sobre presupuesto por resultados ppr

8/15/2019 Sobre Presupuesto Por Resultados PPR

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Presupuesto porResultados (PPR)


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C.P.C. JUAN FRANCISCO ALVAREZ ILLANES

INSTITUTO PACÍFICO 3

CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

Capítulo VIII

Presupuesto porResultados (PPR)

1. ¿Qué es el Presupuesto por Resultados?

Para comprender qué es el Presupuesto por Resultados es necesario recordar,que un objetivo fundamental de la administración pública es contar con unEstado capaz de proveer de manera eficaz, oportuna, eficiente y con criterios deequidad, los bienes y servicios públicos que requiere la población. Para lograreste objetivo, contamos con el Presupuesto Público como principal instrumentode programación financiera y económica, que apunta al logro de las funciones

del Estado de asignación, distribución y estabilización. El Presupuesto Público puede generar cambios en la gestión pública plantean-

do reformas en el desempeño de las instituciones del Estado. Con este fin,la Dirección Nacional del Presupuesto Público (DNPP), como ente rector delProceso Presupuestario, ha establecido los cambios necesarios para darle aéste proceso un nuevo enfoque, el de Resultados.

El Gobierno, a través de la aprobación de la Ley Nº 28927 - Ley del Presupuestodel Sector Público para el Año Fiscal 2008-, Capítulo IV, incorpora los elementosbásicos para la introducción del Presupuesto por Resultados en el Perú, estable-ciendo una ruta para su progresiva implementación en todas las entidades de laadministración pública peruana y en todos los niveles de gobierno.

1.1 Características del Presupuesto por Resultados (PpR)

Las características del Presupuesto por Resultados nos permiten ver porquédecimos que esta estrategia introduce un cambio en la forma de hacer elPresupuesto; rompiendo además con el esquema tradicional de enfoqueinstitucional de intervenciones que generan aislamiento y nula articulaciónde la intervención del Estado.

Del Presupuesto por Resultados podemos decir que:

• Parte de una visión integrada de planicación y presupuesto y la ar-ticulación de acciones y actores para la consecución de resultados.

Presupuesto por ResultadosA


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PRESUPUESTO POR RESULTADOS PPR4

CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

• Plantea el diseño de acciones en función a la resolución de problemascríticos que afectan a la población y que requiere de la participaciónde diversos actores, que alinean su accionar en tal sentido.

1.2 Objetivo del Presupuesto por Resultados

La implementación del PpR tiene por objetivo:

“Lograr que el proceso de gestión presupuestaria se desarrolle según losprincipios y métodos del enfoque por resultados contribuyendo a construirun Estado eficaz, capaz de generar mayores niveles de bienestar en lapoblación”.

El Presupuesto por Resultados es un nuevo enfoque para elaborar el Presupuesto Público en elque las interacciones a ser financiadas con los recursos públicos, se diseñan, ejecutan y evalúanen relación a los cambios que propician a favor de la población, particularmente, la más pobredel país.

2. ¿Cuáles son los avances y diseños realizados bajo el enfoque de pre-supuesto por resultados en el proceso de programación y formulacióndel Presupuesto?

A continuación, presentamos una breve descripción de los avances y diseñosrealizados bajo el enfoque de Presupuesto por Resultados en el proceso deprogramación y formulación del Presupuesto 2008.

2.1 Programación Presupuestaria Estratégica (PPE)

Según lo dispuesto en el Capítulo IV de la Ley Nº 28927, la DNPP, de-sarrolló la metodología para la Programación Presupuestaria Estratégica

(PPE), la cual se aplicó, conjuntamente con los pliegos involucrados, a lasonce actividades prioritarias indicadas en el artículo 11º de la mencionadaLey:

Cada una de las actividades va con un ícono representativo.

• Atención de la mujer gestante.

• Atención de niño < 29 días.

• Atención del niño < 5 años.

• Atención de Enfermedades diarreicas y respiratorias agudas.

• Abastecimiento de agua segura y vigilancia y control de calidad deagua para consumo.

• Registro de Nacimiento y de identidad.

• Control de asistencia de profesores y alumnos.

• Atención educativa prioritaria a niños y niñas de 5 a 7 años.

• Formación matemática y comprensión de lectura al nal del primerciclo de primaria.

• Supervisión, monitoreo, asesoría pedagógica y capacitación a do-centes.

• Atención a infraestructura escolar en riesgo.


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CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

El numeral 11.1 del artículo 11º de la Ley Nº 28927, señala que para talimplementación, se efectuará la PPE con los Pliegos:

Cada uno de los pliegos va con un ícono de su logo

• Ministerio de Educación - MED,

• Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social - MIMDES,• Ministerio de Salud - MINSA,

• Ministerio de Transportes y Comunicaciones – MTC,

• Gobiernos Regionales y

• RENIEC.

La PPE, como instrumento del PpR, aplicado a la formulación del Presupuesto 2008, es el proceso sistemáticode toma de decisiones sobre las intervenciones y los recursos necesarios para la resolución de un problemacentral que aqueja a la población del país. Al conjunto de intervenciones de diagnóstico y diseño de estrate-gias asociadas a la solución de un problema o logro de resultado, así como a la identificación de productos e

intervenciones necesarias, para ello se le denomina Programa Estratégico (PE).

La PPE comprende una secuencia ordenada de momentos para el diseño de unconjunto articulado de intervenciones y acciones que, implementadas, posibilitenla generación de productos y éstos, a su vez, el logro de resultados.

La aplicación de la Programación Presupuestaria Estratégica, en el marco de laprogramación y formulación del presupuesto 2008, implicó intensas jornadas detrabajo entre los Ministerios correspondientes, pliegos y Gobiernos Regionales, con-

A este conjunto de relaciones de causa-efecto entre las acciones y resultados sele denomina Modelo Lógico y todos los PE,

deben tenerlo claramente especificado.

Fuente: La impresión del presente cuadro de Titularidad del Ministerio de Economía y Finanzas en lapresente obra no constituye un uso ilícito y no infringe ningún derecho de Autor protegido porlas disposiciones del Decreto Legislativo Nº 822 - Ley sobre el Derecho de Autor.

Diseño de un conjunto de inter-venciones y acciones.

Generación de productos y logrode resultados.PPE

Nota: La impresión total del presente texto es de titularidad del MEF. No constituyendo un uso ilícito y no infringe

ningún derecho de autor protegido por las disposiciones del Decreto Legislativo Nº 822 - Ley sobre elDerecho de Autor.


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CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

juntamente con la DNPP del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), en Limay Provincias. En ellas, se construyeron los Programas Estratégicos en torno a cincoobjetivos o resultados proritarios para la superación de la pobreza y exclusión enel país. Estos son:

PROGRAMA ESTRATÉGICO RESULTADOS PRIORITARIOS

Programa Articulado NutricionalReducir la desnutrición crónica en niñosmenores de 5 años

Salud Materno NeonatalReducir la morbimortalidad materna yneonatal

Logros de aprendizaje al finalizar el III cicloConseguir que los estudiantes al finalizar el2do grado de primaria obtengan los nivelesesperados de aprendizaje en comunicaciónintegral y pensamiento lógico-matemático.

Acceso de la población a la identidadReducir la proporción de peruanos que noconsiguen registro de nacimiento ni el DNI

Accceso a servicios sociales básicos y aoportunidades de mercado

Asegurar las condiciones de la viabilidad

terrestre para que mejore el acceso de laspoblaciones rurales pobres a los serviciossociales básicos y a oportunidades localesde mercado.

El 28 de junio del 2008, se publicó la Directiva Nº 006-2007-EF/76.01para la Programación y Formulación del Presupuesto Público. Posterior-mente, el 04 de julio de este mismo año, se publicó la Directiva Nº 010-2007-EF/76.01 para la Programación y Formulación del Presupuesto delos Programas Estratégicos en el marco del PPR. En estas directivas, se

aprobaron los Programas Estratégicos - conteniendo los modelos lógicos -,la Matriz de Indicadores y las cadenas creadas en la Estructura FuncionalProgramática (EFP).

En este marco, los pliegos - incluyendo las 26 regionales - han programadoy formulado sus presupuestos para el 2008, los que han sido consolidadosen el Proyecto de Presupuesto que el Ejecutivo remitió al Congreso de laRepública el 30 de agosto pasado. Cada uno de los pliegos participantesen la implementación del PpR, distinguieron previamente las acciones aso-ciadas a los cinco PE para ser transferidas de las cadenas presupuestariasen la que estaban cargadas hasta el año 2007, hacia las cadenas creadas

para los cinco PE en la EFP.


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CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

La importancia de los diseños hechos en PpR para los pliegos que no fue-ron incluidos en el artículo 110º de la Ley Nº 28927, como los GobiernosLocales; radica en que los diseños por PpR constituyen una ruta clara parael logro de resultados fundamentales para la población. Los pliegos que noestán incluidos en la ley, pero que tienen funciones relacionadas con los

diseños o cuyo rol sea el de promover el desarrollo - como es el caso delos GLs - pueden asignar recursos en sus procesos de toma de decisiones(como el presupuesto participativo) e intervenciones de los programas es-tratégicos, según corresponda. De este modo, asegurarán una articulacióncon una estrategia nacional y habrán asignado con eficiencia.

2.2 POBLACIÓN PRIORIZADA

La pobreza en el Perú, incide en diferente medida en los diferentes gru-pos poblacionales, afectando en mayor medida a aquéllos ubicados en elámbito rural.

Efectivamente, como se observa en el siguiente gráfico, los peruanos ubica-dos en los centros urbanos (más de 400 viviendas por centro poblado) hanmostrado un ingreso per cápita que ha mejorado entre el 2004-2006, entanto que aquéllos ubicados en los centros rurales (menos de 400 viviendaspor centro poblado) su nivel de gasto se ha mantenido invariable.

En tal sentido, el PpR, instrumento que propicia una mejora en el efecto de

la acción del Estado sobre la población, consistente con los objetivos del go-bierno de reducción de la pobreza y atención preferente a los excluidos, hapriorizado la aplicación de los instrumentos de diseño de intervenciones enresultados claves para el desarrollo humano, como son la desnutrición infantil,la mortalidad materna y neonatal, la comprensión lectora, el acceso a serviciossociales básicos y la identidad de las personas.

El enfoque de Presupuesto por Resultados, que prioriza el diseño de intervenciones asociadas a un grupode resultados claves, requiere de la definición precisa de ámbitos de intervención que propicien un mayorimpacto de la acción pública en relación a los resultados priorizados en los diseños. En tal sentido, es vitalorientar el esfuerzo del Estado, particularmente hacia las poblaciones rurales y aquéllas ubicadas en zonasdispersas, preferentemente en los centros poblados menores de 50 viviendas, donde, de acuerdo a las cifras,la pobreza se mantiene estancada.

Se observa también, que la evolución socioeconó-mica de los peruanos en los últimos años, medidospor el gasto per cápita trimestral por concentraciónpoblacional, sigue una senda diferenciada enfunción del ámbito rural o urbano.

Fuente: La impresión del presente cuadro de Titularidad del Ministerio de Economía y Finanzas enla presente obra no constituye un uso ilícito y no infringe ningún derecho de Autor protegidopor las disposiciones del Decreto Legislativo Nº 822 - Ley sobre el Derecho de Autor.


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CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

2.3 METAS

En el marco del PpR se han definido metas a alcanzar hacia el 2011 encada uno de los resultados priorizados.

INDICADORES DE RESULTADOS FINALES

LÍNEA DE

BASE

META AL AÑO

2011

Programa Articulado Nutricional

Prevalencia de desnutrición en menores de 5 años 25% 16%

Salud Materno neonatal

Razón de mortalidad materna por 100 mil nacidos vivos 185 120

Tasa de mortalidad neonatal por mil nacidos vivos 17,4 14,6

Logros de Aprendizaje al Finalizar el III Ciclo

Desempeño suficiente en comprensión lectora de losalumnos que concluyen el III Ciclo de la EBR

15% 35%

Desempeño suficiente en matemáticas de losalumnos que concluyen el III Ciclo de la EBR 10% 30%

Acceso a servicios sociales básicos y oportunidades demercado

Reducción del tiempo promedio de acceso a centrode salud (a pie) – minutos

46 35

Reducción del tiempo promedio de acceso a centrode educación (a pie) – minutos

24 18

Reducción del tiempo promedio de acceso a centrode comercio – minutos

61 49

Centros poblados que acceden a centros y puestos desalud en < 2 horas (%)

80% 90%

Acceso de la población a la identidad

Cobertura de peruanos con DNI 66% 72%

Estas metas han sido establecidas en base a lo que se ha propuesto alcanzar elGobierno hacia fines de la presente gestión.

2.4 DISEÑ O DE LOS PROGR AMAS ESTR ATÉGICOS Y SU S IN TER -VENCIONES

El enfoque de la contribución de los PE en la reducción de la pobreza y

exclusión social, se resume en el siguiente gráfico:• Se pueden observar que los PE de Salud Materno Neonatal, Articu-lado Nutricional y Logros de Aprendizaje, acompañan a lo largo delos primeros años de vida, con la finalidad de reducir los riesgos demorbilidad, mortalidad y de secuelas fisiológicas y funcionales, a losque están expuestos los peruanos, en particular los más pobres.

• Se señala que los PE de Acceso a la Identidad y de Acceso a ServiciosBásicos y de Mercado, fortalecen la intervención de estos tres primerosPE.

• Se muestra la explicación siológica de la existencia de estos riesgos en

cada etapa de estos primeros años de vida.


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CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

C i c l o d e v i d a

D e s a r r o l l o

d e l c e r e b r o

P r i n c i p a l e s

R i e s g o s

C i n c o

P r o g r a m a s

E s t r a t é g i c o

s

S e c u e l a s

• E m b a r a z o a d o l e s c e n t e • ? E s t a d o n u t r i c i o n a l d e l p a r t o y p o s p a r t o

S a l u d M a t e r n o N e o n a t a l

[ P r e e m b a r a z o ,

e m b a r a z o ,

p a r t o

, n e o n a t o ] N

u t r i c i o n a l

[ - 9 m e s e s h a s t a 3 6 m e s e s ]

L o g r o s d e

a p r e n d i z a j e

A c

c e s o d e l a p o b l a c i ó n a l a i d e n t i d a d

A c c e s o a s e r v i c i o s s o c i a l e s b á s i c o s y a o p o r t u n i d a d e s d e m

e r c a d o

• M u e r t e m a t e r n a

• B a j o P e s o a l N a c e r

E D A

, I R A e n t r e

6 y 2 4 m e s e s

e n t r e 6 y 2 4 m e

s e s

n e o n a t a l

• N o i n i c i o d e L M E

• E m b a r a z o n o d e s e a d o • I n f e c c i ó n d e l t

r a c t o

• R e t a r d o C r e c i

m i e n t o • I n f e c c i o n e s y s e p s i s 6 M

e

5 A ñ

2 0

a ñ o s

2 4

R e p r o d u c t i v a c i ó n

G e s t a c i ó n

P a r t o


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CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

Como resultado de la PPE, se ha diseñado un conjunto de intervenciones en cadaPE, a través de las cuales se pueden generar los resultados y metas establecidas en elmarco de la implementación progresiva del PpR. Este diseño responde a una lógicade causalidad de las acciones en relación a los productos y resultados a lograr.

1. Programa Estratégico Articulado Nutricional Desde hace más de 10 años, la tasa de desnutrición crónica infantil en los niños

menores de 5 años en el Perú se ha mantenido invariable a pesar de la inversióny gasto de varios miles de millones de soles, en intervenciones relacionadas.

Como se observa en el siguiente gráfico, aúncuando el promedio nacional de desnutrición esmuy alto, los departamentos con las mayorestasas de pobreza presentan mayor prevalenciade desnutrición infantil.


60%

50%

40%

30%

20%

16%

10%

0%

H u a n c a v e l i c a

L a m b a y e q u e

H u á n u c o

C u s c o

P i u r a

L a L i b e r t a d

C a l l a o ( * )

J u n í n

M o q u e g u a

P u n o

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C a j a m a r c a

A m a z o n a s

U c a y a l i

A n c a s h

A r e q u i p a

A y a c u c h o

S a n M a r t í n

L o r e t o

T u m b e s

T a c n a

A p u r í m a c

M a d r e d e D i o s

P a s c o

I c a


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CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

Para enfrentar esta situación, el PE Articulado Nutricional se focaliza en dosmomentos del ciclo de vida:

Durante el período de crecimiento en el vientre de la madre (crecimiento in-trauterino) se propone:

Reducir la incidencia de bajo peso al nacer

Mejorando el estado nutricional de la gestante, para lo cual se incrementarala cobertura de gestantes que reciben suplemento de hierro y ácido fólico; yaquellas gestantes que pertenecen a hogares en situación de pobreza, se lesofrecerá servicios de complementación alimentaria.

Controlando las infecciones en el primer trimestre de embarazo, para lo cual,como parte de las intervenciones del Programa Estratégico Salud Materno Neo -natal, se incrementará la cobertura de gestantes que inician su control prenatalel primer trimestre y reciben los exámenes auxiliares completos de acuerdo a

las guías establecidas por Ministerio de Salud. Entre los 0 meses y 36 meses (con énfasis en los menores 24 meses) se propone:

Reducir la morbilidad por infecciones respiratorias agudas (IRA), enfermedadesdiarreicas (EDA) y por otras enfermedades prevalentes.

Incrementando la adopción (por las familias) de las siguientes prácticas claves:la lactancia materna exclusiva (LME) hasta los seis meses, el lavado de manoscon agua y jabón y el uso de servicios para el Control del Crecimiento y Desa-rrollo (CRED) y para recibir las vacunas oportunamente de acuerdo a la edaddel niño.

Agregando al esquema actual de vacunación dos nuevas vacunas, una contrael Rotavirus y otra contra el Neumococo. La primera actúa contra uno de losprincipales agentes etiológicos de la diarrea y la segunda protege contra elneumococo, que es el causante de la mayor cantidad de casos de neumoníaen menores de 5 años.

Incrementando el acceso a agua segura y a servicios de saneamiento básico,específicamente en las áreas rurales del país. Esta intervención incluye la des-infección y vigilancia del agua para consumo humano.

Disminuyendo la duración y severidad de los episodios de EDA e IRA, median-te la correcta aplicación de las guías del Atención Integral de Enfermedades

Prevalentes de la Infancia (AIEPI). Reduciendo la exposición al humus intradomiciliario que los niños experimen-

tan en aquellos hogares que utilizan la leña como principal combustible paracocinar. Para este fin los hogares afectados recibirán asistencia para mejorarlas cocinas.

Mejorar la alimentación y nutrición del menor de 36 meses.

Incrementando la adopción de prácticas adecuadas de alimentación comple-mentaria y cuidados de la salud por las madres. Para este fin, en el marco dela descentralización, se espera fortalecer el vínculo entre la comunidad, Go-

bierno Local y servicios de salud del primer nivel, mediante la constitución demunicipios, comunidades escuelas y familias saludables.


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CAP. I

CAP. II

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CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

Incrementando la disponibilidad de alimentos para la alimentación del niño yde la niña entre los 6 y 24 meses de edad. Para lo cual, prioritariamente, loshogares pobres y que residen en las zonas rurales recibirán complementaciónalimentaria para ser consumidos por el niño y por la madre.

Incrementando la cobertura de la entrega de suplementos de micronutrientesa niños entre 6 y 24 meses de edad.

2. Programa Estrarno Infantil

El Perú ha progresado en los indicadores de morbilidad y mortalidad maternaen las últimas décadas, sin embargo, aún nos encontramos en los últimos lugaresen relación con los países latinoamericanos.

Como se observa en el siguiente gráfico, aúncuando el promedio nacional es muy alto, losdepartamentos con las mayores tasas de pobrezason los que tienen los peores resultados a nivelnacional.



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CAP. I

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CAP. X

2 0 0 8

9 0

. 0

8 0

. 0

7 0

. 0

4 0

. 0

6 0

. 0

3 0

. 0

1 0

. 0

5 0 . 0

2 0

. 0 0

. 0

1 0 0

. 0

M E T A A L 2 0 1 1 ( M e t a

g o b i e r n o )

D É F I C I T D E C O B E R T U R A

5 3 , 9

4 5 Loreto

Ancash

Pasco

Moquegua

La Libertad

Arequipa

Piura

Lima

Puno

Amazonas

Lambayeque

Apurímac

Cajamarca

Huancavelica

San Martín

Tacna

Ucayali

Junín

Ayacucho

Tumbes

Huánuco

Cusco

Madre de Dios

Ica


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CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

Para enfrentar esta situación, el de salud materno neonatal se focaliza en tres mo-mentos del ciclo de vida:

Antes del embarazo se propone:

Incrementar la población con conocimientos en salud sexual y reproductiva y que

accede a métodos de planificación familiar, a través de:Constituir municipios, comunidades, escuelas y familias saludables que promuevanla salud sexual y reproductiva.

Incrementar la disponibilidad y acceso a consejerías en salud sexual y reproductivay a métodos de planificación familiar.

Durante el embarazo y el parto se propone:

Reducir la morbilidad y mortalidad materna, a través de:

Incrementar el acceso de las gestantes a servicios de atención prenatal de calidad,el cual incluye también, el diagnóstico y tratamiento oportuno de las complicacio-nes que se presentan durante el embarazo, como la anemia, las enfermedades detransmisión sexual y las infecciones urinarias.

Incrementar la atención del parto por profesional de salud calificado. Incrementarel acceso a establecimientos con capacidad para resolver emergencias obstétricasbásicas, esenciales y las intensivas.

Incrementar el acceso a la red de centros de hemoterapia.

Fortalecer el sistema de referencia en cuanto a su organización, operación y finan-ciamiento.

Durante el período neonatal (primeros 28 días del recién nacido) se propone:

Reducir la morbilidad y mortalidad neonatal a través de:

Incrementar el acceso a la atención del parto por profesional de salud calificado.

Incrementar el acceso a establecimientos con capacidad para resolver emergenciasneonatales básicas, esenciales y las intensivas.


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CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

M á s d e l 5 0 %

d e l a p o b l a c i ó n e s p o b r e

M e n o s d e l 5 0 % d

e l a p o b l a c i ó n e s p o b r e

M e t a 2 0

1 1 C o m u n i c a c i ó n I n t e g r a l

Madre de Dios

Junín

Lima Prov.

Piura

Callao

Apurímac

Ica

San Martín

Arequipa

Pasco

La Libertad

Cajamarca

Huánuco

Tumbes

Cusco

Lima Met.

Amazonas

Lambayeque

Loreto

Tacna

Ucayali

Moquegua

Ayacucho

Ancash

Puno

Huancavelica

4 0 , 0

%

3 0 , 0

%

1 5 , 0

%

5 , 0

%

3 5 , 0

%

2 0 , 0

%

2 5 , 0

%

1 0 , 0

%

0 , 0

%


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CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

Déficit departamental en Logros de Aprendizaje y pobreza

Desempeño suficiente en Comprensión Lectora de los alumnos que concluyen el IIICiclo de la Educación Básica Regular (EBR).

Menos del 50% de la población es pobreMás del 50% de la población es pobre

H u a n c a v

e l i c a

C u s c o

A y a c u c h

o

M o q u e g

u a

C a j a m a r

c a

L a L i b e r t a d

P i u r a

L i m a P r o v .

H u á n u c o

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L a m b a y e q u e

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L i m a M e t .

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c

C a l l a o

S a n M a r t í n

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M a d r e d

e D i o s

35,0%

30,0%

25,0%

20,0%

15,0%

10,0%

5,0%

0,0%

Los departamentos con más del 50% de su población en situación de pobreza sonlos que obtienen los menores logros de aprendizaje tanto en Comunicación Integralcomo en Razonamiento Lógico Matemático.

En el gráfico anterior, podemos observar claramente las desigualdades departamen-

tales respecto del logro educativo de sus estudiantes.El Ministerio de Educación plantea mejorar los niveles de logros de aprendizaje através de la combinación de tres resultados intermedios:

i) El desarrollo de una gestión orientada por resultados de logros de aprendizaje,caracterizada principalmente por un sistema de rendición de cuentas ligado ala difusión de pruebas estandarizadas que midan el avance en el rendimientoeducativo; sistema que se apoya en

ii) El desarrollo de una educación inicial articulada con la primaria y que logrecompetencias específicas y necesarias para contribuir a lograr las metas delogros en lecto-escritura y razonamiento matemático en los primeros gradosde la primaria; y

Meta 2011 Razonamiento Matemático


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CAP. I

CAP. II

CAP. III

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. IX

CAP. X

iii) El desarrollo de un nuevo sistema de capacitación y acompañamiento pe-dagógico, que permita que los docentes del 1º y 2º cuenten con recursos ycompetencias para el desarrollo de procesos de enseñanza y aprendizaje decalidad en Comunicación Integral y Lógico Matemática. Estos tres resultadosintermedios se sostienen en una oferta de infraestructura y equipamiento segura

y suficiente.

4. Programa Estratégico Acceso de la Población a la Identidad

En el Perú existen aproximadamente 871,263 personas mayores de 18 añosque no cuentan con documento de identidad.

El 52% de este total, excluyendo Lima, se encuentra en las áreas rurales delpaís, y el 58% de los mismos, están ubicados en departamentos cuyos índicesde pobreza supera el 50%.

Población indocumentada (mayores de 18 años)

Más del 50% de la población es pobre Menos del 50% de la población es pobre

Población Indocumentada rural Población Indocumentada Urbana

50,000

40,000

30,000

20,000

10,000

H u a n c a v e l i c a

A m a z o n a s

L a m b a y e q u e

L o r e t o

C u s c o

T a c n a

P u n o

U c a y a l i

M o q u e g u a

A y a c u c h o

A n c a s h

T u m b e s

H u á n u c o

P i u r a

C a l l a o

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J u n í n

I c a

C a j a m a r c a

S a n M a r t í n

A r e q u i p a

P a s c o

L a L i b e r t a d

M a d r e d e D i o s

La carencia de documento de identidad se extiende también a los menoresde edad. De hecho, 10 128 037 personas menores de 18 años, carecían deDocumento de Identidad, a marzo de 2007, de los cuales aproximadamente343 378 menores carecen de partida de nacimiento.

La indocumentación tiene como consecuencia el ejercicio de una ciudadaníarestringida. El documento de identidad es un requisito básico para el ejerciciode derechos básicos como:

• La educación.

• El acceso a servicios de salud y otros programas de carácter social y/económico.


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• Ejercer el derecho al voto y a la participación políticas.

• La formalización de la propiedad.

• El acceso a un empleo formal.

• Litigar en tribunales; entre otros.

Por ejemplo, existe una alta población de madres gestantes en situación depobreza extrema e indocumentada que no pueden acceder al Sistema Integralde Salud para ser atendida por el personal del MINSA quienes no puedenmonitorear y supervisar su período de gestación y los trabajos de salud postparto.

Una de las causas importantes de la indocumentación de estos grupos pobla-cionales es su limitado ingreso económico, puesto que en las zonas rurales laeconomía de autoconsumo los ubica en los segmentos de pobreza y de extremapobreza.

El logro de cada uno de los productos definidos en el modelo lógico será posiblea través de intervenciones específicas conducidas por el RENIEC.

Acceso de recién nacidos a la identidad en áreas urbanas

En este caso, las intervenciones previstas son: (i) La implementación de módu-los registrales en hospitales; (ii) La emisión de actas de nacimiento en oficinasregistrales de RENIEC y; (iii) La incorporación de oficinas de registro de estadocivil al RENIEC.

Acceso de recién nacidos a identidad en áreas rurales

Las intervenciones previstas para garantizar este producto son tres, (i) Larealización de campañas de inscripción de nacimientos; (ii) La distribución deactas registrales con el Código Único de Identidad (CUI) y, (iii) La emisión deactas de nacimiento y DNI.

Acceso de niñas, niños y adultos no documentados a la identidad en áreas urba-nas

En este caso se tiene previsto la realización de campañas de tramitación deDNI en zonas urbano-marginales, así como la emisión de DNI para mayores ymenores.

Acceso de niñas, niños y adultos no documentados a la identidad en áreas rura-les.

Finalmente, en este producto destaca la realización de campañas de tramita-ción de DNI, así como la emisión misma de los DNI, tanto para mayores comomenores de 18 años, en zonas rurales.

5. Programa estraté gico acceso a ser vicios básicos y a opor tunidade sde mercado

La operación del programa se da básicamente a través de las intervencionessobre tres tipos de caminos:


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Red de caminos de herradura con adecuadas condiciones de calidad y servi-cio

Los caminos de herradura se determinan como caminos no carrozables que seencuentran bajo el ámbito de administración de los Gobiernos Locales. Este tipo

de caminos contribuyen a mejorar el acceso de las poblaciones más alejadas yque presentan dificultades para el acceso de vehículos de transporte carroza-ble. Las intervenciones proyectadas involucran la mejora de las característicasactuales de los caminos de herradura, con el objetivo de mejorar sus nivelesde transitabilidad.

Red de caminos vecinales con adecuadas condiciones de calidad y servicio

Los caminos vecinales son caminos carrozables que se encuentran bajo la ad-ministración de los Gobiernos Locales. Estos caminos pueden ser desde trochascarrozables hasta caminos asfaltados. Esta intervención se dará a través de ac-tividades de rehabilitación, las cuales implicarán un proyecto de inversión paradevolver al camino sus características iniciales. También incluirán actividadesde desarrollo para la mejora de parte de las características y actividades demantenimiento, cuyo fin será evitar el deterioro prematuro de los caminos.

Red de caminos departamentales con adecuadas condiciones de calidad y servi-cio

Los caminos departamentales son caminos carrozables que se encuentran bajola administración de los Gobiernos Regionales. Los caminos de este ámbitoabarcan desde trochas hasta vías asfaltadas; y las intervenciones programadasvan desde obras de rehabilitación, para recuperar las condiciones iniciales del

camino, hasta actividades de mejoramiento y mantenimiento, para evitar eldeterioro prematuro de las vías.

Transversalmente a estas intervenciones determinadas, se realizarán actividadespara el mejoramiento de las capacidades de los Gobiernos Regionales y Go-biernos Locales referidas a la gestión de las operaciones y del mantenimientode la red de caminos bajo su ámbito de intervención.

El objetivo del programa es contribuir a mejorar el acceso a servicios sociales como la salud y la edu-cación y a mercados de productos y servicios por parte de las poblaciones rurales, dado que en estegrupo poblacional se concentran los mayores niveles de pobreza.

Para evaluar los potenciales resultados del programa, se toma una muestra delas regiones más pobres, considerando el tiempo de acceso a un establecimientode salud con Funciones Obstétricas y Neonatales Básicas (FONB). Al considerarla variable de ámbito (urbano – rural), la evidencia es bastante clara a favor delas áreas urbanas con respecto a las rurales, los menores niveles de acceso aestablecimientos de salud FONB se encuentran en éstas últimas. Los resultadosde acceso de poblaciones rurales se encuentran entre 30,8% y 78,7%, mientrasque el acceso de las poblaciones urbanas, se encuentra entre 79,7% y 97,8%.

Al mejorar las capacidades, se espera generar el capital humano e institucional

que permita la continuidad de las actividades de mantenimiento y mejoramientode los caminos, luego de las intervenciones del programa.


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La intervención del programa deberá contribuir a mejorar los resultados entérminos de acceso de la población rural a este servicio, a través de la mejoraen la calidad de las vías.

Por ello, los resultados del programa, se concentran en las actividades de re-

habilitación, conservación y mejoramiento de caminos, tanto a nivel de la reddepartamental, como en la red vecinal (incluyendo caminos de herradura). Nose consideró a las vías de la red nacional, dado que los caminos departamentalesy vecinales son los que concentran en mayor grado a las poblaciones rurales,en su ámbito de influencia.

Población con acceso menor a 2 horas a establecimientos de salud FONB (FuncionesObstétricas Básicas)

Ámbito Amaz. Apur. Ayac. Cajam. Cus. Hnvc. Hnco. Pun. Ucay.

Urbano 79.7 87.8 87.7 97.8 97.2 86.7 93.9 94.1 96.0

Rural 30.8 73.7 64.5 78.1 69.8 72.0 64.7 78.7 39.8


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DISEÑO DEL PROGRAMA ESTRATÉGICO“ACCESO A AGUA POTABLE Y DISPOSICIÓN SANITARIA

DE EXCRETAS PARA POBLACIONES RURALES”:

I. MODELO CONCEPTUAL

a) Identificación de la condición de interés

La condición de interés es la identificación de la situación que está afectandodirecta o indirectamente al grupo objetivo, que puede estar constituido por unapoblación, organización, comunidad, entre otros.

a.1. Establecimiento de parámetros para delimitar la condición de in-terés

La condición de interés en cuanto al abastecimiento de agua y sanea-miento para las zonas rurales del Perú está asociada con el acceso de lospobladores que viven en estas zonas a los 5 servicios de abastecimiento deagua segura para consumo humano y de disposición sanitaria de excretas.Sin embargo, cada uno de estos conceptos requiere de una reflexión paralograr determinarlo con precisión.

a.1.1. Agua segura

Al año 2004, se calculaba que el 29% de la población peruana estaba ubicadaen el área rural, lo que representa 7,9 millones de habitantes.De este total,

se estima que 4.9 millones de habitantes tienen cobertura de agua segura,es decir, el 62% de la población servida1. Los resultados del Censo Nacionaldel 2007 arrojan cambios significativos en la cantidad de pobladores en zo-nas rurales. De acuerdo a estos resultados, las zonas rurales albergan a 6,6millones de habitantes, que representan el 24,1% de la población peruana.

Las características del sector rural peruano hacen necesario realizar unaprecisión con respecto al agua que es utilizada para consumo humano. Enefecto, en este ámbito el concepto que se utiliza es “agua segura”, debido aque en estas zonas las posibilidades de acceso a agua potable pueden serinviables por diferentes razones, entre otras: i) La carencia de sistemas de

tratamiento de agua para consumo humano que aseguren cumplir los pa-rámetros fisicoquímicos y bacteriológicos que dan al agua la condición depotable según la normatividad vigente, ii) Redes de abastecimiento de aguacon problemas de funcionamiento, iii) Falta de una adecuada operación ymantenimiento de los sistemas de abastecimiento de agua existentes, de costoso capacitación, y porque los análisis físicos y bacteriológicos que se realizana las fuentes de agua en la zona rural por su naturaleza, que mayormenteen la sierra son manantiales, son los parámetros básicos de la norma paraconsumo humano, entre otros. Por este motivo el concepto más adecuado,de acuerdo a la experiencia internacional, es de “agua segura”, que corres-ponde a agua que: i) no presenta contaminación bacteriana, ii) que cumple

1 Plan Nacional de Saneamiento 2006-2015. MVCS. 2006.


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con los más importantes estándares físico- químicos de calidad del agua deacuerdo a la normatividad vigente, y iii) puede ser ingerida para consumohumano sin ocasionar daños a la salud.

El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento –MVCS-, de

acuerdo al Plan Nacional de Saneamiento 2006-2015 establece comometa para el año 2015 incrementar la cobertura de agua potable a nivelnacional general al 70%. Esta meta implica incurrir costos adicionalessobre la meta de agua segura dado que la posibilidad de potabilizar elagua requiere de condiciones institucionales y de coordinación multisecto-rial, como la vigilancia y monitoreo de la calidad del agua para consumohumano, que lo tiene a cargo el sector salud, y que puede tomar mayortiempo en lograrlo. No obstante el sector ha tomado esa decisión, y la hahecho manifiesta en el presente trabajo manteniendo la meta de aguapotable, a diferencia de lo planteado por el equipo de consultores, quesostiene en la condición de interés el concepto de agua segura.

Dado que los términos de referencia de la presente consultoría señalan queel equipo consultor debe elaborar el informe sobre la base de su propiocriterio, en el presente documento el objetivo que se plantea es lograr elabastecimiento de las poblaciones rurales con agua segura.

a.1.2. Disposición sanitaria de excretas

La decisión de expandir el servicio de disposición sanitaria de excretas entrela población rural, responde al hecho que sólo 2,4 millones de habitantestiene acceso a este servicio, de los 7,9 millones que se ubican en esta partedel territorio peruano, con lo que la cobertura alcanza apenas al 30%

de la población servida2. Los resultados del Censo Nacional del 2007 aportan algunos datos adicionales3. Del total de viviendas particularescon ocupantes presentes censadas, 1,4 millones disponen de pozo ciego onegro/letrina, lo que representa el 21,8% de las viviendas; 0,1 millones deviviendas utilizan el río, acequia o canal como servicio higiénico, lo querepresenta el 1,8% de las viviendas; y 1,1 millones de viviendas no tieneneste servicio, lo que representa el 17,4% del total.

Para los fines concernientes del presente trabajo la decisión ha sido noutilizar el término saneamiento, que es ampliamente reconocido en laliteratura del tema para referirnos a la disposición del agua utilizada en

la vivienda, sino más bien “disposición sanitaria de excretas”, pues bajoeste concepto están agrupados diversos tipos de opciones tecnológicas, noúnicamente letrinas, que es la tecnología que mayoritariamente se utilizaen el Perú para estos fines. También debe tenerse en cuenta que en elpresente trabajo la intervención es solo en la disposición sanitaria deexcretas, y no en otras áreas del saneamiento, como residuos sólidos,control de vectores, entre otros.

Es necesario precisar también que el término saneamiento tiene variasdefiniciones en la literatura, siendo la más difundida cuando se refiere a

2 Plan Nacional de Saneamiento2006-2015. MVCS. 2006.3 Perfil Sociodemográfico del Perú. Julio 2008. INEI.


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los servicios de alcantarillado sanitario convencional. Sin embargo, enel Perú el término saneamiento agrupa a los servicios de agua potable yalcantarillado sanitario, y de tal manera es consignado en el Plan Nacionalde Saneamiento 2006-2015, documento que tiene un claro sesgo urbano.En ese sentido, en el presente trabajo bajo el término saneamiento están

agrupados los aspectos relativos al abastecimiento de agua segura o pota-ble, y los servicios de alcantarillado y/o disposición sanitaria de excretas,es decir, bajo este término están todas las posibilidades. Cabe precisar queel tratamiento sanitario de excretas se refiere básicamente al tipo de trata-miento que se da, y que involucra biodigestores, lagunas, tanques sépticos,tanques imhoff, reactores anaeróbicos de flujo ascendente, entre otros, yla disposición sanitaria de excretas, es el tratamiento de las excretas y surespectiva disposición, que va más allá del mismo tratamiento.

Con el concepto de disposición sanitaria de excretas se quiere hacer én-fasis también al hecho que en estas zonas no suele ser factible el tendido

de redes de alcantarillado, por razones de diseño, costos, concentraciónde las viviendas, operación y mantenimiento especializados, entre otrosaspectos, aunque dicha posibilidad de no debe ser descartada a priori.En la actualidad, la disposición sanitaria de excretas para la zona rural,sobretodo dispersa, en el país se da básicamente a través letrinas de di-ferentes tipos.

a.2. Definición de la condición de interés

La condición de interés puede ser definida como “acceso a agua seguray disposición sanitaria de excretas para poblaciones rurales de 2.000

habitantes o menos”. Esta definición deberá ser contrastada con lo queindique la evidencia que se identifique en la investigación sistemática ybibliográfica. Debe tenerse en cuenta que en el país no existe una defi-nición precisa de lo que es un poblado rural. Por ejemplo, el INEI utilizael concepto de concentración/ dispersión para clasificar a los pobladosde manera que si un poblado tienen menos de 100 viviendas agrupadascontiguamente o tienen más de 100 viviendas pero éstas se encuentrandispersas, entonces es clasificado como rural4. Por su parte, el Ministerio deTransportes y Comunicaciones, al momento de realizar las intervencionesa fin de incrementar el acceso a las telecomunicaciones en las zonas ruralesestablece que los criterios para determinar si un poblado es rural o noson que esté clasificado como tal por el INEI y que sea capital de distritoo centro poblado menor con menos de 3.000 habitantes, de acuerdo alúltimo censo del INEI5.

Los bajos niveles de cobertura en la zona rural se presentan a pesar quedesde inicios de los años 90s esta zona ha recibido inversiones considera-bles. Desde 1992 hasta 1998, el área rural recibió inversiones por US$ 323millones, de los cuales FONCODES aportó US$ 246 millones, y del 2000

4 Perfil Sociodemográfico del Perú. Julio 2008. INEI. Pág. 13.5 Prepublicación del Anteproyecto de “Norma que aprueba el marco normativo general para la promoción

del desarrollo de las telecomunicaciones en áreas rurales y lugares de preferente interés social” y su ex-posición de motivos. Resolución Ministerial N° 424-2008 MTC/03, publicado en las Normas Legales de ElPeruano el 2 de Junio de 2008.


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al 2005 se ha invertido US$ 123 millones en el área rural y de pequeñasciudades, de los cuales FONCODES ha aportado US$ 55 millones6.

De acuerdo a los estimados presentados en el Plan Nacional de Sanea-miento 2006-2015, para incrementar la cobertura de agua potable a

70% y alcantarillado al 60% para el 2015 se requiere de inversiones enampliación y rehabilitación por US$ 285 millones en el ámbito rural.

Debe tenerse en cuenta que para el sector rural en los temas relacionadoscon el saneamiento no se dispone de mucha información que permitan co-nocer su real situación de manera que sea posible realizar un análisis globaly completo de la situación de las zonas rurales en el Perú. Sin embargo,existen evaluaciones puntuales y de muestras reducidas. Un informe delFondo Perú-Alemania señala que según un estudio de sostenibilidad desistemas de abastecimiento de agua y saneamiento rurales realizado por elPrograma de Agua y Saneamiento (PAS), administrado por el Banco Mun-dial, sobre la base de una muestra de 66 localidades donde se realizaron

inversiones, solamente el 29% de éstas cuentan con sistemas sostenibles, el56% se encuentra en deterioro, y el 15% está en deterioro grave o colapsado.De acuerdo al mismo estudio, FONCODES, que es el mayor inversor, tienesólo el 11,5 % de sus proyectos calificados como sostenibles7.

El presente trabajo hace evidente que se requiere realizar un estudio sis-temático sobre la situación de los servicios en el ámbito rural en el Perú.A la fecha existen sistematizaciones sobre proyectos puntuales realizadospor la cooperación técnica internacional en diferentes partes del Perú. Lamayor parte de la experiencia del Estado en sistemas rurales aún tienependiente la sistematización de los resultados. Cabe precisar que el sector

salud ha sido el responsable de la dotación de servicios de saneamientopara las zonas rurales durante más de 30 años a través de los programasnacionales de saneamiento rural que dirigía la Dirección de SaneamientoBásico Rural (DISABAR) del sector salud. En esta organización existe mu-cha información cuya sistematización está pendiente. De hecho, la basede datos más importante del medio rural está en el sector salud, en dondeexisten algunos avances que no llegaron a ser publicados por que no fueronconcluidos, falta de presupuesto, alta rotación de los responsables, entreotros factores. En ese sentido, cuando se interviene en saneamiento rural,el sector salud no pueda ser dejado de lado pues es un socio estratégicoque puede dar un aporte importante por su experiencia, personal y red de

oficinas a nivel nacional. A ello debe añadirse el reconocimiento que entérminos generales existe por parte de los pobladores en las zonas ruraleshacia el sector salud y su personal.

Cabe destacar que en la actualidad la información que dispone el sectorsalud no es utilizada por el MVCS, limitándose el conocimiento a losesfuerzos que se realizan a partir del Programa Nacional de Agua y Sa-neamiento Rural (PRONASAR) que no tiene una cobertura nacional deatención.

6 Tomado de “Sistematización de las experiencias del FPA en el financiamiento de pequeños proyectos deagua potable y saneamiento”, 2006. pag. 7. Fondo Perú Alemania – Deuda por Desarrollo.

7 Citado en “Sistematización de las experiencias del FPA en el financiamiento de pequeños proyectos deagua potable y saneamiento”, pag. 7. Fondo Perú Alemania – Deuda por Desarrollo.


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b) Revisión de modelos conceptuales generales b.1. Identif icar y detallarcriterios de búsqueda

De acuerdo a la metodología proporcionada por la Dirección Nacional de Pre-supuesto Público, DNPP, del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), los

modelos conceptuales deben surgir de una búsqueda sistemática a través debases de datos especializadas. Sin embargo, en el caso del saneamiento ruralno existe una sistematización de las experiencias, en particular en el Perú, nibases de datos especializadas en el tema. Lo que sí existe son experiencias anivel global de organizaciones multilaterales y organismos de cooperación inter-nacional que sobre la base de sus programas de alivio a la pobreza o reducciónde las inequidades han desarrollado experiencias de provisión de servicios desaneamiento en diferentes partes del mundo para el ámbito rural. También hayexperiencia de organizaciones no gubernamentales con presencia a nivel globalque desarrollan actividades en este campo.

Entre los principales actores están los organismos multilaterales, como el BancoMundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), a través de susprogramas de apoyo a países en desarrollo o de programas específicos comoel Water Sanitation Program o

Programa de Agua y Saneamiento, administrado por el Banco Mundial. Deotro lado, diferentes gobiernos ha establecido políticas públicas específicaspara buscar reducir las diferencias en el acceso a estos servicios en las zonasrurales. En este sentido en el presente trabajo se ha realizado una búsquedasistemática sobre la base de algoritmos de búsqueda que permitan identificarmodelos conceptuales.

Sin embargo, la búsqueda no ha permitido encontrar modelos conceptualesni bibliografía relevante. Las razones de ello podrían estar en el hecho que, adiferencia de otros sectores, como salud, no existe la práctica de sistematizar lasexperiencias en saneamiento rural y de clasificarlas de manera tal que puedanser ubicadas bajo este tipo de búsqueda. Por esta razón, la búsqueda utilizadaen el presente trabajo es de tipo monográfica. Otro factor a tomar en cuenta esla existencia de sistematizaciones que están disponibles en base de datos queno son públicas. En ese sentido, los modelos conceptuales identificados sondetallados a continuación.

b.2. Seleccionar modelos conceptuales

Los modelos conceptuales identificados en esta primera etapa son lossiguientes:

b.2.1. El Bank-Netherlands Water Partnersship (BNWP)8 realizó un análisis sobrelas razones que explican por qué el acceso al saneamiento (alcantarillado otratamiento sanitario de excretas) era inferior al abastecimiento de agua en elmarco de los esfuerzos que realizan los gobiernos por proveer estos servicios ala población. Entre las causas directas que identificó encontró las siguientes:

• La fragmentación institucional y la pobre coordinación que existeentre todos los actores (o organizaciones) involucradas en el logrode esta meta.

8 “Sanitation Hygiene & Wastewater Support Service (SWAT) Block”, Bank-Netherlands Water Partnerhsip.


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• La limitada demanda que existe de parte de los pobladores y de lospolíticos por los servicios de saneamiento, a diferencia de los serviciosde agua que sí tienen una alta demanda.

• El tradicional bajo perl que tienen los servicios de saneamiento por

tratarse de un tema que genera cierta vergüenza o es un tabú enciertas sociedades.

• La complejidad técnica asociada a la prestación del servicio de sa-neamiento.

• La limitada capacidad y experiencia que existe en los gobiernos pararesponder en una escala grande al problema del escaso acceso alservicio de saneamiento.

b.2.2. En el informe sobre la infraestructura de la India del año 1997 (IndianInfrastructure Report 1997), uno de los aspectos analizados es el relacio-nado al agua y saneamiento en las zonas rurales9. El enfoque tradicional

hasta 1990 utilizado en dicho país fue incrementar la cobertura del abas-tecimiento de estos servicios, sin embargo a partir de ese año se cambiopor un enfoque de demanda de manera que los servicios sean aquellosque los pobladores deseaban y estaban dispuestos a pagar. Las causasdirectas identificadas que explicaban la ausencia de estos servicios fueronlas siguientes:

• La existencia de una infraestructura para la provisión del servicio peroque no había sido adecuadamente operada ni recibido el correctomantenimiento por falta de una institucionalidad alrededor de estosaspectos.

• El inadecuado financiamiento de las actividades de operación ymantenimiento.

• La escasa protección de las fuentes de agua en términos de cantidad ycalidad, que afectaba la provisión del servicio para el presente y futuro.

b.2.3. El Gobierno de la India ha desarrollado un plan dirigido a proveer el ser-vicio de agua potable y saneamiento para el periodo 2007-201210, siendouno de los aspectos el abastecimiento de las zonas rurales en el país. Eneste estudio las causas directas que explican la ausencia o pobre calidaddel servicio son las siguientes:

• La poca disponibilidad y oferta de fuentes de agua, debido a aspectos

como fuentes que se secan o una caída en el nivel del agua subte-rránea, deterioro de la calidad de la fuente, existencia de sistemasque trabajan por debajo de su capacidad por una pobre operacióny mantenimiento, y la normal depreciación de los sistemas.

• La pobre calidad del agua en la fuente.

• La descentralización ha resultado en que los responsables de lograrque el servicio esté disponible (gobiernos locales) tengan muy poca

9 “Rural Drinking Water And Sanitation”, Jyotsna Bapat, P. Amudha, Alok Kumar, S.V. Mapuskar, N.S. Mo-orthy, Vibhu Nayar, T.R. Raghunandan, y Sumita Ganguly.

10 “Rural Drinking Water and Sanitation in the Eleventh Plan Period – Excerpts”. Planing Commission. Ele-venth Five-Year Plan (2007-2012). Government of India. Dec 2007. New Delhi .


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capacidad en términos organizacionales, técnicos y conceptualespara alcanzar dicha meta.

• Los escasos recursos para nanciar las actividades de operación ymantenimiento de los sistemas.

b.2.4. El Department of Water Affairs and Forestry de la República de Sudáfricapublicó en noviembre de 1994 una propuesta de política pública (WhitePaper) sobre el abastecimiento de agua y saneamiento para el país11, conel objetivo de eliminar la inequidad en el acceso a los servicios de aguay saneamiento en el país, en términos de distribución del recurso y dedesarrollo de la oferta de agua. En la propuesta de política pública seidentifica como las causas directas del acceso inequitativo a los serviciosa los siguientes aspectos:

• La escasez de recursos nancieros que permitan darle acceso a estosservicios a todos los ciudadanos.

• La escasez de recursos organizacionales que permitan darle a lossistemas existentes el mantenimiento y la administración que permitangarantizar su sostenibilidad en el tiempo.

• La ausencia de un adecuado servicio de agua y saneamiento pro-vocaba una serie de efectos negativos en la población, pues teníaimpactos negativos en aspectos económicos, salud y medio ambiente.Las causas indirectas de la falta de acceso equitativo a los serviciosidentificadas fueron las siguientes:

• La historia política de Sudáfrica, que tenía un pasado reciente deexclusión partir de la política de segregación (apartheid).

• El tema del saneamiento no es un tema que sea atractivo para laagenda pública ni para los políticos.

• La fragmentación institucional existente que provoca la ausencia deuna política coherente hacia este recurso, la ausencia de un marcoinstitucional que establezca responsabilidades claras, la superposiciónde límites y exclusión de áreas que tienen necesidad de este servicio,la falta de legitimidad y de voluntad política para darle solución alproblema, y la incapacidad para hacer que los recursos estén dispo-nibles en los lugares en donde son necesarios.

• La ausencia de una política pública explícita hacia este recurso.

• La pobreza, analfabetismo y pobre educación en las poblaciones queno tienen el acceso al servicio.

b.2.5. Un estudio del Banco Mundial sobre el abastecimiento sostenible de aguapara las zonas rurales12 que recoge experiencias a nivel mundial establecióque el enfoque más adecuado para lograr la sostenibilidad de los sistemasera de demanda, es decir, recoger las aspiraciones de los pobladores conrespecto al servicio, a diferencia del tradicional enfoque de oferta en donde

11 “Water Supply and Sanitation Policy: Water-an indivisible national asset”. White Paper. Prof. Kader Asmal

MP. Ministry of Water Affairs and Forestry.12 “Abastecimiento Sostenible de agua en las zonas rurales: Recomendaciones de un estudio mundial”. TravisKatz y Jennifer Sara (1997). Programa conjunto PNUD-Banco Mundial para el agua y el saneamiento.


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el gobierno construye los sistemas bajo esquemas rígidos. Las conclusionesdel estudio indican lo siguiente:

• El enfoque de atención de la demanda promueve la sostenibilidaddel sistema al tomar en cuenta el tipo y nivel de servicios preferidos

por la población, y las decisiones son tomadas de manera informadapor todos los involucrados.

• La sostenibilidad del sistema se incrementa cuando la inversión esorientada por la demanda, de manera que sean los miembros delos hogares y no los dirigentes tradicionales o representantes de lascomunidades (comités de agua, dirigentes tradicionales o gobiernoslocales) quienes decidan. El estudio muestra que la percepción en-tre los hogares y los dirigentes de la comunidad sobre el servicio esdiferente, lo que provoca que no necesariamente los sistemas que seconstruyen respondan a las aspiraciones de los hogares, y por endelos incentivos para su sostenibilidad se reducen.

• La capacitación, la existencia de una organización comunitaria local, yla calidad de la construcción y tecnología son factores que promuevenla sostenibilidad del sistema.

• La capacitación de los miembros de los hogares y de los comités deagua promueve la sostenibilidad al fortalecer aspectos como la capa-cidad de administrar y reparar el sistema de abastecimiento, proveerde información sobre las expectativas que ofrece el sistema de agua,lograr una identificación con el sistema y hacer frente a pequeñosproblemas del sistema antes de que se agraven. Adicionalmente, la

capacitación ayuda a que la población valore las fuentes de agua.• La existencia de una organización formal en la comunidad, que asuma

la responsabilidad sobre el sistema incrementa su sostenibilidad puespermite una gestión sostenida a lo largo del tiempo.

• La calidad de la construcción del sistema también es decisiva paraasegurar la sostenibilidad. Cuando el proyecto muestra inflexibilidaden las opciones técnicas disponibles y en los niveles de servicios quepueden ser provistos, se crean riesgos para el sistema.

• Un enfoque de atención de la demanda requiere de una política nan-ciera adecuada y responsabilidad por parte del ejecutor del sistema

frente a los miembros de la comunidad. La falta de responsabilidady transparencia de las organizaciones públicas involucradas en losproyectos provoca el incremento de los costos, demoras en la ejecu-ción de las obras y falta de confianza por parte de los miembros de lacomunidad, todo lo cual pone en riesgo la sostenibilidad del sistema.

• Una política nanciera en los proyectos que no vincule el nivel delservicio con los costos asociados ni suministre incentivos hacia lareducción del costo del proyecto reduce significativamente su soste-nibilidad.

• Cuando las opciones de servicio no están vinculadas con el precio

que pagan los beneficiados, los hogares consideran el aporte que tiene


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que dar para la sostenibilidad del sistema como una contribución oun impuesto, y no como una expresión de la demanda. La opciónsobre el tipo de servicio que elige la población debe estar vinculadade manera transparente con los precios, para que la población par-ticipe de manera informada y se apropie del proyecto, logrando con

ello su sostenibilidad.

b.3. Identificar un modelo conceptual específico

El modelo conceptual específico es una combinación de varios aspectosidentificados en los modelos conceptuales detallados. Debe tenerse encuenta que la metodología propuestas por la DNPP del MEF es un es-fuerzo por darle sustento a las decisiones tomadas en el marco del diseñodel presupuesto por lo que no es posible encontrar una identificaciónexacta entre las causas directas e indirectas que plantea la metodología ylos resultados presentados en los modelos conceptuales identificados. En

estos últimos, por el contrario, los términos utilizados son más generalesy buscan identificar las causas que explican el hecho que las poblacionesrurales no tengan acceso a los servicios de saneamiento. Por esta razónes necesario realizar una interpretación de los modelos conceptuales iden-tificados para buscar las causas directas e indirectas. En ese sentido, lascausas que pueden ser consignadas en el modelo conceptual específicose detallan a continuación:

• Fragmentación institucional y pobre coordinación entre los diferentesactores involucrados en lograr que las poblaciones rurales tenganacceso a los servicios de saneamiento. Una característica en el Perú

es que las funciones y competencias están atomizadas y repartidasentre varios sectores como salud, agricultura, vivienda y saneamiento,energía y minas, entre otros.

• Ausencia de una política pública especíca debido a que el tema desaneamiento rural no está presente en la agenda pública ni resulta serpolíticamente atractivo, lo que provoca que no se movilicen esfuerzospara ampliar la cobertura de los servicios en estas zonas.

• La limitada capacidad y experiencia que existe en el gobierno pararesponder a los retos que presenta la prestación de los servicios desaneamiento en el ámbito rural a gran escala.

• La existencia de infraestructura para la provisión del servicio peroque no ha recibido el adecuado mantenimiento ni ha sido operadacorrectamente por falta de institucionalidad (responsables, conoci-miento, entre otros) se deteriore o deje de brindarse.

• El inadecuado nanciamiento para las actividades de administración,operación y mantenimiento de los servicios de saneamiento.

• La escasa protección de fuentes de agua en términos de cantidady calidad, aunque este aspecto no es tan vinculante como los otrospuntos en el caso peruano.

• La descentralización de las responsabilidades que ha llevado a quela responsabilidad del servicio este en manos de organizaciones,


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usualmente autoridades locales, con poca capacidad en términosorganizacionales, técnicos y conceptuales.

• La pobreza, analfabetismo y pobre educación en las poblaciones querequieren el servicio.

• La ausencia de un enfoque de demanda que considere las necesidadesde los pobladores. De hecho, en términos generales no existe unapolítica pública específica de intervención en el tema rural.

• La poca flexibilidad en la normatividad existente que limita lasopciones tecnológicas, y en el tipo y niveles de servicio referidos alabastecimiento de agua por horas, en algunos casos (sistemas porbombeos), o según demanda, en otros (pozos con bombas manualeso sistemas de molino de viento), que debe ser suministrado por elsistema.

c) Modelo conceptual A continuación se puede observar el modelo conceptual, el cual se encuentra

en el formato A100.

Capacidad y expe-riencia limitada en el

tratamiento del proble-ma en los diferentesniveles del gobierno

Acceso a agua se-gura y disposición

sanitaria de

Falta de sostenibilidadde los sistemas

Complejidad técnica

La falta de infraes-tructura física, social y

económica

Fragmentación institucio-nal y poca coordinación

entre los actores

La falta derecursos paracapacitación yentrenamiento

Limitadasopciones

tecnológicas

La falta de manteni-miento y administra-ción inefectiva de la

infraestructura

El escaso involucra-

miento de la población


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II. MODELO EXPLICATIVO

a) Factores causales

A partir de la revisión monográfica sobre acceso a agua segura y disposición

sanitaria de excretas, y de las reuniones de trabajo sostenidas con funcionariosdel Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, fue discutido el mo-delo conceptual específico e identificados los diferentes factores que afectanla condición de interés establecida. Los factores identificados son detallados acontinuación:

a.1. Factores causales directos

Los factores causales directos (inmediatos) identificados son los siguientes:

Escasa capacidad de pago de los ciudadanos.- Los ciudadanos enlas zonas rurales están en los niveles socioeconómicos más bajos de la

población (NSE D –bajo inferior– y E – marginal–). Esto provoca que susposibilidades de destinar recursos económicos para invertir en infraestruc-tura (principalmente en la cocina y el baño) al interior de su hogar o paraabonar el 100% del pago de las cuotas por servicios de saneamiento13 sean insuficientes para cubrir al menos los costos de operación y mante-nimiento. Debe tenerse en cuenta que el pago no es el único mecanismoexistente en el medio rural para operar y/o mantener el servicio, por loque los modelos deben estar en capacidad de adaptarse al medio rural, endonde las formas de pago pueden ser a través de faenas como pago pormantenimiento, aportes de acuerdo a las cosechas o ingresos por ganado,

por citar algunos casos. Infraestruc tura de saneamiento mal utilizada, deteriorada o inexis-

tente.- El Estado ha invertido a través de los años una cantidad importantede recursos financieros, por programas y proyectos del Ministerio de Salud,FONCODES, entre otros, en infraestructura de saneamiento rural. Sinembargo, por falta de operación, mantenimiento, diseño y/o construccióninadecuada o mala utilización, la infraestructura se ha deteriorado con elpaso del tiempo. También se da el caso de poblaciones en el ámbito ruralque no cuentan con infraestructura de saneamiento.

Pobre o nula gestión del servicio.- Por tratarse de zonas alejadas o

de difícil acceso, con población en situación de pobreza, las capacidadesy competencias para gestionar el servicio no están presentes en las orga-nizaciones de la sociedad civil o personas que asumen la responsabilidaddel mismo, o en las organizaciones públicas más aptas para asumir estaresponsabilidad. Tampoco hay presencia de organizaciones privadas queestén en condiciones de administrar el servicio en estas zonas.

Escasez o no disponibilidad de fuentes de abastecimiento de agua.-En la zona rural existen diferentes fuentes de contaminación del agua,como por ejemplo malas prácticas agrícolas que contaminan el agua con

13 En las zonas rurales se utiliza la cuota familiar por el pago del servicio, a diferencia de las zonas urbanasen donde los usuarios pagan tarifas.


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pesticidas, nulo tratamiento sobre las aguas residuales que son vertidas alas fuentes superficiales, contaminación producto de la actividad minera,en particular informal. Estas circunstancias provocan que las fuentes deagua estén contaminadas o en riesgo de estarlo. La no disponibilidad estáreferida a la lejanía de las fuentes de agua existentes en la zona rural, para

abastecimiento.

Dispersión de las poblaciones (estrategia de ocupación del terri-torio).- Las poblaciones rurales por la propia estrategia de ocupación delterritorio, que se ve agravado por la falta de planificación de las autoridadeslocales, tienden a estar alejadas entre sí, lo que dificulta la prestación delservicio e incrementa los costos de la construcción, operación y manteni-miento de la infraestructura.

Inadecuada manipulación del agua.- Los ciudadanos no realizan unaadecuada manipulación del agua segura intradomiciliaria, debido al con-

texto socio-cultural de la zona, que se traduce en aspectos como ausenciade conocimiento y sensibilización sobre el adecuado almacenamiento yuso del agua segura o la relación entre saneamiento y salud.

En el anexo están las evidencias que sustentan los factores causales directos.Cabe precisar que las evidencias están referidas a experiencias fuera del paísdebido a que las experiencias locales no están a nivel de documentos siste-matizados, sino más bien como referencias orales obtenidas a través de redesinformales, o informes de avance parciales en manos de organizaciones de lacooperación internacional que desarrollan programas en estas zonas.

La magnitud de los factores causales no puede ser determinada con precisión de-

bido a la ausencia de información en el sector sobre la situación del saneamientorural a nivel nacional. Esto es provocado por la forma divisional14 en la que elEstado opera, donde sus diferentes organizaciones no tienen la institucionalidadni los canales y/o espacios para compartir su experiencia y por la inexistencia deuna sistematización de las experiencias previas de intervención estatal en estecampo. La sistematización disponible ha sido elaborada para otros fines diferentesdel diseño de la política pública, por lo que no necesariamente tiene contenidosmínimos necesarios y básicos que puedan ser utilizados como insumo o referentepara definir metas, objetivos, normas, enfoques o estrategias. A consecuenciade lo anterior no existe evidencia de la experiencia del sector salud en el sector

rural, aunque hay datos sin procesar, y la información disponible en el sector estáreferida a las localidades priorizadas por el sector a través del PRONASAR. Dehecho en el sector no existe un conocimiento sistematizado sobre la experienciaprevia del Estado en las zonas rurales en lo referido al saneamiento.

a.2. Factores causales indirectos

Los factores causales indirectos identificados son los siguientes:

Características del abastecimiento.- El diseño tradicional del abastecimientopromueve la disponibilidad del agua segura las 24 horas y un sistema de disposi-

14 Mintzberg, Henry (1989). “Diseño de Organizaciones Eficientes”. Librería “El Ateneo” Editorial.


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ción sanitaria de excretas con arrastre hidráulico, con poco espacio para probarotro tipo de formato debido a las normas técnicas existentes. Y en caso existieranlas opciones, suele ocurrir que no existe una estrategia para introducir esta opciónentre la población de las zonas rurales, o la estrategia es inadecuada.

Poca participación de los ciudadanos involucrados.- Los ciudadanostienden a no participar en la gestión del servicio, pero sí en la construcción delas obras a través de mano de obra no calificada o aportes de material local.Las razones están asociadas a que la gestión del servicio requiere de unadedicación permanente a la tarea, a diferencia de la participación en la cons-trucción de obras, que es un aporte de trabajo temporal. Aunado a ello esta elhecho que las labores suelen ser mayormente no remuneradas, lo que generala no participación, más aún ante la presencia en la zona de otros programasdel Estado que sí remuneran el trabajo entregado por los ciudadanos o danincentivos como alimentos.

Ausencia de proveedores de infraestructura y accesorios rurales.- De-bido a la baja rentabilidad económica no existen en las zonas rurales actoresque ofrezcan productos y servicios necesarios para la adecuada prestación delos servicios de saneamiento. En este sentido no está desarrollada una oferta deproductos adecuados para las condiciones particulares de las zonas rurales. Estefactor está referido al actual esquema de intervención del sector, que requierede operadores para el ámbito rural.

Escaso conocimiento/ competencias en la actividad.- No existe suficienteconocimiento en los responsables del servicio de los retos que representa lagestión del servicio en zonas rurales. Esto se traduce en una pobre planificacióndel servicio y gestión de la infraestructura.

Contaminación de fuentes.- Presencia de actividades que contaminan lasfuentes de agua. Esto es un factor mínimo y se refleja más en fuentes de aguassuperficiales generalmente (en la sierra rural, mayormente las fuentes de abas-tecimiento de agua son manantiales).

Ausencia de gestores de los servicios.- En la zona rural hay poca o nulapresencia de organizaciones que puedan gestionar la prestación del servicio yno hay incentivos públicos para su participación.

Inversión en infraestru ctura sin sostenibili dad (agua en cantidad ycalidad adecuadas).- Las zonas rurales han recibido recursos para realizar

inversiones pero sin tener en cuenta los aspectos socioculturales, por ejemplo,lo que provoca que la infraestructura se deteriore. También por diseños inade-cuados, y sistemas de implementación de mecanismos de supervisión de laejecución de la obra deficientes.

Escaso conocimiento/ costumbre

sobre presupuesto por resultados ppr

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