios fiscales que no se previenen a tiempo, generen la necesidad de efectuar ajustes posteriores que terminan siendo ms perjudiciales para las relacio-nes polticas, institucionales y administrativas construidas alrededor de las finanzas pblicas.

Avanzar en la disciplina fiscal3 y en la gobernabilidad fiscal, que comprende a la primera como pilar bsico, requiere no slo contar con una autoridad fiscal con funciones y responsabilidades bien definidas, y que ten-ga claridad y voluntad para llevar a cabo sus polticas.

3 Un mecanismo para evitar problemas fiscales son las leyes de responsabilidad fiscal, que estable-cen reglas de comportamiento fiscal, compromisos, recompensas y sanciones segn el desempeo fiscal, que pueden aplicarse a todos los niveles de gobierno. Estas leyes buscan fortalecer la discipli-na financiera, elevar la transparencia y establecer instancias de rendicin de cuentas. Para conocer ms antecedentes acerca de la ley de responsabilidad, vase BID (2010: el caso de Brasil pp 67-71; el de Colombia pp 83-84; el caso de Per pp. 196-198).

... el presupuesto por resultados requiere de disciplina fiscal

expresada como capacidad bsica para formular presupuestos.

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Es necesario, adems, que la justificacin de dichas polticas dada por elementos de diagnstico, tcnicos y polticos as como sus beneficios4 y complejidades de implementacin sea compartida por un grupo de lderes conformado por actores tcnicos, econmicos y polticos que le den soporte y sean a su vez capaces de contribuir a que la sociedad comprenda la disci-plina fiscal.

Por otra parte, an cuando se avance en asignar recursos a programas y proyectos priorizados segn las polticas de desarrollo y segn las mejores alternativas programticas, sin disciplina fiscal ser imposible su implemen-tacin estable. De igual modo, esfuerzos por mejorar la gestin interna a fin de alcanzar eficiencia en la operacin de los ejecutores de gasto, es decir, en los organismos pblicos, no son posibles de implementar, o bien si se logra, no ser persistente en ausencia de normas ordenadoras de la ejecucin en la forma de procesos y cultura institucional que privilegia la disciplina fiscal. Ambos mbitos de trabajo se vinculan directamente con los objetivos, los instrumentos y las prcticas del presupuesto por resultados.

En otras palabras, el presupuesto por resultados requiere de disciplina fiscal expresada como la capacidad bsica para formular presupuestos razona-blemente balanceados y para respetarlos durante el ao. Es decir que el marco de recursos en el que se debe integrar la informacin de desempeo a los procesos de toma de decisiones y en el que se deben introducir las condiciones y las exigencias para contribuir a mejorar la calidad del gasto deben ser crebles y entregar seales que orienten y motiven, en particular a los ejecutores de gasto, a optimizar los recursos asignados para que se preocupen por el desempeo de sus programas y proyectos.

A su vez, la distribucin arbitraria de recursos y una operacin ineficiente de los ejecutores de gasto hacen que la disciplina fiscal resulte insostenible. Para ponerlo en otros trminos, acciones de presupuesto por resultados que

4 Entre los principales beneficios se encuentran: la credibilidad de los contribuyentes, de los agen-tes econmicos internos y externos, lo que aumenta la disposicin a invertir, y de los mercados fi-nancieros, lo que incrementa la disposicin a prestar y mejora las condiciones de dichos prstamos (disminuciones de tasas de inters por reducciones en tasa de riesgo); la creacin de un espacio fiscal para responder a las obligaciones financieras y as pagar oportunamente las deudas contra-das, para pagar deuda en forma anticipada, a fin de disminuir los costos por pago de servicios de la deuda, y tambin para enfrentar futuros shocks econmicos y fiscales externos y financiar nuevas prioridades, de manera de contribuir a un clima econmico, poltico y social favorable al desarrollo.


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contribuyen a una mejor distribucin de los recursos y a una mayor eficien-cia en la operacin interna favorecen tambin a la disciplina fiscal. Por tanto, la disciplina fiscal es un requisito o una condicin para el presupuesto por resultados, pero, a su vez, el transcurso de los ciclos anuales del presupuesto puede contribuir a disciplina fiscal en un ciclo virtuoso.

1.3. Marco plurianual de recursos

En los ltimos aos, muchos pases han adoptado marcos plurianuales (Es-tudios Fiscales, 2008: 21-25 y 145-159; Allen y Tommasi, 2001: 175-198), entendidos como proyecciones de ingresos y de gastos, con diferentes ni-veles de desagregacin y para un nmero determinado de aos. La preocu-pacin por recurrir a esta herramienta de gobernabilidad fiscal se relaciona con una mayor conciencia de la importancia de un manejo fiscal responsa-ble (OCDE, 2007; Gmez y Martnez, 2008; Lbke, 2008; CEPAL, 2006; BID, 2010). El recuadro 3.2 presenta las principales caractersticas de los marcos plurianuales y sus alcances.

Cules son las ventajas o los beneficios de los marcos plurianuales? Desde la perspectiva de la disciplina fiscal y las polticas pblicas, estos marcos plurianuales ofrecen las siguientes oportunidades:

En el caso del marco fiscal destacan:

1. En el horizonte de tiempo definido para las estimaciones es posible alinear las proyecciones de ingresos y de gastos pblicos a las pro-yecciones macroeconmicas, apoyando la disciplina financiera y la sostenibilidad fiscal.

2. Obliga a las autoridades a comprometerse con una poltica fiscal.

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Recuadro 3.2. Principales caractersticas de los marcos plurianuales

Horizonte temporal. Un elemento a decidir en este tipo de instrumentos es el nmero de aos que cubrirn las proyecciones. Mayoritariamente en los pases desarrollados, las estimaciones plurianuales cubren entre tres y cinco aos, plazo compatible con la factibilidad de disponer de estimacio-nes macroeconmicas y de proyectar las acciones de un gobierno.

Flexibilidad. Los marcos pueden ser flexibles o fijos segn la posibilidad o no de revisar anualmente los agregados de ingresos y de gastos, al consi-derar cambios relevantes en el escenario econmico y poltico.

Rodantes, mviles o peridicos. Un marco mvil exige cada ao agregar proyecciones respecto de un ao en adelante, las que una vez terminado el ao corriente se incorporan al marco manteniendo as el mismo hori-zonte temporal. Los marcos peridicos, en cambio, cubren estrictamente el perodo establecido, debindose preparar un nuevo marco, para el mis-mo nmero de aos, cuando al precedente llega a su fin.

Grado de desagregacin del marco. Estos se clasifican en marco macroeco-nmico, marco fiscal, marco presupuestario y presupuesto plurianual. El marco macroeconmico corresponde al conjunto de proyecciones de va-riables macroeconmicas exclusivamente. El marco fiscal se concentra en proyecciones de ingresos y de gastos pblicos por grandes agregaciones donde los totales son consistentes con las estimaciones macroecon-micas. En el caso de los gobiernos subnacionales, se deben considerar las proyecciones de las variables macroeconmicas a nivel subnacional, consistentes con las estimaciones nacionales y relevantes con las esti-maciones de sus ingresos. De igual modo, se debe tener en cuenta cmo las estimaciones fiscales a nivel central pueden afectar sus estimaciones de ingreso, segn las transferencias de recursos que corresponde a los diferentes niveles5. Cuando en este marco fiscal el gasto se desagrega por funcin o rea estratgica, se obtiene el marco presupuestario. Si las es-timaciones se desagregan a nivel de cada institucin o ejecutor de gasto y de sus programas presupuestarios se trata del presupuesto plurianual.

Elaboracin propia en base a diversas publicaciones.

5 Los marcos fiscales de gobiernos subnacionales sern diferentes segn las responsabilidades de los gastos, las bases impositivas, las transferencias de los gobiernos centrales, etctera.


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En el caso del marco presupuestario y los presupuestos plurianuales, adems:

1. Contribuye a la priorizacin estratgica de polticas, programas y pro-yectos al interior del gobierno.

2. Exige analizar y considerar el impacto financiero futuro de las polticas, a travs de estimar los requerimientos de gastos futuros de sus programas, proyectos y otras categoras de gasto.

3. Muestra las disponibilidades financieras para la incorporacin de nuevas iniciativas o la expansin de las existentes, por sobre los gastos compro-metidos cada ao.

4. Brinda mayor certeza de los recursos que los programas y los proyectos podrn disponer en el futuro, entregando mayor certeza a los ejecutores para su gestin.

5. Permite dimensionar los posibles efectos en el balance de demandas que superan las proyecciones incorporadas en el marco.

6. Posibilita que la discusin en el parlamento sea ms informada y realista, y las decisiones por tanto ms responsables.

No obstante los beneficios sealados en la elaboracin de marcos de me-diano plazo, estos tambin presentan dificultades. Los principales requisitos, problemas o riesgos de los marcos plurianuales son los siguientes:

1. Requiere de un proceso presupuestario slido y creble, en que el pre-supuesto cumple sus objetivos y sus funciones bsicas. Sin la capaci-dad para llevar a cabo un ejercicio presupuestario anual de esas carac-tersticas resultan difcil y de poca utilidad lo ejercicios multianuales.

2. Demanda estimaciones serias de ingresos; no obstante estas siempre es-tarn afectadas por la incertidumbre puesto que la mayora de las varia-bles se encuentran fuera del control de la autoridad.

3. Requiere de estimaciones serias de gasto, lo que exige una gran consis-tencia con la estrategia de desarrollo econmico y sectorial o una agen-da de elaboracin de polticas pblicas. Esto, a su vez, obliga a acuerdos

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amplios y sostenibles al interior del gobierno y del Estado respecto de esas polticas y de las formas de alcanzarlas.

4. Si el presupuesto de cada ao no se articula con el marco plurianual, de manera que las decisiones en la formulacin del primero consideren los elementos del segundo, los marcos no cumplir ningn papel relevante, y slo se generar una prdida de tiempo en su elaboracin.

5. Existe un dilema entre el grado de desagregacin de las categoras de gasto y la precisin o la sostenibilidad de las proyecciones, y por tanto, de su utilidad. Avanzar en proyecciones plurianuales detalladas, exige utilizar diferentes supuestos para las principales partidas de la clasificacin eco-nmicas del presupuesto, como gastos salariales, otros gastos corrientes, y gastos de capital, y si se avanza en la desagregacin de cada uno de los programas y proyectos, se suman supuestos agregando incertidumbre a las proyecciones.

6. Si las estimaciones plurianuales se toman por los gestores como un de-recho sobre los correspondientes montos de recursos, se crear un ambiente de conflicto permanente entre los ejecutores de gasto y la autoridad presupuestaria lo que conlleva un desgaste y rigideces a la gestin financiera.

Los marcos plurianuales como parte de los instrumentos de la gobernabili-dad fiscal no son requisitos para incorporar el presupuesto por resultados. Ms bien, la existencia de slidas tcnica presupuestarias, entre las que se encuentra el presupuesto por resultados son requisitos para la construccin seria y fundamentada de esos marcos, en especial cuando se quiere que estos alcancen mayores grados de desagregacin y sus componentes se jus-tifiquen en relacin a su pertinencia tcnica.

1.4. Sntesis de la unidad

El presupuesto por resultados requiere de un ambiente bsico de planifica-cin y de programacin, que identifique las polticas y ordene las priorida-des, y de un ordenamiento presupuestario que permita que el presupuesto anual cumpla en un grado razonable su rol como instrumento de gestin y de disciplina institucional.


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Sin orientaciones polticoprogramticas que alimenten la elaboracin de los presupuestos anuales y con presupuestos cuyas asignaciones no se respe-tan porque cambian regularmente y presentan una cierta laxitud respecto de resguardar un razonable balance entre disponibilidades y demandas ser imposible instalar un presupuesto por resultados. En ese contexto, en el caso en que, aun sorteando dificultades y con mucho esfuerzo, se avance en algunas acciones en esta lnea, sus efectos se diluirn entre mltiples decisiones de muy corto plazo, improvisadas y con un alto componente de discrecionalidad.

1.5. Bibliografa de la unidad

Allen R. y Tommasi D. (2001). Managing Public Expenditure. A Reference Book for Transition Countries. Paris: Organisation for Economic Cooperation and Development.

Instituto de Estudios Fiscales (2008). Presupuesto y gasto pblico. Ten-dencias en la gestin presupuestaria. Secretaria General de Ingresos y Gastos.

BID (Banco Interamericano de Desarrollo) y CLAD (Centro Latinoame-ricano de Administracin para el Desarrollo) (2007). Modelo abierto de gestin para resultados en el sector pblico, julio 2007

Marcel, M. (1993). Gobernabilidad fiscal, presupuestos y finanzas pbli-cas: un estudio a partir de la experiencia chilena, Informe final, julio. Sin publicar.

OCDE (Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos) (1999). Improving Evaluation Practices. Best Practice Guidelines for Evalua-tion and Background. Paper, January.

(2002). Journal on Budgeting. Volume 1, Nm. 4.

(2005). Performance Related Pay for Government Employees: an Over-view of OECD Countries.

21

(2007). Performance Budgeting in OECD Countries.

(2010). Public Governance Committee, Working Party of Senior Budget Officials, Restoring Fiscal Sustainability: Lessons for the Public Sector.

Schick, A. (2001). The Changing Role of the central Budget Office, OECD Journal on Budgeting, Volume1, Nm. 1.


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Unidad 2. Presupuesto por resultados o presupuesto basado en desempeo


Describir la relacin entre el desempeo de las diversas actividades de los gobiernos centrales o subnacionales en su tarea de ejecutar acciones como forma de concretar sus polticas pblicas, y el presu-puesto y sus atribuciones.

Identificar el objetivo y detallar los componentes e instrumentos que integran el presupuesto por resultados o el presupuesto basado en desempeo.

2.1. Definicin y objetivos del presupuesto por resultados o presupuesto basado en desempeo

2.1.1. Qu es el presupuesto por resultados o presupuesto basado en desempeo?

Qu significa el trmino desempeo?6 Cuando en la vida cotidiana usamos la palabra desempeo nos referimos a la realizacin de las labores o funciones que le corresponden a una persona, un grupo o una cosa. Tambin se entien-de como la actuacin o el funcionamiento. En gestin pblica, el concepto refiere al funcionamiento y los alcances de las acciones pblicas.

En los ltimos aos la inquietud por el desempeo de la accin pblica ha generado una revolucin tecnolgica, un nuevo estado del arte que incluye

6 La literatura en ingls sobre gestin pblica utiliza la palabra performance que significa desempeo.

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instrumentos y aplicaciones diversas. En efecto, en un nmero importante de pases se verifica una interesante discusin conceptual y el diseo y el desarrollo de una variedad de instrumentos con diferentes alcances y pro-fundidad metodolgica con el objeto de obtener informacin de desempeo, entendido como la actuacin o el funcionamiento en las acciones pblicas. As, es frecuente la mencin de indicadores de desempeo, matrices de indi-cadores, matrices de marco lgico, evaluaciones de programas, evaluaciones de proyectos, revisiones de gasto, etctera (World Bank, 2009; World Bank, 2008; OCDE, 2007; Instituto de Estudios Fiscales, 2008; Robinson, 2007; BID y CLAD, 2007).

Sin embargo, como se seala ms adelante, el desarrollo, y la implementa-cin de instrumentos, y la disponibilidad de informacin que estos puedan generar, por s mismos, no son sinnimo de un presupuesto que se basa en los resultados o en el desempeo de los recursos pblicos. Lo nuevo o esencial son las variadas aplicaciones que es posible efectuar para mejorar la calidad del gasto pblico a partir del uso de la informacin de desempeo generada por esa revolucin tecnolgica.

Muchos gobiernos expresan la intencin de desarrollar un sistema de pre-supuesto por resultados o presupuesto basado en desempeo7, en particular para contrarrestar la tradicin incrementalista en la formulacin y la discu-sin legislativa de los presupuestos (Banco Mundial y BID, 2008; BID-PRO-DEV, 2009). Esta se caracteriza por decisiones centradas en las variaciones de los gastos respecto del ao anterior ms que en los montos totales de esos gastos y en las justificaciones de los programas, los proyectos o las acciones que financian esos gastos. Pero, qu distingue a la forma de presupuestar para resultados. Muchas definiciones se pueden encontrar en la bibliogra-fa. En este trabajo se utilizar lo expresado en Marcel y Guzmn (2010) al presupuesto basadao en el desempeo como el conjunto de metodologas, procesos e instrumentos que permiten que las decisiones involucradas en un presupuesto incorporen sistemticamente consideraciones sobre los des-empeos, pasados y esperados, de la aplicacin de los recursos pblicos, as como condiciones, exigencias e incentivos que motiven y faciliten que las instituciones pblicas obtengan dichos desempeos.

7 Tambin se han utilizado otras denominaciones: presupuesto por resultados, presupuestos orien-tados por resultados, etctera.

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Respecto de la definicin anterior, lo primero que es ne-cesario sealar es que se utiliza el concepto de desem-peo y no de resultados puesto que el primero reconoce una preocupacin no slo por los resultados finales o impactos, sino tambin por los logros en la cadena que determinan estos ltimos, particularmente los asociados a procesos claves, productos estratgicos y a sus atribu-tos en trminos de calidad y coberturas.

Lo anterior es importante de considerar atendiendo a que los resultados finales o impactos fin superior de las polticas pblicas en general, ocu-rren en horizontes de tiempo mayores al perodo anual de un presupuesto. Adems, requieren de metodologas sofisticadas y costosas para valorarlos, las que no siempre son posibles ni recomendables de aplicar con la periodi-cidad anual de un presupuesto. En adelante, se utilizar esta denominacin. Cabe aclarar que esta definicin no es contradictoria con el concepto de presupuestos para resultados sino que ms bien enfatiza la cadena de ge-neracin de resultados, tambin denominada cadena de generacin de valor (ver apartado 2.3).

Por otra parte, en contraste con la definicin citada, se observan algunas visiones simplistas del concepto de presupuesto basado en desempeo. Por ejemplo, se tiende a pensar que este tipo de presupuesto significa condicio-nar directa y mecnicamente las asignaciones presupuestarias al logro de ciertas metas establecidas a travs de indicadores. Este concepto es inade-cuado puesto que desconoce las limitaciones de los indicadores (ver apartado 2.2.1) y tambin la base esencialmente poltica del presupuesto, que debe considerar las prioridades y los compromisos polticos establecidos por el go-bierno como parte de su poltica pblica. Como sealan Marcel y Guzmn (2010) el vincular las asignaciones de recursos a determinados programas slo al desempeo de sus administraciones significara no slo desconocer la prioridad que los objetivos de dichos programas puedan tener para el go-bierno y la ciudadana, sino castigar a sus beneficiarios por las falencias de sus administradores, sin dar soluciones a los problemas o necesidades que los justificaron

... presupuesto basado en el desempeo es el conjunto de metodologas,

procesos e instrumentos que permiten que las decisiones involucradas en un

presupuesto incorporen sistmicamente consideraciones sobre los desempeos,

pasados y esperados, de la aplicacin de los recursos pblicos...

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Presupuesto por resultados o presupuesto basado en desempeo

En efecto, varias pueden ser las razones por las que un determinado pro-grama o rea de trabajo puede presentar un insuficiente desempeo (cuadro 3.1). La solucin a esto no es simplemente disminuir los recursos o eliminarlos, como se seala ms adelante.

Cuadro 3.1. Tipos de situaciones que afectan el desempeo

mbito del problema Descripcin

Diseo Problemas en el diseo de las partes o los aspectos de uno o ms de sus componentes, en su arquitectura

Gestin

Problemas en la operacin: organizacin del trabajo tcnico; procesos de compra, de administracin de recursos financieros y de recursos humanos; sistemas de informacin, de seguimiento y control; comunicaciones, etctera.

Institucionalidad

Problemas derivados de la ubicacin institucional, relaciones de dependencia jerrquica, instancias de coordinacin inter e intra institucional, competencias institucionales (humanas, tecnolgicas y de liderazgo), credibilidad, legitimidad, etctera.

Recursos Insuficientes recursos en relacin con sus objetivos o propsitos.

Fuente: Elaboracin propia

Del mismo modo, el presupuesto basado en desempeo tampoco est acom-paado de un conjunto de indicadores o de informes de evaluaciones. Si bien dicha informacin puede ser til por razones de transparencia o para fortalecer el presupuesto como un instrumento de rendicin de cuentas, el presupuesto basado en desempeo requiere que dicha informacin se utilice en el proceso de decisiones.

En lnea con lo sealado en el prrafo anterior, cabe considerar que las de-cisiones involucradas en el proceso presupuestario no se limitan slo a la asignacin de recursos, y esto lo reconoce la definicin anterior. En efecto, el proceso presupuestario es tambin un espacio de trabajo donde es posible incorporar actividades de revisin de los diseos de programas pblicos u otras acciones pblicas, revisin de sus aspectos de gestin y de institucio-nalidad, e incluso de la disponibilidad de recursos bsicos o fundamentales

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para alcanzar niveles suficientes de desempeo. Todo lo anterior, con el ob-jeto de identificar cambios necesarios para mejorar las acciones pblicas y as contribuir a los objetivos y metas programticas del gobierno.

De igual modo, en un proceso presupuestario es posible establecer condi-ciones para la ejecucin, as como tambin suscribir compromisos sobre cmo utilizar los recursos para obtener mejores desempeos. La expe-riencia muestra que el presupuesto basado en desempeo puede tener una mayor incidencia sobre estos aspectos que sobre las asignaciones presupuestarias mismas.

Una vinculacin estricta de las asignaciones presupuestarias al desempeo pasado, como lo es el grado de cumplimiento de una meta, ignora que el pre-supuesto es para un futuro, y por tanto interesa qu se har con los recur-sos en el prximo ao fiscal y cules sern sus efectos en aos posteriores. Segn esto, la informacin sobre qu es lo que ocurri en el pasado, si bien es importante, no es determinante del futuro. Es por eso que compromisos de mejoras especficas en el diseo y en la administracin de programas, proyectos u otras acciones pblicas, aun presentando un bajo desempeo pasado, pueden tener efectos sustanciales en el desempeo futuro y, por ende, en aumentar la contribucin a las polticas de las que forman parte. Finalmente, lo sealado respecto de presupuesto basado en desempeo es aplicable no slo al gobierno central sino tambin a los gobiernos subnacio-nales en sus diferentes formas.

2.1.2. Componentes de un presupuesto basado en desempeo

El presupuesto basado en desempeo requiere de un conjunto de acciones y esfuerzos que pueden agruparse en cuatro componentes que se comple-mentan. A continuacin se sealan estos componentes (grfico 3.1) y luego se los desarrolla en los apartados siguientes.

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Grfico 3.1. Componentes del presupuesto basado en resultados

Informacin dedesempeo, cuya

disponibilidad regular requiere de la instalacin

de un sistema de monitoreo y evaluacin

(MyE)

Desarrollo de capacidades

institucionales

Proceso presupuestariopara integrar informacinde desempeo e la toma

de decisiones

Estructura de incentivospara motivar a los

ministerios y organismos a lograr mejorar el

desempeo

2.2. Primer componente: informacin de desempeo

El primer componente, informacin de desempeo, es la pieza base del pre-supuesto basado en desempeo y se vincula con el concepto de sistema de monitoreo y evaluacin (MyE). Este se entiende como una construccin que incluye instrumentos, metodologas, procedimientos y aplicaciones con el objeto de recolectar, regularmente, informacin del desempeo de las ac-ciones pblicas. El ecuadro 3.3 presenta brevemente los requisitos de un sistema de MyE.

Central para entender el componente es precisar que el concepto de desem-peo incorpora diferentes alcances o perspectivas, que pueden ordenarse de acuerdo a los mbitos de control de la cadena de generacin de resultados y segn las dimensiones del desempeo, como se presenta a continuacin.


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Recuadro 3.3. Requisitos de un sistema de monitoreo y evaluacin

Pertinencia. Capacidad de proporcionar la informacin que se precisa o demanda para adoptar decisiones debidamente fundamentadas.

Veracidad. Asegurar que la informacin corresponda a la realidad del proyecto, programa o institucin que se evala.

Oportunidad. Lograr que la informacin est disponible en el momento en que lo requiere el proceso de toma de decisiones.

Legitimidad. Respetar la informacin y los juicios que el sistema genere a fin de que los actores relevantes puedan sustentar las decisiones que se desprendan de aquellos.

Eficiencia. Generar la informacin al menor costo posible.

Fuente: Elaboracin propia8.

2.2.1. mbitos de control

La informacin de desempeo puede referirse a diferentes etapas de la cade-na de generacin de valor de las acciones pblicas, segn su relevancia para ser controladas. Clsicamente estas etapas se ordenan segn los siguientes conceptos: procesos, productos y resultados, tanto intermedios como fina-les (tambin denominados impacto). Para implementar estos conceptos es necesario establecer algunas convenciones del alcance de cada uno, que se presentan en el recuadro 3.4.

2.2.2. Dimensiones del desempeo

Adems de los mbitos de control, la informacin de desempeo debe obser-var tambin diferentes dimensiones, en las que los conceptos ms utilizados

8 Los elementos conceptuales que se presentan se han elaborado teniendo como base diferentes publicaciones de la OCDE y la experiencia de la autora. Para ms antecedentes, ver Ministerio de Hacienda (s/a); OCDE (2002: 7-11 y 111-128); Guzmn, M. (2005: 19-23 y 2007: 9-12).

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son la eficacia, eficiencia y economa. En la prctica, la bsqueda de logros en estas dimensiones puede generar conflictos entre ellas, lo que hace nece-sario considerar una adecuada seleccin de observaciones procurando una visin equilibrada del desempeo. Ejemplo de este necesario equilibrio es que el objetivo de disminuir costos de produccin en bsqueda de eficiencia no afecte la calidad de la unidad producida. En el recuadro 3.5 se presentan definiciones de cada concepto utilizado.

Recuadro 3.4. mbitos de control

Procesos

Se centran en las formas en que el trabajo es realizado para producir los productos (bienes o servicios) e incluyen actividades o prcticas de trabajo tales como procedimientos de compra, procesos tecnolgicos, administracin financiera y de recursos humanos. Los indicadores de proceso ayudan en la evaluacin del desempeo en reas donde los productos o resultados son difciles de medir.

Productos

Son los bienes y/o servicios producidos o entregados y corresponden a un primer resultado de un programa o accin pblica. Sin embargo, el concepto no est restringido slo a niveles de produccin o provisin sino que se extiende a caractersticas o atributos relevantes de estas acciones, como aquellas referidas a la calidad de atencin a los bene-ficiarios (tiempos de espera, trato, respuesta a reclamos, informacin entregada, etc.), la cobertura, la focalizacin, que sin llegar a ser resul-tados intermedios ni finales, se trata desempeos relevantes.

Resultados

Resultados intermedios. Corresponden a los cambios en el compor-tamiento, estado, actitud o certificacin de los beneficiarios una vez que han recibido los bienes o servicios de un programa o accin p-blica. Su importancia radica en que su ocurrencia facilita y hace ms probable alcanzar los resultados finales y, en consecuencia, constitu-yen una buena aproximacin a estos.


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Resultados finales o impacto. Son resultados a nivel del fin de los bienes o servicios entregados e implican un mejoramiento en las con-diciones de la poblacin objetivo, y atribuible exclusivamente a aque-llos. En algunas oportunidades, es difcil disponer de esta mediciones, principalmente, por la dificultad de aislar los efectos de las variables externas y/o porque muchos de estos efectos son de largo plazo.

Fuente: Elaboracin propia.

Recuadro 3.5. Dimensiones de desempeo

Eficacia

Se refiere al grado de cumplimiento de los objetivos planteados, es decir, en qu medida se est cumpliendo con los objetivos, sin tener en cuenta necesariamente los recursos asignados para ello. La calidad del servicio puede ser considerada una dimensin especfica del concepto de eficacia o ser tratada como una dimensin adicional. La calidad se refiere a los atributos de los productos (bienes o servicios) entregados, tales como oportunidad, accesibilidad, precisin y continuidad en la entrega del servicio, comodidad y cortesa en la atencin, etctera.

Eficiencia

Describe la relacin entre dos magnitudes: la produccin fsica de un producto (bien o servicio) y los insumos o recursos que se utilizaron para alcanzar ese nivel de produccin. En otros trminos, se refiere a la ejecucin de las acciones, beneficios o prestaciones y el uso de recursos.

Economa

Este concepto se vincula con la capacidad de una institucin para ge-nerar y movilizar adecuadamente los recursos financieros en el marco de sus objetivos. La administracin de recursos institucionales exige siempre el mximo de disciplina y cuidado en el manejo de la caja, del presupuesto, de la preservacin del patrimonio y de la capacidad de generar y/o recuperar ingresos.


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Los mbitos de control y las dimensiones del desempeo se entrecruzan, por lo que deben privilegiarse aquellas combinaciones ms relevantes cada vez que se observe una accin programtica que forme parte una poltica pbli-ca. En el recuadro 3.6 se desarrolla un ejemplo de lo sealado.

Recuadro 3.6. Ejemplo de combinaciones entre mbitos de control y dimensiones del desempeo

Un determinado programa podra requerir que la preocupacin por su desempeo se centre en los mbitos de control de sus productos y resultados.

Respecto de sus productos podra interesar las siguientes dos dimen-siones del desempeo:

Eficacia: en particular, los logros de cobertura de los beneficios del programa en la poblacin beneficiaria, y la calidad segn el cumpli-miento de las especificaciones tcnicas y la oportunidad en la entrega de los beneficios.

Eficiencia: en particular, los costos unitarios de proveer los beneficios en comparacin con un estndar o con beneficios comparables.

Sin embargo, en este mbito de control de la cadena de valor los productos no se saben an los cambios que pueda haber experi-mentado la poblacin beneficiaria en relacin con el propsito o fin del programa. Este hecho hace necesario observar el desempeo del siguiente eslabn de la cadena de valor, los resultados, en particular la dimensin de eficacia.

Dimensiones

mbitos de control

Procesos ProductoResultados

Intermedios Finales

Eficacia xEficiencia x x x

Economa



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Considerando los alcances del concepto de desempeo y los requisitos de un sistema de MyE, no se conoce ningn instrumento que por s slo tenga la capacidad de cumplir con todos ellos. Por esta razn cuando se habla de MyE, se entiende que involucra la combinacin de instrumentos, los que a su vez utilizan diversas metodologas y se acompaan de un conjunto de pro-cedimientos para sus aplicaciones. Los instrumentos bsicos de un sistema de MyE son los indicadores y las evaluaciones.

2.2.3. Indicadores de desempeo

Los indicadores son algoritmos matemticos o frmulas de medicin que en-tregan una valoracin cuantitativa del desempeo, pudiendo cubrir aspectos cuantitativos y cualitativos, pero que por s solos no explican los niveles de desempeo alcanzados por las mediciones. Pueden utilizarse para compro-meter metas de desempeo o simplemente para efectuar el seguimiento a mediciones. El cuadro 3.2 muestra algunos ejemplos y distingue los concep-tos de: objetivos, entendidos como fin o propsitos poltico-programtico; nombre de los indicadores, sus dimensiones y sus mbitos de control; fr-mulas o algoritmos de los indicadores; unidad de medida de estos; metas, como un nivel deseado para las mediciones de los objetivos a travs de los indicadores; y los valores realmente alcanzados en las mediciones, para su comparacin con las metas.

Los indicadores, no obstante ser muy tiles como instrumento de recolec-cin de informacin de desempeo, exigen que su seleccin, construccin y uso sea cuidadoso debido a las limitaciones y las dificultades que los carac-terizan, algunas de las cuales se describen a continuacin:

1. La relevancia de los indicadores requiere un trabajo tcnico con los conoce-dores de las diferentes reas objeto de observacin a travs de las mediciones.

2. Una adecuada seleccin de indicadores es necesaria para no generar efec-tos indeseados en el comportamiento de la organizacin, resguardando un equilibrio especialmente entre eficiencia y eficacia.

3. Debido a que son medidas cuantitativas no explican por s solas los valores alcanzados.

4. Los resultados de las mediciones deben ser analizados en conjunto con otra informacin de desempeo y de contexto, para obtener conclusiones o juicios justos.

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5. Las mediciones pueden estar afectadas por variables externas a los res-ponsables de la gestin. Tales situaciones deben ser registradas, verifica-das e incorporadas en los anlisis de los desempeo alcanzados.

Cuadro 3.2. Ejemplos de indicadores

Objetivo Disminuir la tasa de mortalidad infantil de menores de un ao

Nombre del indicador Tasa de mortalidad infantil menores de un ao

mbito de control Impacto

Dimensin Eficacia

Frmula (N. de defunciones de menores de un ao/total nacidos vivos menores de un ao) * 1.000

Unidad de medida Casos por 1.000 nacidos vivos

Meta 5,9

Valor medicin 5,8

Objetivo Mejorar la fiscalizacin a las empresas

Nombre del indicador Promedio de fiscalizaciones por fiscalizador

mbito de control Producto

Dimensin Eficiencia

Frmula N. de casos fiscalizados (empresas)/N. total de fiscalizadores

Unidad de medida Fiscalizaciones por fiscalizador

Meta 35

Valor medicin 345/10 = 34,5 fiscalizaciones por fiscalizador

Objetivo Mejorar la recuperacin de crditos otorgados a las empresas

Nombre del indicador Tasa de recuperacin de crditos

mbito de control Producto

Dimensin Economa

Frmula (Monto de crditos recuperados/monto total de crditos ) * 100

Unidad de medida %

Meta 70%

Valor medicin ($850.000/$1.250.000) *100 = 68%



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2.2.4. Evaluacin

Las evaluaciones corresponden a estudios, exmenes o revisiones, que utili-zando un conjunto de informacin ordenada segn un marco metodolgico, tienen por finalidad construir valoraciones y encontrar factores explicati-vos a estas valoraciones o juicios evaluativos respecto de 1) programas9, 2) conjuntos de programas10, 3) proyectos11 u 4) organizaciones. El proceso de efectuar evaluaciones por tanto requiere de definiciones en tres aspectos centrales (grfico 3.2).

Grfico 3.2. Aspectos a definirse en cada evaluacin

El objeto de la evaluacin

(programa, proyectos,conjunto de

programas, etc).

La metodologaa utilizar.

Los aspectos enque se centrar la

evaluacin


De esta forma, las evaluaciones se diferencian de los procesos de monitoreo, ya que estos suelen ser parte de procesos internos de gestin programtica, ms regulares y utilizan mediciones a travs de indicadores.

9 Se entiende por programa a aquel conjunto de actividades factible de agrupar en componentes o lneas de trabajo para proveer productos (bienes y servicios), con el objeto de alcanzar propsitos programticos y contribuir a fines de poltica.

10 Programas con distintos propsitos y un mismo fin de poltica.

11 Se entiende por proyecto aquel conjunto de actividades e inversiones fsicas organizadas para alcanzar un propsito y contribuir a un fin de poltica pblica. Se diferencia de un programa en que comprende principalmente inversin fsica, infraestructura y, una vez que esta se ha ejecutado, pasa a constituirse en capital o activos.

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Las evaluaciones tambin requieren de ciertos cuidados y consideraciones, algunas de las cuales se sealan a continuacin:

1. La insuficiente o inexistente informacin del objeto evaluado dificulta la aplicacin de las metodologas.

2. La naturaleza de ciertos programas hace difcil la aplicacin de todos los aspectos de una metodologa.

3. La evaluacin requiere un trabajo tcnico con los conocedores de las di-ferentes reas objeto de evaluacin.

4. Una adecuada identificacin de la duracin necesaria para una evaluacin de acuerdo a la metodologa utilizada garantizar una adecuada gestin de sus etapas que garantice calidad y oportunidad.

5. La idea de la evaluacin, como un proceso de aprendizaje, debilita la per-cepcin de amenaza, que puede generar resistencias y/o dificultades en tres sentidos: a su proceso, a la implementacin de mejoras y a la com-prensin de sus resultados y conclusiones.

2.2.5. Evaluacin e indicadores: instrumentos complementarios

Los puntos anteriores muestran las diferencias entre los indicadores y la evaluacin; sin embargo, ambos instrumentos comparten conceptos y pue-den tambin compartir procesos y ser parte de una misma prctica para mejorar la calidad de las organizaciones y de los programas y los proyectos que estas ejecutan. En efecto, indicadores y evaluaciones presentan variadas formas de complementariedad como se seala brevemente a continuacin.

1. Los indicadores son utilizados en los procesos de evaluacin de progra-mas e instituciones para objetivar desempeos a travs de las mediciones. En el marco de la metodologa de evaluacin que se aplique forman parte de la informacin requerida.

2. En los casos en que se evalan los programas y las instituciones, las aplicaciones no se efectan todos los aos. En tales situaciones, la dis-ponibilidad de mediciones a travs de indicadores constituye la nica


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informacin de desempeo posible de observar entre evaluacin y eva-luacin o en ausencia de estas, las que junto con antecedentes secunda-rios y apreciaciones de responsables y especialistas, ayudan a formarse una opinin o juicio en frente de decisiones.

3. El monitoreo de mediciones de indicadores se puede utilizar para identifi-car reas que presentan insuficiente desempeo. Dado que los indicadores como instrumento no explican las causas o factores que determinan los valores alcanzados por las mediciones, estos casos pueden ser considera-dos en el proceso de seleccin de programas o instituciones a evaluar. De este modo, a travs de la aplicacin de una metodologa de evaluacin se profundiza en la sistematizacin de hallazgos y sus factores explicativos.

2.3. Segundo componente: proceso presupuestario capaz de integrar informacin de desempeo

Anteriormente se seal que el presupuesto es un mecanismo para optar entre gastos alternativos dado que los fondos pblicos son limitados y tie-nen que ser distribuidos de una manera u otra. Estas acciones se concretan estableciendo las asignaciones de recursos. Considerando lo sealado, para que opere el presupuesto basado en desempeo, es necesario estructurar un proceso presupuestario capaz de integrar informacin sobre desempeos pasados y futuros o esperados a las decisiones involucradas en su formula-cin, discusin y ejecucin (ver grfico 3.3), de modo que la gestin presu-puestaria contribuya a mejorar la calidad del gasto pblico.

Previo a sealar los tipos de decisiones que conforman el presupuesto basa-do en desempeo, es necesario aclarar dos denominaciones, si se considera el perodo de la informacin sobre el desempeo (cuadro 3.3). As, se trata de informacin ex ante cuando se refiere a desempeos esperados para los recursos que se estn asignando para un siguiente ao fiscal; y se denomina informacin ex post si est referida a desempeos pasados respecto del uso de recursos. Cuando se utiliza la informacin de desempeo ex ante, esta refleja una promesa de esfuerzos para alcanzar los desempeos esperados, enfoque que tambin se conoce como presupuesto para resultados.

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En cambio, si se utiliza la informacin de desempeo ex post, se estarn orientando las decisiones segn el desempeo pasado, enfoque que tambin se conoce como presupuesto por resultados. No obstante, en oportunida-des dicha informacin servir tambin para mejorar el desempeo futuro de los recursos sobre la base de ese desempeo pasado y los factores que lo explican y que pueden ser modificados.

Cuadro 3.3. Informacin de desempeo pasado y futuro

Momento Tipo de informacin/instrumento

Desempeo pasado

Cumplimiento de metas de indicadores.

Evaluaciones de programas o acciones existentes; desempeos observados.

Desempeo futuroCompromisos expresados en metas para indicadores.

Evaluacin ex ante; resultados o beneficios esperados.


Por otra parte las decisiones pueden concretarse en los siguientes tres tipos:

1. Asignar los recursos nuevos a las reas ms prioritarias y a las alternativas que muestren una mejor respuesta a las necesidades.

2. Reasignar los recursos existentes desde reas menos prioritarias y que muestren desempeos escasos o nulos hacia reas ms prioritarias y una mejor respuesta a las necesidades.

3. Promover y resguardar un buen uso de los recursos a travs de condicio-nes, exigencias y compromisos para la ejecucin de los recursos.

Con respecto a las posibilidades que tiene el presupuesto de integrar in-formacin de desempeo, es necesario considerar que toda organizacin compleja requiere para su funcionamiento de ciertas rutinas y que, en el caso del sector pblico, el presupuesto es una de las principales. En efecto, el presupuesto pblico es una rutina porque tiene un ciclo anual, que se es-tructura en torno a etapas bien definidas y est fuertemente normado. Para el presupuesto basado en desempeo lo anterior es importante porque las rutinas pueden ser fuente de aprendizaje, y los aprendizajes permiten inno-


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var integrando nuevos elementos, en este caso, en la gestin presupuestaria.

De esta manera, el presupuesto basado en desempeo es una innovacin de la rutina presupuestaria que tiene por objeto orientar el trabajo a lo largo de su ciclo, en la bsqueda consistente por mejores desempeos. Esta in-novacin se concreta al integrar informacin de desempeo en el proceso de decisiones que acompaa a este ciclo, lo que adems de aspectos tc-nicos significa prcticas de trabajo diferentes (recuadro 3.7). Por lo tanto, este segundo componente se centra en la responsabilidad del proceso presupuestario y en el espacio de oportunidades que este ofrece y que hace que el presupuesto, como una de las rutinas fundamentales de las organizaciones pblicas, sea un poderoso instrumento para mejorar la calidad del gasto.

Recuadro 3.7. Innovaciones presupuestarias y legislacin

En relacin con los mandatos legales y el presupuesto basado en desempeo, se plantean los siguientes interrogantes:

Se necesita una ley para tener presupuesto basado en desempeo?

En qu momento del desarrollo o la construccin de un presupuesto basado en desempeo es recomendable establecerlo legalmente?

Qu aspectos de un presupuesto basado en desempeo es recomen-dable establecer en una ley, considerando la necesidad de otorgarle permanencia y a su vez flexibilidad para su mejoramiento continuo?

Variadas respuestas pueden tener estas preguntas segn las realidades de los diferentes pases. Sin embargo, y en particular respecto del uso de la informacin de desempeo en la asignacin y la gestin de los recur-sos pblicos, es necesario tener presente que innovaciones en la rutina presupuestaria con el objeto de integrar informacin de desempeo a los anlisis y toma de decisiones requieren de los siguientes cambios:

Incorporar nuevas directivas o instrucciones para el desarrollo de las etapas del ciclo presupuestario

Reorganizar la forma de realizar el trabajo tcnico

Crear instancias regulares de anlisis y toma de decisiones

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Si bien en algunos casos lo anterior pueda requerir establecer manda-tos legales, en otros, las innovaciones podrn introducirse en el marco de la legislacin existente en materia presupuestaria.

Finalmente, cabe considerar que una ley no garantiza la presencia de voluntad poltica ni de los soportes de las autoridades para avanzar en la innovacin del proceso presupuestario: ambos aspectos son tanto o ms necesarios que la existencia de la propia ley.


Grfico 3.3. Uso de la informacin de desempeo en el proceso presupuestario

Informacin desempeo Base para: Analizar y aprobar asignaciones Fijar condiciones, exigencias, compromisos, acuerdos

Ejecutores realizan acciones para responder a: Condiciones Exigencias Compromisos Acuerdos Ejecutores monitorean regularmente las acciones

DiscusinAprobada

Informacin de

desempeo(MyB)

EjecucinFormulacin

Evaluacin

Integra y analiza informacin de ejecucin financiera y de desempeo Base para orientar siguiente etapa

Base para definir asignaciones

Disminuir Aumentar Mantener Eliminar

Base para fijar

Condiciones Exigencias Compromisos



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2.4. Tercer componente: incentivos para mejorar el desempeo organizacional

La ejecucin de los recursos pblicos no est a cargo de las oficinas de pre-supuestos sino que la realizan los organismos pblicos que actan como unidades ejecutoras del presupuesto. Por este motivo, se requiere de instru-mentos adicionales que refuercen la calidad de las acciones que se produz-can en las organizaciones. Consecuentemente, los mecanismos de incentivos (Marcel y Guzmn, 2010) constituyen un componente de un presupuesto basado en desempeo en la medida que buscan movilizar los recursos insti-tucionales en particular los recursos profesionales, no profesionales y ge-renciales para alcanzar mayor eficacia, eficiencia, economa y calidad en las acciones de las organizaciones pblicas, complementando los dos com-ponentes anteriormente descritos.

En materia de incentivos, existen diferentes campos o factores motivado-res sobre los que es posible apoyarse para disear y aplicar instrumentos o mecanismos de incentivos. En general, los diseos y la aplicacin de instru-mentos o mecanismos de incentivos, a pesar de ser necesarios no son fciles, por lo que se trata de una de las reas de mayor complejidad en la gestin de las instituciones. Elegir uno u otro factor motivador, o bien una combinacin de ellos, depender de aspectos tales como el punto de partida de las orga-nizaciones en trminos de capacidad de diseo, de recursos humanos para la implementacin, de la disponibilidad de informacin y del compromiso de sus autoridades, y de la naturaleza de los bienes y servicios que provee. A continuacin se presenta un ordenamiento de campos o factores motivado-res, los que se agrupan en tres grandes categoras: reconocimiento, traspaso o devolucin de responsabilidades e incentivos econmicos.

2.4.1. Reconocimiento

Este campo focaliza en el potencial que tiene el reconocimiento pblico de los logros como factor motivador del desempeo de los funcionarios o per-sonal de las organizaciones pblicas. Es importante considerar que el reco-nocimiento puede llegar a ser una poderosa fuente de incentivo si existe un compromiso bsico y una identificacin de los funcionarios o el personal con los logros que se reconocen.

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2.4.2. Devolucin de responsabilidades a niveles subnacionales

El traspaso o la devolucin de responsabilidades desde el nivel central hacia los niveles descentralizados o desconcentrados puede ser percibido por es-tos ltimos como una demostracin de confianza y como una oportunidad laboral ms interesante y desafiante para el desarrollo profesional.

Tales traspasos significan entregar un mayor grado de autonoma adminis-trativa y financiera a particulares niveles o unidades de la organizacin. Los mecanismos basados en este factor requieren de sistemas de monitoreo bien instalados y funcionando que informen y retroalimenten al nivel central o unidad principal, y una alta capacidad de gestin en los niveles o unidades organizacionales a las que se les traspasan las responsabilidades. Debido a lo anterior los costos de equivocarse son altos.

2.4.3. Incentivos econmicos

1) Bonos o incrementos transitorios de remuneraciones. En lo que res-pecta a bonificaciones de carcter remuneratorio, la literatura (OCDE, 2005) presenta experiencias que permiten clasificarlas en bonificaciones segn desempeo individual, segn desempeo de equipos o unidades de trabajo, y segn desempeo de la organizacin. Las diferentes alternativas de bo-nos requieren de un diseo especfico que debe incluir temas tales como: tipo y forma de definir las metas o compromisos y el perodo de estas; el instrumento con que se evaluar su cumplimento, sus formas de verifica-cin y apelacin; el monto de las retribuciones o los beneficios econmi-cos; y principales fases, procesos y responsables. Dado que se retribuye por desempeos conseguidos en un cierto perodo, el beneficio es tambin por un cierto tiempo, de ah su carcter transitorio. A continuacin se describen brevemente los principales tipos de bonos (grfico 3.4).

Bonificaciones segn desempeo individual. En este caso se vincula el desempeo de cada funcionario o trabajador de una organizacin con una retribucin salarial especifica. Tiene la desventaja de tener que enfrentar to-das las limitaciones o problemas de los instrumentos o la prctica de evalua-cin del desempeo individual, as como la de afrontar una eventual divisin


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al interior de los equipos de trabajo producto de un ambiente ms compe-titivo por la obtencin de la bonificacin. Por otra lado, tiene la ventaja de generar un espacio de negociacin y conversacin entre el evaluado y el evaluador, que puede derivar en una mejor comunicacin, un mejor enten-dimiento de las tareas y sus objetivos y un mayor compromiso, favoreciendo as mejoras en el desempeo.

Bonificaciones segn desempeo de equipos o unidades de trabajo que con-forma una organizacin. Los esquemas individuales han mostrado impor-tantes limitaciones, principalmente en lo que se refiere a la evaluacin del desempeo individual, lo que justifica la tendencia a considerar enfoques ms grupales. Estas bonificaciones salariales operan segn cumplimento de metas respecto de responsabilidades y objetivos de cada equipo de trabajo dentro de una organizacin, beneficiando a quienes los integran. Un impor-tante requerimiento es la existencia de sistemas de planificacin y ordena-miento estratgico de la organizacin, que identifiquen con precisin los objetivos de cada unidad organizacional de modo de poder definir metas. Tiene la ventaja de que operando en un espacio organizacional de menor tamao y centrado en objetivos relativamente ms relacionados y prximos genera incentivos ms directos y, adems, permite un mayor control de los pares sobre el aporte de cada individuo.

Bonificaciones segn desempeo de una organizacin. Corresponde a las bonificaciones salariales de acuerdo con el cumplimento de las metas de los objetivos de una organizacin, por lo que puede beneficiar al conjunto o a la mayora de su personal. Tiene la desventaja de que en ausencia de informacin y comprensin de las metas de la organizacin por parte del personal, es difcil que los esfuerzos individuales se orienten a los objetivos organizacionales, a la vez que resulta complejo el control de los pares sobre la contribucin individual y, dependiendo de los objetivos y las metas in-corporados, puede ocurrir que la distribucin de las responsabilidades y las cargas de trabajo entre los integrantes de la organizacin sea desigual frente a un beneficio que cubrira a toda la organizacin. En este caso, las bonifi-caciones tienen la ventaja de permitir una mirada global de la institucin, colocando incentivos comunes a la totalidad de sus integrantes.

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Grfico 3.4. Bonos por desempeo

Buen desempeo de la organizacin

Equipos de trabajo con buenos desempeos

Desempeos individuales

Bonos Bonos


2) Promocin. Corresponden a modalidades de ascenso en una escala de remuneraciones que incluye, entre los factores que lo provocan, anteceden-tes de desempeo personal. Una versin ms desarrollada de este esquema se encuentra en los sistemas basados en carrera con ascenso por mrito. Este mecanismo de incentivo requiere que el mrito sea evaluado peridicamente para que dicha informacin se integre a la determinacin de los ascensos


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segn la escala, con su correspondiente mayor retribucin econmica, esta vez de carcter ms permanente. Al requerir de una evaluacin justa del mrito enfrenta las limitaciones de los instrumentos y los procesos de eva-luacin del personal o funcionarios.

3) Financiamiento de proyectos. Este mecanismo consiste en financiar pro-yectos altamente valorados, segn desempeo de parte o de toda una orga-nizacin. Este tipo de incentivos recoge demandas internas del personal de la organizacin y las utiliza como factor de motivacin. Algunos ejemplos de reas de proyecto son: mejoramiento en ambientes de trabajo, tales como es-pacios de oficina, reas de descaso y casino; proyectos de desarrollo personal, como actividades deportivas y actividades culturales; proyectos de desarrollo profesional, como fondos de capacitacin, becas y pasantas, etctera.

2.5. Cuarto componente: desarrollo de las capacidades institucionales

El diseo, la puesta en marcha y la consolidacin de los componentes an-teriores requiere, en primer lugar, disponer de capacidades institucionales bsicas, y en segundo, incrementar estas capacidades segn las nuevas exi-gencias. Esto significa el desarrollo de competencias, quizs inexistentes o insuficientes actualmente en muchas organizaciones.

En efecto, el presupuesto basado en desempeo necesita tambin poner en prctica acciones que faciliten su desarrollo y le otorguen sostenibilidad y, adicionalmente, hagan visible a los diferentes actores directivos, analistas, etc. la preocupacin por el desarrollo de capacidades como elemento cen-tral y clave de desarrollo organizacional. Algunos temas importantes para considerar en esta lnea son los siguientes:

1. Las tcnicas y las prcticas de mejoramiento de los estados o las condicio-nes bsicas de los recursos humanos: motivacin, autoestima, etctera.

2. Las destrezas especficas: comunicacin, liderazgo, trabajo en equipo, es-tablecimiento de compromisos, etctera.

3. Las competencias tcnicas: polticas pblicas, finanzas pblicas, tcnicas presupuestarias, evaluacin y monitoreo, estadsticas, sistemas e infor-macin, etctera.

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Acciones como las anteriores deberan ser parte de los actos de inicio o de partida, por parte de las autoridades, de las iniciativas de presupuesto basa-do en desempeo, organizarse como programa de desarrollo de capacidades, y ser tambin objeto de revisin y ajustes en el tiempo, como una prctica de mejoramiento continuo de la organizacin.

2.6. Sntesis de la unidad

El presupuesto basado en desempeo reconociendo las complejidades tcnicas y las dificultades prcticas de conocer los resultados finales o el impacto de las acciones pblicas y la necesidad de considerar el desempeo en ciclos anuales de presupuestos debe considerar la cadena de genera-cin de resultados de dichas acciones, es decir, observar los resultados de aquellas cuando estn disponibles. Sin embargo, en su ausencia debe con-siderar aquellos procesos claves y productos estratgicos, en particular su calidad y coberturas.

Por otra parte, el presupuesto basado en desempeo es ms que un set de indicadores que se presentan a la oficina de presupuestos ya sea del Poder Legislativo o de los parlamentos, congresos, asambleas o consejos en los go-biernos subnacionales u otras instancias institucionales donde corresponda analizar y aprobar los presupuestos de estos ltimos.

El presupuesto basado en desempeo consiste en informacin de desempe-o pasado y compromisos de desempeo futuro que se integra a los espa-cios de anlisis y a los canales de decisiones que se generan o que se deben generar, con motivo de formular y aprobar cada ao un presupuesto. No obstante, para esto no slo importan las etapas de formulacin y aprobacin del presupuesto, sino que adems juegan papeles cruciales el contar con una etapa de ejecucin orientada y comprometida con buenos desempeos, y tambin instalar una etapa de evaluacin de esta ejecucin, que adems del tradicional componente de evaluacin financiera integre la informacin de desempeo no financiero de las acciones pblicas.

El presupuesto basado en desempeo requiere por tanto de informacin de desempeo y de un proceso presupuestario capaz de integrar dicha informacin, aprovechando la oportunidad de innovar a partir de los apren-dizajes que genera la rutina anual del presupuesto. Finalmente, para que


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ocurra lo anterior se requiere tambin poner atencin en otros dos compo-nentes: el desarrollo de los incentivos y el de las capacidades institucionales.

2.7. Bibliografa de la unidad

Banco Mundial y BID (Banco Interamericano de Desarrollo) (2006). Hacia la institucionalizacin de los sistemas de monitoreo y evaluacin en Amrica Latina y el Caribe, Actas de una conferencia. Washington, D.C.: Ban-co Mundial / BID. [En lnea] disponible en www.wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2006/12/22/000310607_20061222130409/Rendered/PDF/362230SPANISH010monitoring01PUBLIC1.pdf

BID (Banco Interamericano de Desarrollo)-PRODEV (2009). Presupuesto basado en resultados. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo, Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico de Mxico, Banco Mundial, Orga-nizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico, Departamento para el Desarrollo Internacional, Centro de Investigacin y Docencia Econmica. [En lnea] disponible en web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/LACEXT/MEXICOEXTN/0,,contentMDK:21697101~pagePK:1497618~piPK:217854~theSitePK:338397,00.html

BID (Banco Interamericano de Desarrollo) y CLAD (Centro Latinoame-ricano de Administracin para el Desarrollo) (2007). Modelo abierto de gestin para resultados en el sector pblico, julio 2007.

Guzmn, M. (2005). Sistema de control de gestin y presupuestos por re-sultados. La experiencia chilena. Santiago de Chile: Direccin de Presupues-tos, Ministerio de Hacienda, septiembre 2005.

(2007). Evaluacin de programas. Notas tcnicas, Serie gestin pblica, agosto. Santiago de Chile: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planifi-cacin Econmica y Social (ILPES), Naciones Unidas.

Instituto de Estudios Fiscales (2008). Presupuesto y gasto pblico. Ten-dencias en la gestin presupuestaria. Secretaria General de Ingresos y Gastos.

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Marcel, M. (1993). Gobernabilidad fiscal, presupuestos y finanzas pbli-cas: un estudio a partir de la experiencia chilena, Informe final, julio 1993. Sin publicar.

y Guzmn M. (2010). Presupuesto y desempeo pblico en el proceso de desarrollo. Transformando la forma de presupuestar en Amrica Latina y el Caribe. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo. En prensa.

Ministerio de Hacienda (s/a). Gua para la construccin de indicadores de desempeo en los servicios pblicos. Santiago de Chile: Direccin de Presu-puestos.

OCDE (Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos) (2002). Journal on Budgeting. Volume 1, Num. 4. Pars: OCDE.

(2005). Performance Related Pay for Government Employees an Overview of OECD Countries. Pars: OCDE.

(2007). Performance Budgeting in OECD Countries. Pars: OCDE.

Robinson, M. (ed.) (2007). Performance Budgeting: Linking Funding and Results. Palgrave Macmillan.

World Bank (2008). Instutionalizing Performance in the Public Sector in LAC: The Case of Mexico, Department for International Development, Num. 129, July. Washington, D.C.: World Bank.

(2009). Implementing a Subnational Results-Oriented Management and Budgeting System: Lesson from Medellin, Colombia. IEG N. 19, September. Washington, D.C.: World Bank.


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Unidad 3. Participacin de la sociedad civil y del Poder Legislativo


Identificar el papel que desempean o que pueden cumplir las organiza-ciones de la sociedad civil y el Poder Legislativo en relacin con el presu-puesto basado en desempeo.

Reconocer el nivel de participacin que tienen o pueden tener distintos actores que intervienen en la gestin pblica e identificar las principales caractersticas y oportunidades que se generan cuando estos se incor-poran en el marco del presupuesto basado en el desempeo y la manera como pueden contribuir en la gestin por resultados.

3.1. La sociedad civil y el presupuesto basado en desempeo

3.1.1. Qu se entiende por sociedad civil?

Por sociedad civil se entiende a los ciudadanos organizados por un inters comn (Perfit, 2007: 89-91). Esta simple y amplia definicin incluye a un conjunto de organizaciones con diferentes intereses y caractersticas tales como las organizaciones no gubernamentales (ONG) especializadas en te-mas pblicos, las organizaciones estudiantiles, las de padres y apoderados, los sindicatos, los partidos polticos, los gremios empresariales, las or

105175371 modulo 3 presupuesto por resultados

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