L a In f l u e n c ia d e l D e r e c h o C iv il e n l a R e s p o n s a b il id a d O b je t iv a d e l D e r e c h o

A d m in is t r a t iv o V e n e z o l a n o

Joaquín David Bracho Dos Santos

SUMARIO

INTRODUCCIONI. UBICACION DE LA RESPONSABILIDAD OBJETIVA EN EL ORDENAMIENTO

JURIDICO VENEZOLANOII. CARACTERISTICAS DE RESPONSABILIDAD OBJETIVA DE ACUERDO A LOS

CRITERIOS CIVILISTASIII. SUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD OBJETIVA EN EL DERECHO

ADMINISTRATIVO VENEZOLANOIV. EL TRATAMIENTO JURISPRUDENCIAL DE LA RESPONSABILIDAD OB­

JETIVA Y EL DESARROLLO DE LOS NUEVOS CRITERIOS A LA LUZ DE LA NUEVA CONSTITUCION DE LA REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

CONCLUSION

INTRODUCCION

Las instituciones fundamentales del Derecho administrativo, aparecen dentro del contexto general del Derecho, como formas y desarrollos de esquemas norma­tivos y organizacionales que influyen de forma y de fondo en la configuración de una ciencia del Derecho Público.

En este sentido, el desarrollo doctrinal y jurisprudencial del Derecho adminis­trativo marca definitivamente, la concepción del Estado Democrático, alterado y consustanciado con el criterio de que el poder debe adaptarse a la constitucionali­dad y a la legalidad. Lo expresado supone en todo caso, la idea de que ese Estado debe responder de sus actuaciones, bien sea tanto en sentido formal como en senti­do material. El Estado de Derecho, o en términos más modernos, el Estado de Jus­ticia, propugna y alienta a favor del administrado, una indemnización cuando su derecho subjetivo es sacrificado por el Estado, en beneficio del interés colectivo. Esta idea por demás magna en el Derecho administrativo, constituye una institu­ción fundamental, para entender en realidad y con cierta objetividad, las intimida­des del Derecho administrativo, verdaderamente entrelazado con una posición ideológica y política de quienes aquí suscribimos este trabajo, en el sentido de que expresó y apoyó el principio fundamental de la sumisión del Estado al Derecho, alentado y propugnado en principios y dogmas de la gran Revolución Francesa, que queramos o no, fue la inspiradora ideológica de los revolucionarios, quienes hicieron asomar al siglo XIX como el comienzo del respeto de los derechos que en 1789 habían sido formalmente proclamados con la declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano.

Pasa a ser entonces, la institución que aquí vamos a estudiar, como fundamental para el desarrollo de un tema, que se puede afirmar que nunca acabará, si conside-

ramos la noción del Derecho administrativo, como aquel conflicto que se plantea entre el poder por un lado, y la libertad por el otro.

Es importante pues, abocarse al estudio de esta institución, fundamentalmente por dos consideraciones que hacemos al inicio del presente trabajo. En primer lu­gar, por considerarla de primordial importancia, entre otras cosas, por cuanto el valor jurisprudencial que le damos a este conocimiento nos parece revelador y tra­ductor de un pensamiento jurídico, el cual es determinante, y en segundo lugar, por cuanto pensamos que con este ensayo, podremos aportar un conocimiento más cornpleto de la institución de la responsabilidad del Estado, haciendo referencia a aquella que la doctrina y la jurisprudencia del Derecho administrativo, la han de­nominado con el calificativo de objetiva, más, cuando hoy en día la jurisdicción contencioso-administrativa, no se cansa de referenciarla, por el gran interés que incita, y excita en su conocimiento, cuando hoy en día, constitucionalmente y polí­ticamente se desdibuja las diferencias de poderes, con la fuerte tendencia histórica de que el Poder Ejecutivo, siempre considera muy inconscientemente, que no tiene límite para actuar. La responsabilidad del Estado, es una institución típica y muy consustanciada con el Estado de Derecho, tal como lo decía H a u r io u ; “ ...que ac­túe, pero que obedezca a la Ley; que actúe, pero que pague el perjuicio”.

Aquí se erige, el nacimiento de una institución marcadamente encausada dentro de los campos del modelo democrático, que ayuda a equilibrar el pensamiento po­lítico y por qué no jurídico, del concepto que asumimos de lo que significa en sus justos términos la expresión Derecho administrativo'.

Para alcanzar el objetivo propuesto, pensamos en la configuración de un trabajo dividido en cuatro partes, comprendidas de la siguiente forma: su ubicación y sus características, lo cual haremos de conformidad con la tendencia en el Derecho Administrativo Venezolano, en lo que se refiere a la responsabilidad objetiva de fuentes civilistas (I). Dada la importancia de que el Derecho civil ha contribuido como ciencia autónoma a interpretar la responsabilidad objetiva del Estado, nos parece necesario dedicar parte de este ensayo, a la influencia del Derecho civil en la responsabilidad objetiva, para lo cual haremos diferencias entre las obligaciones civiles y las obligaciones administrativas. La culpa y su variabilidad son temas im­portantes en la elaboración de este especifico punto (II). Una vez enfocado la ubi­cación de la responsabilidad objetiva, dedicaremos seguidamente una cuarta parte, a los supuestos de la responsabilidad objetiva (111). La evolución actual de la juris­prudencia de los tribunales contencioso-administrativo y el desarrollo de los nue­vos criterios, lo cual lo realizaremos a la luz de la nueva constitución, aquella que fue aprobada el 15 de diciembre del año 1999 (IV), y por último, las conclusiones que se derivan de la presente investigación.

Joaquín David Bracho Dos Santos

1 Seguimos el criterio del Derecho administrativo expuesto, por los profesores TOMAS RAMON F e r n a n d e z y E d u a r d o G a r c ía d e E n t e r r í a . en el libro Curso de Derecho Administrativo II. Segunda edición. Editorial Civitas. página 31 y siguientes. Madrid 1981.

I. U B IC A C IO N DE LA R ESPO N SA B ILID A D O B JETIV A EN EL O R D EN A M IEN TOJU R ID IC O V EN EZO LA N O

El Derecho administrativo venezolano, en lo que se refiere a la responsabilidad del Estado, de acuerdo a criterios doctrinarios y jurisprudenciales, posee cierta­mente unas características especiales’ . A pesar de la influencia del Derecho Fran­cés y de la gran preponderancia del Derecho administrativo español, podemos a estas alturas expresar, que el Derecho administrativo, aparece dentro del contexto jurídico venezolano, como un derecho muy influenciado por el Código civil. En efecto, el profesor A l l a n B r e w e r C a r i a s , en la década de los sesenta, lo dijo en su libro de Las Instituciones Fundamentales del Derecho Administrativo y la Juris­prudencia Venezolana, a nuestro juicio su obra máxima, interpreta con objetividad y certeza, la influencia del Derecho civil sobre el Derecho administrativo, sobre todo, en lo que se refiere al tema de la responsabilidad del Estado. En este sentido, el autor patrio acierta severamente, cuando dice que es lógico pensar en la influen­cia del Código Civil, por la extrapolación histórica, que se hizo del concepto de las obligaciones civiles, provenientes de los códigos civiles españoles y franceses, que marcaron el nacimiento de un Derecho administrativo, con unas particulares ca­racterísticas que bien vale decir, lo diferencia de otros Derechos administrativos europeos y americanos.

Pensamos realmente en que la influencia del Código Civil en el Derecho admi­nistrativo, se debe fundamentalmente a la dificultad histórica de alejamos de la in­fluencia determinante del Derecho español, que tuvo tanta influencia en nuestro país, no solamente desde el punto de vista cultural sino histórico. Las bases cons­titucionales y todas las leyes venezolanas, después del año de 1811, en su seno, se marca como síntoma fundamental la influencia del Derecho español. Venezuela se independizó políticamente de España, creando una estructura de Estado con inde­pendencia política, pero, paradójicamente esa independencia política, nunca ha si­do acompañada de una independencia jurídica. Nuestros moldes históricos, nues­tras ideas sobre el concepto del Estado de Derecho, las leyes que nuestros legisla­dores han querido implantar en nuestro país, nunca han dejado o nunca han olvida­do, la influencia de la madre patria como ductora en el extenso campo de la nor- matividad, es decir, en el mundo de las ideas y de los pensamientos jurídicos*.

Son cinco, como señala el profesor B r e w e r C a r i a s , las instituciones funda­mentales del Derecho administrativo: el acto administrativo; el principio de la le­galidad; los recursos administrativos; el contencioso administrativo; y la responsa­bilidad del Estado, siendo esta última la institución más definitiva y alentadora del principio anunciado, que el Derecho civil habita dentro de la casa del Derecho ad­ministrativo. Datos existen de nuestra anterior apreciación. En lo que se refiere al estricto término responsabilidad administrativa, no encontramos ninguna norma jurídica que avale al Derecho administrativo, como una ciencia autónoma en este concreto y especifico punto. No los impide, la lectura formal de los artículos 1185, 1191 y 1192 del Código Civil Venezolano. Esos artículos, tienen una manifesta-

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Existen numerosos autores venezolanos que hacen referencia al tema: B r e w e r CARIAS, L a r e s M a r t í n e z , O r t iz A l v a r e z , E s g a r r a M a l a v e , Ir ib a r r e n M o n t e v e r d e . etc.Por ejemplo, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativo Venezolana, fue elaborada en base a la Ley de Procedimientos Administrativos Española.

ción objetiva y certeramente civilista, en principio no aplicable a otras ciencias del Derecho. Sin embargo, ha ocurrido un acontecimiento paradigmático y extraño. Ese Derecho administrativo particularmente venezolano, se ha visto en la necesi­dad, quizás de orden histórica, de auxiliarse y enmuletarse de los referidos artícu­los 1185, 1191 y 1192, para no sucumbir ante la necesidad de dar respuesta a las exigencias que se presentan a niveles sociales. El Derecho administrativo, no pue­de, ni debe, dar vuelta atrás frente a los fenómenos sociales. ¿Y que más que el au­xilio del Código Civil para resolver y poder dar respuestas a esos conflictos inter­nos entre los ciudadanos?.

En este sentido, el Código Civil Venezolano, aparece como el ductor del Dere­cho administrativo en materia de responsabilidad, apartando claro está, la noción o el criterio de la responsabilidad objetiva, es claro y evidente entonces, que en lo que se refiere a la responsabilidad subjetiva, el Derecho civil venezolano, dirige plenamente la batuta y el ensayo de este Derecho administrativo que en nuestro país no tiene más de 50 años. Es, asombrosamente, un pago muy costoso que le ha correspondido vivir al Derecho administrativo para nacer desde dentro de sus en­trañas. Hoy en día, en los comienzos de este milenio, no podemos afirmar que existe un Derecho administrativo autónomo, diferente de otros derechos públicos. Muestra fehaciente lo constituye, el tema de la responsabilidad en el Derecho ad­ministrativo venezolano*.

Aun hoy, en la década del 2000, observamos que sentencias importantes dicta­das por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia’, no dejan de lado, la noción clásica y convencional civilista, de enmarcar la responsabilidad del Estado dentro de los moldes del Derecho civil. Después del transcurrir de más de 190 años (1811-2002), podemos afirmar sin temor a equivocamos, la influencia y la presencia actual, del Derecho español en nuestro Derecho administrativo, y donde más se manifiesta ésta influencia y dominación, es en el campo de la res­ponsabilidad del Estado, que aquí comenzamos a estudiar y analizar con la mayor objetividad y precisión.

Por esta razón, la ubicación de la Responsabilidad del Estado, la podemos en­cuadrar bajo dos premisas fundamentales: la primera, bajo el contexto constitucio­nal (1), y la segunda bajo la norma del Código Civil (2).

1. Contexto Constitucional

En efecto, dos importantes artículos de la Constitución de la República Boliva­riana de Venezuela, hacen formal referencia al termino de la Responsabilidad, uno en forma expresa y otra en forma tácita. En el titulo III referido al Poder Público, se establece que el ejercicio del Poder Público acarrea responsabilidad individual, por abuso, desviación de poder o por violación de la Constitución o de la ley. El ejercicio del Poder Público debe ser entendido en buenos términos, como el ejerci­cio de las tres funciones clásicas del Estado (legislativa, administrativa y judicial). Y el Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los particulares

Joaquín David Bracho Dos Santos

Curso de Obligaciones de Derecho Civil III. ELOY MADURO LUYANDO. UCAB. 1983 ’ T SJ. SPA. Caso Carmona. Fecha 15/5/01.- TSJ. SPA. Caso ELECENTRO. Fecha 2/5/00 -T SJ.

SPA, Caso ELEORIENTE Fecha 15/6/00.

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en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al fun­cionamiento de la Administración Pública (artículo 140 de la Constitución Boliva­riana de Venezuela).

La República Bolivariana de Venezuela, esta configurada como un sistema de­mocrático, lo cual implica, la configuración y la materialización de un Estado de Derecho. El sometimiento del Estado al Derecho, constituye ciertamente, un prin­cipio elemental consagrado en la novísima constitución de 1999. Debe el Estado venezolano actuar, comportarse y dilatarse, en beneficio de los intereses públicos, pero en todo caso, respetando los derechos e intereses de los administrados cuando ellos sean condicionados por la Administración. Quiso el Constituyente de 1999, que la responsabilidad del Estado, no sólo abarcara, o en mejores términos, se en­tendiera a la responsabilidad individual por abuso de poder, sino de igual cuantía, a la responsabilidad del Estado en el ejercicio de la específica y concreta función administrativa, por esta razón, consideramos que a buen tino, el Constituyente hizo formal referencia al concepto orgánico de función administrativa referido a la ad­ministración pública, “imputable al funcionamiento de la administración pública”, es la frase u oración utilizada por el Constituyente de 1999.

2. Contexto LegalHemos expresado en anteriores páginas, la marcada influencia civilista en ma­

teria de responsabilidad extracontractual del Estado, así como de su aporte a la misma. En efecto, el artículo 1.185 del Código Civil establece en forma muy civi­lista y por demás clásica, lo siguiente;

“El que con intención, o por negligencia, o por imprudencia, ha causado un daño a otro, esta obligado a repararlo. Debe igualmente reparación quien haya causado un daño a otro, excediendo, en el ejercicio de su derecho, los limites fijados por la buena fe o por el objeto en vista del cual le ha sido conferido ese derecho”.Civilisticamente, fue acogido dicho principio por el Derecho administrativo.

Toda una proyección doctrinaria y jurisprudencial avala nuestro pensamiento y nuestra idea. Para bien o para mal, la jurisprudencia administrativa, ha construido una teoría muy particular sobre la responsabilidad extracontractual, al traducir y trasladar el articulado civilista al campo del Derecho Administrativo, administrati- vizándolo por consecuencia. Por consiguiente, bajo esa concepción, cuando “la Administración Publica con intención, por acción, por abstención, ha producido un daño en un derecho subjetivo de un administrado, esta obligada a reparar el daño causado”, y “debe igualmente la Administración reparar, cuando cause un daño en el abuso de autoridad, cuando afecte el estándar de razonabilidad en la prestación de los servicios públicos, y cuando abuse del poder conferido por la norma jurídi­ca” .

Es la traducción en hechos del actuar de la administración pública. La adminis­tración actúa, convencionalmente de conformidad con la ley, con el derecho, con la juridicidad. La Administración, cuando actúa sin juridicidad, solo en hechos, co­mete un ilícito, es decir, un hecho ilícito, contrario a un hecho lícito. El hecho líci­to, es la conformidad con la ley y el ordenamiento, con lo cual, nos permite pensar y razonar adecuadamente, la necesidad que tuvo el Derecho administrativo de transpolar lo enunciado en el artículo 1.185 del Código Civil.

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En el Derecho administrativo, el hecho que genera tanto las actuaciones como los actos administrativos, son de carácter voluntario y culposo por parte de la Ad­ministración. Esa culpabilidad es derivada, en un sentido amplio, lo que implica que el término “culpa administrativa” abarque tanto la acción como la omisión.

Por otra parte, el hecho ilícito administrativo se origina del incumplimiento de una conducta que ha sido pretendida por el legislador. La administración por con­siguiente la desobedece, la contraría, derivando en un actuar ilícito. Administrati­vamente hablando, esa conducta que la Administración desobedece, produce un dafio, lo cual implica, el nacimiento de un derecho a favor de la víctima o del ad­ministrado, de reparación.

Ese actuar ilícito de la Administración, presupone una conjunción de ciertos elementos, entre los cuales tenemos: 1) la existencia de un supuesto de conducta formal y definitiva,'establecida en un ordenamiento jurídico, 2) la existencia de una conducta genérica (normativa), que le permite a la Administración actuar en varios sentidos, produciendo un dafio al administrado por la simple desobediencia de la norma impuesta, ocasionando a su vez, la obligación de reparar el daño oca­sionado por la conducta ilícita.

La particularidad del ilícito administrativo, es la realización de un hecho, con o sin culpa, muy concatenada, con el criterio de la imputación del daño de la Admi­nistración Publica, el cual se manifiesta a través de dos figuras, como son, el fun­cionamiento normal del servicio público por un lado y la creación de un riesgo por la otra, punto este, que desarrollaremos posteriormente.

II. C A R A C TE R IST IC A S DE LA R ESPO N SA B ILID A D O B JETIV A D E A C U ER D O ALO S C R ITER IO S CIV ILISTA S

La responsabilidad del Estado como institución fundamental del Derecho ad­ministrativo, no puede dejar de percibir la influencia civilista que marcadamente hemos hecho en las primeras páginas de este ensayo. Convencidos estamos, de la necesidad de reflexionar sobre éste punto, independientemente de que, en nuestro país existan administrativistas puros, que se alteran intelectualmente cuando en sus investigaciones constatan la influencia determinante que ha tenido el Código Civil en el desarrollo de la institución en estudio. Más aún, cuando observamos de la simple mirada de nuestra jurisprudencia contencioso-administrativa, una marcada tendencia a imitar planteamientos civilistas, olvidando al contrario, la necesidad que tenemos de independizar la responsabilidad extracontractual del Estado, de modelos ya superados, que invitan a muchos críticos a afirmar que el Derecho ad­ministrativo en Venezuela no es autónomo.

Dicho lo anterior, la responsabilidad objetiva, aparece dentro del contexto ex­puesto, como una visión de la responsabilidad del Estado, una manifestación la­tente y dinámica dentro de su seno, con un tratamiento jurídico formal, dilatado y desarrollado, que tanto la doctrina como la jurisprudencia la han considerado espe­cial, a la hora de elaborar sus propuestas y valoraciones*,’. Ahora pues, vamos a

Joaquín D avid Bracho Dos Santos

6 Revista de la facu ltad de Derecho de la UCAB N ° 37. “La responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por hecho ilícito” . Procedimientos para su exigibilidad. C a r l o s M ig u e l E s g a r r a M a l a v e . Pág. 59

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enunciar una noción de responsabilidad objetiva, a los fines didácticos como opuesta a la responsabilidad subjetiva. Oposición que hacemos, sin significar que entre las dos teorías exista una contrariedad al planteamiento.

En este sentido, es preciso afirmar, que la responsabilidad objetiva es concep- tualizada como aquella responsabilidad determinada fundamentalmente por la ley, lo cual implica en todo caso, que la ley indica una responsabilidad determinada, hacia el agente para reparar o indemnizar a la víctima, independientemente de que exista o no culpa o falta del agente®. Así es considerada pues, la responsabilidad objetiva en términos del derecho común, propiamente del Derecho civil, y que en el Derecho administrativo tiene unas características especiales. Veamos pues, a la luz de los criterios civilistas, cuales son las características fundamentales de la res­ponsabilidad objetiva en el Derecho administrativo.

En primer lugar, encontramos que la responsabilidad objetiva esta predetermi­nada por la Ley, lo cual nos indica, que las leyes administrativas guían la conducta de la Administración, no solamente en la prestación del servicio público en sí y como tal, sino que las leyes administrativas de igual forma, determinan las respon­sabilidades. En este sentido, limitémonos a una transposición de términos por me­dio del cual las leyes administrativas declaran la responsabilidad de la Administra­ción Pública a favor de un administrado, por el sólo hecho de causarle un daño (de­rechos subjetivos), debe la Administración reparar o indemnizar. Esa predetermi­nación de la responsabilidad objetiva en la ley, la podemos observar en distintas leyes, entre las cuales podemos encontrar: Primero la reciente Ordenanza de Con­vivencia Ciudadana y Sanción de Infracciones Menores, del 18 de abril de 2001, en su artículo 5to, el cual establece:

“El uso, deterioro o destrueeión de algún bien particular de un particular en los su­puestos del artículo anterior será objeto de indem nización a cargo del organism o al cual se encuentra adscrito el funcionario responsable del procedim iento”.

y segundo, el artículo 1194 del Código Civil, reza:“ El propietario de un edificio de cualquiera otra construcción arraigada al suelo, es

responsable del daño causado por la ruina de éstos, a m enos que pruebe que la ru ina no ha ocurrido por falta de reparaciones o por vicios en la construcción” .

Entonces, una primera característica a señalar, es que la responsabilidad objeti­va en el Derecho administrativo se encuentra predeterminada por la ley.

En segundo lugar, cuando se predetermina la responsabilidad objetiva en la ley, se establece o nace una obligación por parte de la víctima, de tener que demostrar el hecho acontecido, o en otras palabras, el hecho generador del daño, en el sentido de que en efecto, una actividad realizada por la Administración, le ha causado un daño en sus derechos subjetivos. En contraposición, la víctima no tiene la obliga­ción de demostrar la culpa que motivó el dafio causado, es decir, se le exonera de culpa, por cuanto lo impone la ley y así lo exige. Por consiguiente, le es de obliga­torio cumplimiento tanto a la Administración (agraviante o agente), a la víctima

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’ La responsabilidad del Estado. JAVIER T a m a y o J a r a m i l l o . Temis. Reimpresión, Bogotá, 2000.

* Noción muy personal de quienes aquí suscribimos el presente trabajo.

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cisión de conformidad a lo establecido en el ordenamiento jurídico. Por tanto, se puede afirmar como segunda característica fundamental de la Responsabilidad ob­jetiva, la exoneración de culpa en favor de la víctima®.

Como tercera característica, encontramos el hecho de que la responsabilidad se demuestra con varios elementos que tanto la doctrina como la jurisprudencia han coincidido en afirmar que son elementos fundamentales, entre ellos, el daño oca­sionado. En el Derecho administrativo, el daño tiene ciertas características que hasta cierto puntó, lo diferencia al perjuicio del Derecho civil. En este sentido, el daño desde el punto de vista del Derecho administrativo, debe ser primeramente cierto, especial, anormal, y a su vez, protegido sobre una situación jurídica deter­minada. Estas características, que el autor J e a n R i v e r o las enuncia de manera ma­gistral'“, nos ayuda, en el presente ensayo, a intentar obtener una tercera caracte­rística de la responsabilidad objetiva. Por lo tanto, la víctima (el administrado), frente a una responsabilidad que ha sido predeterminada por la ley, debe determi­nar si el daño ocasionado, es cierto, anormal, especial, y protegido jurídicamente para provocar el nacimiento de una reparación o resarcimiento por parte de la ad­ministración. Esto es en otras palabras, como característica fundamental de la res­ponsabilidad objetiva, aparece el hecho de que la determinación del daño causado responde a una conjunción de elementos, los cuales en un todo son necesarios para poder determinar la responsabilidad. Elementos todos, que son necesarios e indis­pensables, para detectar la responsabilidad. He aquí, una característica muy im­portante de la responsabilidad objetiva.

En cuarto lugar, la responsabilidad objetiva no exime a la víctima de probar la relación causa efecto, en el sentido de que, la víctima se ve en al obligación de te­ner que demostrar frente a la administración, la relación de lo que ocasionó el he­cho, con el daño causado. Aquí cuando hacemos referencia a la “responsabilidad objetiva administrativa”, surgen innumerables problemas de orden jurisdiccional, por cuanto, parece sencilla la situación, cuando la relación causa y efecto ocurre en hechos que bien son generados o imputados a la administración pública como tal. El problema se sitúa realmente, cuando en los hechos entre el hecho causante y el último efecto frente a la víctima interviene personas distintas (terceros) a la Admi­nistración Pública. Si el hecho es imputable a la Administración, la víctima deberá demandar la responsabilidad en la jurisdicción contencioso-administrativa, en con­travención, a lo que ocurre cuando el imputado es el funcionario, independiente­mente de la prestación del servicio, resurge la competencia del juez ordinario".

Como ultima característica, encontramos que la responsabilidad objetiva, es decir aquella determinada por la ley, conlleva a que la Administración como agente del daño ocasionado, pueda eximirse o exonerarse de responsabilidad, alegando la fuerza mayor, por cierto muy coincidente, con las clásicas normas del Código Civil venezolano en sus artículos 1.193, 1194 y 1195. En este caso, parece asombroso, el hecho de que el legislador consagre la exoneración de tener que demostrar la víc-

Joaquín D avid Bracho Dos Santos

Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas. Segunda edición, JESUS G o n z a l e z PEREZ. Editorial Civitas. Pág. 55 y 175. Madrid 2000.Droit Administratif. JEAN R iv e r o . P récis D alloz.D ixiem e edition. 1983.Ver Revista de la Facultad de Derecho de la UCAB N° 37. GUSTAVO BRICEÑO ViVAS. L.O.C.S.J. “En Venezuela y el Contencioso Administrativo”. Pág. 19 a 25

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tima la culpa que ocasionó el daño, en desmedro de la Administración, por el he­cho de que ésta, sí debe probar el hecho que ocasione un tercero o la falta de la víctima, para poder exonerarse de su responsabilidad. En lo que se refiere al punto de la fuerza mayor, es una exoneración inclusive de orden constitucional consagra­da en la Constitución española del año 1978, en su artículo 106 numeral 2°, que dice:

“Que los particulares en los términos establecidos en la ley, tendrán derecho a ser in­demnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes o derechos, salvo en los casos de fu e rza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”. (Lo resaltado es nuestro).Las características enunciadas, son un producto de una investigación exhaustiva

que hemos hecho del tema, lo cual no implica, y lo hacemos como una advertencia formal, de que no existan otras características que pudiéramos eventualmente enunciar, a lo largo de las próximas páginas de este trabajo. En todo caso, el pró­ximo punto a tratar que se denomina, la influencia del Derecho civil en la respon­sabilidad objetiva en el Derecho administrativo venezolano, nos determinará posi­blemente nuevas características que serán de reconocimiento y de interés al pre­sente tema.

En primer lugar, dada la influencia del Derecho civil en lo que se refiere a la responsabilidad de la Administración Pública y muy especialmente en la responsa­bilidad objetiva, hemos de destacar las diferencias y semejanzas existentes entre las obligaciones civiles y aquellas denominadas administrativas (1), y el elemento de la culpa en el Derecho administrativo, que a nuestro juicio tiene unas peculiari­dades muy específicas, que bien vale la pena destacar (2).

1) Es notoria la influencia del Derecho civil, en lo que se refiere el tratamiento dado por la doctrina y la jurisprudencia venezolana a la responsabilidad de la Ad­ministración en su actuar dañoso contra los administrados. Sin embargo, no quiere esto decir, que el mimetismo ocurrido, haya producido como consecuencia, un tratamiento exactamente igual, en las obligaciones que se deriven mutua y radi­calmente. En efecto, hoy en día podemos sin equivoco alguno, hacer ciertas dife­rencias entre las obligaciones civiles del que su incumplimiento genera responsa­bilidad, y aquellas denominadas administrativas, emanadas por los órganos de las administraciones públicas. Diferencias entre ambas obligaciones es un objetivo preciso que nos ayudará a comprender en su mejor extensión, el tema de la respon­sabilidad objetiva que aquí dedicamos con esmero y objetividad.

Ciertamente, y en primer lugar, las obligaciones civiles son vínculos jurídicos, cuyo objeto y objetivo primordial y principal, es la satisfacción de intereses indivi­duales y personales, lo cual significa una vinculación con el interés público, leja­na” , si se quiere expresar en términos diferenciales. Cuando media una relación interpersonal, privado con privado, los intereses que ocurren son íntimamente de carácter personal, lo cual significa que los intereses colectivos o públicos se sitúan en una ubicación poco determinante, esto es, lo más importante de ésta relación entre personas privadas, lo constituyen sus propios intereses y no aquellos que inte-

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” “ lejana” lo consideramos como un espacio de dimensión frente a las normas del Derecho Pú­blico.

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resan al colectivo. En caso de incumplimiento de una obligación civil, la víctima, o el que sufre el daflo, deberá demandar al juez civil, la reparación de un perjuicio, que no tiene relación con el interés colectivo o público. Será sancionado, por el juez, el agente del daflo, bien como fundamento una sanción al agente (responsabi­lidad subjetiva) o el restablecimiento de un patrimonio (responsabilidad objetiva). Esta situación típicamente civil, tiene un fundamento algo distinto cuando se refie­re a la obligación administrativa. Entonces, el objeto de la obligación administrati­va, tiene con toda evidencia, una manifiesta vinculación con el interés público, lo que la particulariza y la caracteriza. Pues bien, en caso de incumplimiento de esta obligación, el afectado es también el interés público, luego, de allí, podemos dife­renciar una notable distinción entre la obligación civil de la administrativa.

En lo que se refiere a la ocurrencia de la obligación incumplida, tratada bajo el concierto de la responsabilidad objetiva, denotamos, que el daño ocurrido en la es­fera jurídica del administrado, lo sufre, y la reparación ordenada es no sólo para restablecer el perjuicio provocado en su patrimonio, sino para de igual forma, res­tablecer la afectación a un interés público, ciertamente provocado por la acción de la Administración en su posición de agente del daño. Cuando hacemos referencia a la responsabilidad objetiva, es una obligación de reparar ordenada y predetermina­da por la ley, como dijimos al principio de este trabajo, pues bien la responsabili­dad objetiva en el Derecho civil, valga decir, la obligación civil, la reparación es ordenada por la ley, como sabemos independientemente de la culpa para restable­cer un patrimonio de la víctima y solo de la víctima. En la responsabilidad objetiva administrativa se restablece el patrimonio de la víctima y del mismo modo el inte­rés colectivo inmerso de la obligación propiamente dicha.

Veamos de seguidas una segunda gran diferencia entre las obligaciones civiles y las administrativas.

Nos referimos a la posición de las partes en la obligación jurídica y la conse­cuencia de su establecimiento. En efecto, la Administración Pública, por ser servi­dora de los intereses colectivos, tiene una posición de supremacía formal frente al administrado, supremacía que notamos y abarcamos, no sólo por ser ella la tutela- dora de los intereses colectivos, sino porque la Administración Pública debe y pue­de afectar, los derechos subjetivos de los administrados en beneficio del interés público, por cuanto así lo ordena la ley. El interés público es realmente un justifi­cativo de la acción de la Administración, luego ella tiene y así se encuentra esta­blecida, una posición privilegiada frente al administrado. La Administración Públi­ca tiene privilegios, prerrogativas de poder público, como expresa J e a n R iv e r o , dados por el ordenamiento jurídico para poder administrar los intereses ajenos, aquellos de los ciudadanos. Nos preguntamos ¿Qué ocurre cuando la Administra­ción o el particular incumple con una obligación de hacer, por ejemplo? Aquí, la obligación no puede ser vista como en el Derecho civil, sino bajo la visión del De­recho administrativo, por cuanto el incumplimiento supone en este caso, la viola­ción de una obligación vinculada al interés colectivo, y de allí la posición de su­premacía frente al administrado. Cuando ocurre un daflo y el mismo es reparable objetivamente (responsabilidad objetiva), la Administración Pública responde in­dependientemente de la culpa, pero ella puede justificar ese eventual incumpli­miento (sólo esto ocurre en Derecho civil), no solo por el hecho de la víctima o la

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fuerza mayor, sino por cuanto la víctima tenia la obligación jurídica de soportar el daflo ocurrido. Esta posición a nuestro juicio, es una clara evidencia de posiciona- miento de supremacía por parte de la Administración Pública productora del daño. Super posición que se manifiesta, por cuanto la Administración tutela los intereses colectivos o públicos.

En segundo lugar, en las obligaciones civiles, la víctima pretende el restableci­miento de un patrimonio o la sanción al agente del daflo. En las obligaciones admi­nistrativas, la víctima tiene un específico nombre “administrado”, luego pretende frente al juez, el restablecimiento de un derecho subjetivo infringido y lesionado, lo cual deberá demostrar que en esa obligación incumplida, no estaba en la obliga­ción de soportar el daflo provocado por la Administración. Deberá pues, de una u otra forma, demostrar que no estaba obligado a soportar el dafio causado y a su vez, la Administración demostrar su legitimación para actuar y su eventual justifi­cación dañosa. No podemos olvidar la connotación tan importante derivada de esta diferencia con la noción misma del Derecho administrativo, como aquel conjunto de relaciones jurídicas que vincula poderes de la Administración por un lado, con sus prerrogativas, y la del administrado, con sus derechos o poderes subjetivos por el otro. Así pues, y en ésta diferencia, se denota claramente la diferencia entre las obligaciones civiles y administrativas, y su consecuencia a los efectos de los daflos ocasionados.

Otra diferencia esencial entre las obligaciones civiles y las administrativas, lo constituye específicamente las personas responsables de los daños ocurridos. En efecto, el agente, es decir, aquella persona inculpada y productora del dafio o per­juicio quien es sancionada o debe ser sancionada por el juez, en las obligaciones civiles aparece plenamente identificada como una persona natural o una persona jurídica, sin más limitaciones que las previstas en la ley, específicamente en el Có­digo Civil ductor e indicador pleno de su responsabilidad. Esta persona jurídica o natural, se enfrenta frente a su víctima sin ninguna clase de prerrogativas especia­les que pudieran eventualmente favorecerla en y durante el proceso de sanción, salvo claro está, en los llamados contratos administrativos, donde se prevé la dele­gación de ciertos poderes especiales (prerrogativas), donde esas personas jurídicas al ser co-administradoras, pueden tener ciertos privilegios especiales cuando dañan los derechos de los terceros. Pero, como norma general, las personas privadas, in­mersas dentro de las obligaciones civiles, no poseen privilegios específicos. Al contrario de lo que ocurre en las obligaciones administrativas, la persona agente del dafio, se llama Administración Pública, cubierta y compuesta de elementos que la protegen frente a los terceros. Sus prerrogativas públicas son evidentes, y esto constituye una fortaleza de primer orden cuando se encuentran frente a un proble­ma de responsabilidad sea objetiva o subjetiva. Prerrogativas procesales, que en el ordenamiento jurídico venezolano, existen leyes que las institucionalizan como las previstas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, y en el Código de Procedimiento Civil Venezolano.

En lo que se refiere a la responsabilidad objetiva, es evidente, que la sanción que el legislador “administrativo” le impone al agente del daño, “Administración Pública”, en forma directa y objetiva, es precisamente, para facilitar la prueba de la

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víctima durante el proceso judicial, por cuanto evita que este último, la víctima, deba o tenga que demostrar la culpa del agente, es decir, de la Administración. Es un problema de Justicia, o digamos mejor de equidad, para así evitar, que el admi­nistrado-víctima deba defenderse frente al Administración-agente poderosa y con privilegios.

Otras diferencias entre las obligaciones civiles y las administrativas, son en las formas de actuaciones. En las obligaciones civiles las personas privadas solo ac­túan en consideración a hechos y actuaciones o abstenciones individuales o colec­tivas cuando infringen las leyes y causan un dafio a la víctima. La obligación civil, consiste en forma real y general, cuando el agente causa un dafio, debe repararlo, así textualmente lo preceptúa el artículo 1185 de nuestro Código Civil. La repara­ción civil es genérica en principio debe repararse el dafio ocasionado, demostrado la víctima claro está, los elementos configuradores del daño. En materia adminis­trativa, es diferente, la administración configura su actuación de diferentes formas, como las unilaterales, las contractuales, las omisiones y abstenciones, en fin una variedad de fórmulas que puede hacer uso, entre otras cosas, para satisfacer los in­tereses colectivos o públicos, y por esta razón, el daño debe ser reparado solo si la ley lo indica en forma expresa. En la obligación administrativa la cobertura de la responsabilidad es más restringida que en la obligación civil. Situación que nos in­dica el signo característico de la responsabilidad objetiva en la mayoría de los or­denamientos jurídicos. El deber jurídico de soportar el dafio restringe la posibilidad de reparación por parte de la Administración. La víctima debe pues, demostrar que la víctima no tenía la obligación jurídica de soportar el dafio causado.

Por último y en tercer lugar, y de aquí (una diferencia esencial) es la participa­ción de los terceros en las obligaciones civiles y en las administrativas. El interés público, es el objeto de las obligaciones administrativas, la satisfacción de los ser­vicios públicos constituyen el elemento fundamental de las obligaciones jurídico- administrativas, de allí es tal su importancia, que si el acto administrativo se mate­rializa en beneficio de una persona en particular y no a favor del interés público, la administración incurre en el vicio de desviación de poder sancionado incluso en nuestro ordenamiento jurídico como de nulidad absoluta, en el artículo 259 de la Constitución Bolivariana de Venezuela, el cual establece;

“La ju risd icción contencioso adm inistrativa corresponde al T ribunal Suprem o de Justi­c ia y a los dem ás tribunales que determ ine la ley. Los órganos de la jurisd icción conten­cioso adm inistrativa son com petentes para anular los actos adm inistrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso p o r desviación de poder... " (Lo resaltado es nuestro).

Al contrario de lo que ocurre en las obligaciones administrativas, las obligacio­nes civiles se desarrollan y se materializan, en interés del obligado o del obligante, sin importar los intereses de los elementos colectivos o de intereses públicos.

No pretendemos exponer en este trabajo, que las obligaciones civiles son dia­metralmente distintas a las obligaciones administrativas en su estructura y en su funcionamiento. A primera vista, pudiera pensarse en esa circunstancia o afirma­ción, por cuanto las obligaciones administrativas dependen enteramente del interés colectivo y no en lo que se refiere a las formales obligaciones civiles. A nuestro juicio, lo que diferencia una obligación administrativa de la civil, (además de las

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características expuestas), es la intensidad de control que ejerce el interés público en las obligaciones administrativas, que no es tanto en las civiles. En las obligacio­nes civiles, no es que no importe el interés colectivo, sino que su grado de sumi­sión y de sujeción es de menor intensidad jurídica. Por el contrario en las obliga­ciones administrativas, la sujeción al interés público es prácticamente la obligación determinante y definitiva.

Como caso práctico permítanos exponer el caso de las admisiones respectivas en las demandas o recurso ante los tribunales de justicia. Las demandas civiles, por ejemplo, normalmente en los tribunales ordinarios, el juez admite la demanda o acción por regla general, si no es contraria a Derecho o al orden público, en otras palabras, si la pretensión no contradice abiertamente el orden jurídico, lo cual constituye una imposición de no contrariedad al Derecho. En cambio las demandas o los recursos administrativos, el juez administrativo, solo lo admite, si, las mis­mas, cumplen formalmente con los requisitos exigidos en la ley, véase a estos efectos los artículos 89 y siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. La sumisión de la demanda administrativa no es de no contrariedad sino de conformidad.

2) En lo que se refiere al problema de la culpa debemos destacar lo siguiente; la culpa es un elemento fundamental o presupuesto básico que genera responsabilidad tanto contractual como extracontractual. Es así, como existen grados de culpa, lo cual da como consecuencia a la vez un grado específico de responsabilidad. La culpa en el Derecho administrativo tiene un tratamiento severamente especial con grados también distintos. Veamos cuales son las características de la culpa y cuales sus consecuencias más importantes en las obligaciones administrativas haciendo especial referencia a la responsabilidad objetiva.

La culpa como elemento fundamental para definir la responsabilidad del agente causante del daflo, tiene ciertos grados de variabilidad dependiendo del sistema re- sarcitorio que hayamos escogido. En efecto, si nos vamos por el criterio de la res­ponsabilidad subjetiva, el elemento culpa aparece como un elemento fundamental para la determinación de la responsabilidad. Más, cuando el propio ordenamiento jurídico lo califica expresamente en sus normas. Como ejemplo a ello, veamos la redacción dilatada y específica del artículo 1185 del Código Civil. Fíjese, que el legislador del Código Civil, estableció que el hecho que genera el dafio debe ser por un efecto culposo del agente. Implica en todo caso, una acción de voluntarie­dad para que el Juez pueda detectar un imputable. La culpa del agente, entre otras cosas, comprende tanto las actuaciones positivas (acción) como las negativas (omi­sión) del agente.

En lo que se refiere a nuestro tema específico de la responsabilidad objetiva, como lo hemos dicho en las anteriores páginas, la culpa no es un elemento deter­minante para la reparación del dafio, no solamente porque es una concesión prima­ria y determinante dentro del Derecho administrativo, sino por cuanto el propio sistema lo indica en sus normas. Autores españoles y franceses", hasta la saciedad han dicho, que la culpa no es ni aparece como un elemento determinante dentro del

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E d u a r d o G a r c ía d e E n t e r r ía , t o m a s Ra m ó n F e r n a n d e z , G a r r id o F a l l a , J e a n R i v e r o y A n d r e d e L a u b a d e ir e

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han dicho, que la culpa no es ni aparece como un elemento determinante dentro del sistema de la responsabilidad objetiva, por cuanto el sistema mismo constituye una gracia en beneficio del ciudadano o de la víctima cuando se ve afectado por el fun­cionamiento de un servicio público. Aquí una vez más, definimos la responsabili­dad objetiva. En efecto, vamos a tratar acá el problema de la culpa, como una con­dición exonerativa de responsabilidad. En el instituto de la responsabilidad objeti­va, el elemento culpa, el legislador le ha conferido un tratamiento especial al equi­pararlo a la responsabilidad objetiva del Código Civil, y el Derecho administrativo hasta cierto punto, usurpado esa consideración civil ística. Para lo que en el Dere­cho civil, la responsabilidad del artesano, del guardián de la cosa, son excepciones, para el Derecho administrativo es la regla.

Entonces, cuales son las características de la culpa en la responsabilidad objeti­va;

A. Características de la Culpa

a. Es un elemento exonerativo de responsabilidad, en el sentido de que, la víc­tima o administrado no tiene la carga de probar la culpa de la Administración como un elemento fundamental del presupuesto de la responsabilidad.

b. La acción de responsabilidad objetiva ocurre sin la culpa e independiente­mente de la prestación normal o anormal del servicio público. En este sentido, lo que sí debe de probar la víctima en la responsabilidad objetiva, es la existencia de un perjuicio ocurrido en su patrimonio y la consecuente lesión producida por un hecho determinado.

c. En el Derecho administrativo clásico solamente se repara la culpa grave, es decir, que no se repara la culpa considerada levísima. Esta última es irreparable por cuanto los daños muy leves producidos en los ciudadanos y administrados, se equiparan por aquellos daños que los administrados en su condición de tales, deben de soportar las cargas de los servicios públicos bajo los estándares de razonabili- dad. Es decir, no existe con las culpas leves, una ruptura del principio constitucio­nal de la igualdad de todos los ciudadanos ante las cargas públicas'*. Se puede es­tablecer, que la culpa es un elemento integrante de la imputación de un hecho an­tijurídico por parte de la Administración. Así, la imputación es un elemento objeti­vo que consiste en señalar que la administración es autora de un hecho, que oca­siona un daño. La culpa pasa a ser entonces, un elemento subjetivo, valorativo, di­námico, que gracias al sistema de la responsabilidad objetiva, la víctima no tiene porque alegarla ni probarla.

d. La culpa, siguiendo al jurista francés J e a n R i v e r o ' ’ , tiene un tratamiento de pruebas, que puede en determinado momento ser revertida en contra de la Admi­nistración y a favor de la víctima (caso de responsabilidad objetiva). Sin embargo, la Administración puede exonerarse de responsabilidad, si prueba la culpa de la víctima, la culpa de los terceros, o la fuerza mayor, que entre otras cosas, es un tratamiento muy semejante al del Derecho civil (Art. 1193 Código Civil).

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'* Consagrado como principio en la Exposición de Motivos de la Constitución de 1999. " OP. Citada.

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e. Por último, para concluir este punto, la culpa es un elemento que define la responsabilidad de Estado. En tal caso, es importante destacar, que en la responsa­bilidad objetiva cuando el legislador exime a la víctima de probar la culpa, consa­gra ésta como un elemento determinante de la responsabilidad. En otras palabras, el elemento culpa está presente en la responsabilidad objetiva como un presupuesto de carácter exonerativo.

III. SU PU ESTO S D E LA R ESPO N SA B ILID A D O B JETIV A EN EL D ER EC H O A D M I­N IST R A T IV O V EN EZO LA N O

El primer supuesto fundamental, para concebir la responsabilidad objetiva en el Derecho administrativo Venezolano, es que el agente causante del daño sea una Administración Pública. En este sentido, entendemos que pueda ser la Administra­ción Pública: Nacional, Estadal y Municipal, Electoral y Ciudadano, enmarcados dentro del régimen de la Administración territorial, así como los Institutos Autó­nomos, entes no territoriales diversos, y hasta personas privadas que emitan actos administrativos de conformidad con la ley'*,” . Es decir, aquellas personas publicas que puedan afectar derechos subjetivos y condicionarlos, haciendo uso dentro de las diferentes potestades administrativas, tributarias, expropiatorias, organizativas, y reglamentarias, por cuanto todas esas potestades, su ejercicio, puede producir da­ños y prejuicios en contra del administrado.

En segundo lugar, el fimcionamiento de esa organización administrativa, debe estar determinada e intencionada en la prestación de un servicio público, lo que significa que, la Administración ha tenido que haber actuado con poderes de impe­rio, con prerrogativas, dedicadas las mismas a valorar y ponderar intereses y con­dicionar derechos subjetivos. La actuación en la prestación de un servicio público implica entre otras cosas, que esa responsabilidad ocurrida debe estar encuadrada y guiada por los moldes del Derecho administrativo, es decir, por un derecho espe­cial, estatutario, derogatorio del derecho común. Aquí la paradoja a destacar, es el hecho de que si nos atenemos a los principios generales de la responsabilidad, el Derecho administrativo, aparece como su cuna fundamental, no obstante que sus modalidades, muy especialmente en lo que se refiere a la responsabilidad objetiva, el Derecho civil no puede dejar de estar ausente, como lo hemos demostrado a todo lo largo de las páginas anteriores.

En tercer lugar, tenemos como presupuesto fundamental para que se configure la responsabilidad objetiva, es que la misma, haya sido derivada de actos, actua­ciones, omisiones, abstenciones y actividades materiales, formas muy típicas de manifestarse la actividad administrativa. El acto administrativo, aparece dentro de este contexto como instrumento fundamental de la acción administrativa que puede ser susceptible de dafiar los derechos subjetivos de los administrados. En este sen­tido, la responsabilidad derivada de un acto o de una actuación, puede ser la misma a su vez, generadora de un daño, de la abstención o de la omisión de emitir el acto, lo cual significa que del mismo modo esa inactividad de la Administración puede

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L o s a c to s ad m in is tra tiv o s d e o rig e n p riv ad o . A n á lis is c ritic o de la ju r i s p ru d e n c ia d e la C .P :C .A . A u g u s t o P e r e z G ó m e z . T e s is d e G rad o .C.P.C.A. Sentencia Caso SACVEN. Magistrado PEDRO MIGUEL R e y e s . 18/2/86

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causar daño en los administrados. Igualmente, ocurre con la denominada actividad material de la Administración constituida por hechos y actuaciones.

Como cuarto supuesto, encontramos el problema de la relación de causalidad existente entre el hecho generador del daño y la lesión ocasionada a la víctima. Ciertamente, la relación causa-efecto, es un presupuesto fundamental para que se materialice la responsabilidad objetiva, la víctima tiene la carga de demostrar la relación de causa-efecto. Este presupuesto es uno de los más difíciles a encarar en el Derecho administrativo, así lo enuncian los autores E d u a r d o G a r c í a d e E n- TERRiA y T o m a s R a m ó n F e r n a n d e z , cuando dicen perplejamente lo siguiente:

“ La cuestión, sin em bargo, no es tan fácil de resolver como aparece indicar estas p ri­m eras aproxim aciones al problem a y ello porque, com o luego tendrem os ocasión de com probar a esta dificultad inicial del concepto m ism o de causa, que podía resolverse optando por la segunda de las explicaciones expuestas, se sum an otras d ificultades adi­cionales que com plican extraordinariam ente la elección. No es posib le olv idar en efecto que a la producción de un resultado lesivo determ inado puede contribuir varias causas, referibles a personas, em presas o actividades diferentes. En tales supuestos, (coatoría, concurrencia de culpa de la víctim a, incluso) al ju ez se le p lantea un problem a difícil de resolver, puesto que deslindar el poder causal de cada hecho y asignar a cada causa una parte del daño y a cada agente una parte de la indem nización correspondiente es algo siem pre difícil, que en ocasiones resulta, incluso, prácticam ente im posible, especial­m ente cuando entra en ju eg o problem as de com petencias ju risd iccionales” , "

En todo caso, el supuesto fundamental para que se configure la responsabilidad objetiva y pueda ordenarse una materialización, es que el Juez determine la exis­tencia de una relación causa-efecto, lo que implica un proceso de probanza y de alegaciones.

Otro supuesto fundamental que encontramos para la materialización de la res­ponsabilidad objetiva, es que sea fallida la búsqueda por parte de la Administración de su exoneración (fuerza mayor, hecho de un tercero y culpa de la víctima), con lo cual, la víctima puede ver satisfecha su pretensión de ser reparada por el daño que le ocasionó la Administración en el funcionamiento (anormal o normal) de sus ser­vicios públicos. Concretamente es de indicar, que la responsabilidad objetiva, es como su nombre lo indica, una responsabilidad objetiva, en la cual no pueden existir elementos contaminantes o exteriores que de una u otra forma alteren la in­dicación “objetiva” indicada en la ley. Si el Código Civil dice en su artículo 1192:

“ El dueño d e un anim al o el que lo tiene a su cuidado, debe reparar el daño que este cause, aunque se hubiese perdido o extraviado, a no ser que pruebe que el accidente ocurrió po r fa lta de la v íctim a o por el hecho de un tercero” .

El legislador exonera al agente del daño si prueba la culpabilidad en otro y no en su persona. Si la Administración prueba debidamente su inculpabilidad, no pro­cede entonces, la responsabilidad objetiva en cabeza de la víctima. En un mismo sentido, encontramos en el Código Civil Colombiano, por ejemplo, específica­mente en su Titulo XXXIV, de la Responsabilidad Común por los Delitos y Culpas, el artículo 2350, el cual reza:

“El dueño de un edificio es responsable de los daños que ocasione su ruina, acaecida por haber om itido las reparaciones necesarias, o por haber faltado de o tra m anera al

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'* Ob. Citada.

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cuidado de un buen padre de fam ilia. N o habrá responsabilidad si la ru ina acaeciere porcaso fo rtu ito , como avenida, rayo o terrem oto ..” .

Aquí vemos nuevamente, como el legislador colombiano, consagra la respon­sabilidad objetiva y a su vez se establece una relación de causa efecto, en la cual la Administración puede exonerarse de su responsabilidad si demuestra la existencia de un rayo, terremoto, tal como lo establece el referido artículo.

En conclusión de todos los supuestos enunciados infra, podemos establecer y determinar, como el supuesto fundamental para la configuración de la responsabi­lidad objetiva en el Derecho administrativo venezolano, el hecho de que debe estar determinado por el legislador la responsabilidad y su consiguiente reparación, que tiene la administración, cuando con su actuar produce un perjuicio y una lesión a los administrados.

IV. EL TR A T A M IE N T O JU R ISPR U D EN C IA L DE LA R E SPO N SA B IL ID A D O B JET I­V A Y EL D ESA R R O LLO D E LOS N U EV O S C RITERIO S A LA LU Z D E LA N U E ­V A C O N STITU C IO N D E L A R EPU B LIC A B O LIV A R IA N A

La responsabilidad extracontractual de la Administración Pública ha sido a lo largo del tiempo, una institución que por su naturaleza e importancia, se ha visto bajo la presencia de diferentes criterios doctrinales y jurisprudenciales, influencia­dos por sistemas políticos que han tenido una marcada presencia en la mentalidad de los magistrados, más ahora que una Constitución nueva nacida de finales de 1999, ha sido desafortunadamente transgredida en sus normas principales, por un sistema de gobierno que cada vez más confunde constitucionalmente la división clásica de poderes. Independientemente de las consideraciones políticas que ten­gamos en relación a estos criterios, y a los fines de ilustrar el presente trabajo, nos vamos a permitir de seguidas, comentar unas sentencias, nacidas bajo el ámbito de la nueva Constitución, con una particularidad interesante, como lo es que en una de ellas, nació bajo el ámbito de aplicación de la Constitución de 1961. En efecto, ha­gamos referencia a la sentencia caso Carmona, haciendo especial énfasis a la parte motiva; y por último, la sentencia caso Elecentro la cual nos explica con detalle el concepto de responsabilidad objetiva.

1. Sentencia Caso Carmona, Tribunal Supremo de Justicia. Sala Político Ad­ministrativa. Fecha 15 de mayo de 2001. Magistrado Ponente; Adel Mostafa Paoli­ni.

La sentencia Carmona, fue la decisión final de la demanda incoada por los ciu­dadanos Gladis Josefina Saad (viuda) de Carmona, e hijos, por daños y perjuicios materiales y morales, contra la República de Venezuela. Esta demanda tuvo como origen, el homicidio del ciudadano Ramón Oscar Carmona Vásquez, cometido por funcionarios públicos adscritos al Cuerpo Técnico de Policía Judicial, específica­mente, por los integrantes del Grupo de Apoyo Táctico Operacional, conocido también con las siglas G.A.T.O. Los demandantes alegaron entonces, como princi­pal fundamento de su pretensión, el hecho de que, el Estado, no garantizó la vida del ciudadano Carmona, sino que fueron sus dependientes quienes ejecutaron su muerte, utilizando los medios idóneos para consumar el asesinato, como lo fueron; los policías que lo siguieron hasta darle su muerte; armas de pertenencia de la Re­pública, el vehículo utilizado perteneciente al Cuerpo Técnico de Policía Judicial,

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los proyectiles, etc. La demanda fue incoada, en consideración a la responsabilidad objetiva del Estado, derivada de lo preceptuado en el articulo 1191 del Código Ci­vil. Asimismo, como fundamento de iure, se basaron en los artículos 19, 1185, 1196, 1396, 1397 del Código Civil; los artículos 1,3 del Código de enjuiciamiento Criminal, los artículos 113,120 y 122 del Código Penal; los artículos 46,58,206 de la Constitución de 1961; del articulo 13 y 15 de la Ley de Policía Judicial. En el petitorio de la demanda, los accionantes solicitaron: en que sean declarados ciertos los hechos invocados así como el derecho reclamado, el pago de cantidades de di­nero debidamente indexadas, tanto en lo que se refiere al dafio material como el dafio moral.

La Sala decidió declarar sin lugar la demanda incoada por daños y perjuicios materiales y morales, por considerar que no existieron elementos probatorios sufi­cientes que demostrasen que existió una responsabilidad de la República, por adju­dicación a terceros (causa eximente de responsabilidad).

Esta sentencia, presenta una diversidad de aportes en relación con el tema de la responsabilidad objetiva así como de la subjetiva.

En primer lugar, establece la tendencia actual, de querer enmarcar la responsa­bilidad objetiva del Estado, bajo parámetros muy flexibles, tendientes a una mayor responsabilidad del Estado por sus actuaciones. En efecto, dice la sentencia lo si­guiente:

“ ...en la actualidad, atendiendo a principios de derecho público. El acento no esta en los criterios de culpa, sino en orden de garantizar la reparación de quien sufre el daño antijurídico, basado en los criterios de falta o falla de servicio e, incluso del riesgo o da­ño especial (los cuales a su vez, se fundam entan en los principios de equidad, solidari­dad social, igualdad ante las cargas publicas, o al hecho de la insolvencia del agente pú­b lico para responder al daño), que expresan el alto grado, un sistem a de responsabilidad objetiva, es decir, que en m enor o m ayor m edida atienden al dafio causado (no obstante que para algunos autores tienen sustanciales diferencias con lo que es responsabilidad objetiva, en tanto que para estos stric tu sensu la responsabilidad objetiva supone que siem pre será responsable, excluyéndose así supuestos exim entes de la m ism a: culpa ex­clusiva de la víctim a, hecho de un tercero, la fuerza m ayor) y donde la responsabilidad del E stado entendida como indirecta pasa entonces a ser directa” .

Esa tendencia enunciada en la sentencia transcrita, afirma por una parte, la protección para el administrado de ser reparado por el daño que se le ocasione por una actividad incluso, lícita por parte de la Administración, independientemente del funcionamiento normal o anormal en la prestación de los servicios públicos; y por la otra, la carga del reparo que debe soportar la colectividad por ese dafio cau­sado a un particular. Asimismo, la sentencia preceptúa una vez más la tendencia a que el Estado es responsable objetivamente de sus actos, sin embargo, esa respon­sabilidad debe tener limites y las interpretaciones jurisprudenciales deben estar guiadas bajo esa premisa, específicamente cuando establece:

“deben entonces tener dicha teorías sus adecuados lim ites que perm itan una legitim a válvula de escape a esa responsabilidad E statal” (Sentencia com entada en su pág. 60).

En segundo lugar, esta sentencia realiza a nuestra manera de ver, una crítica a la tendencia moderna de concebir un Estado más responsable de todas sus actua­ciones, y por ende, más responsable y garante de los derechos ciudadanos. Tal

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afirmación la realizamos en base al texto de la misma, como se evidencia cuando establece:

“N o obstante las exaltadas tendencias de la doctrina m oderna, d irigidas a am pliar (al­gunas veces en extrem o) la responsabilidad de la adm inistración pública, en garan tía de los derechos ciudadanos y basadas en el elem ento reparabilidad del daño, abandonándo­se el elem ento culpabilidad; subsisten, acertadam ente, los criterios que distinguen la falta personal de la falta de servicio. Ese contexto expresa así, una arm ónica asociación o yuxtaposición de tales criterios o teorías” .

Por último podemos destacar, que la sentencia del caso Carmona, reafirmó la tendencia actual de subsumir la responsabilidad objetiva del Estado, no bajo los parámetros exclusivos de las normas civilistas (esquema tradicional), el cual ha si­do superado por ser insuficiente, por los principios de derecho público, principio de equidad, solidaridad social, igualdad ante las cargas públicas, etc., a fin de ga­rantizar la reparación del administrado que sufre el daflo antijurídico por parte de la Administración.

Esta sentencia, a nuestro modo de ver, tiene grandes aportes como los ante­riormente descritos, que se pueden considerar como avances jurisprudenciales en nuestro ordenamiento jurídico, pero a su vez presenta nuevamente esquemas tradi­cionales y contradictorios con las tendencias actuales de la responsabilidad del Es­tado, que no definen de una manera clara, la posición asumida por la Sala en los actuales momentos, en una institución tan importante como la estudiada en este ensayo, para el Derecho administrativo venezolano.

Sentencia Caso ELECENTRO. Tribunal Supremo de Justicia. Sala Político Ad­ministrativa. Fecha 2 de mayo de 2000. Magistrado Ponente: Carlos Escarra Mala- ve.

Los ciudadanos Cesar Ramón Cheremos, Maritza Villanueva de Cheremos y Cesar Adrián Cheremos Villanueva interpusieron demanda por daño moral contra la COM PAÑÍA ANONIMA ELECTRICIDAD DEL CENTRO (ELECENTRO), producto de la muerte de la menor keilly del Carmen Cheremos , hija de los dos primeros y hermana del último de los nombrados. Dicha muerte fue ocasionada por el des­prendimiento de un poste ornamental de alumbrado público, ubicado por la Ave­nida Los Aviadores en dirección hacia la Ciudad de Maracay, bajo la guarda de la compañía ELECENTRO.

En la referida demanda, los accionantes la fundamentaron en los artículos 1193 por la existencia de una culpa ‘‘in vigilando del guardián " de la cosa que causa el daflo y por el artículo 1196 del Código Civil, señalando que el daño moral que su­fran los parientes afines o el cónyuge por la muerte de la víctima debe ser indemni­zado por el Juez conforme a su prudente arbitrio. A tales fines, la parte actora se­ñaló que debían ser tomados en cuenta los siguientes elementos: 1) la edad de la víctima, que era quince (15) años; 2) La intensidad, gravedad y permanencia en el tiempo del dolor que sufrirán por siempre sus padres y hermano; 3) El carácter irreversible de dicho dolor. Que a los únicos fines de la estimación de la demanda valoraron el dafio moral que alegaron en (Bs. 90.000.000,“®), con su correspon­diente indexación.

La Sala en la parte motiva de la sentencia, entró a considerar los diferentes ele­mentos constitutivos de las teorías de responsabilidad extracontractual del Estado,

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las cuales haremos referencia, cuando estudiamos los aportes de la presente sen­tencia. La decisión definitiva, declaró parcialmente con lugar la demanda por daflo moral interpuesta, y en tal sentido, se declararon procedentes las indemnizaciones para la parte actora estimadas por esta Sala en el texto de la referida decisión.

En referencia a los aportes significativos, que a nuestro parecer, esta sentencia le ofreció al Derecho administrativo Venezolano son;

Establece al igual que la sentencia del Caso Carmona, pero si se puede decir de una manera más detallada, la tendencia actual en el campo del Derecho adminis­trativo, de estudiar la institución de la responsabilidad extracontractual del Estado, no bajo las perspectivas civilistas usadas antiguamente, sino por el contrario, por el carácter de la relación administrativa (administración-administrado), las prerroga­tivas presentes, etc., debe ser estudiadas bajo reglas determinantes y específicas de esa área. En este sentido, consagra las tendencias del Derecho comparado en ei ré­gimen de la responsabilidad administrativa del Estado, de una autonomía de sus fuentes, de las obligaciones civiles contenidas en los Códigos Civiles, todo esto sustentado bajo la ya varias veces referida, decisión Blanco del 8 de febrero de 1873, en la cual el Tribunal de Conflictos Francés, considero que;

“ ..la responsabilidad que puede incum bir al Estado por los daños causados a los parti­culares y por el hecho de personas que em plea dentro del servicio público no puede ser regidos por los principios establecidos dentro del Código Civil, que ésta responsabilidad no es general ni absoluta, que ella tiene sus reglas especiales que varían según los de­seos del servicio y la necesidad de conciliar los derechos particulares o que para regular las relaciones entre la adm inistración y los particulares en la prestación de los servicios públicos” '®.

Esta afirmación, la realizamos y la sustentamos principalmente sobre la base de diferentes partes de la sentencia, como la siguiente;

“ A hora bien, desde hace ya varias décadas y hasta el presente la doctrina ha venido in­sistiendo en que no es propio acudir a las fuentes de las obligaciones que rigen en m ate­ria civil para declarar la responsabilidad de la A dm inistración por su actividad, espe­cialm ente por lo que respecta a su actividad extra-contractual, E l fundam ento de esta postura consiste en que la responsabilidad civil atiende a un sistem a ju ríd ico de relacio­nes intersubjetivas entre particulares cuyas reglas no pueden ser aplicadas exactam ente a los sujetos de derecho público, que adem ás de gozar de potestades públicas, gozan de determ inados privilegios por ser los tutores del interés general. Así, se ha sostenido que el ejercicio de las potestades públicas conlleva a la realización de actos y negocios ju r í­dicos y a la producción de hechos que transgredan los derechos de los adm inistrados y, por lo tanto, hagan a la Adm inistración responsable bajo unas reglas específicas.”

En segundo lugar, se establece como el fundamento actual de la responsabilidad administrativa extracontractual, el llamado “principio de igualdad de todos ante las cargas publicas”, segunda el cual, la Administración en el ejercicio de sus potesta­des (autoridad legítima) y en procura de la satisfacción de la colectividad, sacrifica el patrimonio de un particular, debiendo en consecuencia indemnizarlo por some­terlo a una situación más dañosa o perjudicial que el de la generalidad. Así pues, la sentencia reitera lo que a lo largo de este ensayo hemos hecho referencia, de que si

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" Themis. Les grandes decisions de ta jurisprudence. D roit Adm inistratif. Jean-franqois ta- chaum e.\980

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la administración en un actuar lícito o ilícito, como o sin culpa le causa un daño a un administrado, deberá indemnizarlo.

En tercer lugar, se hace referencia que a pesar que no se encuentra totalmente superada la Teoría del Riesgo, conforme a la cual quien se beneficie de una activi­dad deberá soportar las consecuencias que de ésta se deriven, considera la Sala Po­lítico Administrativa que existiendo un fundamento constitucional de manera ex­presa en el ordenamiento jurídico venezolano, que apoya la responsabilidad extra- contractual administrativa (Principio de Igualdad o Equilibrio ante las Cargas Pú­blicas), no es necesario acudir a otra razón, explicación, o teorías sobre esta insti­tución. En este sentido, la sentencia establece, a nuestra manera de ver de una ma­nera muy acertada, que en la Constitución de 1999, se consagra:

“ ... una responsabilidad adm inistrativa de carácter objetivo que com porta tanto la lla­m ada R esponsabilidad por sacrificio o sin falta com o el régim en de responsabilidad adm inistrativa derivada del funcionam iento anorm al del servicio público, según el cual los usuarios de los servicios públicos deben ser indem nizados po r los daños que puedan surg ir po r el m al funcionam iento d e estos” .

Por último, un punto importante a destacar en esta sentencia, es la interpreta­ción que se le dió al tan nombrado artículo 140 de la Constitución Bolivariana de Venezuela, en donde el legislador no estableció los tipos de bienes y derechos sus­ceptibles de daño por la Administración, pasando entonces la Sala Político Admi­nistrativa a verse en la necesidad de asumir un concepto amplio de patrimonio, en el cual se trascienda la noción económica del daño (bienes), por una noción tam­bién moral, comprendida por los derechos inherentes a la persona. Al respecto, se estableció claramente que esa noción amplia del patrimonio, debe entenderse sobre cualquier naturaleza de bienes y derechos, pero que estén jurídicamente protegidos, siendo en el caso en específico de esta sentencia, la moral, el derecho protegido, ofreciendo así más protección y la consiguiente indemnización a los administrados por el daño que se les ocasione en el actuar de la administración.

Por los aportes que anteriormente hemos descrito referente a esta sentencia, es que consideramos que la misma es de gran contribución tanto doctrinal como ju ­risprudencial a la institución de la Responsabilidad Administrativa extracontrac- tual, y en especial, a la Responsabilidad objetiva como tema fundamental de este ensayo.

C O N C LU SIO N ES

1. Podemos afirmar que la responsabilidad del Estado, es una institución que garantiza a favor del ciudadano, una indemnización cuando el Estado en su actua­ción, sacrifica su patrimonio en beneficio del interés colectivo. Como dice H a u r io u , que el Estado actúe pero que obedezca la ley, que actué pero que pague el perjuicio.

2. Ubicamos la responsabilidad objetiva desde dos puntos de vista, como lo son el Constitucional (Art. 140) y a nivel Legal (Art. 1193 de Código Civil Venezola­no).

3. El enfoque de la responsabilidad objetiva tiene mucha relación, con los crite­rios de la jurisprudencia dictada por la jurisdicción administrativa. Aquí una vez

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más se demuestra, que el Derecho administrativo y en especial ésta institución tan importante, tiene o goza de una marcada influencia de orden jurisprudencial.

4. Como característica fundamental de la responsabilidad objetiva, tenemos:— a) La influencia determinante de las normas del Código Civil Venezolano, así co­mo una marcada tendencia a imitar planteamientos civilistas, reafirmados a su vez, tanto en la doctrina como en la jurisprudencia, b) La responsabilidad objetiva está predeterminada por la ley y ejemplos sobran lo cual ilustramos en el presente tra­bajo con una reciente Ordenanza dictada por los Municipios del Área Metropolita­na de Caracas, c) La exoneración de culpa a favor de la víctima, d) El dafio en la responsabilidad objetiva debe ser: cierto especial anormal y protegido por una si­tuación jurídica determinada, punto que aquí hemos tratado en atención de las en­señanzas que a la ciencia del Derecho administrativo, le ha dado el autor francés J e a n R iv e r o . e) La fuerza mayor, el hecho de un tercero y la culpa de la víctima, exonera la responsabilidad de la Administración, en la responsabilidad objetiva.

5. Las diferencias entre las obligaciones civiles y las obligaciones administrati­vas son marcadas, lo cual hemos dedicado parte importante de este ensayo, a los fines de determinar en toda su extensión la responsabilidad objetiva.

6. A nuestro juicio, podemos señalar como una de las principales diferencias entre las obligaciones civiles y administrativas, que del incumplimiento de una obligación administrativa, no solamente se„dafia el patrimonio del administrado, sino que se afecta a su vez, el interés colectivo.

7. Dentro de los supuestos más importantes de la responsabilidad objetiva, ex­plicados a lo largo de este trabajo, encontramos en primer lugar, que el agente del dafio sea una administración pública. En segundo lugar, que el funcionamiento de esa organización administrativa debe estar determinada e intencionada en la pres­tación de un servicio público. En tercer lugar, que la responsabilidad haya sido de­rivada de actos, actuaciones, omisiones, abstenciones y actividades materiales. En cuarto lugar, que exista una relación de causalidad y efecto entre el hecho genera­dor del dafio y la lesión ocasionada a la víctima. Por último, el legislador exonera al agente-administración del dafio causado, si prueba la culpabilidad en otro (terce­ro) y no en su persona.

8. En lo que se refiere al tratamiento jurisprudencial a la luz de la nueva Cons­titución, destacamos dos sentencias que aportan los criterios que hemos desarrolla­do a lo largo del presente ensayo.

9. Que el fundamento principal de la responsabilidad administrativa, tal como lo expresa el profesor O r t i z A l v a r e z , en sus distintas modalidades, es la integri­dad patrimonial del administrado. (Frase obtenida de la sentencia Elecentro).

10. Como punto final, podemos destacar, que hoy en día existe una tendencia a nivel doctrinal y jurisprudencial, de subsumir la responsabilidad objetiva del Esta­do, ya no bajo los parámetros tradicionales de las normas civilistas suficientemente superadas, sino por el contrario, por los principios de derecho público, principio de equidad, solidaridad social, igualdad ante las cargas públicas, etc., a fin de garanti­zar la reparación del administrado que sufre el daño por parte de la Administra­ción. *

Joaquín David Bracho Dos Santos

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