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Universidad Rafael Landrvar Facultad de Ciencias Politicas y Sociales

Maestria en PoHticas Publicas

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Guatemala de la Asuncion, junio2004

liLa deseoneentracion de eobertura de la gesti6n municipal, una via para el desarrollo de politieas locales: Caso de la Municipalidad de Guatemala"

AUTORIDADES DE LA UNIVERSIDAD RAFAEL LANDIVAR

RECI'OR

VICERRECI'ORA GENERAL

VICERRECI'OR ACADEMICO

VICERRECI'OR ADMINISTRA TIVO

SECRET ARlO GENERAL

DIRECI'OR FINANCIERO

DIRECI'OR ADMINISTRATIVO

Lie. Gonzalo de Villa, S.J.

Lie. Guillermina Herrera Pefia.

Dr. Rene Poitevin

Arg. Carlos Estuardo Haeussler

Lie. Luis Quan

lng. Carlos Vela

Arg. Fernando Novella

CONSEJO DE LA FACULTAD DE CIENCIAS POLITlCAS

DECANO

VlCEDECANO

SECRETARIA

DIRECI'ORA DEL DEPARTAMENTO DE TRABAJO SOCIAL

DIRECI'OR DE LA MAESTRIA EN POLffiCAS PUBLICAS

DIRECI'ORA DE LA CARRERA DE CIENCIA POLimCA

DIRECTORA DE INTRAP AZ

DIRECI'OR DE INGEP

REPRESENTANTES DE CA TEDRA TICOS

REPRESENT ANTES DE ESTUDIANTES

Lie. Renzo Lautaro Rosal

Lie. Yan Yanin Lopez Chinchilla

Lieda. Carmen Lorena Ortiz

Licda. Miriam Colindres de Segura

MA. Caryl Alonso Jimenez

Licda. Silvia Salazar Guzman.

Licda. Elena Oncondray

Dr. Fernando Valdez.

Licda. Ana Victoria Pelaez Dr. Jorge Solares

Maria de los Angeles Briz Alejandra Cruz Galich

TRIBUNAL QUE PRACTICO EL EXAMEN PRIVADO DE TESIS

M.A. Caryl Alonso M.A. Alma Maldonado M.A. Byron Velasquez

ASESORA DE TESIS

M.A. lsua Miranda

TESIS DE GRADO

Honorable Consejo de Facultad

MA. Licda. Isua Edrei Miranda Lopez Tel eel. (502)3031685

Email [email protected]

Guatemala, 14 de Junio de 2004

Facultad de Ciencias Politicas y Sociales Universidad Rafael Landivar Presente

Estimados Miembros del Consejo:

De manera atenta me es grato manifestar que he revisado el trabajo de tesis titulado "La desconcentracion de cobertura de la gestion municipal: una via para el desarrollo de politicas locales: caso de la Municipalidad de Guatemala" presentada por la estudiante Lucy Camacho de Echegaray, camet 22824-01,

alumna regular de la Maestria en Politicas. Publicas, de la FacuItad de Ciencias Politicas y Sociales de la Universidad Rafael Landivar.

Me permito expresar que el estudio realizado par la estudiante Camacho, se convierte en un aporte academico en la busqueda de una sociedad con mayor equidad social, que promueva la descentralizacion y desconcentraci6n en Guatemala.

Aprovecho la opartunidad para expresarle las muestras mas altas de mi consideracion.

Atentamente,

Licda Isua

cc. archivo

Ciudad de Guatemala

U niversidad Rafael Landivar Tradici6n Jesuita en Guatemala

Maestria en Ciencia Politica Telefono: (502) 279 7979 ext.2378

Fax: (502) 2797979 ext. 2369 Campus Central, Vista Hermosa III, Zona 16

Guatemala, Ciudad. 01016 [email protected]

Habiendo sido aprobado el Examen Privado de Tesis de la Estudiante Lucy Giovanna Camacho Bueno, carne No. 22824-01, se Ie autoriza la impresion de su Informe Final de la Tesis titulada: "La Desconcentraci6n de Cobertura de la Gesti6n Municipal: Una Via para el Desarrollo de Politicas Locales: Caso de la Municipalidad de Guatemala", requisito previa de graduacion como Magister en Politicas publicas.

Dado en la ciudad de Guatemala el veintinueve de junio del ano dos mil cuatro.

ec 0

Facultad de Clencias Politicas y Sociales

ce. Maestria en Ciencia Politica

liLa desconcentracion de cobertura de la gestion municipal, una via para el desarrollo de poHticas locales: Caso de la Municipalidad de Guatemala"

AGRADECIMIENTOS

Quisiera agradecer especialmente a las autoridades ediles de la Municipalidad de Guatemala de los periodos 1996-2000,2000-2004 Y 2004-2008 por su decidido apoyo a esta tesis, en especial a las autoridades entrevistadas, Lie. Oscar Berger Perdomo, Presidente de la Republica, Arq. Eduardo Castillo, Ministro del MICM, Lie. Fritz Garcia GalIont, Alcalde de la MunicipaIidad de Guatemala (2000-2004), Lie. Alvaro Arru lrigoyen, Alcalde de la

Municipalidad de Guatemala, Arq. Susana Asencio, Coordinadora Tcknica del Plan de Desarrollo Metropolitano (2000-2004), Lie. Rokael Cardona, Comisionado Presidencial para

la Modernizaci6n y Descentralizaci6n del Estado (COPRE) periodo 2000-2004, Roberto Castai!-aza, Alcalde auxiliar distrito 8 y al Dr. Alcidino Bittencourt Pereira, Presidente de la

Coordinaci6n Metropolitana de Curitiba, Brasil.

Seria una verdadera ingratitud no incluir en esta lista al M.A. Caryl Alonso y a la M.A. Isua Miranda, quienes con sus sugerencias y recomendaciones hicieron que este proyecto

lIegue a feliz termino.

Es imprescindible agradecer a las personas que mas han apoyado este proyecto, regalandome tiempo y motivandome en momentos cilgidos: mi esposo Gabriel y mis hijos Maria Jose, Ana Lucia y Jorge Armando, fuentes inagotables de inspiraci6n y aIiento. Para

ellos y por ellos ha side este esfuerzo.

TESIS DE GRADO

"La desconcentracion de cobertura de la gestion municipal, una via para el desarrollo de politicas locales: Caso de la Municipalidad de Guatemala"

iNDICE Pag.

Presentacion ........................................................................................ 4

I. Introduccion ........................................................................................ . 5

II. Marco Metodologico ............................................................................. . 9

1. Objetivo del Estudio 2. Problema a abordar 3. Metodologia de Investigacion

III. Marco Teorico ...................................................................................... . 11 1. Estado y Sociedad 2. Modemizacion del Estado y Gobemabilidad 3. Legitimidad y gobemabilidad 4. Desarrollo autosustentable 5. Insercion Intemacional y competitividad 6. EI Estado en America Latina 7. Definicion de politica publica 8. Caracteristicas basicas de las politicas publicas 9. Clasificaciori de las politicas 10. Proceso de elaboracion de politicas publicas, actores, toma de decisiones 11. Descentralizaci6n y tipos de descentralizaci6n y desconcentraci6n 12. Municipio: centro de la gesti6n local

IV. Casos mas relevantes de descentralizacion en America Latina 56 1. Municipio de Curitiba, Brasil 2. Municipio de Porto Alegre, Brasil; 3. Municipio de Rosario, Argentina. 4. Municipio de Montevideo, Uruguay 5. Municipio de Bogota, Colombia. 6. Municipio de Cuenca, Ecuador.

V. Marco de Referencia ............................................................................ . 101 1. Definicion de Municipalidad 2. Participacion de la poblaci6n 3. Contexto Politico guatemaIteco 4. Evolucion del proceso de planificaci6n de la Municipalidad de Guatemala 5. Administracion de servicios publicos can participaci6n comunitaria 6. Estructura del sistema descentralizado guatemalteco 7. Sistema tributario municipal 8. Instancias intermediarias entre el gobiemo municipal y el gobiemo central

TESIS DE GRADO 2

"La desconcentraci6n de cobertura de la gestion municipal, una via para el desarrollo de politicas locales: Caso de la Municipalidad de Guatemala"

VI. Desconcentracion de cobertura de la gestion municipal, una via para el desarrollo de politicas locales: Caso Municipalidad de Guatemala.. .. ............ 118

1. Estudio de cali dad del proceso de desconcentracion de cobertura de la Municipalidad de Guatemala.

2. Resultados del Estudio realizado VII. Conclusiones ........................................................................................ 134

VIII. Bibliografia............................................................................ ...... ........ 140

IX. Anexos 1. Entrevistas a autoridades municipales vinculadas con el Plan Metropolis 146

2010 2. Entrevista a Presidente de Coordinacion Metropolitana de Curitiba, 170

Parana, Brasil 3. Encuestas de opinion a los usuarios de servicios de las Mini Munis

realizadas por la seccion de Plan de Desarrollo Metropolitano de la Municipalidad. de Guatemala. 174

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Presentacion

Los procesos de descentralizacion en America Latina han colocado a las municipalidades como centro del debate respecto a la organizacion y modernizacion del Estado y en particular, en la busqueda de una mejor asignacion de responsabilidades y recursos que promuevan una eficaz presta cion de servicios y una administracion eficiente de los recursos publicos. Estas reformas se viven en un ambiente de mayor participacion de la comunidad en los asuntos locales, junto a un proceso de mayores cornpetencias como ejecutores de gasto local, acompafiadas en menor medida, de capacidades para la generacion de recursos propios y movilizacion de otras fuentes.

Las grandes ciudades latinoamericanas, como Curitiba y Porto Alegre en Brasil, Rosario en Argentina, Montevideo en Uruguay, Bogota en Colombia y Cuenca, Ecuador, entre otras tomaron como medida de emergencia la desconcentracion de servicios de las grandes urbes, dado el colapso en eficiencia y eficacia que genera el centralismo funcional de las municipalidades. Pero constituyen casos emblemciticos por que su proceso de desconcentracion se hizo aun mayor al extenderse a procesos descentralizadores.

La ciudad de Guatemala no ha sido ajena a esta realidad y ha puesto en practica un proyecto de desconcentracion de servicios a traves de 4 mini municipalidades para acercar los beneficios de un gobierno local a los ciudadanos, reconociendo que las politicas publicas locales perrniten racionalizar recursos con una vision de largo plazo, aspecto que analizaremos durante la investigacion.

Por ello, se ha decidido utilizar la experiencia cuyo origen forma parte del "Plan de Desarrollo Metropolitano, Metropolis 2010", planteamiento concertado entre el sector publico y privado, con vision de largo plazo, que marcaria la evolucion de los procesos de municipalizacion descentralizada en la capital de Guatemala. Dicho Plan fue premiado en la reunion de "Habitat II", realizada por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, en la ciudad de Estambul, Turquia en 1996.

Cabe destacar que siendo esta una experiencia joven, la cantidad de datos accesibles es minima si se Ie com para con los casos de desconcentracion a los que se hace referencia en este trabajo; pero consideramos que el reto de Guatemala es llegar a niveles cercanos a los de los casos expresados en este trabajo. Se ha realizado esta tesis con escasez de datos guatemaltecos, fenomeno conocido por los investigadores locales. Se recurrio a datos brindados por institutos de investigacion, de los que algunos datan de 1999. Sin embargo, el caso de la ciudad de Guatemala pese a encontrarse en pasos iniciales de desconcentracion, evidencia que existe un enorme potencial para com pIe tar el proceso y continuar hacia un proceso descentralizador, en la medida que las norm as juridicas que hacen dificillograr la descentralizacion en Guatemala asi 10 permitan.

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"La desconcentracion de cobertura de la gestion municipal, una via para el desarrollo de politicas locales: Caso de la MunicipaIidad de Guatemala"

I. Introduccion

Fernando Cardoso negaba 1a validez de pensar e1 Estado por una parte y 1a sociedad por 1a otra; cuando 1a sociedad se enfrenta con 1a tematica de la crisis del Estado y de su reconstitucion, 1a misma no es la tematica del Estado, sino la de la sociedad, de la que el Estado es una parte permanente y central. Desde esta perspectiva resulta interesante inscribir la problematica local en contextos mas amplios como el nacional y el internacional, a los fines de una mas adecuada informacion y mejor comprension del fenomeno1•

-En relacion con el Estado, la globalizacion ha significado una influencia gravitante en orden a redefinir las funciones estatales y la vinculacion con la politica siendo la descentralizacion y desconcentracion municipal temas eminentemente politicos. El presente trabajo los analiza desde la perspectiva de que estos procesos requieren de consensos institucionales, sociales y politicos para sustentar su viabilidad, aspecto que incide en la formula cion de politicas publicas locales.

La descentralizacion y desconcentracion municipal suponen la participacion ciudadana para lograr resultados efectivos, aspecto que pone de relieve su calidad de procesos sociales y politicos que se desenvuelven en el contexto complejo de la reforma del Estado, 1a profundizacion de la gobernabilidad democratica, la creciente globalizacion economica y politica. Diversas demandas afectan estos procesos, en especial, la necesidad de contar con un Estado y sus nive1es intermedio y local eficientes, libres de corrupcion y cimentados en una activa participacion de la sociedad civil.

Podria asegurarse que todos los niveles gubernamenta1es necesitan de una transformacion. Fundamenta1mente, deben conformarse los niveles intermedio y local, 10 que contribuiria a 1a reconformacion de 10 nacional. Esta reconversion a su vez, permitiria que el Estado disfrute de legitimidad y sus acciones sean factibles de apropiacion por parte de 1a poblacion. Por 10 anterior, la descentralizacion debe ser entendida como un proceso de tension permanente entre los niveles nacional, intermedio y local, dado que es la mejor forma de sustentar al sistema democratico. A su vez, la desconcentracion y la descentralizacion fortalecen a la relacion existente entre las necesidades ciudadanas y las politicas publicas.

Es sumamente importante recordar que 1a gobernabilidad es un concepto que "hace referencia a un conjunto de condiciones tt~cnicas del sistema politico que media entre la

I La afirmacion se aborda con mayor amplitud en el marco te6rico de este trabajo, paginas 20 y 21.

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"La desconcentraci6n de cobertura de la gesti6n municipal, una via para el desarrollo de politicas locales: Caso de la Municipalidad de Guatemala"

sociedad y el Estado: un poder ejecutivo con un proyecto (malo 0 bueno) para el presente y futuro y con capacidad de articular canales para tomar decisiones, una burocracia que sabe traducirlas mediante el empleo de las reglas de la racionalidad formal que la caracterizan, una fuerza publica que (a) protege el territorio para asegurar la seguridad externa y (b) ejerce el monopolio del uso de la violencia para garantizar la seguridad interna". 2

Sin embargo la gobernabilidad para ser democnltica exige ademas de estos aspectos tt~cnicos, el control del poder ejecutivo por el legislativo y de este ultimo por los ciudadanos, la posibilidad de la alternancia politica mediante elecciones periodicas y eventualmente la existencia de otras formas de participacion como referenda y plebiscitos, la plena vigencia de los derechos politicos y sociales, la conciencia colectiva en torno a la necesidad de existencia simultanea de reglas formales y condiciones sustantivas, esto es: las condiciones materiales de igualdad y equidad aludidas antes, la adecuacion entre medios y fines en el ejercicio legitimo de la violencia por parte del Estado, etcetera. Las sociedades de nuestra region han exhibido frecuentemente severos deficits en cuanto a las condiciones no tecnicas de la gobernabilidad democratica, 10 cual hace que la amenaza a su legitimacion sea persistente y significativa.

Considerando 10 anterior, el estudio de politicas locales es de particular importancia para el desarrollo de politicas publicas dado que las crisis de gobernabilidad que se dan en algunos paises latinoamericanos3 exigen llevar a cabo politicas publicas en pequenos grupos humanos con compromisos diferenciables para evitar rendimientos decrecientes4

en las acciones em prendidas por el gobierno.

En ese sentido, el desarrollo municipal que se manifiesta en acelerados procesos de urbanizacion no acordes con la presion y provision de infraestructura y equipamiento basico para el sostenimiento de la poblacion, ha hecho que la respuesta de las autoridades locales sea de baja efectividad. Esto ha implicado, como una de sus principales consecuencias, el crecimiento de la poblacion en condiciones de carencia 0 insuficiente provision de servicios basicos en areas importantes de las ciudades, 10 que imp one nuevas areas de gestion y de accion para los gobiernos locales.

No obstante 10 anterior, la presente decada ha visto el resurgir de la institucion municipal, derivada de la tendencia descentralizadora que se impulsa en America Latina. Es en este contexto del fortalecimiento del municipio donde se plantea un importante rol de la

2 Citamos la definicion de gobemabilidad de SONNTAG, Heinz R.o "Gobemabilidad democnitica, globalizacion y pobreza en America Latina hacia el siglo XXI", Revista del CLAD Reforma y Democracia N° 12, Ocrubre 1998. Caracas. 3 Pueden evidenciarse en casos como el gobiemo peruano actual. .. Coincidimos en este aspecto con Jordi Borja en que "es imposible manejar grupos grandes conformados sin poder central. pues el grado de dificultad es comparable al manejo de un pais", BORJA, lordi.

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localidad como representante de los intereses de las comunidades y en la satisfaccion de sus necesidades basicas, a traves de soluciones reales a problemas concretos de los ciudadanos e instrumentos adecuados a las respectivas situaciones y estado de los procesos de descentralizacion en cad a pais yen el caso que nos ocupa en la investigacion, en la ciudad de Guatemala.

En este escenario, las ciudades estan en mejor posibilidad que cualquier otro nivel de gobierno (principio de subsidiariedad) para atender las demandas locales mediante la realizacion de programas y proyectos de inversion.

Esta ultima premisa exige una demostracion, que es 10 que pretendemos determinar mediante la presente tesis. En ella analizaremos el Plan de Desarrollo Metropolitano "Metropolis 2010" y su desarrollo en acciones concretas entre el ano 1997 al 2004 de acuerdo al analisis de sus politicas publicas y su disposicion de recursos. Se verificara el nivel de des con centra cion de servicios municipales y la conexion del proceso con el proceso de descentralizacion municipal a nivel nacional.

El aporte de la investigacion radica en identificar los pasos que han hecho posible la desconcentracion en la ciudad de Guatemala y la forma de replicar la experiencia en municipios del interior como una forma de favorecer el desarrollo de politicas locales tomando en consideracion las especificidades de cada municipio.

Otro aspecto que se pretende verificar, es si la desconcentracion de servicios de gestion municipal en la ciudad de Guatemala en cuanto a servicios y seguridad ciudadana desde la puesta en practica del Plan de Desarrollo Metropolitano 2010 durante el periodo de los afios 2000 a 2004 ha tenido impacto real en las condiciones de vida y en la participacion ciudadana.

En ese sentido, se han plante ado tres interrogantes que permitiran verificar el impacto del Plan de Desarrollo MetropoIitano en el Municipio de la Ciudad de Guatemala:

a) i,Ha resuelto la desconcentracion municipalla tension en cuanto a las demandas de servicios municipales?

b) i,CuM ha sido el imp acto de la des con centra cion en la racionalidad del gasto publico municipal? i,Se ha elevado la eficiencia en la presta cion de servicio en relacion proporcional al gasto municipal?

c) i,Ha ampliado la desconcentracion municipalla participacion de nuevos acto res en la definicion de politicas publicas locales?

El objetivo de la investigacion es contribuir al desarrollo municipal mediante propuestas que propicien el desarrollo de politicas locales participativas y eficientes. Consideramos

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que si se demuestra que el imp acto de la desconcentracion de cobertura en la capital guatemalteca es positivo, la experiencia seria replicable en otros municipios que compartan caracteristicas comunes.

En el capitulo III de la presente tesis en la que se trata el marco teorico se analizan conceptos basicos como las nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad, la necesidad de gobernabilidad y con ella, la exigencia de modernizar el Estado a fin de lograr legitimidad, asi como definiciones de politicas publicas, sus caracteristicas y procesos de elaboracion y toma de decisiones. Luego de enumerar definiciones, tomamos la definicion de desconcentracion con la que trabajaremos la presente investigacion.

En el capitulo IV, anaIizamos seis casos de descentralizacion municipal de America Latina que nos permiten ver las luces y sombras de la descentraIizacion y desconcentracion de servicios. Se podria objeta que los casos son mayormente de tipo descentralizador, pero remontcindonos a la definicion de Aghon y Cortes, la desconcentracion puede considerarse como una forma de "descentralizacion administrativa" y ciertamente, los casos citados han ido mas alla de una descentralizacion administrativa, abarcando algunos de ellos procesos de descentralizacion fiscal.

En el quinto capitulo, establecemos un marco de referencia para la investigacion, delimitando nuestro campo de anaIisis al municipio de Guatemala, el marco juridico que regula el manejo municipal, el contexto politico, estructura del sistema estatal y sistema tributario municipal que rige su desenvolvimiento.

Por Ultimo en el sexto capitulo, analizamos los procesos de desconcentracion de la Municipalidad de Guatemala en base a la limitada informacion existente al respecto, verificamos sus resultados y realizamos entrevistas a autoridades pasadas y presentes del municipio, a un alcalde auxiliar y aun miembro de un Comite Unico de Barrio (CUB) de la zona 13, distrito 8 de la ciudad de Guatemala a fin de conocer sus percepciones. Nuestro proposito no es cuestionar sus afirmaciones, sino conocer su opinion sobre el proceso de desconcentracion en marcha y sus impresiones sobre sus implicancias en el manejo de la ciudad. Adicionalmente, incluimos los resultados de la encuesta realizada por la Municipalidad de Guatemala a usuarios de las 4 minimunis en las que se evidencian las apreciaciones de los vecinos respecto a este cambio municipal.

Par ultimo en los capitulos VI y VII, plasmamos nuestras conclusiones y recomendaciones, las mismas que esperamos sean de utilidad para los gobiernos municipales de Guatemala.

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II. Marco MetodoI6gico

1. Objetivo

El objetivo de la investigacion es contribuir al desarrollo municipal mediante propuestas que propicien el desarrollo de poIiticas locales participativas y eficientes.

2. Problema a abordar

El problema a abordar es establecer si el proceso de desconcentracion de servicios de gestion municipal en la ciudad de Guatemala: servicios y seguridad ciudadana desde la puesta en pr,ktica del Plan de Desarrollo MetropoIitano 2010 durante el periodo de los aiios 2000 a 2004, ha tenido impacto real en las condiciones de vida y en la participacion ciudadana.

En ese sentido, definimos tres interrogantes que nos permitiran verificar el impacto del Plan de Desarrollo Metropolitano en el Municipio de la Ciudad de Guatemala:

•

•

•

lHa resuelto la desconcentracion municipalla tension en cuanto a las demandas de servicios municipales? lCwil ha sido el impacto de la desconcentracion en la racionaIidad del gas to publico municipal? lHa ampliado la desconcentracion municipalla participacion de nuevos actores en la definicion de politicas publicas locales?

3. Metodologia de Investigaci6n

El estudio es de carckter descriptivo y se efectuara mediante la valoracion de tres acciones concretas:

• Propuesta de Desconcentracion en 4 mini municipios 0 municipios intermedios, • Acciones municipales en el periodo 2000-2004 • Vinculacion entre las politicas municipales y el Plan de Desarrollo Metropolitano

"Metropolis 2010".

Se utilizan dos tipos de fuentes:

a) Fuentes primarias: • Entrevistas a Alcalde de la Municipalidad de Guatemala.

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• Entrevistas a Ex Alcalde de la Municipalidad (periodo 1996-2000) y concejales de la alcaldia involucrados en diseno del Plan Metropolis 2010.

• Entrevista a Comisionado Presidencial para la Descentralizacion, Dr. Rokael Cardona, comisionado Presidencial para la Modernizacion y Descentralizacion del Estado (COPRE).

• Entrevista con un Alcalde auxiliar • Entrevista con un miembro de Comite de Vecinos y de Comite de Delegacion

de Distrito. • Encuesta a vecinos usuarios de las 4 MiniMunis de la ciudad de Guatemala,

realizada por la Municipalidad de Guatemala en noviembre del ano 2003, facilitada gentilmente para ser usada en esta investigacion.

b) Fuentes secundarias:

• Amilisis de documentos "Plan Metropolis 2010", informes de avance y seguimiento.

• Textos y experiencias de Planes estrategicos enfatizando en planes de desconcentracion de servicios municipales y participacion ciudadana.

Es importante destacar que no se busca cuestionar las opiniones de los entrevistados, sino simplemente conocer la vision desde la experiencia de cada uno de ellos como actores dentro del ambito de estudio.

En el capitulo VI se comentan los resultados de la encuesta realizada por la Municipalidad de Guatemala a los usuarios de las 4 mini munis capitalinas y de la sede central de zona 1.

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III. Marco Teorico

En el desarrollo del marco teorico se ha considerado pertinente la definicion de algunos conceptos necesarios para el anaIisis posterior de la presente investigacion, en primer lugar, el proceso de elaboracion de politicas publicas, el nexo entre la forma de elaborar las politicas publicas con los conceptos de legitimidad y gobernabilidad y la definicion de los conceptos que se utilizaran con mayor frecuencia durante esta investigacion: la descentralizacion que enmarca los procesos de planeamiento estrategico en las ciudades, las formas de medir sus a1cance a traves del analisis de sus indicadores y el caso espedfico de Guatemala como ciudad capital y el proceso descentralizador a nivel nacional.

1. Estado y sociedad.

Una dimension analitica fundamental en orden a entender, diagnosticar y realizar propuestas alternativas en cuanto a la problematica municipal en Guatemala se vincula a la relacion Estado y Sociedad, fundamentalmente porque sobre el Estado recaen las posibilidades de articular y fomentar los esfuerzos de la sociedad en su conjunto.

Desde esta perspectiva, resulta interesante inscribir la problematica local en contextos mas amplios, como el nacional y el internacional, a los fines de una mas adecuada informacion y mejor comprension del fenomeno. En relacion con el Estado, la nueva modalidad de acumulacion global ha significado una influencia gravitante en orden a redefinir sus funciones.

En el caso especifico del estado de Guatemala, desde mediados de los afios '70 se observa una reestructuracion profunda que ocasiona el abandono de algunas acciones que el Estado habia asumido como propias, tales como la promocion del desarrollo industrial, politicas de integracion social, tendencias orientadas al "pleno empleo" y legislacion que garantizaba un nivel minimo de calidad de vida. Actualmente las nuevas funciones del Estado estan mas encaminadas hacia la creacion de economias externas, desreguladas, procesos de privatizacion de empresas publicas, que en conjunto condicionan una modalidad de desarrollo interno muy diferente a la anterior.

Los primeros efectos de esta transformacion implican por un lado un deterioro grave del nivel de cohesion social alcanzado durante periodos de dictaduras y los relativamente recientes procesos democraticos, ya que vastos sectores pierden su insercion en la sociedad y por el otro un proceso de concentracion economica que establece fuertes desigualdades sin compensacion para los sectores menos favorecidos. Asimismo la aplicacion del modelo

TESIS DE GRADO II

"La desconcentracion de cobertura de la gestion municipal, una via para el desarrollo de politicas locales: Caso de Ia Municipalidad de Guatemala"

neo-liberal y sus recetas economicas plantean una serie de transformaciones con fuerte impacto en la sociedad y en los procesos de democratizacion.

Se observa por un lado el agravamiento del desempleo estructural, crisis profunda de las economias regionales, aparicion de nuevos pobres como consecuencia de una sociedad en donde se incrementa el sector informal, la violencia estatal y la guerra, y por otro lado un proceso de concentracion de riqueza en sectores que se modernizan ligados a un modelo de acumulacion interna. Tal descripcion nos sirua en el estado actual de la exclusion, es decir todas aquellas condiciones que hacen que ciertos sectores de la sociedad sean apartados, rechazados 0 se les niegue la posibilidad de acceder a ciertos bienes sociales. Pero fundamentalmente se habla de una sociedad desaparecida, aquella basada en el trabajo como elemento articulador propio del Estado de Bienestar.

Asi, la nueva dimimica excluyente implica la desarticulacion de los elementos fundacionales de Estado con tintes de Bienestar social, la imposicion de un nuevo regimen que simboliza un ideario diferente, un sistema de valores contrario al de la filosofia de la solidaridad implicita en el modelo anterior.

A partir de esta crisis inedita, que esteriliza recetas politicas y economicas anteriores, se ha modificado profundamente la relacion entre el Estado, la sociedad y la economia en Latinoamerica Actualmente el nuevo debate sobre el rol del Estado esta centrado en las posibilidades de la sumatoria de "Estado + mercado + sociedad civil". Ha quedado atras el Estado minimo 0 ausente que no brinda solucion a los problemas sociales y en general a un desarrollo sostenido. Actualmente se habla del rol insustituible del Estado en cuanto a convertirse en el primer responsable de la conciliacion entre 10 economico y 10 social.

El municipio puede convertirse en un motor privilegiado de esta conciliacion en la me did a que ciertas actividades relacionadas con el desarrollo economico 0 con la generacion de empleo esten siendo contempladas a partir de una intervencion estrategica de los Estados locales. Explorar los escenarios futuros posibles de estas transformaciones, representa en la actualidad una labor pendiente e imprescindible, en la medida que el conocimiento de las tendencias actuantes desde una perspectiva integral aportara elementos esenciales para una mejor comprension, analisis y superacion de problemcitica social municipal.

2. Modemizacion del Estado y gobemabilidad

El gran desafio que hoy debe asumir la gobernabilidad requiere a1canzar los objetivos de consolidar la democracia, lograr crecimiento economico y asegurar la paz social. En esta triada se define 10 sustancial. EI pun to crucial es darle en los hechos igual jerarquia a la equidad social que al crecimiento economico. Tales objetivos deberian constituir el nucleo

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de un diseno de estrategia que formulada desde el gobierno adquiera el rango de Politicas de Estado a largo plazo. EI Estado desde ese diseno podria intentar su propia vertebraci6n.

Desde 10 conceptual, modernizaci6n del Estado implica modernizaci6n en la gesti6n, 10 cual sup one fundamentalmente una transicion de una gestion impulsada por las reglamentaciones hacia sistemas de gesti6n en funci6n de los resultados con participacion y control ciudadanos. En terminos de desarrollo la gestion esta ordenada a definir objetivos, metas y tareas. En el plano de 10 municipal presupone la confeccion y aChtalizacion de los catastros. Requiere racionalizar los ingresos y gastos con criterios de eficiencia y equidad, como tambien determinar las necesidades de asistencia tecnica. En el debate sobre la transformacion del municipio el tema de la gestion local abarca temas sobre el personal, los presupuestos, las inversiones, proyectos, uso de la tecnologia y mecanismos de participacion popular. Tal proceso de reform a implica algunas directrices, que podrian ser:

(i) Eliminacion de sistemas obsoletos de presentacion de informes, reglamentaciones complejas, normas de desempeno poco claras y falta de informacion acerca de resultados y costos;

(ii) Todos los niveles de gestion deben tener presente un enfoque de demanda en cuanto a los efectos de las politicas publicas (pacientes, ninos, estudiantes, usuarios);

(iii) Las decisiones de politicas publicas deben establecer un vinculo entre recurs os y demandas e integrarse en el presupuesto municipal;

(iv) Establecer un sistema de retroalimentacion permanente por parte del consumidor/ciudadano con respecto a la calidad de los servicios;

(v) Implementar un sistema de capacitacion y sensibilizacion "de funcionarios y empleados de modo de propiciar el cambio de las actitudes y comportamientos de la gestion gubernativa en funcion de un continuo perfeccionamiento y una mejora sostenida de los servicios;

(vi) Instituir sistemas eficaces de monitoreo, evaluacion e incentivos para obtener resultados.

(vii) Carrera de servicio civil y municipal (viii) Descentralizacion fiscal y recursos propios (ix) Atender al caracter multicultural de Guatemala, etc.

El municipio tiene asimismo un rol protagonico en cuanto a la promocion del desarrollo economico. Fundamentalmente implica una politica de acercamiento y concertacion con el sector privado para que este se comprometa con el desarrollo de la com una, en especial en 10 que se ha dado ultimamente en denominar la conformaci6n de alianzas estrategicas entre el Estado, empresas y sociedad civil. No cabe dud a que esta estrategia introduce cam bios en cuanto a las relaciones con el sector productivo y con las funciones clasicas de

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la gestion municipal orientadas al cobro de impuestos y patentes 0 la regula cion de localizaciones industriales. Hoy se concibe a los municipios como elementos dinamizadores de las ventajas comparativas de una determinada 10caIizacion geogrMica para prom over la municipalizacion de la inversion con recursos nacionales 0 regionales. Tiende as! a imponerse a los municipios la obligacion de competir entre si para cap tar inversiones y tambien actuar cooperativamente en este sentido. No obstante, desde el Estado central deben incrementarse significativamente la asignacion de recursos para actividades productivas locales destin ad as fundamentalmente a fomentar las oportunidades de empleo y arraigo poblacional a traves de un efectivo sistema de descentralizacion fiscal.

3. Legitimidad y gobemabilidad

La construccion y el desarrollo de la ciudadania y la participacion ciudadana son aspectos sustantivos de la democracia y de los procesos descentraIizadores. La descentralizacion propicia en medio de las relaciones de poder y fuerza entre el Estado y la sociedad y al interior de esta ultima, la defensa y proteccion de las necesidades, intereses y derechos no individuaIes sino de sectores sociaIes y comunidades locales, abriendose espacios necesarios para su participacion en la gestion publica. La descentralizacion practicada en la forma expuesta genera un proceso de legitimacion en media del cual, al Estado se Ie facilita el mantenimiento de su hegemonia y, con ello, el poder institucional, inherente a su naturaleza politica, para ser en ultima instancia el coordinador, integrador y conductor de la nacion.

Con la apertura de los espacios para la participacion ciudadana, la descentralizacion se orienta a concretar el ejercicio de la democracia participativa en forma permanente, no en lugar; sino en apoyo de la democracia representativa de ejercicio temporal al momenta de ejercer el derecho de sufragio. La democracia participativa resultado de la descentralizacion, es tambien un mecanismo de vigilancia y control social sobre sus representantes y gobernantes en el ejercicio de sus cargos para sumir en forma compartida las responsabilidades de la gestion, 10 que incrementa los niveles de gobernabilidad.

La construccion y el desarrollo de la ciudadania plena implican que los habitantes del pais conozcan y ejerciten a plenitud sus derechos constitucionales, incluidos los derechos sociales, economicos, culturales y politicos. Ello sup one un proceso de sensibilizacion e informacion y de educacion civica y politica que se institucionalice, generacionalmente para fomentar desde la niiiez valores democrciticos. En Guatemala, el sistema politico y social tiene obstaculos estructurales que van desde aspectos esenciales como la exclusion de las mujeres indigenas hasta la falta de verdaderos partidos politicos que propicien una efectiva intermediacion entre el Estado y la sociedad civil.

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El desarrollo de una ciudadania plena tiene su aspecto esencial en la participaci6n ciudadana que debe ser practicada en el marco de la mas absoluta libertad. En esta materia, las normas constitucionales no constituyen una limitante sino dejan abierto un espacio que puede ser bien aprovechado en terminos de la democratizaci6n que el proceso requiere. Desde el reinicio del proceso democratico en 1986, la inclusi6n de mecanismos de control institucional como el Tribunal Supremo Electoral, la Corte de Constitucionalidad y el Procurador de los Derechos Humanos, los ciudadanos confian en un mayor respeto de sus derechos fundamentales. El fortalecimiento financiero que se da en base al situado constitucional del 8 por ciento y luego del lO%+IV A PAZ para los municipios, los mandatos constitucionales de descentralizaci6n y los espacios de participaci6n ciudadana en el sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, son en teoria una base para el fortalecimiento del poder local, la descentralizacion y la institucionalizacion de la participacion ciudadana en la gestion publica. El texto constitucional guatemalteco carece sin embargo, de una disposicion puntual para la participacion ciudadana en la gestion publica. Las propuestas de reforma constitucional de 1994 - aprobada- ni la rechazada en 1999 por consulta popular incluyeron entre los deberes y derechos civicos y politicos el derecho a la participaci6n ciudadana en la gestion publica5•

Una aspiracion generalizada a raiz de las experiencias alentadoras de la Municipalidad de Porto Alegre es lograr la democracia participativa. Esta democracia participativa es un modelo de gobierno que tiene como uno de sus objetivos fundamentales facilitar a los ciudadanos, destinatarios finales de las politicas publicas, que manifiesten sus preferencias, demand as y necesidades ante la administracion publica. Una vez recibidas estas, la administracion debe dar respuesta a traves del disefio de politicas publicas coherentes y consistentes que respond an a las expectativas ciudadanas. Asi mismo, como parte del ejercicio de corresponsabilidad democratica, el ciudadano debe asumir el compromiso de ayudar al administrador publico para que este no se equivoque en la administracion y ejecucion de dichas politicas, retroalimentandola y ejerciendo su derecho al control social ciudadano a todo el proceso.

El proceso se da mediante los siguientes pasos que se deben presentar de manera continua y permanente:

1. EI ciudadano manifiesta al Estado sus demandas, preferencias y necesidades 2. EI Estado toma la informacion proveniente del ciudadano y lleva a cabo ciertos

procesos para emitir y ejecutar politicas ciudadanas que respondan a las expectativas ciudadanas, can el fin de que, finalmente,

3. EI ciudadano retroalimenta al Estado respecto a si en realidad estas politicas son las requeridas 0 necesitan ajustes, proceso que se puede llevar a cabo gracias a un

5 Constitucion Politica de Guatemala. titulo II, Derechos Humanos, Capitulo III ; articulos 135 Y 136.

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adecuado Modelo de Control Social Ciudadano que acorn pane el ejercicio mismo de la democracia participativa.

Podemos ver entonces que es de suma importancia como se lleve a cabo cad a proceso y que sucede al interior de cada una de las diferentes instancias. La democracia participativa de alguna manera reduciria las posibilidades de incurrir en corrupcion: Len que puntos de este esquema se generan los espacios propicios para la corrupcion? LDesde donde hay que disenar las estrategias que permitan controlar la corrupcion e incrementar los niveles de visibilidad? Revisando los posibles escenarios, podemos destacar algunos:

• los mecanismos utilizados para recibir las demand as, preferencias y necesidades ciudadanas,

• el momenta de diseno y ejecucion de las politicas publicas, • la dinamica facilitadora para el ejercicio de un control social ciudadano efectivo.

Analicemos entonces de manera breve como se dan las dinamicas en cada uno de estos espacios:

(i) Recepcion de demandas, preferencias y necesidades ciudadanas: en este momenta de la gestion publica la Administracion debe actuar como receptor, la ciudadania como participe y en algunos casos los partidos politicos y las organizaciones sociales como representantes de las prioridades de los diferentes grupos ciudadanos. Es el punto de partida base para el ejercicio de 10 publico si se pretende dar respuesta a las expectativas de la ciudadania.

Los posibles riesgos de corrupcion que presenta este escenario se pueden dar por irregularidades en el manejo de la informacion por parte de cualquiera de los actores, la inexistencia de canales publicos eficientes para la recepcion de la informacion e incluso, por el bloqueo para que grupos especificos no puedan hacer llegar sus preferencias ante el Estado. El trabajo en este sentido debe darse por parte de todos los actores. Es tan inutil la existencia de mecanismos que la ciudadania no utiliza, como la manifestacion ciudadana que no llega a manos de la administracion.

(ii) Diseno y ejecucion de las politicas publicas: en esta etapa se dan dos momentos. Un primer momenta de diseno, en el que generalmente ha participado de manera exclusiva el administrador publico y su equipo. Sin embargo, se han comenzado a abrir algunos espacios para facilitar la planeaci6n participativa, no siendo aun el comun denominador. Posteriormente, en la ejecuci6n, generalmente participan actores privados y publicos, bajo regulaciones y parametros dados por la normatividad de la administraci6n publica. Es el caso de las contrataciones, prestaci6n de servicios, asesorias y desarrollo de infraestructura.

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Los riesgos posibles se dan cuando se disefian politicas publicas que responden exc1usivamente a intereses particulares 0 cuando no responden a prioridades 0

necesidades de ningun grupo de la sociedad. Asi mismo, existen riesgos en el inadecuado manejo de los recursos, la prevalencia de 10 privado sobre 10 publico, el incumplimiento de los panimetros normativos y la ausencia de controles a la calidad, prestaci6n del servicio y al impacto. El trabajo de acompafiamiento a este aspecto implica procesos de interacci6n

. entre la institucionalidad y la ciudadania, con el fin de concertar los mecanismos que facilitanln a la ciudadania vigilar los procesos sin hacer ineficiente la gestion publica. Es asi como toda accion de la institucionalidad que vaya orientada a hacer visibles sus procesos ayudara a que este proceso se yea fortalecido. En este sentido, se recomienda que existan mecanismos para convocar a ciudadanos con el perfil adecuado, conocimiento suficiente y experiencia valiosa en cada uno de los diferentes ejes y procesos de la gestion publica. Asi tambien, mecanismos de rendicion de cuentas, audiencias publicas de adjudicacion de procesos, convocatoria de grupos ciudadanos para ejercer el control social, 0 de expertos para realizar auditorias, asi como la puesta en linea de informacion publica facilitaran la adecuada gestion.

(iii) Ejercicio de control social ciudadano: esta etapa esta plenamente articulada con las dos anteriores, y debe ser el marco para la gestion de la democracia participativa. En su real acepcion, el mayor beneficia rio de esta actividad es la administracion publica, al poder contar con eI apoyo ciudadano para no equivocarse en el ejercicio de su labor. Asi mismo, debe ser el ciudadano quien realiza esta actividad a traves de espacios y mecanismos facilitados por la institucionalidad. Existen sin embargo en esta etapa riesgos de diferente magnitud, que van desde el hecho de que la entidad no abra los espacios para el ejercicio de esta labor, hasta la manipulacion ciudadana de la informacion para defender intereses particulares. Asi mismo, se tienen riesgos como la entrega de inadecuada 0

incomprensible informacion al ciudadano, el pago de recursos publicos para garantizar que el control se encuentre a favor de un servidor publico, 0 la desigualdad en la informacion que puede impedir que la dinamica haga aportes reales a la gestion publica. Como recomendacion, es importante res altar la construccion de dos herramientas: • para consolidar la voluntad institucional encaminada a promover y permitir

el control social ciudadano efectivo y • para facilitar la convocatoria de ciudadanos con perfiles, capacidades e

interes en apoyar a la institucionalidad en este sentido.

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Al revisar estos tres escenarios, vern os entonces que un comun denominador es Ia importancia que tiene aquello que sucede en y airededor de la administraci6n publica, como elemento fundamental para evitar los riesgos de corrupci6n 0 ineficiencia. Los procesos que se dan en su interior deben tener caracteristicas que faciliten la visibilidad ante el ciudadano. Asi, surge el tema comunmente trabajado por diferentes administraciones publicas que responde a la pregunta de le6mo llevar a cabo una administraci6n que garantice condiciones 6ptimas para que sus dinamicas y escenarios no sean propicios para Ia corrupci6n ni para la ineficiencia?

Desde hace varios anos los diferentes gobiernos y administraciones publicas se han esforzado por hacer transparente su gesti6n. Durante afios se ha venido buscando herramientas que permitan hacer de la gesti6n y la inversi6n publica una dinamica eficiente y transparente. Es asi como se ha trabajado en torno a herramientas de mejoramiento continuo, se han llevado a cabo practicas de control social ciudadano, se han incrementado los parametros de investigaci6n y sanci6n, se ha capacitado y formado a los ciudadanos y se ha buscado fortalecer la etica de los servidores publicos y se ha trabajado para disminuir los costos de transacci6n de las diferentes dinamicas publicas.

Todas estas herramientas responden al desarrollo de un concepto que ha venido con mucha fuerza en los ultimos afios: la transparencia. Sin embargo, la transparencia de los procesos no es el Unico factor necesario. Se requiere de un concepto mas completo y complejo que podemos enmarcar en el termino: VISIBILIDAD.

Por otra parte, y basados en 10 que hem os descrito anteriormente, imagmemonos a la Administraci6n Publica, donde el adecuado disefio y gesti6n de las politicas publicas es basico para su viabilidad, el ciudadano, destinatario final de las politicas publicas y quien ejerce el control social a las mismas, interesado en el buen desenvolvimiento de las politicas. El gobierno municipal debe tener un tamafio adecuado que Ie permita recibir y manejar las politicas. Una administraci6n con baja capacidad deb era dejar claro al ciudadano sus posibilidades y limites de gesti6n y actuar en consecuencia. Asi evitara defraudar a la ciudadania por no poder responder a todos, 0 su propia congestion por buscar dar respuesta mas alla de su capacidad de eficiencia. Asimismo, es importante "corresponsabilizar" al contribuyente al incluirlo en la toma de decisiones.

En el caso de la administracion publica, la visibilidad, es de gran importancia, teniendo como una de sus variables, la transparencia. Es sumamente importante poder generar las condiciones adecuadas para que aquello que sucede al interior de la administracion publica pueda ser visto desde afuera de manera adecuada y comprensible por el ciudadano. Es asi como herramientas de mejoramiento continuo y seguimiento se hacen importantes, pero a la vez se hacen definitivas las condiciones de manejo de la

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informacion, tanto en el interior, como en el exterior y la cap acid ad de manejar lenguajes y medios adecuados para la difusion de la informacion. Es importante distinguir "transparencia" de "visibilidad". Se puede permitir observar el manejo financiero y administrativo de un municipio -transparencia- sin hacerlo visible -es decir entendible a todos los vecinos -. Tal como proponen D. Kauffman y T. Vishwanat6,

deben conjugarse elementos que faciliten el acceso a una informacion comprensible, relevante, de alto nivel de calidad y cuya fuente sea confiable.

Finalmente, el mapa de relaciones interinstitucionales, como de la institucion misma debe contemplar un escenario de riesgos que implican los canales de relacion interna y externa de la entidad. Es en esta parte donde el fortalecimiento y ajuste de los sistemas de control interno, de control social ciudadano e inc1uso de control y sancion se hacen de gran importancia.

Es importante destacar asi algunos aspectos: 1. Si bien la transparencia es importante, no es suficiente, ni garantiza que no se presente la corrupcion. Lo que se hace imprescindihle es la implementacion de herramientas que garanticen que "el medio publico" y 10 que sucede en su interior tengan las condiciones adecuadas para que exista visibilidad. 2. Para trabajar en torno a la visibilidad de la gestion y la inversion publica se hace necesario fortalecer los canales de comunicacion, interna y externa de la administracion, asi como asegurar que aquello que se moviliza por dichos canales tengas las condiciones adecuadas para el publico que las va a recibir. Es asi como los procesos de homologacion de lenguajes adquieren una especial importancia en la lucha contra la corrupcion. 3. En la medida en que se garantice la existencia de actores ciudadanos calificados para manifestar sus preferencias, asi como para vigilar que estas se conviertan efectivamente en politicas publicas coherentes y consistentes, la interaccion con la gestion publica sera mas salida. Asi mismo, si se disei'ian los mecanismos de control para que este cumplimiento 0

incumplimiento sea visible ante la globalidad de la ciudadania, sera mas facil asegurar el desempei'io adecuado de la administracion publica en aras de responder a la sociedad en su conjunto. 4. Para implementar estos modelos es tan importante 10 que sucede al interior de la administracion publica, como la interaccion que se tiene con el medio externo en cada una de las eta pas que generan el proceso de consolidacion de una democracia participativa. Por esta razon, se requiere por una parte de voluntad institucional, y por otra, de interlocutores validos en la ciudadania. En este sentido, los procesos de formacion, pedagogia y de dialogo entre los actores ciudadanos y los institucionales se convierten en un eje a desarrollar.

6 Vishwanat, Tara y Kauffmann, Daniel, Sep 6 de 1999, Towards transparency In finance and governance, http://www.worldbank.org/wbi/governance/pubs/transfin.htm

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Podemos entonces resumir la definicion de visibiIidad como la condicion generada desde la administracion publica, que facilita la posibilidad de control y seguimiento a los procesos, tanto de manera interna como externa. Finalmente, podemos conduir que la generacion de visibilidad en los procesos publicos se convierte en un reto indispensable si queremos consolidar la democracia participativa que hemos comenzado a construir y que cada dia se convierte en el modelo seleccionado por mas paises del mundo. Parte cardinal de las reformas, 10 constituye el nuevo rol municipal que debe favorecer la participacion y el desarrollo, desde 2 aspectos: a) en cuanto a la reactivacion de espacios sociales y territoriales y b) respecto ala actualizacion del Estado democratico representativo. La construccion democratica y social de las regiones y estados solamente puede basarse en la existencia de municipios fuertes y de mancomunidades impuestas por la geografia, la solidaridad social y los niveles de desarrollo alcanzados. Asi, se intenta hacer mas activa a la sociedad en sus iniciativas y demandas. Y se concibe al gobierno local como articulador, procesador y motor de politicas publicas con soporte social y h~cnico. Las nuevas instancias de decision municipal seiialan la conformacion de nuevos espacios politicos. La agenda de discusion local sera cada vez mas multiple, concreta y global. Son muy pocas las competencias que permanecen reservadas a la esfera nacional: defensa, relaciones exteriores y politica macroeconomica. En cuanto a la autonomia municipal, la que constituye uno de los elementos esenciales del proceso de descentralizaci6n y mayor legitimidad democratica, a partir de la capacidad de generar recurs os propios y la independencia en la toma de decisiones, en general en America Latina se ha expresado mas en la eleccion popular de alcaldes 0 intendentes y concejales, que en las capacidades para generar ingresos propios y tomar decisiones de envergadura. Alrededor del 30% de los recursos son de origen local, mientras que el resto corresponde a transferencias de los niveles centrales de gobierno.

4. Desarrollo Autosustentable

Se tiende a pensar que la sustentabilidad es un termino que puede aplicarse a la defensa y manejo adecuado del medio ambiente. Es solo un aspecto de la cuestion. El otro elemento fundamental esta en el vigor, en la perseverancia, en la insistencia y sobre todo, en el alcance de la participaci6n popular, vale decir de las condiciones mismas de sustentabiIidad humana y social del proceso de desarrollo. El concepto de Desarrollo Sostenible implica que el acceso de todos a las oportunidades debe sostenerse, 0 sea que la disponibilidad del desarrollo no ha de circunscribirsea la generacion presente, sino extenderse a las futuras. Quiere decir, que si no se considera el presente para evitar estados de pobreza, estos dificilmente pod ran preocuparse por las futuras generaciones. Sustentabilidad significa equilibrar equitativamente las ganancias conforme a los propios niveles de consumo. En estos terminos, el gobierno comunal debera ser un espacio donde haya Estado pero can nuis

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sociedad y ser un escenario donde se despliegan tanto el desarrollo economico como la participacion ciudadana y la solidaridad entre los municipios, a traves de fondos compensatorios para los municipios con menores recursos.

5. Inserci6n Internacional y Competitividad

Observada desde cierta perspectiva historica se advierte que Latinoamerica nunca pudo resolver satisfactoriamente su insercion internacional combinada con margenes aceptables de crecimiento economico ysocial. La brecha entre los requisitos de un mundo global y ciertos estilos de insercion internacional es gigantesca. Sin embargo, frente al mismo marco global, otros paises Gapon, Corea, Taiwan) no obstante las vicisitudes financieras actuales, han demostrado que no existe una sola via de vinculacion al orden internacional. Si se parte del supuesto de una sociedad constituida como sujeto historico de su destino, que busca una especificidad economica y cultural para integrarse al mundo, las alternativas estaran centradas en torno de la formacion de ventajas comparativas dinamicas, la transformacion paula tina y progresiva de la estructura productiva a los cambios tecnologicos y una acumulacion continua en capital humano.

Asi puede pensarse en una integracion activa y competitiva a partir de: • Un marco amplio de incentivos en cuanto a invertir en ,la gente, en su educacion, en

su salud, en tecnologia, en instituciones de desarrollo vocacional; • Equitativa distribucion del ingreso. El crecimiento economico se refleja en el nivel

de vida de la gente; • Habilidad para anticiparse a los demas, real busqueda de integracion activa en el

mercado mundial a traves de sus exportaciones ; • Gobiernos emprendedores, poseedores de la filosofia de no inhibir las iniciativas de

la gente y con capacidad de bus car el desarrollo humane de todos los sectores sociales.

• La posibilidad de crear mancomunidades de municipios con un criterio de integracion regional interno.

Esto no excluye la existencia de presiones externas frente a los modelos nacionales, como los procesos globalizadotes, la firma de Tratados de Libre Comercio, la integra cion en el proceso del ALCA, que evidencian que no todo depende de 10 que los nacionales realicen. Pero esta claro que existen margenes de maniobra y que algunos paises han sabido sacar provecho de estos nichos.

6. EI Estado en America Latina

En los ultimos mlos, han abundado los analisis academicos, economicos y politicos sobre la necesidad de redefinir el papel del estado y la relacion estado-sociedad. En America Latina, yen America Central en particular, los cambios historicos representados por el cese de largos conflictos arm ados en la decada de los 90, reclaman la instalacion de

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democracias, y de sistemas politico-sociales con mayores niveles de participacion. Ante el fracaso del neoliberalismo como modelo de desarrollo economico y social, se percibe en la region la necesidad de estados mas autonomos capaces de tomar decisiones fuertes ante los riesgos para las economias nacionales que representan procesos como la globalizacion. Adicionalmente, se reclama la construccion de estados de derecho, "la adopcion de una reglamentacion juridica que legitima la implementacion de su estrategia"7

Estas demandas tam bien son una reaccion a la construccion de los estados en el continente. En ese sentido, resume Aguilar Villanueva,

"la idea y valor de 10 Publico ha sido central en aquellas sociedades donde la cultura de libertades civiles y politicas individuales acompaii6 el proceso de formaci6n del estado nacional. ( ... ) En esta perspectiva el estado se hace cargo 5610 de 10 publico. La integraci6n y coordinaci6n social ocurre por la Constituci6n mas que por la nacionalidad.( .. .} EI ambito publico rebasa ( ... ) la restricci6n individual, privativa, y concierne a 10 que es accesible y disponible sin excepci6n para todos los individuos de la asociaci6n politica. Lo publico es diverso de los individuos pero no adverso a ellos; en vez de mortificar sus libertades, calculos y beneficios, se constituye para su garantia, respaldo y extensi6n general"8.

Los sistemas estatales en America Latina se formaron en contraste, siguiendo el modelo de los estados liberales de Europa (creados como respuesta a la crisis que atravesaba el orden feudal), con una sutil - aunque para nada insignificante - adaptacion. Estos estados fueron creados por elites nuevas que buscaban su emancipacion de los poderes coloniales, y al adoptar el modelo, excluyeron del proyecto a una gran parte de la poblacion - por ejemplo, a los indigenas - y centralizaron la autoridad. Adicionalmente, cabe destacar el hecho de que el modelo adoptado por los estados denominados por Kaplan "el Leviatan criollo" 9, el que desde su concepcion era un modelo excluyente, ya que no tomaba en cuenta a las mujeres y su participacion en 10 publico y en la tematica del poder. A partir de estas constataciones, se debe trascender la definicion del estado por sus condiciones objetivas: que exista un territorio definido, una poblacion en dicho territorio, una autoridad en el mismo. De acuerdo a las conc1usiones de Noel Roth, el estado se puede definir como "un proceso cultural e ideal por medio del cualla idea de un poder no individualizado se concreta historicamente". La impc)ftancia del estado y de sus instituciones, entonces, es de suma importancia si pens amos que son organizaciones que bus can alcanzar objetivos que van mas alIa de las demandas sociales. El estado tambien son las acciones con las que estas organizaciones "estructuran, modelan e influyen tanto en los procesos economicos como en las c1ases 0 grupos de intereS"1O

7 Roth, 2002, pag. 25 8 Aguilar Villanueva, 2000. pag. 27-28 9 Roth, 2002, pag. 20 10 Roth. Ibid, pag. 24.

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El estado, entonces, influye de manera indiscutible en la promocion y regulacion de las relaciones sociales de la poblacion que 10 com pone, y esto 10 hace mediante la emanacion de leyes, textos administrativos, creacion de organizaciones y de redes que fungen como intermediarias entre el estado y el entorno en el que pretende desarrollar sus acciones (Idem). Es asi como se llega a las politicas publicas, las que son instrumentos 0 medidas concebidas por el Estado para reaIizar sus objetivos. En las palabras de Roth, se puede afirmar que,

"Las polfticas publicas, entendidas como programas de acciones, representan la realizacion concreta de decisiones, el media usado par un actor en particular llamado Estado, en su voluntad de modificar comportamientos mediante el cambia de las reglas del juego operantes hasta entonces" 11

Sin embargo, es necesario ahondar sobre las motivaciones a la base de la accion del estado. Contrario a antiguas teorias de la ciencia politica12, los estados no basan sus acciones sobre aspectos meramente objetivos, sino que existe un cierto nivel de subjetividad en su actuar. Segu.n Aguilar Villanueva, "gobernar un estado es elegir ciertos valores y criterios, ciertos objetivos y medios, ciertas rutas estrategicas de accion, ciertos actores, procedimientos, tiempos e instrumental"13 .

El amilisis de las politicas, se torna entonces importante si se quiere examinar el proceso cultural que representa el estado, especialmente si se quiere influir en este proceso. Estudiar las politicas publicas, es estudiar la accion de las autoridades publicas en la arena que es la sociedad; que es 10 que producen, quienes gobiernan para lograr los resultados y con que medios. Todo 10 anterior esta enriquecido por el hecho de que las politicas publicas se producen en un entorno rico de actores, ideas, necesidades, recursos, tiempos determinados. Asi, una politica publica da informacion sobre el estado en el que se origina. Precisamente, "mas que recetas del gobierno (como algunos habran podido creer), son los indicadores de la naturaleza y del funcionamiento de la maquina gubernamental"14

Es por esto que el analisis de las politicas se ha convertido en una herramienta para los cientificos y las cientificas sociales. No quiere ser una nueva teoria sobre el estado, la politica y la sociedad, sino cambiar el angulo desde el que se hace el anaIisis; pero para hacerlo, conviene partir del estudio de las posturas te6ricas relacionadas con el estado y las politicas publicas: teorias centrad as en el estado, teorias centradas en la sociedad, teorias

II Roth, Ibid, pag. 25 12 "Las teorias sistemica, marxista, elitista 0 pluralista explicaban las decisiones de gobiemo desde fuera del gobiemo mismo ( ... ) - desde fuerzas y estructuras sociales, exteriores y superiores, que detenninaban exhaustivamente la materia y la [onna de la decision" (Aguilar Villanueva, La hechura de las politicas, 2000, pag 16). 13 Aguilar Villanueva, 2000. Pag. 15 14 Meny, 1992, pag. 17

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mixtas. Las primeras postulan un racionalismo economicista como predominante; las segundas, una sociedad sometida a un estado que se encuentra cautivo de una minoria. Las que mas atanen en este trabajo son las terceras, muy variadas, de entre las que se encuentra el neoinstitucionalism015• Para explicar las relaciones entre la accion publica y las politicas publicas, este enfoque toma en cuenta tanto factores internos - centrados en el estado, como factores externos - centrados en la sociedad. Considera a las instituciones como factor esencial donde se desarrollan tanto los comportamientos de los individuos, como de los colectivos; ademas, existe una interdependencia entre las instituciones politicas y las sociales, es decir que no se limitan a las estructuras formales (como los institucionalistas). En las palabras de Roth, para los y las neoinstitucionalistas:

"se deben incluir en la definicion del concepto (instituciones) no solamente las reglas de procedimiento, los dispositivos de decision, la forma de organizacion, las rutinas y el tratamiento de la informacion, sino tambien las creencias, paradigmas, culturas, tecnologias y saberes que sostienen, elaboran y, a veces contradicen estas reglas y rutinas ".16

Con base en 10 anterior, es conveniente revisar el debate existente entre los teoricos y las teoricas de politicas: lla politica determina las politicas, 0 las politicas determinan la politica? Revisando la concepcion de las politicas publicas de Theodore J. Lowi, se puede notar que propone un enfoque que va mas aHa de las ideologias, y que se basa en el enunciado de que,

"las relaciones sociales se constituyen por expectativas reciprocas (yes por esto que) las relaciones estrictamente politicas estan determinadas por las expectativas de los participantes respecto de 'los productos gubernamentales 0 politicas" 17

7. Definicion de politica publica

Para poder definir 10 que son las politicas publicas es recomendable primero distinguir entre los dos sentidos de la palabra "politica".

El primero corresponde a 10 que se entiende como el ambito del gobierno de las sociedades humanas; el segundo, a la actividad de organizacion y lucha por el control del poder. Politics, que es el sentido con el que principalmente se puede confundir policy, se define como "una variedad de acciones basicamente dirigidas al ejercicio de la fuerza y la conservacion del sistema politico" 18. Es decir, politics da mayor peso a los insumos "control y poder", mientras que la policy es "el patron de accion que resuelve las demandas

15 Para un tratamiento sobre el neoinstitucionalismo ver Roth, 2002, pag.27. 1(, Aguilar Villanueva. Op cit. 17 Aguilar Villanueva, Idem. pag. 30 18 Guerrero Orozco. 2000. pag. 256

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conflictivas 0 provee incentivos para la cooperacion". Es por tanto, "un esfuerzo genera do a traves de pautas prefijadas para resolver disputas politicas 0 proveer de incentivos de racionalidad que aseguren metas socialmente convenidas" . A 10 que se hace referencia cuando se habla de politicas publicas es al significado que en ingles tiene el termino policy.

Por un lado, la policy lies aquello que el gobierno opta por hacer 0 no hacer", es decir son todas las acciones 0 inacciones voluntarias gubernamentales. Es un comportamiento propositivo e intencional, ademas de planeado. La policy puede por tanto "regular la conducta social, organizar las burocracias gubernamentales, repartir los beneficios y cobrar los impuestos" y no necesariamente tiene que estar basado en metas. Es decir, "policy se refiere a todas las acciones (del gobierno) y no solo a las que el gobierno 0 los funcionarios publicos dicen que desempefian", es cuando estas acciones estan relacionadas.

Policy no es 10 mismo que una decision. Es decir, policy es mas que una decision por si sola, no son simplemente cosas que suceden sino que las acciones en que consiste se orientan por metas - por 10 tanto, policy es la realizacion voluntaria de una serie de decisiones que conllevan a la consecucion de una meta(s). La consecucion de dicha meta, a su vez, esta motivada por el hecho de que se quiere cambiar un aspecto concebido como problematico o insatisfactorio en la sociedad; una politica publica "confia en disparar una serie de decisiones y acciones - un curso de accion colectiva -que se considera contundente y eficiente para producir la configuracion social deseada"19

De hecho, por otro lado, policy "significa decidir que hay un problema, decidir que se va a resolver, decidir cucH es la mejor manera de hacerlo". Y de entre las maneras de como hacerlo mejor, puede estar el decidir no hacer nada; a esto se Ie llama policy "negativa" pues es "'hacer nada' sobre una materia". En cambio la policy afirmativa se caracteriza por la coercion pues esta basada sobre el derecho y la autoridad.

Un ultimo aspecto importante para definir policy, es que representa un sentido mas general de 10 que son las singulares ciencias sociales ya que en su seno con curren varias disciplinas; es mas, no solamente es "un foro de recepcion no solo de las ciencias sociales, sino de otras disciplinas y profesiones") yesta multidisciplinariedad es su razon de ser.

Se puede asi elaborar la sintesis de una definicion de politica publica: policy es la accion de los servidores publicos, quienes - tomando en cuenta un problema desde el punto de vista de varias disciplinas - en primer lugar, definen que existe un problema publico; en segundo lugar, deciden que es necesario resolver dicho problema; en ultima instancia, deciden que acciones tomar 0 no tomar para resolverlo. De esta forma, se fijan la

19 Aguilar Villanueva, 2000, pag. 26

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consecucion de una meta con creta, proceso que influira sobre otros actores publicos y privados.

Para Meny, existe un enunciado basico: las policy determinan las politics (las politicas publicas determinan la politica), de manera que "las correlaciones de poder, los liderazgos y las autoridades formales decisorias son definidas por la naturaleza de las cuestiones en disputa y, en consecuencia, por el tipo de respuestas ( ... ) previsibles por parte del gobierno".20

Del otro lado de la moneda, "el tipo de politica esperable esta a su vez y en el fondo determinado por el tipo de coaccion que el gobierno podria razonablemente emplear en el tratamiento de las cuestiones" (idem). Es decir, que la respuesta a la pregunta inicial es: un poco de los dos, se trata de un proceso dinamico y a veces confuso, con la explicacion de que en el ultimo caso, "la politica publica se concibe como determinada, en su forma y su contenido, por las instituciones, los actores politicos, la actitud de los gobiernos y los gobemados, etc."; mientras que en el primero, "la politica publica se considera como una variante independiente que influye en el contenido y las formas de la politica (en el sentido de elecciones, debates, discursos ideologicos, etc.)". 21

8. Caracteristicas basicas de las politicas publicas

Segtin, Meny y Thoenig, para que las politicas publicas se puedan considerar como tales, deben contar con una serie de caracteristicas propias:22

Contenido - una politica implica que "se movilizan los recursos para generar resultados 0

productos", y a esto se llega a traves de un trabajo y de accion; Programa - "una politica publica no se reduce a un acto 0 concepto considerado aisladamente: por ejemplo, 10 que hace un ministro tal dia sobre tal expediente". Existe un marco general, explicito a no, que denota las intenciones de las autoridades, y que enmarca las acciones que tomen dichas autoridades; Orientacion normativa - "los actos traducen orientaciones: intencionalmente 0 no, satisfacen intereses, son portadores de ciertos val ores, tienden hacia objetivos especificos" ; Factor de coercion - este emana de la naturaleza de autoridad del gobiemo, es decir el gobiemo cuenta con una legitimidad de autoridad legal y "ejerce una coercion que se apoya en el monopolio de la fuerza", con el resultado de que su autoridad se impone; Competencia social - "los actos y disposiciones que afectan la situacion, los intereses y los comportamientos de los administrados". Segun sea adrriinistrado un grupo, se podra definir una politica publica.

20 Meny, 1992, pags 33-34. 21 Meny, idem, pags 45-46. 22 Meny, op.cit. 1992, pags 90-91.

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"La desconcentracion de cobertura de la gestion municipal, una via para el desarrolIo de politicas locales: Caso de la Municipalidad de Guatemala"

Por otro lado, se debe tener en consideracion al definir las poIiticas pubIicas que estas no se circunscriben a un ambito objetivo y teorico. Ellas son concebidas y desarrolladas en sistemas sociales, regidos por valores y principios regulados por el estado. Asi, la manera en que se desarrolla la hechura de politicas23, se torn a de relevancia para su definicion. Los teoricos y anaIistas de politicas, aiiaden a los aspectos arriba mencionados, aspectos relacionados a los sistemas democraticos en los que las sociedades latinoamericanas actuales se estan desarrollando.

Para Aguilar Villanueva, por ejemplo, el reto es reaIizar las funciones del estado - por tanto, especialmente las politicas publicas - en un contexto de una sociedad mas democratica, plural, abierta, informada y participativa,

"en la que el gobierno queda sujeto al control del voto, de la opinion critica y de la exigencia de rendir publicamente cuenta de sus actos, y donde las decisiones del gobierno estan ademas restringidas par los contrapesos de otros poderes del estado, por las libertades individuales constitucionalmente garantizadas, par la capacidad de organizacion e iniciativa de los grupos sociales para promover autOnomamente sus intereses, por el buen conocimiento que ciudadanos y organizaciones poseen de sus problemas particulares y de los asuntos publicoS"24

Debe considerarse parte del proceso de la hechura de politicas a la formacion del consenso, como base para institucionaIizar la politica. De hecho, seglin Aguilar Villanueva, "las actividades de formacion del consenso mediante comunicacion son ( ... ) integrantes del concepto propio de la politica", ya que es crucial convencer a la poblacion sobre una politica propuesta - anteriormente a la formula cion de la misma - porque de nada sirve que esta sea abandonada por la sociedad al ser divulgada. Aguilar Villanueva delimita los factores adicionales a la comunicacion de la siguiente forma: "el dialogo y la discusion abierta, manifiesta, son elementos constitutivos de la elaboracion de las politicas. Esto es propio e irrenunciable de los regimenes democraticos".

Bajo esta perspectiva, Aguilar Villanueva define las politicas publicas tambien como "decisiones de gobierno que incorporan la opinion, la participacion, la corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su cali dad de ciudadanos electores y contribuyentes. En ese sentido, admite que esto va a aumentar el peso de los individuos y sus organizaciones, 10 que resultara en un gobierno que se "sustancia ciudadanamente" (idem). EI ideal que se persigue es hacer de "la politica y del gobierno instituciones productivas, que ensanchen en lugar de estrechar, el ambito de 10 colectivamente deseable y factible. En una palabra, se

23 De ahora en adelante se utilizara el sentido de policy al utilizar las palabras politica 0 politicas. 24 Aguilar Villanueva, 2000a pag. 24.

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"La desconceiltraci6n de cobertura de la gesti6n municipal, una via para el desarrollo de politicas locales: Caso de la Municipalidad de Guatemala"

pone todo el enfasis en las ciencias de politicas de la democracia, cuya meta ultima es la realizacion de la dignidad humana en la teoria y en los hechos" 25

9. Clasificaci6n de las politicas

Las politicas son de diferente tipo porque responden de diferente manera a los problemas que desean resolver. Esto sucede porque existen fuerzas sociales que acruan en un tiempo determinado para obtener la resolucion de cuestiones de su interes en un momenta especifico. De hecho, las politicas responden "a las fuerzas sociales que se enfrentan 0 se anudan en torno de cuestiones especificas y que, por consiguiente, ampIian 0 recortan el margen de autonomia de la fuerza gubernamental y, en corolario, la aplicabilidad, naturaleza y extension de la capacidad coactiva del gobierno". Existen demandas y asuntos que son de vital importancia para algunos grupos definidos, pero que por sus propias caracteristicas, no tienen mayor impacto sobre el sistema establecido. En contraste, surgen problemciticas que despiertan animosidad, y que se configuran como cuestiones que cruzan todo el sistema social. Esto 10 logran mediante el levantamiento de organizaciones sociales poderosas, y devienen temas no facilmente resueltos mediante la sola la asignacion abundante de recursos, 0 can medidas coercitivas que "que prohiban determinadas conductas y desaliente eventuales resistencias 0 infracciones con sanciones costosas" (idem).

Theodore J. Lowi, propone una clasificacion de las politicas, delimitando las categorias en cuatro. Existen politicas regulatorias que implican un escenario de negociacion y conflicto entre grupos de poder; las politicas distributivas, que lise caracteriza por cuestiones no rivales, susceptibles de ser tratadas con recursos publicos siempre divisibles"; y las politicas redistributivas que tienden "a ser ( ... ) la arena mas tens a y frontalmente conflictiva ( ... ) el desenlace de estas cuestiones radicales afectara irremediablemente a numerosos sectores de poblacion en puntos cruciales de su existencia social" (Ibid). Por ultimo, existen las politicas constituyentes, que son las que modifican el regimen politico y/o administrativo, extendiendo 0 disminuyendo la jurisdiccion gubernamental, el ejercicio de los derechos de los ciudadanos y las ciudadanas, y/o las opciones de accion publica y privada.

Para resumir, se puede decir que como caracteristicas basicas de las politicas publicas estan: tener contenido, formar parte de un programa, contar con orienta cion normativa, contener un factor de coercion y ser de competencia social; ademas, desarrollarse en sistemas sociales regidos por val ores y principios que el estado regula. No por casualidad, los analistas de politicas insisten en definir las politicas publicas haciendo enfasis en que cuenten con un proceso de consenso y de amplia participacion de los administrados en el

25 Aguilar Villanueva, 2000b, pag. 83

TESIS DE GRADO 2R


proceso de decision publica, es decir, que las policies se perciban como refuerzos a la democracia.

10. Proceso de elaboracion de politicas publicas, actores, toma de decisiones.

Los procesos de elaboracion de politicas publicas son complicados en todos los niveles, sean estos estatales, regionales 0 locales. Sin embargo, ante la falta de una cultura democrMica y de una ciudadania activa que en las sociedades descentraIizadas son los pilares fundamentales de la descentralizacion y la democracia. En paises como Guatemala existen amenazas permanentes del sistema politico y de las estructuras del Estado y la sociedad. Por esta razon, el preocuparse por implementar politicas descentralizadoras esta vinculado con el reconocimiento del agotamiento del sistema politico centralista y poco democratico que exige la reforma del Estado, haciendo que este cumpla con sus objetivos en forma eficaz y que sea capaz de adaptarse a los desafios de la globalizacion que exige del Estado: nuevas capacidades y estrategias para una insercion eficaz en el mundo global.

Asimismo, la desconcentracion y la descentralizacion persiguen como fin un reparto de poder nuevo y, como medio, es un conjunto de instrumentos de gestion publica que cambian la territorialidad institucional del Estado. En este sentido, la descentraIizacion es fundamental para relanzar las estrategias de la inversion publica en las regiones del pais con miras a desconcentrar la poblacion en el territorio. La descentralizacion es un instrumento que combate las desigualdades sociales economicas y territoriales que se observan actualmente en la infraestructura economica, de transporte, educativa, sanitaria, entre otras, que afectan a la mayoria de los guatemaltecos.

11. Globalizaci6n y descentralizacion

EI debate sobre el municipio contemporaneo y el rol de los gobiernos subnacionales se enmarca desde nuestra perspectiva en la discusion sobre los nuevos desafios regulatorios que reconfiguran el espacio de la politica en un mundo globalizado. Oespues de afios de debates y experiencias descentralizadoras y municipalistas en la region, la tematica es reinstalada en la agenda politica y academica en un contexto mundial que da contenidos nuevos a esta agenda, en una doble tension: los requerimientos de la globalizacion (economica, informacional, cultural) y la fragmentacion politica y social. Esta fragmentacion se expresa en el desajuste entre la territorialidad de la politica, generalmente acotada al estado~nacion y la globalizacion economica -circunscrita a los mercados- , 10 que expropia a los estados nacionales de autonomias en el ambito de las politicas publicas, antes restringidas a este ambito de poder.

TESIS DE GRADO 29


Esta fragmentacion del poder politico, de las capacidades de gestion y en consecuencia, de la capacidad de respuesta societal, parece ser funcional al Hamado "pensamiento unico" (de corte liberal), en el sentido de liberar a los mercados de las constricciones de la politica. Se trata en definitiva, mas aHa de cada experiencia nacional, de uno de los componentes esenciales de la "crisis de la politica" despues de la caida de bloques, entendida esta en sus diversas vertientes: como crisis de eficacia (mecanismos que escapan a sus competencias nacionales), crisis de racionalidad; crisis de representacion de intereses sociales crecientemente fragmentados y en resumen, crisis de legitimidad.

La crisis de la politica abarca sorprendentemente tambien al paradigma liberal, supuestamente triunfador y hegemonico despues de la caida de la division este-oeste en occidente. La magnitud de esta crisis denominada entre otros por Ulrich Beck (1999) como "segunda modemidad"26 modifica los instrumentos de regulacion estatal impulsados en el ambito regional, produciendose una uniformizacion de las estrategias de los distintos paises de la region, coincidiendo todos en la definicion de las funciones reguladoras del estado en este comienzo de siglo.

En este contexto, sumado a las transformaciones del mundo del trabajo y la creciente dualizacion de la sociedad - con su ejercito de exc1uidos de los ambitos de integra cion sistemica tradicionales : mercado, sistema educativo - ; el espacio territorial local y subnacional se constituye en el escenario privilegiado y eficiente del juego regulatorio asi como en el campo de ejercicio de los derechos ciudadanos. Emergen asi municipios, ciudad y unidades subnacionales y regionales como ejes de nuevas centralidades que parecen configurar una nueva matriz de gestion politica y social.

Mas alla de la debilidad del municipio y de la cuestion local en el pais, existe una "municipalizacion difusa" de funciones hacia estos ambitos. La hipotesis que subyace al analisis es que estas transferencias "difusas" constituyen una expresion del sistema de reforma basad a en la reduccion del papel del estado, interpuestas por el "veto ciudadano". Se avanza actualmente a traves de otros instrumentos de desregulacion que tambien son funcionales al modelo de globalizacion que en realidad descentraliza los costos de reproduccion social y fundamentalmente, el control y regula cion del conflicto. En consecuencia, los ambitos territoriales donde la poblacion mayoritariamente se concentra, es decir, ciudades - y particularmente ciudades capitales e intermedias -constituyen el escenario privilegiado de regulacion de intereses y conflictos (articulados tradicionalmente en el estado de bienestar keynesiano a traves de partidos y grupos de poder).

2<> Beck, Ulrich (1999), citado por Chavez Minos, Daniel (2000), pagina 76.

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Esta municipalizacion difusa no ha sido acompafiada de recursos economicos, institucionales y politicos, como para hacerse cargo de sus costos, 10 que se sum a a la crisis fiscal y crisis de la legitimidad de los municipios, que han visto incrementadas sus funciones sin potenciar efectivamente sus competencias. En consecuencia, la busqueda de modos de gestion innovadora que tienda a atenuar la crisis, asi como la busqueda de recurs os de legitimidad tecnica y politica explora alternativas transversales que no pretender pasar necesariamente por la logica del estado nacional. Surgen asi timidamente, experiencias de coordinaci6n intermunicipal, configuraci6n de redes de ciudades que tienden a sostener este coste de reproduccion del sistema. . El centralismo es un desestimulo para estas experiencias. Se menciona la experiencia de las Merco-ciudades como una estrategia de legitimacion reciproca de las ciudades en ese sentido en el ambito regional. Se entiende este recurso como un fin en si mismo, en la medida que establece canales horizon tales entre actores de un mismo perfil y pretende ser un canal de fortalecimiento de las capacidades de negociacion y gestion en relacion a la preeminencia del estado central. Algunas de ellas seran analizadas en esta tesis.

Descentralizacion y municipalizacion como instrumento de reforma del Estado

a) La "onda descentralizadora" y el contexto politico

Despues de dos decadas de experiencias de reforma de fuerte impronta liberal donde las estrategias privilegiadas en los paises de la region concretadas entre otras en dos tendencias centrales como fueron la privatizacion y la desconcentracion en su acepcion de descentralizacion de politicas sociales y de desarrollo, en el debate reciente la reform a adquiere una nueva centralidad frente a los desafios de gobernabilidad, estabilidad nacional y capacidad institucional y de gobierno. La Reforma del Estado sigue siendo hoy uno de los temas de la agenda de las llamadas " politicas de segunda generacion " . Despues del ajuste estructural de los ochenta, la reform a institucional se proceso a traves de la onda privatizadora y reduccionista del "estado minimo". La tendencia reciente de los organismos multilaterales y las evidencias de los resultados no demasiado auspiciosos de los primeros aiios del ajuste y de las reformas estructurales, se rehabilita la presencia del estado aunque desde un rol diferente. Este nuevo protagonismo fue expresado tempranamente por el propio Banco Mundial en el Informe de 1997 titulado "El Estado en un mundo en transicion", donde la nocion de estado minimo que caracterizo las fundamentaciones ideol6gicas de la reforma liberal de fuerte impronta neoclasica prevaleciente hasta mitad de esta decada ha dado lugar a una "revalorizaci6n de la politica y de los mecanismos regulatorios" 27.

27 Prats, Joan (1996); Moreira Cons lanza, (1997) y Lazaro Jorge, (1997), citados por Banco Mundial, lnforme HEl Estado en un mundo en Transici6n" (1997) , PNUD, pag. 113.

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"La desconcentracion de cobertura de la gesti6n municipal, una via para el desarrollo de politicas locales: Caso de la Municipalidad de Guatemala"

En este marco, la desconcentracion de funciones hacia gobiernos subnacionales provinciales y municipales volvio a tener "muy buena prensa". En muchas de las lecturas mas conocidas en los casos regionales, se asimilo la desconcentracion y descentralizacion a presupuestos ideologicos y politicos no siempre explicitos, que presuponian en el instrumento una determinada orientacion 0 finalidad, mitificando este recurso, sin considera que se trata de un instrumento, ni positivo ni negativo a priori. Por el contrario, no parece obvio senalar que la descentralizacion y el traslado de funciones del estado central hacia ambitos descentralizados y territorialmente 10calizados pueden conducir a objetivos politicos diversos.

Considerando esta complejidad es posible identificar supuestos u objetivos politicos diversos en las distintas lecturas de la descentralizacion implementadas en la region:

a) DescentraIizacion como un requisito para la gobernabiIidad 0 manutencion de la estabilidad politi ca.

Desde esta perspectiva se ha sostenido que la necesidad de estas "reform as se encuentra en la crisis de representatividad y legitimidad del estado en America Latina y que las elites politicas - conscientes de esa debilidad - han promovido la descentralizacion como estrategia de relegitimacion del estado transfiriendo esferas de conflicto hacia los espacios locales.

b) La descentraIizacion como condicion necesaria para la democratizacion Este principio impregno los debates sobre descentralizacion de la decada del setenta, que provinieron basicamente de diversas corrientes de izquierda, particularmente de la izquierda democratica europea y que no ha side confirmado necesariamente por la experiencia en las decadas posteriores. Por el contrario, la descentralizaci6n tampoco esta libre de ser funcional a otras formas de clientelismo localizadas en el municipio 0

region, asi como no garantiza la efectiva distribucion de poder en ese nivel, poder que puede seguir siendo ejercido "desde el centro" del sistema local en forma centralizada en relacion a la ciudadania.

c) Desde una perspectiva neoconservadora, la descentralizacion parece ser funcional en 10 politico a la reducci6n del ambito de articulacion de conflictos y consensos y a la transferencia de costos de coaccion hacia la esfera de 10 local. En 10 economico es funcional tambien a la reduccion de capacidad coercitiva del estado sobre el capital. Es decir, que permitiria reducir el tamano del estado central (en terminos de responsabilidades, funciones y burocracia). Por tanto, esto facilitaria la solucion a problemas de burocratizacion e ineficiencia de las instituciones centralizadas, asi como permitiria mejores condiciones de movilidad de los recursos entre las regiones del pais, liberalizando el control del estado sobre la inversion. Desde esta perspectiva, la localizacion de la funcion de desarrollo economico en regiones 0

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ambitos descentralizados permitiria una mas adecuada reduccion de la injerencia de la politica sobre la economia.

d) Desde el punto de vista de la "public choice", se argumenta que la descentralizacion es un requisito para una mayor eficiencia administrativa. Surgen asi tendencias a la implementacion de politicas sociales y de desarrollo descentralizadas con particular participacion de la sociedad civil y de organismos del tercer sector (publico no estatal).

En suma, mas que la inclusion 0 no de la descentralizacion en las divers as perspectivas del estado, la eficacia de las eventuales politicas descentralizadas y/o municipales depende de los formatos de transferencia de recurs os del centro hacia estos espacios que estan orientados segiln objetivos politicos: recursos economicos, de los que depende la autonomia municipal y la eficacia de la gestion, recursos institucionales muchas veces debiIes en espacios alejados del centro del estado; recursos tecnicos y gerenciales; recursos de informacion que hagan posible la competencia de los responsables de las politicas; y recursos politicos, ya que muchas veces las propias estructuras de liderazgo locales son reacias a la descentralizacion dado que negocian con mayor eficacia recursos localizados en el centro (ministerios, administracion central, etc.).

Diversos analistas han comenzado a revisar estas lecturas, sefialando los "limites de la descentralizacion"28. Los municipios y gobiemos subnacionales han aumentado sus responsabilidades (formalmente 0 por via de los hechos) en relacion a funciones de promocion y desarrollo economico y social. Paradojicamente, muchas de estas medidas han tenido como efecto el fortalecimiento del gobiemo central en la medida que han permitido transferir la carga de la crisis a los gobiemos locales y ha asignado a los municipios la gestion de las consecuencias sociales de las decisiones economicas del estado29 .

b) Del debate ideologico a las refonnas constitucionales

La desconcentracion, descentralizacion y municipalizacion han sido incorporadas como recurso en muchas de las cartas constitucionales de la region, instaurando asi una legitimidad institucional de origen, esencialmente diferente a los debates que caracterizaron la agenda de discusion en la decada del setenta, resueltos mas en la esfera ideologica. Estas disposiciones han instaurado mecanismos de transferencia presupuestaria e institucional que materializan el objetivo de la desconcentracion y

28 Por ejemplo, Rojas Hurtado, Femando (1993), Ver: version electronica http://www.clad.rog.ve/reforma.html. 29 Herzer ,Hilda (1998), De Mello, Marcus, Andre (1997), citados por Galvez, Borrel Victor, Hoffman, Carlos y Mack,

L. (1998) "Poder local y participacion democratica" (Debate 40), FLACSO-Guatemala.

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descentralizacion en formas especificas de delegacion de funciones del estado central hacia ambitos locales.

En Brasil por ejemplo, la municipalizacion de las politicas sociales instaurada en la constitucion de 1988 bajo el gobierno de CoIl or de Mello, transfiere el presupuesto federal hacia el municipio, reservando para los estados federados una funcion de control de la gestion y de intervencion en los casos de clara omision 0 incapacidad del gobierno local. En Bolivia la reforma de 1985 establecio elecciones de autoridades locales cada dos afios y autorizo a las municipalidades a recaudar impuestos y definir inversiones. La Ley de Participacion Popular de 1994 amplio las atribuciones de los municipios en la implementacion de politicas sociales y otorgo atribuciones a organizaciones sociales territoriales en la cogestion de los presupuestos municipalizados, pretendiendo otorgar al espiritu de la descentralizacion y la municipalizacion un sentido democratizador, garante de la participacion de las comunidades. En Colombia la Constitucion de 1991 reconoce el tema de la participacion como un tema central en el nivel de implementacion de las politicas sociales, traspasando al ambito municipal servicios de salud y educacion. En Venezuela en 1989 se realizo la primera eleccion popular de gobernadores y alcaldes y en 1991 se inicia el proceso de transferencia de servicios y competencias a los estados y municipios, elementos que se recogen en la reforma de la constitucion propuesta al parlamento en 1992. En Argentina la reforma constitucional de 1994 consolida el proceso de transferencia de politicas sociales hacia las provincias, otorgandoles tambh~n

responsabilidades en la promocion del desarrollo economico, y en particular incentivando la posibilidad del desarrollo regional a traves de la articulacion de proyectos de desarrollo coordinados con otros municipios 0 provincias de paises vecinos30• En Chile, se ha liderado el proceso de transferencia de la gestion publica hacia unidades de gobiernos regionales.

12. DescentraIizaci6n y tipos de descentralizacion y desconcentracion.

De la manera mas simple se define como descentralizacion a la transferencia de competencias del gobierno central a divers os organismos. Esta transferencia, sin embargo, puede aplicarse en los sistemas: politico, administrativo y/o economico dependiendo del tipo de competencias que se transfieran.

Algunos autores utiIizan el enfoque de la provision de bienes publicos, para explicar de forma singular la funcion de la descentralizacion y sus diversas manifestaciones. Este enfoque parte de la funcion del rol del estado como proveedor y distribuidor de bienes publicos (seguridad ciudadana, salud, educacion, servicios basicos, etc), y las

30 Las referencias a las experiencias nacionales son tom ad as del volumen colectivo de CEPAL, "Gobiernos locales en ciudades intermedias de America Latina", Ediciones Sur, Santiago de Chile, 1991.

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transferencias que este pudiera reaIizar estan referidas a la provision y/o distribucion de bienes publicos.

Por 10 tanto se puede distinguir tres tipos de descentralizaci6n: administrativa, politica y economica.

1) Descentralizacion Administrativa.- EI hecho de que se trasfieran facultades administrativas y financieras a una determinada organizacion de gobierno local no quiere decir que todo 10 que se haga en esa comunidad sea decidido localmente. En ultima instancia el organo de gobierno local siempre respondera ante el gobierno central, en este tipo de descentralizacion las autoridades encargadas de la administracion local pueden ser elegidas por los pobladores 0 designadas por el gobierno central. Partiendo del enfoque de la provision de bienes pubIicos, se puede decir que en este tipo de descentraIizacion no induye decisiones sobre la provision, como 10 afirma Ivan Finot "En el caso de una descentralizacion operativa (administrativa) tambien existen decisiones, pero no sobre provision -en su sentido estricto- sino sobre la operacion de la provision".3)

2) Descentralizacion Politica.- Se presenta como requisito para llevar a cabo una descentralizacion politica, el hecho de que las autoridades a las cuales se hara la transferencia de facultades sean elegidas por los pobladores de la region, y no simplemente designadas por el gobierno central. Las competencias transferidas en una descentralizacion politica senln ejercidas de forma autonoma por los gobiernos locales (u organismos a los cuales se transfiera las competencias), respondiendo en ultima instancia a los pobladores que los eligieron y no al gobierno central. Y desde el enfoque de la provision de bienes pubIicos, afirma Finot: " ... s610 habra descentraIizacion politica cuando se decide (por parte de los gobiernos locales) que, cuanto y con que recursos proveer ... ".32

En realidad las administraciones locales tienen funciones que pueden ser completamente autonomas y otras en las cuales tendran que responder ante el gobierno central 0 estan bajo la tutela de este, habria que distinguir entonces las actividades en las cuales se lleva a cabo una descentralizacion politica 0 simplemente administrativa.

3) Descentralizacion Economica 0 Fiscal 33._ Consiste en transferir el proceso de asignacion de diferentes factores e insumos de produccion, de instancias politico-administrativas hacia mecanismos de mercado. Bajo esta premisa, se puede considerar a la privatizacion como una forma de descentralizacion, siempre que mantenga mecanismos de mercado competitivo. Tomando el enfoque sobre la provision de bienes publicos, se puede decir que

JI Finot, Ivan (2001), pag.46. 32 Finot, Ivan (2001), pag. 47. 3J Algunos autores definen a este tipo de descentralizacion como "descentralizacion fiscal".

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la descentralizacion economica se relaciona mas que con la provision de bienes publicos, -como 10 era en los dos casos anteriores -con la produccion de estos.

A nuestro juicio, la forma mas importante de descentralizacion es la descentralizacion economica 0 fiscal, dado que esta indica el grado real de avance del proceso de descentralizacion en todos sus vertices (politicos yadministrativos).

Al compartir responsabilidades con el poder central, el municipio fortalece la democracia, el control ciudadano (en la medida en que el sistema fiscal sea sencillo y transparente), y la participacion ciudadana.

Las ventajas pueden percibirse facilmente. Lo dificil es realizar el ejercicio de recortar prerrogativas al poder central en todos sus niveles, 10 que genera un deficit de voluntad politica para hacer realidad la descentralizacion, dado que sin poder fiscal, tendremos unicamente sectores desconcentrados regionales, pero no gobiemos regionales.

12.1 Descentralizacion en el ambito politico

La descentralizacion politica tiene como consecuencia una mayor participacion por parte de los ciudadanos sobre las decisiones que se tomen en tomo a su comunidad. En el marco conceptual del presente trabajo se menciono que, cuando se da una descentralizacion politica, las autoridades, que fueron elegidas por los propios pobladores, responden en ultima instancia a los pobladores de la localidad bajo su jurisdiccion, y no al gobiemo central (como 10 seria en el caso cHe una descentralizacion simplemente administrativa), por 10 tanto se establece una relacion directa entre la participacion ciudadana y la descentralizacion politica, " .. .Ia dimension politica del proceso (descentralizacion) responde a la necesidad de vincular a los ciudadanos a las decisiones publicas colectivas y dar a estas legitimidad y capacidad de ser cumplidas" 34, por tanto, habra un mayor desarrollo politico local en la medida en que los ciudadanos tomen conciencia y adquieran conocimiento de las posibiIidades de participacion que tienen en el proceso descentralizador.

Por 10 expuesto anteriormente se puede decir que, la descentralizacion politica, no se restringe solamente al hecho de que las autoridades locales sean elegidas por los propios pobladores, sino que estos adquieran un papel mas protagonico en las decisiones sobre desarrollo y convivencia. "La participacion de la sociedad civil debe, entonces, hacerse parte en la ejecucion de los desafios del desarrollo, desde la concepcion, disefio,

34 Agh6n y Cortes (1995)

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priorizacion de sus metas, como en el seguimiento y control dellogro de sus resultados de eficiencia y equidad"35.

Aghon y Cortes senalan la funcion de "contralores" que debiera tener la sociedad civil en el proceso de descentralizacion, especificamente en el ambito politico, con respecto a los "resultados de eficiencia, eficacia y equidad". Las condiciones para la equidad de un proceso no merecen mayor analisis, ya que la equidad se refiere simplemente a la justa distribucion de beneficios obtenidos durante el proceso, por otra parte, la eficiencia es un factor determinante de los resultados del proceso descentralizador a favor del desarrollo regional.

Al respecto Finot, menciona: "Las condiciones fundamentales para que la descentralizacion politica conduzca a la eficiencia serian:

(i) que se puedan configurar sistemas de provision autonoma que se adecuen a demandas geogrMica y funcionalmente diferenciadas;

(ii) que las economias a generar sean iguaIes 0 superiores a las economias de escala propias de la gestion centralizada;

(iii) que la participacion ciudadana sea al menos similar a la que se da en la provision centralizada"36.

A continuacion se desarrollan con mas detalle estos requerimientos:

Sistemas de provision autonoma.- La provision autonoma implica que las comunidades puedan decidir a traves de procesos democraticos de que, cuanto y con que parte de sus ingresos proveerse. Esto ultimo impIica que cuenten con el derecho de autoimponerse, 10 que por 10 general implica la transferencia de algunas bases impositivas y, sobre todo, la facultad de decidir sobre las tasas de los impuestos que pagaran. Cuanto mas se pueda facilitar el conocimiento de la relacion beneficio/costo de cada decision, mayores seran las posibilidades de eficiencia a traves de la participacion. " ... esta condicion resulta indispensable para que la participacion ciudadana introduzca mecanismos de racionaIidad economica en los procesos de asignacion y de control del gasto"37 . En algunos paises los gobiernos subnacionales pueden crear Iibremente sus propios impuestos (por ejemplo en Brasil), en otros solo puede hacerlo el nivel central, pero 10 relevante es que dichos gobiernos puedan modificar las tasas (porcentajes) de los impuestos locales en funcion de sus decisiones sobre provision. Al respecto la Constitucion del Peru en su articulo 192 senala que, las municipalidades tienen competencias para crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales. En Guatemala, la creacion de impuestos municipales es

35 Aghon y Cortes (1995) 36 Finot (2001) 37 Finot (2001)

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imposible, el municipio debe contar con la autorizacion expresa del Congreso de la Republica38.

Economias de escala.- La segunda condicion para que la provision descentraIizada sea mas eficiente seria que las ganancias en tt~rminos de adecuacion a la demand a sean iguales 0

superiores a las economias de escala propias de la provision centralizada.

Participacion ciudadana.- La tercera condicion seria que los beneficios netos de la descentralizacion no fueran anulados por una provision menos democratica que la provision central. El mismo hecho de que los procesos se generen a partir de las organizaciones mas proximas al ciudadano propicia una mayor participacion pero esta no es automatica; para obtener los beneficios de la descentraIizacion es imprescindible que estas organizaciones esten configuradas como organos de autogobierno de las comunidades. "En principio cuanto mayor participacion en los procesos de decision y control de la provision, mayor sera la eficiencia, siendo ellimite el costa de oportunidad de esta participacion"39.

12.2 Descentralizacion en el ambito administrativo

Al parecer un error muy frecuente en los trabajos reaIizados sobre el tema de la descentralizacion, es el tratar indistintamente aspectos que tienen que ver con descentralizacion administrativa y descentralizacion politica. Conviene entonces, establecer esta diferenciacion para un mejor tratamiento del tema. En el caso de una descentralizacion administrativa, como se menciono en el marco conceptual, las autoridades a quienes se les transfiere las competencias, responderan en ultima instancia ante el gobierno central, mientras que en una descentraIizacion politica las autoridades responden ante los mismos pobladores, esta es la principal diferencia entre est os dos tipos de descentraIizacion y sobre la cual se basa la diferenciacion de sus demas caracteristicas. Dado que en una descentralizacion administrativa las autoridades responderan ante el gobierno central, las competencias que traslade este ultimo seran de caracter simplemente operativo (en la mayoria de los cas os) reservcindose pas a si mismo las competencias decisorias, es por esto que varios autores convienen en denominar la descentraIizacion administrativa como descentralizacion operativa.

Establecer hasta que pun to un proceso es de descentraIizacion politica y hasta donde es meramente operativa dependeria de conocer en que casos las administraciones locales estan operando decisiones tomadas autonomamente por el respectivo gobierno local y en que otros estan operando decisiones centrales. Y una vez mas la participacion juega un rol

38 Una explicaci6n mas detail ada de este aserto se puede encontrar en el capitulo V, acapite 6 y 7 de este trabajo. 39 Finot (200 I)

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importante en la medicion del grado de profundidad del proceso, "Para determinar su profundidad habria que establecer el grado de involucramiento ciudadano en las decisiones sobre asignacion"40 .

12.3 Descentralizaci6n econ6mica 0 fiscal y financiamiento local

"La descentralizacion fiscal se da cuando los gobiernos subnacionales tienen la facultad constitucional 0 legal para recaudar sus propios tributos y desarrollar sus funciones de gastos"41 . La descentralizacion fiscal no se menciona como una clase de descentralizacion en el presente trabajo, pues por su caracter, se incluye dentro de la descentralizacion politica y administrativa (aunque en menor grado).

"La politica fiscal y, dentro de ella, la financiacion de la descentralizacion, no existen por si sol as ni se explican con referencia a su propia logica interna. Existen dentro de un contexto socioeconomico que les da sentido y les sefiala los instrumentos de los cuales pueden valerse"42 . Como bien dice Rojas, no podemos deslindar los aspectos que comprenden la descentralizacion fiscal y el financiamiento de la descentralizacion, abarcando por supuesto el financiamiento de los gobiernos subnacionales durante y despues del proceso de descentralizacion.

En este tipo de reflexiones podriamos ubicar a las politicas de compensacion de municipios con mayores recursos a municipios pobres. A modo de ejemplo puede recordarse los fondos compensatorios existentes entre comunidades autonomas espafiolas.

Para precisar un poco mas el concepto de descentralizacion fiscal, podemos mencionar, que " ... una descentralizacion fiscal traslada el manejo y/o problemas de la politica fiscal hacia los diferentes gobiernos subnacionales, reduciendo significativamente la discrecionalidad 0 el ambito de maniobra del gobierno central con el objeto de estabilizar la economia. Haciendo que los gobiernos subnacionales puedan tener a traves de sus operaciones fiscales importantes efectos sobre los ajustes y estabilidad macroeconomica" 43. Existen contradicciones entre la estabilidad macroeconomica y las politicas para el desarrollo local, esta contradiccion se hace aun mas notoria cuando se trata del tema especifico de la descentralizacion economica, ya que como menciona Bes, la descentralizacion fiscal reduce el ambito de maniobra del gobierno central, en busca de la estabilidad. Aunque se debe precisar que " .. .la descentralizacion no esta asociado con altos o bajos deficit fiscales en estados firmes y bien formados ... "44.

40 Finot (200 I) 41 V. Tanzi, mencionado por Cabrera (1999). 42 Rojas (1993). 43 M.Bes, mencionado por Cabrera (1999). 44 S.Javed citado por Cabrera (1999).

TESIS DE GRADO 39


En tal sentido, se puede conduir que es necesario fortalecer y organizar el estado descentralizado, teniendo en cuenta que "Cuando los deficit subnacionales son 10 suficientemente grandes, pueden aportar de manera significativa al deficit agregado del sector publico. Y ya que los deficit agregados altos son inconsistentes con la estabilizacion, los deficit subnacionales pueden impedir los esfuerzos del gobierno central por mantener la estabilidad macroeconomica".45

Por 10 tanto no es que la descentralizacion se oponga a la estabilidad nacional, sino es la falta de articulacion y el mal manejo de politicas fiscales subnacionales, las que podrian ser causas de un deficit fiscal nacional. En este contexto es de suma importancia evaluar, cuales son las competencias financieras y opciones que se Ie presentan a los gobiernos subnacionales.

Tomemos a modo de ejemplo el caso peruano. En Peru, el financiamiento local sigue estando caracterizado, en general, por una escasa autonomia fiscal en la determinacion de sus principales impuestos locales, una alta participacion de las transferencias intergubernamentales, un uso reducido de los cargos a usuarios y contribuciones especiales, un bajo acceso y utilizacion del endeudamiento y una generalizada carencia de mecanismos de coordinacion con los otros niveles de gobierno. Lo anterior nos ofrece como resultado una permanente brecha financiera a Iiivel local, que dificulta la gestion y en general una efectiva consolidacion y sostenibilidad de los procesos descentralizadores en la region. Para ilustrar 10 mencionado se presenta la siguiente tabla:

Recurso Espana

Transferencia 38.9 s Impuestos 33.9

Cargos y 27.2 contribucione s Otros recursos n/d

Fuente: AghOn y Cortes (1995) n/d: datos no disponibles

45 Freire (1999).

Alemania EE.UU Peru

26 40 58.1

34 37 13

40 23 13.3

n/d n/d 15.6

TESIS DE GRADO

Chile Colombi Bolivia Brasil a

42.7 47.8 54.7 62.7

32.9 38.8 22.8 22.3

12.4 10.4 4.6 15

12 3 17.9 n/d

40

liLa desconcentracion de cobertura de la gestion municipal, una via para el desarrollo de politicas locales:

, Brasil

Bolivia

Colombia

Chile

Peru

EE.UU

A.lemanla

Espaf'ie

0 10

Caso de la Municipalidad de Guatemala"

EstrL..lctLira dElI 'l'Igre.sc>s ~1......1,...,i ci pal as

20 30 40 so 60 70

C otros ree-ursa$:

cCargos y contrlbuclones

_Impues'tos

_ Transrerenclas

En el grMico mostrado se puede apreciar la gran diferencia existente en la estructura de los recursos obtenidos por los gobiemos subnacionales locales, es decir, las municipalidades, de algunos paises latinoarnericanos, respecto a paises industrializados como 10 son: Alemania, EE.UU., Espana, etc.

"Las transferencias intergubemarnentales, si bien son justificables como un mecanismo para asegurar una adecuada equidad fiscal entre las distintas municipalidades que tienen la base tributaria desigualrnente distribuida, han tendido a ser la principal base de financiacion de los procesos de descentralizacion"46 , como se ha indicado anteriorrnente, los ingresos por esta fuente (transferencias) en muchos paises, induyendo a Guatemala, constituyen el principal aporte de recursos a las municipalidades, como bien dice Cabrera, estas transferencias, son justificables en la medida en que hacen mas justa la distribucion de ingresos entre municipalidades, pero a la vez, contradicen el principio de autonornia de un proceso descentralizador, disminuyendo la proporcion de ingresos propios en la reparticion de recursos de los gobiemos locales.

"El hacer que esta fuente (las trasferencias intra gubemarnentales) tienda a ser la base principal del financiarniento de la descentralizacion, como ha sido la practica reciente de buena parte de los paises, necesariarnente desincentiva el esfuerzo fiscal local y restringe la rnisma autonomia fiscal"47.

46 Cabrera (1999). 47 Agh6n y Cortes (1995).

TESIS DE GRADO 41


Si analizamos el caso del Departamento de Guatemala, la estructura de sus ingresos municipales es como sigue:

CONCEPTO

DEPARTAMENTO DE GUATEMALA RESUMEN DE INGRESOS MUNICIPALES

ANUS 1998-1999

1998 1999 (Mill ones de Quetzales) (Mill ones de Quetzales)

INGRESOS CORRIENTES 348,7 401,7 INGRESOS DE CAPITAL 331,5 400,5 TOTAL 680,1 802,1 Ingresos Tributarios 79.5 112.6 Ingresos de Opera cion 36.9 37,6 Transferencias Corrientes 14.8 10.8 Otros ingresos no tributarios 217.4 240.8 Transferencias de capital 199.9 218.0 Endeudamiento 88.0 121,5 Otros recursos de capital 43.6 61,0

Fuente: Elaboraci6n propia basada en datos de la Fundaci6n Centroamericana de Desarrollo (FUN CEDE) "Los Ingresos Municipales en Guatemala 1998-1999, Edit. Fundaci6n Soros Guatemala- Infom, Serie Estudios N° 16, Guatemala, Agosto 2001, Pag. 30.

Se puede afirmar que el proceso descentralizador cuenta en general con respaldo politico, enfrenta por su propio caracter de transicion entre un papel del Estado centralizado y los procesos de desconcentracion del aparato estatal (con traspaso de competencias y recurso desde el nivel central a niveles inferiores del aparato del Estado, hacia el nivellocal, a fin de acercar los servicios y programas a la poblacion y facilitar procesos de participacion local ) los desafios de cambiar la legislacion, los sistemas de financiamiento del sector publico y la valida cion por parte de la comunidad, entre otros.

12.4 La Desconcentracion

La "desconcentracion" se refiere a la dispersion territorial. Puede haber descentralizacion sin desconcentracion (como 10 seria en el caso de las privatizaciones), pero la desconcentracion implica cierto grado de descentralizacion, al respecto muchos no distinguen diferencia entre la desconcentracion y una descentralizacion meramente administrativa.

TESIS DE GRADO 42


La satisfaccion de los intereses colectivos por medio de la funcion administrativa se realiza fundamentalmente por el Estado. Para Gabino Fraga la funcion administrativa, desde el punta de vista formal, se define como lila actividad que el Estado realiza por medio del Poder Ejecutivo", y desde el punto de vista material como lila actividad que el Estado realiza bajo un orden juridico, y que consiste en la ejecucion de los actos materiales 0 de aetos que determinan situaciones juridicas para casos individuales".

Para ese objeto el Estado se organiza en una forma especial adecuada sin perjuicio de que otras organizaciones realicen excepcionalmente la misma funcion administrativa48 •

Tal organizacion especial constituye la administracion publica, que debe entenderse desde el punto de vista formal como II el organismo publico que ha recibido del poder politico la competencia y los medios necesarios para la satisfaccion de los intereses generales"49 y desde el punto de vista material como lila actividad de este organismo considerado en sus problemas de gestion y de existencia propia tanto en sus relaciones con otros organismos semejantes como con los particulares para asegurar la ejecucion de su mision"50. Con un criterio analogo, Georges VedePI considera a la administracion, en sentido funcional, como designado a una cierta actividad, y como el conjunto de personas cumpliendo tareas de administracion, en su acepcion organica. Es decir, la administracion publica presupone tanto la actividad administrativa que desarrolla el Estado, como el conjunto de organos que desarrollan dicha actividad.

Los organos de la administracion publica son las unidades entre las que se divide la competencia del Estado en materia administrativa y sus titulares son aquellas personas fisicas que forman y exteriorizan la voluntad de este.

Es necesario, entonces, distinguir entre el organo y su titular, pues mientras el primero representa una unidad abstracta, una esfera de competencia, el titular representa una persona concreta que puede cambiar sin afectar el organo y que tiene, ademas de la voluntad que en la esfera de competencia del organo representa la del Estado, una voluntad dirigida a la satisfacci6n de sus propios intereses.

48 Tal organizaci6n no es la unica que realiza funciones administrativas, otros generos del Estado, el Legislativo y el Judicial tambien realizan actividad administrativa. EI derecho administrativo regula esta actividad, que no proviene de los 6rganos administrativos y comprende en consecuencia, la funci6n reguladora del derecho administrativo, a toda la actividad administrativa. 49 Fraga, Gabino "Derecho adminislralivo, 133 Ed., Mexico, Porma, 1969. 50 Idem 5] Citado por Fraga, Gabino, op.cit., pag. 34.

TESIS DE GRADO 43


Por su parte, Acosta Romer052 afirma que la administracion publica es la parte de los organos del Estado que dependen directa 0 indirectamente del Poder Ejecutivo; tiene a su cargo toda la actividad estatal que no desarrollan los otros poderes, su accion es continua y permanente, siempre persigue el interes publico, adopta una forma de organizacion jerarquizada y cuenta con: a) elementos personales; b) elementos patrimoniales; c) estructura juridica y d) procedimientos tecnicos. Sin embargo precisa Vedel " la administracion publica no es la unica funcion del Ejecutivo, pero la administracion es exclusivamente su responsabilidad ".

En algunos paises como Guatemala, el Poder Ejecutivo es unipersonal y se deposita su ejercicio en el Presidente de la Republica quien es, al mismo tiempo, jefe de Estado, jefe de gobierno y jefe de la administracion publica. Asi pues, ademas de la funcion administrativa, el Poder Ejecutivo guatemalteco desarrolla funciones de gobierno y de Estad053•

Citando el caso de Mexico, a manera de ejemplo, en virtud del sistema federal que caracteriza a su Estado, existen tres niveles de gobierno: el municipal, el estatal y el federal, en cada uno de los cuales se puede encontrar el correspondiente nivel administrativo.

La administracion publica, como parte del aparato administrativo se rige por el principio del Estado de Derecho y en virtud de su actividad se encuentra subordinada al mandato de la norma juridica. Toda actividad del Estado en materia administrativa es objeto del derecho administrativo, por 10 que es preciso establecer su definicion.

EI derecho administrativo es la rama del derecho publico que tiene por objeto regular la actividad del Estado que se realiza en forma de funcion administrativa para satisfacer las necesidades esenciales de la colectividad. EI poder encargado normalmente de la administracion publica es el Ejecutivo, aunque no es el unico.

• EI derecho administrativo regula, salvo algunas variantes: • La estructura y organizacion del poder encargado normalmente de la funcion

administrativa. • Los medios patrimoniales y financieros de que la administracion publica necesita

para su sostenimiento y para garantizar la regularidad de su actuacion. • EI ejercicio de las facultades que el poder publico debe realizar bajo la forma de la

funcion administrativa. • La situacion de los particulares con respecto a la administracion .

52 Citado por Fraga, Gabino. op.cit, pag. 35. 53 Se abundara mas en cwinto a la legislacion guatemalteca en el capitulo V, acapite 6, relativo a la estructura del sistema descentralizado guatemalteco.

TESIS DE GRADO 44


Desconcentraci6n administrativa

Podemos definir la desconcentracion administrativa como el "proceso juridicoadministrativo que permite al titular de una institucion, por una parte, delegar en sus funcionarios u organ os subalternos las responsabiIidades del ejercicio de una 0 varias funciones que Ie son legalmente encomendadas, excepto las que por disposicion legal debe ejercer personalmente, y por otra, transferir los recursos presupuestarios y apoyos administrativos necesarios para el desempeno de tales responsabiIidades, sin que el organo desconcentrado pierda la relacion de autoridad que 10 supedita a un organo central". La desconcentracion administrativa es una solucion a los problemas generados por el congestionamiento en el despacho de los asuntos de una dependencia de gobierno.

Otra definicion para la desconcentracion es considerarla como "proceso juridicoadministrativo tendiente a erradicar la concentracion funcional y operativa de los distintos organos de gobiemo, mediante la delegacion de funciones, responsabiIidades operativas y recursos a organos desconcentrados ubicados en las distintas regiones del pais, sin que pierdan la relacion de autoridad que los supedite a un organo central".

La centralizacion y la desconcentracion responden a la misma nocion de organizaclOn administrativa centralizada. La desconcentracion esta dentro del cuadro de la centralizacion, que solo se distingue por la forma periferica en que desarrolla sus funciones.

Los organos desconcentrados son parte de la centralizacion administrativa cuyas atribuciones 0 competencia la ejercen en forma regional, fuera del centro geogrMico en que tiene su sede el poder central supremo. Luego pueden desconcentrarse las administraciones estatal, regional y municipal. La administracion de la Municipalidad de Guatemala tiene como principales organos desconcentrados a las Mini Munis.

Es entonces, la desconcentracion, "la forma juridico-administrativa en que la administracion centralizada con organismos 0 dependencias propias, presta servicios 0

desarrolla acciones en distintas regiones del territorio del pais". Su objeto es doble: acercar la presta cion de servicios en el lugar 0 domiciIio del usuario, con economia para este, y descongestionar al poder central.

Para el jurista espano!, De la Vallina Velarde, la des con centra cion es "aquel prinClplO juridico de organizacion administrativa en virtud del cual se confiere con cankter

TESlS DE GRADO 45


exc1usivo una determinada competencia a uno de los organos encuadrados dentro de la jerarqufa administrativa, pero sin ocupar la cuspide de la misma".54

En ese sentido, se distingue la descentralizacion de la desconcentracion, ya que esta consiste en atribuir facultades de decision a algunos organ os de la administracion que, a pesar de recibir tales facultades, siguen sometidos a los poderes jerarquicos de los superiores.

La descentralizacion y la desconcentracion son form as jurfdicas en que se organiza la administracion y en las dos el poder central transmite parte de sus funciones a determinados organos u organismos. Existe la diferencia esencial en que los organos de la primera estan fuera eJe la relacion jerarquica del poder central y los organismos de la segunda estan sujetos al poder jerarquico.

Los organismos descentralizados tienen personalidad juridica y patrimonio pro pi os, los organos desconcentrados carecen de los dos. No existe diferencia por cuanto a las funciones que pueden desarrollar, pero para el derecho es mejor mecanismo el descentralizado a fin de prestar ciertos servicios publicos 0 para llevar a cabo empresas productoras de bienes.

12.5 Centralizacion

Existe el regimen de centralizacion administrativa cuando los organos se agrupan colocandose unos respecto a otros en una situacion de dependencia tal que entre todos ellos existe un vinculo que, partiendo del organo situado en el mas alto grado de ese orden, los vaya ligando hasta el organo de infima categoria, a traves de divers os grados en los que existen ciertas facultades.

La relacion juridica que liga a los divers os organos colocados en la situacion que se acaba de describir, constituye 10 que se denomina relacion de jerarquia.

Mediante dicha relacion se expIica como se mantiene la unidad del poder administrativo, a pesar de la diversidad de los organos que 10 forman.

La relacion de jerarquia consiste en una relacion de dependencia que implica ciertos poderes de los organos superiores sobre los inferiores, en cada grado de la jerarquia, hasta el Presidente de la Republica, que es el jefe jerarquico superior de la administracion publica federal.

54 VALLINA VELARDE, Juan Luis de la. "La desconcentraci6n administrativa", Revista de Administraci6n Publica, Madrid, num. 35, mayo-agosto de 1991, p. 88.

TESIS DE GRADO 46


En Guatemala, el regimen centralizado, constituye la forma principal de la organizacion administrativa. Su estudio viene a ser el de la organizacion del Poder Ejecutivo, en cuyas manos se concentra principalmente la mayor parte de la funcion administrativa.

El Presidente tiene seg{m la Constitucion, un doble caracter: de organo politico y de organo administrativo. Su caracter de organo politico deriva de la relacion directa e inmediata que guarda con el Estado y con los otros organos representativos del mismo Estado. Dentro de la esfera que Ie sefiala la ley, su voluntad constituye la voluntad del Estado. Como autoridad administrativa, el Presidente de la Republica constituye el jefe de la administracion publica.

Ocupa el lugar mas alto de la jerarquia administrativa, concentrando en sus manos los poderes de decision, de mando y jerarquico necesarios para mantener la unidad en la administracion.

12.6 Descentralizacion

Gabino Fraga define la descentralizacion en los terminos siguientes: "Allado del regimen de centralizacion existe otra forma de organizacion administrativa: la descentralizacion, la cual consiste en confiar la realizacion de algunas actividades administrativas a organos que guardan con la administracion central una relacion que no es la de jerarquia" y conduye: "e! linico caracter que se puede sefialar como fundamental del regimen de descentralizacion es el de que los funcionarios y empleados que 10 integran gozan de una autonomia organica y no estan sujetos a los poderes jerarquicos.

Asi aparece, una diferencia fundamental entre la descentraIizacion y la centralizacion administrativas, ya que en esta ultima todos los organos que la integran estan Iigados por la relacion jerarquica que impIica una serie de poderes superiores respecto de los actos y de los titulares de los organos inferiores. La descentraIizacion administrativa se distingue de la descentraIizacion politica, porque mientras que la primera se realiza exdusivamente en el ambito del Poder Ejecutivo, la segunda implica una independencia de los poderes estatales frente a los poderes departamentales 0 regionales.

Ademas, en tanto que la descentralizacion administrativa es creada por el poder central, en la descentralizacion regional los estados miembros son los que crean al Estado, participan en la formacion de la voluntad de este y su competencia no es derivada, como es la de los organos administrativos descentralizados, sino que, por el contrario es originaria en el sentido que las facultades son atribuidas expresamente al Estado central se entienden reservadas a los Estados miembros.

TESIS DE GRADO 47


Para el diccionario de la Lengua Espanola, la palabra descentralizacion significa accion y efecto de descentralizar y esta ultima: "Transferir a diversas corporaciones u oficios parte de la autoridad que antes ejercia el gobierno supremo del Estado"55.

Descentralizacion para el derecho administrativo es una forma juridica en que se organiza la administracion publica, mediante la creacion de entes publicos por ellegislador, dotados de personalidad juridica y patrimonios propios, y responsables de una actividad especifica de interes publico. A traves de esta forma de organizacion y accion administrativas, que es la descentralizacion administrativa, se atienden fundamentalmente servicios publicos especificos.

Por su parte, Andres Serra Rojas56 explica que descentralizar no es independizar, sino solamente dejar 0 atenuar la jerarquia administrativa, conservando el poder central limitadas facultades de vigilancia y control.

La autonomia de los organos descentralizados presupone no estar sujetos a la administracion central, esto es, no estar sujetos a las decisiones jera.rquicas de esta. Dotar de personalidad juridica y patrimonio propios, a los entes descentralizados es una forma de asegurar en parte esa autonomia, pero falta su autonomia economica consistente en la libre disposicion de los bienes que forman su patrirnonio propio y en la aprobacion y ejecuci6n que hagan de su presupuesto sin injerencia de ninguna autoridad central.

La descentralizacion ha adoptado tres rnodalidades diferentes, que son:

1. Descentralizacion par region. Consiste en el establecimiento de una organizacion administrativa destinada a manejar los intereses colectivos que correspond an a la poblacion radicada en una determinada circunscripcion territorial. Esta modalidad de la descentralizacion se adapta de una manera mas efectiva a las aspiraciones democraticas, y ademas, desde el punto de vista de la administracion, significa la posibilidad de una gestion mas eficaz de los servidores publicos, y por 10 mismo, una realizacion mas adecuada de las atribuciones que al Estado corresponden. Los organismos descentralizados por region son aquellos que atienden y satisfacen las necesidades publicas de una region, como es el municipioY

2. Descentralizaci6n par servicio. EI Estado tiene encomendada la satisfacci6n de necesidades de orden general, que requiere procedimientos tecnicos solo al alcance de

55Diccionario de la Lengua Espanola, Real Academia Espanola, 19a Ed., Madrid, 1970. 56 Citado por Fraga, op. cit. Pag. 54. 57La organizaci6n juridico-politica del gobierno mexicano tiene tres niveles: federaci6n, estados y municipios, estos ultimos son mas bien un caso de descentralizaci6n politica y no administrativa.

TESIS DE GRADO 48


funcionarios que tengan una preparacion especial. La forma de conseguir ese proposito es dar independencia al servicio y constituirle un patrimonio que sirva de base a su economia. Los organismos descentralizados por servicio son aquellos que prestan determinados servicios publicos (Comision Federal de Electricidad, Ferrocarriles Nacionales de Mexico, Instituto Mexicano del Seguro Social, Universidad Nacional Autonoma de Mexico, etc.).

3. Descentralizaci6n por colaboraci6n. Constituye una modalidad particular del ejercicio de la funcion administrativa con caraeteres especificos que la separan notablemente de los otros dos tipos anteriores de descentralizacion. La descentralizacion por colaboracion se origina cuando el Estado adquiere mayor ingerencia en la vida privada y cuando, como consecuencia, se Ie presentan problemas para cuya resolucion se requiere una preparacion tecnica de que carecen los funcionarios politicos y los empleados administrativos de carrera. Para tal evento, se impone 0 autoriza a organizaciones privadas su colaboracion, haciendolas participar en el ejercicio de la funcion administrativa. De esta manera, la descentralizacion por colaboracion es una de las formas del ejercicio privado de las funciones publicas.

En estos tres tipos de descentralizaci6n no hay caracteres identicos y uniformes, pues a diferencia de la centralizacion, aquel regimen constituye una tendencia de alcances muy variables. Sin embargo, y reconociendo todos los matices que pueden revestir los organismos descentralizados, la doetrina ha tratado de fijar algUn carckter esencial comun para todos elIos.

Asi pues, el unico caracter que se puede sefialar como fundamental del regImen de descentralizacion es el de que los funcionarios y empleados que 10 integran gozan de una autonomia orgimica y no estan sujetos a los poderes jerarquicos caracteristicos del regimen centralizado en el que las autoridades superiores tienen determinadas facuItades con relacion a las personas y a los aetos de los empleados inferiores.

12.7 La regionalizaci6n

En cuanto a la "regionalizacion", valdria definir a la region como el espacio territorial, que se encuentra delimitado por faetores geogrcificos, culturales y administrativos, siendo de mayor relevancia los aspectos sociales, en com para cion con las cuestiones geogrMicas, "La region no solo es una geografia model ada por la historia, tambien es una conciencia y una fuerza politica, su desarrollo no transcurre al margen de las clases y de los conflictos porque en definitiva la region existe cuando hay hombres, individuos, grupos 0 clases que creen en ella y luchan por ella."sB

58 Flores, A., citado por ANC, 1990.

TESIS DE GRADO 49


Dicha percepcion de la region en la que se prioriza aspectos socio-culturales frente a los geogrMicos, ayuda a diferenciar el concepto de region como "objeto" de la region como "conjunto de relaciones sociales".

Por 10 tanto se pueden establecer aspectos cuya consideracion sera necesaria al momenta de la delimitacion regional, los expuestos en el presente marco conceptual son aspectos propuestos por Efrain Gonzales de Olarte, y se mencionan a continuacion:

• La existencia de un mercado, 10 cual presupone una division espacial del trabajo • La vigencia de la ley del valor, resultante de 10 anterior • Reproduccion espacial del capital (nacional y extranjero) como consecuencia de las

dos primeras • El componente no capitalista de la produccion • La presencia del estado, como el aspecto politico de la existencia del capital, y sus

determinaciones precisas • Las clases sociales espacialmente asentadas, como personificacion de 10 anterior

lSe puede medir la autonomia de los gobiernos subnacionales?

Para considerar la autonomia de un gobierno subnacional se deben tener en cuenta ciertos requisitos, que se mencionan a continuacion:

• Personeria juridica independiente • EI poder de decision 0 competencias sobre materias espedficas • Recursos y rentas propias • Un ambito territorial determinado sobre el cual se ejerce jurisdiccion

Dicho de otro modo: "La autonomia municipal (en este caso Mendoza se refiere solo al concepto de autonomia de gobiernos locales, pero el concepto es extensible al de autonomia de gobiernos regionales) consiste en la capacidad de decidir y ordenar (autonomarse) dentro de sus funciones y competencias exclusivas que no pueden ser ejercidas por ninguna otra instituci6n"59. Dichas competencias pueden ser: politicas, administrativas 0 en materia economica.

Distribucion de competencias y descentralizaci6n:

En principio tanto las regiones como las municipalidades tienen acceso a:

• Competencias politicas, para dictar normas generales y reglamentarias, en las materias de su competencia y en las que les del ega el poder ejecutivo; planifican el desarrollo de sus ambitos respectivos y representan ala comunidad regional 0 local en la defensa de sus intereses.

50 Citado por Finol (2001), pag. 48.

TESIS DE GRADO 50


• Competencias en materia economica, para crear, suprimir y modificar tasas, contribuciones y derechos; formular, aprobar, ejecutar y evaluar su presupuesto y administrar sus bienes y rentas.

• Competencias administrativas, para establecer su organizacion intern a y organizar, administrar y regular los servicios publicos de su competencia 0 los que les fueren delegados.

En general, las estrategias descentralizadoras son partes integrantes de un proceso complejo que requiere reformas en sus distintas dimensiones (politica, administrativa y econ6mica) y que conducen al fortalecimiento del desarrollo local y regional. Si los prop6sitos que se buscan son exc1usivamente los de mejorar la responsabilidad de las autoridades para con los ciudadanos, nuevos sistemas de representaci6n popular y aumentar la participaci6n de las comunidades en la toma de decisiones, se estaria promoviendo fundamentalmente una descentralizaci6n politica.

Por otra parte, si solo se pretende una reorganizaci6n administrativa que traslade mayores atribuciones y competencias a los niveles subnacionales, y asi mismo mejore la coordinacion institucional entre los distintos niveles de gobierno, con rniras a lograr un manejo mas agil y oportuno de las competencias y recursos que han sido asignados a cada nivel de gobierno, se estarian promoviendo reform as hacia una descentralizaci6n administrativa 0 a la desconcentraci6n. Finalmente, si el objetivo es exc1usivamente hacer mas eficiente la aSignaci6n de recursos y la producci6n de los bienes y servicios locales, junto con el mejoramiento de la distribucion del ingreso y el logro de un manejo estable de las variables macroecon6micas, se estaria promoviendo basicamente una descentralizacion fiscal.

Por 10 tanto seria incorrecto pensar que el llevar a cabo una descentralizaci6n econ6mica consiste simplemente en la transferencia de competencias en materia economica, 0 que llevar a cabo una descentralizaci6n administrativa equivale a transferir competencias administrativas, y de igual modo una descentralizacion politica es el proceso de transferencias de competencias politicas a gobiernos subnacionales. Debemos entender cada proceso de descentralizaci6n como un proceso complejo, que requiere de la articulaci6n de politicas en las tres dimensiones anteriormente indicadas (politica, administrativa y econ6mica). Por ejemplo, seria il6gico pensar que pudiera darse una descentralizacion politica transfiriendo competencias politicas pero no administrativas y/o econ6micas, se propone este ejemplo porque es en la descentralizaci6n politica donde se puede apreciar con mayor c1aridad la combinaci6n necesaria de transferencia de competencias que deben realizarse, para llevar a cabo un proceso de descentralizaci6n.

TESIS DE GRADO 51


13. Municipio: centro de la gestion local

La descentralizacion apunta a la formacion de una salida institucionalidad que elevaria la eficiencia de 1a administracion publica y reconoceria a1 gobiemo local como un actor que contribuye al proceso de desarrollo nacional en sus dimensiones economica y social. Por ello, 1a gestion del desarrollo local requiere cambios institucionales importantes. El buen funcionamiento del municipio pasa por el robustecimiento de su autoridad, por mejorados sistemas de control y por modificaciones en la legislacion sectorial.

Estos grandes propositos pueden concretarse progresivamente en la medida que se implementa la descentralizacion, la descentralizacion administrativa y cuando est os impactan en el desarrollo social mediante la movilizacion social.

En el primer caso se trataria de la deslocalizacion de las oficinas centrales y el incremento de la discrecionalidad de las autoridades locales en cuanto a la definicion de programas, proyectos y en la definicion de sus prioridades, para luego acompaiiarla de asignacion de recursos, supervision del gasto y evaluacion de resultados.

En segundo lugar, y como producto de esta reubicacion, el sector publico local podria contribuir al crecimiento economico, insertandose en las politicas nacionales de desarrollo, influyendo significativarnente en ellas para adaptarlas a las caracteristicas locales, aportando informacion economica y social, coordinando los esfuerzos de entidades nacionales e internacionales, hasta conformar los planes de desarrollo socioeconomico que deben acompafiarse de los instrument os tecnicos y legales para su puesta en marcha.

Finalmente, la descentralizacion persigue estimular la participacion social, creando y operando cuerpos de consulta, de resolucion con atribuciones legales bien definidas, asi como la creacion de espacios de accion que van desde iniciativas para formular ordenanzas, promocion e incorporacion en acciones de mejoramiento, hasta la entrega de espacios publicos 0 semipublicos en administracion a organizaciones de la comunidad.

13.1 ,Que es un Plan Estrategico y cual es su vinculacion con los proceso de descentraIizacion y desconcentraci6n?

La explicaci6n de procesos realizados en ciudades extranjeras como el Plan Estrategico econ6mico y social Barcelona 2000, el Plan Estrategico Bogota 2000 y el Plan Estrategico de la ciudad de Rio de Janeiro nos dan pautas de c6mo se debe dar la planificaci6n estrategica de las ciudades para ser exitosas.

Borja y Castells definen plan estrategico como "la definicion de un proyecto de ciudad que

TESIS DE GRADO 52

"La ·desconcentraci6n de cobertura de la gesti6n municipal, una via para el desarrollo de politicas locales: Caso de la Municipalidad de Guatemala"

unifica diagnosticos, concreta actuaciones publicas y privadas y establece un marco coherente de movilizacion y de cooperacion de los actores sociales urbanos"60

Como se aprecia de la definicion anterior, un plan estrategico requiere un proceso participativo para la definicion de contenidos, puesto que de este proceso dependera su viabilidad. Otro elemento es la construccion de una imagen para la ciudad en sl 0 la transformacion de la ya existente61 . As! como los cas os citados como exitosos en planeamiento estrab~gico de las ciudades, existen varios planes infructuosos en sus 10gros por omitir la participacion ciudadana y los v!nculos sector privado y public062. Un factor considerado por otros autores es que el plan estrategico debe cuestionar al gobierno local, sus competencias y su organizacion, su mecanismo de relacion con otras administraciones y con sus ciudadanos, su imagen y su presencia internacionales. Sin una reform a politica radical evidenciada en acciones, dificilmente se alcanzaran los objetivos de respuesta a los retos exacerbados por el fenomeno de la globalizacion.

El desarrollo de modelos innovadores de prestacion descentralizada de servicios basicos y de esfuerzo fiscal local exige la presencia y formacion de administradores locales. La capacidad de movilizar recursos diversos, la habilidad de negociar asignaciones especiales del gobierno central, de negociar prioridades con la comunidad, de manejar distintos escenarios mediante una dinamica y flexible planificacion que prevea los eventos mas importantes y capaz de ajustarse a circunstancias no programadas constituyen elementos que tendra que poseer 1a moderna administracion publica local y es un requisito indispensable para el buen funcionamiento de planes de desarrollo urbanos. As! el rol tradicional del municipio 0 gobierno local, relacionado con el saneamiento ambiental y la provision de algunos de los servicios basicos se amplia y exige eficiencia y eficacia en la gestion que permitan a la autoridad local fijar las prioridades de ejecucion y operacion en diversos sistemas, as! como responder de sus actos ante la comunidad.

En la investigacion se realizara un analisis de distintos planes estratt~gicos dirigidos prioritariamente al ordenamiento de servicios, que evidencian que el exito de los mismos tiene tambien vinculacion con un liderazgo municipal claro y la genera cion de mecanismos para la coordinacion interinstitucional con el objeto de crear espacios para la concertacion y coordinacion entre los diferentes actores para la identificacion, ejecucion y evaluacion de proyectos afines.

60 Borja, lordi y CastelJs, Manuel, (1997) "Local y global. La gestion de las ciudades en la era de la informacion", pagina 165, Edit. Taurus, Madrid. 61 Aghon, Gabriel y Cortes. Patricia (1995) "Descentralizacion y gobiernos municipales en America Latina", Primera Reunion Legislativa Centroamericana para la Descentralizacion Municipal, Ciudad de Panama, 23 de febrero de 1995. Version www.cepal.org 62 Se suele citar el caso de la ciudad de Sevilla y considerar una oportunidad desaprovechada despues de la Expo Universal de 1992.

TESIS DE GRADO 53


13.2 Municipio y descentralizacion.

El fenomeno de la crisis ha implicado politicas importantes de centralizaciondescentralizacion del Estado. La redefinicion y reestructuracion incluyen algtin tipo de reforma en la organizacion territorial del Estado y comportan una redistribucion de competencias y funciones y -en menor medida de recursos- entre las instituciones politicoadministrativas correspondientes a los distintos niveles de gobierno. Podria imaginarse que esta suerte de reconversion del Estado central que aumenta las responsabilidades de los gobiernos locales, implican una expectativa de fortalecimiento 0

de reconstruccion de un tejido socio-politico en torno al cual pudieran verificarse y recrearse formas mas democraticas de articulacion entre el Estado y la Sociedad Civil. Sin embargo deben satisfacerse ciertas premisas, sin las cuales, el proceso no producira los frutos que se esperan de ella desde una perspectiva de eficiencia y democratizacion.

En materia de descentralizacion, algunas de estas premisas podrian ser: • Un entorno democratico, de relaciones horizontales. De igualdad entre las personas

y las organizaciones, de invitacion al ejercicio activo de la ciudadania, de apertura a la participacion, de transparencia en la informacion, y de eliminacion de toda accion tendiente a la exclusion;

• Autonomia indispensable para reconocer las demandas de las comunidades y apuntar hacia elIas la planeacion del gasto. Lo cual incluye en cuanto a la organizacion publica en general y al municipio· en especial, flexibilidad y sensibilidad a la evolucion del entorno y del ambiente, receptividad hacia los usuarios y desarrollo de acciones tendientes a transformar a las personas en actores participativos, mas que regular 0 expedir normas ineficaces;

• A partir de un cambio que requiere progresividad, persistencia y pragmatismo, iniciar un movimiento en cuanto a la coordinacion intergubernamental y concertacion de acuerdos en los ordenes regional y local;

• Formacion gerencial, inclusion de lideres comunitarios y formacion concurrente de funcionarios de los sectores publico y privado. Articulacion de proyectos mixtos entre la esfera privada y el sector publico;

• Evaluacion participativa comunitaria de resultados y gestion.

A partir de estas premisas ese puede ser uno de los escenarios, sin embargo no hay que olvidar que el de la descentralizacion del Estado ha sido un discurso en el que convergen aquellos que pretenden diseminar demandas y los conflictos sociales y reducir mecarucamente los gastos de la administracion central, con aquellos que luchan por prom over la reactivacion economica y la democratizacion politica del Estado, posibilitando la integra cion y la participacion de los sectores populares urbanos, generalmente manipulados 0 marginados.

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Lo expuesto se vincula con la ambigiiedad propia de las politicas de descentralizacion en una coyuntura de crisis como la actual. Es esta profunda ambigiiedad la que hace posible pensar en la descentralizacion como espacio para una mayor participacion popular y eficacia en la gestion municipal, pero tambien como politica que puede ser funcional a fines menos progresistas, como por ejemplo el de la distribucion de los costos y de la crisis y el ajuste hacia abajo, en momentos en que los estados centrales presionados por reducir su deficit fiscal parecen no tener otra cosa que compromisos y deuda para repartir. En este orden de ideas la descentralizacion territorial y municipal deben ser entendidas como un campo de conflicto en gestacion que evidencia las diferentes tensiones e incertidumbres de las politicas de modernizacion del Estado y la democratizacion. La opcion asume la forma de un dilema de hierro. Si llegan a predominar politicas de descentralizacion que impulsen y refuercen tanto mecanismos locales de eficacia y racionalizacion de la gestion, como de una mayor participacion y representacion en el sistema local de toma de decisiones, posiblemente se vera fortalecida la articulacion entre los distintos niveles del Estado y las condiciones de las sociedades locales y regionales.

En cambio si predominan politicas que se orienten a una reduccion unilateral del gasto en la administracion central, a fragmentar demandas y a segmentar los conflictos sociales, a manipular el voto, los resultados seran procesos de modernizacion excluyentes y democracias locales fragiles, que no redunden en desarrollo economico y que inclusive posibiliten 0 mantengan el caos politico social.

En este marco nuestra creencia fundamental reside en las nuevas potencialidades y desafios que se plantean a la gestion municipal correspondientes a empezar a ser -como nunca en el pasado- verdaderos nucleos de desarrollo y gesti6n.

13.3 La gesti6n municipal.

En este sentido, tal vez una de las consecuencias mas relevantes de las profundas transformaciones operadas este dada en el aumento de las responsabilidades de los gobiernos locales ante la retraccion de la intervencion del Estado central en 10 urbano, y en particular en relacion a la provision de bienes y servicios de consumo colectivo. Es claro que en generalla gestion local no solo no ha proporcionado servicios basicos a la mayoria de la poblacion (empleo formal, vivienda, educacion, transporte e incluso agua potable y saneamiento); sino que ademas los gobiernos municipales han sido con frecuencia incapaces de garantizar el orden juridico elemental (regulacion de ocupaciones ilegales, privatizacion informal de los servicios publicos, control y fiscalizaci6n de actividades econ6micas en su jurisdicci6n, garantia de seguridad urbana y protecci6n ciudadana) adoleciendo tambien, en ciertas condiciones de la legitimidad y de la representatividad minimas para actuar en nombre de la ciudadania. Junto a todo esto esta asimismo 10 que probablemente constituya un rasgo central de las instituciones y procesos locales en

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America Latina: la debilidad estructural del municipio, derivada de sus deficits economicos-financieros, h:~cnicos y de recursos humanos, y en h~rminos generales, de su escasa autonomia como eslabon inferior de la organizacion territorial del Estado. Con todo, los antecedentes de la actual coyuntura municipal ponen de relieve la encrucijada en que se encuentran estos nuevos adores y sus potencialidades, en la medida en que la escena politica nacional y el propio Estado central aparecen como espacios cada vez mas distantes y ajenos, las necesidades sociales basicas encuentran en 10 local un ambito de expresi6n privilegiado y un espacio de apropiaci6n posible por parte de los sedores populares. Hoy parece factible ante la retirada del Estado nacional y el debilitamiento de los movimientos sociales urbanos, constatar el surgimiento de nuevos actores territoriales (organizaciones de base y gobiemo 0 agentes municipales) que en su relacion con el poder local se plantean la construccion de un nuevo orden social en el espacio de la pequena politica. Un nuevo orden social, que parece tender a constituirse sobre el trasfondo del desempleo y de un proceso de pauperizaci6n de efectos insoslayables en la estructura social, planteando nuevos dilemas a la gestion municipal. Asi, cada vez mas el proceso de globalizacion imp one asumir la consigna de "pensar globalmente y actuar localmente", sin embargo como sefialabamos arriba los municipios no siempre logran posicionarse en este nuevo escenario con la fortaleza, protagonismo, eficiencia y cap acid ad de gesti6n necesarias.

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"La desconcentraci6n de cobertura de la gesti6n municipal, una via para el desarrollo de politicas locales: Caso de la MunicipaJidad de Guatemala"

IV. Casos mas relevantes de Desconcentracion en America Latina

Hemos incluido en el presente trabajo de investigacion seis casos de desconcentracion que por el exito a1canzado en cada una de las ciudades de referencia, fijaron una pauta para proseguir hacia procesos m.is ambiciosos - descentralizacion fiscal, participacion de la sociedad civil en el manejo del presupuesto, mejora en sistemas de transporte, entre otros-. Los casos que analizaremos son los de Curitiba y Porto Alegre (Brasil), Rosario (Argentina), Montevideo (Uruguay), Bogota (Colombia) y Cuenca (Ecuador). Esto evidenciaria a nuestro juicio, que un proceso de desconcentracion exitoso suele derivar en derroteros de descentralizacion municipal e incluso fiscal.

El interes en la desconcentracion no es privativo de Guatemala. Las ciudades latinoamericanas han optado por esta en el ambito municipal frente a los problemas economicos y la agudizacion de la pobreza que han generado una elevacion de las expectativas de la poblacion por un mejoramiento de sus niveles de vida. La desconcentracion puede facilitar la participacion de nuevos actores sociales que cambien el perfil de la sociedad civil, contexto en el cual el gobierno local tendria mas responsabilidad como agente del bien comtin.

leOmO han asumido los distintos municipios estos retos en America Latina? Algunas ciudades han optado por buscar una mayor participacion social para la definicion de los retos locales a enfrentar y clasificarlos segUn un orden de importancia asignado por la poblacion misma - como en el caso de Porto Alegre y el manejo participativo de su presupuesto, con base a consultas locales - 0 como Montevideo con un sistema de definicion de prioridades a traves de "mini plebiscitos": Otras ciudades como Cuenca en Ecuador y Rosario, Argentina han preferido realizar diagnosticos previos para la identificar sus problemas mas serios, mediante convocatoria a sectores privados y ptiblicos. Curitiba decidio afrontar el problema bus cando establecer un modelo ecologico de ciudad, imagen que se ha mantenido por mas de veinticinco afios de desarrollo de un nuevo proyecto urbano, promovido por un amplio equipo multidisciplinar de arquitectos, urbanistas, ingenieros, economistas, abogados, sOciologos, historiadores y otros tecnicos. En este senti do, la profunda continuidad de este proceso urbano, realizado por etapas, constituye un hecho singular en una America Latina en que 10 comtin es empezar siempre de nuevo, abandonando los proyectos y los resultados precedentes, sin acumular las experiencias positivas pasadas.

Ademas de 10 mencionado, hemos considerado est os casos como exitosos en descentralizacion municipal por cumplir con los siguientes aspectos:

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• Constituyen practicas documentadas de gestion publica que agregan valor al cumplimiento de las obligaciones legales que tienen las entidades publicas.

• Estan basadas en propuestas que toman en cuenta las particularidades locales, y no aplican politicas "impuestas desde arriba".

• Contemplan la innovacion, creacion 0 adaptacion de tecnologias administrativas. • Generan efectos positivos y mejoras significativas para la entidad y sus usuarios. • Originan un potencial de replica y transferencia a otras entidades. • Arrojan resultados verificables y susceptibles de medicion. • Y son sostenibles en el tiempo.

1. Curitiba, Brasil

Curitiba es una ciudad ubicada en Parana, donde se elaboro un plan estrategico de la ciudad que inc1uia la desconcentracion de servicios municipales, la educacion y la seguridad. En estos tiltimos afios la ciudad brasilefia de Curitiba, capital del estado de Parana, se ha convertido en modelo de ciudad del futuro. Y ello se produce en el momenta de maxima dispersion del modelo urbano contemporaneo, cuando tanto el modelo c1asico de ciudad compacta y cerrada como el modemo de ciudad ilimitada, hecha de edificios autonomos, han entrado en crisis. En este contexto, el ejemplo de Curitiba aporta una nueva referencia de la ciudad contemporanea, entendida como ciudad ecologica, al mismo tiempo que la cultura arquitectonica ha promovido otras altemativas mas neoliberales, como la "ciudadcollage" de Colin Rowe 0 la "ciudad de la congestion" del holandes Rem Koolhaas. La consolidacion del modelo ecologico de Curitiba ha sido posible gracias a mas de veinticinco afios de desarrollo de un nuevo proyecto urbano, promovido por un amplio equipo multidisciplinar de arquitectos, urbanistas, ingenieros, economistas, abogados, sociologos, historiadores y otros tecnicos. En este sentido, la profunda continuidad de este proceso urbano, realizado por eta pas, constituye un hecho singular en una America Latina que se desvela generalmente como el laboratorio en el que 10 mas comtin es empezar siempre de nuevo, abandonando los proyectos y los resultados precedentes, sin acumular las certezas de la memoria.

EI amplio equipo tecnico local ha estado encabezado por el arquitecto, ingeniero y urbanista Jaime Lerner, nacido en Curitiba, en cuya universidad estudio arquitectura, y de la que ha sido alcalde en tres periodos: de 1971 a 1975, de 1979 a 1983 y de 1989 a 1993. Actualmente, es el gobernador del estado de Parana, territorio al que to do su equipo ha trasladado de escala los metodos utilizados en Curitiba. Se esta pensando, inc1uso, en utilizar este exito para que Lerner se presente como candidato a la presidencia de Brasil.

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Toda la operacion de Curitiba se ha basado en el trabajo tecnico del IPPUC (Instituto de Pesquisa el Planeamiento Urbano de Curitiba) creado en 1965, capacitado equipo tecnico que ha velado por la coherencia y eficacia del urbanismo aplicado a la ciudad. El modele Curitiba, instaurado des de casi el principio del periodo de crecimiento de la ciudad, ha servido para detener y superar una degradacion medioambiental justa cuando esta empezaba a iniciarse.

El primer elemento que destaca del modele de Curitiba es el elaborado sistema de transporte publico, interpretado como columna vertebral del funcionamiento de la ciudad. Con los anos, este sistema se ha ido perfeccionando y actualmente se basa en autobuses biarticulados que circulan por un carril propio y disponen de unas estaciones tubo. Con casi 2 millones de habitantes, cada dia se trasladan en autobus 1.800.000 viajeros, que pueden recorrer la ciudad de punta a punta en veinte minutos y que pueden utilizar unos autobuses cuya frecuencia de paso es de noventa segundos. Ello significa que el 70% del total de los viajes se realizan en autobus. El buen funcionamiento del sistema se basa en el carril especial para autobuses, con sematoros sincronizados, y en las paradas tubo, en las que se dispone anticipadamente del billete y se embarca a la altura del autobus de manera inmediata, cuando el biarticulado se detiene y en la parada se extienden las pequenas pasarelas de embarque. Todo ella permite que la linea de autobus funcione con la rapidez y eficacia de una linea de metro, cuando la inversion ha sido cien veces menor que si se hubieran realizado las costosas infraestructuras de un ferrocarril subternmeo. De manera aproximada, si 1 kilometro de una linea de auto buses cuesta 1, un km. de linea de tranvias cuesta 10 y un km. de linea de metro cuesta 100.

Lo que es mas sorprendente de este novedoso sistema de transporte publico tan eficaz, es que la propiedad de los autobuses biarticulados es privada -pertenecen a una decena de empresas privadas distintas. Una eficaz gestion municipal desde la empresa concesionaria publica URBS permite que el sistema de transporte publico, gestionado municipalmente y realizado por empresas privadas, sea altamente rentable y aporte unas sustanciosas ganancias que se reinvierten en la ciudad.

El sistema lineal de transporte tiene mucho que ver con la estructura lineal moderna de la ciudad, similar a los clusters propuestos por los arquitectos del Team X, que fue aplicado a la ciudad ya en los anos sesenta. Se trata de dos ejes lineales y curvos que, yendo de Este a Sur y de Norte a Oeste, funcionan tangencialmente al centro historico. Fue en 1974 cuando se potencio un esquema de verticalizacion del sector estructural de la ciudad, es decir, que aquellas avenidas que son atravesadas por las llneas principales de transporte publico. El proyecto del urbanist a Wilhelm consistia en una mezcla de proyectos para la monumental A venida Paulista en Sao Paulo y de las propuestas de Clusters del Team X, como Toulousele-Mirail de Candilis, Josie y Woods.

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El segundo gran elemento de funcionamiento de la ciudad es el sistema de parques, que tienen la funcion organica de servir de drenaje de todo el territorio. La politica de creacion de areas verdes en Curitiba ha sido tan intensa que se ha pasado en los ultimos veinte aiios de medio metro cuadrado por habitante a cincuenta metros cuadrados de area verde por habitante.

Una parte importante de estos parques se ha situ ado en antiguas canteras y recintos industriales, 10 cuaI ha permitido unas intervenciones minimas y graduales para irlos regenerando y haciendolos utilizables por la ciudadania. Dichos parques sirven para proteger los rios y preservar los fondos del valle, multiplicado por cien las areas verdes de la ciudad.-

Esta humanizacion de la ciudad ha sido emparejada a la drculadon de solo peatones de la parte historica. Fue realmente emblematica la rapida acdon llevada a cabo en el invierno de 1972, cuando un grupo de dudadanos, durante la noche, de manera organizada y, al mismo tiempo, no prevista por las autoridades, destruyeron el asfalto de la calle principal, con picos, perforadoras y palas mecanicas, consiguiendo robar espado al automovil para convertirla en la primera calle pea tonal.

En este sentido, para la reconversion de Curitiba en capital ecologica, ha sido necesario, entre otras cosas, que el centro historico se cuidara y revitalizara al maximo, restaurando sus edificios historicos, construyendo nuevos equipamientos publicos, reforzando sus espados publicos (parques, plazas y calles peatonales) y, en definitiva, rescatando su memoria historica y cultural.

A partir de 1978, un elemento complementario al sistema de transporte publico, a la implantacion de parques y a la peatonalizaci6n de la ciudad historica fue la creadon de la red de "ciclovias" 0 carriles bid. Dichas" ciclovias" sirven tambien para proteger areas de posible degradacion ambiental, creandose trechos paralelos a las lineas de ferrocarril, a los rios y a los arroyos.

Ellogro social basico conseguido durante estos aiios ha sido el de la educacion ambiental, promoviendo que una ciudad modesta transforme totalmente sus habitos y que sus habitantes se consideren responsables de su fundonamiento. Con pocos medios y con mucha imaginacion se ha conseguido que el 90% de los residuos sean reciclados. Solo con el reaprovechamiento del papel viejo, la ciudad evita el corte de 1.200 arboles por dia. En este sentido, Curitiba ha sido modelica en la difusion de nuevos habitos colectivos, nuevos valores y nuevas percepdones relacionadas con las cuestiones ambientales. Su apuesta par la imaginacion y el reciclaje ha sido clave; por ejemplo, canvirtiendo los viejos autabuses en aulas y oficinas ambulantes, lugares moviles para el aprendizaje y para la gestion democratica.

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A una ciudad relativamente nueva, carente de una larga historia y de una cultura consolidada, Ie ha side necesaria la construccion de importantes centr~s culturaies que tengan la mision de ir avanzando en crear 0 enriquecer un substrato cultural. Para ello, se han construido en los barrios perifericos una serie de bibliotecas -denominadas /I faros del saber" - que intentan aglutinar Ia vida social y urbana. El objetivo ha sido el de entender la ciudad como lugar y escenario de encuentros.

Dentro de esta transformacion social de la ciudad ha sido clave la creacion de un nuevo eje peatonal -la rua 24 horas- en el cual, a cualquier hora del dia y de la noche, los habitantes de Curitiba disponen de lugares de encuentro y de muy diversos negocios: tiendas, bares, restaurantes, farmacias, etc., para atender en cualquier momenta diversas necesidades.

Por ultimo, el elemento mas importante y emblematico de este modelo es la Universidad Libre del Medio Ambiente, situada en uno de los parques y realizad con una magnifica arquitectura recic1ada. Al pequeno edificio de la universidad se llega siguiendo un recorrido peatonal a traves del bosque, junto a un riachuelo, hasta llegar al parque, realizado en una antigua cantera, y tras ascender por las rampas y escaleras de las estructuras de madera reciclada que conforman las aulas de la universidad.

Todos los parques y edificios culturales se han realizado siguiendo el mismo modele de gestion: el IPPUC es el organo de planeamiento; URBS es el organo ejecutivo, que contrata o construye las obras; y existe una Fundacao Cultural que da vida cultural y actividades a las obras terminadas.

De todas form as, el modele Curitiba, actualmente extendido a todo el estado de Parana, es de un ecologismo desarrollista aunque proximo a un desarrollo sostenible 0 de modernizacion ecologica. Los argumentos medioambientales constituyen el principal factor utilizado para el desarrollo, el crecimiento y el enriquecimiento. En el modelo no hay ninguna nostalgia ruralista; todo 10 contrario, hay una opcion decidida par 10 urbano y par la metropolis. Detras de muchas operaciones mas emblematicas, existen razones economicas destacables. Asi, la urbanizacion de las grandes avenidas can los ejes de autobuses, junto a las propuestas de construcciones verticales y escalonadas, sirve para producir y obtener altas plusvalias con los solares urbanizados y susceptibles de construcciones de gran altura.

El modelo Curitiba se acerca mas a las propuestas del despotismo ilustrado que a la participacion directa de Ia ciudadania. Es un ecologismo propuesto desde la administraci6n, fomentado par un culto y modernizador grupo de politicos y hknicos formados en los anos sesenta en un cristianismo progresista y humanista raiz francesa. Se

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trata de un ecologismo propugnado por la administracion a base de leyes, decretos y campafias publicas.

Al mismo tiempo, se ha conseguido que sea una ciudad prospera y seductora, pero los problemas de miseria, degradacion y crecimiento informal se han expulsado a los municipios de alrededor, a un area metropolitana que queda fuera del radio benefactor y del control municipal, pues el mismo exito del modelo ha creado la afluencia de mana de obra a dichas periferias.

En el panorama del urbanismo brasilefio contemporaneo, Curitiba se consolida como la antitesis de Brasilia, ciudad racionalista, hecha de nueva planta, configurada por largas avenidas para automoviles, estandarizada y zonificada, repetitiva y funcionalista. Brasilia ha sido superada por el modele realista de Curitiba, que saca el maximo partido de la realidad preexistente, revitaliza el centro historico, apuesta por la ciudad heterogenea y los barrios multifuncionales, por las calles peatonales y el trans porte colectivo, por la diversidad de los parques y equipamientos urbanos, por el modelo de un desarrollo sostenible que se concilia con los intereses inmobiliarios e industriales. Y en contraste con las grades capitales que realizan obras faraonicas, el modelo Curitiba se basa en la inversion modesta de recursos y el alto grado de eficacia. Contra quienes proponen soluciones sofisticadas y costosas, la ciudad brasilefia enfrent6 la crisis del transporte con medidas creativas y sencillas, y es ahora un referente de planificaci6n urbana. La ciudad brasilefia de Curitiba emprendio en los 70 una verdadera revoluci6n urbana en America Latina: promovio la prim ada del hombre sobre los automoviles. Curitiba establecio un inedito sistema de transporte masivo, de la mana de una singular vision del proceso de ocupacion urbana. Asi, ruando la mayoria de las ciudades priorizaba la construccion de viaductos y de vias rapidas, Curitiba simplemente cerro el acceso a su area mas centrica -sustituyo los automoviles por macetas de flores, puestos de revistas y espacios de esparcimiento- y la devolvi6 a los peatones. Al mismo tiempo, creo un sistema vial de ejes estructurales que aseguran un desarrollo lineal para la ciudad, evitando el congestionamiento del area central. Se trata de un sistema ternario, compuesto por carriles exclusivos para el tratico de autobuses bordeados por vias de trMico lento para uso local y por vias rapidas en las direcciones centro-barrios y barrios-centro. AlIi se implanto un sistema de autobuses expresos. Al transitar por vias propias, sin competir directamente con el trcifico, los autobuses elevaron su velocidad promedio de 4/6 km/hora a 18/20 km/hora, en beneficio de los usuarios y de la eficiencia en el servicio. Se establecieron, adem as, lineas interbarrios que permiten la conexion entre dos barrios de la ciudad, sin tener que pasar por el centro. Lineas convencionales que atienden las areas menos pobladas y lineas alimentadoras que conectan los barrios mas distantes a las terminales estrategicamente ubicadas -20 en total- completan el sistema.

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Al estimular la ocupacion diversificada del suelo -habitacion, oficinas, comercios, escuelasse asegura un crecimiento controlado de la ciudad y se reduce la necesidad de los viajes. En marzo de 1991, se crearon las llamadas "Uneas Directas" -mejor conocidas como lineas de "ligeirinho"- donde los autobuses marchan a mayor velocidad y donde el embarque se efectlia en estaciones tubulares, que garantizan que los pasajeros aguarden al abrigo de la intemperie. Se introdujeron tambien vehiculos biarticulados en el eje sureste-nordeste, en sustitucion de los autobuses expresos. Los ejes estructurales totalizan 56 kilometros de vias exclusivas que se complementan por 300 kil6metros de vias alimentadoras, mil 235 de lineas interbarrios y 250 de lineas de "ligeirinho". Por este sistema, transit a todos los dias una flotilla de mil 650 autobuses, entre convencionales, articulados y biarticulados. Recorren el equivalente a 300 mil kil6metros, 0

sea, siete vueltas alrededor de la Tierra, transportando 1.3 millones de pasajeros. Pero el mayor merito del sisteina es su concepci6n en red. Este concepto -como el de los metros- permite que un pasajero haga varios recorridos en diferentes lineas con un mismo pasaje, cambiando de autobus en las estaciones de transferencia, que estan equipadas con puestos de periodicos, telefonos publicos y agencias de correos. Otro aspecto de fuerte repercusi6n social y politica tiene que ver con la Hamada "tarifa social". Un sistema de "caja unica" operado por el municipio permite la unificacion de las tarifas. De esa manera, un pasajero que recorre un trayecto central relativamente corto paga la misma tarifa que un habitante de la periferia de la ciudad, en general una persona de escasos recursos que debe recorrer grandes distancias. En suma, los recorridos cortos subsidian los recorridos mas largos. El sistema es opera do por empresas privadas, bajo el control estricto del municipio que establece los itinerarios y paga por kil6metro recorrido y no por pasajero transportado. Esto evita un exceso de autobuses en los recorridos mas rentables y la falta de ellos en los recorridos menos interesantes. El International Institute for Energy Conservation estim6 que Curitiba consume 25 por ciento menos combustible que otras ciudades del mismo tamafio, con ganancias significativas en cuanto a la emisi6n de contaminantes. Hay quienes proponen soluciones como los tranvias y los sistemas metropolitanos para la crisis del transporte en la regi6n. Pero se trata de proyectos imposibles por su costo. Debemos reconocer que seguiremos dependiendo de los autobuses por mucho tiempo, y Curitiba demuestra que se pueden hallar soluciones creativas y sencillas.

2. Municipio de Porto Alegre, Brasil

2.1 EI Presupuesto participativo: Deliberaci6n democnitica, ejiciencia y justicia social

La propuesta del presupuesto participativo es una de las contribuciones mas importantes de las experiencias de gesti6n municipal progresista desarrolladas en el Cono Sur desde

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fines de los 1980s al presente.26 La inversion de prioridades proc1amada por las llamadas 'administraciones populares' privilegia el area social y la infraestructura basica para los sectores mas postergados en la distribucion de los recursos municipales. La creacion de

. nuevos espacios institucionales para que la poblacion presente sus demandas y defina las prioridades en la distribucion de la inversion publica municipal ha consoli dado un nuevo modelo de relacion entre el Estado y la sociedad, que actualmente se esta extendiendo desde el municipio a niveles superiores de gobierno.

Bajo la modalidad del presupuesto participativo (PP), la poblacion es convocada a definir las inversiones mas importantes para su barrio 0 su comunidad. La prioridad es establecida por los principales interesados: los propios beneficiarios. A traves del PP, los recursos limitados pasan a ser gestionados en forma transparente y en las areas que son prioritarias para los ciudadanos. La participacion comunitaria no se agota en la definicion de prioridades, sino que tambien inc1uye la fiscalizacion social de la ejecucion de los recursos. En consecuencia, el gobierno municipal trabaja en funcion de las necesidades de la poblacion, y no subordinado a intereses particulares 0 sectoriales.

A continua cion, se presenta en primer lugar una breve resena de los objetivos, estructurada institucional y resultados del PP en el municipio que mas ha avanzado en el desarrollo de esta propuesta. Porto Alegre, en Brasil. Por ultimo, se dis cute la replicabilidad de la experiencia brasilena en otros contextos nacionales.

La propuesta del PP se fundamenta en la experiencia exitosa de Porto Alegre, la llamada 'capital mundial de la democracia'. Esta ciudad es la capital del Estado de Rio Grande do SuI, en el extremo sur del Brasil. Tiene una poblacion de 1.290.000 habitantes, que considerando el conjunto de la region metropolitana asciende a aproximadamente tres millones. Despues de una decada de gobierno progresista en la ciudad los resultados son evidentes: Porto Alegre exhibe los mejores indicadores de desarrollo humane de todo el Brasil, con mejoras significativas en practicamente todas las areas sociales (Prefeitura Municipal de Porto Alegre, 1999) y con la institucion de un nuevo estilo de gobernar basado en la transparencia administrativa y la participacion directa de la poblacion en las decisiones municipales. Las caracteristicas y resultados de la experiencia de Porto Alegre han merecido la atencion de investigadores, agencias de desarrollo y organism os gubernamentales de todo el mundo, desde municipalidades administradas por partidos de los mas divers os perfiles ideologicos que intentan emular la experiencia brasilena, al BID y el Banco Mundial63 . Tambien ha sido distinguida como una de las fuentes principales de la elaboracion teorica sobre la 'democracia deliberativa empoderada'.64

63 Navarro (1998) 64 Entre ellos, Fung y Wright (2000) y Baiochi (2000), citados por Chavez Miiios, Daniel "(.Democracia participativa ell

Guatemala?", 2000, ONG. Movimondo.

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El programa del PP tiene tres objetivos generales: • Prom over la mas amplia y directa participaci6n de la poblaci6n (y particularmente

de los sectores tradicionalmente exc1uidos 0 postergados) en la gesti6n municipal y el desarrollo local.

• Crear ciudadania, promoviendo una mayor conciencia politica y el empoderamiento de los ciudadanos y de sus organizaciones representativas.

• Construir una nueva cultura democratica, en oposici6n a la cultural politica c1ientelista y autoritaria hegem6nica en las municipalidades del Brasil.

Al inicio de la experiencia de democracia participativa -desde que el Partido dos Trabalhadores (PT), en alianza con otros partidos progresistas, asumiera el gobierno de la ciudad en 1989- Porto Alegre ya era una ciudad en transformaci6n, aunque no precisamente en un senti do positivo. Pese a mantener su primada como centro fabril del estado, desde principios de los 1970s Porto Alegre experimentaba un fuerte proceso de desindustrializaci6n, evolucionando gradual pero sostenidamente hacia la economia de servicios. Basta principios de los 1980s el municipio experiment6 un acelerado crecimiento poblacional, que combinado con una fuerte concentraci6n de la renta (al igual que en el resto del pais) gener6 graves desequilibrios sociales. En 1989 un tercio de la poblaci6n vivia a1 margen de la infraestructura urbana, con residencia en barrios 0 vilas perifericos, sin titulo de propiedad, en viviendas precarias y sin acceso a agua potable, saneamiento y otros servicios basicos.

Al inicio del programa del PP se document6 que algunas comunidades habian estado demandando mejoras en sus barrios por mas de cuatro decadas, sin ninguna respuesta desde el gobierno municipal. La estructura institucional del municipio -al igual que en Guatemala era: centralista, burocratica y autoritaria- decidia en forma inconsulta las inversiones publicas, en base a criterios clientelistas.

Almismo tiempo, el municipio enfrentaba un desequilibrio administrativo y financiero de caracter estructural. Los recursos propios del municipio -tambien en forma similar a 10 observado en Guatemala- no eran suficientes para financiar el minimo de las obras y servicios requeridos por la poblaci6n. Ante esta situaci6n, los comienzos del PP no fueron del todo auspiciosos. En 1989 y 1990, cuando se realizaron los primeros intent os, la participaci6n fue muy baja, al constatarse que la capacidad de inversi6n del municipio (la porci6n del presupuesto a ser efectivamente decidida junto a los vecinos) era practicamente nula.6527 Los indices de participaci6n ciudadana en el PP ascendieron en

65 Cuando el nuevo gobiemo asumio en enero de 1989 la situacion financiera del municipio era similar a la realidad de crisis de la mayoria de las municipalidades guatemaltecas del presente (como ya fuera analizado en el capitUlo 3). El 98% de los ingresos estaban destin ados al pago del personal y gastos administrativos, sin recursos libres para inversiones. Por otra parte. la pesima administracion municipal ligada por los gobiemos anteriores y las caracteristicas regresivas del sistema tributario impedian al municipio responder a la inestabilidad economica y crisis inflacionaria de la epoca.

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afios sucesivos, cuando el mUnICIpIO saneo SUS finanzas a traves de reformas presupuestarias que garantizaban mayores recursos para inversiones de reform as presupuestarias que garantizaban mayores recursos para inversiones locales. En paralelo al aumento de la participacion ciudadana el gobiemo municipal impulso reformas tributarias que permitieron un crecimiento significativo de los recurs os propios, que actualmente ascienden a mas de la mitad del presupuesto total del municipio.66

A partir de 1991, el programa del PP se transformo en un acontecimiento de participacion masiva. En 1994 participaron mas de 11.000 personas, y en 1999 ll<lS de 37.000, considerando exclusivamente las reuniones 'oficiales' convocadas por el municipio. Si a estas cifras se les suma la participacion en multiples reuniones organizadas por las propias comunidades y organizaciones populares para discutir temas directamente relacionadas al presupuesto municipal, se alcanza una participacion cercana a las 100.000 personas.

El programa del PP ya ha pasado por doce ciclos anuales, y durante todo este tiempo el funcionamiento y la estructura institucional del program a han ido evolucionando en forma permanente. Desde el principio, se ha procurado ajustar el modelo a los problemas y propuestas de mejoras constatados en la aplicacion practica de la propuesta teo rica. Poco despues del lanzamiento del programa se constato que las prioridades de las diferentes regiones municipales eran diferentes: mientras que en las de concentracion poblacional de mas bajos recurs os las demandas concemian principalmente a la extension de la red de saneamiento basico, urbanizacion y vivienda, en las zonas de sectores de ingresos mas altos las demandas al municipio se referian a temas tales como la limpieza urbana y el mantenimiento de plazas y parques. Al mismo tiempo, se pudo comprobar que los niveles de organizacion social variaban significativamente entre las diversas regiones.

Al inicio del programa tambien se tuvo que avanzar en contra de la tradicion clientelista hegemonica en el municipio durante vadas decadas. En forma similar a 10 observado en Guatemala, la cultura politica del Brasil modemo induce a la pasividad ciudadana 0 a la accion exc1usivamente individual, basada en el intercambio de favores politicos entre la poblacion y los politicos locales. Por otra parte, existian dudas -inc1uso entre tecnicos que compartian la propuesta en h~rminos ideologicos- sobre la capacidad de la poblacion para la discusion de temas supuestamente tan complejos como el presupuesto municipal. Estas realidades condujeron a la modificacion de la propuesta 'libre-asambleista' original,

66 A partir de fines de los 1 980s, al igual que en Guatemala, reformas constitucionales promovieron la autonomia financiera de los gobiemos municipales. Sin embargo, la estructura tributaria del Brasil contempor{meo sigue siendo injusta, al predominar (tambien al igual que en Guatemala) los impuestos indirectos sobre el consumo de bienes y servicios, ademas de estar mal distribuida entre los distintos niveles de gobiemo. Sobre la base del modelo federal, el gobiemo central administra 55% de los recursos tributarios los estados el 28%, y los municipios el restante 17%. En la practica, la casi totalidad de los municipios dependen de las transferencias de los gobiemos federal y estatal como principal fuente de ingresos.

TESIS DE GRADO 66


estableciendo criterios mas objetivos de distribucion intra-municipal de los recursos publicos sobre la base de un relativamente complejo sistema de puntos que contemplara la diversidad socioeconomica de la poblacion del municipio. En concreto, finalmente se arribo a un esquema de funcionamiento que promueve la mas amplia participaci6n de la poblacion y garantiza la toma de decisiones a partir de la deliberacion democratica, organizado en torno a:

a. Regionalizaci6n EI municipio fue dividido en dieciseis regiones, en base a criterios geogrMicos, sociales y de organizaci6n comunitaria. La propuesta de descentralizaci6n tiene como objetivo prom over la participacion mas directa de la poblacion a escala local, tanto de individuos como de (fundamentalmente) organizaciones locales referidas a la pluralidad de movimientos y demand as sociales de cada barrio de Porto Alegre.

b. Plenarias tematicas. Para evitar que la discusion del presupuesto municipal derivara en la excesiva fragmentacion del municipio y disputas entre las regiones, y para promover la participaci6n ciudadana en temas que conciernen al conjunto del municipio, la propuesta del PP tambien incluye cinco plenarias temtiticas: (1) planificaci6n y desarrollo urbano; (2) circulaci6n y transporte; (3) salud y bienestar social; (4) educaci6n, cultura y recreaci6n; y (5) desarrollo economico y tributario. Mientras que la participacion en las regiones se basa principalmente en organizaciones especificamente barriales, en las asambleas tematicas participan grupos de mujeres, organizaciones sindicales, asociaciones profesionales, movimientos ecologistas, instituciones culturales 0 de promocion etnica, entre otros colectivos sociales preocupados por el desarrollo del municipio en un sentido mas integral.

c. Deliberacion permanente. EI cicIo anual del PP establece una serie consensuada de reuniones y negociaciones entre la poblacion y el gobierno municipal, fundamentalmente alrededor de dos grandes rodadas (rondas).

En la primera rodada el municipio present a la rendicion de cuentas del plan de inversiones del ana anterior, detallando las realizaciones y fundamentando las probables alteraciones en el calendario y/o financiamiento previamente acordado. La poblaci6n es exhaustivamente informada sobre 10 que se hizo, 10 que se esta haciendo y 10 que no pudo ser realizado. Al mismo tiempo, seentrega ala poblacion el plan de inversiones para el ano en curso. En la segunda rodada, los delegados de cad a region presentan al gobierno municipal las prioridades comunitarias y se produce la eleccion de los conselhiros (concejeros) miembros del Conselho Municipal do Presupuesto Participativo (CPP). Las dos rodadas se caracterizan por asambleas multitudinarias, realizadas en escuelas 0

TESIS DE GRADO 67


salones com un ales de organizaciones locales, donde el alcalde y los miembros del gabinete municipal se exponen a la critica directa (en ocasiones muy dura) y al diaIogo cara a cara con las comunidades.

Entre las dos rodadas tiene lugar la fase intermedia, con multiples reuniones organizadas por las propias comunidades u organizaciones sociales interesadas en participar del proceso de discusion regional 0 tematica. En esta etapa la poblacion identifica sus principales carencias y propuestas y elabora una lista ordenada de las prioridades de obras u otras intervenciones a ser desarrolladas por el municipio ano a ano. Pese a no ser tan espectacular como las rodadas en cuanto a asambleas masivas, este es el periodo de mas intensa discusion, incluyendo negociaciones horizon tales entre las comunidades y organizaciones sociales de cada region y del municipio en su conjunto.

2.2 Combinacion de la democracia participativa con la democracia representativa.

La estrategia de presupuestacion deliberativa combina formas de democracia participativa (asambleas y reuniones locales 0 sectoriales) con formas de democracia representativa (comenzando con la eleccion de delegados y Concejeros). Despues de las rodadas comienza la elaboracion definitiva del presupuesto municipal, y fundamentalmente del plan de inversiones, sobre la base del dialogo permanente entre los representantes de la ciudadania y el gobierno municipal (autoridades y tecnicos). Las secretarias y otros organos municipales presentan a los Concejeros y delegados las propuestas del gobierno (las llamadas ' demandas institucionales'), informando sobre necesidades de obras, costos y viabilidad tecnica y financiera, asi como informacion detallada sobre los grandes rubros de ingresos y egresos previstos anualmente. Una vez definidos los grandes numeros del presupuesto, se elabora el plan de inversiones sobre la base de un sistema de puntos referido a: (a) las prioridades de cada region; (b) la poblacion total de cada region; y (c) carencias de servicios e infraestructura de cad a region. A partir de calculos matematicos acordados previamente, se distribuyen los recursos a ser invertidos en cada region, que junto a las obras y servicios discutidos en las plenarias tematicas y las ' demandas institucionales' componen el plan anual de inversiones para el ano proximo.

La combinacion de la democracia participativa con la democracia representativa se manifiesta tambien en la aprobacion legal del presupuesto: los representantes ciudadanos (delegados y Concejeros) proponen, pero en definitiva quienes deben aprobar el presupuesto municipal son los vereadores, miembros de la Camara Municipal. EI poder legislativo municipal de Porto Alegre tiene una estructura y competencias comunes al conjunto de las municipalidades del Brasil, de acuerdo a 10 previsto en la Constitucion nacional. Su existencia es anterior a la implantacion del PP, y a partir del inicio de esa experiencia ha pasado a tener un rol menos visible pero no necesariamente menos importante.

TESIS DE GRADO 6R


Pese a1 cuestionamiento permanente de los Iegisladores de la OposlclOn, se ha podido desarrollar un nuevo tipo de re1acionamiento entre los diversos poderes municipales, innovador y productivo. Al presente, los vereadores discuten, acuerdan 0 polemizan con el poder ejecutivo y con los miembros del Consejo del Presupuesto Participativo, y al momenta de votar el presupuesto presentan enmiendas que generalmente no alteran 1a esencia de la propuesta discutida por la poblacion. Al no contar con el tradicional poder clientelista sobre las comunidades, los miembros de la Camara Municipal son concientes de que la propuesta presupuestaria surge de un proceso deliberativo de evidente representatividad social. Incluso al discordar con el contenido de la propuesta, no es facil para ell os asumir el costa politico de votar en contra de 10 ya acordado por el poder ejecutivo y la participaci6n ciudadana.

En sintesis, la estructura de participaci6n ciudadana del programa del PP, ademas de las asambleas y reuniones ya mencionadas, se basa en dos 6rganos fundamentales: el conselho do Orcamento Participativo (Concejo del Presupuesto Participativo) y los foros de Delegados.

Concejo del Presupuesto Participativo (CPP). Esta formado por dos concejeros titulares e igual numero de suplentes electos en cada una de las dieciseis regiones del municipio y en cada una de las cinco plenarias tematicas, mas un representante del Sindicato de Empleados Municipales de Porto Alegre y un representante de la Asociaci6n de Organizaciones Barriales, con sus respectivos suplentes. El gobierno municipal esta representado -sin derecho a voto- por dos titulares y dos suplentes. El mandato de los concejeros (cuya actividad es estrictamente honoraria) es revocable y dura un ano, con posibilidad de una unica reelecci6n consecutiva. El CPP funciona en base a reuniones semanales y es el organo responsable de la conduccion general del programa y de la elaboraci6n de la propuesta presupuestaria.

Foros de Delegados. En cada una de las regiones y plenarias tematicas funciona un Foro de Delegados, constituido por un numero variable de miembros de acuerdo a la representad6n registrada de cada organizaci6n en las asambleas regionales y plenarias de la primera rodada. Se reunen como minimo una vez a1 meso Sus atribuciones consisten basicamente en el apoyo al trabajo del CPP en el ambito de cada region 0 p1enaria tematica, informando sobre los asuntos discutidos por el crr y conduciendo las reuniones de la fase intermedia. Tambien apoyan la creacion y funcionamiento de los concejos ciudadanos responsables del seguimiento y fiscalizaci6n de las obras y servicios previstos en los acuerdos presupuestarios.

TESIS DE GRADO 69


La participacion ciudadana no se limita en Porto Alegre al programa del PP. Desde el inicio de la Hamada 'administracion popular' el gobierno municipal ha asumido la participacion ciudadana como el eje de la accion gubernamental en todos los sentidos. Todas las areas de gobiernos se apoyan en espacios deliberativos (Concejos Municipales de Salud, Cultura Medio Ambiente, etcetera) abiertos a la participacion ciudadana. Asimismo, el planeamiento a largo plazo del municipio se apoya en el Hamado Congreso da cidade, un ambito de confluencia de practicamente todos los sectores sociales, culturales politicos y economicos del municipio convocados por el gobierno local para pensar (en una serie de reuniones durante varios meses) las politicas municipales de largo aliento. EI Congreso de la Ciudad se ha reunido en tres ocasiones (1993, 1995 Y 1999) dando lugar a los grandes planes estrategicos del municipio (Plan de Desarrollo Urbano, Plan de Desarrollo Economico y Plan (es) de Desarrollo de Politicas Sociales) que se retroalimentan con los ciclos anuales de presupuestacion participativa.

Los resultados concretos de la participacion ciudadana en la gestion municipal de Porto Alegre son evidentes. Los cambios mas notorios se refieren a 10 que el gobiemo local llama 'inversion de prioridades', refiriendose a la priorizacion de los sectores mas postergados como sujeto y beneficiario principal de las politicas municipales.

Los resultados practicos de las inversiones de la ' administracion popular' se perciben principalmente en las zonas pobladas por sectores sociales que vivian al margen de la infraestructura urbana. EI numero de residencias con acceso a agua potable crecio porcentualmente del 83% al 99% en la ultima decada. En relacion a la red de saneamiento los numeros son aun mas significativos: en 1989 apenas 46% de la poblacion contaba con conexi ones domiciliarias, mientras que en 1999 ese porcentaje ascendia al 82%. EI promedio de pavimentacion urbana, que en los 1980s se mantenia en 4 kilometr~s por ano, subio a casi 20 kilometros anuales a fines de los 1990s.

Con la construccion y ampliacion de nuevas escuelas el numero de matriculas se duplico. A partir de la municipalizacion de la salud el gobierno de la ciudad re-equipo alrededor de 80 centros de salud en practicamente todas las regiones del municipio. Estos son solo algunos de los avances cuantificables alcanzados a traves del PP y proyectos complementarios. Por otra parte, esta propuesta ha sido importante no solamente para redistribuir los recurs os hacia los mas pobres e instaurar criterio mas solidarios de gestion de los fondos publicos de la ciudad, sino tambien y fundamentalmente para establecer un nuevo marco de relaciones politicas. Como fuera destacado por un investigador brasilefio, "la innovacion repite, en cierta medida, un modele de ' discriminacion positiva' aplicada a

TESIS DE GRADO 70


una ciudad y, de esa manera, crea oportunidades sin precedentes para los sectores mas pobres"67 .

A nivel de la estructura municipal de gobierno, ademas de las respectivas secretarias (de Obras, Salud, Cultura, Medio Ambiente, etcetera) funcionan dos organos especificamente vinculados al presupuesto participativo: el Cabinete de Planificacion (CAPLAN), responsable del seguimiento y sistematizacion de la propuesta presupuestaria, integra do por funcionarios con formacion en las areas de economia y contabilidad; y la Coordinadora de Relaciones con la Comunidad (CRC), responsable de todo 10 concerniente a las comunicaciones entre el municipio y las organizaciones sociales y comunitarias de la ciudad.

La propuesta del PP no es una panacea para todos los problemas de los municipios del Brasil, pero tam poco es simplemente un experimento mas en la ingenieria de la administracion publica moderna. A pesar de que el porcentaje del presupuesto municipal efectivamente decidido sobre la base de la participacion ciudadana ailo a ano generalmente no excede e120% del total (el gobierno municipal se reserva las potestades de decidir en 10 concerniente a salarios y otros gastos operativos generales de la administracion), la totalidad de las inversiones municipales en Porto Alegre durante la ultima decada han sido aprobadas en espacios deliberativos autonomos y democraticos68•

2.3 tSe puede aplicar a otras realidades el presupuesto participativo?

La propuesta del PP esta siendo estudiada en todo el mundo como una opcion concreta de democratizacion de la gobernabilidad local y mejoramiento de la capacidad de gestion municipal. Porto Alegre es la experiencia mas conocida, pero actualmente alrededor de cien municipalidades de todo Brasil estan impulsando programas similares en sus objetivos y coordenadas basicas, pero estructurandolos segUn sus necesidades.

En America Latina, otros gobiernos municipales estan desarrollando sus propios modelos de pp, siendo la experiencia de Montevideo, la capital del Uruguay, la mas avanzada fuera del Brasil69• Asimismo, la propuesta del PP ya no esta limitada al ambito municipal: des de 1999 el Partido dos trabalhadores esta impulsando un programa de alcance estatal en Rio Grande do SuI, que en su primera edicion conto con la participacion de 190.000 personas, en cientos de asambleas en 467 m1,lnicipios.

67 Navarro (J 998) pag. 55. 68 Como toda experiencia bUlllana, este Illodelo de gestion esta aun lejos de alcanzar la perfeccion. Para una discusion mas detallada de los principales problemas, bloqueos y limitaciones detectados en el desarrollo de la propuesta de presupuesto participativo en Porto Alegre vease Fedozzi (1997) y Navarro (1998). 69 Chavez (2000).

TESIS DE GRADO 71

"La desconcentracion de cobertura de la gestion municipal, una via parael desarrollo de politicas locales: Caso de la Municipalidad de Guatemala"

La extensa literatura academica sobre la experiencia brasilena del PP70 permiten distinguir una serie de beneficios potenciales relacionados a la implementacion municipal de esta propuesta que, en principio, serian replicables en otros contextos nacionales:

• Democratizacion de la gestion publica, a traves de la descentralizacion participativa del gobierno municipal.

• Justicia social, basada en la redistribucion de recursos publicos con criterios objetivos y solidarios.

• Mayor eficiencia y eficacia en la accion de gobierno. • Mayor racionalidad en los procedimientos administrativos, basada en la mejor

identificacion de las necesidades locales. • Aumento gradual del nivel e imp acto social de la inversion publica a escala

municipal. • Disminucion de tensiones y conflictos entre la municipalidad y la poblacion; y

fortalecimiento de la cooperacion entre distintos sectores sociales. • Reconocimiento y apoyo de las agencias internacionales de cooperacion y

desarrollo. • Promocion de nuevas oportunidades para el desarrollo economico local. • Mejoramiento gradual de los indicadores locales de desarrollo humano. • Desarrollo de una 'vision municipal', superadora de perspectivas sectoriales en la

gestion del territorio.

Practicamente todos los elementos de esta lista se refieren a problemas y carencias objetivas de las municipalidades de Guatemala, por 10 que la experiencia brasilena ya ha comenzado a ser discutida como una posible aIternativa de mejoramiento de la gobernabiIidad municipalidad en este pais.

De acuerdo a entrevistas mantenidas por el autor con directivos del INFOM, en agosto del ano 2003, este organismo ya esta recogiendo informacion sobre Porto Alegre y otras experiencias similares para proponer la posible adaptacion de la propuesta al contexte guatemalteco.

Al comentar las caracteristicas esenciales de las experiencias de participacion mas exitosas, se senalaba que todas elIas estaban basadas en propuestas no impuestas 'desde arriba', sino en la consideracion de las particularidades locales. Tambien se sefialaba que toda experiencia exitosa debe ser entendida a largo plazo, sin esperar resultados magicos inmediatos.

70 Alvarez, 1993; de Souza Santos, 1997; Fedozzi, 1997; Jacobi, 1995; Navarro, 1998; Utzig, 1999, citados por Chavez Minos, op.cit, pag. 112.

TESIS DE GRADO


Estas dos observaciones son relevantes para la discusion de la replicabilidad del presupuesto municipal en Guatemala. Necesariamente, dadas las diferencias sociales, econ6micas y culturales entre ambos contextos nacionales, la propuesta de presupuesto participativo en Guatemala (si llegara a adoptarse) debera adquirir un perfil c1aramente guatemalteco y de implementaci6n gradual.

Al principio, los grandes Iineamientos te6rico-metodologicos podran estar basad os en la propuesta ya probada en el Brasi1, pero a largo plazo se debera ajustar la metodologia de discusion y el organigrama institucional a la realidad particular de cada municipio guatemalteco.

EI primer contraste que surge al pensar la viabilidad del PP en municipalidades rurales de Guatemala se refiere a las diferencias demograticas y economicas existentes entre las realidades locales y el escenario de origen de esta propuesta. Porto Alegre es una ciudad industrial, capital de un estado y cabecera de una region metropolitana de tres millones de habitantes. EI total de ingresos presupuestarios de la municipalidad de Porto Alegre en 1989 equivalia a aproximadamente 200 mill ones de dolares, y para 1998 el mismo rubro habia ascendido a mas de 500 millones de dolares, equivalente a mas de 380 dolares per capita.7J

En el caso de la Municipalidad de Guatemala nos estamos refiriendo a un entorno fundamental mente urbano, con una poblacion de 3 mill ones de habitantes.

Con referencia especifica a los recursos para inversion, las equivalencias entre Porto Alegre y Guatemala no son faciles de establecer. En el municipio brasilefio, en 1989 solo se contaba con poco mas de 3 D6lares para invertir en obras y servicios, mientras que en 1998 la capacidad de inversion (base de la deliberacion participativa) habia ascendido a casi 35 Dolares per capita.

En un primer nivel de analisis el punto de partida de las municipalidades guatemaltecas en el ano 2000 fue en promedio de inversion per capita de casi 18 Dolares Americanos. Sin embargo, esta cifra no refleja las restricciones establecidas en las transferencias de recursos del gobierno centra1, con sus rigidas escalas porcentuales.

Las cifras no necesariamente constituyen un factor determinante de la viabilidad del PP. Porto Alegre ha desarrollado la experiencia mas conocida internacionalmente, pero la propuesta tam bien se ha implantado con exito en otras municipalidades del Brasil que, en

71 Todos los valores estan calculados de acuerdo a la tasa de conversion del Real a Dolares Americanos de diciembre de 1998. en el rubro de ingresos no se incJuyen los aportes del Sistema Unico de Salud, transferidos a las municipalidades por el gobierno federal desde 1996 en adelante. Si se considera este rubro el total de ingresos para el ano 1998 ascenderia a 727 millones de D6lares.

TESIS DE GRADO


h~rminos demogrMicos y financieros, no difieren en esencia de las municipalidades guatemaltecas. Al respecto, Zander Navarro se refiere a la existencia de una 'proporcion satisfactoria' de presupuesto para invertir como una condicion fundamental, pero al mismo tiempo sefiala:

"~Que es 'satisfactorio'? Depende de varios factores locales, pero aun cuando no sea substancial (como es el caso de pequenas poblaciones agricolas donde los recursos son tan magros), la experiencia ha demostrado, en el caso del Brasil, que la poblaci6n puede mostrarse interesada de cualquier manera. La importante es que la tradici6n politica, par regIa general, es tan inmune a la gente comun que un cambia del tipo del PP debe romper can todo el escepticismo y desencanto que impera en la poblaci6n" (:55).

La cita anterior alude a otras condicionantes tan 0 mas importantes que la disponibilidad presupuestaria.

a. Voluntad politica. EI factor mas importante es la disposicion del gobierno municipal a compartir el poder con la poblacion local, creando 0 fortaleciendo espacios institucionales de deliberacion democratica y participativa. En el panorama guatemaIteco este factor pareceria ser muy dificil de alcanzar (a pesar del yaanalizado consenso discursivo sobre la descentralizacion, la participaci6n y la democracia). No obstante, la tradicion politica local en el Brasil era tan autoritaria y centralista como 1a de Guatemala antes del desarrollo de las propuestas actua1es de democracia participativa. En e1 caso del Brasil, es innegable que sin la fuerte convicci6n del Partido de los Trabajadores, que identifie6 al PP como una de sus 'banderas' principa1es, esta propuesta no habria podido ser sostenida frente a la constante e intensa presion politica de los partidos de oposici6n. La conviccion del PT brasilefio esta directamente relacionada al perfil ideologico del partido, que identifica a la democracia participativa como uno de sus valores fundacionales.

En las municipalidades de Guatemala, no pareciera que partidos surgidos de experiencias autoritarias, represivas 0 elitistas esten dispuestos a identificarse con la propuesta izquierdista del PP. No obstante, la coherencia ideologica y organizativa de los partidos guatemaltecos es muy debil, por 10 que no es posible plantear hip6tesis generalistas que condicionen un determinado estilo de gobernar a la his tori a y la ideologia partidaria, principalmente al nivel municipal. En Guatemala pesan mas el carisma y las caracteristicas personales del alcalde que la identidad partidaria. En principio, se podria sostener que el terreno para el PP es mas fertil en los muriicipios conducidos por comites civicos, pero ella no implica que en las municipalidades administradas por alcaldes supuestamente de derecha esta propuesta no pueda avanzar. La percepcion de los beneficios potenciales del PP como mecanismo de

TESIS DE GRADO 74


superacion de tensiones intra-municipales y de mejora de la eficiencia municipal puede pesar mas que el temor del alcalde y la corporacion a compartir el poder.

b. Fortalecimiento de la administracion municipal. Una de las claves del exito de Porto Alegre es el fuerte involucramiento del aparato politico, tecnico y administrativo municipal en el proceso del PP. En oposicion al voluntarismo de las tesis asociativistas que propbnen la marginacion del Estado y el protagonismo absoluto de la sociedad civil, en Brasil el gobierno municipal ha creado una 'esfera publica no estatal', autonoma pero no al margen del Estado.

EI poder decisional, en 10 concerniente a la inversion municipal, ha side descentralizado hacia las regiones y plenarias tematicas, pero sin el apoyo en cuanto a informacion, apoyo logistico y administrativo del municipio las instancias deliberativas de la sociedad civil no podrian funcionar. Ello ha significado la consolidacion de fuertes equipos tecnicos (fundamentalmente el GAPLAN y la CRe, pero tambien el funcionamiento de coordinadores regionales y asesores comunitarios en cada una de las secretarias municipales) directamente vinculados al PP.

En la ciudad de Guatemala, considerando la ya analizada debilidad institucional y organizativa de los gobiernos municipales, es utopico plantear la creacion de equip os tecnicos a imagen y semejanza del Brasil. Por otra parte, serian innecesarios, dado que las municipalidades de pequena y mediana escala del medio rural no requieren de los complejos y numerosos equipos multidisciplinarios de una ciudad de mas de un millon de habitantes.

Las Oficinas de Planificacion Municipal previstas en el marco normativo de Guatemala, con el apoyo inicial de proyectos con apoyo de organizaciones no gubernamentales, potencialmente con la asistencia de organismos oficiales como el INFOM 0 SEGEPLAN, podrian asumir - y de hecho 10 hacen en la ciudad de Guatemala- en la municipalidades guatemaltecas el rol asumido en Porto Alegre por el GAPLAN y la CRe.

c. Organizacion autonoma de las comunidades locales. La estructura institucional de Porto Alegre se basa en la organizacion autonoma de la poblacion en organizaciones para-municipales regionales 0 tematicas. Estos organismos autonomos (a) establecen las normas que guian la implantacion, desarrollo y cambio entre organizaciones sociales y comunitarias y la resolucion de disputas al interior de cada region 0 plenaria tematica y en el conjunto del municipio al momento de decidir el plan de inversion.

En las municipalidades de Guatemala se ha avanzado en este sentido: los municipios deben crear micro-regiones.

TESlS DE GRADO 75


La legislacion actual despues de la derogacion de los Consejos Locales de Desarrollo, no permite la creacion de una estructura similar al Concejo del Presupuesto Participativo de Porto Alegre, pero esta funcion puede ser asumida por el Consejo Municipal de Desarrollo como conductor general del proceso de presupuestacion participativa.

Si es imprescindible crear estructuras representativas autonomas y permanentes a nivel micro-regional, 10 que pod ria hacerse mediante Foros municipales.

d. Comunicacion y capacitacion. La acertada estrategia comunicacional ha sido otra de las claves del suceso de Porto Alegre. Sin una adecuada politica de comunicacion social, la propuesta de presupuesto participativo puede ser ignorada por la mayoria de la poblacion - quienes no participaban en las asambleas regionales-. En Porto Alegre el PP se ha convertido en una idea omnipresente en todos los espacios publicos, apostando fundamentalmente a la comunicacion popular (frente a la abierta oposicion de los grandes mass media). En paralelo, el PT acaba de ganar las elecciones municipales de Porto Alegre por tercera vez consecutiva, y con todos los candidatos de la oposicion asegurando la continuacion de esta propuesta.

En la Republica de Guatemala la estrategia comunicacional es todavia mas decisiva, dadas la complejidad multicultural y multietnica de las municipalidades rurales y las dificultades objetivas para participar en asambleas y reuniones. Considerando el bajo indice de alfabetizacion, seria imprescindible apostar a formas de comunicacion alternativas, cuya programacion excede los limites de este trabajo. Si se opta por impulsar la propuesta del PP en Guatemala sera necesario contactar a especialistas locales, mas familiarizados con la realidad cultural y social del pais.

Relacionado a 10 anterior, la experiencia de Porto Alegre tambien muestra la importancia de la capacitacion. En Brasil, hombre y mujeres con muy baja 0 ninguna formacion tecnica formal han sido cap aces de 'apropiarse' del conocimiento (y el lenguaje) de la programacion presupuestaria y urbanistica. En este sentido, la municipalidad, en ocasiones con el apoyo de ONGs locales, ha asumido la capacitacion de los delegados y Concejeros, y de la poblaci6n en general, como una de las etapas fundamentales del ciclo anual del PP. La municipalidad distribuye anualmente cientos de miles de materiales informativos (folletos, afiches, libros) sobre el reglamento interno y el presupuesto municipal. En Guatemala no seria razonable producir solo documentos escritos, pero la menor complejidad del presupuesto municipal facilitaria la produccion de materiales imprescindibles para la deliberacion racional.

TESIS DE GRADO 76


e. Democratizacion de la informacion Para poder decidir es imprescindible estar inform ado. En Porto Alegre la municipalidad publica ano a ano detallados informes sobre 10 realizado (0 no, con las explicaciones pertinentes) durante el ano anterior, y los planes de ingresos y egresos municipales previstos para el ano en curso. Los representantes de las comunidades tambien pueden acceder en todo momenta a datos precis os e instantaneos sobre requerimientos especificos. El sistema de informacion presupuestaria es confiable y eficiente.

En las municipalidades guatemaltecas, la informacion presupuestaria no es precisa, es de poca confiabiIidad y es dificil acceder a ella. Por ejemplo, en el caso de la Municipalidad de Guatemala, la informacion presupuestaria disponible data del ano 1999. Incluso para los gobiernos municipales nuevos, construir una propuesta de presupuesto, dada la confusion existente sobre las posibilidades de acceso a los diversos presupuestos paralelos de Guatemala, no es facil. Existen en el caso de Guatemala 4 tipos de presupuesto:

• Los fondos sociales se trabajan en los Consejos de Desarrollo Urbano y rural, pero no al 100%. Los municipios proponen como acceder a los fondos, los Consejos de Desarrollo los respaldan pero el Congreso los bloquea.

• Los municipios solo saben cuanto van a recibir por via del segundo presupuesto, el 10% del situado constitucional y otras transferencias reguladas de menor cuantia, y no son libres de decidir que obras se van a hacer con eso.

• El tercer presupuesto es el que se presenta los ministerios, principalmente al de Comunicaciones, pero el desembolso a favor del municipio depende de interferencias politicas.

• El de la cooperacion internacional, no registrado en informes oficiales y de gestion totalmente independientes de la voluntad de los gobiernos municipales y las comunidades locales.

f. Planificacion. La propuesta del PP implica un nuevo modelo de planificacion, directamente ligada a la participacion comunitaria. En este sentido, no ha sido facil para equipos tecnicos acostumbrados a un modelo de planificacion burocratica adaptarse a los nuevos tiempos. Aun asi, la elaboracion del presupuesto en Porto Alegre, pese al agregado de la participacion, se encuadra en la tradicion de planificacion basada en la constante elaboracion de planes anuales y plurianuales comun a todas las municipalidades del Brasil. En Guatemala, de acuerdo a 10 observado en nuestro trabajo de campo, la propia nocion de 'planificacion' es una idea inexistente en el imaginario de algunos gobiernos locales.

No obstante, esta realidad estaria cambiando, aunque de forma muy incipiente. A partir de la instalacion de las OFPLAMs los gobiernos locales estaria comenzando a elaborar

TESIS DE GRADO 77


'planes de desarrollo' y presupuestos anuales coherentes y viables. La dimensi6n participativa podria constituirse, antes que en un obsttkulo, en un factor de fortalecimiento de la 'cultura de la planificaci6n', hasta ahora muy debil 0 inexistente.

2.4 Participacio71 socialmente equilibrada.

La evidencia empirica resultante de estudios sobre participaci6n ciudadana en diversos paises muestran la necesidad de considerar la problematica de la 'participaci6n diferencial', atendiendo a distintas posibilidades de participaci6n referidas a diferencias persistentes en la sociedad. En el caso de Porto Alegre, pese a que divers os estudios sefialan una participaci6n relativamente equilibrada por genero y etnia, otros estudios muestran que despues de una decada de implementaci6n del program a aim no se ha logrado integrar a los sectores de la poblaci6n supuestamente prioritarios. Recebba Abers (1996) argumenta que quienes mas participan son 'los pobres no tan pobres' (the poor not so poor). Segun esta investigadora, pese a que todo el programa esta centrado en los mas pobres, estos aun no estan representados adecuadamente en las instancias deIiberativas. Quienes mas participan serian, en reaIidad, trabajadores asalariados de bajos ingresos, pero no quienes viven en las areas mas marginales de la ciudad y estan ocupados fundamentalmente en el sector informal, los cuales -afirman Abers- estan mas preocupados por asegurarse la subsistencia diaria, sin tiempo sin interes en participar en asambleas y reuniones.

Esta observaci6n es particularmente pertinente para el caso de Guatemala. Aun en elcaso de manifestarse la misma voluntad politica de transformar a los mas pobres en protagonistas, no existen garantias a priori de mayor participaci6n de los sectores mas postergados de la sociedad guatemalteca, principalmente mujeres, indigenas y campesinos pobres. Necesariamente, las propuestas a impulsar en Guatemala deberan considerar la problematica de la participacion diferencial. En este sentido, la micro-regionalizaci6n de los municipios rurales, basada en identidades comunitarias, historicas 0 espaciales relativamente homogeneas, podria se una condici6n ineludible para el desarrollo de las propuestas participativas.

a. Capital social. Segun algunos auto res, la replicabilidad de la experiencia de Porto Alegre esta condicionada a la existencia de un tejido social y cultural similar al existente en Porto Alegre al inicio del programa del PP. Otros autores cuestionan la fortaleza del movimiento social urbano de Porto Alegre, y plantean que el propio proceso del PP ha contribuido a la generaci6n de nuevas, mas numerosas y mas fuertes organizaciones sociales de base. Asimismo, otros autores han sefialado que la existencia de un fuerte capital social no es un requisito imprescindible. Navarro conc1uye su investigaci6n sobre el caso de Porto Alegre con una afirmaci6n que permite ser mas optimista (aunque solo si se considera viable

TESIS DE GRADO

"La desconcentraci6n de cobertura de la gesti6n municipal, una via para el desarrollo de politicas locales: Caso de Ia Municipalidad de Guatemala"

cambiar la naturaleza del Estado a escala municipal) sobre la viabilidad del presupuesto participativo en Guatemala:

"Las condiciones preexistentes de indole material, una salida trayectoria de asociaciones ylo mas facetas sociales y culturales que favorezcan los experimentos novedoso si contribuyen a un entomo favorable, pero no constituyen un tipo de ley de hierro para las iniciativas participativas (. .. ). Lo que pareciera mas importante (. .. J es la Juncian que cumplen las acciones y estrategias del Estado, dado que Ia evidencia empirica ha demostrado que una combinaci6n de solidas instituciones publicas y asociaciones organizadas constituye una herramienta poderosa para el desarrollo"72 .

3. Municipio de Rosario, Argentina73

3.1 El problema municipal en Argentina.

En un intento por prom over reformas orientadas al fortalecimiento de los gobiemos locales el gobierno nacional ha declarado a 1998 como el "Aiio de los Municipios". A su vez, la reforma constitucional de 1994 consagra la autonomia politica, institucional, administrativa, econ6mica y financiera de los municipios, apuntando a reconocer la necesidad de esta autonomia para poder brindar los mejores servicios y devolver al municipio su rol hist6rico que Ie compete como celula basica de organizaci6n de la sociedad en un contexto democratico y participativo. Sin embargo un primer muestreo de diagn6stico de los municipios, puede tornar declarativo los intentos mencionados, a partir de:

-La Reforma del Estado y el proceso de descentralizacion en particular han aumentado las responsabilidades de los gobiemos comunales al asumir la gesti6n directa de areas de gasto social como la atencion primaria de la salud, gestion de hospitales, programas asistenciales y mantenimiento edilicio de instituciones educativas y sanitarias, sin la compensaci6n financiera adecuada. -Superposicion de responsabilidades jurisdiccionales en el ambito de la Administraci6n Nacional, cuyas diversas agencias gestionan, financian y controlan la ejecuci6n, por parte de los otros niveles provinciales y municipales, de programas con numerosas caracteristicas en comun y en gran medida orientados a la misma poblacion objetivo sin la necesaria coordinacion

72 Navarro (1998), pagina 56.

73 Programa de Descentralizacion y Modernizacion Municipal (1999): "La DescentraJizacion en Ja ciudad de Rosario. La construccion de un gobiemo municipal cercano, modemo y participativo." Rosario, edicion municipal.

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"La desconcentraci6n de cobertura de la gesti6n municipal, una via para el desarrollo de politicas locales: Caso de la Munidpalidad de Guatemala"

entre ellos. Todo 10 cual se traduce en ineficiencia en la aplicacion de estos program as en cuanto a la resolucion de la problematica municipal. -Inexistencia en la Argentina de experiencias globales de Capacitacion y Fortalecimiento institucional sus ten tables en el largo plazo, solo acciones puntuales y aisladas, basadas en cursos diversos que no contemplan la transferencia de tecnologias a las estructuras municipales. -EI problema del jinanciamiento a los municipios es estructural, debido por un lado a la deuda historica de los municipios, por la cual algunas provincias decidieron encarar unilateralmente el saneamiento financiero con los municipios, disefiando procedimientos de compensacion de deudas con mecanismos de actualizacion incompatibles con la realidad economica y financiera municipal. Consecuencia directa de esto ha sido, que para evitar estallidos sociales, las comunas con mayores dificultades financieras han debido acudir a creditos privados con tasas de hasta el 30% de interes. Por otra parte los municipios tienen endeudamiento corriente, agravado por que gran parte de las provincias no cumplen con el compromiso contraido con la ley de Coparticipacion Federal (N· 23.548), que establece que los fondos nacionales que las provincias coparticipan a los municipios deben ser remitidos con una frecuencia -como maximo- quincenal. Ademas en muchas provincias no se respeta el porcentaje establecido de fondos co-gestionables a los municipios. -En relacion directa con el financiamiento intemacional, la realidad muestra que para much os municipios y comunas, gran parte de los denominados pequefios municipios, con menos de 10.000 habitantes, aproximadamente 1500 de un total de 1900 con que cuenta la Argentina, es altamente dificil acceder a los mismos, tanto por las condiciones impuestas por los organism os intemacionales como por la falta de capacidad tecnica para elaborar en tiempo y forma los proyectos , de acuerdo a las especificaciones exigidas. Esta seria una causal directa del fracaso de program as especificamente destin ados a financiar proyectos municipales, como el Program a de la Secretaria de Desarrollo Social, denominado Municipios II, que cuenta con financiamiento intemacional, alrededor de 600 millones de dolares, y que tiene un bajisimo nivel de ejecucion por 10 mencionado arriba. Un ejemplo de esto es el estado de avance del programa de referencia, que se inicia en 1995, y a Diciembre de 1997, de un total de 1000 proyectos identificados, solo hay entre proyectos finalizados y en estado de ejecucion 169, que representan en conjunto una inversion de 52,5 millones de dolares, 0 sea en terminos de porcentaje un 8,75% del total del presupuesto asignado inicialmente al programa.

En este sentido se desconoce el estado actual de un esquema de saneamiento financiero para los municipios, comprometido por el Presidente de la Nacion, cuyo monto ascendia a los 250 mill ones de dolares y que deberia haberse aplicado a partir de junio de 1998.

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Frente a este panorama surgen cas os exitosos como el de la Ciudad de Rosario.

3.2 Desconcentraci6n y plmlificaci6n estrategica, dos herramientas de cambio

A partir de 1995 se inicia en la ciudad de Rosario (Argentina) una nueva gestion de gobierno, que utiliza dos herramientas fundamentales para producir un cambio en la forma de administrar y gobernar la ciudad: la aplicacion de una politica descentralizada y la adopcion de la planificacion estratE~gica urbana.

A mediad os de 1995 el municipio se sum a como miembro pleno del CIDEU (Centro Iberoamericano de Desarrollo Estrategico Urbano) con sede en la ciudad de Barcelona. A partir de entonces se da comienzo a los estudios preliminares para impulsar el Plan Estrah~gico Rosario (PER), tomando como base experiencias exitosas de otras ciudades y convocando a investigadores, especialistas universitarios, tecnicos municipales y expertos de algunas instituciones representativas de la ciudad. El resultado de este trabajo fue la elaboracion de un Pre-diagnostico que sirve de base para la discusion y confeccion del Diagnostico definitivo, contando con el aporte y participacion de numerosas instituciones y vecinos.

En octubre de 1996 se constituye la Junta Promotora, quien se encarga de convocar a la ciudad para la formulacion de un Plan Estrategico Rosario. La Junta Promotora, el Consejo General, la Oficina de Coordinacion y las Comisiones Tematicas conforman el esquema organizativo para la implementacion del PER, el cual se desarrolla a traves de la concrecion de tres etapas: diagn6stico, formula cion e implementacion.

Despues de una importante tarea de integra cion y consenso entre los diferentes actores, se logran definir 5 lineas estrategicas que resumen los principales programas y proyectos del Plan:

1. La Ciudad del Trabajo 2. La Ciudad de las Oportunidades 3. La Ciudad de la Integracion 4. La Ciudad del Rio 5. La ciudad de la Creacion

Una vez plasmado el Plan en un documento que sintetiza todas estas cuestiones, se inicia la etapa de implementacion que se esta desarrollando con un permanente ajuste y reacomodamiento de los programas y proyectos de acuerdo con los cambios que se van dando dia a dia. Con tar con un PER significa disponer de una herramienta para encauzar la gestion y transformacion de la ciudad y al mismo tiempo, concretar un espacio de

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"La desconcentraci6n de cobertura de la gesti6n municipal, una via para el desarrollo de poIiticas locales: Caso de la Municipalidad de Guatemala"

dialogo y consenso entre actores publicos y privados, preocupados en la definicion de un proyecto colectivo que consoli de su imagen en un escenario nacional e internacional.

Paralelamente, con la creacion del Programa de Desconcentracion y Modernizacion Municipal que comienza a implementarse en diciembre del ano 1995, se pone en marcha un ambicioso proyecto que pretende transformar con un procedimiento simultaneo de modernizacion, la gestion poIitico-administrativa e incidir fundamentalmente en la estructura fisica y social de la ciudad, para contrarrestar los profundos desequilibrios que se han acentuado en su desarrollo mas reciente. Esto significa profundizar la desconcentracion ampliando su perspectiva poIitico-administrativa, haciendo que este proceso represente una actuacion integral de caracter estrah~gica para el desarrollo de la ciudad. Es as! que el proyecto de desconcentracion integra el Program a III del Plan Estrategico Rosario "Autonomia Local, Modernizacion y Descentralizacion" de la Linea Estrategica 2, "La Ciudad de las Oportunidades".

Multiples facetas de un mismo proceso.

Una lectura de experiencias de descentralizacion municipal desarrolladas a nivel internacional, pone en evidencia que mas alIa de la existencia de algunos ingredientes comunes identificables en la mayo ria de los cas os, cada ejemplo resume particularidades propias que surgen de una adaptacion a las distintas realidades locales. Las diferencias se verifican tanto en el planteo de los objetivos iniciales del proceso, como en el nivel de profundizacion alcanzado en su desarrollo.

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Durante muchos afios ha existido una tendencia bastante marcada a analizar las experiencias y establecer comparaciones basad as en una discusion tradicional centrada en la dicotomia entre desconcentracion y descentralizacion, discusion que ha parcializado el analisis del tema que de este modo quedaba reducido a su faz po!itico-administrativa, justamente cuando 10 que caracteriza a algunas de las experiencias mas recientes, es la multiplicidad de dimensiones que es capaz de abarcar la aplicacion de una politica descentralizada.

Si bien cinco afios no son suficientes para medir los efectos de la politica implementada en la ciudad de Rosario, representa un tiempo razonable para evaluar en terminos generales el proceso y las repercusiones de algunas decisiones adoptadas, que se han basado en un modelo asentado en el cumplimiento de cuatro grandes facetas:

Desconcentraci6n administrativa, que se esta desarrollando con la habilitacion de un Centro Municipal en cada distrito (seis en total), para 10 cual fue necesario definir las funciones y servicios municipales a descentralizar estandarizando y simplificando acciones y procedimientos; clasificar y sistematizar la informacion a ser trasladada con la implementacion de cad a centro mediante la incorporacion de una nueva tecnologia informatica; reordenar, capacitar y derivar al personal afectado preparandolo para cumplir divers as tareas a fin de generar puestos de trabajo rotativos y; por ultimo, efectuar un seguimiento y control de gestion mediante el desarrollo de un proceso de mejora continua, que ha permitido cuantificar los logros obtenidos evaluando los resultados, para poder efectuar los ajustes necesarios. Desconcentraci6n de obras y servicios publicos de pequena y mediana escala, que se da con la creacion de un u Area de Servicios Urbanos" en cada distrito (ASU), como unidades operativas del proceso, que cuentan con una cuadrilla de personal, equipamiento y la infraestructura necesaria

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Cambia en las Paliticas urballas, definiendo por un lado una estrategia de localizacion de los Centros Municipales de Distrito, como proyectos de alto imp acto en terminos de transformacion urbana; y por otro lado, la elaboracion mediante un procedimiento participativo de Planes de Obras y Servicios, como instrumentos de planificacion descentralizada que permiten establecer un orden de prioridades con la poblacion, para desarrollar en un corto plazo las obras mas importantes en cada distrito. Nuevo modelo de gestion, asentado dos cuestiones basicas: mecanismos de informacion publica como medio para lograr una difusion con stante de los distintos pasos desarrollados y los avances a1canzados en cada etapa del proceso y, por ultimo, canales de participacion ciudadana para incorporar a la poblacion en los procesos de evaluacion, control y toma de decision.

Transformaciones territoriales de la desconcentracion y descentralizacion En Rosario, como en gran parte de las ciudades costeras, la mayor concentracion de infraestructura y servicios se ha registrado sobre el frente riberefio (que es a su vez el sector de la ciudad mas consolidado), marcando una diferencia sustancial con el resto de la ciudad de caracteristicas mas perifericas. La estrategia de localizacion de los Centros Municipales de Distrito (CMD) no representa una accion aislada, responde a la intencion de transformar determinadas situaciones urbanas contrarrestando la tendencia antes mencionada, mediante la definicion de una corona de intervenciones que rodean al Distrito Centro. Se basa en el reconocimiento del impacto que producen en ·la estructura de una ciudad, el desarrollo de determinados proyectos que involucran problematicas multiples: aperturas de avenidas importantes, construccion de espacios publicos y de equipamiento comunitario, construccion de viviendas y areas de servicio. Con esta perspectiva, el proyecto de cada Centro Municipal de Distrito, mas alla de involucrar la construccion de un edificio, representa una operacion urbanistica de gran escala, que en la mayoria de los casos involucra algunas 0 todas de las acciones mencionadas. Los sitios seleccionados estan ubicados en una posicion estrategica, cuentan con una buena accesibilidad y con una reserva de suelo suficiente, capaz de dar cabida a la complejidad del program a a desarrollar en eta pas sucesivas. La localizacion estrategica queda definida por 10 general, por la confluencia de determinadas avenidas principales 0 ejes de articulacion del distrito, que son a su vez las vias de ingreso a la ciudad 0 los corredores principales de transporte. Cada una de estas piezas urbanas al instalarse en el corazon de cada distrito y concentrar una multiplicidad de usos y servicios, articulados a su vez por espacios publicos de significativa importancia a nivel barrial, pueden consolidarse como nuevas centralidades locales, con la posibilidad de revitalizar distintos sectores urbanos incorporandolos a la vida de la ciudad. Un caracter simbolico refuerza estas intervenciones por la participacion en los proyectos de arquitectos de renombre internacional.

Programas de los nuevos centros: una respuesta a la demanda de cada distrito

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Como un gesto de "refundacion" en cada situacion de periferia urbana, se instala el Centro Municipal de Distrito con su espacio civico circundante al modo de las antiguas fundaciones que con su plaza, espacios publicos y edificios mas emblemciticos, acentuaban el caracter civico en el origen de todo poblado. Con la intenci6n de construir ciudad en la periferia, cada program a incluye como ingrediente esencial del proyecto, el tema del espacio publico como espacio de representacion y reconstrucci6n de la vida urbana en tome del cual se desarrolla un complejo espectro de actividades que resume cada centro: servicios administrativos (todas las reparticiones municipales); servicios complementarios (Banco Municipal, Registro Civil, Correo Argentino, Litoral Gas, Aguas Provinciales y la Empresa Provincial de Energia); servicios culturales y recreativos (Auditorio, Salon de Usos Multiples y talleres culturales) y servicios de salud (con un Centro de Atencion Primaria), en las 10caIizaciones que 10 demandan. Cada programa reconoce por otra parte las diferen,tes demandas de los distritos, concentrando actividades que Ie otorgan a cada sitio las caracteristicas buscadas, definiendo actuaciones especificas como las que se detallan:

En el distrito norte, el edificio y plaza fundacional son las componentes de esta particular implantacion urbana propia de un momenta fundacional. La antigua casona que en el ano 1989 habia sido declarada Monumento Historico Nacional por la Comision Nacional de Museos Monumentos y Lugares Historicos, uno de los pocos ejemplos subsistentes de casa quinta que dio origen a un poblado, ha pasado a ser propiedad municipal adquiriendo un destino publico: el de Centro Municipal de Distrito.

El edificio con una importante connotaci6n historica, fue construido a fines del siglo XIX por encargo de Jose Nicolas Puccio, fund ad or de 10 que en ese entonces fue el Pueblo Alberdi (hoy barrio de la zona norte de la ciudad), de acuerdo a los Iineamientos del academicismo italianizante y como residencia veraniega de la alta aristocracia rosarina. Los trabajos de restauraci6n se realizaron en tres etapas: una primera etapa de restauraci6n exterior; la segunda de infraestructura y servicios y la tercera de restauracion interior y equipamiento. La obra completa fue inaugurada en el mes de octubre de 1997, quedando aun pendiente la remodelacion de la plaza ubicada frente al centro.

El Centro Municipal Distrito Noroeste se ubi co en un predio perteneciente a una antigua instalacion fabril. El proyecto seleccionado por concurso se encuentra en proceso de elaboracion del legajo definitivo de obra. Esta obra incluye: la construccion de un espacio publico de ingreso al predio; la resoluci6n de un area de estacionamiento; la apertura de dos calles laterales (una de ell as frente a una via ferroviaria) y la construcci6n de un centro de transferencia (miniterminal de transporte). En el distrito oeste, se liberaron terrenos ocupados por asentamientos marginales para destinarlos a un uso publico.

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Quedan aun por realizar para completar el proyecto completo del area, las siguientes operaciones: la construccion del nudo vial en uno de los angulos del edificio; la construccion de un gran parque en el triangulo ferroviario que incluye equipamientos comunitarios; una opera tori a de vivienda vinculada al traslado de asentamientos irregulares; la reestructuracion del sistema vial del area; la ampliacion del sector de estacionamiento con la incorporacion del resto de la manzana y la construccion de igual modo que en el caso anterior, de un centro de transferencia (miniterminal de transporte). Actuaciones que reforzaran el caracter del centro, contribuyendo en su conjunto a un cambio estructural de gran significacion para uno de los sectores mas perifericos de la ciudad. Se reconvirtieron areas en el distrito sur y oriente a traves de la construccion de un espacio publico frente al centro ampliara su perspectiva reforzando el caracter publicoinstitucional.

Respecto al Distrito Centro: EI Centro Municipal Distrito Centro ocupara la antigua Estacion Rosario Central, localizandose en un importante predio ubicado sobre el sistema de la costa. La Estacion Terminal del Ferrocarril Central Argentino se termino de construir en 1870. Era considerada por su tamafio, cantidad de construcciones, capitales invertidos y movimiento economico, la mas importante del pais. Su arquitectura tiene que ver con la de las ciudades italianas, en las cuales la torre representa un mojon a escala urbana.

La nueva intervencion abarcara una importante parcela, que si bien se ubica en una posicion central, tiene la suficiente dimension y disponibilidad de superficie como para resolver en forma satisfactoria un programa de este tipo. El proyecto com pIe to incluira las siguientes acciones: la restauracion de la antigua estacion para su reutilizacion como Centro Municipal de Distrito; la reestructuracion y construccion del espacio publico que se desarrolla hasta el frente costero; el reordenamiento del sistema de calles internas; la resolucion de un area de estacionamiento; la construccion de la Isla de los Juegos y Experimentos, como proyecto cultural complementario al centro y la implementacion de un equipamiento referido al nuevo sistema de transporte urbano de pasajeros.

Desafios del proceso La magnitud de los cambios que representa un proceso de estas caracteristicas hace impredecible sus resultados finales, que quiz as dependeran mas del grado de compromiso y participacion de los actores involucrados, que de la voluntad de la Administracion Municipal. En este sentido cobra un papel fundamental el desarrollo y afianzamiento del Plan Estrategico Rosario, como escenario esencial para ellogro deconsensos y articulacion entre actores publicos y privados, aspecto vital para la completa concrecion de areas de proyecto de las caracteristicas antes enunciadas.

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La asociacion de diferentes politicas sectoriales en forma descentralizada, constituye otro tema importante para reforzar y en este sentido resulta dificil visualizar el curso final del proceso, ya que una politica de este tipo puede conducir a multiples caminos que sirvan para ajustar las decisiones tomadas y realimentar nuevos cursos de accion.

4. Municipio de Montevideo, Uruguay

Desde 1990, Montevideo constituy6 una experiencia nueva en cuanto al presupuesto participativo, que ha sido considerada exitosa por su permanencia en el tiempo.

Desconcentracion municipal El 15 de octubre de 1990, dia en que se inauguro el primer Centro Comunal Zonal en Montevideo, comenzo a cambiar definitivamente la relacion de los vecinos con la ciudad capital. Antes de esa fecha, iniciar una gestion municipal era sinonimo de perdida de tiempo, de desconcierto, de colas interminables. A partir del 15 de octubre de 1990, el otrora omnipresente Palacio Municipal comenzo a desconcentrar funciones, por primera vez en su historia. Los esfuerzos y los recursos comenzaron a distribuirse en los barrios.

El Departamento de Montevideo se regionalizo funcional y administrativamente en 18

zonas que comprenden los 64 barrios del area urbana, suburbana y rural y que han sido la base de la descentralizaci6n y participacion ciudadana. Dos afios despues, los 18 Centros Comunales Zonales fueron elevados al rango de Servicios Municipales, se incrementaron sus recurs os y se desconcentraron actividades de caracter administrativo y de servicios.

En 1993, despues de un trabajo de anaIisis y concertacion politica y social, se logro un acuerdo entre los cuatro partidos politicos representados en la Junta Departamental. Cumplido este proceso, la Junta Departamental -e1 legislativo comuna1, de relevante actuacion en todo 10 que hace al proceso de descentralizacion- aprobo los instrumentos de 1a descentralizacion politica y la participacion social.

En diciembre de 1993 se instalaron los organos locales de caracter politico y los Concejos Vecinales como organos de participacion social. De esta manera, en cada una de las 18 zonas funcionan una Junta Local que aborda la programaci6n, direccion y control de las obras y planes zonales; un Concejo Vecinal como cuerpo social de apoyo en la identificacion de las necesidades, prioridades y el control participativo de los planes y un Centro Comunal Zonal como servicio municipal de desconcentracion administrativa y de servicios.

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La principal consecuencia de todos estos cambios fue un significativo aumento de la participacion ciudadana, que se verifica no solo en los organos locales, sino en todas las convocatorias que rea liz a la comuna.

Los Concejos Vecinales son electos por los propios vecinos por voto universal y secreto, dentro de cada zona. Se integran por entre 15 y 40 vecinos sin importar su identidad partidaria. En la primera eleccion, en 1995, votaron 68.558 montevideanos. En la segunda eleccion, en 1995, votaron 82.516 montevideanos. En octubre de 1998 pro cede la renovacion de est os organismos.

Por intermedio de los Concejos Vecinales y las Juntas Locales, se establecen las prioridades en obras y planes municipales para cada zona, quinquenalmente y anualmente. Cada ano, e1 Intendente Municipal y su equipo de gobierno rinden cuentas a los vecinos de 10 realizado y analizan las acciones del ano siguiente. Esta manera de confeccionar y contr01ar 1a ejecucion presupuestal constituye una inedita experiencia de "presupuesto participativo".

Ademas de estas modalidades de participacion organizada, los vecinos de Montevideo han hecho un habito cotidiano participar en las actividades que forman parte de la vida de la ciudad. Numerosos servicios sociales y programas son congestionados por la comunidad, inc1uyendo servicios de salud y de educacion no formal e inicial. Las actividades culturales, espectacu10s y eventos organizados por la com una congregan a decenas de miles de personas. Actividades deportivas no competitivas y divers as actividades fisicas y recreativas reunen a nmos, jovenes y adultos.

E1 objetivo es hacer de Montevideo una ciudad mas habitable, mas moderna, signada por el principio de solidaridad, donde los vecinos y la administracion colaboren para solucionar los problemas que son de todos. Montevideo, que es un paisaje urbano pero tambien un paisaje humano, se merecia esta transformacion radical, que permite una administracion mucho mas solidaria y racional. En suma l los montevideanos estan asumiendo un papel activo en su propio desarrollo, participando y decidiendo.

5. Municipio de Bogota, Colombia

Desde la Constitucion de 1886 el Estado colombiano funciono en un esquema centralista, con un papel moderado del ente territorial departamental y apenas nominal de los municipios. Desde 1945 se dieron intentos primero desconcentradotes y luego descentralizadores, pero solo en los ochenta se inicio un profundo cambio en la administracion del Estado mediante un proceso de descentralizacion political administrativa y fiscal.

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La descentralizaci6n politica consistio en dar a los territorios el control de sus propias decisiones mediante la eleccion popular de los alcaldes municipales y de los gobemadores departamentales. 19ualmente estimulo la participacion y control ciudadanos a traves de distintas opciones participativas como comites de veeduria ciudadana para vigilar los recursos publicos 0 juntas administradoras locales en las grandes ciudades 0

representacion comunitaria (una tercera parte) en juntas directivas de los organismos publicos de salud.

La descentralizaci6n fiscal, mediante el fortalecimiento de las finanzas municipales por transferencia de recursos nacionales establecida en la Constitucion de 1991. Las transferencias a municipios crecieron desde 4.3% del PIB en 1990.a 7.7% en 1997. La descentralizaci6n administrativa, mediante la transferencia de responsabilidades 0 competencias que antes eran asumidas por entes nacionales.

El Plan estrategico de Bogota surgio como resultado de la expansion y por los grandes obstaculos funcionales y socio-politicos para su desarrollo. Fue una iniciativa de la Camara de Comercio y otras entidades publicas y privadas, y del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) que diera su apoyo mediante instrumentos tecnicos y economicos necesarios para su puesta en marcha. E1 plan conto inmediatamente con el apoyo de la alcaldia y posteriormente del sector gubemamental.

5.10rganizaci6n

El Consejo Consultivo compuesto por mas de 300 entidades - organizaciones empresariales, ONGS, organizaciones comunitarias y de base estan representadas en este organo de elaboracion, consulta y difusion de los trabajos del plan.

Esta misma base amplia se refleja en el Comite Directivo, conformado por 35 miembros, maximo organismo de direccion y aprobacion de las grandes eta pas del plan. En el se encuentran los gobiemos nacional (consejeria de la Presidencia para Bogota y Ministerio de Desarrollo) y local (alcaldia, Consejo Municipal y Departamentos ), instituciones econ6micas, empresariales y sindicatos (Camara de Comercio, Asociacion Bancaria, Federacion de trabajadores, asociacion industrial), principales medios de comunicacion, universidades, organizaciones clvicas -Viva la ciudadania!, Fundacion Compartir, Fundacion Social, entre otras y las organizaciones sociales vecinales.74

En ese marco, Santa Fe de Bogota, ciudad caracterizada por el rezago considerable del avaluo catastral frente al valor comercial del inmueble, y por tanto, el deterioro significativo en el recaudo del impuesto predial fue uno de los factores determinantes para

74 A vendafio, Maria Eugenia (1994) Programa de Naciones Unidas y Secretaria Ejecutiva del Plan Estrategico, "Presentacion del Plan estrategico en la instalacion del Comite Directivo Bogota", marzo 1994.

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el establecimiento de un nuevo marco legal que permitiera hacer cierta reform as al regimen fiscal de la ciudad, adoptandose en 1994 la figura del autoavaluo como base imponible del gravamen, asi como un conjunto de normas de procedimiento para su adecuada administracion (deelaracion privada del impuesto y pago a traves del sistema bancario y algunos incentivos fiscales).

El resultado mas evidente a partir de ese ano fue el significativo incremento del recaudo del predial, especialmente en el primer ano de aplicacion donde los ingresos se duplicaron por este concepto. Este incremento se debio, fundamentalmente al aumento de predios que pagaron el tributo, produciendose una mejor distribucion de la carga tributaria entre los habitantes de esa ciudad.75

Adicionalmente, en el caso colombiano, se ha dado la construccion de mejores mediante un sistema de reembolso 0 contribucion que los propietarios directamente hacen a la municipalidad en razon del mayor valor obtenido en su propiedad inmueble a raiz de la obra publica realizada. EI criterio fundamental en su utilizacion ha sido la recuperacion del costa de la obra realizada y el prorrateo de la misma entre los propietarios de los inmuebles de la zona de influencia, a traves de algtin metodo matematico (por ejemplo: area del predio, tamano del frente, construccion de indices segtin variables economicas, etc) y con participacion de los propietarios en la discusion del presupuesto y distribucion de la contribucion, asi como el seguimiento y vigilancia dela inversion de los fond os. Para ilustrar a su importancia, se puede afirmar que "constituye la tercera fuente de generacion de recurs os propios en las ciudades mencionadas, y tan solo es superada por los impuestos predial y de industria y comercio".76

El Plan esta impulsado permanentemente por la Mesa Directiva, organo en el que estan representadas diez de las instituciones presentes en el Comite. La base de la mesa directiva, junto con la alcaldia y el PNUD son las principales organizaciones empresariales, sindicales, ciudadanas y de comunicacion. Su papel es el de actuar como verdadero nueleo promotor del plan, impulsando las acciones y facilitando el desarrollo de las iniciativas surgidas de los debates de los diferentes grupos de trabajo.

La novedad que aporta la experiencia de Santa Fe de Bogota en cuanto a la estructura tipo es la creacion de la Junta Tecnica, que realiza el seguimiento cotidiano mediante reuniones semanales 0 quincenales. La Junta esta compuesta por directivos de caracter ejecutivo de algunas instituciones de la Mesa directiva como direccion del equipo h~cnico, Ministerio de Desarrollo, Sociedad de arquitectos, Camara de Comercio, ONG Viva la Ciudadania, y algun invitado relacionado con el orden del dia. La Junta Tecnica sirve de enlace entre la

75 CEPAL (1998), "EI pacto fiscal: fortalezas, debilidades, desafios", Santiago de Chile. 76 CEP AL, Ibid.

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Mesa Directiva y el Equipo tE~cnico y desempefia un doble papel: de evaluaci6n y de impulso.

5.2 Diagnostico y Objetivos

El diagn6stico se articulo en base a cinco comisiones en las que participaron 317 entidades. El resultado fue la identificaci6n de 7 temas criticos que permitieron estructurar la sintesis del diagn6stico y avanzar en la formula cion del objetivo central y las lineas estratt~gicas.

Objetivo central: Hacer de Bogota una ciudad en que todos sus habitantes encuentren calidad de vida y convivencia ami gable, con una estructura urbana integrada, que desarrolle sus potencialidades como nueleo vertebral nacional y regional y que proyecte su caracter atractivo en el campo economico y cultural.

5.3 Lineas estrategicas:

1) Calidad de ciudad, cali dad de vida, contempla la gestion y orientacion de la politica social y las problemciticas especificas respecto a la vivienda, la educaci6n, la salud, el medio ambiente y las poblaciones vulnerables.

2) Convivencia ciudadana, se constituyeron mesas de trabajo para los ambitos de seguridad, comunicacion ciudadana y uso y percepcion del espacio publico.

3) Gobemabilidad de la ciudad y cooperaci6n publico-privada. El debate se estructuro sobre los temas de reforma administrativa, finanzas locales y participaci6n comunitaria.

4) Estructura urbana articulada. Los grandes ejes de esta linea son la funcion planificadora, al integraci6n regional, las grandes transformaciones urbanas y la producci6n y estructura del espacio publico.

5) Accesibilidad extema y movilidad interna, se analizan temas de gesti6n publico privada de la movilidad intema y la accesibilidad extema como soporte del desarrollo regional.

5) Economia competitiva a nivel nacional y regional sudamericano, Bogota como plataforma competitiva para una economia industrial y de servicios diversificada pero convulsionada por la apertura.

5.4 Proyectos y campaiias

I Plan estrah~gico Bogota 2000 ha desarrollado con originalidad una linea paralela al iagnostico y la definici6n de lineas estratE~gicas: el impulso, apoyo omediaci6n de ~andes proyectos estrategicos considerados a priori de am plio consenso:

• Descontaminacion del rio Bogota • Plan de transporte masivo y Proyecto de Metrobus y de Metro subterraneo

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• Aeropuerto,2i! pista • Plan vial - ronda perimetral. • Plan de Seguridad ciudadana • Campana "Bogota linda contigo".

El interes de esta linea paralela, es que favorece la participaci6n activa de algunos sectores pubIicos y privados especialmente sensibles 0 interesados en algunos de estos proyectos 0

campanas. Por otra, permite establecer una relaci6n dialectica, de potenciaci6n mutua, entre el diagn6stico pro activo y las lineas estrategicas - que corren el riesgo de aparecer como genericas 0 poco viables - y los proyectos especificos y puntuales - que fuera del marco global del plan estrategico pueden no estar plenamente justificados como prioritarios 0 coherentes con el conjunto-.

5.5 Desarrollo del plan estrategico y definicion de proyectos

Ademas de los grandes proyectos definidos ya en el proceso de elaboraci6n del plan, la aprobaci6n del diagn6stico y de las lineas estrategicas conlleva la formaci6n de 18 grupos que trabajan sobre 200 proyectos, que deben adaptarlos para su coherencia y viabilidad.

Todos los trabajos realizados tienen como objetivo comlin la priorizaci6n de grupos (clusters) de proyectos que permitan avanzar en la transformaci6n de la ciudad hacia el modelo que plantea el objetivo central del plan. En dicha labor se identificaron como acciones prioritarias:

• Profunda transformaci6n de la administraci6n municipal que permita una mejor gesti6n de la politica social y la planeaci6n y avanzar en el proceso de descentralizaci6n en curso.

• La articulaci6n del espacio metropolitano mediante la adopci6n de acuerdos parciales que permitan su posterior institucionalizaci6n.

• La mejora en los instrumentos de transporte masivo y la movilidad de los ciudadanos.

• Modificaci6n de las conductas ciudadanas e incremento de la seguridad. • Mejorar la imagen internacional de Bogota para consolidar su economia y atraer

nuevas actividades.

Como puede apreciarse, las trans formaciones politicas hicieron de Bogota un distrito capital con un regimen especial que Ie permiti6 reorganizar su sistema de gobierno a traves de la creaci6n de localidades (antes alcaldias menores) y juntas administradoras locales.

Estas transformaciones politicas han tenido un positivo impacto sobre las condiciones de gobierno y de administraci6n publica de la ciudad. A 10 largo de los ultimos 13 anos, en

TESIS DE GRADO 92


Bogota se ha consolidado un modelo de participaci6n electoral caracterizado por el voto independiente 0 voto de opinion. Se han apoyado a candidatos por su honestidad, capacidad de gestion y propuestas programaticas, 10 que ha impactado positivamente en el mejoramiento de la calidad del debate politico publico y la continuidad en materias estrah~gicas para la ciudad.

Su principal cos to ha sido crear una separacion casi permanente entre el Consejo de la ciudad, organo representativo elegido popularmente y su alcalde que por distintas circunstancias, no han coincidido en su composicion y orientacion politica

La gestion de los alcaldes puede ser interpretada como un esfuerzo continuado por mejorar las condiciones de gobierno de la ciudad, resolviendo buena parte de las mayores limitaciones enfrentadas a finales de los aiios 80. El primero de los grandes temas que encontro una solucion a mediano plazo fue el fiscal, primero a traves de la expedicion del Estatuto Orgaruco de la ciudad durante la administracion de Jaime Castro77 y luego, a traves de la reorganizacion del catastro y del sistema de cobro del impuesto predial durante la primera administracion de Antanas Mockus. Posteriormente, los ingresos fiscales de la ciudad mejoraron debido a la creaci6n de una sobretasa 0 impuesto al consumo de gasolina, especialmente destinado al mantenimiento y las inversiones viales para la ciudad. El punto culminante de este esfuerzo tributario , del mejoramiento fiscal y de la capacidad de gasto de la ciudad se experimento durante el periodo de Enrique Peiialosa (1998-2000), cuando a un ahorro acumulado por la administracion anterior (Mockus 95-98), se sumaron los ingresos extraordinarios de la venta en parte de la Empresa de Energia de Bogota que fueron empleados en ampliaci6n, mejoramiento vial, mejoramiento del espacio publico, mejoramiento integral de barrios e instalacion de un sistema de transporte colectivo por autobus en vias exclusivas, conocido como Transmilenio. El alcalde actual (2000-2003) Antanas Mockus, no ha conseguido que el Consejo Ie apruebe una reforma tributaria que permita sostener el nivel de gasto social alcanzado en los ultimos aiios.

La continuidad en la alcaldia en el manejo de los grandes temas de la ciudad, ha dejado un sello particular en el comportamiento ciudadano. En la primera administracion de Mockus se hizo hincapie en los temas de cultura ciudadana, trabajando en la modificacion de ciertos comportamientos agresivos en la circulacion vehicular y pea tonal y en la conjugaci6n de medidas de autoridad y autorregulaci6n que permitieron notables avances en algunos de los problemas centrales del pais gracias a la pedagogia ciudadana para

77 Informacion relativa a los gobiemos municipales de Bogota extraidos de Cuervo Gonzalez, Luis "Globalizacion y dinamica metropolitana: el caso de Bogota en los afios 1990", ponencia presentada en "Seminario Intemacional EI :iesafio de las areas metropolitanas en un mundo globalizado: una mirada a Europa y America Latina", Pontificia l1niversidad Catolica de Chile e Institut Catala de Cooperacio Iberoamericana, Barcelona, Junio 4,5 y 6 de 2002, version llimeografiada.

TESIS DE GRADO 93


incentivar el respeto a las normas de transito y mejorar el comportamiento de conductores y peatones en la via con algunos resultados interesantes.

Esta medida fue complementada con la reform a de la policia de transito de la ciudad que mejoro la percepcion que se tenia de ineficiencia y corrupcion. En el gobierno municipal de Enrique Pefialosa se restringio el uso vehicular durante cuatro horas cada dia y dos veces a la semana por vehiculo, impactando en el tiempo de los desplazamientos con alto nivel de acatamiento ciudadano, conjugado con un estricto control policial. Se instalo la uhora zanahoria" 0 restriccion a establecimientos publicos para el expendio de licor hasta la 1 a.m. que ha beneficiado en la disminucion de accidentes vi ales, el incentivo al uso cultural del espacio publico a traves de festivales de musica, teatro, opera y concursos permanentes de musica juvenil. Esto con el decidido apoyo de la Camara de Comercio de Bogota, que ha desempefiado un liderazgo permanente a traves del estudio, debate y elaboracion de propuestas de politica publica que han tenido por 10 general una positiva incidencia sobre el manejo de algunos problemas de la ciudad. El program a "Bogota lcomo vamos?" promovido par el Diario El Tiempo, la Fundacion Corona y el Instituto FES de Liderazgo ha permitido 1a creacion de indicadores y sistemas de seguimiento que han mejorado la calidad de la informacion y la capacidad de control ciudadano sobre el desempefio del gobierno de la ciudad en asuntos estrategicos.

6 Municipio de Cuenca, Ecuador7B•

Cuenca es un canton perteneciente a la provincia de Azuay, Ecuador, ubicada en el centrosur del Ecuador y a 2500 metros sobre el nivel del mar, con una poblacion de 417,036 habitantes, de los cuales la poblacion urbana es de 276,964 y la rural de 140,072 habitantes. Se divide politicamente en 14 parroquias urbanas y 21 parroquias rurales.

Al ser nombrada "Patrimonio de la Humanidad "por la UNESCO, surge el interes por fartalecer su imagen y crear una nueva ciudad, donde cada uno de los habitantes sienta la ciudad como propia. Por ello, en 1996 se formulo "Plan de Gobierno municipal de Cuenca" para transformar la tradicional U Administracion municipal" en un Gobierno Local y democratizar la gestion de los procesos de Desarrollo Local. Lo denominaron. UHacia una Nueva Metropoli".

Para poder desarrollarlo se opto por los siguientes principios: • la planificacion participativa como un proceso permanente de renovacion, • hacer que prevalezcan los derechos colectivos sobre el interes individual,

78 Informacion recopilada del "Curso Regional de Articulacion entre economia y genero para la formulacion de politicas )ublicas", Santiago de Chile, Agosto 2002, Conferencia de la Econ. Carmen Balarezo, Secretaria General de 'lanificacion de la Municipalidad de Cuenca, Ecuador.

TESIS DE GRADO 94


• desarrollar todas las formas de inclusion social y respeto de la diversidad, • propiciar la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, • propiciar un desarrollo econ6mico local competitivo, sustentable y respetuoso de

la naturaleza, • garantizar una ocupaci6n mas racional y justa del territorio urbano y rural y por

ende apoyar y dinamizar los procesos de Descentralizacion y desconcentracion • Combatir el Centralismo como forma de Gobierno Nacional y Local • Localizar con justicia y equidad las infraestructuras y equipamientos de usa

colectivo urbanos y rurales • Reducir el tiempo diario-semanal que los cuencanos pierden en los ineficientes y

ca6ticos Sistemas de Transporte Publico y en los engorrosos tramites burocrciticos.

El Gobierno Local de Cuenca creo condiciones tecno-politicas y juridicas para propiciar acciones que han cambiado la forma de entender y hacer 1a gestion municipal, pero tambien los procesos sociales de participacion a traves de 1a asuncion de 1emas como "Cuenca es de todos, para todos ... pero 10 mas importante la hacemos todos y todas.

Se asumi6 como objetivo por parte del gobierno municipal de Cuenca que debia caminarse "Hacia 1a Construccion Integral de la Nueva Ciudad, Equitativa, Solidaria y Competitiva" basad a en:

La construccion de Ciudadania y Democracia La reforma del estado (Descentralizacion y desconcentraci6n) La busqueda del desarrollo humane integral (Economico, Social y ambiental)

E1 Plan de desarrollo metropolitano de Cuenca asumio como estrategia la p1anificacion democratica y participativa para disefiar y construir un futuro con la mayor autonomia posib1e y con los menores nive1es de improvisacion. Por ella hicieron ademas del Plan Estrategico de Cuenca (PEC), los siguientes planes: • Plan de Igualdad de Oportunidades, PIO • Presupuestos Participativos, • Plan de Ordenamiento Territorial, • Planes Estrategicos Parroquiales, • Planes de Ordenamiento urbano-parroquial, • Plan de Manejo ambiental de Cuenca.

Esto respondia a la logica de la planificacion participativa, y para poder realizarlo, las autoridades municipa1es de Cuenca recurrieron a las siguientes estrategias: a) Creacion de Sistemas de Informacion democraticos y abiertos que facilitan y propician la participaci6n ciudadana:

• Sistema de Proyectos de Desarrollo Local • Catastro Inmobiliario Digital

TESIS DE GRADO 95


• Inventario de edificaciones patrimoniales, • Censo socio-economico parroquial, • Sistema de Informacion GeogrMico Territorial SIT.

b) En cuanto a la desconcentracion de funciones se opto por 10 siguiente: • Creacion de Empresas Municipales exitosas con formas de gestion y administracion

con minimo personal altamente capacitado y comprometido, combinado con contratacion de servicios 0 la delegacion al sector privado para apoyar el cumplimiento de sus objetivos esenciales. (Estrategia diferente a la privatizacion de empresas publicas).

• Telecomunicaciones, Agua Potable y Alcantarillado, ETAPA • Empresa municipal de Terminales de Transporte Terrestre. EMTET • E. Municipal de Cementerios y servicios exequiales. EMUCE • E. Municipal de Aseo, EMAC. • E. Municipal de Rastro y Plazas de Ganado. EMURPLAC. • Empresa Municipal de Urbanizacion y Vivienda. EMUVI

La municipalidad asumio ademas nuevos modelos de gestion municipal de servicios, bajo las siguientes estrategias: Para asumir nuevas competencias se han creado "colectivos" con actores locales, mediante actos legislativos. En ellos se privilegia 1a eficiencia y eficacia y se combate el "protagonismo individual" de personas 0 instituciones. Deben destacarse la creacion de:

- Consejo de Proteccion de Niiios y Jovenes - Consejo de salud - Consejo de Turismo - Consejo de Seguridad Ciudadana - Comision de Gestion Ambiental

Los resultados de la desconcentracion han sido exitosos en cuanto a eficiencia yeficacia: • Remuneraciones disminuyeron del 45% al15% entre 1996 - 2001 • Las inversiones en obras se incrementaron del 29.5% a161,31 % entre 1996 - 2001 • Se administro eficientemente el presupuesto municipal,

La ciudad de Cuenca se encuentra embarcada en un programa de desarrollo local con responsabilidad social, 10 que indica que realizan co-gestion urbanistica entre los barrios y la Municipalidad para mejorar la estructura basica con el Programa "Mejora tu Barrio", con ella se busca mejorar aspectos viales (pavimento, aceras, arborizacion); alumbrado publico; equipo comunitario en las areas de salud, educacion, recreacion y seguridad ciudadana. Su objetivo es la pavimentacion de 45 km. de vias y 450.000 ml de aceras con una Inversion de 14.5 millones de US Dolares (en 3 anos).

TESIS DE GRADO 96


Con estos proyectos se recupero el 95% de la emision (se reinvierte 100%) y los beneficiarios serian 15.000 familias aproximadamente, con 16.000 empleos generados, reduciendo el subempleo del 61% aI39,8%.

Ademas se asumieron acciones a favor de la equidad de genero para lograr la participacion de la mujer en la vida economica y social de Cuenca. Con este fin la Municipalidad suscribio el Acuerdo por la Equidad con la participacion de mas de 300 actores locales, se suscribio un Plan de Igualdad de Oportunidades con apoyo de la Universidad Femenina (UNIFEM), quienes apoyaron tambien el amilisis y la formulacion del Presupuesto municipal con vision de genero.

Otro aspecto relevante de esta experiencia es la desconcentracion de funciones a Juntas Parroquiales. Desde 1996, la Municipalidad de Cuenca, asume la participacion como politica institucional. Por esta razon los presupuestos municipales de 1998 al2000 se formulan en base a resultados de talleres de 1997. Con la dacion de la Ley Organica de Juntas Parroquiales Rurales (Registro Oficial de Oct./2000) y su Reglamento, se inicia la formulacion planes estrategicos parroquiales.

Asi el municipio conformo un equipo municipal y lanzo una propuesta metodologica de atencion a parroquias que incluia:

• Capacitacion a las Juntas Parroquiales: planificacion estrategica; presupuestos participativos; aspectos legales, financieros y administrativos; sistemas informaticos

• Aprobacion de rubros presupuestarios sector rural por 3'000.000 de U.S. Dolares para: estudios, equipos de computacion y de oficina, equipamiento comunitario, infraestructura vial, etc.

• Distribucion diferenciada de presupuesto a parroquias en funcion de dos indicadores:

a) Necesidades basicas insatisfechas. b) Poblacion parroquial

• Dotacion de equipos de computacion y oficina a cad a Junta.

El Concejo dicto ordenanzas que coadyuvaran al desarrollo de estos proyectos: • Ordenanza General para la Administracion del Equipamiento comunitario en

el Sector Rural de Cuenca. • Ordenanza de apoyo Municipal a las Juntas Parroquiales Rurales del Canton

Cuenca. • Ordenanza de Mantenimiento Comunitario de Vias, Cauces y Espacios

Publicos en las Parroquias Rurales de Cuenca

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Para poder realizar sus objetivos la Municipalidad realizo la zonificacion territorial de parroquia y comunidades que la integran, asi como:

• convocatoria a Hderes y dirigentes y comunidad al 10 taller zonal en cada parroquia.

• realizacion de talleres zonales: grupos focales para identificacion de problemas y propuestas de solucion.

• nombramientos de delegados zonales para taller parroquial. elaboracion de documento sintesis en cada zona.

• realizacion del taller de planificacion parroquial • determinacion de la mision, vision y objetivos de la parroquia. Priorizacion de

proyectos de parroquia basandose en resultados zonales • elaboracion del plan parroquial y formula cion del presupuesto participativo • determinacion de forma de ejecucion de obras de presupuesto participativo • convenio • ejecucion directa • contratacion • ejecucion de presupuesto

De acuerdo a las evaluaciones de este programa, los resultados han side positivos79:

• Consolidacion de Juntas Parroquiales como Gobiernos Locales y ejercicio efectivo del proceso de descentralizacion.

• Instauracion de un verdadero proceso de participacion a traves del Presupuesto Participativo.

• Democratizacion en la utilizacion de recursos municipales. • Cofinanciamiento de proyectos que abarat6 su costo y facilita la sustentabiIidad. • Publicaci6n de Ordenanzas municipales que legalizan y facilitan el proceso de

descentralizacion. Se ejecutaron 254 proyectos de equipamiento 1'300.000 U.s. D61ares. Beneficiando a 178 comunidades.

Algunas de las principales dificultades enfrentadas por el proyecto fueron: • Las Juntas no disponen de una estructura tecnico-administrativa minima 10 que

dificulta los procesos. • No fue posible la aplicaci6n completa de las ordenanzas municipaJes de apoyo a las

parroquias.

:valuacion 2001 de Program a Estrategico de Cuenca, w\Vw.cucnca.gob.ec

TESIS DE GRADO 98


• Falta de experiencia de la Municipalidad, de las Juntas parroquiales y de las comunidades en procesos participativos. Ausencia de una vision cantonal y parroquial que guie la priorizacion de proyectos.

• Falta de indicadores objetivos y suficientes para mejorar el criterio de asignacion diferenciada de recursos.

• Trabajo "voluntario" de los miembros de las Juntas que hace que sea muy diferenciada la cali dad de la gesti6n.

• Las Juntas no disponen de una estructura tecnico-administrativa minima 10 que dificulta los procesos.

• No fue posible la aplicacion completa de las ordenanzas municipales de apoyo a las parroquias.

Como todo programa exitoso, se enfrenta a retos, entre ellos continuar el proceso de descentralizacion y fortalecimiento a Juntas Parroquiales como gobiernos de cercania a las necesidades rurales de Cuenca, profundizar el modele de gestion municipal en donde 10 publico puede y debe ser eficiente, profundizar los procesos de planificacion estrategica cantonal y parroquial que permita una verdadera participacion ciudadana e incorporar la vision de genero en todos los procesos a nivellocal y municipal. Liderar el desarrollo local de Cuenca (alianzas estrategicas con sector privado y otros actores) para hacer de Cuenca una nueva ciudad mas equitativa, incluyente y competitiva que ofrezca mejor calidad de vida a cuencanos y cuencanas sigue siendo el objetivo principal.

Comentarios a los casos expuestos

Como puede apreciarse, la iniciativa de reforma surge de las autoridades municipales y desciende hacia los ciudadanos, de 10 que se deduce que no todos los proyectos municipales deben ser participativos desde los inicios para ser exitosos.

Algunos de los casos, como el de Cuenca y Cordoba iniciaron como procesos de des con centra cion para ir asumiendo mayores retos de acuerdo a las demandas ciudadanas. Cordoba, provincia argentina, se desenvuelve en un estado federado y Cuenca en uno centralizado. Sin embargo, las necesidades de la poblacion han ido forzando al Estado a ::iescentraIizar no solo administrativa, sino fiscal y politicamente a favor de los municipios.

:::abe destacar que la necesidad de recursos financieros descentralizados exige una cuota de [esprendimiento de parte del poder ejecutivo, que no sue Ie darse comunmente. El lroblema principal para nuestros paises es la cesion de poder real a los gobiernos locales, lediante la cesion del manejo independiente de recursos.

TESIS DE GRADO 99


En America Latina se han hecho normas legales de todo tipo, Ley de Regionalizacion (Peru), Ley de Participacion Popular (Bolivia), pero no se ha logrado una participacion real del ciudadano.

EI riesgo de un proceso de desconcentracion y descentralizacion mal llevado puede generar el desplazamiento clientelismos del centro a la periferia, pasando de clientelismos nacionales a clientelismos locales. No reconocer la existencia de cacicazgos regionales 0

departamentales y evitar el manejo del poder por estos circulos cerrados puede generar reacciones air ad as de la poblacion frente a estos desaffos y la busqueda de canales de transmision de sus demandas muchas veces violentas.

La desconcentracion en sf misma, no es una panacea, como no 10 es la descentralizacion. Su exito depende en gran medida de la captacion y absolucion de demandas a traves de policies adecuadas.

TESIS DE GRADO ]00

"La desconcentracion de cobertura de 1a gestion municipal, una via para e1 desarrollo de poHticas locales: Caso de la Municipalidad de Guatemala"

V. Marco de Referenda

Previo al amilisis del proceso de desconcentracion de la ciudad de Guatemala, es necesario indicar que el municipio se desenvuelve en un ambito legal, determinado por la normas vigentes que sefialan sus competencias, como son la Constitucion PoHtica de Guatemala, el Codigo Municipal, la Ley General de Descentralizacion, la Ley de Concejos de Desarrollo Urbano y Rural, entre otras. En este capitulo analizaremos el marco juridico vigente para conocer los limites y facultades que la legislacion nacional concede a los municipios.

Adicionalmente, consideramos importante exponer las circunstancias que originaron la creacion de un Plan de Desarrollo Metropolitano para la ciudad de Guatemala en 1995, plan precursor en el area centroamericana, as! como verificar si se han seguido sus lineamientos en el desarrollo de la ciudad.

1. Definicion de Concejo Municipal

El articulo 9 del Codigo municipal define al Concejo Municipal como "el organo colegiado superior de deliberacion y de decisiones de los asuntos municipales cuyos miembros son solidaria y mancomunadamente responsables por la toma de decisiones y tienen en la cabecera de la circunscripcion municipal. El gobiemo municipal corresponde al alcalde, los sindicos y los concejales, todos electos directa y popularmente en cad a municipio de conformidad con 1a ley". 80

1.1 Competencia de la municipalidad

De acuerdo a la Ley Municipal vigente, es competencia municipal la convocatoria a los ::l.istintos sectores de 1a sociedad del municipio para la formulacion e institucionalizacion ie las politicas publicas municipales y los de los planes de desarrollo urbano y rural del Clunicipio, identificando y priorizando las necesidades comunitarias y propuestas de )Iucion a los problemas locales. demas, el establecimiento, planificacion, reglamentacion, programacion, control y raluacion de los servicios publicos municipales, asi como las decisiones sobre las odalidades institucionales para su presta cion, teniendo siempre en cuenta la eeminencia de intereses publicos.

crt. 9 del Cc:idigo Municipal

TESIS DE GRADO 101


La aprobacion, control de ejecucion, evaluacion y liquidacion del presupuesto de ingresos y egresos del municipio, en concord an cia con las politicas publicas municipales·s1

2. Participaci6n de la poblacion

La participacion ciudadana es el proceso por medio del cual una comunidad organizada con fines economicos, sociales 0 culturales, participa en la planificacion, ejecucion y control integral de las gestiones del gobierno nacional, departamental y municipal. Para facilitar el proceso de descentralizacion.82

En la mayoria de las comunidades existe una variedad de grupos comunitarios organizados. Dos son los que mas participan en la identificacion y realizacion de proyectos comunitarios: los comites y los alcaldes auxiliares. Los Acuerdos de Paz y la Nueva Ley de los Consejos de Desarrollo, consideran restablecer legalmente los Consejos de Desarrollo Comunitario para dade mas respaldo legal a la organizacion comunitaria. Seria de gran impacto que el Consejo Comunitario se integrara por el alcalde auxiliar, ancianos, promotores de salud, comadronas, miembros de comites, grupos de jovenes, grupos de nmos, grupos de mujeres y otros, para orientar el desarrollo de la comunidad, esto ayudara a resolver de una manera mas ordenada y activa las necesidades prioritarias de la poblacion.

Como ultima instancia se ha sugerido la conformacion de todos los comites en una coordinadora formada por todos los representantes de los diferentes grupos a fin que las gestiones que se lleven a cabo por una sola Junta Directiva y los beneficios sean en conjunto.

3. Contexto politico guatemalteco para la elaboraci6n del Plan de Desarrollo de la ciudad de Guatemala de la Asuncion.

~n agosto de 1993, la Municipalidad de Guatemala inicia un proceso de modernizacion, iendo una de sus principales acciones el planteamiento orientador para el desarrollo de la iudad de Guatemala. En septiembre de 1993, se estructuran las actividades preliminares ara llevar a cabo la formulacion de Plan de Desarrollo Metropolitano. Estas se llevaron a :tbo durante el ultimo trimestre de ese ano, en el cual se hizo un diagnostico institucional ~ la MunicipaIidad que se amplio hacia los aspectos fisico-espaciales de la ciudad; el forme correspondiente se presento en diciembre de 1993. De este informe se conduyo I la necesidad de formular el plan de desarrollo metropolitano, el cual se inicio cmalmente en febrero de 1994.

)ecreto 12/2002. Art. 35 C6digo Municipal Congreso de la Republica de Guatemala >Ccrero 14-2002. Art. 17 Ley General de Descentralizaci6n. Congreso de la Republica de Guatemala

TESIS DE GRADO 102


En 1994 se trabajo en la organizacion del segundo simposio sobre desarrollo metropolitano, que se realizaba pri3.cticamente 23 afios despues de haber realizado el primero que se llevo a cabo en el ano 1971 - promovido por el Instituto Nacional de Vivienda (INVI)- . El segundo simposio se realizo en agosto de 1994, del cual se obtiene la conclusion consensuada entre todas las instituciones participantes, sobre la necesidad de formular el Plan de Desarrollo Metropolitano.

A partir de este hecho, se tiene entonces el compromiso de las instituciones actoras del desarrollo metropolitano por llevar a cabo el plan en mencion. Se nombran 22 consultores de las siguientes instituciones: Municipalidad de Guatemala, EMP AGUA, EEGSA, CEPREDENAC; CONEC, INGUAT, ASIES, INAP, GUATEL, USAC/Arquitectura, SEGEPLAN, Gobiemo de Mexico, Gobiemo de Holanda, IELAB/Holanda, Koinberg/Suecia, asi como con la participacion de la iniciativa privada a traves de sus Camaras y de empresas especificas. El nombramiento de estos consuItores llevaba explicita la capacidad de tomar decisiones en nombre de la institucion representada, en todo 10 referente al Plan de Desarrollo Metropolitano. El trabajo de este equipo se inicio en enero de 1995, teniendo como fecha limite para entregar el Plan ya formulado para noviembre del mismo ano.

Durante la formulacion del Plan se identificaron proyectos de emergencia que no requerian de mayor planificacion,razon por la cual se pusieron .en marcha, paralelamente a la formulacion del Plan.

Cumpliendo con la mision encomendada, el equipo multiinstitucional entrega en el mes de noviembre de 1995 el Plan de Desarrollo Metropolitano "Metropolis 2010", que contenia las Politicas y Estrategias para el Desarrollo de la ciudad de Guatemala y su area metropolitana con una perspectiva de corto, mediano y largo plazo. La vision con que se formula este Plan es la de llevar a la Municipalidad hacia la modemizacion institucional y la dinamica empresarial para resolver los problemas metropolitanos de manera participativa: Municipalidad, Gobiemo Central, Sector privado y vecinos.

EI reto no conc1uy6 con la entrega de documentos que conformaban el Plan de Desarrollo Metropolitano. EI reto iniciaba en ese momento, la urgencia de convertir el plan en una realidad no podia esperar. Sin embargo, los problemas de recursos fueron evidentes desde el inicio del mismo.

"Metropolis 2010" fue concebido como un plan que es autosostenible, y mas importante aun que Ie genere ingresos adicionales a la Municipalidad de Guatemala. El Plan de Desarrollo debe por consiguiente, promover proyectos que son de gran beneficio para la

TESIS DE GRADO 103


ciudad y no signifiquen gasto alguno para la Municipalidad. Debe ademas definir las estrategias que permitan modemizar la Municipalidad y que incremente sus ingresos.

El Plan de Desarrollo Metropolitano "Metropolis 2010" se realizo en condiciones ideales en cuanto al contexto politico guatemalteco: el Partido de Avanzada Nacional (PAN) gobernaba el poder ejecutivo y el municipio metropolitano, por 10 que la relacion entre ambas estructuras era positiva.

El Presidente Alvaro Arzu era proclive a favorecer las iniciativas municipales, dada su experiencia como alcalde de la ciudad de Guatemala en dos period os consecutivos y a sus vinculos de larga data con el Alcalde metropolitano, Lic. Oscar Berger Perdomo.

Las relaciones entre el sector privado y el sector publico se vieron favorecidas por la relacion existente entre el Presidente de la Republica - a quien muchos veian como el candidato de la iniciativa privada - y el CACIF -representantes del sector privado organizado-, eran magnificas, 10 que beneficiaba los contactos entre ambos sectores.

Al iniciarse el Plan de Desarrollo Metropolis 2010 se tiene dos reconocimientos de gran relevancia, el primero 10 otorga el Programa de Gestion Urbana de la Organizacion de las Naciones Unidas, que en marzo de 1996 califica al Plan como mejor practica (Best Practice) al nivellatinoamericano.

Tres meses despues, en la Asamblea de Gobernadores de Barcelona, Espana, el Banco Interamericano de Desarrollo BID, otorga el reconocimiento al Plan de Desarrollo Metropolitano como la rnejor practica a nivellatinoamericano.

EI periodo en el que se da este proceso municipal, el gobierno de Alvaro Arzu impulso el Program a de Modernizacion y Fortalecirniento del Organismo Ejecutivo, que se desarrollo sobre la base de dos reformas:

a) la relativa a la ejecucion de sus actividades - modernizacion vertical- y, b) la relacionada con la administracion del gobierno en si rnisrno - macro

sistemas y politicas basicas - modernizacion horizontal-.

Su objetivo era "descentralizar, mediante la transferencia a la comunidad directamente, 0

a una instancia de gobierno local cercana a los ciudadanos, el poder de decision, la elaboracion de politicas y la ejecucion y evaluacion de acciones, proyectos, program as y obras de gobierno. EI gobierno central mantiene las funciones y obligaciones que Ie competen, conservando las responsabilidades normativas".83

SJ Memoria I Foro Nacional de Descentralizacion, SEGEPLAN, GTZ, CIEN, febrero de 1995.

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Para su ejecucion se creo la figura del Comisionado Presidencial para la Modernizacion del Organismo Ejecutivo y de la Administracion Publica.

Luego de la firma de los acuerdos de Paz, se impulsaron reform as para fortalecer el marco institucional mediante la politica de desincorporacion, desconcentracion y desregulacion, dandole prioridad a las reformas relacionadas con las empresas que presta ban servicios publicos 0 de infraestructura fisica (telecomunicaciones, electricidad, aeropuertos, puertos y ferrocarriles), se reformo la Ley del Boleto de Ornato, se regularizo la entrega de los recursos del aporte constitucional a los municipios y se acelero la descentralizacion de la administracion del IUSI.

Para unificar mecanismos de control se dictaron en ese pedodo algunas leyes nuevas, como la del Organismo Ejecutivo, la Ley Organica del Presupuesto (1997) y la creacion del Sistema Integrado de Administraci6n Financiera y Control Gubernamental (SIAF) a argo del Ministerio de Finanzas publicas y el Sistema de Auditoria Gubernamental a cargo de la Contraloria General de Cuentas., Reformas a la ley de contratacion del Estado y se crean 4 fondos sociales: el Fondo Nacional de Conservaci6n Natural (FONACOM), el Fondo Guatemalteco del Medio Ambiente (FOGUAMA) y el Fondo de Desarrollo de Telefonia (FONDATEL) y el Fondo Vial. Estos dos ultimos con financiamiento especifico.84

Sin embargo, no se hicieron todas las reformas necesarias para descentralizar los macro sistemas: en el manejo del personal de la administraci6n publica (Ley de Servicio Civil), en la composici6n y ejecuci6n de Presupuesto estatal (Ley Organica del Presupuesto y Ley organica de la superintendencia de la administracion tributaria) y en cuanto a las funciones del gobierno central (Ley Orgcinica del Organismo Ejecutivo), entre otras.

Durante el gobierno de Alfonso Portillo y el FRG, se reforma la ley del IVA (elevando del 1% all.5 el porcentaje de la recaudaci6n como aporte a las Municipalidades), se emiten las leyes de Descentralizacion, Consejos de Desarrollo y C6digo Municipals5, Contraloria de Cuentas y de Probidad. Ya en este gobierno, los fondos sociales suman 10 y representan el 25% de la inversion publica.

Defini6 legalmente la Descentralizacion como un "Proceso mediante el cual se transfiere desde el Organismo Ejecutivo a las municipalidades y demas instituciones del Estado y a las comunidades organizadas legalmente, con participacion de las municipalidades, el poder de decision, la titularidad de la competencias, las funciones, los recursos de financiamiento para la aplicaci6n de las politicas publicas nacionales,· a traves de la

84 De acuerdo al Programa de Gobierno 1996-2000, los fondos sociales eran mecanismos temporales paralelos a la estructura de gobierno, instrumentos centrales del programa de emergencia, que constituia una de las 3 lineas estrategicas de acci6n de la politica de combate a la pobreza. 85 Decretos 14-2002,11-2002 Y 12-2002 respectivamente.

TESIS DE GRADO 105


implementacion de politicas municipales y locales en el marco de la mas amplia participacion de los ciudadanos en la administracion publica, priorizacion y ejecucion de obras, organizacion y presta cion de servicios publicos, asi como el ejercicio de control social sobre la gestion gubernamental y el uso de los recurs os del Estado"86. Sin embargo su administracion no continuo con el Programa de modernizacion del Estado, ni modifico las leyes marco como la Ley de Contrataciones del Estado y de Servicio Civil que dificultan la descentralizacion de los servicios que la ley demanda.

Actualmente se han instalado ochenta Consejos Municipales de Desarrollo y se ha capacitado a los Consejos de Desarrollo Departamentales para fortalecerlos porque desde el 2003 deb en administrar recursos financieros segun el Decreto 66-2002. Se creo el Comisionado Presidencial para la Modernizacion y Descentralizacion del Estado -COMODES- que luego se transformo en la Comision Presidencial para la Reforma del Estado,la descentralizacion y la participacion ciudadana - COPRE.

4. Evolucion del proceso de planificacion de la Municipalidad de Guatemala

Guatemala cuenta con una antigua experiencia de descentralizacion que data desde 1945, ano en el cual se eligieron democraticamente, por vez primera, los gobiernos municipales. La descentralizacion del Estado, la modernizacion de los partidos politicos, la ampliacion de los derechos de ciudadania a las mujeres, la autonomia obtenida por los municipios y la Universidad de San Carlos fueron elementos centrales de la reforma y modernizacion del Estado en el marco de la llamada "Revolucion democratico burguesa de 1944".

La reform a economica, social e institucionaI de entonces sento las bases de la modernizacion de la sociedad y del Estado. Este proceso integral y con vision de largo plazo fue truncado por la contrarrevolucion de 1954 y aplazado durante los 36 afios de conflicto armado interno que concluyera en 1996 con la firma de los Acuerdos de Paz firme y duradera.

A pesar del ambiente de confrontacion existente en los afios 70, no puede dejar de mencionarse el ascenso gradual de movimientos indigenas y la participaci6n de organizaciones cooperativas, ligas campesinas, partidos politicos (en especial el Partido Revolucionario y la Democracia Cristiana)87 y el Frente Unido de la Revolucion (FUR). Los primeros alcaldes indigenas fueron electos en 1970. Los primeros comites civicos y el primer intento de fundar un partido indigena se die ron entre 19 73-1974 (el Xel-ju en Quetzaltenango y el FIN en Chimaltenango). El fraude electoral de 1974 contra el Frente

86 Ley General de Descentralizacion (Decreto 14-2002). 87 COMODES, 2001 "Metas y desafios de la descentralizacion'·. Guatemala, pagina 8-9.

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Nacional de Oposicion en las elecciones generales, determino la frustracion y radicalizacion del movimiento social e indigena.

La descentralizacion y la autonomia municipal fueron seriamente perjudicadas en su avance luego de este fraude electoral y estas condiciones se mantuvieron hasta 1982. Sin embargo al producirse el golpe de Estado de 1982, los municipios fueron centralizados por el regimen miIitar de la epoca y los alcaldes y corporaciones municipales fueron designadas por el Ejecutiv088, militarizandose los territorios municipales y departamentales con un proceso de desconcentracion territorial y funcional.

Al firmarse los Acuerdos de Paz en 1996, se revirtio esta situacion, pero sus efectos en el tejido social rural y urbano y en el debiIitamiento de la autoridad local y municipal aim se vislumbran. Sin embargo, este diagnostico negativo no exc1uye los liderazgos locales e indigenas que surgieron por diversas experiencias de gestion publica en muchos municipios y comunidades, apoyados en no pocos casos por la cooperacion internacional. La restauracion progresiva de la vida politica municipal se produce asi desde 1986 y ha sido influida por nuevas expresiones politicas des de las municipalidades.

EI resultado mas importante a nivel nacional en Guatemala entre los afios 1986 al 2000 es que la descentralizacion del Estado y la modernizacion de la sociedad son necesidades nacionales sentidas y planteadas por la diversidad de sectores y actores. Este planteamiento se concreta en la Constitucion de 1985 y la reform a constitucional de 1994 y sobretodo en los Acuerdos de Paz de 1996 que contienen la aspiracion de lograr una nacion multietnica, pluricultural y multilingiie. Si bien la Constitucion de 1985 retorno la descentralizacion como politica publica, incorporando elementos que Ie dan consistencia al proceso, aun subsisten importantes vados legales. Los Acuerdos de Paz propusieron lineamientos de politicas que buscan profundizar la descentralizacion. Tanto los gobiernos municipales como diversos actores de la sociedad civil han planteado demandas relacionadas con la democratizacion del poder y el pleno reconocimiento y respeto a la autonomia municipal, por 10 que podria decirse que existe una demand a social y politica acumulada en torno a la descentralizacion, tanto en su aspecto democratico- politico, como en 10 que concierne a la eficiencia del Estado en los territorios municipales.

5. Administraci6n de servicios publicos con participaci6n comunitaria

Actualmente se impulsa a nivellatinoamericano y al exterior el tema de la modernizacion de la administracion pl'lblica y la descentralizacion. En relacion al gobierno local, se ha dicho mucho de la modernizacion de la gestion, aunque este proceso se hace tangible

88 Supra, pag.S.

TESIS DE GRADO 107


cuando el municipio se encuentra en capacidad de enfrentarse a abordar program as que con vision de futuro buscan la sostenibilidad del municipio.

En el corto plazo, los municipios de Guatemala deben impulsar y apoyar un conjunto de cambios tendientes a su modernizacion. Entre los lineamientos principales de modernizacion local pueden mencionarse:

• Fortalecimiento de la participacion social en los mecanismos de consulta y el proceso de toma de decisiones para la formulacion de politicas y estrategias que propicien el desarrollo local, a traves del apoyo del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural.

• Prom over la transparencia en el monitoreo y control del gasto publico por parte de la ciudadania.

• Prom over mecanismos de concertacion y participacion ciudadana eficientes, que garanticen el cumplimiento de la voluntad general.

• Impulsar la gestion y desarrollo empresarial de las organizaciones del sector agropecuario, forestal, pesquero y de comercializacion en aspectos administrativos, infraestructura de produccion y comercializacion, intermediacion crediticia y presta cion de servicios basicos que faciliten y se orienten a la modernizacion del municipio.

• Generar y administrar una normatividad de ordenamiento en produccion, comercializacion y otras actividades, en forma clara, sencilla y estable que contribuya a la organizacion de las actividades del municipio y a la conservacion del medio ambiente.

• Prom over el ordenamiento territorial sobre la base del acceso y disponibilidad de los medios para el manejo sostenible de los recursos naturales renovables y su recuperacion y conservacion.

• Desarrollar mecanismos que contribuyan a la seguridad alimentaria, para apoyar y fortalecer el mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes y su incorporacion a la vida economica del pais, en un marco de subsidiariedad, solid arid ad y sostenibilidad. 89

Entre las condiciones requeridas para su buen funcionamiento se encuentran: i. Reducir gastos de funcionamiento e incrementar los de inversion

ii. Reorientar la inversion hacia proyectos de impacto lll. Modernizar la institucionaIidad del sector public090

89 Alonso, Caryl. Program a de fortalecimiento municipal. UIM-CEMCI, Espana 1998 90 Alonso. Idem

TESIS DE GRADO 108


Para llevar a cabo las politicas y cumplir las condiciones requeridas, la nueva estructura modernizadora del municipio debe responder a las siguientes caracteristicas:

a. Grupo de instituciones eficientes y organizadas b. EstiIo gerencial moderno c. Generar cambios con base en la participacion ciudadana d. Regulaciones c1aras e. Busqueda de alianzas y compromisos por parte de toda la ciudadania

Bajo este contexto, el paso decisivo para la modernizacion del municipio estanl orientado en la iniciativa de crear alianzas intermunicipales competitivas para brindar servicios descentralizados y pactar nuevos compromisos para modernizar la infraestructura y la prestacion de servicios orientados a fortalecer las capacidades adquisitivas de sus ciudadanos. Por ello, la administracion municipal en calidad de gerencia y como encargada de coordinar desde el nivel central, se convierte en el pilar del cambio local. De su accionar depende la puesta en practica de los principios de participacion ciudadana, descentralizacion, desconcentracion y subsidiariedad.

6. Estructura del sistema descentralizado guatemalteco

6.1 Marco legal.-91

Con la promulgacion de la Constitucion Politica (1985) se reconocio tacitamente la necesidad de descentralizar la administracion publica. Los articulos 119 y 224 indican que el Estado esta obligado a promover sistematicamente la descentralizacion economica, administrativa para lograr un adecuado desarrollo regional del pais y ordena que la administracion sea descentralizada (articulos 119 y 224). Para efectuar la descentralizacion administrativa, se dividio el territorio en 8 regiones de desarrollo, sobre la base de criterios economicos; sociales y culturales92. Por mandato constitucional se crearon tambien los Consejos Nacional (presidido por el Presidente de la Republica), regionales y departamentales de Desarrollo Urbano y Rural, para lograr una mejor coordinacion de la administracion publica. El pais se subdivide en 22 departamentos y estos en 331 municipios. Los municipios son considerados como entes autonomos (articulo 253) que actlian por delegacion del estado (articulo 134).

De acuerdo a la Ley de Organismo Ejecutivo, Decreto 114-97 del Congreso y sus modificaciones, cada ministro es el rector de las politicas publicas correspondientes a su ::Iespacho, debiendo coordinar y facilitar la accion de los sectores bajo su responsabilidad y

1 En esta seccion se tom an datos de "Las nuevas Jeyes y Ja participacion ciudadana" en Revista "Momento", Asociacion Ie Investigaci6n de Estudios SociaJes (ASIES), aiio J 7, N° 5, 2002. 1 Decreto 70-86 deJ Congreso, Ley PreJiminar de RegionaJizacion.

TESIS DE GRADO 109


proplclar la cooperacion con las gobernaciones departamentales, las municipalidades, el sector productivo, entidades privadas y la comunidad, respetando la autonomia de los gobiernos municipales.

Desde 1985 se ha insistido en la importancia de impulsar la redefinici6n de las junciones del Estado y de poner en marcha el proceso de descentralizacion. Hay que reconocer que los distintos gobiernos democrciticos han realizado acciones encaminadas a cumplir el mandato constitucional. Sin embargo, han adoptado diversos mecanismos, con politicas y marcos conceptuarles diferentes, 10 cual, en parte, obstaculiza avanzar de manera mas eficiente y rapida.

La necesidad de redefinir las funciones y modemizar el estado guatemaIteco se retorno con la firma del Acuerdo sobre aspectos Socioeconomicos y Situacion Agraria (1996), con ella se estableciola descentralizacion como mecanismo para incorporar a mas guatemaItecos en la toma de decisiones a nivel de la administracion del gobiemo local. Para fortalecer la capacidad de participacion de la poblacion y la cap acid ad de gestion del estado, se acordo, reformar la legislacion vigente, 10 que se concreto el ano 2002, con la que se convierte a las corporaciones municipales en los motores del proceso.

Las leyes marco de la descentralizacion en Guatemala son la Ley general de Descentralizacion, el Reglamento de la Ley General de Descentralizacion, Acuerdo Gubernativo 312-2002, Ley de Consejos de Desarrollo, Reglamento de la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Acuerdo Gubemativo 461-2002, el Codigo Municipal (decreto 12-2002 del Congreso)

A continua cion haremos un breve analisis de su importancia y de los problemas que presentan:

a. Ley General de Descentralizacion (Decreto 14-2002) La descentralizacion se circunscribe al Organismo ejecutivo debiendo trasladarse en forma progresiva y regulada las competencias administrativas, economicas, politicas y sociales al municipio y demas instituciones del estado, sobre la base de ciertos principios, estos principios no inc1uyen el de subsidiariedad del Estado contemplado en el articulo 118 de la ::::onstitucion.

~os actores de la descentralizacion son el Organismo ejecutivo, las municipalidades y iemas entidades del estado, y las comunidades legalmente organizadas con participacion Ie las municipalidades.93 EI Presidente de la Republica debe designar al organo esponsable de la programacion, direccion y supervision de la ejecucion de la

\ Articulos 1,2 Y 6 de la Ley general de descentralizacion.

TESIS DE GRADO 110


descentralizacion del Organismo Ejecutivo, de acuerdo con el reglamento de la ley, dicho organo es La Secretaria de la Coordinacion Ejecutiva de la Presidencia (SCEP), que debe formular las propuestas de politica nacional de descentralizacion del Organismo Ejecutivo , asi como las estrategias y program as de dicha politica cuya ejecucion debera ser aprobada por el Presidente de la Republica en Consejo de Ministros. El 9 de diciembre de 2002, la SCEP entrego al Presidente el documento titulado "Propuesta de Politica Nacional de Descentralizacion del Organismo Ejecutivo", sin embargo, todavia no se ha hecho publica la aprobacion 0 no de dicha politi ca.

b. Reglamento de la Ley General de Descentralizacion (Acuerdo Gubernativo 312-2003) La SCEP es el organo responsable de la programacion, direccion y supervision de ejecucion de la descentralizacion del Organismo Ejecutivo, de formular las propuestas de politica nacional y de un plan anual del proceso de descentralizacion compatible con el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estad094• Establece los criterios para evaluar la prestacion de los servicios publicos descentralizados, y ordena la prevision de recursos para descentralizar competencias. El procedimiento para la descentralizacion queda en manos de la Presidencia de la Republica.

c. Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Decreto 11-2002 La ley crea el Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo, estableciendo los principios y objetivos del mismo. El sistema esta integrado por el Consejo N acional - coordinado por el Presidente de la Republica. En est a ley se agregan 331 consejos municipales, presididos por el alcalde municipal; y los consejos comunitarios organizados en cad a una de las comunidades integrantes del municipio.

Los consejos municipales deben formular politicas de desarrollo y proponer la asignacion de recurs os de preinversion e inversion del municipio, sobre la base del trabajo de los consejos comunitarios. Los consejos departamentales deben integrar las propuestas de los consejos municipales, los regionales, las de los departamentales y el nacional, las de las regiones, los Consejos comunitarios se convierten as! en la base para la priorizacion del gasto y de la politica de desarrollo.

d. Reglamento de la Ley de Conseios de los Desarrollo urbano y rural (Acuerdo Gubernativo 461-2002) Desarrolla los procedimientos yel funcionamiento del Sistema Nacional de Consejos. La designacion de los funcionarios publicos que deben participar en los consejos de desarrollo - en cualquier nivel-, esta a cargo del Presidente de la Republica; la convocatoria para la eleccion de los representantes de entidades del sector privado la deben hacer los ministros

94 Sin embargo, la Ley General de Descentralizaci6n no contempla esta facuItad.

TESIS DE GRADO III


de Estados, institucion publica y los presidentes y coordinadores de los consejos que corresponda. La coordinacion de la ejecucion de politica, planes y program as y proyectos aprobados en el consejo nacional de desarrollo esta a cargo del SCEP, la SEGEPLAN se constituye en la unidad tE~cnica de apoyo de los consejos nacionales, regionales y departamentales.

e. C6digo Municipal (Decreto 12-2002 del Congreso) Desarrolla 10 relativo a la organizacion, gobiemo, administracion y funcionamiento de los municipios y demas entidades locales, asi como las competencias que les corresponden. Ordena de mejor forma los temas, se actualizan los h~rminos y se introducen nuevos conceptos como la mancomunidad municipal. El reconocimiento de la multietnicidad y multiculturalidad es importante para la adecuacion de la administracion publica y la eficacia de sus politicas. El gobiemo del Municipio recae con exc1usividad en el Concejo municipal.

6.2 Apreciaciones sobre el marco legal

La Constitucion Politica de la Republica no define ni establece la forma 0 el plazo para llevar a cabo la descentralizacion administrativa. Debe procurarse una mejor definicion de la descentralizacion en la legislacion ordinaria y constitucional que inc1uya el principio constitucional de subsidiariedad del Estado que facilita la participacion de las comunidades y del gobiemo local en la determinacion y solucion de los problemas que Ie sean propios. La descentralizacion implica un cambio en el rol del gobiemo central, local y de las comunidades. Debe entendersele como la transferencia a la administracion publica local mas cercana a los ciudadanos, de la elaboracion, ejecucion y evaluacion de las politicas 0 actos que implican el manejo de recursos financieros y humanos y de bienes y servicios publicos.

Las leyes marco fueron objeto de un prolongado proceso de discusion, en el caso del Codigo Municipal y la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, tal proceso se inicio con la integracion de la Comision Paritaria de la Reforma y Participacion (CPRP)95, comision que entrego al Congreso un anteproyecto de Codigo Municipal y el anteproyecto de los consejos de desarrollo en diciembre del 2000.

Se han dado avances en las tres leyes, especialmente el Codigo Municipal y la Ley de Consejos de Desarrollo: el reconocimiento de los pueblos indigenas, de sus autoridades y sistema juridico, asi como de la realidad multietnica recogida en los principios que inspiran el sistema.

"5 Establecida en septiembre de 1997 de conforrnidad con un compromiso en el Acuerdo sobre Identidad y derechos de los pueblos indigenas.

TESIS DE GRADO 112


Se da un avance en materia de participacion ciudadana, al perfeccionar el sistema de consejos de desarrollo. En 10 municipal, se institucionalizan los procedimientos e instancias de participacion que faltaban en el codigo precedente y que significaban un obstaculo para que el municipio se convierta en un espacio primario de participacion ciudadana.

No puede dejar de evidenciarse las deficiencias observadas, por ejemplo en el Codigo Municipal relativas a la organizacion de vecinos, alcaldias comunitarias 0 auxiIiares, informacion y participacion, con excepcion de los articulos relativos a la formulacion e informacion sobre la ejecucion del presupuesto. No se refiere a los Consejos de Desarrollo, por 10 que no se integran los procedimientos e instancias municipales con el Sistema de Consejos de Desarrollo, quedando como dos procesos paralelos y no interrelacionados.

En el Codigo Municipal se incurrio en omisiones, contracciones e inconsistencias. Si bien la participacion requiere una regula cion detallada, seria menester solo dar lineamientos generales en este punto a fin de evitar su excesiva reglamentacion que disminuye la facultad de los gobiernos municipales para auto organizarse segUn su desarrollo y disponibilidad de recursos. Se omite a quien corresponde la aprobacion de las tasas, fuente importante de recursos municipales.

Ademas no hay coordinacion entre las tres leyes, pese a que su discusion y aprobacion se hizo en el mismo periodo legislativo - primer trimestre del ano 2002-. Por ejemplo, entre las competencias del Concejo municipal esta lila formulacion e institucionalizacion de las politicas publicas municipales y de los planes de desarrollo urbano y rural del municipio, identificando y priorizando las necesidades comunitarias y propuesta de solucion a los problemas locales" y entre la atribuciones del alcalde comunitario 0 alcalde auxiliar esta la promocion de la organizacion y participacion sistematica y efectiva de la comunidad en la identificacion y solucion de problemas locales. Esta atribucion es similar a las conferidas a los Consejos Municipales y Comunitarios de Desarrollo, pero no se hace referencia al apoyo y coordinacion entre dichos consejos y el municipal para evitar duplicidad e ineficiencia.

Se establecen las competencias de los concejos municipales, pero no se hace referencia a la necesidad de coordinacion con los consejos de desarrollo 0 a la obligacion de tomar en consideracion sus propuestas.

EI Codigo Municipal en su articulo 38 regula las sesiones de los concejos municipales y la facultad de consul tar a los consejos comunitarios cuando el asunto 10 amerite por su importancia comunal, pero no establece La obLigacion del Concejo municipal de llevar a cabo la consulta.

TESIS DE GRADO 113


Uno de los aspectos mas importantes es que la descentralizacion de competencias contenida en la Ley General de Descentralizacion es incompatible con la Ley del Organismo Ejecutivo- de corte eminentemente centralista - y COil la Constitucion - de un Estado unitario- y la ley del Organismo Ejecutivo - que indica que las competencias no pueden descentralizarse -.

Las reformas al C6digo Municipal y la ley de consejos de Desarrollo urbano y rural seran poco operativas sin una modificaci6n del Estado guatemalteco.

En la medida en que coexistan los fondos y programas sociales - los cuales cuentan con mayor presupuesto y autonomia para ejecutar sus obras sin mayor fiscalizaci6n en su ejecuci6n y sin obIigaci6n de integrarse a sistemas de evaluaci6n y control, el impacto del municipio y de los consejos de desarrollo en el desarrollo del pais, se minimiza.

7. Sistema tributario municipal

a. Arbitrios De origen colonial, tenian por objeto captar ingresos para la corona. Los arbitrios son impuestos locales -a diferencia de las tasas que son pagos por servicios determinados-. S6lo crea arbitrios el Congreso de la Republica, por iniciativa de sus diputados, con 10 que se crea una limitaci6n constitucional. El municipio no puede variar los arbitrios en forma unilateral, debe someter su iniciativa al Congreso y luego de ser aprobada por este, modificarla por decreto.

b. Transferencias Los ingresos que perciben las municipalidades (como representacion de gobierno local) pueden elasificarse en ingresos 0 transferencias y aunque las ultimas constituyen una fuente menor de financiamiento es necesario incurrir en su anaIisis.

Las transferencias pueden ser corrientes 0 eventuales (donaciones, endeudamiento, venta de bienes, etc.), esta elaro que cuando estas son corrientes implican una naturaleza peri6dica (0 ciclica), y es alli donde radica el conflicto con la politica macroeconomica en pro de la estabilizaci6n. La existencia de desequilibrios verticales y la necesidad de compensar la falta de ingresos (debido mayormente a la debilidad de la base tributaria) para igualar el acceso a un conjunto de servicios homogeneos basicos, implica la necesidad de transferencias entre los distintos noveles de gobierno. Por su naturaleza no son cielicas, ya que como se explico, respond en a la necesidad de homogenizar el acceso a servicios basicos, por 0 tanto no deberian vincularse a determinantes delicos, como es el caso de la base tributaria 0

recaudaci6n, 0 cualquier otro rubro con una fuerte incidencia en el cielo economico. En Guatemala constituyen entre el20 y 40% de los ingresos municipales.

TESIS DE GRADO 114


Los municipios reciben una transferencia de 10% del PIB indicado constitucionalmente, impuesto conocido como "Situado Constitucional". El porcentaje del IVA-PAZ recibido a la fecha es de 1.5% para las municipalidades96

Existen dos tipos de transferencias, sin contravalor y con contravalor. • Transferencia sin contravalor: Pueden ser condicionales 0 incondicionales. En este

caso son condicionales el 10% constitucional, que solo puede ser para funcionamiento, gastos en infraestructura 0 inversion para ornato.

• Transferencia con contravalor: Pueden ser condicionales (a sector especifico), abiertas (negociable) y cerrados (% especificos). Exigen a la municipalidad cubrir parte de los costos, por ejemplo, el transporte publico.

CUADRONo.l Formula de asignacion del impuesto IVA-Paz

25% en partes iguales a todas las municipalidades (331), 25% en proporcion al numero total de habitantes de la municipalidad, 15% proporcionalmente al numero de aldeas y caserios, 25% proporcionalmente al ingreso per capita ordinario, 10% proporcionalmente al inverso del ingreso per capita ordinario.

Las transferencias permiten corregir el desequilibrio fiscal existente entre los municipios por su insuficiencia recaudatoria97• Con estos fond os, que no deberian ser condicionales se deberia buscar la preservacion del mercado comlin interno, el mantenimiento de normas minimas comunes para servicios publicos como sucede en sistemas federales, corregir los desequilibrios entre administraciones mas fuertes y las que no 10 son tanto. En paises europeos, las transferencias buscan generar estabilidad economica para fomentar el gasto local en epocas de crisis.

c. Impuesto com partido

[mpuesto de 3% a vehiculos automotores. Municipios pueden cobrar tasas por los servicios :Ie Empagua y de Emetra.

6 De acuerdo al articulo lOde la Ley del IVA, decreto 27-92 y sus reformas, el 1.5% que se entrega a las nunicipalidades, estas podnin destinar hasta un 25% de la asignacion para gastos de funcionamiento y pago de Irestaciones y jubilaciones y el 75% restante debe destinarse exclusivamente a inversion, sin poder adquirir ompromisos financieros que comprometan las asignaciones que les corresponderia percibir por este concepto con osterioridad a su periodo constitucional. lEn Espana existe un sistema compensatorio para las regiones autonomas con menor capacidad recaudatoria.

TESIS DE GRADO 115


d. IUSI; Impuesto Unico Sabre Inmuebles (equivale al Impuesto Predial)

El IUSI recae sobre el valor de los bienes inmuebles, rusticos y urbanos. Deben pagarlo los propietarios 0 poseedores de bienes inmuebles, excepto los propietarios de inmuebles con un valor de Q. 2,000.00 0 menos. Los bienes con un valor superior a los dos mil quetzales, pagan un porcentaje - del 2 al 9 por millar. El impuesto puede ser recaudado por la Superintendencia de Administracion Tributaria 0 por las municipalidades, cuando estas cuenten con capacidad tE~cnica y administrativa. Las municipalidades basicamente pueden invertir estos recursos en servicios basicos y obras de infraestructura de interes y uso colectivo (70% como minima) y a gastos administrativos de funcionamiento (hasta un maximo de 30%), segiln el articulo dos del Decreto Numero 15-98 del Congreso de la Republica. Si bien en 1994 se inicio el traslado de la administracion del impuesto a las municipalidades y pese a que el impuesto predial es intrinsecamente municipal, si el IUSI 10 recauda el gobierno central, retiene el 25% de 10 recaudado por gastos operativos. Este impuesto es clave para dar mas autonomia a las municipalidades.

Transferencias Corrientes98 10% De capital 10%

CUADRO No. 2 Ingresos municipales en Guatemala

Ingresos propios Endeudamiento Arbitrios, tasas Externo/interno Renta de capitales

Donaciones Venta de Servicios IUSI

De acuerdo a Gonzalez, los grados de autonomia financiera de las municipalidades del pais segiln los rangos del ano 1999 son:

Autonomia Financiera N° de Municipios Proporci6n Menos de 1% 21 6.4

1 a 1.9% 33 10.0 2 a 4.9% 81 24.5 5 a 9.9% 54 16.4 20 a 19,9% 73 22.1 20 a39.9% 54 16.4 40 Y mas 14 4.2 TOTAL 330 100%

98 Del J 0% de transferencias constitucionales, 90% debe ser destin ado a gastos de inversion y J 0% a gastos corrientes.

TESIS DE GRADO 116


FUENTE: GONZALEZ, Carlos Enrique "Caracterizacion de las fuentes de financiamiento de los gobiernos locales en Guatemala", en Estudios Sociales 69, Instituto de Investigaciones Economicas y Sociales (IDlES), Univ. Rafael Landivar 2003,4° Epoca.

EI nivel de autonomia fiscal guatemalteca es de 0.73 considerando que el endeudamiento municipal no es alarmante en Guatemala.

8. Instancias Intermediarias entre el Gobierno Municipal y el Gobierno Central

EI principal intermediario entre el gobierno central y el gobierno municipal es el Instituto Nacional de Fomento Municipal (INFOM). Dicho instituto se encuentra concentrado en la capital y no tiene representantes en los municipios.

El INFOM es un aval en caso de prestamos a los municipio!;, 10 que se ha prestado a manipulacion politica. Por esta razon, consideramos que dicha entidad deberia ser abolida. Existe una "Unidad de Fortalecimiento Municipal" dentro del INFOM que realiza obras de infraestructura que corresponderian a los gobiernos municipales, como por ejemplo la construccion de canales de agua potable, creando una estructura innecesaria.

A la fecha, el INFOM recibe el importe de los impuestos al consumo de aguas gaseosas y bebidas alcoholicas y continua avaIando prestamos municipales. El INFOM fue denunciado durante el gobiemo del FRG de avalar proyectos sin tomar en consideracion criterios tecnicos99 •

>0 Esta afinnacion se basa en articulos periodisticos de los Diarios "Prensa Libre" - 18/03/200 I Y en el anuncio pagado )or la Asociacion Nacional de Municipalidades (ANAM) del 20105/2002 aparecidos en los principales medios de :irculacion en los que afirmaban que los fondos se desplazaban unicamente a municipios eferregistas.

TESIS DE GRADO 117


VI. Desconcentraci6n de cobertura de la gesti6n municipal, una via para el desarrollo de politicas locales: Caso Municipalidad de Guatemala

1. Estudio de cali dad del proceso de desconcentracion de cobertura de la Municipalidad de Guatemala.

EI crecimiento y desarrollo del area metropolitana de la ciudad de Guatemala provo co la necesidad urgente de realizar un plan con vision de largo plazo para normar el desarrollo urbano. En ese sentido, el Plan Metropolis 2010 resulta un instrumento fundamental para abordar y ordenar los problemas mas urgentes.

1.1 Proceso de desconcentracion: Plan "Metropolis 2010"

a. Antecedentes

En el ano 1972, la Municipalidad de Guatemala y el alcalde metropolitano, Lic. Manuel Col om Argueta, realizaron el estudio para elaborar el Plan de Desarrollo Metropolitano Hamado "Esquema Director de Ordenamiento Metropolitano 1982-2000" conocido como EDOM, el que abarca la problemcitica del municipio metropolitano. Esta fue la primera aproximacion para dar orientacion al crecimiento explosiv~ de la poblacion de la ciudad capital y proponer un plan de desarrollo para la ciudad y su area metropolitana. Sin embargo, este esfuerzo fue eminentemente municipal, no conto con la participacion privada ni del Ejecutivo para la realizacion del mismo.

Teniendo como base estos antecedentes, desde 1995 el gobiemo municipal de la ciudad de Guatemala realizo el Plan Metropolis 2010, que hasta el ano 2000 era el tinieo Plan formulado a nivel centroamericano, con las dimensiones que se expresan.

Segtin expertos municipaiistas100, de aplicarse el Plan, tal como se plasma, representaria un avance fundamental e importante en el ordenamiento y desarrollo del municipio, y una experiencia digna de observar en la region.

b. Descripcion del Plan "Metropolis 2010"

La ausencia de un Plan de Desarrollo Integral constituia una condicionante que repercutia seriamente en la situacion del area municipal de la ciudad de Guatemala. Por esta razon, el desarrollo de dicho instrumento se veia plenamente justificado para la administracion

100 Fundacion de Municipalistas para Centroamerica y EI Caribe (Fundemuca, 2000)

TESIS DE GRADO II ~


municipal del Lie. Oscar Berger, por 10 que se busco que el plan cubriera la mayoria de los aspectos relacionados a la problematica urbana.

EI Plan de Desarrollo Metropolitano "Metropolis 2010" se elabora para servir como una guia municipal que definiria las politicas y estrategias de desarrollo de la ciudad.

EI plan se estructuro como un plan participativo en donde las entidades del gobierno, entidades internacionales y la iniciativa privada definian el quehacer urbano, con participacion del vecino reconocido como promotor de su propio desarrollo.

EI Plan de Accion propuesto es muy ambicioso e induye progra~as de trabajo con las que se abarca toda la problematica urbana. Dichos programas son:

• Reforzamiento y modernizacion institucional, • Desarrollo urbano y uso del suelo, • Medio ambiente y prevencion de desastres, • Infraestructura y servicios publicos • Transporte Urbano yextra-urbano • Sistema vial • Aspectos juridico-institucionales • Aspectos economico-financieros • Aspectos sociales.

El Plan Metropolis inc1uye el Programa de Actividades 1996-2010 "Plan de Accion" que define los periodos de ejecucion de las lineas de trabajo de la Municipalidad en programas de corto plazo - para el primer ano de ejecucion -, mediano plazo - periodo de 1 a 5 aiios -y largo plazo, de 5 a 15 aiios.

Se define en el Plan aquellas actividades que se realizarian en tres actividades basicas: Diseiio, planificacion y ejecucion.

c. Ob,ietivos del Plan

EI Plan Metropolis 2010 seiiala101 como imagen objetivo del Area Metropolitana de Guatemala, la siguiente: "El desarrollo de la ciudad como proceso de cambio progresivo de Ia calidad de vida del ser humano, centro y sujeto primordial del desarrollo, pOl' medio del crecimiento economico equitativo y la transjormacion de los metodos de produccion y de los patrones de consumo, congruentes con el equilibrio ecologico y el soporte vital de Ia region. Este proceso implica el respeto a la diversidad etnica y cultural en los distintos niveles; regional, nacional y local, asf como el jortalecimiento y

101 Metropolis 2010. Documento de Propuesta, pagina 3

TESIS DE GRADO J J9


participaci6n ciudadana, en convivencia pacifica y en armonia COil la naturaleza sin comprometer y garantizando la calidad de vida de las futuras generaciones"I02

Sin embargo define como objetivo del Plan de Desarrollo Metropolitano "Metropolis 2010":

Orientar la dinamica de urbanizaci6n de la ciudad y de su area metropolitana hacia Ull

proceso de desarrollo sostenible en funci6n humana.

2. Diagnostico de la Municipalidad de Guatemala

La ciudad de Guatemala tiene 584 centros poblados y se extiende sobre una superficie de 228 kilometros cuadrados con una poblacion total de 2, 502,390 habitantes. En este municipio vive poblacion no indigena y grupos indigenas mayas: quiches, mames, q' eqchies y k' aqchiqueles103•

El nivel de analfabetismo de acuerdo al ultimo censo (2001) es de 19%, la cobertura de agua potable se encuentra en un 90%, la cobertura de electricidad en un 98% y la ubicacion de drenajes esta presente en un 88% de las viviendas de la municipalidad metropolitana. El transporte publico esta conform ado por 700 buses104 de la Empresa Municipal de Transporte -EMT.

A la fecha en la municipalidad laboral 7,000 personas, e.sto incluye al personal que trabaja en EMPAGUA (Empresa Municipal de Agua), EMETRA (Empresa Metropolitana Reguladora de Transporte y Transito), EMT (Empresa municipal de transporte) y PMT (Policia Municipal de Transito). Del total de esta planilla, solamente quince puestos son ocupados por representantes electos. Entre los servicios que ofrece el municipio estan: Agua potable y alcantarillado, transporte publico, mercados, guarderias, bibliotecas, dispensarios, obra civil, reforestacion, registro civil, organizacion comunitaria y ordenamiento y seguridad vial.

EI Municipio de Guatemala cuenta con una poblacion residente de 2, 502,390 habitantes y una poblacion flotante de alrededor de un millon de personas que radican fuera del municipio pero realizan sus actividades economicas dentro de este, a los que la municipalidad les pro vee de diversos servicios.

102 Tornado de "Alianza Centroamericana para el Desarrollo sostenible", Serie de estudios N° 3, ASIES, Guatemala 1994.

103 Datos de Comision Presidencial Para la Reforma del Estado, la Descentralizacion y la Panicipacion Ciudadana (COPRE). "'Diccionario Municipal de Guatemala", pagina 75. 104 Datos brindados por Municipalidad de Guatemala.

TESIS DE GRADO 120


Hasta finales de 1999, los ser\'icios que prestaba 1a Municipalidad de Guatemala estaban centralizados en casi su totalidad, excepto por el Registro Civil que contaba con tres registros auxiliares que funcionaban manualmente y en forma aislada, adem as del pago de consumo de agua que se podia realizar en el sistema bancario y en dos sucursales que cumplian con esa funcien.

En 10 que respecta a la participacion ciudadana, existia la figura de los alcaldes auxiliares distribuidos por sectores en la ciudad, pero estos eran nombrados directamente por la Municipalidad y en muchos casos no eran representativos de los vecinos, quienes a su vez en muchos casos, estaban organizados en comites con un fin especifico, pero no coordinados entre S1, 10 que atomizaba y duplicaba los esfuerzos.

3. Respuesta a la coyuntura centralizadora

Tomando en consideracion este escenario, una de las principales politicas de la administracion de Fritz Garcia-Gallont (2000-2003) fue la de modernizar y acercar los servicios de mayor demand a allugar en que donde vive 0 trabaja el vecino de la ciudad de Guatemala y darle participacion en los asuntos que son objetos de su interes.

La mayoria de los servicios que ofrece la municipalidad de Guatemala se brindaban exclusivamente en el Palacio Municipal del Centro Civico, zona 1. Por el crecimiento poblacional, por la gran afluencia de personas y por el tnmsito que circula en dicha area. Por esta razen y considerando que se encontraba dentro del Plan de Desarrollo Metropolitano "Metropolis 2010" la descentralizacion como prinClplO y la desconcentracion de servicios, las autoridades municipales decidieron descentralizar los principales servicios que presta la Municipalidad.

Como parte de la solucion para lograr alcanzar el objetivo, se creo el Departamento de Modernizacion dentro del Plan de Desarrollo Metropolitano. Este departamento esta dividido en dos unidades que son:

Unidad de Reingel1ieria

Esta unidad tiene como objetivo modernizar los procesos de los distintos departamentos de 1a Municipalidad de Guatemala, enfocandose en la integracion y descentralizacion de los mismos, con la idea de acercar la municipalidad al ciudadano a traves de la instalacion de cuatro centros de atencion al publico llamados "Mini Munis". Esta unidad tiene priorizados sus esfuerzos en los servicios de atencion al vecino que mayor demand a genera, entre los que podemos mencionar Registro Civil, Registro de Vecindad, Departamento de Ingresos, ademas de otras unidades de apoyo como Presupuesto,

TESIS DE GRADO 121


Compras, Contabilidad, Finanzas, Pagaduria, Contraloria, etc, a quienes se les esta desarrollando un sistema integrado y automatizado de informacion financiera.

Unidad de PlanWcaci6n de Desarrollo Social

Esta unidad tiene como prioridad la descentralizaci6n administrativa que consiste en la organizad6n de comites en barrios, colonias y asentamientos que representan las unidades primarias de planificacion para el desarrollo local. Estas dos unidades promovieron el proceso de implementar el concepto de Mini Munis, las que se bas an en la creaci6n de agendas de la Municipalidad, ubicadas estrategicamente en distintos puntos de la ciudad capital, los cuales fueron seleccionados con base a los siguientes criterios: sector de afluencia mas iva de personas, facil acceso pea tonal y vehicular, cercania con principales rutas de trans porte urbano, disponibilidad de parqueo, seguridad. En los casos que sean factibles se utiIizaria como sede administrativa para las alcaldias auxiIiares.

Las Mini Munis se implementaron en las zonas norte, sur y oeste, debido a la distancia del Palacio Municipal, en el cual se encuentra el centro de c6mputo principal, se ha incorporado tecnologias de informatica y telecomunicaciones para la actualizacion de datos, por 10 cual cad a Mini Muni cuenta con una red de computadoras conectadas a un servidor local, el que a su vez esta conectado por un enlace dedicado al servidor central de la Municipalidad.

Las Mini Munis se dividen en tres niveles jerarquicos que son: Coordinador de Mini Munis, Jefe Mini Muni y personal de atencion al publico. El jefe de Mini Muni es una persona importante dentro de este concepto, porque debe contar con buenas relaciones interpersonales y un alto sentido del servicio, ademas de poseer los conocimientos gerenciales y generales de todos los servicios disponibles en su agencia.

Adicionalmente se trabaja en la remodelacion y equipamiento de los ambientes de trabajo para mejorar las condiciones laborales y pres tar con mayor eficiencia y comodidad los servicios al vecino. Para la selecci6n de los servicios que se prestan en las Mini Munis se ha considerado la demanda de los mismos, sus caracteristicas y nivel de automatizacion de procesos que permitan su desconcentracion total y parcial.

Las Mini Munis estan disenadas con dos areas especificas, una de seccion cobranzas con cajas para el pago de servicios, arbitrios, tasas e impuestos municipales y otras de escritorios para atencion al vecino, estos son multifuncionales para que puedan prestar soluciones integrales y en un solo punto a los diferentes tramites y necesidades que el vecino pueda plantear.

TESIS DE GRADO 122


d. Desarrollo del Programa: Para el proyecto de Mini Munis se previo la apertura de cuatro agencias ubicadas al norte, sur, oeste y centro de la ciudad, definidas de acuerdo a: densidad poblacional. Se tiene contemplado utilizar el mismo concepto para el area de atencion al publico del Palacio Municipal.

El 23 de julio del 2001 se inauguro la primera Mini Muni situada en el Centro Comercial Metro Norte, ubicado al norte de la ciudad donde se preve atender alrededor del 20% de los vecinos del Municipio de Guatemala que viven 0 trabajan en este sector105•

Entre los meses de octubre del 2001 a enero del 2002 se implementaron otras tres Mini Munis en las zonas 7, 11 Y 9 de la ciudad capital.

Los resultados hasta la fecha se expresan de la siguiente forma: • Extemos:

- Ubicacion estrategica que permite atender a vecinos de 5 zonas de la ciudad capital facilitandoles los pagos de servicios, arbitrios, tasas e impuestos municipales. Esto ha generado un menor trMico de personas hacia el Palacio Municipal. Rapidez en la realizacion de las transacciones debido al alto nivel de tecnologia instalada, 10 cua! permite la actualizacion de datos en linea de todos los procesos y pagos, haciendo el servicio mas eficiente.

- Menor costo de oportunidad para los vecinos de las cinco zonas, al tener estos servicios mas cerca106•

• Intemos - Para la implementacion de las Mini Munis se definio una estructura

administrativa que contara con independencia presupuestaria. - Modemizacion, automatizacion y sistematizacion de los servicios que presta la

Municipalidad. - Desconcentracion de funciones y servicios ya que el personal de las Mini Munis

depende administrativamente del Departamento de Modemizacion y en la parte tecnica, reciben el soporte y apoyo de las unidades directamente responsables de cad a servicio.

• Factores de exito La Mini Muni Metronorte cuenta actualmente con 14 trabajadores, el mercado potencial a atender es de aproximadamente 320,000 personas, distribuidas en las zonas 6,17,18, 24 y 25.

105 En sitio web de la Municipalidad de Guatemala, www.nuestramllni.colll

10" Se amplia en enCllestas a usuarios a Minimllnis.

TESIS DE GRADO 123


Desde e123 de julio al 10 de setiembre del 2001 se atendieron en las instalaciones de la Mini Muni Metronorte un total de 13,000 personas. El 1 Q de octubre del ano 2001 se realizo una encuesta de opinion sobre el servicio que presta esta agencia a los vecinos, para evaluar aspectos como calidad del servicio y calidad de las instalaciones.107

• Participacion institucional La instalacion de las Mini Munis ha sido realizada mediante recursos propios de la Municipalidad de Guatemala.

• Informacion Financiera El costo de la instalacion de la Mini Muni en Metro Norte en la zona 17 fue de Q.350,000.00 (unos US$ 44,360.00 al cambio de 7.89 por dolar). La implementacion de las otras Mini Munis fluctuo entre ese precio aproximadamente.

4. Proceso de Desconcentracion

La desconcentracion administrativa que se esta desarrollando con la habilitacion de un Centro Municipal en los distritos con mayor concentracion poblacional (cuatro en total), para 10 cual fue necesario definir las funciones y servicios municipales a descentralizar, estandarizando y simplificando acciones y procedimientos; clasificar y sistematizar la informacion a ser trasladada con la implementacion de cada centro mediante la incorporacion de una nueva tecnologia informatica; reordenar, capacitar y derivar al personal afectado preparandolo para cumplir diversas tareas a fin de generar puestos de trabajo rotativos y; por ultimo, efectuar un seguimiento y control de gestion mediante el desarrollo de un proceso de mejora continua, que ha permitido cuantificar los logros obtenidos evaluando los resultados1oB, para poder efectuar los ajustes necesarios.

Desconcentracion de obras y servicios publicos de pequena y mediana escala, que se da con la creacion de un "Area de Servicios Urbanos" en cada distrito (ASU), como unidades operativas del proceso, que cuentan con una cuadrilla de personal, equipamiento y la infraestructura necesaria

Cambia en las Politicas urbanas, definiendo por un lado una estrategia de localizacion de los Centros Municipales de Distrito109, como proyectos de alto impacto en terminos de transformacion urbana; y por otro lado, la elaboracion mediante un procedimiento ::>articipativo de Planes de Obras y Servicios en base a la participacion de los Comites Unicos de Barrio (CUB), creados para facilitar una planificacion descentralizada que Jermita establecer un orden de prioridades can la poblacion, para desarrollar en un carta Jlazo lasobras mas importantes en cada distrito.

07 Dicha encuesta se encuentra en www.nuestramuni.conllanicle.php·)sid=7. 08 Ver encuesta a usuarios en pagina 103 de este trabajo. U9 La zonificacion la realizo la Coordinacion Tecnica del Plan de Desarrollo Metropolitana de la Ciudad de Guatemala.

TESIS DE GRADO 124


Nuevo modelo de gesti6n, asentado dos cuestiones basicas: mecanismos de informacion publica como medio para lograr una difusion constante de los distintos pasos desarrollados y los avances alcanzados en cada etapa del proceso y, por ultimo, canales de participacion ciudadana para incorporar a la poblacion en los procesos de evaluacion, control y toma de decision11O•

La estrategia de localizacion de las Minimunis no representa una accion aislada, responde a la intencion de transformar determinadas situaciones urbanas contrarrestando 1a tendencia antes mencionada, mediante la definicion de una corona de intervenciones que rodean al local central del Municipio. Se basa en el reconocimiento del imp acto que producen en la estructura de una ciudad, el desarrollo de determinados proyectos que involucran problematicas multiples: aperturas de avenidas importantes al transito peatonal y instauraci6n del domingo como dia de "Pasos y Pedales"111, construccion de espacios publicos y de equipamiento comunitario, construcci6n de areas de servicio. Con esta perspectiva, e1 proyecto de cada Mini Muni, mas aHa de involucrar 1a construccion de un edificio, representa una operaci6n urbanistica de gran escala, que en la mayoria de los casos involucra algunas 0 todas de las acciones mencionadas.

Los sitios seleccionados estan ubicados en una posici6n estrategica, cuentan con una buena accesibiIidad y con una reserva de suelo suficiente, capaz de dar cabida a la complejidad del programa a desarrollar en etapas sucesivas. La localizaci6n estrategica queda definida por 10 general, por la confluencia de determinadas avenidas principales 0 ejes de articulaci6n del distrito, que son a su vez las vias de ingreso a la ciudad 0 los corredores principales de transporte. Cada una de estas piezas urbanas al instalarse en el coraz6n de cada distrito y concentrar una multiplicidad de usos y servicios, articulados a su vez por espacios publicos de significativa importancia a nivel barria1, pueden consolidarse como nuevas centralidades locales, con la posibilidad de revitalizar distintos sectores urbanos incorporandolos a la vida de la ciudad. Consideramos que la participaci6n en los proyectos de arquitectos de renombre dinamizarian aun mas el esquema planteado por 1a municipa1idad.

Programas de los nuevos centros: una respuesta a la demanda de cada distrito

Como un gesto de "refundaci6n" en cada situaci6n de periferia urbana, se insta1a un local de Alcaldia auxiliar con un espacio civico circundante al modo de las antiguas fundaciones

110 Se consigna en los anexos de este trabajo algunos de los anuncios aparecidos en los diarios de mayor circulacion en la ciudad de Guatemala los avances del proceso de desconcentracion, la implementacion de nuevos servicios, entre otros actos municipales. 111 Programa municipal que busca suplir la ausencia de espacios verdes en la capital y permitir una zona peatonal durante el dia domingo (de lOa 2 p.m.) en importantes avenidas (Las Americas Zona 13 y Reforma Zona 9).

TESIS DE GRADO 125


que con su plaza, espacios publicos y edificios mas emblematicos, acentuaban el caracter dvico en el origen de todo pobiado. Con Ia in ten cion de construir ciudad en la periferia, cada programa incluye como ingrediente esencial del proyecto, el tema del espacio publico como espacio de representacion y reconstruccion de Ia vida urbana en torno del cual se desarrolla un complejo espectro de actividades que resume cada centro: Servicios administrativos, servicios culturales y recreativos (Auditorio, Salon de Usos Multiples y talleres culturales) y servicios de salud (con un Centro de Atencion Primaria), en las localizaciones que 10 demandan. Cada program a reconoce por otra parte las diferentes demand as de los distritos, concentrando actividades que Ie otorgan a cada sitio las caracteristicas buscadas, definiendo actuaciones espedficas como las que se detallaron previamente. De acuerdo a 10 indicado por el Gerente del Municipio, Lic. Rosales, la escasez de recursos ha limitado la apertura de Mini Munis en otros distritos capitalinos.

5. Participaci6n ciudadana

La participacion ciudadana se encontraba desarticulada a inicios del ano 2000. Como consigmiramos anteriormente, el cargo de alcalde auxiliar, que deberia servir de vinculo entre las demand as ciudadanas y la autoridad municipal se mediatizaba mediante la designacion, no eleccion ciudadana del alcalde auxiliar. Por esta razon, el Concejo Municipal de la Ciudad de Guatemala dicta el Reglamento de Organizacion y Participacion Comunitaria, el 25 de octubre del ano 2000, porque como indicaban en su considerando cuarto /I constituye una necesidad impostergable la organizacion y participacion de los vecinos de este municipio, en la solucion de la problematica urbana, manejo de territorio y demas servicios municipales" dispuso crear una division territorial que delimitaria la jurisdiccion de las organizaciones comunitarias, dividiendo el territorio municipal en sedores administrativos denominados: Barrios, Delegaciones y Distritos.

Los barrios segun el articulo 2 del Reglamento de Organizacion y Participacion Ciudadana son la unidad primaria de la estructura administrativa del municipio. Las Delegaciones son conjuntos de barrios delimitados por el reglamento y estas de delegaciones estan a cargo de un Alguacil y los distritos son los sectores conformados por delegaciones. Cada delegacion cuenta con un Alcalde Auxiliar, que actuaria como "delegado del gobierno municipal".

El Reglamento en men cion creo la Direccion de Desarrollo Social de la Municipalidad, que se integraba por la subdireccion de asentamientos y la subdireccion de alcaldias auxiliares.

TESIS DE GRADO 126


Con este reglamento, la participaci6n comunitaria se establecia en base a este esquema jerarquico, seglin el articulo 4:

Organizaci6n Ierarquica de participaci6n Comunitaria Municipal

/CONCEJO MUNICIPALI I

/ALCALDE MUNICIPALI I

/DISTRITOS (14 ALCALDES AUXILIARES)I I

/DELEGACIONES (ALGUACILES)I

iCOMITE DE BARRIO (CUB)I

Los Comites de Barrio (CUB) se eligen luego de realizar una Asamblea General de Vecinos de la jurisdicci6n y por la Junta Directiva del CUB, participando la Asamblea General y la Junta Directiva como 6rganos del Comite de Barrio. Los Alguaciles son electos de entre los distintos Presidentes de CUBs a traves de elecciones secretas 0 por consenso. Estas Juntas Directivas pueden conformar comites especificos para organizar a los vecinos en cuanto a problemas de su vecindario - salud, seguridad, educaci6n, entre otros, previa convocatoria.

El Presidente de un CUB debe ser vecino de la ciudad de Guatemala, se residente del barrio que pretend a representar 0 propietario de un inmueble por mas de un ano y ser letrado. Un grupo de Presidentes de CUB conforman una Delegaci6n, representan los intereses de un conjunto de barrios y se encargan de identificar los problemas de su delegaci6n, priorizarIos y coadyuvar en su soluci6n. De este conjunto de Presidentes se eligira un Alguacil, quien coordinara las deliberaciones dentro de la Asamblea General e implementara las decisiones de asuntos de su competencia . Dado que al elegirse un Alguacil el cargo de un Presidente quedaria vacante, este sera sustituido por el Vicepresidente del CUB. Y por ultimo, los distritos se forman por el conjunto de los Alguaciles de las delegaciones, y sera coordinado por un Alcalde Auxiliar. El Alcalde Municipal 10 nombrara y removera112• Este Alcalde Auxiliar, sometera a las autoridades las inquietudes de su distritol13. Es cierto que ahora el Alcalde Municipal elegira de entre una terna democraticamente electa, pero aun asi, no deja de manifestarse la

112 Esta discrecionalidad la seiialan los aniculos 65 y 66 del C6digo Municipal que aqui rompe el esquema participativo y democratico del Reglamento. 113 Pese a la importancia de esta funci6n. esta consign ada en el articulo 23. inciso h. A nuestro juicio, deberia ser la primera funci6n asignada al Alcalde Auxiliar.

TESIS DE GRADO 127

"La desconcentracion de cobertura de la gestion municipal, una via para el desarrollo de poIiticas locales: Caso de la Municipalidad de Guatemala"

discrecionalidad, aspecto que podria mejorarse mediante una revision del Codigo Municipal.

En el capitulo V de la norma, se describe la delimitacion de Delegaciones y Distritos, consignandose en el articulo 26la forma de division en 14 distritos114

Esta normativa debio modificarse para coincidir con la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural que establecia como parte del Sistema de Consejo de Desarrollo se integrarian en cada municipio Concejos Municipales de Desarrollo y Consejos Comunitarios de Desarrollo. La modificacion se realizo mediante Acuerdo Municipal del 23 de abril del 2003, homologandose asi las 14 alcaldias auxiliares de los distritos del Municipio de Guatemala como Representantes de los Consejos Comunitarios de Desarrollo de Segundo Nivel, los Distritos como Consejos de Desarrollo Comunitario de Segundo Nivel, las Delegaciones como instancias intermedias entre los Consejos de Desarrollo y los Consejos Comunitarios de Desarrollo de Segundo Nivel y los Consejos Comunitarios de Desarrollo equivaldrian a los CUB. Como se desprende de 10 analizado, el Concejo Municipal de Guatemala ha buscado establecer sistemas de comunicacion y retroalimentacion por parte de los vecinos a traves de los CUBs sobre sus requerimientos y demandas. Esto a nuestro juicio implica el reconocimiento de que una articulacion municipio-ciudadania de mala calidad tendria repercusiones en la articulacion no solo vecino-municipio sino Estado-sociedad local, 10 que generaria graves problemas de ingobemabilidad y de fragmentacion social acentuada. Hoy se puede hablar de ciudadanos vecinos, porque la ciudadania se adquiere ejerciendola y la ciudad de Guatemala esta a nuestro juicio propiciando su ejercicio y es obvio que una ciudad con ciudadanos es un lugar apto para vivir.

6. Percepci6n de los ciudadanos: Analisis de los resultados de las encuestas realizadas por la Municipalidad de Guatemala a los usuarios de las Minimunis

~racias a la colaboracion de la administracion municipal 2000-2004, hemos podido tener :lcceso a la encuesta realizada por la Municipalidad de Guatemala a los usuarios de las 4 nini munis existentes y del local central ubicado en el Centro Civico. Por medio de las ~ncuestas, hemos podido conocer que servicios son los mas utilizados por los vecinos, que an eficientes les parecen los tramites que realizan, entre otros detalles importantes que ~videncian la importancia del proceso de desconcentracion administrativa municipal.

i.l Resultados de las encuestas a usuarios de las 4 Mini Munis

\. continua cion se presentan los resultados de las encuestas en las Mini Munis, compafiados de comentarios de la autora del presente trabajo.

4 En an ex os se cOl1signa el mapa de la division territorial de los distritos.

TESIS DE GRADO 128

"La desconcentracion de cobertura de la gestion municipal, una via para el desarrollo de politicas locales:

6%

=FE DE EDAD :..-:1RA. CEDULA .,NSCRIPCDN

Comentarios


1. G QUE TRAM IT E VI NO A RE AlIZAR?

11%

7% 3%

_EM PAGUA ~PERM ISO PLOTO :-IUSI

IHARGETON _eOLETO ORNATO .REPO. ceOULA

• De los tramites que ofrecen las Minimunis, la mitad de ellos se centran en la Fe de edad y Empagua, con e149% de las respuestas.

• La inscripcion de nacimientos, Registro Civil, Emetra son los tramites menos solicitados con ell % de los requerimientos.

• Se ha logrado desconcentrar hasta 11 tramites diferentes en las Mini Munis, permitiendo agilidad en el tramite y aliviando la concentracion de vecinos en la sede central del Municipio.

• EI caso del tramite ante Empagua, resulta el mas emblematico de la administracion municipal porque tratandose de una entidad autonoma Municipal, a traves de las Mini Munis ha podido expandir su red de atencion y acercar al vecino para atender sus problemas.

2. "CO MO CONSIDERA EL SERVICIO?

4% 3%

Comentarios

~RAPIDO

.• NORM AL

.,LENTO

=M UY LENTO

• La mayor parte de los vecinos fueron atendidos en forma rapida 0 normal 10 que muestra que los servicios brindados son en su mayor parte eficientes.

TESIS DE GRADO 129


• La respuesta "Normal" nos permite conocer, que la calidad de servicio no difiere de la que se recibe en la sede central, razon por 10 cual se puede afirmar que aun hace falta mejorar los procesos para hacer mas fluida la atencion al publico.

• Los calificativos de servicio "Lento" y "Muy lento" son bajos (7% del total), 10 que nos lleva a afirmar que si bien existe una aceptacion del servicio brindado por las Mini Munis, siempre existen problemas que escapan a la capacidad de los empleados as! como siempre existirtln disconformes con el servicio que reciben,

3.LCOMO FUE LA INFORMACION QUE LE BRINDARON1

:::EXCEl.ENTE

CREGULAR

11 %

35% 54%

Comentarios • El 89% de los vecinos quedaron satisfechos con la informacion que recibieron

ante sus consultas. Resulta aprobada la solvencia del personal en el conocimiento de las gestiones que suelen demandar los vecinos ante la Mini Muni.

• Es necesario capacitar periodicamente a los servidores publicos, actualizarlos y que sepan a quien acudir cuando se trata de resolver casos complejos.

• Llama la atencion no encontrar ninguna respuesta con calificativo "Mala", por 10 que combinando esta respuesta con la respuesta de la pregunta anterior deducimos que el servicio puede ser lento, pero en todo caso con informacion certera.

51 %

4.LCONOCIA UD EL NUEVO CONCEPTO DE ATE NC 10 N A L VE CINO DE LA M UN 11

TESIS DE GRADO 130


Comentarios • Es necesaria una mayor difusion de la atencion al vecino desde las Mini Munis.

Pese a las limitaciones de presupuesto municipal, se ha difundido en prensa escrita y por la radio el concepto y ubicacion de las Mini Munis. Tal veza traves de ese medio ya se llego a la poblaci6n meta deseada, y se tendria que explorar nuevos medios de difusi6n como TV y Vallas.

• Se puede decir que la mitad de los vecinos ignoraba el nuevo concepto de atenci6n de las Mini Munis, a pesar de que como se vera mas adelante, en amplia mayoria sabe que existen como tales. Por eso urge mayor difusi6n de las ventajas de la atencion descentralizada.

4.1 LCUAL ES SU 0 PINION?

4%

Comentarios

_ EXCElENTE

• SUE NO

mREGULAR

• La opinion del vecino encuestado es ampliamente favorable hacia la imagen que busca establecer la Municipalidad con este concepto.

• El 41 % de opinion "Excelente", es un claro indicador de una buena gestion, y el 55% de calificativo "Bueno" confirm an que por 10 menos las Mini Munis se desempeiian de manera similar que la sede central, sin mejorar 0 empeorar su nivel de atencion.

• El 4% de respuestas con calificativo de "Regular" nos indican que siempre es posible hacer un mejor esfuerzo en mejorar los procesos que involucran la atencion al vecino, a fin de tener mayores niveles de aprobaci6n.

5.LTIENE CONOCIMIENTO DE QUE EXISTEN LAS MINIM UNIS?

TESIS DE GRADO 131


Comentarios • Una amplia mayoria de los vecinos conoce la existencia de las Mini Munis, 10

cual resulta muy positivo para la Municipalidad. • Es necesaria una mayor difusi6n de la existencia de las Mini Munis, para ampliar

el porcentaje de vecinos que conozcan que existen dichas dependencias. • De acuerdo a informes de la Municipalidad de Guatemala, pese a que muchas

personas utilizan los servicios de las Mini Munis, aun acuden al local central un mill6n de personas, generalmente de zonas distintas a aquellas donde se ubi can las Mini munis, raz6n por la cual se extenderia el concepto a otras zonas de la ciudad capital.

12%

17%

Comentarios

5.1 LCUAL?

54%

=zo NA 7 .zo NA 9

e::ZONA11 eZONA 17

• La Mini Muni de la Zona 9 es la mas conocida, probablemente porque esta en una zona comercial ampliamente transitada y ademas de haber sido la segunda sede que se form6.

• Las Mini Munis de las Zonas 7 y 11 son igualmente conocidas, con un 17% de respuestas.

• Conforme son mas antiguas las Mini Munis~ las mismas resultan mas conocidas para los vecinos, esto explica que la Mini Muni de la Zona 17 tiene 12% de conocimiento entre la poblaci6n encuestada, la mas baja puntuaci6n.

6.2 Entrevistas a autoridades ediles, alcaldes auxiliares y presidentes de Comites Unicos de Barrios.

Tal como se previ6 en el Plan de Investigaci6n para la entrevistas semiestructuradas para respuestas abiertas. hicieron de acuerdo a la gesti6n de cada entrevistado.

En ese sentido, se realizaron las siguientes entrevistas:

TESIS DE GRADO

presente Tesis, se elaboraron Las distintas entrevistas se

]32


• Entrevista al Lie. Oscar Berger Perdomo, como Ex Alcalde de Guatemala (1995-1999) • Entrevista al Arq. Eduardo Castillo, Ex Concejal Municipalidad de Guatemala

/1995-1999) y Coordinador Plan Metropolis 2010. • Entrevista a Arq. Susana Asencio, Coordinadora Ttknica del Plan de desarrollo

metropolitano (2000-2004) • Entrevista a Dr. Rokael Cardona Recinos, Comisionado Presidencial para la

Modernizacion y Descentralizacion del Estado, (COPRE). • Entrevista al Dr. Alcidino Bittencourt Pereira, Presidente de la Coordinacion

Metropolitana de Curitiba, Brasil. • Entrevista a Roberto Castanaza, Alcalde Auxiliar Distrito 8 (Comprende las zonas

13 y 14)

En las entrevistas realizadas, las preguntas abordaron ejes centrales de accion, en las que se expresaron opiniones institucionales y personales.

Temas abordados en entrevistas realizadas

• Experiencia en la gestion municipal y vinculacion con el Plan de Ordenamiento Municipal Metropolis 2010

.• Vision en torno al tema de descentralizacion • Aspectos relevantes del Plan Metropolis 2010 • Aspectos del Plan Metropolis 2010 que no se han tornado en cuenta • Ambiente politico y social a favor de la implantacion del Plan • Temas del Plan vinculados al proceso de descentralizacion • Cumplimiento de metas del Plan durante el periodo 1995-1999 • Avances y resultados del Plan durante el periodo 2000-2004 • Vision de la municipalidad respecto a la descentralizacion • Seguimiento a proceso de implementacion del Plan • Principales obsta cuI os encontrados durante la gestion actual para implementar el Plan

TESIS DE GRADO 133


VII. Conclusiones

Sobre el marco legal y su papel como coadyuvante al proceso desconcentrador y descentralizador municipal

En Guatemala, la politica descentralizadora no ha pas ado de ser un enunciado, rodeado de leyes incongruentes con la Carta Magna, en la cua! se mantienen vi gentes candados constitucionales que impiden una verdadera descentralizacion economica-fiscal, como cuando se sostuvo que las vigentes norm as del Codigo Municipal, Ley General de Descentralizacion y Ley de Consejos de Desarrollo son inviables porque la Constitucion guatemalteca no contempla la descentralizacion fiscal en ninguna de sus formas, ni integra las tres leyes dictadas el ano 2002, pese a provenir de la misma fuente: la Comision Paritaria.

Es bien sabido que sin recursos propios - por la imposibilidad de fijar arbitrios y tasas sin aprobacion del Congreso, sin acceso a recursos externos por condicionantes del INFOM - Y por la actual dependencia de los fondos del situado constitucional, las municipalidades pese a su papel de gobierno local- importantes como espacio de desarrollo y de fomento a la gobernabilidad - no pueden desenvolverse en forma autonoma en un sistema que los considera como "capiti diminutio" y que les otorga funciones imposibles de alcanzar sin una autonomia real.

Por otro lado, los municipios se apoyan en forma sostenida en fondos de organizaciones no gubernamentales y entidades de cooperacion internacional para mejorar sus capacidades en cuanto a los recursos humanos. Esta dependencia es fruto de las imposiciones de disposicion de gastos municipales en cuanto al situado constitucional y al IVA-PAZ, que obligan a invertir en infraestructura el 90% de sus ingresos. Este patron de financiamiento, altamente dependiente de los recursos del gobierno central, se observa mas en el ambito rural pero tambien incluye a zonas urbanas. De acuerdo al documento "Caracterizacion de las fuentes de financiamiento de los gobiernos locales en Guatemala " de Carlos Enrique Gonzalez, 290 municipalidades muestran un alto grado de dependencia financiera superior al promedio nacional. Incluso existen 30 municipalidades en donde las transferencias constituyen mas del 95 por ciento de sus ingresos totales, 10 cual muestra una total incapacidad de captacion de recursos de fuentes propias para financiar sus presupuestos de financiamiento. Este grado de dependencia fortalece el centralismo.

La proliferacion de Fondos Sociales ha disminuido la importancia de las funciones municipales, al competir con estas en cuanto a la realizacion de obras publica. Su existencia es innecesaria y perjudica la institucionalidad municipal y fomenta el clientelismo. A

TESIS DE GRADO 134


nuestro juicio, los Fondos sociales podrian unificarse en una Secretaria de Asuntos Sociales y establecer oficinas descentralizadas a nivel nacional en cabeceras departamentales, con especial incidencia en departamentos mas pobres.

EI gobierno de una localidad, hacia la cual se descentralizan programas no se reduce a la existencia de Ia administracion municipal. El gobierno local debe incluir agencias de los sectores - salud, educacion - y de las instituciones descentralizadas del gobierno, la existencia de sistemas de produccion urbanos y rurales y sus organizaciones representativas. Las actividades productivas a nivellocal son un mecanismo de integracion y conflicto social, que relacionan a familias y comunidades. La existencia de territorios administrativos politicos y sectoriales y de territorios de poblaciones indigenas que pudieran superponerse. Es preciso distinguir entre territorios indigenas y politicOS ya que la administracion municipal puede incluir grupos etnicos cuyos territorios y organizaciones productivas pueden ir mas alIa de los limites municipales. Al nivellocal se expresa con mayor claridad la identidad social y cultural de los individuos, familias y comunidades. La descentralizacion es una oportunidad para que Ia identidad cultural local pueda expresarse en forma nueva.

En cuanto al primer problema delimitado en este trabajo de investigacion sobre sf proceso de desconcentracion de servicios de gestion municipal ha resuelto la tension en cuanto a las demandas de servicios municipales concluimos que a pesar del escaso tiempo de desarrollo de la estrategia de des con centra cion para prestar servicios y desarrollar las nuevas politicas, en la Alcaldia de Guatemala, se puede afirmar que:

• La cercania de espacios de la administraci6n municipal a las colonias, barrios y comunidades estimula a la gente a comunicar sus criticas, sus demandas y a prestar su colaboraci6n, por 10 que representa una estrategia que incrementa la productividad del trabajo y Ia efectividad de los servicios.

• Ha demostrado que facilita el seguimiento a problemas locales frente a la situacion anterior - por la marana burocratica, centralista y ubicada en localidades de dificil acceso sin delegaci6n de autoridad.

• El riesgo de dele gar autoridad y responsabilidades se ve compensado con los beneficios a la poblaci6n, al poder esta obtener cercania fisica en sus relaciones con la autoridad municipal.

• Funciones naturales del centro asumidas por los centros mini municipales, como fiscalizaci6n, soporte tecnol6gico, respuesta a los requerimientos de los distritos cercanos que demand an mayores servicios, etcetera, empujan hacia el aprendizaje, al desarrollo de sistemas y procesos mas agiles, 10 cual redunda en la modernizacion de estas primeras instituciones autonomas surgidas en el seno municipal.

• La desconcentracion facilita la horizontalidad de la estructura administrativa, generando un mayor desarrollo de las instancias irlferiores.

TESIS DE GRADO 135


• El proceso de implementacion de Mini Munis ha redundado en la vision y participacion que miembros activos asociados tienen con respecto al abordaje de los problemas comunitarios ante la gestion local.

• En coherencia con ello, los barrios y comunidades ven representados sus intereses en las alcaldias auxiliares.

Entre los desafios de los procesos iniciados por la Municipalidad de Guatemala: el principal es consoli dar el proceso, corregir los errores y encontrar respuestas creativas a los vados de la legislacion municipal guatemalteca. Otro muy importante es transmitir la experiencia a los nuevos gobiernos inunicipales para transmitirles la urgencia de profundizar en el proceso desconcentrador.

En cuanto a cual ha sido el impacto de la desconcentracion en la racionalidad del gasto publico, consider amos que pese a no existir datos numericos, se desprende de la encuesta a los usuarios que observan que los recursos recibidos por la Municipalidad han sido bien utilizados al acercar sus servicios a los vecinos a traves de 4 Mini Munis, las mismas que brindan servicios agiles a los vecinos. Seria deseable tener acceso a la informacion relativa a ingresos y gastos municipales desglosados en programas y subprogram as, para evaluar hacia donde van dirigidos los mismos, transparentandolos en portales como Guatecompras 0 en el sistema SIAF II, que implementarian a nivel municipal.

Podemos establecer que la desconcentracion municipal ha ampliado la participaci6n de nuevos actores en la definicion de politicas publicas locales. Ademas, consideramos que la experiencia de participacion ciudadana en el municipio de Guatemala, es importante resaltar que el modelo implementado es un bastion en la construccion democratica, si bien el exceso de reglamentacion podria paralizar el proceso. Es importante rescatar la funcion del alcalde auxiliar, por su condicion de representante local, brindandole la mayor atencion a sus sugerencias y aportes, nacidos de la proximidad con los vecinos.

Aspectos positiv~s y negativos del Proceso de Desconcentracion Municipal

Aspectos positiv~s

• Se acercan los servicios a los usuarios, 10 que agiliza los tramites indicados en las encuestas a los vecinos usuarios de las Mini Munis. Unicamente se desconcentran serVlCIOS al publico. Se menciona que se abriran nuevos locales de Mini

• Aspectos negativos

Es importante que ejecutar el Plan Metropolis 2010 no quede en desconcentrar serVlCIOS, sino en brindarle al vecino la oportunidad de participar directamente, via elecciones en cada uno de los distritos municipales de la capital.o se descentraliza el gobierno municipal, sigue respondiendo

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•

Munis en otros distritos.

Se amplio la participacion vecinos a traves de los Delegaciones, Alguaciles Alcaldes auxiliares.

a los CUB,

y

• E1 Plan Metropolis 2010 es un proyecto con distintos aspectos a reforzarse, el politico es uno de ellos. Se ha enfatizado en desconcentracion de servicios, areas verdes, manejo y tratamiento de aguas, etc.

• Se evalua constantemente la percepcion de la ciudadania sobre el proceso de desconcentracion de servicios. Se realizo evaluacion no publicada de los avances del Metropolis 2010.

•

a esquema centralista.

Pese a que se amplia esta participacion, la eleccion del alcalde auxiliar es nombrado en {ultima instancia por eI Alcalde Municipal, qUlen puede nombrarlo y removerlo segUn articulos 65 y 66 del Codigo Municipal, rompiendo el esquema participativo y democratico, que seria 10 ideal en este caso.

• En el area de descentralizacion politica no se ha avanzado. Las Alcaldias auxiliares dependen de fondos del IUSI recaudado por Municipalidad central y dividido entre los 14 distritos existentes, 10 que no genera descentralizacion fiscal.

• Pese a ello, en las evaluaciones no se inc1uyen aspectos sobre el incremento de participacion real de los vecinos y teniendo en cuenta que el Codigo Municipal permite que las sugerencias de los vecinos sean ignoradas, depende del Consejo Municipal asumir un rol integrador de las necesidades vecinales.

Retos para el Municipio Metropolitano de Guatemala

Como mencionara el Arq. Eduardo Castillo, es prioritario reformular el Plan Metropolis 2010, para reestablecer las prioridades de la ciudad de Guatemala, hacerlo con participacion de todos los sectores sociales, entidades publicas, privadas, universidades y partidos politicos. Crear conciencia en los dirigentes de los partidos politicos de que una vision de la ciudad de Guatemala consensuada y mantenida en el tiempo, tendra reditos politicos a futuro, no solamente para los dirigentes municipales de turno, sino para los que se hagan cargo de la Municipalidad a futuro.

La desconcentracion municipal de servicios deberia ser a futuro acompafiada de una descentralizacion real, es decir, brindar a los 14 distritos creados con propositos de participacion ciudadana, autonomia real en cuanto a la recaudacion y manejo tributario,

TESIS DE GRADO 137


dar un status de Distrito especial al denominado Centro Hist6rico por sus potencialidades urbanisticas, arquitectonicas, hist6ricas y turisticas. Los alcaldes de los 14 distritos deberian ser electos mediante sufragio popular en epocas no coincidentes con las elecciones presidenciales a fin de realmente acercar 10 local a la poblaci6n.

La informacion municipal es vital para el disefio de planes locales con participacion de actores locales, para la educaci6n de la poblacion para que articule mejor sus demandas y sea asi factible la participaci6n de nuevos actores y sectores, para el fomento de la organizaci6n local y para que se realicen consultas locales - organizando mecanismos como "plebiscitos locales" a fin de que sea viable la obtencion de "accountability".

Es importante considerar los aspectos politicos e hist6ricos del proceso, no s610 los aspectos tecnico-administrativos y legales, normal mente, las trabas en el desenvolvimiento de estos Planes Estrategicos son de indole politica - falta de voluntad politica, por ejemplo para descentralizar fiscalmente - , es importante enmarcarlo en el contexto del proceso de desarrollo nacional.

Evaluar el proceso del Metropolis 2010 es una necesidad para la buena marcha del plan estrategico de la ciudad de Guatemala, por 10 que tener en cuenta los indicadores de conjunto de la marcha del proceso y realizar un an.Hisis del impacto de la descentralizaci6n en las politicas economicas y sociales para establecer como afecta la satisfacci6n de necesidades basicas, la gestion de gobiemo municipal y si se requiere una reform a economica en su manejo es un imperativo para que esta vision de ciudad se consolide y permanezca en el tiempo como las experiencias intemacionales mencionadas en la presente investigaci6n.

Con respecto al analisis del sistema fiscal municipal guatemalteco se concluye que:

• Se da una ausencia de un sistema tributario que estimule la corresponsabilidad fiscal con el municipio.

• Capacidad recaudatoria aut6noma de la administracion local es limitada por la estructura legal vigente y por la deficiencia ttknica de la mayoria de los municipios, que no cuentan con una carrera de servidor publico municipal regulada y legislada.

• Las transferencias no cumplen con el papel de reequilibrio territorial. Consideramos que un buen disefio de transferencias corregiria los desequilibrios regionales existentes en los municipios a nivel nacional.

• EI sistema actual de tasas y arbitrios no refleja las necesidades locales, por 10 que puede conc!uirse que la autonomia fiscal de las municipalidades es limitada por el poder Ejecutivo y el IUSI no da muestras de poder revertir este proceso.

TESIS DE GRADO 138


• La presencia de las administraciones centrales en el municipio es elevada., • No es posible pedir mayor implicacion tributaria a las municipalidades con la actual

politica de recursos human os. La autonomia municipal requiere capacitacion en los recursos humanos de los municipios.

• El IEMA mientras estuvo vigente fue centralizado y no se encontro en manos municipales. El IEMA modificado en discusion en el pleno del Congreso dentro del paquete fiscal al parecer correra con identica suerte.

• A diferencia de otros municipios como el emblemcitico caso del Municipio de Porto Alegre, donde la poblacion decide sobre las prioridades municipales que marcaran el destino del 25% de los ingresos municipales, experiencia que se conoce como "Presupuesto participativo"1l5, en Guatemala el Municipio no puede disponer segun su libre albedrio de los fondos recaudados. Por esta razon, el presupuesto de las municipalidades guatemaltecas no puede ser planificador sino contable.

• EI sistema fiscal municipal guatemalteco es desordenado y, en muchos aspectos, limitado. Los Ministerios actUan a traves de las direcciones departamentales, instancias que tienen una doble dependencia, 10 que ocasiona constantes dificultades administrativas y resta efectividad a la gestion publica.

• En este contexto, el INFOM, FONAP AZ, algunos ministerios y divers os organismos del gobierno central ejecutan directamente inversiones de caracter local, en competencia 0 sin coordinacion con las municipalidades; este esquema no fomenta el desarrollo de la capacidad de gestion de los gobiernos locales y no aprovecha las potenciales ventajas de una descentralizacion que, bajo los incentivos correctos, facilitaria el control de la poblacion sobre sus autoridades. Se recomienda la integracion de todos los fond os en una Secretaria de Desarrollo Social. Esto reduciria la descoordinacion existente en el manejo presupuestario.

115 Ver pagina 193, Informe de Desarrollo Humano 2000, PNUD.

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Autoridades consultadas sobre el manejo de las Mini Munis:

- Sra. Claudia Gomez, Jefe superior de Mini Muni zona 17.

- Sr. Carlos Flores, Jefe superior de Mini Muni zona 9.

- Sr. Donald Ruiz, Jete superior de Mini Muni zona 11,

- Sra. Belka Samayoa, Jefe superior de Mini Muni zona 7

TESIS DE GRADO 145


IX. Anexos

Anexo 1 Entrevistas reaIizadas a autoridades municipales vinculadas al

Plan Metropolis 2010 (Gestiones 1995-1999 y 2000-2004) Entrevista reaIizada al Comisionado presidencial para la modemizacion y

descentralizacion del Estado (COPRE).

1"'''''!:f'"'~"''1';~;~"'"!Eiti:~~ta' '11 'Llc:"Oscir'·:B~rg;;r~;!~~'~'¥'P!'lif~;;;r\l<"'." Alcalde de la MunicipaUdad de Guatemala

Periodo 1995-1999 ·""";;"""';"!;:::"':;i;E''''i;.0.~!9,t!'!~'!SL,!:e,~aUzAdA",f'II 1, 18t9§/q~""ii'";;'''''';i,;i'';;d''''' ".~"';;'~"*'''~'''I'.'''_''"''''''''''_''''~'_;l'>",·~/.,,;'';:'Q.I;7Y~~JlrN1 .... ,_~.;;jfh<><fJ.: .. V ...... '.>:fJ~· .... Ni"~~ ... 'f ........ _~, •. ~,.~,

1. ,Podria hablamos de su experiencia municipal y su vinculacion con el Plan de Ordenamiento Municipal Metropolis 2010?

. _ .. " '-,. > / ::;'::'-:_-~"~~-k~t,·!,:~'::/('::~~:ff~!~1~";:f;~~i~f!~!:<}~' He tenldo 9 anos de expenencla como alcalde metropohtanQ:Y:recorj9~~(q~:lq. importancia municipal, en Guatemala existen 331 municipios,lo que ha~kl-ae su importancia. '.

Sobre el Plan, 10 mas importante fue la concertaci6n de voluntades del sector publico y privado, la participaci6n hizo que ese plan obtuviera reconocimientos internacionales como mejor practica municipal.

Pero este no fue un tema politico, fue tratado tecnicamente, el coordinador fue el Arq. Eduardo Costillo, Primer Concejal de la Municipalidad, quien supervisaba

no se perdiera esa 6ptica, metas tecnicos no politicos.

TESIS DE GRADO 146


2. En cuanto aI tema de Ia descentralizacion"nos podria dar su vision?

elFRG ha escogido solo unos temas de los Acuerdos de Paz y do en cuenta la necesidad de una profunda reform a del

rnodernizacion gerencial de la gestion publica - sino un cambio real estatal que permita el proceso descentralizador con traslado

ursos. Los municipios son a mi juicio, el mejor canal de inversion, con los alcaldes. Se puede hablar de que son la autoridad con mayor vfnculo ciudadano, no en vane se han dado 20 casos de destitucion de alcaldes por corrupclon 0 malos manejos, cosa imposible en otros sectores gubernamentales.

Actualmente en mi calidad de candidato presidencial p~r la GANA, puedo decirle que existe una mesa sectorial que analiza la problematica municipal, y Ie hemos denominado "Plan Amarillo". Esta mesa analiza la necesidad de desconcentrar la educaci6n y 10 <:.t=>,.'klti't'fnt'f

dirigiendola a las alcaldfas, con recursos obviamente y con sector privado que invierta en areas lejanas y en proyectos suelen absorber mucha mano de obra en zonas rural :>';fJ~'" ~i;i~~

3.,Quisiera agregar algo mas?

. ""-~:v'~~~~~"?'-"";;;'~"~:~:;r;':~~>:;~~~i\!f41~~~1;;-ii':' Una de las necesidades mas urgentes para la ciudad de Guatemdlhes~c6nfar con un catastro actualizado y para ello es preciso dar una Ley de Catastro. EI proyecto de ley todavfa sigue en el Congreso esperando su aprobacion que

;,Q~QI1ita que)as Municipalidades cuenten con recursos propios. L"""",,..,.,, "'"",,"', ':,.>,

TESIS DE GRADO 147


Concejal primero de la Municipalidad de Guatemala Coordinador del Plan "Metropolis 2010"

Periodo 1995- 1999 Alcaldia Lic. Oscar Berger

Entrevista realizada eI l O de Julio de 2003

1 ,Cuales considera usted los aspectos mas importantes del Plan Metropolis 2010?

'i~nf"1,rt"'nte del Plan era que se trataba de un plan dinamico, a sus objetivos sobre la base de las necesidades de la

, · " .y Em su planteamiento. Lo tradicional en el diseno de Planes para ciudades es la contrataci6n de consultores pagados por

internacionales, que disenan un plan sin participaci6n de los A diferencia de ellos, el Plan se inicia mediante una

foria a un simposium, con participaci6n de los tecnicos municipales , "trdbajaron en la EDOM 72-2000 durante el perfodo de Manuel Colom

Argueta. En ese antecedente, el sector privado no particip6. Sin embargo, en~Jsimposium convocado por la Municipalidad, tanto los sectores privados

,Yp9blicos participaron en noviembre de 1995 - solo por citar algunos, la companfa telef6nica Guatel, empresas electricas, INDE, Universidades, INFOM, entre otros. EI sector privado respondi6 mas rapido que el sector publico, tal vez por un preacercamiento de "planes sectoriales" con el sector privado que habfa puesto en practica el Lic. Alvaro Arzu durante su perfodo municipal. EI texto final consensuado cont6 con el apoyo permanente de las empresas privadas que contrataron personal tecnico para cada aspecto y con el prestamo del personal del INAP (Instituto Nacional de Administraci6n Publica) que brind6 tecnicos permanentes, de igual forma la empresa electrica. Luego de este esfuerzo, el Plan se pone en practica en enero de 1996, al inicio del segundo perfodo municipal de Oscar Berger. Se debfa dar una evaluaci6n cada dos anos, en este caso se hizo pero no se public6 por falta de recursos financieros. En cuanto al plan, considero que 10 mas vital es el ordenamiento territorial a traves de un catastro pormenorizado. A mi juicio, el gobierno municipal actual ha dado prioridad al mantenimiento y recuperaci6n de areas vE?rdes y a la recuperaci6n del centro hist6rico - aspectos considerados en elPlan MetropOlitan, pero no he visto mayores avances en el mismo (en relaci6n al gobierno municipal de Fritz Garda Gallont).

TESIS DE GRADO ]48


2 ,Que aspectos importantes del Plan Metropolitan no se han tornado en cuenta por esta administraci6n municipal?

recuperacion de caudales perdidos - agua no contabilizada dejo de lado, aspecto vital para una ciudad como Guatemala.

Ademas el plan de transporte urbano, cuyo antecedente corresponde 01 EDOM 72-2000, realizado con apoyo del Gobierno Central y el Instituto Nacional de Vivienda, y que fuera actualizado por consenso en el Plan, fue completamente modificado.

3 ,Considera que el ambiente politico y social favoreci6la implantaci6n del Plan?

;Iddesconcenfracion en cuanto a servicios y a seguridad. La Minimunis que faciliten el acceso a servicios municipales a los nocion de desconcentrar la seguridad la tomamos de la

experiencia de los municipios en Lima, los IIamados Serenazgos que implanta el Dr. Alberto Andrade Carmona, ex-alcalde de Lima, Peru. Aca 10 adaptamos a la realidad guatemalteca, recurriendo a la Polida Nacional Civil para dar la seguridad y el municipio ponfa unos furgones con telefono y personal de la municipalidad para atender los pedidos de apoyo de la ciudadanfa. He visto como la actual administracion ha ciudad, distritalizandola pero no Ie encuentro sentido r-.rr,,-.'tl

interes polftico.

4 ,Cuciles eran los temas vinculados a la descentralizaci6n en el Plan Metropolis 2010?

,el ambiente politico y social marco la diferencia entre un plan uno practico. En ese momento el PAN (Partido de Avanzada dirigfa el poder ejecutivo y el municipio de Guatemala. Ademas, el

expresidente Arzu conoda de cerca las necesidades municipales por su experiencia en la alcaldfa metropolitana. Hoy, esto no se da y afecta 10 implantacion del plan metropolitano, porque el apoyo no es un tema coyuntural es una prioridad. Una ciudad con mas de dos millones de habitantes tiene prioridades, como el transporte, el abastecimiento de agua, el tratamiento de desechos solidos, entre otros. EI actual gobierno municipal por cuestiones de visibilidad ha preferido destinar fondos del programa ambiental a infraestructural. EI INFOM no permitio el prestarno para los tratamientos de desechos solidos y abastecimiento de agua, solo habfa que ver los periodicos el ana 2000 para ver este tema.

TESIS DE GRADO 149


5. Cree usted que se cumplieron algunas metas del Plan durante el periodo municipal de Oscar Berger?

algunos de elias, mas alia de los minimos, como en el Plan 6n del transporte. Todos los concesionarios del servicio

contrato de servicio en 1997, asi como fianzas de cumplimiento de 13 concesionarios del servicio que logramos unificar para no

+''''''\''''1"' que realizar contratos con mas de 2,000 propietarios de buses, pero esto se dej6 de lado por 10 actual administracion municipal, que pese a ser .del mismo signo politico, no siguio esta politica, modificandola en marzo del ana 2000. De acuerdo 01 compromiso asumido por 10 administracion de Oscar Berger, debian revisarse las tarifas y actualizarlas en base a una formula consensuada por la Multisectorial de Transporte que incluia a los universitarios de la USAC. Pero 10 administracion de Garda-Gallont se propuso liberar las tarifas en base a nociones de Iibre mercado, 10 que provoc6 que los transportistas declararan nulo el contrato de prestacion de servicios que tomo mas de un ano consensuar y dejaran de pagar las unidades de transporte municipal. Ahora 10 Municipalidad posee los buses pero fue porque Ie devolvieron las unidades y no era el objetivo del Plan tener una Ernpresa Municipalidad de Transporte (EMETRA).

Otro plan que logro su objetivo fue el Plan de Abastecimiento de Agua (mas de 4 metros cubicos por segundo) que balanceola demanda de agua y 10 produccion. Sin embargo, la realizacion de contratos de abastecimiento de agua p~r bloque negociados en diciembre 1999, no han sido puestos en practica hasta la fecha.

Otro aspecto positiv~ fue la creaci6n de estacionamientos priVados en.9r~as publicas, dodos en calidad de usufructo, como en CapillasSeflQr:!qle5, Viaducto de 10 zona 4 y Parque Concordia. No 5e lIeg6 a mqdifiqlIJ§F'lo A venida de la zona 10 en via peatonal pese a estar programaQq, e?t0~era parte de "Plan piloto zona viva", donde tam bien se pensaba .,. estacionamiento privado.

6,Cuales son los retos para el Plan en esta coyuntura?

::;';::', .:-<- '.,""'

. Recuperar la confianza de la poblacion a traves de una nueva convocatoria y con un nuevo planteamiento. Este ano, por ser ano electoral no es apropiado para hacer este intento.

TESIS DE GRADO ISO


Coordinadora Tecnica del Plan de Desarrollo Metropolitano Municipalidad de Guatemala

Periodo 2000-2004 Entrevista realizada el 5 de julio de 2003

1. lCuales son los avances que se han dado desde la implementacion del Plan Metropolis 2010?

~~~5m'rd€f8:"~ue uno de los mas importantes es el ordenamiento municipal ~1F,;i{;,parala participaci6n comunitaria. Se han combinado variantes de elecci6n

y designaci6n para mejorar la participaci6n ciudadana. EI reordenamiento municipal se dio desde el 25 de octubre del 2000 y se subdividi6 la ciudad en distritos que corresponden a las antiguas zonas postales, considerando tam bien los aspectos geogr6ficos naturales, como la existencia de barrancos circundantes a la ciudad.

2. lCUa! es la vision de la Municipalidad de Guatemala respecto a la descentralizacion?

descentralizaci6n polltica, considero importante la instalaci6n auxiliares, porque hay una participaci6n por sector, la misma

que se ha vis to apoyada por el trasladode 10% de los recursos propios a las juntas municipales dirigidas por los alguaciles.

En cuanto a la desconcentraci6n administrativa, esta comprende la instalaci6n de 4 Minimunis que manejan actuolmente registros ciudadanos, pagos, consultas sobre procesos de urbanizaci6n y construcci6n, ventanilla unica municipal. Se ubicaron las Minimunis en sectores con mayor fn.gice poblacional y en sitios accesibles para los vecinos.

3. lEn que forma se da seguimiento a estos procesos?

TESIS DE GRADO 151


~;;:;.::ti't~i·D,·':-,-?::~~~:'>"" ":';::~~:: --,' . , ':. . EI seguimiento 10 da la Direcci6n de Desarrollo social de la Municipalidad, en

especial al aspecto politico, con participaci6n de un cuerpo tecnico conformado p~r ejecutores de obra, promotores de servicios, buscando que cada localidad cuente con gestores de desarrollo.

4. zCuales han sido los principales obstaculos que ha enfrentado este gobiemo municipal para llevar a cabo el Plan Metropolitan 2010?

;;;j':;:~nplTf6~rlugar la falta de apoyo politico y en segundo lugar el recorte de :\¥U4;J~(;:lJrs?sprovenientes del Estado. ;?:':;':tpq~~':~(llJe, recibimos el 20% del situado municipal, pero no hemos tenido

':~nv~sfbs anos la oportunidad de recibir el IVA-PAZ, el mismo que no ha sido );lsI0gado, aspecto que podra ser verificado a futuro a troves del sistema '~JAFUtque ayudara a transparentar los destinos de los recursos municipales. , ;,,'

'fWscarnos alternativas a traves de la imposici6n de tasas para cobrar el inipuesto territorial, pero la iniciativa fue bloqueada en la Corte de Constitucionalidad. Resulta extrano que la Constituci6n sea contradictoria en este punto, donde luego de definirse como pro descentralizaci6n, mantiene impedimentos que la hacen imposible al regular excesivamente el destino de ios recursos. Otra Iimitaci6n grande es la existencia del INFOM, entidad que no apoya a

. aquellos municipios que no coinciden con su posici6n politica (actualmente el FRG). Pero no es s610 ellNFOM el que bloquea las iniciativas 0 solicitudes de prestamos, tambien la Secretaria de la Presidencia, que funge como aval para la obtenci6n de recursos financieros y en la practica solo bloquea y no apoya las iniciativas municipales. En cuanto a otro injerencia, la existencia de los Consejos de Desarrollo, que supuestamente influyen en el presupuesto nacional municipal, pero sus decisiones no se asumen como compromisos.

Por esta rozon, los municipios buscamos medidas creativas, que no involucren grandes sumas de dinero, tomando como base las experiencias exitosas de otros pafses, entre elias, en cuanto al ordenamiento vial, hemos asumido la nocion de cardl exclusivo para buses, sin crear una vIa alterna, tal como 10 ha realizado la ciudad de Curitiba en el proyecto "Transmilenium", con paradas de buses establecidas, 10 que mejoraria la circulaci6n viql y los planes locales con participaci6n ciudadana, tomando como referE?Qcia.a la ciudad de Bogota, Colombia. .

TESIS DE GRADO 15~


Comisionado Presidencial para la Modemizacion y Descentralizacion del Estado

(COPRE). Entrevista realizada el19 de Julio 2003.

1. Lic. Cardona, lconoce usted el Plan Metropolis 2010 de la municipalidad de Guatemala?

. ozco. Sin embargo es bueno recordar que este responde a un aiite(::;e(jel,te, en 1972, Manuel C%m Argueta inicio el Plan EDOM 1972-2000 donde se planificaba el desarrollo de la ciudad, esto se realizo con personal municipal basicamente, no con participacion de 10 empresa privada, 10 que 10 diferencia del Plan Metropolis 2010.

2. lPodria darnos su vision sobre la descentralizacion?

li7nrir.;n es la redistribuci6n geografica del poder publico. EI ,r-II'"\n,"J1 surge durante el gobierno de Vinicio Cerezo con la

desconcentrar y racionalizar. Alvaro Arzu tiene una vision In1'1'71"" nr"r,.." pero sin embargo tras/ada el IUSI a la administracion

Actualmente se han trasladado 2,626,000 millones de quetzales a las municipalidades en el pais. Sin embargo, siento que no hay sociedad civil organizada que sirva de intermediario, no hay formacion civico-polftica ni alguien que haga frente a las actividades del Estado, no se han empoderado a los sectores sociales para que directamente, sin sistemas de consejos de desarrollo hagan alianzas estrategicas con los municipios a fin de crear unicidad en el Estado. A mi juicio, si no hay un replanteamiento de la participaci6n a traves de Comites Unicos de Barrios, donde la asamblea elige su alcalde auxiliar y el alcalde 10 valida, entonces no hay posibilidad de descentralizacion. La descentralizacion debe surgir como un reclamo ciudadano para tener exito. Tener concejales electos por distritos seria una forma de democratizar la participaci6n.

TESIS DE GRADO 153


3. ,Considera que se ha avanzado en el terna de la descentralizaci6n en Guatemala?

a la elaboraci6n de normas que la favorezcan, se han dado en . una serie de \eyes, la Ley General de Descentralizaci6n, C6digo

nIC:IO(::t1 y Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Sin embargo estas leyes no son suficientes para transformar el sistema de administraci6n publica, deben coordinarse con otras normas del ordenamiento legal vigente para que tengan fuerza que permita impulsar el proceso de descentralizoci6n. No se ha considerado a los municipios como actores principales en la descentralizaci6n, estas siguen vinculadas a la decisi6n del Ejecutivo. Sin embargo, la economla municipal se ha visto reforzada, muchas \lC/-C"

asignan mas recursos que los establecidos por e\ aspecto que los municipios no toman en consideraci6n.

TESIS DE GRADO 154


Principales resultados de entrevistas realizadas

Visiones en tom a al proceso de descentralizaci6n en Guatemala

Entrevistado

Lic. Oscar Berger Perdomo, Alcalde Metropolitano de Guatemala (1995-1999)

Arq. Susana Asencio, Coordinadora TEknica del Plan de Desarrollo Metropolitano Municipalidad de Guatemala, 2000-2004

Elementos principales

- En el actual gobiemo no se ha tornado en cuenta la necesidad de una profunda reforma del Estado como cambio real en la estructura estatal que permita el proceso descentralizador con traslado de recursos.

- Los municipios son el mejor canal de inversion, con los alcaldes. Actualmente existe una mesa sectorial que analiza la problematica municipal. En esta se analiza la necesidad de desconcentrar la educacion y la seguridad dirigiendola a las alcaldias, con recursos y con participacion del sector privado.

En cuanto a la descentralizacion politica, se considera importante la instalacion de alcaldias auxiliares, porque hay participacion por sector; la misma que se ha visto apoyada por el traslado de 10% de los recurs os propios a las juntas municipales dirigidas por los alguaciles.

- En cuanto a la desconcentracion administrativa, esta comprende la instalacion de 4 Mini Munis que manejan actualmente registros ciudadanos, pagos, consultas sobre procesos de urbanizacion y construccion, ventanilla uruca municipal. Se ubicaron las Mini Munis en sectores con mayor indice poblacional y en sitios accesibles para los vecinos.

- La descentralizacion es la redistribucion geogrcifica del poder publico.

- El situado constitucional surge durante el gobierno de Vinicio Cerezo con la nocion de desconcentrar y racionalizar.

- Alvaro Arzu tiene una vision privatizadora, pero sin embargo traslada el IUSI a la administracion municipal.

TESIS DE GRADO 155


Dr. Rokael Cardona Comisionado Presidencial para la Modernizacion y Descentralizacion del Estado

Comentarios:

- Percibo que no hay sociedad civil organizada que sirva de intermediario, no hay formacion civico politica ni alguien que haga frente a las actividades del Estado;

- No se han empoderado a los sectores sociales para que directamente, sin sistemas de consejos de desarrollo hagan alianzas estrategicas con los munidpios a fin de crear unicidad en el Estado.

- Si no hay un replanteamiento de la participacion a traves de Comites Unicos de Barrios, donde la asamblea elige su alcalde auxiliar y el alcalde 10 valida, entonces no hay posibilidad de descentralizacion. La descentralizacion debe surgir como un rec1amo ciudadano para tener exito.

- Tener concejales electos por distritos seria una forma de democratizar la participacion.

Los entrevistados coinciden en que se requieren reformas estatales para permitir el traslado de recursos a los diferentes municipios 0 Mini Munis, sin embargo consideran que el problema en Guatemala es que la sociedad civil al no estar organizada no podria asumir estas responsabilidades.

En algunos casos se considera que el manejo de la descentralizacion politica requeriria una participacion directa - via voto - sin convalidacion por parte del alcalde a traves de la creacion de nuevos municipios en la ciudad capital 0 sin intermediarios como los Consejos de Desarrollo, 10 que seria a todas luces, mas democratico, pero implicaria gastos y personal administrativo adecuado a esta realidad, aspecto que los entrevistados no vislumbran.

En el caso del personal del municipio, no se considera esta posibilidad de participacion politica directa, se da un proceso de acompafiamiento en la participacion comunal.

TESIS DE GRADO 156


Actuacion en el Plan de Ordenamiento Municipal Metropolis 2010

Entrevistado

Lie. Oscar Berger Perdomo, Alcalde Metropolitano de Guatemala (1995-1999)

Actuacion en el Plan Metropolis 2010

- 9 aiios de experiencia como alcalde metro politano.

- Lo mas importante fue la concertacion de voluntades del sector publico y privado, la participacion hizo que ese plan obtuviera reconocimientos intemacionales como mejor practica municipal. Pero fue un tema tratado tecnicamente; se superviso que no se perdiera esa optica, metas tecnicas no politicas.

- Coordinador del Plan "Metropolis 2010" (1995-Arq. Eduardo Castillo 1999)

Concejal primero de la Ml;ll1idpalidad de Guatemala, - Supervisor de establecimiento de metas de caracter (1995- 1999). tecnico operativo

Comentarios: Nos parece importante resaltar este aspecto, tomando en cuenta que el ex alcalde capitalino y el Concejal primero de la Municipalidad ocupan actualmente cargos de responsabilidad en el gobiemo, el primero como Presidente de la Republica y el Arq. Castillo como Ministro de Comunicacion, Infraestructura y Vivienda (MICNI).

TESIS DE GRADO 157

"La desconcentraci6n de cobertura de la gesti6n municipal, una via para el desarrollo de politicas locales: Caso de la MunicipaIidad de Guatemala"

Aspectos mas importantes del Plan de Ordenamiento Municipal Metropolis 2010

Entrevistado

Arq. Eduardo Castillo Concejal primero de la

Aspectos mas importantes del Plan Metropolis 2010

- Plan din amico, revisable en cuanto a sus objetivos sobre la base de las necesidades de la comunidad y en su planteamiento.

- El Plan se inicia mediante una convocatoria a un simposium, con participacion de los tecnicos municipales que trabajaron en la EDOM 72-2000 durante el periodo de Manuel Colom Argueta.

- Participacion de empresas privadas y diversos sectores

- El sector privado respondio mas rapido que el sector publico, tal vez por un preacercamiento de "planes sectoriales" con el sector privado puesto en pnictica el Lie. Alvaro Arzu durante su periodo municipal.

Municipalidad de Guatemala, -(1995- 1999).

EI texto final consensuado conto con el apoyo permanente de las empresas privadas que

Dr. Rokael Cardona Comisionado Presidencial para la Modernizacion y la Descentralizacion del Estado

contrataron personal ttknico para cada aspecto - El INAP (Instituto Nacional de Administracion

Publica) que brindo tecnicos permanentes - El Plan se pone en practica en enero de 1996, al

inicio del2do. periodo municipal de Oscar Berger. - Se previo una evaluacion cad a dos anos, cuyos

resultados no se publicaron por falta de fondos. - Uno de los puntos vitales es el ordenamiento

territorial a traves de un catastro pormenorizado. - E1 gobierno municipal actual ha dado prioridad al

mantenimiento y recuperacion de areas verdes y a la recuperacion del centro historico - aspectos considerados en el Plan Metropolitano.

- Este responde a un antecedente, en 1972, Manuel Colom Argueta inicio el Plan EDOM 1972-2000 donde se planificaba el desarrollo de la ciudad, esto se realizo con personal municipal bcisicamente, no con participacion de la empresa privada, 10 que 10 diferencia del Plan Metropolis 2010.

TESIS DE GRADO 158


Comentarios: Consideramos importantisima la realizacion de evaluaciones al Plan Metropolis 2010, se realizan cada dos anos y adem as se realizan encuestas a la ciudadania. Los participantes coinciden en que llegar a un texto consensuado entre distintos sectores de la sociedad -sociedad civil, empresas privadas y entidades publicas -fue dificil, pero es 10 que Ie brinda legitimidad al mismo.

Avances y resultados del Plan de Ordenamiento Municipal Metropolis 2010

Entrevistado

Arq. Susana Asensio Coordinadora Tecnica del Plan de Desarrollo Metropolitano Municipalidad de Guatemala Periodo 2000-2004

Arq. Eduardo Castillo Concejal primero de la

Municipalidad de Guatemala (1995-1999)

Avances y resultados del Plan Metropolis 2010

- Uno de los avances mas importantes es el ordenamiento municipal para la participacion comunitaria. Se han combinado variantes de eleccion y

designacion para mejorar la participacion ciudadana. El reordenamiento municipal se dio desde el 25 de octubre del 2000 y se subdividio la ciudad en distritos que corresponden a las antiguas zonas postales, considerando tambien los aspectos geograticos naturales, como la existencia de barrancos circundantes a la ciudad.

- El seguimiento a las actividades 10 realiza la Direccion de Desarrollo social de la Municipalidad

- Se da enfasis al aspecto politico, con participaci6n de un cuerpo tecnico conformado por ejecutores de obra, promotores de servicios, buscando que cada localidad cuente con gestores de desarrollo.

- Se cumplieron las metas principales, algunas de ellas, mas aHa de los minim os, como en el Plan de Reestructuracion del transporte. Aunque la actual administraci6n municipal, que pese a ser del mismo signo politico, no siguio esta politica, modificandola en marzo del ano 2000.

- Plan de Abastecimiento de Agua (mas de 4 metros cubicos por segundo) que balanceD la demanda de

TESIS DE GRADO 159


Comentarios:


agua y la produccion. Creacion de estacionamientos privados en areas publicas, dados en calidad de usufructo.

Las autoridades entrevistadas coinciden en que se lograron avances en las metas de corto plazo e inc1uso en algunas de las metas de mediano plazo, mas aHa de las metas establecidas por el Plan Metropolis 2010, haciendo enfasis en la participacion local y en el cumplimiento sabre los programas de abastecimiento de agua, el transporte municipal y la creacion de estacionamientos privados en areas publicas.

TESIS DE GRADO 160


Plan Metropolis 2010, temas vinculados al proceso de descentralizacion.

Entrevistado

Arq. Eduardo Castillo Concejal primero de la Municipalidad de Guatemala, (1995- 1999).

Dr. Rokael Cardona Comisionado Presidencial para la Modernizacion y la Descentralizacion del Estado

Temas del Plan Metropolis 2010 vinculados al proceso de descentralizacion

- La desconcentracion en cuanto a servicios y a seguridad.

- Creacion de Minimunis que faciliten el acceso a servicios municipales a los vecinos. La no cion de desconcentrar la seguridad se toma de la experiencia de los municipios en Lima, los Ilamados Serenazgos que implanta el Dr.

. Alberto Andrade Carmona, ex-alcalde de Lima, Peru, que se adaptan a la realidad guatemalteca, recurriendo a· la Policia Nacional Civil para brindar seguridad; la infraestructura, mobiliario y personal, fue brindado por la municipalidad para atender los pedidos de apoyo de la ciudadania. La actual administracion ha redistribuido la ciudad, distritalizeindola.

Se han experimentado avances en la elaboracion de normas que la favorecen: Ley General de Descentralizacion, Codigo Municipal y Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Sin embargo estas leyes no son suficientes para transformar el sistema de administracion publica. Deben coordinarse con otras normas del ordenamiento legal vigente para que tengan fuerza que permita impulsar el proceso de descentralizacion.

- No se ha considerado a los municipios como actores principales en la descentralizacion, estas siguen vinculadas a la decision del Ejecutivo.

- La economia municipal se ha visto reforzada, muchas veces se asignan mas recurs os que los constitucionales, aspecto que los municipios no toman en consideracion.

TESIS DE GRADO 161


Comentarios:

Los entrevistados hacen enfasis en los avances de la desconcentracion de servicios como parte del proceso descentralizador, aspecto que a nuestro juicio afecta unicamente la gestion municipal, mas no incide en la consideracion del vecino como ser humano, solo como usuario de servicios. En cuanto a las norm as marco de la descentralizacion, como analizaramos anteriormente, no empoderan el proceso descentralizador, sino que crean entidades paralelas sin vinculacion entre si - Municipio y Consejos no se involucran, la opinion de los Consejos es optativa, etcetera.

Plan Metropolis 2010, temas pendientes y obstaculos

Entrevistado


Arq. Susana Asensio Coordinadora Tecnica del Plan de Desarrollo Metropolitano Municipalidad de Guatemala Periodo 2000-2004

Aspectos del Plan que no se han abordado

El plan de recuperaci6n de caudales perdidos - agua no contabilizada - se dej6 de lado, aspecto vital para una ciudad como Guatemala.

- EI plan de transporte urbano, cuyo antecedente corresponde al EDOM 72-2000, realizado con apoyo del Gobierno Central y el Instituto Nacional de Vivienda, y que fuera actualizado por consenso en el Plan, fue completamente modificado.

Obstaculos para implementacion del Plan

- En primer lugar la falta de apoyo politico y en segundo lugar el recorte de recursos provenientes del Estado.

- Se recibi6 el 20% del situado municipal, pero no se ha recibido el IVA-PAZ, que no ha sido trasladado, aspecto que podra ser verificado a futuro a traves del sistema SIAF III, que ayudara a transparentar los destinos de los recurs os municipales.

- Se buscaron alternativas a traves de la imposici6n de tasas para cobrar el impuesto territorial, pero la iniciativa fue bloqueada en

TESIS DE GRADO 162

"La desconcentraci6n de cobertura de la gesti6n municipal, una via para el desarrollo de politicas locales: Caso de la MunicipaIidad de Guatemala"


la Corte de Constitucionalidad. Resulta extrano que la Constitucion sea contradictoria en este punto, donde luego de definirse como pro descentralizacion, mantiene impedimentos que la hacen imposible al regular excesivamente el destino de los recursos. La falta de apoyo del INFOM.

- En cuanto a otra injerencia, Ia existencia de los Consejos de Desarrollo, que supuestamente influyen en el presupuesto nacional municipal, pero sus decisiones no se asumen como compromisos. Los municipios buscan medidas creativas, que no involucren gran des sumas de dinero, tomando como base las experiencias exitosas de otros paises.

- En cuanto al ordenamiento vial, hemos asumido la nocion de carril exdusivo para buses, sin crear una via altema, tal como 10 ha reaIizado la ciudad de Curitiba en el proyecto "Transmilenium", con paradas de buses establecidas, 10 que mejoraria la circulacion vial y los planes locales con participacion ciudadana, tomando como referenda a Ia ciudad de Bogota, Colombia.

Ambiente politicO y social para la implementacion del Plan Metropolis 2010

Definitivamente, el ambiente politico y social marco la diferencia entre un plan teorico y uno practico. En ese momenta (1995-1999) el partido de gobiemo dirigia el poder ejecutivo y el municipio de Guatemala. Actualmente, esto no se da y afecta la implantacion del plan metropoIitano, porque eI apoyo no es un tema coyunturaI es una prioridad.

- Una ciudad con mas de dos mill ones de habitantes tiene prioridades, como eI

TESIS DE GRADO 163


Lic. Oscar Berger Perdomo, Alcalde Metropolitano de Guatemala (1995-1999)

Arq. Eduardo Castillo Concejal primero de la Munitipalidad de Guatemala, (1995- 1999).

Comentarios:

transporte, el abastecimiento de agua, el tratamiento de desechos solidos, entre otros.

- EI actual gobierno municipal por cuestiones de visibilidad ha preferido destinar fondos del programa ambiental a infraestructural.

- El INFOM no permitio el prestamo para los tratamientos de desechos solidos y abastecimiento de agua.

Retos y desafios

Una de las necesidades mas urgentes para la ciudad de Guatemala es con tar con un catastro actualizado y para ella es preciso dar una Ley de Catastro. El proyecto de ley todavia sigue en el Congreso esperando su aprobacion que permita que las Municipalidades cuenten con recursos propios.

EI reto es recuperar la confianza de la poblacion a traves de una nueva convocatoria y con un nuevo planteamiento. Aunque el afioelectoral no es apropiado para hacer este intento.

Los entrevistados comentan que es importante realizar una actualizacion respecto a los acuerdos del Metropolis 2010, para ponerlo al dia con las necesidades actuales, pero que es importante mantener el espiritu del Plan estrategico. Se menciona la importancia de con tar con el apoyo gubernamental en el traslado de fondos y la exigencia de coordinacion ejecutivo-municipio evidencia la dependencia en cuanto a recursos producto de la centralizacion politica.

TESIS DE GRADO 164


Alcaldias Auxiliares Distritales.

Entrevistado

Sr. Roberto Castanaza Alcaldia Auxiliar Distrito 8,

Ciudad de Guatemala.

Ventajas de una Alcaldia AuxiIiar - Un contacto mas directo rapido con el

ciudadano. Si bien la respuesta no ha sido completa por parte de la poblacion, considero que el avance se ha dado en un 60%.

Servicios mas solicitados por la poblacion - Regulacion del servicio urbano - Senalizacion -vinculada con labores de

EMETRA. La poblacion mas adinerada, de zonas residenciales y condominios tienen su propia problematica. Buscan soluciones al instante, 10 que es imposible en la implantaci6n de un proceso lento pero seguro. Puedo citar el caso del Reglamento de construccion del area residencial, logro de un Comite de Vecinos de La Canada, iniciativa de· los vecinos con un proceso largo pero exitoso.

- En los sectores populosos, los requerimientos son de adoquinamiento y muros de contencion, dado que los asentamientos se presentan en laderas y a orillas de barrancos, terrenos ocupados que no son propiedad de la poblacion que los habita. Este sector exige luz, agua y drenajes, pero surge el problema de que esta poblacion se ve beneficiada sin tributar. Los terrenos ocupados normalmente son invasiones a terrenos de la municipalidad o de propiedad estatal. En el caso de terrenos municipales se ha podido legalizar el status de los ocupantes, haciendolos propietarios. Sin embargo, esto no responde a un plan de urbanizacion, ni a un reglamento de urbanizacion y planificaci6n. _

TESIS DE GRADO J65


Diferencia entre la figura anterior del alcalde auxiliar y la actual El anterior del alcalde auxiliar, pedia insumos para trabajar directamente, aspecto que se prestaba a malos manejos, pero hoy se realiza a traves de fideicomisos y licitaciones, no se manejan fond os. Eran designados por el Alcalde metropolitano y generalmente la poblacion no los conoda. Hoy este no es el caso.

Proceso de su selecci6n como Alcalde Auxiliar Miembro activo de la Iglesia Catolica, se dedico 5 afios a lograr la construccion de una escuela publica para su sector, hoy escuela "Jose Maria Vela", (19 ave. y 21 calle de la Z. 10 Colonia Concepcion). Inicio un program a de accion social y fue responsable de las Clinicas Medicas de la Iglesia Hermano Pedro de la zona 14.

:"it.;·~,~,\~~!f,tl':l,~~R~~§!ijY;~~tg'(i~JDi~tJito 8" '. Q. 412,000 provenientes de la captacion del IUSI que sumo Q. 10 millones para el ano 2003, suma que se divide entre los 14 distritos de la capital.

) , ";0.i~iil\~P~{~~;~1;I,!,~,~,d,~,~\t gesti6n Adoquinamiento de la zona 14, construccion de un salon comunal con sede en la Iglesia Hermano Pedro zona 14.· En la zona 13, el proyecto de muros de contencion en las orillas de los barrancos, la instalacion de agua potable con el apoyo de Empagua y el alumbrado publico. Debo hacer notar que con las alcaldias auxiliares, la demanda de servicios crecio mucho y hay mas participacion comunal. A mayor credibilidad de la a1caldia auxiliar mas participacion y a mayor obra mas credibilidad, es un drculo virtuoso.

TESIS DE GRADO 166

liLa desconcentracion de cobertura de la gestion municipal, una via para el desarrollo de politicas locales: Caso de la Municipalidad de Guatemala"

Comentario:

Se hicieron encuestas a autoridades locales de Comites Unicos de Barrio, Delegaciones y Alcaldes Auxiliares para conocer su opini6n frente al actual esquema de participaci6n local de la municipalidad, en la que manifiestan sentirse c6modos y tornados en cuenta. Consideran importante contar con mayores recursos pero a traves del manejo de fideicomisos que evitan la corrupci6n.

Cabe destacar que las autoridades locales son reconocidas en su sector por su labor en beneficio del vecino, aspecto que se pudo verificar durante la realizaci6n de las entrevistas de formato de preguntas semi-estructuradas y respuestas abiertas.

Autoridades de Contite Delegaci6n

......... ... ··., .. 'y';;c,·· 'i()l"~~Ia~'l~~~~i~e~t~~aecbrrrlt~s"en'la

, re.C1li~i1,¢i~it~:c:I,e prpy~c;tosde lamunicipalidad

Sr. Marco Antonio Pemillo Presidente de Cornib~ Delegaci6n 1, Distrito 8, zona 13.

- La Unidad tecnica de desarrollo social es la que evalua, licita proyectos y convoca 10 empresas y presentan oferta ante la junta, el Alcalde auxiliar la preside junto con el alguacil de la delegaci6n, el Presidente del Comite beneficiado, con asistencia de personal de la Unidad tecnica de desarrollo social de la municipalidad y un representante del fideicomiso. Se decide sobre estas propuestas. EI control social mas efectivo 10 realiza sin dudas, el Presidente del Comite beneficiado.

~,tlgel'enciassobr~'~l' fultcionamiento de la alcaldia auxiliar . Nos pareceria interesante contar con un bloque de alcaldes auxiliares que pueda lograr directamente cooperaci6n intemacional para apoyar a sus respectivos distritos. Otro comentario es que los alcaldes auxiliares y alguaciles segUn su reglamento pueden ser reelectos, pero su periodo es un ano, dos 0 el tiempo que dure el periodo de acuerdo al C6digo Municipal.

TESIS DE GRADO 167


Entrevistado

Sr. Mario Bravo Presidente Comite

"Asentamiento Anexo Forestal", Distrito 8, zona 13

Comites Unicos de Barrio

Rol de los presidentes de comites en la realizacion de proyectos de la lllunicipalidad Para nosotros es muy importante, en primer lugar cooperamos con la Municipalidad en facilitar el proceso de participaci6n de los vecinos y somos el respaldo del gropo del barrio, por ser reconocidos como lideres locales, transmitimos al alcalde auxiliar los requerirnientos del sector. En nuestro caso, la construcci6n de muros de contenci6n, obtencion de servicios de agua, luz y drenajes para mi sector.

Qrganizac:i6.n~~(<:~miite Unicode Barrio (CUB) Bueno, la Unidad tecnica de desarrollo social de la municipalidad indago en rni sector en tiendas y locales quienes eran los lideres del barrio. Al ubicarnos, nos dieron una explicacion y nos apoyaron para convocar a los vecinos a una Asamblea general, esto segUn un Reglamento que es el 25/2002 que es de participacion ciudadana y ordenamiento. Luegose fij6 una fecha para la participaci6n en la asamblea general, las invitaciones se giraban casa por casa y la cita era en campo abierto.La mayoria mas uno elige y propone rniembros de la junta directiva del CUB. En algunos lugares donde no habia mucha asistencia se han convocado ajuntas generales dos 0 tres veces mcixirno.

>;"':_',;,:,:. y, :'::_~<'·';":U:~f~l.~,~':_f,~.'~:~~~r:::::~:;:,',;~)~":'·-.; _"""': . ..<'- r ':: ',:-,:;' ,., ":'-", ~ > '-',':

CUBs. ~ill~.~91~~i:!~~;!,~. del dismt98. En las dos zonas del Distrito 8 hay 30 comites de barrio. El Cant6n 21 -zona 13- fue dividido por sectores y hay casi 75 a 100 familias por sector.

Las alcaldias auxiliares y sus beneficios para la participacion ciudadana Antes uno se quejaba de los problemas de su barrio, ahora se elige un representante del barrio y el defiende nuestros intereses en la Alcaldia auxiliar. Ellos orientan las obras del Alcalde Metropolitano. Creo que si los alcaldes auxiliares fueran electos por votaciones se daria un trabajo mucho mejor, y au.n mas si cada uno manejara su propio presupuesto.

TESIS DE GRADO 168


Comentarios finales a los temas tratados:

La descentralizacion de los servicios que presta la Municipalidad de Guatemala fue uno de los principales objetivos de las autoridades actuales, el que se baso en el Plan de Gobiemo Municipal y en el Plan de Desarrollo Metropolitano, Metropolis 2001.

La descentralizacion de los servicios municipales se inicio en julio del 2001 pero no tiene una fecha de finalizacion ya que esta esta condicionada a los requerimientos y necesidades de los vecinos. La ultima Mini Muni fue inaugurada en febrero de 2002.

De acuerdo a las opiniones vertidas por las personas entrevistadas, se infiere que de ambos partidos (PAN, FRG) que han gobemado desde 1995, tienen estimaciones distintas en cuanto a las prioridades de ejecucion de los componentes del Plan Metropolis 2010. Sin embargo, se infiera adicionalmente que tanto para la administracion municipal pasada como para la actual, representa un gran reto la imp1ementacion y culmina cion de Metropolis 2010, convergiendo en la opinion de que el presente ano electoral es una oportunidad para promover dentro de los Planes de gobiemo municipal, la ejecucion de los componentes que au.n se encuentran pendientes.

TESIS DE GRADO 169

"La desconcentracion de cobertura de la gestion municipal, una via para el desarrollo de poHticas locales: Caso de la Municipalidad de Guatemala"

Anexo 2 Entrevista realizada

al Dr. Alcidino Bittencourt Pereira Presidente de la Coordinacion Metropolitana de Curitiba,Gobierno de Parana, Brasil

Gobierno de Parana, Brasil. Realizada el20 de agosto de 2003 durante IJX Congreso Nacional de la Industria de la

'!hn:l?':l ,9tla.tt~l1l,alt~:!ca de la

1. lPodria ponemos en el contexto de la situaci6n de Curitiba?

habitantes, cuenta con un area es 673.61 m2 segun eIIBGEjIPPUC .

. se inici6 en los anos 40 a troves del Plan adoptar form as cilfndricas y vias radiales

de 10 ciudad concentricamente. Las areas urbanas se EI crecimiento fue desorganizado hasta 1966, en que se En Curitiba se adopt6 por el crecimiento de ejes

desarrollo alrededor del centro, crecimiento organizado. Entonces se aSIDeCT<)S: uso del suelo, sistema vial y transporte colectivo, tres cosas

trobajar se al unfsono para dar una estructura flsico territorial a la ".v., .... ""' .... , como principios que ayudarlan a ordenar la ciudad.

:n cuanto al transporte colectivo, se crearon corredores estructurales: dos pistas Jpidas, una para la periferia y otra al centro. Mediante una ley (10 98000/2000 se lio el Plan Director de Zonificaci6n y uso de suelo 2002). Este estatuto de las iudades permite solucionar problemas, se puede comprar el derecho de 10 que ermite la zona, siempre que sean programas habitacionales para el Fondo ~unicipal de Habitaci6n (Programa de Vivienda popular).

)bre el tema medio ambiente, en Curitiba existen 54m2 de areas verdes lbitante, parques, jardfn botanico, opera de alambre (cultural), Univers;id(~~;,PP ~I Medio Ambiente, preservoci6n de identidad cultural de migrantes,' ogramas. .' Programa "8asura que no es basura", separando 10 organico de ......... . tregando muebles viejos 0 cosas con posibi/idad de usarse .. bus. Este programa existe en casi todos los municipios de 10'1"11· ..... ..,

TESIS DE GRADO 170

"La desconcentracion de cobertura de la gestion municipal, una via para el desarrollo de poHticas locales:

idea.


encuentros es otro de los programas existentes en que abarca el Centro Hist6rico con sus "largos da

venfas en kioscos con calles peatonales de las flores, iniciados

exitoso es "Farol del saber", bibliotecas para escuelas posibilidad de alfabetizaci6n digital, internet, etc. ciudadanfa (Boqueirao); servicios municipales descentralizados

en las Mini Munis guatemaltecas, que de esta experiencia tomaron la

En cuanto a la generaci6n de empleo, el uso de locales "incubadoras" transformaci6n industrial para pequenos y medianos ""..,., .... ~""N ... ~ir' .. Se dio el programa de habifaci6n familiar para nrTt:::>t:.r,nr\t:. '-'·(J05;rUI

recibi6 el nombre de "colonia de oficios", trabajo normalmente el primer piso y

2. lCUa! es la percepdon de la opinion publica sobre la planificadon y la gestion urbana en Curitiba?

'p8ftiCiBOc:ion, discusi6n entre los distintos sindicatos u ;/p,drt'iciIPaci()n es mas activa si el interes es mas inmediato,

. c;ultura, porque es diffcil conocer abstracciones. se usan fotos, los intereses de la gente, no planes abstractos. Se

presenta 10 malo con 10 bueno. Si se desea democratizar hay garantfas y un control social, para evitar propuestas.

3. iCon que tipo de financiamiento se inicio el plan estrah~gico de la ciudad de Curitiba?

r"IY<:",1"" ..... ", del Banco Mundial hace 10 anos (150 millones de para departamento de Parana a fin de capacitar a la

ini"tr,...,....iAn municipal y perfeccionar la infraestructura. Parana presto a los I)unicipios a traves de un fondo rotativo que utiliz6 los recursos del Banco v\undial para pagar otros proyectos. EI alma del plan es su criterio organizativo, ) mi juicio cada localidad con mas de 20 mil habitantes requiere un plan )strategico.

4. lCUa! fue la participaci6n del sector privado en Curitiba?

TESIS DE GRADO 17J


~6W~tfm'{j21!rpd'rll~i~ativos. Secobran impuestos y luego se financian estos proyectos.

5. ,Cual es la principal fuente de ingresos de Curitiba?

"' .... '.'-' ... ' de un 20% {p~r ejemplo p~r autorizaciones rt::>I~("fI~("f 30% p~r impuesto a la construcci6n y se

f<::'rion • .,.jr.i~ del gobierno federal. EI principal es p~r impuestos se 1o,I'~'!o.II;;,I' p~r beneficios como areas verdes. calidad de vida y transporte de

,'ei:'ritjr-jr. publico. EI servicio de transporte es propiedad del municipio. pero los bl.ises son de propiedad privada. La alcaldla autoriza el uso de buses urbanos

gt;~qrala ciudad a traves de un sistema integrado de transporte, tambien existen :1PUses biarticulados y una tarifa social, es decir el pogo es igual, sin importar la distancia recorrida. EI Rapidinho es un sistema con menores paradas. el ..,"" ..... v

tarjetas electrenicas. se utilizan andenes y rampas ruedas 0 incapacitados. Hay Ifneas interhospitales, pueden transportar 250 pasajeros, tienen Y",I,,!,""',S'<Eti~ unicamente 6 horas al dia.

6. ,Alguna otra experiencia interesante de su ciudad?

~"$:~~t;~{~;~\tfi;i!s{;~ ~, tratamiento de basura es centralizado. +6n-.o,",os se do previo permiso de las autoridades y de no

se penalmente 01 implicado. Se ha desestimulado 10 especulaci6n de tierras mediante 10 Ley M-RIT 2000 que obliga a construir los terrenos adquiridos en plazos breves. otro aspecto relevante es que esta expresamente prohibido p~r ley endeudarse sobre mas de 10 que se tiene y menos asumir deudas a/ mandato en 10 alcaldfa. Con este fin se cree /0 Ley de Resp9Q~~~:~ill~2~

7. ,Como se pudo mantener el plan durante 40 aiios, pese al cambia de autoridades municipales de distinto signo politico?

TESIS DE GRADO 172

"La desconcentraci6n de coberlura de la gesti6n municipal, una via para el desarrollo de politicas locales: Caso de la Municipalidad de Guatemala"

~~5~~,~i"',,,. en prir-rl:~~lug~r, exisffa un acuerdo mfnimo entre las . . : la legitimidad del plan. La poblacion vefa

recites y sosfenfa y sostiene el plan, el mismo plan, pero se adoptan pn~Dn(Ja(leS diversas, para algunos alcaldes son las areas verdes, para otros los sectores marginales y aSI, pero el plan estrategico se respeta por fodas las fuerzas polfticas, no hacerlo tendrfa un costa terrible para las autoridades, debido a que 10 poblacion reconoce los beneficios de este plan. Adicionalmente, el plan estrategico adopto prioridades gracias I r\"I,"In,::>.1"\

presupuesto participativ~, 10 que es un aliciente mas la .PC)OJIOC10r

vane Curitiba es reconocida como la ciudad calidad de vida.

TESIS DE GRADO 173


Anexo 3 Encuestas de opinion a los usuarios de servicios de las Mini Munis reaIizadas por

la Sec cion Plan de Desarrollo Metropolitana

Metodologia

La encuesta fue disenada por la Coordinaci6n Tecnica del Plan de Desarrollo Metropolitano, Secci6n de "Mini Munis" de la Municipalidad de Guatemala. Este informe revelo la opini6n de los usuarios acerca de los servlclos descentralizados brindados por las cuatro "Mini Munis". La toma de datos se realiz6 entre el lOde Octubre y 29 de Noviembre del 2003.

EI estudio se realiz6 con cuestionarios a traves de preguntas no estructuradas y estructuradas. Los cuestionarios fueron puestos a disposici6n de los usuarios en las puertas de salida de cada "Mini Muni" invitando en forma voluntaria a que coda una de las personas otendidas /lenara un cuestionario.

Se completaron igual numero de cuestionarios por cada "Mini Muni". La muestra comprende 200 cuestionarios en cada local municipal.

Cuestionario

1. eQue tromite vino a realizar?

2. eC6mo considera el servicio?

Ropido 0 Normal 0 Lento 0 Muy Lento 0

3. eC6mo fue la informaci6n que Ie brindaron?

Excelente 0 Bueno 0 Regular 0 Malo o

4. eConoda usted el concepto de 10 atenci6n 01 vecino de la Municipalidad?

Sf o No o

4.1 eCuol es su opini6n?

TESIS DE GRADO 174


Excelente 0 Bueno 0 Regular 0 Malo o

5. zTiene conocimiento de que existen las "Mini-Munis"?

Sf o No o

5.1 eCu61?

Zona 7 o Zona 9 0 Zona 11 0 Zona 17 o

TESIS DE GRADO 175

"La desconcentracion de cobertura de la gestion municipal, una via para el desarrollo de politicas locales: Caso de la MunicipaJidad de Guatemala"

Resultados de las Encuestas de opinion a los usuarios de servicios de la Mini Munis realizadas por la Seccion Plan de Desarrollo Metropolitano

Resultados de encuesta a usuarios de Mini Muni de la Zona 9

18 %

18%

58 %

/.QUE TRAM ITE VINO A REALIZAR?

13%

29%

/.COMO CONSIDERA EL SERVICIO?

14%

40%

/.COMO FUE LAINFORMACION QUE LE BRINDARON?

----

40%

t;JACTA MATRIMONIO

=FE DE EDAO

:::RAPIDO

CLENTO

=MUYlENTO

:: EXCElENTE

_BUENO

£: REGULAR

=MAlO

.. CONOCIA USTED EL NUEVO CONCEPTO DE ATE N C 10 N A L V E C IN 0 DEL A M UN I?

1%

::.: 5 I 41 %

• NO

~ NO co NTESTO

TESIS DE GRADO 176


25%


lCUAL ES SU OPINION?

EXCELE"IrE

• BUENO

Ii;REGULAR

:::: MALO

eNO co NTESTO

{, TIE NEe 0 N 0 C 1M 'E N TOO E QUE E X IS TEN lAS M IN I M U N IS?

=s r

TESIS DE GRADO 177



30%

10%

(. QUE T RAM IT E V IN 0 ARE A LIZ A R ?

3% 1%1% 2%

LeOMO CONSIDERA EL SERVICIO?

3% 14%

73%

t.COMO FUE LA INFORMACION QUE

L E 8 R IN DAR 0 N ?

8% 2% 12%

78 %

_iRA CEDUL.A

c::: IUS I

=REPO. CEOULA

CEM PADRONAMI ENT 0

_FE DE EOAO

• IN S C RIP C 10 N

IIlEMETRA

=REG. CIVIL

=REC. CEOULA

=RAPIQO

t::LENTO

=101 UY LENTO

=EXCElENTE

_SUENO

CREGUlAR

leo N 0 C IA U 5 TED E L N U E V 0 CON C E P TOO E ATENCION Al VEelNO DE LA M UNI?

=5,

22% .NO

TESIS DE GRADO In

"La desconcentraci6n de cobertura de la gesti6n municipal, una via para el desarrollo de politicas locales:

58 %


l.CUAL ES 5 U OPINION?

42 %

l. TIE NEe 0 N 0 C 1M lEN TOO E QUE E X IS TEN LAS MINIMUNIS?

,CUAL?

5%

TESIS DE GRADO

~7---

tIZ O",.11

=Z ON ... I'

]79



,QU E TRAM IT E VINO ARE ALIZAR?

2%

47%

12%

_PRIM ERA CEDUlA ::REPQSICION CEDULA

.NACIMIENTO DSOLICITUD DE LICENCIA

IIEMPAGUA • LICENCIA CO NSTRUCCION .NEGATIVA CEDULA • FE DE EDAD

=ACTA DE MATRIMONIO

21 %

LCOMO CONSIDERA EL SERVICIO?

ORAPIOQ .NORMAL aU UY LENTO

8%

,COMO FUE LA INFORMACION QUE LE BRINDARON?

12 % 14 %

_ EXCELENT E • BUENO flREGULAR ,... MALO

to CON 0 CIA U D. E L N U E V 0 CON C E P TOO EAT E N C 10 N A L V E C IN ODE LAM UN I?

TESIS DE GRADO 180

liLa desconcentracion de cobertura de la gestion municipal, una via para el desarrollo de politicas locales:

14%


,CUAL Es SU 0 PINION?

1%

::2EXCElENT E

.BuENO

"REGULAR

OIiALO

41 %

L T IE N E CON 0 C 1M IE NT 0 D E QUE E X IS TEN LAS M IN I M UN 15 ?

LCUAL?

18% 4%

TESIS DE GRADO

=z.r .Z.t IIZ.11

::Z.17

181



.Q UE TRAM ITE VINO A REALIZAR?

=1RA. CEDULA

_IUS I

8% 11 % .... EM PAG UA

• COM 0 CON S 10 ERA E L S E R V IC 10 ?

=RAPIDO

2% aLENTO

I.COMO FUE LA INFORMACION QUE LE BRINDARON7

I.CONOCIA EL NUEVO DE ATENCION AL VECINO DE LA M UN 17

TESIS DE GRADO

::::;EXCELENT E

_BUENO

182


58%


LCUAL ES S U OPINION?

=lICILlNTIE

•• UINO

42'10

L TIE NEe 0 N 0 C 1M lEN TOO E QUE E X IS TEN LAS M IN I M U N IS?

,CUAL?

5%

TESIS DE GRADO

OSI

•• 0

aZONA"

rr:;z ON'" 11

183

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