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INFORME MENSUAL DE ASESORÍA EXTERNA
Realizado por FUNDACION NODO XXI
AL DIPUTADO GABRIEL BORIC FONT.
CONTRATO (AE N° 11/001/2015)
ABRIL 2015.
Caracterización de la política de
concesiones en Chile Alianzas público-privadas para la provisión de
infraestructura
Investigador responsable
Matías Goyenechea
30/06/2015
Resumen
Este trabajo busca caracterizar la política de concesiones levantada por los gobiernos de
la Concertación, abordando las razones para implementar este modelo de provisión de
infraestructura, así como los elementos generales respecto al marco legal en el cual
funciona y el abordaje de las modificaciones al mismo. También, se describen los
problemas generales que han afectado a esta modalidad y las implicaciones en términos
de inversión del sector privado en infraestructura pública. Al final del texto, se plantean
visiones críticas sobre esta modalidad, revisando el rol del New Public Managament, así
como un análisis crítico para comprender las implicancias de las alianzas público-
privadas en la infraestructura.
1
Índice
Provisión de infraestructura .................................................................................................... 2
Impulso a la política de concesiones ...................................................................................... 5
Modificaciones legales y evolución del programa de concesiones ........................................ 7
Nacimiento de la política .................................................................................................... 7
Primeros cambios al marco legal ........................................................................................ 8
Estancamiento y problemas de la política de concesiones ................................................. 9
Modificaciones al marco legal durante el primer gobierno de Bachelet ..................... 12
Potenciamiento de la cartera de concesiones y fortalecimiento de la institucionalidad ... 13
Concesiones e ideario neoliberal .......................................................................................... 15
Argumentaciones para la difusión de las Asociaciones Público-Privadas ....................... 18
Razones de índole macroeconómica............................................................................. 18
Transferencia de la deuda al privado (reglas fiscales) ................................................ 18
Postergación de pagos ................................................................................................. 19
Déficit de infraestructura ............................................................................................. 19
Interés de privados ....................................................................................................... 19
Flexibilidad laboral ...................................................................................................... 19
Acumulación por desposesión y despolitización de las Asociaciones Público-Privadas ..... 20
Conclusiones ......................................................................................................................... 22
Bibliografía empleada........................................................................................................... 23
2
Introducción
La política de alianzas públicos-privadas (APP), concesiones u otros nombres por lo que se
conoce a esta modalidad de provisión de infraestructura pública, ha implicado la apertura de
un espacio para la generación de negocios, tanto para capitales nacionales como extranjeros.
Las obras de infraestructura pública es un sector en el cual las empresas privadas tenían una
participación escasa, sin embargo, desde finales de los años setenta, se han producido
incrementos significativos de la participación del sector privado. En una primera instancia
como subcontratistas, hasta los actuales niveles en donde una empresa “concesionaria”,
diseña, construye y opera la infraestructura pública. Este trabajo busca caracterizar esta
modalidad de provisión de obras públicas, a la vez que revisar sus transformaciones en el
tiempo. Por otro lado, se avanzará en generar una visión crítica desde el punto de vista
teórico, de la implicación de proveer infraestructura mediante esta modalidad.
Provisión de infraestructura
El Estado ha provisto al país de infraestructura de distintas maneras a lo largo del tiempo y
hoy las concesiones resultan ser la forma predominante en la cual el Estado chileno lo hace.
Las concesiones constituyen alianzas público-privadas para desarrollar proyectos de
infraestructura, en las cuales el sector privado cumple las siguientes funciones: aporta el
capital, diseña, construye y opera. Por los servicios que entregará, el privado recibe pagos:
estos pueden ser por parte del Estado o por parte de los beneficiarios de las obras o servicios
prestados.
Resulta importante para el desarrollo de una nación el estado de su infraestructura pública,
sobre todo en materia vial, portuaria, energética, entre otras áreas. El mejoramiento de
infraestructura vial y portuaria puede contribuir a un esquema productivo de tipo exportador,
en tanto puede ayudar a la reducción de costos, mejorando la competitividad del país frente
a otros. Si bien no es materia de este trabajo discutir sobre el papel de la infraestructura
pública en la generación de crecimiento económico (Bitran & Villena, 2010), es necesario
tener presente, la existencia de una alineación entre la estructura productiva y proyectos de
3
infraestructura que se desarrollaron. En Chile, a partir de los noventas se da comienzo a un
programa intensivo de obras públicas que tiende a empalmar los tipos de proyectos licitados
o concordados con la estructura productiva y financiera1. Es de esta manera que el Ministerio
de Obras Pública define uno como uno de los objetivos de su quehacer lo siguiente
“…desarrollo de la vocación territorial productiva diversificada del país, asociada al modelo
de exportación de recursos naturales con valor agregado y sus encadenamientos productivos,
apoyando al turismo y las actividades de servicios” (Ministerio de Obras Públicas, 2015).
Tabla 1: Pérdidas anuales de competitividad por carencia de infraestructura vial.
Concepto MM US$
Congestión Santiago 475
Daños a la fruta en camiones 120
Demoras en carreteras y desgaste de vehículos 510
Daños Físicos por accidentes 140
Efectos sobre la salud 360
Demoras en los puertos 105
TOTAL 1.710
Fuente: Cámara chilena de la Construcción 19972.
En la Tabla 1 se puede apreciar que, según estudios de la Cámara Chilena de la Construcción,
el país tenía una pérdida de recursos por la falta de inversión en infraestructura vial
(Ministerio de Obras Públicas, 2003).
También es importante hacer notar que las empresas privadas, sean nacionales o extranjeras,
obtienen el capital para la inversión, de la banca, así como posteriormente se involucran los
seguros. De esta forma, el sector financiero también resulta beneficiado por esta política.
Profundizar en este vínculo resulta sustantivo para entender el papel de la actual política de
concesiones en la consolidación de la estructura productiva, y en el entramado institucional
legado de la dictadura, aunque esto deberá ser realizado en futuros trabajos.
1 Un ejemplo de lo anterior es el rol que juega la infraestructura vial y portuaria respecto a la disminución de
costos de la industria exportadora. 2 Citado en Ministerio de Obras Públicas (2003).
4
En Chile, los esquemas de provisión de infraestructura previos a la implementación de la
política de concesiones, se realizó básicamente de dos maneras. El Ministerio de Obras
Públicas (MOP) poseía unidades destinada a la construcción de infraestructura, es decir que
el Estado se hacía cargo del diseño, construcción, operación y mantenimiento de la obra
pública. La participación de los privados en proyectos de infraestructura era limitada e
incluso requería la generación de una ley especial (Engel, Fischer, & Galetovic, 2001). A
modo de ejemplo, se pueden destacar los casos de salud y educación. En estas áreas existían
sociedades constructoras de carácter mixto (público-privado), para la provisión de
infraestructura como la construcción de hospitales y liceos. La sociedad constructora de
establecimientos hospitalarios (SECH) se crea por ley el año 1944 y funciona hasta el año
19823, cuando fue disuelta mediante decreto. En el caso de la educación, funcionaba la
Sociedad Constructora de Establecimientos Educacionales que operó entre 1937 y 1987, y
también fue disuelta por la dictadura.
La dictadura, en la medida que desmantela la capacidad propia del Estado para construir a
partir de procesos de “modernización”, introduce la posibilidad de subcontratar la
construcción y el mantenimiento de las obras públicas. La selección de la empresa que
ejecutara la obra pública se adjudica mediante una licitación de carácter competitiva, en
donde el contratista o empresa constructora ganadora es aquella que solicita el menor monto
por la obra y cumple con las especificaciones solicitadas por el mandante. En este esquema,
aun utilizado en obras públicas, -el diseño y la administración de los proyectos continúan
dependiendo del Estado.
3 Detalle sobre decreto con fuerza de ley que disuelve la sociedad http://bcn.cl/1p5y7
5
Impulso a la política de concesiones
Durante el gobierno de Patricio Aylwin es que se comienza a introducir la política de
asociaciones público-privadas (APP). Esto se cristalizará con modificaciones en el marco
legal, para permitir el funcionamiento del modelo y tendrá sus primeras experiencias en las
concesiones viales (autopistas interurbanas). Esto implicó generar contratos con empresas
privadas mediante un sistema de contratos, siguiendo el modelo de “construcción, operación
y transferencia” (BOT por sus siglas en ingles) para la ejecución de proyectos de
infraestructura pública. A partir de estos contratos se hace posible que una empresa privada
pueda financiar y construir proyectos de infraestructura. La empresa obtiene la posibilidad
de aplicar cobros por el uso del servicio prestado, en un periodo de duración determinado en
los contratos4, y, una vez finalizado el tiempo estipulado en los contratos, la infraestructura
se regresa al Estado.
Dentro de los motivos que impulsan esta política se encuentra una falta de recursos públicos
para inversión en infraestructura, sobre todo en las décadas de los setenta y ochenta. Según
el Ministerio de Obras Pública (MOP), así como otras fuentes, señalan que existe un déficit
de infraestructura de 11.000 millones de dólares -lo que equivalía a un 15% del PIB. Esto,
durante la década de los noventas (Acevedo & Errázuriz, 1994). Dado la situación de déficit
en esta materia es que se afirma que para lograr financiar las inversiones requeridas, el MOP
debería haber triplicado su presupuesto (800 millones de USD), así como efectuar una
profunda reorganización (Engel, Fischer, & Galetovic, 2001). Esto fue declarado como
políticamente inviable por parte de la Concertación.
Considerando este escenario, por un lado existe un déficit significativo de infraestructura
pública, tras décadas de escasa inversión. Y por el otro, restricciones presupuestarias como
para haber financiado y realizado las obras en el esquema sectorial “tradicional”5. De esta
4 La duración de los contratos puede variar, sin embargos son periodos largos de tiempo, 15 a 30 años es común. 5 Se entenderá por esquema tradicional, a la subcontratación de empresas privadas, mediante una licitación
competitiva, para realizar obra pública, en este esquema el rol del privado está restringido a la construcción
principalmente.
6
manera, la Concertación es quien decide introducir el esquema de Asociaciones Público-
Privadas (APP). A juicio de Engel, Fischer y Galetovic (2001) las justificaciones que
explican la aplicación de un esquema de concesiones son: primero, se juzgó como positiva
esta forma de provisión en tanto existe una carencia de recursos para realizar las obras en un
modelo tradicional; un segundo elemento que se destaca como positivo, es que se generan
incentivos adecuados, si se considera que la misma empresa que construye tendrá que
mantener la infraestructura, de esta forma, el incentivo es a entregar mayor calidad; un tercer
punto, es que se estimó que las empresas privadas son generalmente más eficientes que las
estatales6; un cuarto elemento, tiene relación a que los peajes son más fáciles de aceptar si la
infraestructura es provista por los privados; un quinto factor es que bajo el esquema BOT de
concesiones, el costo de la infraestructura lo pagan los beneficiarios directos7; sexto, los
esquemas de concesión difieren de la lógica tradicional dado que se ajustan a criterios de
mercado y no a la lógica de planificación central, esto evitaría la posibilidad de generar
“elefantes blancos”, dado que el privado puede determinar si estas obras serán rentables o
no. En tanto, el propio Ministerio de Obras Públicas sostiene que la aplicación del esquema
de concesiones permite al Fisco liberar recursos para destinarlos a inversiones sin
rentabilidad privada, pero de alto impacto social (Ministerio de Obras Públicas, 2003).
Tabla 2: Déficit en infraestructura.
Sector Inversiones (En millones de USD)
Carreteras y autopistas interurbanas 4.250
Autopistas urbanas 2.000
Tratamiento de aguas 1.480
Suministro de agua potable 950
Equipo 810
Ferrocarriles 470
Puertos 450
Riego 370
Control de aguas de lluvia 195
Aeropuertos 100
6 Criterio ideológico instalado respecto a las supuestas eficiencias de lo privado respecto a lo público. 7 En un esquema tradicional son los fondos fiscales los que pagan la obra pública y por tanto toda la población
más allá de si sean beneficiados o no por dicha obra.
7
TOTAL 11.075
Fuente (Hinojosa & Gómez-Lobo, 1999).
Modificaciones legales y evolución del programa de concesiones
Nacimiento de la política
El gobierno de Patricio Aylwin es el primer gobierno en generar las modificaciones legales
con el propósito de permitir la entrada de los privados a la provisión de infraestructura. Esto
se realiza mediante el DFL MOP 1648 y luego, en 1996, se generan modificaciones que dan
paso a la Ley de Concesiones9 en el gobierno de Eduardo Frei. En el mismo gobierno, se
introducen el esquema de concesiones a los puertos, esto vía modificaciones a la Ley 19.542
en el año 1997. En el mismo año se introducen modificaciones en la ley de regulación de
servicios sanitarios que permite sub concesiones de este tipo de servicios (Bitran & Villena,
2010).
El primer proyecto que se impulsa una vez a probada la ley de 1991 de concesiones, es el
proyecto del túnel del Melón. Esta concesión tuvo dificultades financieras debido a la
existencia de un alternativa vial de buena calidad, lo cual afecta el flujo de vehículos y por
consiguiente los ingresos del concesionario (Bitran & Villena, 2010). En esta ocasión existió
una decisión de evitar los rescates financieros por parte del Estado, generando una señal de
mercado que implicó restricciones a la hora de comprometer recursos (Bitran & Villena,
2010) tanto en forma de capital como deuda (privada). Entre los años 1993 y 1995 se licitan
por concesión 9 proyectos ligados a infraestructura vial por un monto de 800 millones de
USD10. En 1995, el MOP cuantificó en USD $ 1.500 millones por año las pérdidas
económicas causadas por una infraestructura inadecuada, principalmente por los cuellos de
8 Se puede revisar en http://bcn.cl/1mdtr 9 Es posible consultar en http://bcn.cl/1m1ii 10 Es importante hacer notar que este monto se refiere a un estimado de parte del MOP para valorizar los
proyectos, no necesariamente correspondo al costo real de los proyectos.
8
botella que se generaban en una economía que crecía a 7% anualmente (Bitran & Villena,
2010). Sobre este diagnóstico es que se promueve que el MOP genere, a través del programa
de concesión, inversión privada en infraestructura de transporte por USD $ 1.500 millones
anuales. Un aumento de esta naturaleza implicaba generar modificaciones legales, de forma
es que el MOP promueve la modificación de la ley de concesión del 1991, planteado la
necesidad de aumentar las ventajas para el sector privado, así como disminuir el riesgo11 para
el financiamiento privado y definir aspectos en los cuales el riesgo seria compartido con el
Estado. El propósito de esto apuntaba a potenciar la política de concesiones a los niveles de
inversión que se habían fijado como objetivo.
Primeros cambios al marco legal
Los cambios que se introducen en la ley de concesiones durante el año 1996, tal como se dijo
más arriba, tenían el propósito de generar cambios en la regulación para reimpulsar la
inversión, lo cual implica hacer más atractivo las concesiones al sector privado. Estas
modificaciones apuntaron a la ampliación de áreas que pueden estar sujetas a iniciativas de
concesiones12. También en estas modificaciones se introducen mejoras a la protección de
entidades de financiamiento (banca), estableciéndose derechos especiales a los acreedores
financieros sobre los flujos de la concesión (Bitran & Villena, 2010). Así también se
establecen protecciones a dichas entidades en caso de quiebra u otros eventos. Por otro lado,
el MOP delega en tribunales arbitrales las facultades de sanción. Asimismo se flexibilizan
las normas para la banca y financistas institucionales para facilitar el financiamiento a largo
plazo de las concesiones, sea por medio de capital o deuda. También se realizan
modificaciones en otros ordenamientos legales para facilitar la inversión, como la
modificación de la Ley General de Bancos para ampliar los préstamos a las concesionarias y
constructoras; y, las modificaciones a la legislación de administradoras de fondos de
pensiones, compañías de seguros, fondos de inversión y fondos de inversión de capital
11 Se refiere en particular a riesgos que se relación con los ciclos económicos, así como otros de tipo de
problemas como los desastres naturales. 12 Se abre la puerta para implementar concesiones en edificaciones públicas en general, así también se incluyen
embalses y aeropuertos, en 1997 se modifica la ley de puertos para generar concesiones portuarias.
9
extranjero. Esto último para que pudieran intervenir en el financiamiento de las
concesionarias y la modificación de la ley de valores que permite resguardar los flujos
monetarios de las concesiones (Ministerio de Obras Públicas, 2003).
Entre 1996 y el 2000, se licitaron 18 proyectos que implicaron una inversión por más de USD
$ 5.000 millones. Cabe señalar que la crisis asiática frena la capacidad de expansión de esta
política, que no se repone sino hasta el año 2000 (ver Gráfico 1).
Gráfico 1: Inversiones adjudicadas en programa de concesiones de obras públicas 1993-2014 (MMU$).
Fuente: Saldivia (2014).
Estancamiento y problemas de la política de concesiones
Entre el 2000 y el 2005 en el periodo del gobierno de Ricardo Lagos se abren concesiones en
nuevas áreas, en las cuales hay que destacar el inicio del programa de concesiones en
autopistas urbanas con inversiones comprometidas por 2.500 millones de USD. Al mismo
tiempo es en el gobierno de Lagos en que se generan las primeras licitaciones de proyectos
de concesiones en infraestructura social. Este tipo de concesión difiere de las concesiones
viales en que es directamente el Estado quien realiza los pagos al concesionario, en la forma
10
de subsidios. Recordemos que en el caso de las concesiones viales el concesionario obtiene
sus pagos, del pago directo de los usuarios.
Ejemplos de proyectos de infraestructura social que son materializados durante el gobierno
de Lagos son el programa de infraestructura penal, los centros de justicia y la infraestructura
para el sistema de transporte conocido como Transantiago. El caso de las cárceles resulta de
interés, en tanto se traslada una función del Estado a los privados, en este caso, la
construcción de los establecimientos penales, la hotelería así como la rehabilitación de los
reos. El papel del Estado queda circunscrito en estas concesiones a la seguridad de los
recintos carcelarios (papel de Gendarmería). Este esquema diseñado para los recintos
penitenciarios será replicado en el caso de las concesiones de hospitales, específicamente, el
modelo de subsidios y el traspaso de funciones al concesionario. Si bien estas concesiones
comienzan como proyectos en el gobierno de Lagos, no se materializan sino hasta el primer
gobierno de Bachelet. En el periodo del gobierno de Lagos se producen denuncias de
corrupción, cuyo caso es conocido como MOP-GATE. En este caso, se produjeron
triangulación de dineros entre el ministerio de Obras Públicas, la empresa GATE y
concesionarias. Esto produjo un impacto en el programa de concesiones, el cual pierde
dinamismo, y genera una disminución en la adjudicación de proyectos, así como un menor
interés de participar. Esto problemas generado por el caso del MOP-GATE, tenderán a
impulsar las llamadas “iniciativas privadas”13 para seguir potenciando la inversión de
privados en infraestructura (Bitran & Villena, 2010).
El marco legal que estaba vigente desde 1996, consideraba, tal como se vio más arriba, una
modificación al marco legal previo que apuntaba a restringir el papel del Estado y dar
mayores ventajas al sector privado. Este marco legal permitió conservar debilidades
institucionales que implican opacidades en las renegociaciones de las concesiones,
generando mermas en el interés público. Uno de los principales problemas que se detectan
tiene relación con las frecuencias en las renegociaciones de los contratos. Estas
13 Mecanismos mediante el cual, el sector privado puede proponer iniciativas en materia de concesiones al
Estado. Más detalles en: http://www.concesiones.cl/proyectos/iniciativasprivadas/Paginas/default.aspx
11
renegociaciones se realizan con el propósito de modificar los contratos, añadir nuevas obras,
o cambiar los pagos al concesionario, entre otras razones (Engel, Fischer, Galetovic, &
Hermosilla, 2009).
Es importante destacar el trabajo de Engel et al. (2009), en donde se analizan 50 proyectos
de concesiones realizados entre los años 1993 y 2005. Entre sus hallazgos se destaca que los
proyectos de concesiones son renegociados en promedio tres veces, y que del total de USD
$ 11.270 millones en inversión de infraestructura, un 25% corresponde a los aumentos
derivados de renegociaciones. Esto equivale a 2.810 millones de dólares, pero sin mediar un
proceso competitivo. Según los autores, estas renegociaciones pueden dañar el interés
público generándose situaciones en las que es probable generar rentas sobre lo normal para
los privados (Engel, Fischer, Galetovic, & Hermosilla, 2009).
Tabla 3: Inversiones adiciones por concepto de renegociación.
Inversiones (millones USD) Porcentaje de inversión adicional
Inversión licitada 8.600
Inversión adicional 2.800 33%
Por aumento de costos 1.420
Por obras adicionales 1.380
Inversión total 11.400 25%
Inversión adicional definida por:
Arbitraje 231 9,2%
Conciliación 220 6,9%
Mutuo acuerdo 2.349 83,9%
Fuente: (Engel, Fischer, Galetovic, & Hermosilla, 2009).
Otros elementos que muestran los problemas que existían con el marco legal de concesiones
se ilustran en los casos del programa de infraestructura penitenciaria. En este se producen
controversias entre el Estado y el concesionario respecto a diferencias sobre las obras, y que
tuvieron que ser zanjadas por la Corte Suprema. La resolución obligó al Estado a pagar el
doble de lo que originalmente costaba el proyecto. Otras controversias se dieron en el caso
de suspensión de la construcción de un proyecto, lo cual terminó con una extensión de
contrato por mutuo acuerdo (Ibarra-Coronado, 2011).
12
Modificaciones al marco legal durante el primer gobierno de Bachelet
Considerando la experiencia que se dio en los años anteriores y en vista de los problemas
identificados es que las modificaciones a la Ley de concesiones del año 2010 tienen como
propósito dotar al Estado de herramientas que permitan mejorar el resguardo del interés fiscal
(Ibarra-Coronado, 2011). En concreto, esta modificación a la ley avanza en poner como
principio rector del sistema de concesiones la obligación, por parte de la empresa
concesionaria, de mantener en todo el periodo de duración de la concesión los niveles de
servicio y estándares técnicos especificados en las bases de licitación, así como en los
correspondientes contratos (Ibarra-Coronado, 2011). También se incorporan mecanismos
que van en la vía de generar una mayor institucionalidad14 en la política de concesiones.
En el sentido de generar mayores niveles de institucionalidad, se generan tres instancias.
Primero, el “Consejo de Concesiones de Obras Públicas”, que es una instancia de tipo
consultiva que tiene como objeto informar respecto del tipo de infraestructura que se
desarrollará, así como las modalidades y el régimen de concesión (Cámara Chilena de la
Construcción, 2010). De acuerdo con el artículo 36 de la Ley de concesión, se define la
constitución de un “Panel Técnico” que tiene como objetivo revisar discrepancias de carácter
técnico o económico que se produzcan entre las partes durante la ejecución del contrato de
concesión; sin embargo, esta instancia no tiene un carácter vinculante (Cámara Chilena de la
Construcción, 2010). La tercera instancia es creada por el artículo 36 bis de la Ley de
concesión, es la llamada “Comisión Arbitral” que tiene el objetivo de revisar que las
controversias o reclamaciones que se produzcan con motivo de la interpretación o aplicación
del contrato de concesión o a que dé lugar su ejecución. El Ministerio de Obras Públicas solo
puede recurrir a la Comisión Arbitral una vez que se haya autorizado la puesta en marcha
definitiva. Por otro lado, los aspectos técnicos o económicos podrán ser llevados a la
14 Antes de esta modificación solo un artículo de la ley se refería a esta materia el artículo 29 que señalaba que
una dirección del Ministerio de Obras Publicas debe ser el encargado de fiscalizar y velar por el cumplimiento
de los contratos.
13
Comisión Arbitral o a la Corte de Apelaciones, solo cuando se hayan sometido previamente
a las recomendaciones del Panel Técnico (Cámara Chilena de la Construcción, 2010).
Otras materias que son incorporadas en la modificación de la ley en el 2010 son la
clarificación de criterios para la calificación de proposiciones de iniciativas privadas. Se
incorporan en la ley aspectos para normar las licitaciones para ejecución de obras en la etapa
de explotación15. En la ley, se incorporan modificaciones al artículo 28 relativo a los pagos
al concesionario en casos de incumplimientos graves. Se establecen sanciones en los casos
de incumplimiento de obligaciones contenidas en el artículo 30 bis. Así también, se modifica
el artículo 28 ter sobre el término anticipado de la concesión en lo relativo a los pagos a los
concesionarios. Se introducen más modificación, por ejemplo relacionadas a las
modificaciones en los servicios incluidos en la concesión16.
Potenciamiento de la cartera de concesiones y fortalecimiento de la
institucionalidad
En el actual gobierno de la Presidenta Bachelet se han generado nuevos impulsos a la política
de concesiones. En concreto, se presentó una cartera de proyectos para el periodo 2014-2020
que asciende a los 4.527 millones de USD, esto incluye tanto proyectos nuevos como
relicitaciones de proyectos antiguos17. Así también, en el marco de este potenciamiento de
iniciativas de concesión, se incluye proyectos por un valor de inversión estimado de 2.291
millones de USD en iniciativas privadas (infraestructura vial urbana e interurbana). Otro
aspecto que está impulsando la administración de Bachelet es avanzar en una nueva
institucionalidad para el servicio responsable de los proyectos de concesión. Para esto, el 16
de junio del 2015 se ingresa un proyecto de ley para crear “La Dirección General de
15 Recordemos el problema de las renegociaciones, esto busca imprimir mayores grados de competitividad. 16 Para más detalles revisar (Ibarra-Coronado, 2011) y (Cámara Chilena de la Construcción, 2010). 17 Para mayor detalle sobre cada proyecto en la agenda se recomienda revisar:
http://www.concesiones.cl/proyectos/Paginas/AgendaConcesiones2014_2020.aspx
14
Concesiones de Obras Públicas”18. Hoy, el servicio responsable es la Coordinación de
Concesiones de Obras Públicas (CCOP) -organismo técnico dependiente de la Dirección
General de Obras Públicas (DGOP)-, esto implica en la práctica que todos los actos
administrativos realizados por la CCOP deben ser sancionados por el Director General de
Obras Públicas, en quien recaen las responsabilidades de las decisiones tomadas.
Dentro de las facultades que se prenden fomentar o potenciar por parte de este proyecto de
ley destacan las siguientes:
Planificación permanente de mediano y largo plazo con horizonte a 5 años.
Fortalecimiento del modelo de gestión y fiscalización de los proyectos.
Perfeccionamiento del modelo de desarrollo y aprobación de nuevos proyectos, así
como de renegociaciones de concesiones en etapas de construcción y de explotación.
Profundización de las capacidades para el análisis y estructuración financiera de los
proyectos, desarrollando las funciones de estudio, monitoreo y evaluación del sistema
de concesiones.
Fortalecimiento de la promoción del mecanismo y la cartera de proyectos entre
inversionistas y financistas, nacionales y extranjeros.
Implementación de sistemas tecnológicos para la gestión interna y para la entrega de
información a la ciudadanía sobre las obras concesionadas. En esa línea, se creará una
plataforma que comunique las tarifas y/o las condiciones de uso de obras
concesionadas a los usuarios.
18 A través del mensaje N° 369-363, boletín 10126-15, para mayores detalles se puede revisar:
http://www.camara.cl/pley/pley_detalle.aspx?prmID=10549&prmBL=10126-15
15
Profundización de la coordinación con otros organismos públicos, tanto aquellos
vinculados al proceso de desarrollo de proyectos, como con los mandantes de una
obra concesionada.
Desarrollo de mecanismos que permitan incorporar la participación de la ciudadanía
en etapas tempranas del desarrollo de los proyectos.
Determinación de estándares de servicio y derechos de usuarios.
De esta forma, el proyecto presentado por el ejecutivo tiende a reforzar la institucionalidad
ligada a la política de concesiones, apuntando a desarrollar planificaciones de proyectos más
allá del horizonte temporal de un gobierno. Así también, se vuelve a apuntar al reforzamiento
institucional para los procesos ligados a las licitaciones, así como a los procesos de
renegociaciones que, como se vio anteriormente, presentaban debilidades que beneficiaban
a los privados por sobre el interés público. Por otro lado los funcionarios públicos de esta
repartición serán los responsables de promocionar las asociaciones o alianzas público-
privadas en obras públicas para atraer a los inversionistas nacionales y extranjeros. También
en este nuevo entramado institucional se plantean mayores grados de transparencia y
participación.
Concesiones e ideario neoliberal
El involucramiento de los privados en la provisión de infraestructura pública19 hoy no parece
algo extraño, sino más bien una normalidad, sin embargo, esta es una tendencia que se ha
manifestado durante los últimos veinte o treinta años. En el periodo posterior a la segunda
guerra mundial, tanto en países desarrollados como en vías de desarrollo la provisión de la
infraestructura pública era asumida por el Estado. La introducción de las llamadas alianzas
público-privadas (APP) es expresión de un creciente consenso impulsados por los principios
19 Se considera básicamente las carreteras, el sistema de transporte público, los servicios de agua y
alcantarillado, servicios públicos como escuelas, prisiones y hospitales.
16
del New Public Managament (NPM), que básicamente se puede considerar una expresión del
ideario neoliberal en la disciplina de la administración pública. Esta corriente de pensamiento
pone un énfasis en conseguir los objetivos bajo los principios de la eficiencia económica
privilegiando las preferencias individuales sobre las colectivas. Las políticas que son
propuestas por el New Public Managament (NPM) implican una restructuración de los
límites y responsabilidades de lo “público”, a través de la privatización, restructuración de
los servicios públicos y la introducción de principios de mercado en la administración
pública20 (Blanken, 2008).
La adopción de los principios del NPM ha sido acompañada a la vez de dos factores claves
para propiciar el involucramiento de los privados en la provisión de infraestructura. El primer
factor apunta a una creciente dependencia del Estado con respecto al sector privado para
resolver ciertos objetivos o tareas. En parte, esto se ha producido por una creciente tendencia
en desmantelar capacidades del sector público21. Un segundo factor guarda relación con una
disminución o insuficiencia de los presupuestos públicos para financiar obras de
infraestructura, lo cual implica producir una necesidad de recursos, para lo cual se ha debido
recurrir a financiamiento privado. Esto se entrelaza con una creciente necesidad de inversión
en infraestructura, necesidades que surgen de cambios en los patrones de las actividades
productivas o económicas, así como una forma de alentar el crecimiento económico. De esta
forma se ha terminado alentando la participación privada en infraestructura22 (Blanken,
2008).
También es importante señalar que la participación del sector privado en lo público, así como
en la provisión de infraestructura pública puede variar, tanto en intensidad como en el grado
de responsabilidad que asume el sector privado. Desde el punto de vista del grado de
participación puede variar desde la provisión de un servicio en particular, al uso de activos
20 Para una lectura más profunda respecto a los principios del NPM ver Minogue, M., Polidano, C., & Hulme,
D. (1998) y Dunleavy, P., & Hood, C. (1994). 21 Un posible ejemplo de esto lo podemos ver en como en el caso de Chile se desmantelan las unidades de
provisión de infraestructura o a través de la privatización de sectores clave. 22 En el caso de Chile, se conjugaron una escasez de recursos, junto con una necesidad de inversión creciente
en infraestructura para impulsar el crecimiento económico.
17
públicos o en términos de propiedad que puede ser parcial, a corto plazo o largo plazo. Y las
responsabilidades van desde el contrato de servicios, con menores grados de traspasos de
responsabilidad al sector privado a la privatización, en cuyo caso hay una transferencia de
responsabilidad total desde lo público al sector privado. En el caso de las concesiones, se
puede señalar que no son una privatización, dado que no hay un traspaso total de
responsabilidades, sino que es parcial, además de que los riesgos se tienden a compartir y no
hay una transferencia de propiedad definitiva o al largo plazo, sino por un periodo acotado
de tiempo (Li & Akintoye, 2003).
Figura 1: Niveles de participación del sector privado.
Fuente: (Li & Akintoye, 2003).
En el caso de la infraestructura pública, la forma en la cual se ha involucrado al sector
privado, es mediante los contratos de servicios específicos referidos a la construcción o
mantenimientos de la infraestructura23. Los enfoques de la NPM sostienen que mediante la
asociación público-privada (APP) se logra cumplir el objetivo proporcionar un incentivo
comercial para lograr flexibilidad y eficiencia propias del sector privado en las fases de
diseño, construcción y operación de las obras de infraestructura (Blanken, 2008).
23 Este es el esquema que hoy se denomina “tradicional” y que en Chile fue extendido por la dictadura con el
desmantelamiento de las unidades propias del Estado destinadas a la provisión de la infraestructura.
18
Argumentaciones para la difusión de las Asociaciones Público -Privadas
Resulta útil realizar una revisión de los argumentos que son utilizados para impulsar las
políticas de APP. Estas argumentación pueden ser del tipo ideológico como las que vimos en
relación al pensamiento de la NPM, en el cual se trata de colonizar la administración pública
con los principios de la administración de empresa o técnicas gerenciales propias del mercado
(Osborne y Gaebler, 2002). Sin embargo también hay que destacar que se evidencian
argumentaciones de una índole más pragmática y que al menos en el caso de Chile se pueden
encontrar en las declaraciones tanto de autoridades de los gobiernos de la Concertación24
como los que sostienen algunas agrupaciones o gremios empresariales.
Razones de índole macroeconómica
El razonamiento bajo este argumento, está relacionado al hecho de que muchos países que
impulsan esta política pueden sostener niveles altos de endeudamiento25 -dado que el Estado
no pide directamente recursos para esto, sin embargo lo avala-, es decir esta política permite
a los Estados endeudarse. Por otro lado se puede argumentar que impulsar la política de APP
implica generar crecimiento económico y mayor cantidad de empleo, esto derivado del gasto
público que implica esta política, así como por el impulso que se generan en el sector bancario
y la industria de seguros (Blanken, 2008).
Transferencia de la deuda al privado (reglas fiscales)
Dado el argumento anterior, la política de APP implica una deuda o préstamo que solicita el
Estado con un actor privado para llevar adelante un proyecto determinado, sin embargo por
las reglas fiscales estos proyectos no son considerados como deuda en los análisis de las
cuentas nacionales por lo que no se afectarían los análisis de clasificación de riesgos
(Blanken, 2008).
24 Coalición de partidos de Centro-Izquierda 25 Sobre todo países desarrollados con alta carga fiscal.
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Postergación de pagos
Dada la estructuración de la modalidad de las APP, el Estado no paga los proyectos o el gasto
de capital que realiza el privado de forma inmediata, los pagos se postergan hasta que la obra
está concluida y en funcionamiento, esto permite argumentar que el Estado mediante esta
política “libera” recursos para otro tipo de fines26, sin embargo los pagos de igual forma se
realizan tanto a través de subsidios como mediante el pago directo de los beneficiarios
(Blanken, 2008).
Déficit de infraestructura
Otro argumento común, para justificar el impulso de las APP es la existencia una brecha de
infraestructura en una determinada áreas27 y dada la falta de recursos, esta brecha solo puede
ser cerrada con la participación de los privados (Blanken, 2008).
Interés de privados
Para los actores privados la política de APP implica la apertura de nuevos espacio para
obtener utilidades, de esta forma los actores privados suelen promover este tipo de esquema
para la provisión de servicios e infraestructura (Blanken, 2008) (Whiteside, 2013).
Flexibilidad laboral
Hay un argumento no menor, que implica que la política de APP en el área de servicios
permite una reorganización del mundo laboral, que suelen estar regulados por ley en el
Estado, pasando a una forma más flexible de relación laboral bajo las normas del mundo
26 En nuestro país el argumento ha sido, que esto permite invertir los escasos recursos sectoriales en proyectos
con baja rentabilidad privada pero de alto impacto social. 27 En Chile la Cámara Chilena de la Construcción de forma sistemática produce informes sobre estudios de
brechas en infraestructura, para más detalles se recomienda revisar http://www.cchc.cl/publicaciones/balance-
de-infraestructura/
20
privado y no público, esto tiene consecuencias desde el punto de vista del debilitamiento de
las organizaciones sindicales así como en la pérdida de derechos por parte de los trabajadores
(Young, 2007).
Acumulación por desposesión y despolitización de las Asociaciones
Público-Privadas
Las recetas neoliberales implican un proyecto político que tienen como objetivo la
ampliación de los mercados y la mercantilización de las relaciones sociales. La política
pública neoliberal normalmente se basa en una combinación de los siguientes elementos:
austeridad presupuestaria, implementación de estructuras impositivas de carácter regresivas,
desregulación, privatización, la liberalización del comercio y la adopción de acuerdos de libre
comercio. Dentro de las políticas públicas neoliberales están las llamadas alianzas público
privadas (APP), que constituyen un tipo de acumulación de capital. Sin embargo, este tipo
de acumulación no es la acumulación de la etapa fordista del capitalismo, en la cual, ella
tiene relación con avances e innovaciones en los medios de producción, esto es, sobre
aspectos productivos. La acumulación de capital que hay detrás de la APP es por
desposesión28. Esto implica la apertura de ámbitos previamente cerrados al mercado y que
han sufrido un proceso de mercantilización (Whiteside, 2013). La acumulación por
desposesión produce una expansión del mercado de diversas maneras, por ejemplo, a través
de la creación de nuevas oportunidades para la generación de ganancias o por la
redistribución de activos antes públicos, mejorando así la amplitud y profundidad de la
acumulación capitalista (Harvey, 2003). La expansión del mercado no es un proceso
homogéneo, ya que puede implicar procesos de mercantilización, re-mercantilización y/o
una reestructuración del Estado. Siendo la mercantilización el proceso de convertir activos,
bienes o servicios públicos en mercancías de privados, los cuales pueden ser comprados y
28 Concepto de David Harvey que plantea que el capital en su necesidad de sobrevivir genera procesos similares
a la llamada acumulación originaria definida por Marx, sin embargo la diferencia del proceso señalado por
Marx, este tipo de acumulación no es para sustentar la implantación de un nuevo modelo económico. La
acumulación por desposesión se da al introducir la lógica de mercado en áreas en las que este no existe y Harvey
la utiliza para conceptualizar los procesos de privatización impulsados por los neoliberales.
21
vendidos como un bien de consumo más. La reestructuración del Estado implica crear
dependencia de la provisión privada con fines de lucro (Sam & Callinicos, 2006).
Las APP contribuyen en el proceso de acumulación de capital por desposesión, al generar
una dependencia hacia el mercado para la provisión de infraestructura, pasando a ser una cara
visible de los procesos de mercantilización del propio sector público. La proliferación de las
APP resulta preocupante dado que produce desposesión en el sector público, además de
generar mermas tanto de derechos de los empleados públicos, así como debilitamiento de los
controles democráticos frente a los cuales el Estado debe someterse. Los procesos de
mercantilización generan una preocupante influencia del sector privado con interés en lucrar,
en la elaboración de las políticas (Whiteside, 2013). Esto se da en conjunto a un proceso de
mercantilización del propio sector público, proceso que si bien procede de una concepción
ideológica determinada, esta tiende a buscar su naturalización, esto lo logra buscando generar
un terreno propicio o “enabling field”. Esto implica institucionalizar, rutinizar y despolitizar
las APP (Whiteside, 2013) o concesiones en el caso de Chile.
La despolitización tanto de la política de APP así puede extenderse a otras áreas, opera de
dos formas. Una primera es que las necesidades sociales deben adaptarse al mercado, esto
ocurre mediante la provisión de servicios que son responsabilidad del Estado, por medio del
sector privado (for-profit actors). La privatización es una de estas formas de despolitización,
en el sentido de que desplaza el interés público de ciertas áreas para llevarlas a un terreno de
lo privado. Básicamente, a lo que se apunta es que la despolitización implica la eliminación
o una reducción del sector público y el control democrático que este implica, así como los
procesos de toma de decisiones sobre ámbitos importantes de la sociedad (Whiteside, 2013).
22
Conclusiones
La política de concesiones constituye una forma de asociación público-privada que ha sido
implementada en Chile por los gobiernos de la Concertación con el fin de proveer
infraestructura pública. En este sentido se ha generado un marco legal, el cual ha variado en
el tiempo con el fin de potenciar la inversión del sector privado y corregir problemas
relacionados con los procesos de renegociaciones de los contratos de concesión. Los
argumentos que han sido presentados para impulsar esta política revisten por un lado un
carácter pragmático así como también justificación del tipo ideológico. Sin embargo se
evidencia en este trabajo que esta política no es neutral o sólo una cuestión técnica, sino que
está por un lado alineada con el tipo de Estado que se forja en la dictadura, así como los
proyectos que son implementados están en función de las necesidades del mercado. Las
concesiones fueron posibles a partir de los procesos de desmantelamiento de las capacidades
propias del Estado, hasta el punto de generar una dependencia del Estado frente al sector
privado que hoy es el proveedor de las obras públicas. Si bien la dictadura avanza en
involucrar al sector privado luego de desmantelar la capacidad propia del Estado, no avanzo
en generar nichos de acumulación privados a partir de la provisión de infraestructura. Fueron
los gobiernos de la Concertación los cuales al implementar esta política, más allá de los
argumentos específicos, dieron un paso más en el proceso de re-estructuración del Estado
iniciado por la dictadura, al incorporar los principios del “New Públic Managament” (NPM)
y de esta forma propiciar la generación de un nicho de acumulación de capital por
desposesión al aplicar las APP en esta materia. Este trabajo ha implicado visualizar áreas
para profundizar en el estudio de las concesiones, por un lado en lo que respecta al papel de
las concesiones en el crecimiento de la economía, respecto a los modelos de financiamiento,
el papel de la banca y el mercado de seguros, los cuales son los financistas de esta política,
como también se genera la necesidad del estudio de la rentabilidad privada que se está
produciendo a través de este nicho de negocios para los privados. Un último elemento que es
importante señalar para una investigación futura, guarda relación de los efectos de esta
política en las áreas sociales (transporte público, cárceles y hospitales) y no tan solo en la
infraestructura dura.
23
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