INFORME MENSUAL DE ASESORÍA EXTERNA

Realizado por FUNDACION DECIDE

AL DIPUTADO GABRIEL BORIC FONT.

CONTRATO (AE N° 11/004/2017)

AGOSTO 2017.

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Ciudades justas

En este informe se examinarán las características de la desigualdad espacial urbana en Chile, y particularmente en Punta Arenas.

Junto con ello, se propondrán fórmulas concretas para combatir la segregación y la falta de acceso a equipamientos sociales (tales como conectividad, áreas verdes, centros de salud y educación de calidad, etc.). Estas formas son:

1)1) Arriendo social.2) Cooperativas de administración de suelo.

El arriendo social es una política pública descentralizada que provee viviendas en arriendo, con bajos costos, a personas necesitadas. Con esto se satisface el derecho a la vivienda, pero también se permite mayor movilidad laboral e integración social.

Las cooperativas de administración de suelo son cuerpos intermedios (formados por miemLas cooperativas de administración de suelo son cuerpos intermedios (formados por miem-bros del Estado y la sociedad civil), sin fines de lucro, constituidas para cumplir con el pro-pósito expreso de promover los intereses sociales, económicos y ambientales de una comu-nidad local mediante la adquisición de tierras y otros bienes.

Todas estas propuestas son viables dentro de la legislación actual, por lo que un proyecto de ley al respecto podría iniciar un proceso de transformación en la política urbana.

ÍndiceIntroduccióngeneral1…………………………………………………………………………………………….………..1Resumenejecutivo………………………………………………………………………………………………….....…….2ParteI.Situacióndelavivienda

1. Introducción……………………………………………………………………………………………….…………92. ImportanciadepensarlaCiudadysusformas………………………………………….……..…..93. Cartografiarlavivienda………………………………………………………………………………..……..104. Datosgenerales…………………………………………………………………………………….…………….105. PuntaArenasylaHabitación…………………………………………………………….………………..116. Viviendaycampamentos…………………………………………………………………………………..127. Territorialidadymateria:elsuelo…………………………………………………….…………………138. CooperativasdeAdministracióndesuelo…………………………………………..……………….149. Comentariosgenerales……………………………………………………………………..………………..15

ParteII.Alquilersocial

1. Introducción……………………………………………………………………………………….………………162. Antecedentesparaelestudiodelainstitucióndealquilersocial………………………….183. Mecanismosparalaimplementacióndelalquilersocial……………………………………..264. Conclusiones………………………………………………………………………………………………………..38

PARTEIII.CooperativasdeAdministracióndeSuelo

1. LaCooperativadeadministracióndesuelo:Orientacióngeneral……………….………392. Supuestosdefuncionamiento………………………..…………………………………………………..413. LaregulaciónjurídicaenEE.UU…………………………………………………………………………..424. ElmodelodelaCASalaluzdelordenamientojurídiconacional………………….……..435. Separacióndederechosycooperativascerradasdevivienda………………………………466. LasventajasdelmodeloofrecidoporlaLeyGeneraldeCooperativas…………………477. Lasdeficienciasdelmodelodelascooperativas……………………………………………….….488. Seispropuestasparaunareformaenlaorganizaciónhabitacional………………..…….50

Bibliografía………………………………………………………………………………………………………………………51EstedocumentoesunaAsesoríaalaDiputacióndeGabrielBoric-Distrito60delaRegióndeMagallanesydelaAntárticachilenadesarrolladoporJoaquínVásquez,PatricioEscobar,PablxSalinas,TomásNovoa,CarlosZambrano,ConstanzaMedinaySebastiánMartinez,investigadoresdeFundaciónDecide.www.fundaciondecide.clSantiago,Chile.Noviembre,2017.

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INTRODUCCIÓNGENERAL

En el presente informe trataremos aspectos de la estructura de propiedad urbana,

como sustento para políticas transformadoras. Se inicia el presente texto con un resumenejecutivo que explica demanera sucinta el informe, a continuación se desarrolla demaneradetalladalaspropuestasdivididasen3partes:

En la Parte I se exhiben cifras y datos provenientes de diferentes organizaciones e

investigacionesquenospermitencartografiarloquehoyestásucediendoennuestroterritorio.LaParte IIexpondránuestraposiciónsobreelarrendamientosocial,partiendodeuna

comparaciónentrepolíticasdeviviendatradicionales,basadasen lapropiedad,ypolíticasdevivienda basadas en el arriendo. En Chile, tradicionalmente, ha habido un enfoquepropietarista,locualhageneradociertosefectosnegativossobrelaestructuradelasciudades;un enfoque también basado en el arriendo, seríamás efectivo para combatir la segregaciónurbanaytendríaefectospositivosalargoplazo.

EnlaParteIIIseexpondrásobrelascooperativasdeadministracióndesuelo.Estasson

corporaciones sin fines de lucro, con la facultad de comprar tierras y construir viviendas deinteréspúblico,queademásbuscanproporcionarbeneficiossocialesatodalacomunidadlocal,generandoformasasociativasdegestióndelsueloydeplanificacióndebarrios.

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RESUMENEJECUTIVO

PARTEI

Lapolíticaurbanaomitehablardeviviendaadecuada.EnlostratadosdeDerechosHumanosseestablecequedentrodelaslibertadesqueabarcaelDerechoalaViviendaadecuada,seencuentraelderecho “de elegir la residencia y determinar dónde vivir y el derecho a la libertad de circulación”,cuestiónque,productodelneoliberalismodesregulado,hoyseencuentralejosdenuestrarealidad.

Loscampamentossonunamuestradelascarenciasdelapolíticaurbanachilena.Sinembargo,no contamos con suficiente información. El último catastro serio que el Estado hizo, frente a esterespecto, fue en el año 2011; ese año había 657 campamentos, en el año 2016 hubo 660campamentos.Siobservamoscondetalleelnúmerodefamiliasdelasqueestamoshablandoaparecelobrutaldeldato:en2011había27.378familiasyenelaño2016hubo38.770.

El54,2%delosjefesdehogardeloscampamentostienenentre17y40años.El60%delospobladores y pobladoras viven en campamentos por el alto costo de los arriendos. 28% de lospobladoressonextranjeros.Entérminosdecampamentos,Valparaísoeslaregiónconmayornúmerodecampamentoscon162,luegosiguelaregióndelBíoBíocon132ylaregiónMetropolitanacon81.

PuntaArenas

El año2015,416personas fueronbeneficiadas conel FondoSolidariodeVivienda, loque setradujoenlaentregade336casaspropias,delascuales228correspondíanaPuertoNatalesy108aPuntaArenas.

Por su parte, las personas denominadas “Emergentes” y “de Clase Media” que fueron

beneficiadas con subsidios fueron 539 familias, de un total de 822 postulaciones. En términos decantidad de familias que han postulado al SERVIU, la región deMagallanes cuenta con un total de1.653 las familiasdivididasen18agrupaciones.Deéstas,1.085correspondenaPuntaArenas;344aPuertoNatales;116aPorvenir;42aPuertoWilliamsy66aSanGregorio.

Este año (2017) la ministra de Vivienda, Paula Saball, inauguró viviendas sociales que

incorporaban elementos de las culturas Kaweskar –Yagán y otras con características de la culturaMapucheyHuilliche;dichasviviendasalbergana130 familias.Esta inauguración,másalládelhechopuntual de construcciónde viviendas sociales, esun signo clarodequeesposible la integracióndecosmovisionesdiferentesenlaarquitecturadelosbarrios.Enpalabrasdelaministra,“hoydíaestamosdemostrandoqueesposibleconstruirviviendasconpertinenciarespectodel tamañode las familias,de la cultura y el uso que cada uno les da a las viviendas respecto a la realidad regional”. En este

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sentido,nosóloesposiblesinoabsolutamentenecesariopensarlapertinenciadelasviviendasqueseconstruyen.Ponerlasencontextoyenconjuntoconlascomunidadesconstruirlaciudadquesedesea.

Entérminosdealquilerdevivienda,PuntaArenasposeeuntotalde32.543viviendas,deellas

6.881sonarrendadas,loqueequivaleaun21%deltotal.Estedato,contrastaconel11%deviviendasalquiladasanivelpaís(delascualesel5%essincontrato).

Respectodelosvaloresdealquiler“arrendarocomprarunacasaenPuntaArenasesun30%

en promedio más caro que en otras ciudades del país” afirman Roma Propiedades, empresa queoperaenPuntaArenasyelrestodeChile(Elpingüino.com,2011).Lasrazonesvandesdeloscostosdetrasladodematerialeshastabaja laproductividaddebidoaproblemas conel climade la zonay lashoras de luz solar, es interesante preguntarse cuanto de ese valor es también en razón de laconcentracióndelapropiedad.Esrelevanteseñalarquelosmontosmáximosentregados–enformadesubsidio-alalquilernosuperanlas10UFenlaRegióndeMagallanes.

Eneltemadelaconcentracióndepropiedadesestremendamenterelevantelasdeclaraciones

delarquitectoMiguelGarcíaCuevas,quienafirmaquecercade4.000propiedadesseencuentranenmanosdeunsolopropietario(unafamilia).Estasituación,almomentodecerraresteinforme,sólohasidoposiblerastrearlaenprensa.

LaúnicaformadecontrolquetienelaciudadaníasobrelaformaquetomalaciudadeselPlanRegulador.EnelcasodePuntaArenas,elPlanReguladornohabíasufridomodificacióníntegradesdeel año 1988. El año 2016 y luego de años de tramitación, cambia íntegramente. Este dato esimportante pues las razones que se esgrimieron para dicho cambio fueron principalmente dos: lanecesidad de construir viviendas para las personas y la falta de suelo disponible para aquellaconstrucción.Enestesentido,yen relacióna laprovisióndesuelourbano,elnuevoPlanReguladoragregauntotalde2.608hectáreas,alcanzandountotalde6.017hectáreas,porloquelaciudadestáincrementandosusuelourbanoenun76porciento.

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PARTEII

Elderechoalaviviendanoeslomismoqueelderechoalapropiedad,apesardelocuallaspolíticashabitacionalesenChilehanalbergadounsentidopropietarista,enoposiciónalamayoríadelospaísesdesarrollados,queutilizanpolíticasdearriendosocialenformaextensiva.

Luego de la incorporación de Chile a la OCDE, esta hizo una serie de recomendaciones depolíticapúblicaparadisminuirlapobrezayladesigualdad.SegúnelinformedelaOCDEdel2012,un10% de la población de Chile no tiene un acceso a una vivienda adecuada. Esto se debe a variascausas, pero dentro de lasmás importantes están la falta de focalización en los subsidios, la pocasostenibilidaddelassolucioneshabitacionalesyelllamadoefectode“trampasdepobreza”,esdecir,lagueto-izacióndelapoblaciónmáspobreenbarriosperiféricos.

El apoyo del Estado al acceso a la vivienda está dado casi exclusivamente por medio desubsidiosalapropiedad,loscualestienenvariosproblemas:

- Las bases de postulación cambian frecuentemente, lo cual sumado a las bajas estadísticas decomprensiónlectora,hacendifícillaobtencióndeesosbeneficios.

-Nosiemprelleganaaquellosquemáslosnecesitan,yendovariasvecesafamiliasdeclasemediaoinclusodeclasealta,juntoajóvenesinversionistasbuscandorentarenelmercadodebienesraíces.

Elpropietarismoimperantetambiéngeneraproblemas:

-Faltademovilidad:lasfamiliasenChilecambiandecasaconmuchamenorfrecuenciaqueenotrospaíses de la OCDE, lo cual es inducido por las políticas existentes. Las dificultades de venta de lasviviendas subsidiadas (en las cuales vive aproximadamente un 60% de la población) –debido arestricciones legales y de mercado- impiden que sus habitantes puedan mudarse a hogares máscercanosasuslugaresdetrabajoomásadecuadosacondicionesdevidacambiantes(porejemplo,acasasmásgrandescuandolafamiliacrece).

-Segregaciónurbana:durantegranpartedelosaños90,elEstadoconstruyóviviendassocialesenlosterrenosmásbaratosdisponibles, estoa largoplazoha significado tambiénunadoble inversiónporparte del Estado, no solo ha debido financiar las viviendas, sino que además ha debido asumir loscostosdecreacióndeinfraestructurasytransportes.

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ArriendoenChile

Chilehatenidodesdeel2013unapolíticadeapoyoalarriendopormediodeunsubsidio,perolos montos del subsidio han probado ser enteramente insuficientes (3 UF durante los primeros 36mesesy2,5paralossiguientes24meses),loque,sumadoaloslímitesdelpreciototaldearriendo(11UF)hacausadounaumentodelasegregaciónurbana.

SegúnunestudiodeTecho,estossubsidiosnohanaumentado lamovilidad,desincentivanelahorroyportantopromuevenlarecaídaenelallegamiento,ademásdeprovocarunainflacióndelospreciosdearriendo(quevaenbeneficiodelospropietarios).

Las restricciones y dificultades de focalización de este subsidio, entre otras causas (queposiblementeincluyandesconocimientoporpartedelapoblación)hanprovocadoqueel73%deestossubsidioshayanquedadosinutilizar.

Elarriendosocialqueproponemosesunderechosubjetivopormediodelcual,laspersonas,o,gruposdepersonasasociadaspor lazosdeafectividado convivencia,que seencuentrenafectasaunaomáscircunstanciascalificadasdevulnerabilidadsocial,puedenaccederalacelebracióndeuncontratodearrendamientodeunaviviendadeinteréssocialpertenecienteaunFONDOSOCIALDEVIVIENDAS (FSV), gestionado, coordinado o administrado por el Estado y/o por otros órganos decolaboración.

EsteFONDOSOCIALDEVIVIENDASpuede llevarsea cabomedianteunmodelo integradodegestiónycoordinaciónMunicipalmedianteunsistemadecolocacióndelalquilersocial,alalerodelasMunicipalidades,envirtuddelodispuestoenlapartefinaldelartículo5°delaley18.695,encuantoesposible asignar dicha función. De esta manera, albergando la Municipalidad nuevas labores decolocaciónycoordinacióndeeventualesarrendadoresyarrendatarios,estemodeloescompatibleconlapropuestaanteriormenteseñalada.

Lafunciónrecaídaenelórganomunicipalencargadodelarrendamientosocial,seráladesituarocolocar,esdecir,relacionara,quienessiendousuariosempadronadosdeunaMunicipalidad,yque,por encontrarse afectos a circunstancias de vulnerabilidad socio-económica de carácter temporal opermanente, deseen arrendar una vivienda a un costo inferior del precio de mercado, con lospropietariosdedichosinmuebles,conelpropósitodequepuedan,usuarioypropietario,celebraruncontrato de arrendamiento respecto de dicha vivienda, la que previamente hubo de ser calificadacomo de interés social. Lo anterior sin que el órgano municipal oficie como gestor inmobiliario ointermediario, ya sea, asistiendo técnicamente a las partes, o resolviendo controversias entre lasmismas.

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PARTEIII.Cooperativadeadministracióndesuelo

a. Definición

Cooperativadeadministraciónde suelo (CAS)esunconceptode inspiracióncomparadaparareferiralmodoenquepuedeserimplantadoelmodelodeorganizacióndeasociacionescomunitariasdeláreahabitacionalusualmentedenominadas“CommunityLandTrust”,cuyodesarrollohatomadolugarprincipalmenteenEstadosUnidos,InglaterrayAustralia.

Engeneral,endichospaíses,estasorganizacionesconsistenencuerposintermedios(formadospor miembros del Estado y la sociedad civil), sin fines de lucro, constituidas para cumplir con elpropósitoexpresodepromover los intereses sociales,económicosyambientalesdeunacomunidadlocalmediantelaadquisicióndetierrasyotrosbienes.

Laasociaciónbuscaproporcionarbeneficiossocialesalacomunidadlocal,asegurandoquelossuelosdesupropiedadsólopuedanservendidosoafectadosdelmodoenquedecidanlosmiembrosde laorganización.Sinperjuiciodeestacomposicióndemiembros, lasorganizacioneshabitacionalesenelmundodemuestranespacioparaqueenelladeliberenrepresentantesde lacomunidad localyagenciasgubernamentalessobresufuncionamientoydestino.

Funcionanseparandoloselementosdelapropiedadydesmembrándolos,creandolafiguradelatenenciaintermedia:noesdominiopropiamentetal,perotampocoestenenciasimple(comoenelarriendo).Esunatenenciaprotegida,enqueelsueloformapartedeunpatrimoniocuyocontrolestáradicado en la propia organización. Las viviendas emplazadas sobre el suelo son ofrecidas por lacomunidadenarrendamientoconopcióndecompra,accediendoelarrendatarioarelacionesjurídicasquerecaenestrictamentesobresuvivienda,regidasíntegramentepornormasdederechoprivado.

Conelloselogramedianteinstitucionesjurídicasconsolidadas,unagarantíadeinmutabilidaddeladestinaciónurbanadelsuelo,yalavez,promoversolucioneshabitacionalesdefinitivasydelargadurabilidad,quesonflexiblesydebajocostoeconómico(alnoincorporarenlaviviendasusuelocomoparte de la relación jurídica de adquisición), para quienes optanpor formar parte de estemododeorganizaciónhabitacional.

Además, como los arrendatarios o propietarios de viviendas son parte de la organizacióncontroladora de la tierra comunitaria, quedan inmediatamente en pie de enfrentar solucionesderivadas de la administración de sus propias viviendas demanera conjunta, destinando al efecto,fondosdelaorganizaciónalprovechodeestas,circunstanciaqueterminaporcontrarrestarlaasunciónderiesgosinmanentesalaadquisicióndeunaviviendaymejorandolaspotencialidadesdelvecindario.

El modelo general que ofrece la Ley General de Cooperativa puede ser aprovechado alconcebirseestaprecisamenteparacumplirconobjetivossocialesdeterminados,facilitandodirectrices

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normativas que permitan despejar sumala utilización o el desvió de sus fines. Además, es posibleutilizar la forma de gobierno corporativo de corte democrático que el cooperativismo presenta engeneral. Estaestructura seavienecon la implantacióndepoderde representantesprovenidosde lacomunidad local a una asociación de este tipo, imprimiendo a la organización y al fruto de susproyectosundestinodeinterésdepúblico.

b)Formalegal-comparaciónconlegislaciónactual

LaformadeimplementacióndelaCooperativadeAdministracióndeSuelostomaelmodelodelacooperativadeviviendacerradaprecisamenteparaconsolidarelcontrolylainmutabilidaddelsueloenquienes lohabitan,sinperjuiciodeotorgarpotestadesdeadministraciónamiembros integrantesdelacomunidadlocaly/oagenciasgubernamentales(estepuntorequieredeunadefiniciónpolíticayno técnica). Sedescarta,pues, lautilizacióndelmodelo legalqueprovee la cooperativadeviviendaabierta, en la medida que al ser gestora de varios proyectos habitacionales, los intereses de loscontroladores del suelo -los socios cooperados-, pudiesen ser interferidos por otras circunstanciasajenasalahabitacióndeeseespacioenconcreto.

Una forma de Cooperativa de Administración de Vivienda concibe al producto del proyectohabitacionalbajounestatus social y jurídicoparticular. La LeyGeneraldeCooperativasexistenteesmásunalicienteparafomentar laurbanizaciónyelasentamientodeconjuntoshabitacionales,antesqueunalegislaciónreguladoradeejercerelderechosocialahabitarunaviviendadignayasequibleenigualdaddecondiciones.Locualquedaderelieveenqueenelhechoenquenoseregulanaspectosvinculados a la habitación en concreto: una vez terminada la construcción, acaba la labor de lacooperativa.

Estaeslaoportunidaddeincorporarenlalegislaciónunanociónpúblicadelfuncionamientodelaviviendaalineadaconelderechohumanoalaviviendaadecuadayalejarladeconnotacionespuramenteeconómicas.Debemosregularlacooperativadeadministracióndesuelobajoreglasbiendefinidas:concebirlasbajounobjetivosocialamplio,peroacotado; imprimirleunafinalidadsinfinesde lucro; consagrar su administración tripartita; diseñar reglas de responsabilidad relativas a laadministracióndesupatrimoniobiendefinidas;establecer legalmente laobligacióndereinvertir susexcedentes.

SeráfuncióndelaCorporacióndeDesarrolloUrbano(CDU)promoveryacompañaralasCASensu gestión. Para financiar este programa proponemos un plan de recuperación de plusvalías y unareformaalascontribuciones.

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PARTEI.SituacióndelaVivienda1

“Elderechohumanoaunaviviendaadecuadaeselderechodetodamujer,hombre,jovenyniñoatenerymantenerunhogaryuna

comunidadsegurosenquepuedanvivirenpazycondignidad”

PrimerRelatorsobreVivienda,NacionesUnidas.

1. IntroducciónCuandorevisamoselmaterialexistenteentornoalderechoalaVivienda,muyprobablemente

notaremos la omisión involuntaria del apellido de este derecho; este es “derecho a una viviendaADECUADA”.Noescasual,ajuicionuestro,queesteadjetivoseadejadodelado.Enprimerorden,puespodría llevarnosaerroresde interpretación (¿Quées loquehacequeunaviviendaseaadecuada?¿Cuándo deja ésta de serlo?), mas este punto está debidamente trabajado y normado en losreglamentos y requerimientos internacionales que tanto nos gusta mirar. Según el Comité deNaciones Unidas de los Derechos Sociales, Económicos y Culturales se ha destacado el que esteDerecho no debe ser comprendido en su forma estricta ni mucho menos de manera restrictiva.DentrodelaslibertadesqueabarcaelDerechoalaViviendaadecuada,seencuentraelderecho“deelegirlaresidenciaydeterminardóndeviviryelderechoalalibertaddecirculación”,2cuestiónqueproductodelneoliberalismodesregulado,hoyseencuentralejosdenuestrarealidad.

Esta sección destaca cifras y datos provenientes de diferentes organizaciones e

investigacionesquenospermitencartografiarloquehoyestásucediendoennuestroterritorio.

1 Material elaborado para Fundación Decide por Dr. © Pablx Salinas Mejías y el Ps. Social Tomás Novoa Parada. 2 Naciones Unidas (2010)

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2. ImportanciadepensarlaCiudadysusformasCuandopensamosennuestroshogaresdifícilmenteaceptaremosqueéstossonsolamentelas

murallasoelsueloendóndenosmovemos.Elhogarseencuentra,ciertamente,compuestoportodoesoymás.Ese“más”aparecebajomúltiplesformas:relacionesentretodosytodasquienesvivimosy/ovisitamosellugar,comidasqueallísehancelebrado,problemasqueeneselugarhemosvivido,etc.Elhogaryanoesunespaciomaterialmentedeterminado,antesbienesunlugarquehadejadodeserestrictamentematerialparaconvertirseenunlugarrelacionaly,porlotanto,político.

Nuestras ciudades deben pensarse bajo estas mismas coordenadas. Son lugares donde

acontecenmúltiplesfenómenosqueseencuentran,además,íntimamenteimbricados.Nosetratadeolvidar lamaterialidadquesostiene lasciudades,sinosimplementecomprenderdichamaterialidadcomounacondiciónmásdentrodemúltiplesotrascondiciones.Setratadeolvidarlaideadelespaciocomounpuntofijoenunplano,demaneradecomprenderlocomounarelaciónsocial,quesuponeencuentros/reconocimientosyconfrontacióndediferencias,donde“lourbanonopuedeentendersecomounescenarioarmónicoacabado,sinocomoespaciodeconflictos,deenfrentamientos,espaciosde lo imprevisible, de desequilibrios, y donde las ‘normalidades’ se desarman y rearman a cadamomento”(LefebvreenFlores,2016)

Los cambios en esta estructura social deben ser cambios conscientes y colectivos, que

respondanalosinteresesdelasylosactoresquehabitaneselugar.EnpalabrasdeHarvey(2012)“esunderechoacambiaryreinventarlaciudaddeacuerdoconnuestrosdeseos.Es,además,underechomás colectivo que individual, ya que la reinvención de la ciudad depende inevitablemente delejerciciodeunpodercolectivosobreelprocesodeurbanización”

Nuestrasciudadessonlugaresgeopolíticos.Sonmateriavivaqueestáconstantementepuesta

aprueba.Sonunaarticulación inacabadadebarrios, viviendas,historias; sonunaamalgamavivayquedotadevida.

3. CartografiarlaviviendaSi tuviéramos que revisar el estado actual de nuestro territorio, en relación a sus

campamentos y el comportamiento de éstos a lo largo de los últimos años, sencillamente nopodríamoshacerlo.Larazón:elúltimocatastroserioqueelEstadohizo,frenteaesterespecto,fueelaño2011.3Estasituación,másalládesermuygravea juicionuestrodebidoaquecomplejizasino

3 Declaraciones de Techo, disponibles en http://www.latercera.com/noticia/campamentos-60-residentes-llego-no-poder-pagar-arriendo/ Sobre el informe que se cita, es posible encontrarlo en http://www.minvu.cl/opensite_20110523144022.aspx

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imposibilitalaconstruccióndepolíticaspúblicasefectivasparaeltratamientodeestostemas,hasidodenunciadaporONGscomoTecho,quieneselaño2016realizansuestudiosobrelasituacióndeloscampamentos en nuestro país. Este informe es lapidario y preocupante. Si el año 2011 había 657campamentos,enelaño2016hubo660campamentos.Hastaestepunto,elproblemaparecenoserdetanaltaenvergadura,perosiobservamoscondetalleelnúmerode familiasde lasqueestamoshablandoaparecelobrutaldeldato:en2011había27.378familiasyenelaño2016hubo38.770.

4.Datosgenerales4

El 54,2% de los jefes de hogar de los campamentos tienen entre 17 y 40 años. Este dato espreocupanteypodemosintersectarlocon,almenos,tresfenómenossociales.

-Edadlaboral:seentiendequeentrelos17ylos40añoslaspersonasseencuentranactivosenloquerespecta al trabajo. Son fuerza de trabajo directa. En este sentido, la precariedad de la viviendaimpactademaneranegativagenerandocuerposmásvulnerabilizados.-Tempranaedadparaentraracircuitosdepobreza:loscampamentossonunindicadordepobrezayestamoshablandodejefesyjefasdehogarde17añosenadelante.- Imposibilidad de, en la medida de no mejorar las condiciones iniciales de búsqueda de trabajo,encontrartrabajo.Sabemosqueennuestropaísellugarderesidenciaimpactaenlapercepciónquesetenga del trabajador o trabajadora. En este sentido vivir en un campamento condiciona a que seainclusomásdifícilsalirdelcírculodelapobrezaaldificultarelaccesoaltrabajo.

El60%delospobladoresypobladorasvivenencampamentosporelaltocostodelosarriendos.Estedatoes intersectabledemaneradirectaconunade laspropuestasenmateriasdepolíticaspúblicasligadasalalquilersocial.

- Burbujas inmobiliarias. Nuestras ciudades se encuentran, debido al descontrol del mercadoinmobiliario, frente a un complejo escenario enestamateria. El queel 60%de los y las pobladorasdeclarenqueelvalordelarriendoeslarazónporlacualhansidodesplazadospermiteverlodañinoqueesparaeltejidosocialestefenómeno.

- Alza de precios en arriendos, segregación y gentrificación de las ciudades. Ligado a lo anterior, laciudad se vemarcada por el Capital y sigue su lógica: segregar. Las personasmás vulnerabilizadascomienzanamoversehaciaestosguetossintenerreallibertaddeelección.54 Datos obtenidos del reportaje de CNN Chile disponible en http://www.cnnchile.com/noticia/2017/10/23/familias-viven-en-campamentos-debido-al-alto-valor-de-los-arriendos 5 este dato nos hace recordar la discusión entre el ex alcalde de Valparaíso Jorge Castro (UDI) y un poblador de los cerros, en dónde luego de ser increpado por un poblador que exigía mejoras éste responde “¿te invité yo a vivir aquí?”. Audio disponible en https://www.youtube.com/watch?v=vggo9RTK4PA

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28%delospobladoressonextranjeros.

-Sindudaqueestedatonoshabladeunafuerterelaciónentreinmigraciónypobreza,demaneraqueotraaristadetrabajosonlaspolíticaspúblicasligadasalamigración.

Entérminosdecampamentos,Valparaísoeslaregiónconmayornúmerodecampamentoscon162,luegosiguelaregióndelBíoBíocon132ylaregiónMetropolitanacon81(Techo,2016).

5.PuntaArenasylaHabitación

El año2015,416personas fueronbeneficiadas conel FondoSolidariodeVivienda, loque se

tradujoenlaentregade336casaspropias,delascuales228correspondíanaPuertoNatalesy108aPuntaArenas.6

Porsuparte,laspersonasdenominadas“Emergentes”y“deClaseMedia”fueronbeneficiadas

consubsidios539familias,deuntotalde822postulaciones.7En términos de cantidad de familias que han postulado al SERVIU, la región deMagallanes

cuentaconuntotalde1.653lasfamiliasdivididasen18agrupaciones.Deéstas,1.085correspondenaPuntaArenas;344aPuertoNatales;116aPorvenir;42aPuertoWilliamsy66aSanGregorio.8

Este año (2017) la ministra de Vivienda, Paula Saball, inauguró viviendas sociales que

incorporaban elementos de las culturas Kaweskar–Yagán y otras con características de la culturaMapucheyHuilliche9;dichasviviendasalbergana130familias.10Estainauguración,másalládelhechopuntual de construcciónde viviendas sociales, esun signo clarodequeesposible la integracióndecosmovisionesdiferentesenlaarquitecturadelosbarrios.Enpalabrasdelaministra,“hoydíaestamosdemostrandoqueesposibleconstruirviviendasconpertinenciarespectodel tamañode las familias,de la cultura y el uso que cada uno les da a las viviendas respecto a la realidad regional”. En estesentido,nosóloesposiblesinoabsolutamentenecesariopensarlapertinenciadelasviviendasqueseconstruyen.Ponerlasencontextoyenconjuntoconlascomunidadesconstruirlaciudadquesedesea.

6 La Prensa Austral, 2016 7 La Prensa Austral, 2016 8 La Prensa Austral, 2016 9 Artículo de prensa, disponible en http://www.emol.com/noticias/Nacional/2017/08/19/871779/Punta-Arenas-Ministerio-de-Vivienda-inaugura-viviendas-que-rescatan-a-pueblos-originarios.html

10 Más información frente a esto en http://www.ovejeronoticias.cl/2017/09/dirigentes-sociales-de-punta-arenas-visitaron-conjunto-habitacional-pueblos-originarios-en-el-sector-sur-de-la-ciudad/

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Entérminosdealquilerdevivienda,PuntaArenasposeeuntotalde32.543viviendas,deellas6.881sonarrendadas,loqueequivaleaun21%deltotal.Estedato,contrastaconel11%deviviendasalquiladasanivelpaís(delascualesel5%essincontrato).11

Respectodelosvaloresdealquiler“arrendarocomprarunacasaenPuntaArenasesun30%en

promediomáscaroqueenotrasciudadesdelpaís”afirmanRomaPropiedades,empresaqueoperaenPuntaArenasyelrestodeChile(Elpingüino.com,2011).Lasrazonesvandesdecostosdetrasladodemateriales hasta baja productividad debido a problemas con el clima de la zona y las horas de luzsolar.12Esrelevanteseñalarquelosmontosmáximosentregados–enformadesubsidio-alalquilernosuperanlas10UFenlaRegióndeMagallanes.13

En el tema de la concentración de propiedades es tremendamente relevante en las

declaracionesdelarquitectoMiguelGarcíaCuevas,quienafirmaquecercade4.000propiedadesseencuentranenmanosdeunsolopropietario(unafamilia).Estasituación,almomentodecerraresteinforme,sólohasidoposiblerastrearlaenprensa.14

Como dato general para pensar el fenómeno del alquiler de viviendas en Chile, de los

propietariosarrendadoresel80%poseeunapropiedadyun10%poseedos.Sólo27personastienenmás de 50 propiedades y en conjunto estas representaban aproximadamente cuatro mil unidades(Sabatini,Brain,Mora;2012enMINVU,2016).6.Viviendaycampamentos

Unadelasrazonesmásfuertesesgrimidasporlaspersonasquevivenencampamentos(según

estudio de Techo (2016) corresponden a 38.770 familias) es los altos costos delarriendo. Los altoscostosdeaccederaunaviviendainfluyeenunamigraciónaltahaciacampamentos.

Enestesentido,ciudadescomoBarcelona–quepresentanproblemasparecidosentérminosde

altosvaloresdealquiler-hanimpulsadorecientementemedidascomoelAlquilerSocial–tratadoenlaparte II de este informe-. Éste corresponde a una iniciativa que busca incrementar el número de

11 Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2016 12 “El presidente de la Cámara de la Construcción de Magallanes [2011], Hernán del Canto, el costo de armar una vivienda en la región es significativamente mayor que en el resto del país. “Los factores que aumentan el precio son el flete y la mano obra. No tanto por el valor de contratación de trabajadores, sino el rendimiento es menor. Somos una región que por su clima y menor cantidad de horas de luz el trabajo rinde menos, no es que nuestros ‘maestros’ sean más flojos. Y si bien en verano hay más horas de sol, a veces no se puede avanzar por el viento”.” (Elpingüino.com, 2011) 13 (Minvu, 2016) 14 (Elpingüino.com, 2016)

13

viviendasdealquiler a precios asequibles y facilitar el accesoa unidades de convivencia y a jóvenesentre18y35añosquecumplanlosrequisitosdeaccesoalasBolsas.15

SegúnelmismoestudiodeTecho,másdelamitaddelosylaspobladorasjefasyjefasdehogar

seencuentranentrelos17y40años,loquenoshacepensarenlasimilitudentrelamedidaadoptadaporBarcelonayloquedeseamosimpulsar.

Porotrolado,enplenadécadadelos90selEstadodeChileiniciaunaseriedetransformaciones

ensuspolíticaspúblicasligadasalavivienda,influyendopositivamenteenlaconstruccióndemilesdecasas (las llamadasviviendassociales),sinembargo,mástardedaríanpasoaunafuertesegregaciónsocialyunaconstrucciónverdaderosguetoshabitacionales.Estasituación,lejosdeserunarespuestaefectiva, aparece hoy como un doble gasto fiscal demagnitudesmuy importantes. Por un lado, seconstruyenviviendasensectoresalejadosdeloscentrosneurálgicosdelasgrandesciudades–queensí mismo ya es un gasto relevante de capital- y luego se deben diseñar formas en que la clasetrabajadora, ahora situada en estas periferias acceda a estos centros –generando otro gasto derecursosfiscalesahoraentransporte,conectividad,etc.-

Enestesentido,impulsarunapolíticadealquilersocial,quedesafíelaslógicasheredadasdelos

años90senmateriasdeviviendas,seconfiguracomounaopciónrealquetieneprecedentesenotrosEstadosdelmundocomo loesPaísesBajos,Dinamarca,RepúblicaCheca,Austria yReinoUnido,endóndedeltotaldelparquedeviviendas,laviviendadealquilersocialalcanzael20%deesemercado(Matamala,2016).16

4. Territorialidadymateria:elsuelo

Ya hemos dicho que el territorio –así como el espacio- no es un lugar fijo ni geográfica ni

políticamente.Antesbienesunfenómenoenconstrucción.Esimportante,noobstante,nopodemosolvidarelcaráctermaterialdellugarendóndelasdiferentesdisputasterritorialessedan.Así,elsuelo,comoesamateria/escenarioendonde lo social toma lugar,debe ser revisadoen sudimensiónmásclara y física. Un instrumento que ha sido diseñado desde la institucionalidad política para re-presentar17elterritorioeselPlanRegulador.

Enel casodePuntaArenas,elPlanReguladornohabíasufridomodificación íntegradesdeel

año1988.Elaño2016yluegodeañosdetramitación,cambiaíntegramente.Estedatoesimportante

15 Iniciativa en conjunto entre el Ayuntamiento de Barcelona y la Generalitat de Catalunya. Más información disponible en http://www.bcn.cat/consorcihabitatge/es/borsa-habitatge.html 16 Íbid 17 Esta palabra es sumamente importante, pues no se trata de una mera representación, antes bien es la simbolización de un algo, de manera de operar alterando aquello que ha sido representado.

14

pues las razones que se esgrimieronpara dicho cambio fueronprincipalmente dos: la necesidaddeconstruirviviendasparalaspersonasylafaltadesuelodisponibleparaaquellaconstrucción.Enestesentido,yenrelaciónalaprovisióndesuelourbano,elnuevoPlanReguladoragregauntotalde2.608hectáreas,alcanzandountotalde6.017hectáreas,porloquelaciudadestáincrementandosusuelourbanoenun76porciento(LaPrensaAustral,2016).18

8.CooperativasdeAdministracióndeSuelo

No se trata sólo de re pensar y re configurar el territorio, sino también que dichasmodificaciones sean compresibles yhagan sentido a las personas que habitan ese espacio. En estesentido,laconexiónentrelaInstituciónPolíticaylosylastrabajadorasesfundamental.

En el caso de Punta Arenas, fueron expropiadas estancias que sumaron en total 330 mil

hectáreasdandopaso a las cooperativas, enel tiempodel presidente FreiMontalva se expropiaronestanciasCaciqueMulato,ElOvejero,EstrechodeMagallanes,Ciaike,BernardoO’HigginsyCañadónGrande, sumándose luego Timaukel. De estas cooperativas, la única vigente es CaciqueMulato; elresto fueron vendidas por los asociados y descendientes a diferentes empresarios. “Con el golpemilitar desaparecieron todos los organismos que acompañaban a la cooperativa e incluso algunosfuncionariospúblicosqueerande laCorao Indap fuerondetenidos.Entonceshabíaun trabajobiencercanoconlosfuncionariospúblicos,ellosteníanuncompromisoycariñoenormeconloquehacían”,recuerdaMauricioSánchez(LaPrensaAustral,2017).19

Los suelos, de esta forma, al ser experimentados por personas inmediatas entregan un

conocimiento particular de ese espacio y las funciones que de esta relación pueden emanar. Estarelación,enelcasodeserentretrabajadoresytrabajadorasconlatierra,tienealtasposibilidadesdesereco-sustentable20altratarse,insistimosenestepunto,deunarelacióndirecta.

Ahorabien,enloquerespectaalaccesoasuelourbano,Castillo&Forray(2014)argumentan

que “desde la práctica de la autogestión, los allegados han adquirido capacidades que les permitenafirmarquelapolíticapúblicanecesitaunbancodetierrasenlascomunasperi-centralesyperiféricas,y de inmuebles vacantes en las comunas centrales, así como la creación de otros instrumentos18 Disponible en http://laprensaaustral.cl/cronica/contraloria-dio-luz-verde-al-plan-regulador-comunal-de-punta-arenas/ 19 Disponible en http://laprensaaustral.cl/cronica/cacique-mulato-la-ultima-cooperativa-ganadera-del-pais-que-se-resiste-a-desaparecer/ 20 Parece importante destacar que Chile “aún no cuenta con un marco jurídico desarrollado para la protección del suelo y solamente dispone de regulaciones sectoriales. Aportes en esta materia son la Ley de Cierre de Faenas Mineras, el Decreto Supremo N°78 del Ministerio de Salud para el Almacenamiento de Sustancias Peligrosas, el Decreto Supremo N°148 del Ministerio de Salud para el Manejo de Residuos Peligrosos” (MMA, 2011)

15

redistributivosquelesasegurenelaccesoasuelourbano”.Siendosumamenteimportante,entonces,pensardemaneraserialaconstruccióndeunbancodesuelosquepermitaunarelacióndirecta,pocomediatizada.

5. Comentariosgenerales

La dificultad para acceder a los datos sobre la demografía y geografía actual de nuestras

ciudadesy cómoestas sehanconstruidoen términosde relacionesdemercado,esen símismoundatoquenoshabladecuán lejosestamosdepensar laCiudadcomoel lugarsobreelcual, luegodenuestro propio hogar, debiésemos saber más. La poca conexión que tenemos como ciudadanos yciudadanasconloqueaquísucedeesatodaslucesunindicadordeescasaconcienciaciudadana.

Nonosequivoquemos,nocreemosqueésteseaunproblemapuntualdenosotrosynosotras

entantociudadano,reconocemoselpapelnefastoquehajugadoelEstadoalmomentodepropiciarespaciosderelación–demediación-entrelosterritoriosynosotrosynosotrasmismas.

Porotro lado,nuestropaísesunpaísaltamentecentralizadoyurbanizado -estoúltimoenelsentido de estar una alta población viviendo en zonas urbanas-. Esta situación redunda en que losespacios como las Ciudades se encuentran atravesadas por múltiples relaciones socio-materiales ydebenserpensadas,debenserplaneadas,portodosytodaslaspersonasqueenellasvivimos.

EnpalabrasdeLópez-Morales(2013):“enunpaísqueseacercaatenerunatasadepoblación

urbanadel90%,eltenerciudadesquenoposibilitanelencuentrosocialinter-clases,especialmenteenlosespacioscentralesurbanossimbólicamentemásrepresentativosysocioeconómicamenteprovistosdelasmayoresymejorescondicionesdeascensosocial,esunacondenaalaanomiaylaconflictividadsocial”.

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PARTEII.Alquilersocial21

1. INTRODUCCIÓNLa vivienda es una de las condiciones más básicas que determinan el nivel de vida de las

personasysuaccesoaotrosbienes;viviendasignificaprivacidad,seguridad,protección,entremuchosotros.Sinembargo,enmuchaslegislacionesnoesconsideradounderecho(incluyendolachilena,sinperjuicio de los tratados internacionales suscritos por el país) y queda más bien al arbitrio de laspolíticasdeviviendadelosgobiernosdeturno.

SegúnlaONU,elderechoalaviviendadignaesuncomponentedelderechoaunniveldevida

adecuado;22 característica también reconocida por el artículo N° 11.1 del Pacto Internacional deDerechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)23 24. En el folleto informativo N° 21, sobreViviendaAdecuada, laONUelabora sobre los componentes específicos de un derecho a la viviendaadecuada. Entre ellos, señala que “el derecho a la vivienda adecuada contiene otros derechos”(seguridaden la tenencia,protección jurídica,etc.),“elderechoa laviviendaadecuada implicamásque cuatro paredes” (asequibilidad, accesibilidad, servicios urbanos básicos, conectividad) y, en lorelevanteparaestasección,“elderechoalaviviendanoeslomismoqueelderechoalapropiedad”.En efecto, el derecho a la vivienda esmuchomás amplio, pues considera otras formas de relaciónjurídica.

EnChile,sibien,elderechoaunaviviendadignayadecuada,nohaimportadoundesarrolloa

través de su consagración constitucional, la demanda por soluciones habitacionales sí ha obtenidorespuestanormativadesdelaAdministraciónCentral,manifiestoello,enlasmúltiplesreformaslegalesy reglamentaria llevadas a cabo desde los 90’ hasta la actualidad, y que hacen eco del cariz de laspolíticaspúblicasdiseñadasporlosgobiernosdelaConcertaciónylaNuevaMayoría,quetienencomoprincipal órgano gestor y ejecutor de las mismas al Ministerio de Vivienda y Urbanismo, en

21 Material elaborado para Fundación Decide por Sebastián Martínez Roa y Constanza Medina Quiroz, ambos egresados de Derecho de la Universidad de Chile. 22 https://es.unhabitat.org/temas-urbanos/viviendas/. 23 “Los Estados Parte en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuados para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento”. Asamblea General de las Naciones Unidas, Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Fue adoptado por la Asamblea General de la ONU en 1966, y entró en vigor en 1976. En Chile entró en vigor el 9 de septiembre de 2009. 24 Observación General N°4 elaborada por el Comité DESC, que desarrolló el contenido y alcance del derecho a una vivienda adecuada.

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colaboración con otros entes del sector público, como el Ministerio de Desarrollo Social y lasMunicipalidades.

Las políticas habitacionales en Chile han albergado un sentido propietarista para la

configuración de soluciones habitacionales progresivas o permanentes e inclusive para la gestiónhabitacionalquesesucedeconocasiónadesastresocatástrofesnaturales.Estosignificaquelaúnicaformadedarsoluciónalasnecesidadesdeviviendadelapoblaciónespormediodeunatransmisiónde propiedad, en desmedro de otras soluciones, basadas en la tenencia o la tenencia intermedia,utilizadasextensivamenteenelextranjero.

De esta manera, cabe preguntarse si la Administración de lo Social, en tanto entramado

institucional que da concreción a las demandas sociales, ha sabido dar respuesta y garantía a losnuevos desafíos e intereses perseguidos por actores y colectivos de personas eclosionados en losúltimosaños,envirtuddelcambioenlascondicionessocio-culturalesyeconómicasdenuestropaís.

Esporello,queconvendráofrecerdar revisióna laspropuestasdestinadasparadarsolución

habitacionalaaquellaspersonasocolectivosdepersonas,que,demaneratransitoriaopermanente,estén afectos a ciertas circunstancias de vulnerabilidad social y que no buscan en la vivienda decarácterpermanente,unaalternativapara la resolucióndesusproblemasdehabitabilidad.Endichoaspecto, la respuesta estatal ha sido insuficiente, empero desarrollar un programa de subsidio alarriendodesdeelaño2013,éstenoarticulasolucionesefectivasalosproblemasidentificadosdadalaespecificidaddelosmismos,puestoquesereduceabeneficiarprácticamentesóloaintegrantesdefamiliasheterosexualesdejovencondiciónetaria,soslayandoadeudoresinsolventes,mujeresvíctimasdeviolenciaintrafamiliar(que,portanto,estánaquejadasamásuotrosproblemasdeíndolesocialyeconómica),aadultosmayores,entreotros.TodosellosseencuentransujetosalacondicióndequelainfraestructuracomunicacionalysocialdelEstadopermitaunalcanceterritorialóptimo,loquemuchasveces no ocurre por cuestiones relativas al funcionamiento burocrático lejano y centralizado, a lasbarrerasdeinformación,etc.

A raíz de lo expuesto, la introducción de la figura de Alquiler o Arrendamiento Social en

nuestropaís,ofreceperspectivas realesdesatisfacer lasnuevasdemandase interesesde losgrupossociales identificados, nomodificando gravitantemente el ordenamiento territorial-habitacional ni elfuncionamientodelasestrategiasdedesarrollourbanoestablecidasporlosórganoscompetentes,sinoquecontribuyendoadardinamismoyalternativasa losusuariosybeneficiarioseventualesdeestasviviendas,dehabitaruninmueblesujetoalascondicionesporellospreferidos,enconsonanciaconeldesarrollodesusinteresesyproyectosdevida.

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2.-ANTECEDENTESPARAELESTUDIODELAINSTITUCIÓNDEALQUILEROARRENDAMIENTOSOCIAL.

2.1.-AlternativasdeAlquileroArrendamientoSocialenIberoamérica.Antecedentesparaunestudiodecasos.25

El alquiler o arriendo social, se consagra como una alternativa de vivienda popular enIberoamérica,que tienesu implementacióncomopolítica socialpartirde laspostrimeríasdelnuevomilenio,medidapromoviday/oimplementadatantopororganismosdeEstadocomosupra-nacionalesde carácter regional, en atención a las nueva configuración socio-económica y demográfica de lospaíses de Región, en contraposición al cariz propietarista de las políticas de acceso a la viviendaimpulsadashistóricamenteporlosgobiernoscentrales.

2.2.FormulacióndeprogramasrelativosaAlquileroArriendoSocial,odeAccesoSolidarioaViviendasdeAlquileragruposcondificultadessociales.CasosdeEspaña,ColombiayArgentina.

a.ESPAÑA.

AlquilerSocialdeViviendasyFondoSocialdeViviendasenEspaña.IniciativaapropósitodelRealDecreto-Ley27/2012del15denoviembredelaño2012,demedidasurgentesparareforzarlaprotecciónalosdeudoreshipotecarios.

España, si bien cuenta con un vasto desarrollo institucional enmateria de alternativas paraacceso a viviendas temporales, alcanzó notoriedad en la comunidad internacional a partir de lacreación del denominado Fondo Social de Viviendas, iniciativa recogida en el Convenio del FondoSocial de Viviendas (FSV) derivado del Real Decreto-Ley 27/2012 del 15 de noviembre, demedidasurgentes para reforzar la protección a los deudores hipotecarios,26 con ocasión a la profunda crisiseconómicasufridaenEspañaapartirdelaño2012.

“Se encomienda al Gobierno que promueva con el sector financiero la constitución de unfondo social de viviendas propiedad de las entidades de crédito, destinadas a ofrecer cobertura aaquellaspersonasquehayansidodesalojadasdesuviviendahabitualporelimpagodeunpréstamohipotecario,cuandoconcurranenellaslascircunstanciasprevistasenelartículo1delpresenterealdecreto-ley.Estefondosocialdeviviendastendráporobjetivofacilitarelaccesoaestaspersonasacontratosdearrendamientoconrentasasumiblesenfuncióndelosingresosqueperciban”.27

25 Análisis preliminar. 26 Para más información, remitirse al sitio web institucional del Fondo Social de Viviendas en España (Disponible en línea https://www.fondosocialdeviviendas.es/fsv_que-es) [Consulta: 10 de octubre del año 2017] 27 Disposición adicional única. Fondo social de viviendas del Real Decreto-Ley 27/2012 del 15 de noviembre, de medidas urgentes para reforzar la protección a los deudores hipotecarios. (Disponible en línea: https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2012-14115 ) [Consulta en línea: 10 de octubre del año 2017]

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Elfondosocialdeviviendasestáconformadoporbienesraícesdepropiedaddelasentidadesbancarias y financieras dueñas de crédito. Estos bienes raíces, viviendas de uso habitacional, sedestinan en arrendamiento a aquellas personas que pierden su vivienda habitual. La pérdida de laviviendahabitualpuedehabersidoprovocadaporel impagodeuncréditohipotecario(hayansidoono desalojadas), o, como resultado de una dación en pago, y, que producto de lo anterior, seencuentrenenunasituacióndeespecialvulnerabilidadsocial.Serealizócomoconsecuenciadirectadelaimplementacióndeestamedida,lamovilizacióndeunamplioparquedeviviendasdepropiedadde las entidades de crédito, por lo que resulta casi una obviedad concluir que no sólo vendría asatisfacer una reciente demanda social, sino que también, para constituirse como un influjorevitalizadordelalicaídomercadoinmobiliario:

“La adopción de las medidas contempladas en este real decreto-ley cumplen las notas deextraordinaria y urgente necesidad que se exigen en el empleo de la figura del real decreto-ley,cumpliéndose los requisitos que prevé el artículo 86 de la Constitución Española, pues tiene comoobjetivo hacer frente, sin más demora, a la situación de enorme dificultad que están viviendo lasfamilias que sufrendiariamente el desalojo de sus hogares y trata, endefinitiva, de evitar que estaadversidadeconómicaseconviertafinalmenteenexclusiónsocial”.28

Enrelaciónasusbeneficiarios,elpropiorealdecreto-leyprescribeque:

“El Fondo Social de Viviendas está pensando para proporcionar un hogar a todas aquellaspersonasquehayansidodesalojadosdesuviviendahabitualapartirdel31dediciembrede2007yesténensituacióndeespecialvulnerabilidadsocial”.

Sobre los requisitos establecidosparapoderpostular a un alquiler social, indica la normaencuestión,quelosbeneficiariospodránserpersonasfísicas:

a)Quehayanperdido su viviendahabitual conposterioridadal 31dediciembrede2007afavor de alguna de las entidades de crédito firmantes del Convenio por alguna de las siguientescausas:

1º Desalojo consecuencia de una demanda de ejecución, por impago de un préstamohipotecarioo,conformealodispuestoenlacláusulasegunda,deunpréstamonohipotecario.

2º Procedimiento de ejecución hipotecaria que hubiese culminado con la adjudicación de lavivienda,peroquenohayadadolugaraldesalojoefectivodelamisma.

3ºDaciónenpagodeunpréstamohipotecario.

28 Exposición de motivos. Parte final. Real Decreto-Ley 27/2012 del 15 de noviembre, de medidas urgentes para reforzar la protección a los deudores hipotecarios. (Disponible en línea: https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2012-14115 ) [Consulta en línea: 10 de octubre del año 2017]

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b) Que, en el momento de presentación de la solicitud, se encuentre en las circunstanciassiguientes:

1ºQueelconjuntodelosingresosdelsolicitantey,ensucaso,delosmiembrosdesuunidadfamiliarnosupereellímitedetresveceselIndicadorPúblicodeRentadeEfectosMúltiples.

2ºQuenielsolicitanteni,ensucaso,ningunodelosmiembrosdesuunidadfamiliardispongadeviviendaenpropiedadodeunderechodeusufructosobreunavivienda.

c)Queseencuentreenunsupuestodeespecialvulnerabilidad.Atalfinseentenderáncomotalescualquieradelossiguientes:

1ºUnidadfamiliarconhijosmenoresdeedad.

2ºUnidadfamiliarmonoparentalcondosomáshijosacargo.

3ºUnidadfamiliarenlaquealgunodesusmiembrostengadeclaradadiscapacidadsuperioral33por ciento, situacióndedependenciaoenfermedadque le incapaciteacreditadamentede formapermanentepararealizarunaactividadlaboral.

4ºUnidadfamiliarenlaqueeldeudorhipotecarioquehayaperdidosuviviendaseencuentreensituacióndedesempleoyhayaagotadolasprestacionespordesempleo.

5ºUnidadfamiliarconlaqueconvivan,enlamismavivienda,unaomáspersonasqueesténunidasconeltitulardelahipotecacuyoimpagoprodujolapérdidadelaviviendaosucónyugeporvínculodeparentescohastaeltercergradodeconsanguinidadoafinidad,yen lacualalgunodesusmiembrosseencuentreensituaciónpersonaldediscapacidad,dependenciaoenfermedadgravequeleincapaciteacreditadamentedeformatemporalopermanentepararealizarunaactividadlaboral.

6ºUnidad familiar en la que exista alguna víctima de violencia de género, conforme a loestablecidoenlalegislaciónvigente.

7ºPersonasensituacióndedependenciaocondiscapacidadparalasquelaviviendasupone,de acuerdo con el informe de los servicios sociales competentes para verificar tales situaciones, unactivoindispensableparaelmantenimientodesuinclusiónsocialyautonomía.

8ºPersonasmayoresdesesentaaños.

9ºPersonasensituacióndeprejubilacióno jubilaciónquemedianteavalhayanasumido lasdeudasdesushijosonietos.

10ºOtraspersonasounidadesfamiliaresconcircunstanciasdevulnerabilidadsocialdistintasde las anterioresque seandetectadasporpartede las entidadesde crédito, los servicios sociales

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municipales o las organizaciones no gubernamentales encuadradas en la Plataforma del TercerSector ydebidamente justificadasante lasentidadesdecrédito,para lasque laviviendasupone,deacuerdoconelinformedelosserviciossocialescompetentesparaverificartalessituaciones,unactivoindispensableparaelmantenimientodesuinclusiónsocial.

En relación a los criterios empleadospara la priorizaciónde las solicitudes, se estimaque setomaránenvista lossupuestosqueagravan lavulnerabilidad.Seconsiderancriteriosdepriorizaciónlossiguientes:29

-ConcurrenciadesupuestosdelConvenio.Cuántosmássupuestosconcurran,mayorprioridad.

-Númerodemiembrosdelaunidadfamiliar.Amayornúmerodemiembros,mayorprioridad.

-Ingresosnetosdelaunidadfamiliar.Amenoresingresos,mayorprioridad.

Otroscriterioscomoelgradodediscapacidad,dependenciauotrascondicionesquesedetallenenlosinformespresentadosporlosserviciossocialesseconsideraránadicionalmenteenelprocesodepriorizacióndesolicitudes.

NoobstantelaexistenciadeunFondoSocialdeViviendas,gestadoapartirdelaconformacióndeunconsorcio-públicoprivadoconocasiónal realdecreto-leyencomento,existenotras iniciativasrelativas a bolsas de viviendas en España, para otorgar cobertura de arrendamiento a bajo costo apersonasenespecialsituacióndevulnerabilidad,creadasporfundacionesuotraspersonasjurídicasdederecho privado, de ayuntamientos (municipios) u otras formas de organización pública, como lascomunidades autónomas, y que revisten diversas clasificaciones, según se configuren a partir delotorgamientodesubsidios,osólosedisponganalmercadocomoviviendasdebajocostoenrelaciónalvalorpromediodispuestoporelmercadoinmobiliario.

Alquiler deViviendas deAcceso Solidario, Alquiler Social y Fundaciones deDerechoPrivado.MunicipiodeZaragoza.

Desde el año 2003, la Fundación Federico Ozanam y la Obra Social Ibercaja (división de laFundación Bancaria Ibercaja30) desarrollan el Proyecto de Bolsa de Alquiler de viviendas “LlavesSolidarias”,31que,enperspectivadeactuarconjuntamentefrenteaproblemáticas“emergentes”delaciudaddeZaragoza,pretendefacilitarelaccesoaviviendasacolectivosensituacióndevulnerabilidad,a precios asequibles, es decir, se formula como viviendas de alquiler de acceso solidario. Losbeneficiarios, o los denominados, “inquilinos”, esto es, los colectivos, corresponderán a familias ounidadesde convivenciadeescasos recursoso condificultades sociales.De lo anterior, se entiendeque amplía el espectro de circunstancias que habrían de convertir a un grupo de personas en29https://www.fondosocialdeviviendas.es/fsv_quien-puede-solicitar30https://obrasocial.ibercaja.es/31http://www.llavessolidarias.es/

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eventualesbeneficiarios,todavezquenoseremitiríaaproveersolucioneshabitacionalesapersonasafectasauna“especialsituacióndevulnerabilidad”,sinoque,acolectivos“endificultadsocial”,queseránaquellaspersonas“quepordiferentescircunstanciastienendifícilaccesoalmercadodealquilerconvencional”, aludiendo esas circunstancias a personas que cumplan con las siguientescaracterísticas: ser inmigrante, serpartede lapoblacióngitana, tratarsedemadres solas concargasfamiliares, tratarse de personas mayores, tratarse de personas en situación de discapacidad, entreotras.

AdiferenciadelFondoSocialdeViviendasdepropiedaddeentidades financierasobancariasdueñasdecrédito,labolsadealquilercomprendelafigurade“propietario”,quecorrespondeaaquellapersonaquealquilasupisocongarantías,acolectivoscondificultadessociales.Endichacircunstancia,laObraSocialdeIbercajagestionadoporlaFundaciónFedericoOzanam,“facilitanlascondicionesparaque las viviendas sean alquiladas con garantías”, y obra como “Entidad Gestora”, la que tendrá lassiguientesfunciones:velarporelcumplimientodelascondicionesdelcontratodearrendamiento,entodo loqueconcierneal (i)aladecuadousode lavivienda, (ii)alnúmerodepersonasquemoraránesasviviendasenalquiler,(iii)utilizacióndeloselementoscomunesdel inmuebleycumplimientodelasnormasdelRégimen Interiordelmismo, (iv)cobrodemensualidadesa los inquilinos,encasodequeestono seaasumidosporestosúltimos, y, finalmente, (v)procederaldesahucio, asumiendo larealizacióndetodoslostrámitesygastosparasuejecución.Asimismo,lasbasesdelProyectoindicanlas condiciones de habitabilidad que deberá satisfacer la vivienda para ser alquilada a colectivosbeneficiados32:adecuadoestadodehabilidadrespectoasuministrosdeserviciosbásicos,ajustarsealpreciomáximofijadoparaelalquileratendiendolascircunstanciassocialesdelosdemandantesydelmercadoinmobiliario,lacontratacióndeunseguromultiriesgo,certificadoenergético.

En la misma línea, la Fundación Federico Ozanam y la Obra Social Ibercaja, desarrolló elproyecto deAlquiler Social, dirigido a familias en situación de exclusión social, para acceder a unaviviendaalquiladaaprecioasequiblesegúnsusituación.Dichasviviendasprontasaseralquiladas,sonde propiedad de la Fundación ya referida, y por viviendas donadas por el Gobierno de Aragón. Elacceso a esas viviendas, también se realiza a través de la plataforma disponible para el proyecto“Llavessolidarias”.33

Ensintoníacon loexpuesto,yapartirdelaño2015,enelMunicipiodeGranadase inicióunProyecto de Alquiler Social para favorecer el acceso a la vivienda, impulsado y gestado por laAsociaciónProvivienda,34corporacióndederechoprivado,quienofrece,laboresdemediaciónparalaobtencióndeunaviviendadealquilerygarantíasdecobroderentasenfavorde lospropietarios.Elprogramaenmenciónsedenominó“ProgramadeApoyoalaIntegraciónatravésdelaviviendapara

32 Ver en http://www.llavessolidarias.es/propietario.html33http://www.ozanam.es/vivienda/alquiler-social34https://www.provivienda.org/se-inicia-en-granada-una-bolsa-de-alquiler-social-para-favorecer-el-acceso-a-la-vivienda-nota-de-prensa/

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colectivoscondificultades”,yesfinanciadoporelMinisteriodeSanidad,ServiciosSocialeseIgualdad,bajoelcometidodefacilitarelaccesoaviviendasdealquileraaquellaspersonascondificultadesparahacerlo con las condiciones del mercado, con el fin de favorecer su integración a través delalojamiento.

AlquilerSocialyConcesióndeSubvenciones.AyuntamientodeValencia.

ElAyuntamientodeValenciaotorgaráunasubvencióndel40%delimportedelalquileranualdelaviviendahabitualypermanente,quealaño2017,alcanzabaun límitedecasi2.160eurosanualespor vivienda, mediante concesión de subvenciones para el pago de alquiler en régimen deconcurrencia competitiva, con el objeto de facilitar el acceso y permanencia en una vivienda delmunicipio de Valencia en régimen de alquiler, a las personas físicas y/o unidades de convivenciasolicitantesquecumplanconlosrequisitosexigidosporlasbasestécnicasdelaconvocatoriaanual.35Lacuantíadelasubvenciónsedeterminaenrazóndelasumadelosimportescorrespondientesalasmensualidadesdealquilerefectivamentesatisfechaspor lapersonabeneficiaria, formandopartedelimportedealquiler,todoslosconceptosqueconstanenelrecibodealquilercorrespondiente,exceptolosatrasos,gastosdeserviciosdeusoindividual,entreotros.36

El procedimiento de concesión de subvenciones, siendo su órgano instructor, el Servicio deVivienda del Ayuntamiento de Valencia, el cual examinará y procederá a la baremación de lassolicitudesdeadjudicacióndesubvencionesparaalquilarunavivienda,siendoelAcuerdodelaJuntadeGobiernoLocal,laentidadencargadadeconcederodenegarlassubvenciones.37

b.COLOMBIA.

ArriendoSocial,FondoNacionaldeAhorroyMinisteriodeViviendadeColombia.

ElArriendoSocialesunprogramaexclusivodelFondoNacionaldeAhorroenconjuntoconelMinisteriodeViviendaquedatadesdeelaño2015,cuyosdestinatariossonlosafiliadosporCesantíasysuscritos al Ahorro Voluntario Contractual, que contempla cánonesmensuales desde los $180.000.-(cientoochentamilpesoscolombianos),habidaconsideraciónquelosbeneficiariosganenentreunoycuatro salariosmínimos. El FondoNacional deAhorro financiará a sus afiliados enhasta el 90%del

35 ESPAÑA. COMUNIDAD VALENCIANA (2017). Bases de la Convocatoria para Ayudas Municipales al Alquiler Social 2017 del Ayuntamiento de Valencia. P. 1. [Disponible en: http://vivienda-valencia.es/es ] 36 ESPAÑA. COMUNIDAD VALENCIANA (2017). Bases de la Convocatoria para Ayudas Municipales al Alquiler Social 2017 del Ayuntamiento de Valencia. P. 6. [Disponible en: http://vivienda-valencia.es/es ] 37 ESPAÑA. COMUNIDAD VALENCIANA (2017). Bases de la Convocatoria para Ayudas Municipales al Alquiler Social 2017 del Ayuntamiento de Valencia. P. 14. [Disponible en: http://vivienda-valencia.es/es ]

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valor de sus viviendas nuevas desde cero, hasta $93.076.290 con unaopción de compra del 0% alfinalizareltiempodearriendo.38

En síntesis, el denominado “Contrato de Arriendo Social” importa la figura de leasinghabitacionalsólorespectodeviviendasnuevas,dondeelafiliadodeberácancelaruncanoninicialdel10% al iniciar su contrato deArriendo Social y, durante el tiempo de contrato (de una duración deentre5a30años)deberácumplirenelpagodelascuotasestablecidas.ElArriendoSocial,aloperarcomounleasinghabitacional,implicaquelatitularidaddelinmueblequedaráradicadaenelafiliado-beneficiario una vez que haya cumplido con el total de la obligación; en el tiempo intermedio, elinmuebleestaráanombredelFondoNacionaldeAhorro.

c.ARGENTINA.

ProgramadeAlquilerSocialenArgentina.

Financiamientodeaccionesparafacilitarelaccesoformalalalquilerdeviviendasdestinadasausuarios en dificultades sociales, presentados en forma de proyectos, promovidos por Institutos deVivienda,Municipios,ProvinciasyOrganizacionesSociales,enelmarcodelPlanNacionaldeViviendaArgentino, dedicado al desarrollo de soluciones habitacionales dirigidos a hogares con ingresosconsistentesenhastadossalariosmínimosvitalesymóviles.39

Afindedarilustraciónalamedidaexpuesta,seexpondráelcasodelprogramasocial“Alquilersepuede”, perteneciente al InstitutodeViviendade laCiudaddeBuenosAires, que tiene como finfacilitarelaccesoaunalquilerformalenatencióna lasnecesidadesypreferenciasdelaspersonasyfamiliasquenocuentanconunagarantíainmobiliariaolosahorrosnecesariosparaafrontarlosgastosdeentradaaunalquiler,40obien,aaquellosvecinosquenoregistraningresosdeningúntipo,loqueimpidequetambiénseanaceptadosenelmercadoformaldealquileres.

Elprogramasedirigetantoalospropietariosdelasviviendasofrecidasenarriendo,comoalosfuturosinquilinos,yfuncionadelasiguienteforma:

- A los propietarios, una garantía del Banco Ciudad, que suplanta a la tradicional garantíahipotecaria,y,

-Alosfuturosinquilinosoarrendadores,unpréstamopersonalatasasubsidiadaporelBancoCiudad a aquellos usuarios que deseen alquilar, a fin de solventar lamayor parte de los gastos de

38http://www.minvivienda.gov.co/viceministerios/viceministerio-de-vivienda/programas/arriendo-social39https://www.argentina.gob.ar/planvivienda/viviendanacion40https://alquilarsepuede.buenosaires.gob.ar/node/48

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entrada.Laviviendaaalquilar,debeserúnica,familiaryencondicionesdehabitabilidaddentrodelaCiudaddeBuenosAires.41.

Conviene hacer mención que el Banco de la Ciudad, es una institución de carácter público,destinada a promover la igualdaddeoportunidades, desarrollo económico, el empleo, la calidaddevidadeloshabitantes,medianteasistenciaalapequeñaymedianaempresa,comoasí,atravésdelafacilitacióndecréditosocialasususuarios.42

Eldía24deagostodelaño2017,seaprobóelProyectodeReformadeLeyN.°2340quebuscamejorarelaccesoalaviviendaatravésdelosalquileres.LapropuestafueelaboradaporelGobiernodelaCiudaddeBuenosAiresytienecomopivotes,lossiguientespresupuestos:

i. La comisión inmobiliaria será pagada por los propietarios, y no por los inquilinos, a fin demorigerarlosgastosdeentradaalalquiler,albergandoelloarmoníaconelidearioquepropietarioseinquilinoscompartanlosgastos.

ii.Lasinmobiliariasnopodráncobrargastosdegestiónnideadministración.

iii.Mejorasen ladisposiciónde información relativaa losderechosydeberesde inquilinosypropietarios.

iv.SeráfuncióndelInstitutodeViviendadelaCiudaddeBuenosAires,velarporlosderechosdelosinquilinosypropietarios.

41http://www.buenosaires.gob.ar/institutodevivienda/acceso-a-la-vivienda/alquilar42https://www.bancociudad.com.ar/institucional/institucional/Qui%C3%A9nes%20Somos/Misi%C3%B3n,%20visi%C3%B3n%20y%20valores

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3.MECANISMOSPARALAIMPLEMENTACIÓNDELALQUILEROARRIENDOSOCIAL

3.1.¿Porquéarriendoynopropiedad?

Luego de la incorporación de Chile a la OCDE, ésta hizo una serie de recomendaciones depolíticapúblicaparadisminuirlapobrezayladesigualdad.SegúnelinformedelaOCDEdel2012,un10%delapoblacióndeChilenotieneunaccesoaunaviviendaadecuada.Estosedebeavariascausas,pero dentro de las más importantes están la falta de focalización en los subsidios, la pocasostenibilidaddelassolucioneshabitacionalesyelllamadoefectode“trampasdepobreza”,esdecir,lagueto-izacióndelapoblaciónmáspobreenbarriosperiféricos.43

El apoyo del Estado al acceso a la vivienda está dado casi exclusivamente por medio desubsidiosalapropiedad,conunapequeñaproporciónubicadaenbeneficiostributarios.Éstostienendeficienciasasociadasasusformasdeoperación:lasbasesdepostulacióncambianfrecuentemente,locual sumado a las bajas estadísticas de comprensión lectora, hacen difícil la obtención de esosbeneficios. Los subsidios, además,no siempre lleganaaquellosquemás losnecesitan, yendovariasvecesafamiliasdeclasemediaoinclusodeclasealta,juntoajóvenesinversionistasbuscandorentarenelmercadodebienesraíces.44

Sinembargo,elproblemacon lossubsidiosesmásprofundoque laoperacióndelsistemade

asignacióndefondos.Lapromociónexcesivadelapropiedadprovocadistorsionesalcomportamientodelaspersonasyaldesarrollodelmercado.Unejemplodeestoeslafaltademovilidad:lasfamiliasenChilecambiandecasaconmuchamenorfrecuenciaqueenotrospaísesdelaOCDE,locualesinducidopor laspolíticas existentes. Lasdificultadesde ventade las viviendas subsidiadas (en las cuales viveaproximadamenteun60%delapoblación)–debidoarestriccioneslegalesydemercado-impidenquesushabitantespuedanmudarseahogaresmáscercanosasus lugaresdetrabajoomásadecuadosacondicionesdevidacambiantes(porejemplo,acasasmásgrandescuandolafamiliacrece)45.

Durantegranpartedelosaños90,elEstadoconstruyóviviendassocialesenlosterrenosmás

baratosdisponibles,loquegenerólaacentuadasegregaciónurbanaanalizadaenelInformeLRU1.Alargo plazo ha significado también una doble inversión por parte del Estado, no solo ha debidofinanciarlasviviendas,sinoqueademáshadebidoasumirloscostosdecreacióndeinfraestructurasytransportes.46SegúnunestudiorealizadoporlaCORDESAN,enelaño1987paralaciudaddeSantiagoseestimabaqueelcostode instalaraunhabitanteen laperiferiaurbanaeraUS$5.000mayorque

43OCDE,2012,p.34.44Ibíd.,pp.98–99.45Ibíd.,p.36.46 Matamala, p. 12.

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instalarloenelcentrodelaciudad(CorporaciónparaelDesarrollodeSantiago,1987,citadoporRojas,2004).

La combinación de ambos efectos (segregación y falta de movilidad) tienen consecuencias

graves sobre la reproducción de la pobreza y las posibilidades de movilidad social. Es conocida lacarencia de calidad de educación y salud en barrios pobres; incluso cuando familias tienen laposibilidadde acceder amejores trabajoso viviendas, se ven impedidospor la excesivaorientaciónpropietaristadelapolíticaurbanachilena.

ProgramadeSubsidiodeArriendoalaVivienda.

Reconociendo loanterior,elMinisteriodeViviendayUrbanismo,apartirdelaño2013,creó,desarrollóeimplementóunProgramadeSubsidiodeArriendoalaVivienda,elqueseconsolidóconelDecretoSupremoN°52delaño2013,queoriginóelReglamentodelProgramadeSubsidiodeArriendodeVivienda.

ElreferidosubsidiocorrespondeaunaportemensualqueentregaelEstado,destinadoapagar

el arriendo de una vivienda, el que corresponderá a unmonto que puede ir desde la 3 hasta las 6UnidadesdeFomento,cuestiónquesesupeditaráalacomunaoregióndondeseubiquelaviviendaaarrendar.Elsubsidio,correspondealaotorgacióndeunmontoúnicoytotaldehasta170UnidadesdeFomento,beneficioquepuedeserutilizadomensualmentedemaneraconsecutivaofragmentadaenunplazodehasta8años,apartirdelalistadepublicacióndelosbeneficiarios.

Respectodequécasassonsusceptiblesdearrendarydecómoaplicarelsubsidiootorgadoalprecio de arrendamiento, se estipula que son las familias las que deben buscar una vivienda quecumplacon lascaracterísticasexigidasporelprograma,dentrode los24mesessiguientescontadosdesdelapublicacióndelosresultadosdeusuariosseleccionados.

Enalusiónalascondicionestécnicasexigidasparalaviviendaaarrendar,seestablecen,entreotros,lossiguientesrequisitosobligatorios:

- La vivienda debe tener ROL de Avalúo del Servicio de Impuestos Internos que indique eldestinoprincipaldelterrenodondeestáemplazadalaviviendaesdeusohabitacional.

-Laviviendadebecontarconelcertificadoderecepción,emitidoporlaDireccióndeObrasdelaMunicipalidadquecorresponda.

-Teneralmenostresrecintosdefinidos.

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- Las personas allegadas a una vivienda, no podrán utilizar el beneficio de subsidio paraarrendarla.

Se establecen como causales de término inmediato del contrato de arrendamiento, que elbeneficiariodestinelaviviendaarrendadaaunobjetodistintoalhabitacionalyqueelbeneficiariosub-arriendeocedaelusodelaviviendaarrendada.

Para optar al beneficio de subvención o copago de la cuota del valor del arrendamiento, seexige:acreditarunahorropreviode4UnidadesdeFomentoyacreditar los ingresoseconómicosdelnúcleofamiliar,postularalmenos,consucónyuge,conviviente,convivientecivilohijo,siendoposiblepostularsinnúcleofamiliar,cuandoelsolicitantetengamásde60añosdeedad.Asimismo,seexigequeelsolicitantepertenezcaal70%másvulnerabledelapoblación,deacuerdoalacertificaciónsocio-económicavigente.

Problemasconelsubsidio

Losmontosdelsubsidiohanprobadoserenteramenteinsuficientes(3UFdurantelosprimeros36mesesy2,5paralossiguientes24meses),loque,sumadoaloslímitesdelpreciototaldearriendo(11UF)hacausadounaumentodelasegregaciónurbana.

SegúnunestudiodeTecho,estossubsidiosnohanaumentado lamovilidad,desincentivanelahorroyportantopromuevenlarecaídaenelallegamiento,ademásdeprovocarunainflacióndelospreciosdearriendo(quevaenbeneficiodelospropietarios).47

Las restricciones y dificultades de focalización de este subsidio, entre otras causas (queposiblementeincluyandesconocimientoporpartedelapoblación)hanprovocadoqueel73%deestossubsidioshayanquedadosinutilizar.48

47Marín,2015,pp.7–9.48Matamala,2016,p.14.

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Laideologíadelapropiedad

El arriendo se regula meramente como un contrato entre privados, sin considerar suimportanciaparaelderechodelaccesoaunaviviendaadecuada.Estoprovocavariasdistorsiones:

- Provoca altos costos de judicialización en casos de controversia, tanto enrecursosmonetarioscomoentiempo.49

- A pesar de un relativo sesgo pro-arrendatario en la legislación, debido a laposicióndefuerzadelosarrendadores,segeneraunasituacióndevulnerabilidadparalosarrendatariosporposiblesafectaciones (conocidossoncasosdecortes indebidosde luzoagua,expulsionesilegales,aumentodecostos,etc.).50

Todo esto genera una especie de ideología de la propiedad, en que el ser propietario seconsidera en sí mismo un estado superior, disminuyendo la auto-valoración de los arrendatarios yponiéndolosenunainferiorposiciónsocial.51

Portanto,haytresrazonesprincipalesparaproponerunsubsidiodearriendoademás(ynoenvezde)subsidiosalapropiedaddelavivienda.

Laprimeraesqueobligaasusbeneficiariosatomarunadecisiónpermanenteenperíodosdesuvidaenquequizásnotenganlasmejoresposibilidadesparadecidir:puedeque,despuésdeobteneruna vivienda, su familia crezca o disminuya, o quieran cambiarse de ciudad. El dar ventajas para elarriendoreconocequehaydistintasetapasdelciclodevidayquedurante la juventudmuchagentebuscacambiarderubroorumbodevida.Silaúnicasoluciónparaesagente,cuandonotienevivienda,es un subsidio permanente, se les coarta la posibilidad de cambiar luego. El sistema de arriendopermitiráademásciertaflexibilidad,pudiendoexistirlaposibilidaddecambiosenelmismoproyecto,yaparejasjóvenesquetienenhijoscambiarsededepartamentomásgrandesopersonasmayoresquehabitaban departamentos grandes en donde sus hijos se han ido de la casa pueden optar adepartamentosmáspequeños,dándoleespacioalasnuevasfamilias.52

La segunda razón es que, por lo quemencionamos arriba sobre el carácter permanente del

subsidiodevivienda,impidelamovilidadlaboral:encasodequeunapersonaencuentreuntrabajoenun lugaralejadodesuvivienda, seve impedidodesimplementebuscarunaviviendamáscercanaydebesometersealargostiemposdetransportepúblico.

49OCDE,2012,pp.110ss.50MarínyValenzuela,2017,pp.149ss.51GoetzySidney,1994,pp.332-333.52 Matamala, 2016, p. 64.

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Laterceraesquelossuelosdisponiblesparalaconstrucciónsonmásbaratosenlaperiferia,porloquelasviviendasalasquesepuedeacceder,poruntemadeprecio,sonenesascomunas.Noeslomismosihubieseunaformadealquilersocial,enquelosbeneficiariosnotienenquepagarelpreciocompletodelsuelo,sinoqueelcostodearriendoquemuchasvecesesmenor.Esopermiteelaccesoabarriosmáscentrales,locualasuvezpermitemayorintegraciónsocialentreclases.

3.1.1.Construcciónlegal

La definición de alquiler social más adecuada para nuestro orden interno es el de derechosubjetivopormediodelcual,laspersonas,o,gruposdepersonasasociadasporlazosdeafectividado convivencia, que se encuentren afectas a unaomás circunstancias calificadasde vulnerabilidadsocial,puedenaccederalacelebracióndeuncontratodearrendamientodeunaviviendadeinteréssocial perteneciente a un FONDO SOCIAL DE VIVIENDAS (FSV), gestionado, coordinado oadministradoporelEstadoy/oporotrosórganosdecolaboración.

Respecto a las condiciones de vulnerabilidad que vuelven las personas acreedoras de estederechosubjetivo,ademásdeatenderalestadoeconómico,creemosútilpresumircomovulnerablesavíctimasdeviolenciaintrafamilar,segúnlodispuestoenelartículo5°delaley20.066,alaspersonasnaturales que se han sometido al procedimiento de renegociación y liquidación reglados en la ley20.720, a víctimas de delitos agravados por las circunstancias descritas en el artículo 12 N°21 delCódigoPenal,53inmigrantes,adultosmayores.

Las formasenquepuede ser constituidoesteFONDOSOCIALDEVIVIENDAS y su respectivagestiónsonlassiguientes:

53Losllamados“delitosdeodio”,aquelloscometidosespecíficamenteporlaideología,religión,sexo,orientaciónsexual,identificacióndegénero,etnia,filiación,aparienciapersonal,edad,entreotros.

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3.2.AdministracióndirectadelEstadosobreelFondoSocialdeViviendas

La determinación de un Fondo Social De Viviendas (en adelante “FSV”) administrado por elEstado presupone la creación de un órgano público – o dotar a uno existente – con la facultad decomprar y/o arrendar inmuebles, para que formenparte de esa base de viviendas destinadas a serarrendadasosubarrendadasalaspersonasofamiliasconsideradascomovulnerablesparalosefectosdelaleyenpropuesta.

LosórganosquepuedenrealizarestafunciónpuedenadoptarlaformadeServiciosPúblicos,esdecir,“órganosadministrativosencargadosdesatisfacernecesidadescolectivas,demaneraregularycontinua”;54porlasMunicipalidades,definidasenlaLeyOrgánicaConstitucionalquelasregulacomo“corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuyafinalidadessatisfacerlasnecesidadesdelacomunidadlocalyasegurarsuparticipaciónenelprogresoeconómico,socialyculturaldelasrespectivascomunas”;55yporlasEmpresasdelEstado.

Laorganización,funcionesyfacultadesdeunServicioPúblicoestánreguladosparticularmenteporlaleyquecreaadichoservicio,yengeneral,porlaleyN°18.575OrgánicaConstitucionaldeBasesGenerales de la Administración General del Estado y por la ley N°19.880 Ley de Bases deProcedimientosde laAdministración, estableciendo la primera ley en su artículo tercero inciso finalquelaAdministracióndelEstadodebeobservarlosprincipiosde“responsabilidad,eficiencia,eficacia,coordinación, impulsión de oficio del procedimiento, impugnabilidad de los actos administrativos,control, probidad, transparencia y publicidad…”. El principio regulador de toda la actividad de laAdministracióneselPrincipiodeLegalidad,segúnelcuallosactosdelEstadodebenbasarseenunanormaquelospermitauordeneexpresamente,sinposibilidaddeanalogía.Porello,eldeterminarconexactitudcuálessonlasfuncionesyatribucionesconstitucionalmentedefinidasdelasMunicipalidadesesclaveparaevaluarsilasaccionestomadasporsusórganosactivosoporlascorporacionesasualerosonpermisiblesbajonuestroordenamiento.Enestesentido,cabedestacarqueelartículo37delaleydeBasesGeneraleshabilitaalosServiciosPúblicosaencomendarlaejecucióndeaccionesyentregarlaadministracióndeestablecimientosobienesdesupropiedad,alasMunicipalidadesoaentidadesdederechoprivado.Ello,sinembargo,sólopuedeencomendarseparaelcumplimientodelasfuncionesoatribucionesdelaMunicipalidad.

Sobre la administración del FSV por parte de las Municipalidades, es imperioso señalar lasfuncionesqueposeenrespectoaaccesoa laviviendauotrostemasafines.Laprimerafunciónestadescritaenelartículo4°delaLeyOrgánicaConstitucionaldeMunicipalidadeselcualpostulaque“Lasmunicipalidades,enelámbitodesuterritorio,podrándesarrollar,directamenteoconotrosórganosde laAdministracióndelEstado, funcionesrelacionadascon: f)Laurbanizacióny lavialidadurbanay54 Ley 18.575 Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración General del Estado, Artículo 28.55 Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades 18.695, Articulo 1°

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rural;g)Laconstruccióndeviviendassocialeseinfraestructurassanitarias”,asimismo,elartículo5°delmismo cuerpo legal determina que “Para el cumplimiento de sus funciones las municipalidadestendránlassiguientesatribucionesesenciales:f)Adquiriryenajenar,bienesmuebleseinmuebles”

A raíz de las normas recién trascritas, pareciera que dotar a las municipalidades de laadministración de los FSV no es incompatible con los fines de su administración, sin embargo,requeriría reformar a la ley orgánica constitucional dotando a los municipios de la facultad dearrendarsusbienesmueblesparadichopropósito.

EsmenesterprevenirquelasMunicipalidadesestánfacultadasparaarrendarbienesinmueblesen caso de necesidad o utilidadmanifiesta, según lo descrito en el artículo 34 de la respectiva leyorgánicaconstitucional,noobstante,elartículoprecedentededichaleyestableceque“declárensedeutilidad pública los inmuebles destinados a vías locales y de servicios y a plazas que hayan sidodefinidoscomotalesporelConcejoMunicipalapropuestadelalcalde,siemprequesehayaefectuadolaprovisióndefondosnecesariosparaprocederasu inmediataexpropiación”,marconormativoquenoessusceptibledeseraplicadoparalosfinesdelareglamentaciónpropuesta.

Indagar en las diversas alternativas de organicidad que podría adoptar un FSV, en tantoiniciativa municipal, implica conocer qué entidades puede crear unaMunicipalidad o bien, de cuálpuedeserparte.Elartículo129deLeyOrgánicaConstitucionaldeMunicipalidades,prescribequeunaomásdeestosorganismos“podránconstituiroparticiparencorporacionesofundacionesdederechoprivado,sinfinesdelucro,destinadasa lapromociónydifusióndelarte, laculturayeldeporte,oelfomentodeobrasdedesarrollocomunalyproductivo.”Eldestinodelascorporacionesofundacionesde derecho privado en mención, primero, se supedita al tratamiento de materias que no tienenrelación con cuestiones de índole habitacional y luego, reduce el accionar de estas corporaciones ofundacionesa“promover”o“fomentar”,por loque, sibienexiste laposibilidaddecreary financiarotrosórganosdesde lasmunicipalidadesodesdeunaasociacióndeéstas, según lodispuestoporelpropio artículo 132 de la ley orgánica latamente referida, no es atingente a los propósitos de uneventualproyectodeleyrelativoaarrendamientosocialdeviviendasdeinteréscolectivo.

Además, el Estado,mediante una ley de quorum calificado, puede llevar a cabo actividadesempresariales, así “la autorización legal que permita al Estado desarrollar actividades empresarialesseaconstitucionalmenteválidaserequierequeesasactividadesnoseandeaquellasquesólopuedanser relevantesparael interésprivado, sinoque,porel contrario, los finesquedebenconcurrirparaotorgaresaautorizacióndebentrascenderalinterésmeramenteparticularyserviralinterésgeneralo

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colectivo o lo que mejor expresa lo que siempre debe subyacer en esa autorización: al interéspúblico”.56

AunquelaimplementaciónyadministracióndelFSVsearelativamentefactiblecomounanuevafunción de lasmunicipalidades,no es posible impulsar una reforma en tales términos víamociónparlamentaria, puesto a que el artículo 65 de la Constitución Política de la Republica en su incisotercero establece que “Corresponderá al Presidente de la República la iniciativa exclusiva de losproyectosdeleyquetenganrelación…conlasmateriasseñaladasenlosnúmeros10y13delartículo63”señalandoelnumeroreferidoque“Sólosonmateriasde ley:10)Lasque fijen lasnormassobreenajenacióndebienesdelEstadoodelasmunicipalidadesysobresuarrendamientooconcesión”.

Mismo predicamento recae sobre las otras opciones de administración directa del EstadosobreelFSV,yaqueelmismoartículo65delaConstituciónestableceque“Corresponderá,asimismo,alPresidentedelaRepúblicalainiciativaexclusivapara:

2º.-Crearnuevosserviciospúblicosoempleosrentados,seanfiscales,semifiscales,autónomosodelasempresasdelEstado;suprimirlosydeterminarsusfuncionesoatribuciones”,descartandolaposibilidaddeimplementarlamedidaenlaformadeunserviciopúblicoounaEmpresadelEstado.

Paramayor abundamiento, vale tener en vista que, “Cuando el Estado decide llevar a caboactividadesempresariales,lousualesquepropicielacreacióndeunaempresaqueformepartedeloscuadrosorgánicosdelaAdministracióndelEstado,paracuyoefectoserequierelaemisióndeunaley,laquedebeposeerelcarácterdequórumcalificado,conformealoprevistoporlosartículos63Nº14yartículo65,incisocuarto,Nº2,enrelaciónalartículo19N°21CPR.Laprimeradedichasdisposicionesse refierea lasmateriasde leyde iniciativaexclusivadelPresidentede laRepúblicaen tantoque lasegundacontempladentrodeestasúltimasalasquedisponenlacreaciónde“empresasdelEstado”.Elúltimode lospreceptoscitados,por suparte,exigeque la intervencióndelEstadoenactividadesempresarialesseaautorizadaporunaleydequórumcalificado”.57

Porúltimo,caberecordarquelaLeyOrgánicaConstitucionaldelCongresoNacional(ley18.918)estableceque:

“Artículo13.-DeberádarsecuentaensesióndesaladelarespectivaCámaradetodoproyecto,enformapreviaasuestudioporcualquierórganodelacorporación.

56 Patricio Latorre Vivar, “Las sociedades estatales en el ordenamiento jurídico chileno: naturaleza, límites y control de sus actividades” en Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso XXX (Valparaíso, Chile, 1er Semestre de 2008) p.231.

57 Ibídem p.224

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Enningúncasosedarácuentademocionesqueserefieranamateriasque,deacuerdoconlaConstituciónPolítica,debentenerorigenenlaotraCámaraoiniciarseexclusivamentepormensajedelPresidentedelaRepública”.

3.3.AdministraciónPrivadasobreelFondoSocialdeViviendas

Enlaantípodadelaspropuestasexpuestasanteriormente,radica laposibilidaddequeelFSVseacreadoyadministradodirectamenteporlasociedadcivil,conunamínimaintervencióndelEstado.

Dichaintervenciónhadeserlimitada,puestoqueporlasnormasconstitucionalesexpuestasenelacápiteanteriordeterminanlaimposibilidaddecrearunservicioquesupervigilelasactividadesdelasociedadcivilsobregestióndeFSV.

La implementación del alquiler social es posible mediante la creación de formas societariascuyogirooactividadseabrindardichobeneficio.Cuestiónqueconsecuencialmentepermiteelcontroldel arrendamiento social por parte del Estado, en virtud de la superintendencia que poseen susórganos sobre las sociedades en el derecho privado, por ejemplo, respecto a la aprobación de susestatutosyalapegoadichosestatutosenlaadministraciónsocial.

Respecto a las formas societarias posibles, no hay limitaciones legislativas respecto alestablecimientodeuntipodesociedadespecialdestinadoúnicamentealgirodearrendamientosocial,así como a la posibilidad de que estas sean personas de derecho privado con o sin fines de lucro,cabiendo la posibilidad de proponer una ley que cree y regule Fundaciones de Alquiler Social oSociedadesAnónimasdeAlquilerSocial.

Sobreloseventualesestímulosdestinadosaquepersonasjurídicasdederechoprivadoadoptenel girodealquiler social, es importante señalar loestablecidoenel artículo22 inciso segundode laConstitución Política de la Republica “Sólo en virtud de una ley, y siempre que no signifique taldiscriminación,sepodránautorizardeterminadosbeneficiosdirectosoindirectosenfavordealgúnsector,actividadozonageográfica,oestablecergravámenesespecialesqueafectenaunouotras.Enel caso de las franquicias o beneficios indirectos, la estimación del costo de éstos deberá incluirseanualmenteenlaLeydePresupuestos”.

Eneste sentido losbeneficiosestablecidospueden ser reguladosen lamisma leyque creeaestosórganosdederechoprivado,oestableciendounsistemadedonacionessímilalinstauradoenelartículo 8 Ley N°18.985 de donaciones culturales, es decir mediante franquicias tributarias a losdonantes,enestecaso,de inmueblesque formenpartedelFSVaseradministradoporpartede lassociedadesofundacionesdealquilersocial.

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Es indispensable prevenir queuna ley de donaciónde viviendas debe establecer un rigurososistemadeincompatibilidades,demodotal,queunholdinginmobiliarionopuedarealizardonacionesaunafundaciónuotrasociedadsobrelacualtengacontrol,paraevitardistorsionesenlaaplicacióndelasfranquiciasestablecidas.

3.4.Modelointegradodegestióny/oCoordinaciónMunicipaldelFondoSocialdeViviendas

Envistadequeenlaactualidad,unaMunicipalidadounaCorporaciónquedeellasecree,nopueden arrendar, subarrendar o tener participación directa en el ofrecimiento de viviendas para suarriendo, o bien, financiar vía subvenciones a Corporaciones o Fundaciones a fin de cumplir dichoscometidos,ytampoco,destinarpartedesusfondosmunicipalesparaelotorgamientodesubsidiosapersonaso colectivosdeéstas afectas a circunstanciasdeespecial vulnerabilidad social, de caráctertemporal o permanente, para financiar parte del precio de un arriendo habitacional, se estimaconvenienterevisaralternativas.

La alternativa vislumbrada sería un sistema de colocación del alquiler social, al alero de lasMunicipalidades,envirtuddelodispuestoenlapartefinaldelartículo5°delaley18.695,encuantoesposible asignar dicha función. De esta manera, albergando la Municipalidad nuevas labores decolocaciónycoordinacióndeeventualesarrendadoresyarrendatarios,estemodeloescompatibleconlosmodelosanteriormentereseñados,

Lo anterior es similar a la conformación de las denominadas Oficinas Municipales deInformaciónLaboral–OMIL-organismoscreadosdelaLeyN°19.518,leyquecreaelNuevoEstatutodeCapacitaciónyEmpleo.58

Lareferidaley,ensuartículo7°,indicaquedentrodelaslaboresdeorientaciónocupacional,secomprenderálade“entregarinformación,aplicarinstrumentostécnicosyasesorías”afinde“facilitarla eleccióndeunaprofesión, actividad y oficio”,59 luego, el artículo 71° dedicho cuerponormativo,estableceque“seentenderáporcolocaciónelconjuntodeaccionesdestinadasarelacionaraquienesbuscanocupaciónconquieneslaofrecen,conelfindecelebraruncontratodetrabajo”.

De lo expuesto, sería posible asumir la viabilidad de establecer un organismo de similarescaracterísticasenloquerespectaaarrendamientodeviviendasdeinteréssocial,habidaconsideraciónde las limitaciones de orden legal y económico que envuelven a las facultades asignadas a lasMunicipalidades,ServiciosPúblicosyotrosorganismosdelaAdministraciónPública,enloquecierneasu creación e inclusive ejercicio, como fue descrito en la sección anterior. Por ello, será menesterconfigurarunafunciónmunicipalacordealosfinesdelainstitucióndelarrendamientosocial,afinde

58 Ley N° 19.518, Ley que crea nuevo estatuto de capacitación y empleo, publicada el 14 de octubre del año 1997 y a partir de la cual, se creó el SENCE. 59 Artículo N° 7, Ley N° 19.518, Ley que crea nuevo estatuto de capacitación y empleo.

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identificarsiéstayaessubsumibledeunaactualmenteexistente,obien,puedeconstruirseunanuevafunciónmunicipal, supeditada a las condiciones existentes para tal, con raíz en una iniciativa legalparlamentaria,quepromuevalacreacióndeoficinasodivisionesalinteriordelapropiaMunicipalidad,las que si bien, no seanuniformes en su organicidad, sí deban satisfacer el propósito de esa nuevafunción.

Asípues, tentativamente, la funciónrecaídaenelórganomunicipalparadarconcrecióna losfinesde la institucióndearrendamientosocial,será ladesituarocolocar, laque, inspirándoseen ladefiniciónde“colocación”previstaenelartículoN°71delaleyN°19.518dictarárelaciónconelactodestinado a relacionar a, quienes siendousuarios empadronados de unaMunicipalidad, y que, porencontrarse afectos a circunstancias de vulnerabilidad socio-económica de carácter temporal opermanente, deseen arrendar una vivienda a un costo inferior del precio de mercado, con lospropietariosdedichosinmuebles,conelpropósitodequepuedan,usuarioypropietario,celebraruncontrato de arrendamiento respecto de dicha vivienda, la que previamente hubo de ser calificadacomo de interés social. Lo anterior, sin que el órganomunicipal oficie como gestor inmobiliario ointermediario, ya sea, asistiendo técnicamente a las partes, o resolviendo controversias entre lasmismas,suscitadasdemaneracoetáneaoposterioralactodecelebracióndelcontrato.

Deestamanera,conelobjetodedilucidarquégradodecabidapodríaalbergarlaconcepciónde función de “situar” o “colocar” dentro de las funcionesmunicipales, se debe determinar si éstapuede constituirse comounproductode la interpretaciónde las facultades yaexistentes, obien, siseránecesario,crearnuevaslaboresotareasparasuconsagración,víainiciativaparlamentaria.

En cuanto a las funciones de carácter esenciales asignadas a las Municipalidades, la LeyOrgánicaConstitucional respectiva, su artículo5° las enumera taxativamente, encontrándosedentrode las mismas, algunas ya expuestas en el desarrollo del presente trabajo, como la posibilidad deadquirir y enajenar bienes muebles e inmuebles. Empero las funciones privativas60 y las funcionesesenciales ya reseñadas, en su parte final, el artículo 5° indica que “las municipalidades tendrán,además,lasatribucionesnoesencialesqueleconfierenlasleyesoqueversensobremateriasquelaConstitución Política de la República expresamente ha encargado sean reguladas por la ley común,esgrimiéndose en su parte final que, [para] “cualquier nueva función o tarea que se le asigne a losmunicipiosdeberácontemplarelfinanciamientorespectivo.”

60 Artículo N°3 de la Ley Orgánica de Municipalidades.

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3.4.1.ViabilidadLuego de cotejar las facultades enunciadas en los artículos N° 3 y 5° de la Ley N° 18.695,

privativas yesenciales, y, envirtuddelprincipiode legalidadyelde concurrencianormativaque seexpresaenelderechopúblico,noesposibleefectuaruna laborde subsunciónoanalogíadedichasnormas; en particular, en lo que respecta en las letras f),61 g)62 y c)63 del artículo 5° y letra e)64 delartículo3°delacitadaley.

Deestamanera,restaríaexplorarlaposibilidaddepresentarunproyectodeleyconelobjeto

deasignarunanuevafunciónmunicipal,enlostérminosdescritosenpárrafosanteriores.Paraello,nosvalemosdeloseñaladoenelManualdeGestiónMunicipal2008confeccionadoporelMinisteriodelInterior,elque,altratar laposibilidaddeasignarnuevasfuncionesotareasa lasMunicipalidades, losiguiente:

SobreesteaspectoesoportunorecordarquedelahistoriadelaleyconstaquelaIVComisiónLegislativa, al informar el proyecto de ley que dio origen a la Ley Nº 18.695, de Municipalidades,informó losiguiente:“Contodo,debe tenersepresenteque la leycomúnpodráenel futuro,otorgarnuevasfuncionesyatribucionesalasMunicipalidadesúnicamentesiconcurrenparaellolassiguientescircunstancias copulativas: a) que ellas se encuadren dentro del marco de funciones y atribucionesesenciales establecido por la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades; b) que se trate dedesarrollar,decomplementar,especificar,yexcepcionalmentecondicionar,determinadosaspectosdelasfuncionesyatribucionesesencialesoquelasmateriasqueellasabordenseanpropiasdeleycomún,y c) que no conlleven obligaciones, condiciones o exigencias que afecten la autonomía municipal,entrabenoimpidanelejerciciodelasatribucionesodefacultadesmunicipalesqueimpliquenungastoparacuyofinanciamientolaleycorrespondientenohayaprevistolosrecursosnecesarios”.65

4.CONCLUSIONES

61 “g) Otorgar subvenciones y aportes para fines específicos a personas jurídicas de carácter público o privado, sin fines de lucro, que colaboren directamente en el cumplimiento de sus funciones.”.62 f) Adquirir y enajenar, bienes muebles e inmuebles; 63 c) Administrar los bienes municipales y nacionales de uso público, incluido su subsuelo, existentes en la comuna, salvo que, en atención a su naturaleza o fines y de conformidad a la ley, la administración de estos últimos corresponda a otros órganos de la Administración del Estado (…)64 e) Aplicar las disposiciones sobre construcción y urbanización, en la forma que determinen las leyes, sujetándose a las normas técnicas de carácter general que dicte el ministerio respectivo (…) 65 CHILE (2008). Manual de Gestión Municipal. Ministerio del Interior, Subsecretaría de Desarrollo Ministerial y Administrativo. P.28.

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El alquiler social se vislumbra como una respuesta institucional sencilla para brindarcondiciones de habitabilidad adecuadas a personas afectas a situaciones de vulnerabilidad socialtemporalopermanentey, cuyos intereses,nose satisfaganmedianteunasoluciónhabitacionalqueimporteunaviviendadefinitiva.

El concepto de alquiler social no es uniforme ni sistemático en Iberoamérica, puesto que semanifiestaen formade subsidiosalcanzadosvía concursopúblico,oenelaccesoaviviendade tiposocial o de acceso solidario, o bien, como contrato de leasing en perspectiva de convertirse ensolución habitacional definitiva, sin embargo, mínimamente, es claro establecer ciertos puntos deconvergencia,tendientesaasegurarqueelalquileroarrendamientosocial,posibilitalacelebracióndecontratosdearrendamientotransitorios,sobrebienesqueconformenunfondosocialdeviviendas,apreciosaccesiblesapersonasencondicionesdevulnerabilidad.

LaformacióndelFondoSocialdeViviendasmediante lacreacióndeunÓrganodelEstado,o,trasfacultaraunoyaexistente,conlacapacidadparacompraryarrendarbienesraíces,noesposiblemedianteunaMociónParlamentaria,segúnlodispuestoenlosartículos65delaConstituciónPolíticadelaRepublicay13delaLeyOrgánicaConstitucionaldelCongreso.

NohayimpedimentoslegalesniconstitucionalesparalacreaciónygestióndelFondoSocialdeViviendasalalerodepersonasjurídicasdederechoprivado,seanestasconosinfinesdelucro,niconeventualesexencionestributariasenposdeincentivarestaactividad.

Además,laexistenciadeunsistemaprivadodeadministracióndelFondoSocialdeViviendas,escondición de posibilidad para que Órganos de la Administración del Estado realicen convenios enperspectivadesuspropiosfinesinstitucionalesenmateriahabitacional,permitiendolacooperaciónycoordinaciónconelmundoprivado.

Porúltimo,sinrequerirlaexistenciadeunentramadoprivatistadegestión,sepuedeprescindirdeunFondoSocialdeViviendasorganizadobajounaúnicaadministración,medianteunsistemadecolocacióndelalquilersocial,alalerodelasMunicipalidades,envirtuddelodispuestoenlapartefinaldelartículo5°delaley18.695,encuantoesposibleasignardichafunción.Deestamanera,albergandola Municipalidad nuevas labores de colocación de eventuales arrendadores y arrendatarios, estemodeloescompatibleconlosmodelosanteriormentereseñados.

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PARTEIII.CooperativasdeAdministracióndeSuelo66

1. LaCooperativadeadministracióndesuelo:OrientacióngeneralCooperativadeadministraciónde suelo (CAS)esunconceptode inspiracióncomparadapara

referiralmodoenquepuedeserimplantadoelmodelodeorganizacióndeasociacionescomunitariasdeláreahabitacionalusualmentedenominadas“CommunityLandTrust”,cuyodesarrollohatomadolugarprincipalmenteenEstadosUnidos,InglaterrayAustralia.

Engeneral,endichospaíses,estasorganizacionesconsistenencuerposintermedios(formadospor miembros del Estado y la sociedad civil), sin fines de lucro, constituidas para cumplir con elpropósitoexpresodepromover los intereses sociales,económicosyambientalesdeunacomunidadlocalmediantelaadquisicióndetierrasyotrosbienes.

Laasociaciónbuscaproporcionarbeneficiossocialesalacomunidadlocal,asegurandoquelossuelosdesupropiedadsólopuedanservendidosoafectadosdelmodoenquedecidanlosmiembrosde laorganización.Sinperjuiciodeestacomposicióndemiembros, lasorganizacioneshabitacionalesenelmundodemuestranespacioparaqueenelladeliberenrepresentantesde lacomunidad localyagenciasgubernamentalessobresufuncionamientoydestino.

Funcionanseparandoloselementosdelapropiedadydesmembrándolos,creandolafiguradelatenenciaintermedia:noesdominiopropiamentetal,perotampocoestenenciasimple(comoenelarriendo).Esunatenenciaintermediaoprotegida,enqueelsueloformapartedeunpatrimoniocuyocontrolestáradicadoenlapropiaorganización.Lasviviendasemplazadassobreelsuelosonofrecidaspor la comunidadenarrendamiento conopciónde compra, accediendoel arrendatarioa relacionesjurídicas que recaen estrictamente sobre su vivienda, regidas íntegramente por normas de derechoprivado.

Bajo esta articulación, se logra, mediante instituciones jurídicas consolidadas, algunagarantía de inmutabilidad de la destinación urbana del suelo, y a la vez, promover solucioneshabitacionalesdefinitivasydelargadurabilidad,aunqueflexibles,ydebajocostoeconómico(alnoincorporaren laviviendasusuelocomopartede la relación jurídicadeadquisición),paraquienesoptan por formar parte de este modo de organización habitacional. Pero, además, como losarrendatarios o propietarios de viviendas son parte de la organización controladora de la tierracomunitaria,quedaninmediatamenteenpiedeenfrentarsolucionesderivadasdelaadministraciónde sus propias viviendas demanera conjunta, destinando al efecto, fondos de la organización al

66MaterialpreparadoparaFundaciónDecideporCarlosZambranoJechan.

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provechodeestas,circunstanciaqueterminaporcontrarrestarlaasunciónderiesgosinmanentesalaadquisicióndeunaviviendaymejorandolaspotencialidadesdelvecindario.

Pese aque las relaciones jurídicasque constituye el arrendatario están regidaspor formasjurídicasdelderechoprivado,laformaenquehaceusodesusderechosencuentralimitacionesalasfinalidades propias de la utilización del suelo, que, de algúnmodo, deben figurar como clausulasdirigidas en el contrato de leasing que se suscribe. En general, semejante limitación envuelveajustes de valores en la reventa de la vivienda que resultan de la inversión inmobiliaria de supropietario.

Estasfórmulas,desdeluego,cambiantesentodotipoespecíficodeCAS,estándireccionadasahacerefectivoelretornodelvaloradquiridodelaviviendaindividualproductodelasvirtudesqueselahancomunicadoporelhechodeestasemplazadasenundeterminadotipodesuelo,obien,aresultasde losfondosque laasociaciónproporcionóalmejoramientode la viviendaenparticular.Asimismo,esevidenteque la armonizaciónde interesesentre los titularesdeambaspropiedadesarticuladastrasuntaenlaimposiciónlegaldecondicionesjurídicasyfinancierasquedeberevestirlapersona adquirente de la vivienda en la operación de reventa. Conforme apuntan estudios defuncionamientoempírico,existencuatroformulasgenéricasutilizadasporlasCASestadounidensespara determinar el precio de reventa de la unidad habitacional que obra como limitación a laapreciaciónquepudierahacersupropietario.

Laexperienciade losCAS, aunenplenoaugeen Inglaterra ydesarrolloenEstadosUnidos(másde200CAS),aportaotrosdatosdescriptivosdelcualvalelapenallamarlaatención.Setratadelarealidad de interconexión de las comunidades organizadas concebida como instrumento para lareutilización de bienes de proyectos comunitarios terminados o liquidados por mala gestión delpatrimoniodelaorganización,oporimposibilidaddepagodedeudascontraídasporlaorganización.Frente a ello, los textos legales, han concebido fórmulas para no solo separar jurídicamente elpatrimonio de la organización controladora del suelo de cada uno de los miembros que lacomponen, concediéndoles personalidad jurídica con limitaciones deresponsabilidadpatrimonial,sinoque,además,esusualquesepermita ladestinaciónde fondosremanentesderivadosdeunaliquidaciónaorganizacionessimilares.

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2. SupuestosdefuncionamientoDeladescripcióngeneraldelasCASsedesprendenlossiguientesasertosenlosquevale la

penadetenerseparaidentificaraspectoscríticosquerequieresuimplementación.

Enprimerlugar,comoesevidente,serequiereconcebirlaformajurídicaquedebereunirunaCAS. Al efecto, precisa es la regulación de los mecanismos de su administración a la luz de susevidentes finalidades socialesydebeneficiocomúnqueostentan.Unidoaello, sehacenecesarioestablecerlasformasenqueenfrentarásuresponsabilidadjurídico-patrimonialysuterminación.

En segundo lugar, es de gran relevancia notar que el resguardo de acceso a viviendasdescansaenlaregulacióndelascondicionesdereventaporpartedelospropietarios.Laregulaciónlegalseenfocanosoloenlosmodosenquesepermitelaestipulacióndelasoperacionesdereventaenloscontratosde leasingysetutelajurídicamentelaejecutabilidaddesuscondiciones,sinoque,además,sedisponendefórmulasadecuadasparadeterminarelvalordelaoperación.

Entercerlugar,porloantesdicho,laimplementacióndelasCASrequiereconcebiragenciasestatalesdedicadasamonitorearlascondicionesdeejerciciodelaspartesdel leasinghabitacional,fiscalizarlascondicionesmaterialesdelavivienda,yevacuarplanesyprogramasdeasistenciadelosarrendatariostendientesafomentarelcumplimientodeloscontratosquesuscriben.

Encuartolugar,lasCASrequierenfinanciaciónexternaparasolventareltodoopartedesusoperaciones iniciales, apoyar el modo de adquisición de suelo por parte de las organizacioneshabitacionales,reducirelpreciodecomprainicialdelasviviendas,yparasubsidiarlasoperacionesdelaorganizaciónencargadadelaadministraciónalargoplazo.

Enquintolugar,sedebeconsiderarquelainstitucióndelasCASimplicalaofertadeunaformadehabitarnoconvencional, loque llamamos tenencia intermedia.Eneseentendidosuutilizaciónrequiere educación de residentes para garantizar el efectivo conocimiento de la forma deapropiación de las viviendas, la familiarización con las relaciones vecinalesque implica el sistemahabitacional,laformaenquesevincula laorganizaciónde laCASconeladquirentede lavivienda,etc.

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3. LaregulaciónjurídicaenEstadosUnidosLa separación de derechos de dominio recaídos sobre distintos objetos con que vale

reconocerelsustratojurídicodelasCASnorequiriómayoresreformaslegales.Suimplementacióndescansóendosorientaciones.

LaprimeraconsistióenlaincorporaciónenelordenamientojurídicodemodonominativoalaCAS.Alefecto,nofueesencialparalograrlaviabilidadjurídicadelosfinesdelapolíticahabitacionalestadounidense consagrar una organización especializada encargada de administrar de modocomunitariodeterminadossuelosenáreasurbanasosuburbanas.Másbien, semejante disposiciónnormativa permitió uniformar en los diferentes estados del país algunamínima concepción de laasociación.Conello,seleproveyóalpúblicoengeneral,alasinstitucionesofertantesdecréditoyalosreguladoresestatales,decoherenciayfamiliaridadconlaorganizacióndelaviviendaapartirdeunsuelocomunitario.

Estadefiniciónfueelaboradaenlaenmiendadelaño1992ala“NationalAffordableHousingAct”,que lasconsagrócomounaorganizacióndedesarrollodeviviendascomunitaria, sin finesdelucro, establecida para llevar a cabo actividades especialmente enunciadas por el texto legal. Sumembresíaestáabiertaacualquieradultoresidentedeunáreageográficaparticularespecificadaenlos estatutos de la organización. Su consejo de administración es elegido por la mayoría de losmiembrosde la corporaciónyes formadoporunnúmero igualde (i) arrendatarios, (ii)miembroscorporativosnoarrendatarios,y(iii)cualquierotracategoríadepersonasdescritasenlosestatutosdelaorganización.

La enmienda federal habilitó expresamente a las CAS para emprender actividades deadquisicióndeparcelasde tierra,mantenidasaperpetuidad,principalmentepara suentregabajoarrendamientosconvenidosalargoplazo;detransferenciaalosarrendatariosdelapropiedaddelasmejoras estructurales localizadas endichasparcelas arrendadas (edificaciones); y a lamantencióndel derecho a una opción preferente para comprar cualquier mejora estructural a un preciodeterminadoporfórmulasdiseñadasparaasegurarquelamejorapermanezcaasequibleafamiliasdeingresosbajosymoderadosaperpetuidad.

La segunda orientación normativa tendiente a establecer el funcionamiento de las CAStrasuntóenlaimplementación,enelsenodelaspropiasasociaciones,demodeloscontractualesquefijan las relaciones mutuas entre los CAS y arrendatarios. En ellos se identifican condiciones yrestricciones referentes al uso de la vivienda, uso, elegibilidad del arrendatario-comprador yfinanciamiento través de créditos hipotecarios. En ellas además se pacta la fórmula de precio dereventa de la vivienda, existiendo al respecto múltiples opciones disponibles. A continuación, sedetallancuatrotiposdefórmulas.

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4. ElmodelodelaCASalaluzdelordenamientojurídiconacional:lasrelaciones

entreeldominioylapropiedadcomunitariaLaseparaciónentreeldominiodelsueloydeldominiodelaedificaciónsobreelquesebasa

elmodelooperativodelaCAS,contemplaunaformadeejercereldominiosimilaralasquepermitealgunas estructuras jurídicas chilenas. Una primera posible objeción al modelo jurídico de tenenciaintermedia,esqueesimposibleseparareldominiodelsuelodeldominiodelinmueblesituadoporsobreéste.Comoveremos,estoesfalso.

EnChile,laseparacióndedistintosregímenesdedominiofundandoenrelacionesvoluntariasde los dueños es posible, precisamente, al amparo de la Ley Núm. 19.537 “Sobre CopropiedadInmobiliaria”queestablececomosupuestosoperativosladistinciónentrebienesdedominiocomúnyunidadesalasqueseintegraelinmueblecomúnsobrelasquepuederecaerdominioexclusivo.Sufisonomía,quedacuentadelmodoenqueaparecefuncionandoelrégimen,hasidoexpuestocomounacomunidadprodiviso,estoes,unacomunidadenlaqueelderechodecadasujetorecaesobreunapartefísicamentedeterminadadelobjetocomún,ejerciéndoloexclusivamentesobreesaparte,peroque,además,seextiendeaotrossectoresdelacosaenquehayefectivacomuniónconlosotroscopropietarios.

Bajo la vigencia de este texto (específicamente, en su artículo 3°), existe una completaconexión entre los bienes de dominio común y bienes (unidades) de dominio de exclusivo, en lamedida en que son los copropietarios –y nadamás ellos–, quienes son dueños exclusivos de suunidad y comuneros en los bienes de dominio común. En otras palabras, solo se es comunero, obien,solosetienederechossobrelosbienesdedominiocomún,enlamedidaenqueseesdueñounaunidadconfiguradocomoderechoprodiviso. Locual,quiereconnotarque,desdeelpuntodevista funcional de la ley en comento, el régimende comunidaddependedel régimendedominioindividual.Alainversa,eltextonoposibilitasercomunerorespecto–valgalaredundancia–,delosbienescomunesreguladosbajoelrégimendecopropiedadinmobiliaria,ynoserpropietariodeunaunidad.

La conexión funcional existente entre lasunidades y losbienesdedominio común,pese aestar tremendamente anclada en el imaginario jurídico chileno, no representa ninguna limitaciónpara la creaciónde regímenesde copropiedad inmobiliaria quequiebren semejanteunión.Desdeluego,laformulaciónlegaldeunaestructuradedivisiónenqueelrégimendelaunidaddedominioindividualyelrégimendelocomúnseregulenporseparadoentodossusaspectos, inclusiveenlaadquisición de su titularidad, como objetos que no se encuentran adheridos, no atenta contra elcontenido normativo del artículo 19 N° 24 de la Constitución. Pero, además, dicha estructura seencuentra subyacente en el ordenamiento jurídico bajo el régimen al que se encuentra sujeto el

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funcionamientodecementeriosyderechosdesepultura.

DeconformidadconelReglamentoGeneraldeCementerios,aprobadoporelDecretoN°357delMinisteriodeSaludde1970,existencementeriosgenerales(opúblicos)pertenecientesaalgunainstitucióndelEstadoyparticulares.Loprimeroquehadellamarselaatenciónsobresuregulación,esquelaleyhareconocidolarelevanciasocialysanitariaquecabedescubrirenlainhumaciónolaincineración de cadáveres o de restos humanos y a la conservación de cenizas provenientes deincineraciones, razónpor lacual,yconentera independenciadelcarácteronaturalezaquepuedeasumireldueñodel suelodedicadodichasactividades,hadeclaradoque los terrenosdedicadosacementeriosdeberánserúnica,exclusivaeirrevocablementedestinadosaesteobjeto(art.16).Seviene a reconocer así, por mediación del Reglamento, una especial destinación del territorio enfunciónconlaactividadalaqueestesirve.

Estadeclaraciónnoesbaladí.LanecesidadderegularlaespecialutilizaciónalaquesirveelterrenoseremontaalasabiduríajurídicadelaRomaantiguadondeelhechovoluntarioemprendidoporalgunapersonadedarsepultaraunmuertotrasmutaba todoelconjuntoservido a losdiosesmanesen una res religiosae. Tales pertenecían al derecho divino, y, por lo tanto, dejaban de serapropiables.Semejantetratamientorevelabaquelaapreciaciónsocialdeunacosaolugar lohacíameritorio de una regulación jurídica que resguardara su integridad, dejándola a salvo de sufraccionamientoyulteriortrastornacióndesususos,comoelquepudieseocasionarsucirculacióndentrodelcomerciohumano.

ElReglamentoreconocequeloscementeriospuedenperteneceraestablecimientosprivados.Para ello, basta acreditar determinados requerimientos (art. 4°) ante la autoridad administrativo-sanitaria y en especial, contar con una superficie de terreno dedicada a las necesidades delestablecimiento. Se encuentra a cargo de un directos o administrador que es responsable de sufuncionamientoantelaautoridadsanitaria,disponiendodeunpersonalnecesarioparacumplirsusfunciones.

Elmodelode separacióndederechosenestapropuesta legal se revelaen lasnormasqueregulanlosderechosdesepultaciónenlosartículos29ysiguientesdeltexto,distinguiendodistintasexpresiones del derecho subjetivo sobre la base de diferentes clases de sepultura. Pese a que lanaturaleza jurídicade losderechosdesepulturaresultaserunamateriadiscutida(desdesu índolerealopersonalhastalasparticularidadesquepuedenrevestirambosgéneros),estonoesóbiceparaqueelReglamentodescriba laconsistencia,modalidady limitacionesdeesosderechos(conclarosacercamientosalderechodedominioenelcasodelassepulturasdefamilia).Destaca,aesterespecto,la regulación de la sepultura de familia en que se dispone que los “derechos de los propietariosfundadoresdeunasepulturadefamiliaydesusparientes,conderechosasersepultadoenella,sonperpetuos” (art. 41). A reglón seguido, el Reglamento dispuso requisitos para proceder a laenajenacióndesepulturasdefamilia.

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Porotraparte,eltextoelaboraunaclaradelimitacióndederechosentrediversosobjetosqueseadhierenpermanentemente.Así,elartículo30describefísicamentetiposdesepulturadefamiliacuyatitularidadpertenecenaltitulardelderechodesepultación,pudiendoencontrarselasepulturadispuestafísicamentedediversosmodosenrelaciónalsuelo.Enalgunoscasos,eltitulardelsueloenqueseasientalasepulturaeselestablecimientoencargadodelaadministracióndelcementerio.Otrasveces,eltitulardelderechodesepultaciónadquierelatierraenlaqueessepultado,precisamenteparallevaracabolainhumacióncuandocorresponda(art.35),facultandoalcementerioarecuperarlatierraenajenadabajoloquepareceserlaoperatividaddeunaretroventa.

Eneltextoquedaclaro,pesealasvariasinterpretacionesquemerecelaredacciónyformadeestanormativa,quelaseparacióndederechossobreunterrenoqueensuconjuntosirveaunmismodestinoesposible,regulandolaformadeadquirirtrazosdeeseterrenoimponiendolimitacionesalaenajenación, tal como como se verifica en la CAS. Este modelo que utiliza el Reglamento dejaindemnealsuelodecementerioasusfragmentacionesymodificacionesdeuso,enlamedidaenqueeste es administrado por un mismo establecimiento sometido al imperio de la Ley General deUrbanismo y Construcción y la autoridad sanitaria. Ello no imposibilita queparticularesadquieranderechossobrepartedelsuelodelcementerio,osobreobrasdesepulturaqueseadhierenalsuelo,apesardelaindeterminaciónlegalenqueseencuentralanaturalezadelderechodesepultación.

Lo peculiar de esta técnica es que posibilita que determinados particulares adquieranderechos sobre determinados retazos de un terreno, sin disminuir las facultades con que elReglamento la inviste, forma de organización e integración del establecimiento encargado deadministrar el cementerio. Se aprecia, en el modelo de funcionamiento de cementerios que losderechos individuales no se hayan conectado funcionalmente con los derechos que recaen delmantodetierranodestinadoasepultación,quebrándoselaextensiónqueelderechoproindivisodelrégimendecopropiedadinmobiliariaotorgaaloscopropietariossobrelosbienesdedominiocomún.

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5. SeparacióndederechosyCooperativasCerradasdeVivienda(DFL5)

Estaformadeorganizarlaseparacióndederechosessimilaralaqueacarrealaconstituciónde cooperativas cerradas de vivienda. Tales son, conforme con la Ley General de Cooperativas,asociacionesquetienenporobjetosatisfacer lasnecesidadeshabitacionalesycomunitariasdesussociosyprestar los servicios inherentesadichoobjeto.ElmodelodeseparacióndederechosquecomportalaCASenestaformajurídicaesposibletodavezque,comotodaasociaciónquegozadepersonalidad jurídica, la sociedad goza de un patrimonio en el que están inscritos los terrenosdestinadosaconcretarelproyectohabitacionalresidencial(art.81).Laoperatividaddelmodeloseposibilita en tanto la cooperativa es dueña del terreno del suelo, mientras los socios adquieren,según franquea la ley, losderechosdeusoygocepersonaldel suelode la cooperativaque lesesasignadoylasviviendassobreeledificadoqueresultarondelproyectoconcretadoporlacooperativa(art.80).Gozan,asimismodelderechodearrendarlaviviendaquelacooperativaasignaen“casoscalificados”,deacuerdoconlascondicionesqueestablezcanlosestatutosyelreglamento.Pesealaasignaciónalossocios,losterrenosadquiridosatítulogratuitoseconsideranpartedelcapitalsocial.

No significa esto, empero, que la ley establezca esta separación de derechos de modonecesarioysolodeestaforma(otorgamientodeusoygocealsociocooperadodesuvivienda).Dehecho, el texto en referencia (específicamente el artículo 77), permite que el consejo deadministración de las cooperativas de vivienda adjudique en dominio a algún socio, la viviendaconstruidaquetengaasignadaenusoygoceoquelecorresponda,unavezquesehayacumplidoconlas exigencias de urbanización y que el socio haya caucionado sus obligaciones pendientes con lacooperativa,silashubiere.Lanormadejamuyenclaroqueesposiblequemientraslacooperativadetenteeldominiodelsueloenquefuncionalacooperativa,estapuedetransferireldominiodeloedificado,siseverificancondicionesurbanísticasvinculadasrelacionadasalproyectohabitacional.

Esto aparece corroborado por lo preceptuado en el artículo 83 de la Ley General deCooperativasqueestablecequelascooperativascerradasdeviviendanosedisuelvenniliquidanporel hecho de haber asignado en dominio a sus socios la totalidad de las viviendas por ellasconstruidas,sisuobjetocontemplaelequipamientoydesarrollocomunitario.Esevidentequeparadesarrollarequipamientoydesarrollocomunitario la cooperativanecesitacontarconel sueloquemantieneparasí,almargendelatransferenciaqueemprendiódelasviviendasedificadas.Aunasí,esta delimitación de derechos entre suelo y edificación como objetos diferenciados, en la ley noaparecelossuficientementeesclarecida,puestoqueeltextonocontemplaunadefinicióndeloquedebe entenderse por “vivienda”, lo cual es conspicuamente contradictorio si permite sutransferenciaendominioalossocios.

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6. LasventajasdelmodeloofrecidoporlaLeyGeneraldeCooperativasDemostradoyaquelaLeyGeneraldeCooperativascontemplaelpotencialparallevaracabo

elmodelo de CAS desde el punto de vista de la asignación de derechos, cabe enunciar demodosucinto,porahora,otrotipodeventajas.

El texto de la Ley General de Cooperativas contempla, en general, una estructuraorganizacional de la cooperativa que resguarda estrictamente el cumplimiento de sus finescorporativos,enfatizandocomorasgodesunaturaleza,concretarelprincipiodeayudamutuayelgobierno democrático, para lograr la mejora de las condiciones de vida de sus asociados. Estaestructura organizacional se basa en la existencia de una regulación flexible para determinar lascaracterísticas de los socios que participarán de ella, admitiendo la posibilidad de incluir en susestatutos el cumplimiento de requisitos para incorporase en la asociación (arts. 15 y 16) y crearinhabilidadesconotrasformasorganizacionalesdestinadasalmismoobjetode lacooperativa(art.14).

Porotraparte, la leyes suficientementeamplia comoparahabilitar ypromoverel alquilersocial de la cooperativa y la opción de compra con los socios, así como la fijación del precio dereventadelavivienda,todavezquelaadquisición,elejercicioylapérdidadelacalidaddesocioylasprestacionesmutuas a que haya lugar por estas causas, se rigen por los estatutos, o bien, por elreglamentoquealefectosedicte,confiriendoalconsejodeadministraciónde lacooperativadelafacultadcalificarelingresodelossocios.

Asimismo, enel planode las normasque rigen la dimensiónpersonal de los socios, la LeyGeneral de Cooperativas es clara en señalar una limitación de responsabilidad personal de losintegrantesdelaasociación.Pues,conformeconelartículo18deltexto,lapersonaqueadquieralacalidaddesociorespondeconsusaportesdelasobligacionescontraídasporlacooperativaantesdesuingreso,consagrandolanulidaddelacláusulaestatutariaqueestipulelocontrario.

Enladimensióninstitucional,elmodelodelaLeyGeneraldeCooperativasestableceórganosencargados de la dirección (junta general de socios), administración (consejo de administración),operación(gerente)yvigilancia(juntadevigilancia),previendoeltextoderelacionesbiendefinidasencuantoalareparticióndelpoderqueentrañalaconstituciónyfuncionamientodelaorganización.Destacan en la normativa la organización de juntas de vigilancia, instancia compuesta de cincomiembros,pudiendodosdeellosserpersonasajenasalacooperativa,quetieneporobjetoexaminarlacontabilidad,balance,yotrosestadosfinancierosylasdemásatribucionesqueseestablecenenlosestatutos y en la ley. Pero, además, las normas sobre cooperativas definen la responsabilidadpatrimonialdelosconsejeros,administradores,elgerenteoliquidadoresensucaso,estableciendoquesonsolidariamenteresponsablesdelosperjuiciosquecausenalossociosytercerosenrazónde

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la falta de fidelidad o vigencia de libros o registros sociales. Lo anterior es sin perjuicio de lassanciones administrativas que además pueda aplicar el organismo fiscalizador respectivo, a lascooperativassometidasasucontrol,enestecaso,elagentepúblicodefiscalizaciónhabitacional.

7. LasdeficienciasdelmodelolegaldelacooperativaDelaobservacióndeltextoreguladordelascooperativassedesprendequesusvirtudesque

provienensolode laorganizacióngeneralde la institución.Sinembargo, lasespecificidadesde lascooperativas de vivienda se encuentran tan poco desarrolladas y vaciadas de todo contenidoprogramáticoopropósitopolítico,encuantoasuestablecimiento.Porlotanto,lasnormasdelTítuloIII del Capítulo II de la ley, destinadas a elaborar la fisonomía de la cooperativa de vivienda, essumamente pobre e insuficiente para confiar en ellas, en estado actual de esta la legislación, laimplementacióndeunmodelohabitacionalorientadoalaproteccióndelaintegridadyusodesuelo,promoviendolabúsquedadebeneficiossocialesyambientalesparalacomunidad.

El vaciado de sustrato político-social del texto se aprecia desde el primer momento, encuantonoexistenreferenciasnormativasalaregulacióndelosfineseconómicosquehandetenerengenerallascooperativas,yenespecial,lacooperativadevivienda.AlamparodelaLeyGeneraldeCooperativasesperfectamenteposiblequeunaasociaciónquepersiga finesequivalentesa laCASesté organizada como una institución con fines de lucro. La deficiencia para la viabilidad de unproyectohabitacionaldelaíndolequecomentamosesnotoria,enlamedidaquelaproclamacióndela finalidad lucrativa interfiere inmediatamente con la articulación de arrendamientos socialespromovidosporlacooperativa,incentivandolaadquisiciónyreventadelasviviendasapreciosquenoaseguransuasequibilidad.

Es importante notar que la sustentabilidad económica del modelo de la CAS organizadolegalmente en la cooperativa no tiene por qué estar destinado al fracaso si no cuenta con unafinalidad lucrativa, toda vez que los destinatarios de los servicios ofrecidos por la asociación sonfinalmenteaprovechadospor lospropios socios, cuyo reporteeconómicoalcanzadoa travésde laorganización cooperativa incrementa el patrimonio social, pudiendo financiar mejores beneficiossociales como mejoras de viviendas, planes de urbanización, construcción de zonas comunes, acostadedistribucionesmeramenteindividualesporconceptodeejerciciodeunderechoaparticipardeutilidadeseconómicas.

En segundo orden, se aprecia, como adelantábamos, que la normativa no contiene unadefinición de “vivienda” o una conexión con el concepto de “vivienda digna” o “derecho a lavivienda”, de amplio desarrollo en instrumentos internacionales y legislaciones comparadas. Estaomisión tienedosnotables consecuencias.Porunaparte, impide lograrunadeterminaciónexacta

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entrelosderechosquecorrespondealacooperativayaaquellosdelosquedisfrutalosresidentesdeviviendasresultonesdeprogramashabitacionalesemprendidosporlaasociación.Estadefinicióndederechosessignificativasisebuscacomoefectodeseadoreducirpreciosenlaofertadeviviendas,poner en movimiento el modelo de alquiler social a través de fórmulas organizacionales queaseguranelaccesoalosciudadanosdemenoresingresos,tutelarlaindemnidad,integridadyusodelsueloparafineshabitacionalesypromoverespaciosdebeneficenciacomún,socialyambientalenlacomunidadlocal.Porlaotra, lalagunaconceptual impidealgunareferenciamaterialdelaviviendaque garantice su habitabilidad, calidad, u otras cualidades que obren como condiciones desatisfaccióndeunderechosocialalavivienda.

Entercer lugar,elmodelolegalchilenodecooperativadevivienda,enintimaconexióna lorecién anotado, no provee a las viviendas de algún estatus social, estableciendo distingos en sunormativa en función al tipo de vivienda que se desea construir a su través, y las especificasfinalidades que servirá. Por lo anterior, las normas legales estánmás al servicio del incentivo deconstrucción de viviendas que a su resguardo legal. De este modo, omiten declaraciones deprotección ante la responsabilidad patrimonial que puede hacerse efectiva en los socios y en lascooperativas,tutelandosuresguardoanteprocedimientosejecutivosyconcursales.Lomínimoquedebiera indicar una normativa habitacional, coherente con la propia legislación chilena es laprotecciónequivalentede lacooperativa,dueñooarrendadoroadquirentesdederechossobre lavivienda,delasdefensasquecomportaladeclaracióndebienfamiliarconformeconlostextoscivilesy/osuinembargabilidad.

En cuarto orden, si bien el texto contempla órganos pertenecientes a la cooperativatendienteaqueestacumplaconsucometidocorporativo,laleynoestablecenormasqueasegurannosolounaadministraciónimparcial,sinorepresentacióndemiembrosquenoexpresenuninteréspuramentecorporativo.El textosilencia reglas imperativassobre lanecesidaddequese integreaórgano administradormiembros ajenos a la cooperativa que exprese intereses públicos, sociales,ambientales,comopudieseserelradicadoenagentespúblicos,oresidentesdelacomunidadlocal,encuyoespacioestáemplazadoelsuelode lacooperativa.La legitimaciónmínimaquedetenta lainserción de este tipo de normas arranca de que, atendida las finalidades y beneficios sociales ypúblicos de la cooperativa, esta concreta resultados materiales y simbólicos que atañen a lacomunidadlocal.

En quinto lugar, la Ley General de Cooperativas no contiene normativas que regulen eldestinodelosbienesquelepertenecenalacooperativaqueenfrenteunaliquidaciónporcualquieraque sea su terminación. Si bien, la normativa favorece la integración de sociedades cooperativas,estanogarantizalacontinuidadenlaformadesuusoporotrasasociacionessimilares.

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8. SeispropuestasparaunareformaenlaorganizaciónhabitacionalEl diagnostico básico aquí ofrecido lleva a proponer modificaciones a la Ley Generalde

Cooperativas,almenosencincoaspectos,demododeadecuarestemodeloaaquelqueexhibelaCASangloamericana,ajustadoalasnecesidadeslocales.Conello,sedetectanconstruirlassiguientesnormasoreformaslegales.

i. Creacióndecooperativasdeviviendasinfinesdelucro.Prohibicióndesulucroeconómico.

ii. Referencia normativa a un concepto material y normativo de “vivienda”,“derechosalavivienda”,y/o“viviendadigna”.

iii. Autorización expresa para que la cooperativa emprenda arrendamientos conopción de compra a sus socios y crear normas que especifiquen las modalidades desemejante arrendamiento. Especificación de normas que establecen como las relacionesderivadasdelcontratoseimputanalasrelacionescorporativasentresociosycooperativa.

iv. Protección jurídica de la vivienda frente a la consecuencia derivadas deejecucióndecréditoscontraídosporlacooperativaosocioscooperados.

v. Inserción en la administración de representantes que no expresen un interéspuramentecorporativo.

vi. Creación de normas que resguarden el especial destino de los bienes de quedispone una cooperativa de vivienda, pese a su liquidación o terminación por distintoseventos.

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