SG/di 996

16 de abril de 2013 E.

EL NUEVO REGIONALISMO LATINOAMERICANO Y LA COMUNIDAD ANDINA:

CONVERGENCIAS Y ESPACIOS DE ACCIÓN CONJUNTA

Trabajo de consultoría elaborado para la Secretaría General de la Comunidad Andina por el embajador Manuel Rodríguez Cuadros. Lima, 29 de enero de 2012. Las opiniones de esta consultoría no reflejan la posición de la Secretaría General.

EL NUEVO REGIONALISMO LATINOAMERICANO

Y LA COMUNIDAD ANDINA:

CONVERGENCIAS Y ESPACIOS DE ACCIÓN CONJUNTA

Manuel Rodríguez Cuadros

I. INTRODUCCIÓN

La integración latinoamericana ha transcurrido un proceso que lleva más de 50 años. Los primeros esquemas de integración (Asociación Latinoamericana de Libre Comercio - ALALC y el Mercado Común Centroamericano), que surgieron a inicios de la década de los sesenta, fueron pensados en función de la experiencia europea y bajo el influjo de la teoría clásica de la integración, que suponía que la eliminación de las barreras arancelarias y otros obstáculos al comercio deben realizarse como un instrumento para sustituir importaciones y viabilizar estrategias de industrialización basadas en el mercado ampliado. Adicionalmente se pensaba que la integración debería ser un proceso de alcance regional. La realidad de las economías latinoamericanas, la débil interdependencia de sus estructuras productivas y los bajos niveles de intercambio comercial recíproco entre los diversos países, unido a la evolución de la economía internacional y sus impactos en la región, mostraron relativamente temprano las limitaciones del modelo de integración hacia adentro. La ALALC no pudo cumplir su meta de la liberalización del comercio y a las preferencias preexistentes añadía nuevas corrientes de comercio muy limitadas y asimétricas.

La creación del Grupo Andino, a través del Acuerdo de Cartagena (1969), fue una decisión política y económica sustentada en dos convicciones. Por un lado, una visión estratégica de la inserción externa, en el espacio sudamericano y latinoamericano, de un grupo de países que compartían su ubicación en los Andes Centrales y su proyección hacia el Pacífico1, un grado básico de complementación de sus economías y una homogeneidad relativamente mayor de éstas en relación a las asimetrías más profundas existentes en la ALALC. Por otro, la convicción que el esquema exclusivamente comercial de la ALALC y los desequilibrios comerciales que presentaba no

1 Para algunos de sus miembros, como el Perú, el Grupo Andino – a partir del retiro de Chile-

constituía una opción de mayores alcances geoestratégicos, destinada a articular la proyección externa de sus miembros en los espacios andino, amazónico y del Pacífico, así como a integrarlos física y económicamente en estos ámbitos espaciales de los Andes centrales sudamericanos. Se percibía, además, el Acuerdo de Cartagena como un instrumento de acción política externa conjunta y un factor catalizador para resolver por medios pacíficos las divergencias fronterizas entre sus miembros. Estas perspectivas siguen vigentes. Cf. Carlos García Bedoya, “Política Exterior Peruana, Teoría y Práctica”, Mosca Azul Editores, Lima, 1981.

- 2 -

constituían el espacio económico más adecuado para hacer de la integración un instrumento no sólo de la expansión del comercio sino de la industrialización.

En 1980, con la suscripción del Tratado de Montevideo, a iniciativa de los países andinos, se eleva el patrón de la sub regionalización a la condición de modelo del proceso de integración a escala regional. El nuevo paradigma asume que la integración no sería en América Latino un proceso que vaya de lo general a lo particular, basado en un programa único de liberación, una unión aduanera y políticas de armonización a escala regional. El Tratado de Montevideo sub regionaliza el proceso de integración latinoamericano, a partir de espacios más homogéneos y economías más complementarias. Reconoce que la integración debe responder a un sistema de decisiones políticas y complementariedades económicas de geometría variable, desde los acuerdos de pares de países, los acuerdos de complementación, los acuerdos de preferencias arancelarias, de libre comercio a escalas subregionales.

La evolución de las economías latinoamericanas y los proyectos de integración, desde 1980 hasta nuestros días, confirman el enfoque realista-pluralista y el pragmatismo negociador, que orientaron el Tratado de Montevideo, reflejan con bastante funcionalidad, los requerimientos, las opciones, las modalidades y las limitaciones de la integración entre economías en desarrollo, cuyas interacciones comerciales, de inversión y financiamiento se realizan muy mayoritariamente con la extrazona.

El realismo-pluralista y el pragmatismo negociador del Tratado de Montevideo de 1980 contrasta con el idealismo normativo del Tratado de 1960 que instituyó la ALALC.

Si bien es cierto, que la creación del Acuerdo de Cartagena superó el idealismo normativo en cuanto al ámbito espacial de la integración, no sólo no lo hizo en torno a sus metas y objetivos, siempre en relación a la ALALC, sino que en este caso las magnificó. De esa manera, la disfuncionalidad entre las metas y objetivos del Acuerdo de Cartagena con la capacidad del Estado y las empresas para cumplirlas, produjo con el transcurso del tiempo una disfuncionalidad y una brecha manifiestas. La evolución de las políticas económicas de los países miembros y las demandas del ajuste estructural de la década de los 80 indujeron en 1987 a una primera reforma en la perspectiva del regionalismo abierto. Actualmente, luego de procesos políticos y de negociación complejos, así como de la aplicación de políticas económicas diferenciadas entre los países miembros, la integración andina empieza a definir con mayor claridad su horizonte futuro. El regionalismo abierto de hoy en el espacio andino implica una zona de libre comercio ya perfeccionada, que hay que consolidar y liberarla de otros obstáculos al comercio, excluye la opción de un arancel externo común y las metas de la unión aduanera y el mercado común; y, se expande a la búsqueda de la integración en otras áreas complementarias, como la integración física, la creación de una ciudadanía común, la integración energética, el transporte y las comunicaciones, entre otras áreas que configuran el concepto de integración profunda.

La Comunidad Andina (CAN) ha evolucionado a formas propias de integración, distintas a las previstas en su creación y también distintas a las de la teoría clásica de la integración. Finalmente, el realismo-pluralista y el

- 3 -

pragmatismo negociador que implicó su creación respecto de la concepción espacial de la integración latinoamericana, se ha aplicado a la concepción misma, a las metas y a los mecanismos de la integración subregional. En ese contexto, parece ser un error conceptual juzgar los resultados de la integración andina en función de sus metas originarias o de los supuestos de la teoría clásica de la integración que motivaron sus objetivos de carácter normativo. Esos supuestos y esos objetivos formaron parte del idealismo normativo que difícilmente tuvo un correlato con la realidad. La integración andina parece haber encontrado una nueva conceptualización que se ha formado en la práctica de éxitos y frustraciones en relación al idealismo normativo, que hoy emerge como un modelo de integración heterodoxa, en el que alrededor de una zona de libre comercio ya perfeccionada, se busca la integración profunda en la perspectiva de crear una ciudadanía andina.

En el contexto de esta ruptura normativa y funcional del concepto mismo de la integración latinoamericana, se empieza a imponer un nuevo consenso regional en torno a un modelo heterodoxo de la integración latinoamericana y andina, en particular. Ha impacto en esta evolución la validez del proceso de sub regionalización que se inició con el Tratado de Montevideo de 1980. Se trata de un modelo que se aleja del normativismo idealista y que se adscribe a una visión- aún en formación – de naturaleza realista y pragmática, impuesta por las realidades de las estructuras productivas de las economías de la región y su inserción externa, reprimarizada. En ese contexto la integración subregional no supone ya , necesariamente, un espacio protegido frente a la economía mundial, sino un mercado caracterizado por una doble vía de liberalización, al interior de la zona andina y al exterior de esa zona. Lo importante a futuro es que el mercado subregional y el sudamericano constituyan instrumentos viables y dinámicos que continúen impulsando la transformación productiva y la innovación tecnológica.

A partir de la década de los noventa y, especialmente, en los últimos diez años parece haberse superado como tendencia el paradigma de la integración como instrumento para el desarrollo hacia adentro. Prácticamente todas las economías de la región han dado respuestas, con diverso grado de apertura, a las demandas de la globalización con políticas comerciales y de inversiones marcadas por procesos de liberalización. En el caso de los países con una mayor apertura externa, la liberalización de los mercados hacia la extrazona lejos de inhibir los esfuerzos integracionistas los ha retroalimentado.

Como parte de este proceso, el Acuerdo de Cartagena fue sustituido por la Comunidad Andina en 1996. Por el mismo instrumento, el Protocolo de Trujillo se formalizó jurídicamente el Sistema Andino de Integración, que lleva a su máximo desarrollo la estructura institucional de la Comunidad. Cinco años antes, se estableció el MERCOSUR como el segundo proceso de integración de alcance subregional en Sudamérica. En diciembre de 2004, por iniciativa de la Cancillería del Perú, se creó en el Cusco, la Comunidad Sudamericana de Naciones que, con posterioridad el año 2008 se transforma en UNASUR. Un conjunto de países sudamericanos, del Caribe y Centroamérica forman el año 2004 la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América y Tratado de Comercio de los Pueblos, el ALBA-TCP. Finalmente, el 23 de febrero de 2010 se crea la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC).

- 4 -

A este impulso integrador hay que añadir la dinámica de cincuenta y cinco acuerdos en el marco de la ALADI, entre ellos once tratados de libre comercio que han sido concertados bajo la modalidad de los Acuerdos de Complementación Económica (ACE).

A los procesos y proyectos de integración de geometría variable que han surgido en Sudamérica hay que añadir los que se han suscitado en Centro América y en el Caribe, sumados todos configuran una red numerosa, compleja, plural y versátil de acuerdos de integración de alcance subregional y plurilateral, como nunca ha existido antes en la historia latinoamericana. Para algunos analistas, esta realidad muestra debilidad por ser una tendencia a la fragmentación. Puede ser lo contrario. Un signo de fortaleza de la integración latinoamericana de abajo hacia arriba, en función de homogeneidades y disparidades, de un proceso en el que el realismo-pluralista y pragmatismo negociador empieza a ganar terreno al idealismo normativo.

Sin embargo, la profusión de esquemas y proyectos de integración, particularmente en Sudamérica, plantea ciertamente el problema de su articulación, convergencia, superposiciones, duplicación de agendas y esfuerzos y el desafío de establecer una funcionalidad básica que presione hacia su convergencia.

Para la Comunidad Andina este es un espacio que compromete directamente no sólo sus relaciones externas sino su propia evolución y viabilidad. La “integración integral” por la que transcurre la Comunidad Andina implica proyectos, acciones e impulsos en áreas que también son parte de la agenda de los otros procesos de integración. Se requiere no sólo una visión estratégica de los temas de la agenda compartida que deben ser resueltos en el espacio andino, transferirse a espacios más amplios o tratarse en ambos, sino un conjunto de propuestas específicas que permitan orientar esas vinculaciones de complementariedad o de superposición.

El presente trabajo está dirigido a dar algunas respuestas a estas interrogantes en una perspectiva en la que la integración andina, lejos de debilitarse debería fortalecerse en su nueva visión de realismo-pluralista y pragmatismo negociador tanto en sus interacciones con los numerosos y plurales procesos de integración que existen en Sudamérica y en América Latina y el Caribe como en torno a su inserción internacional global.

Lima, 29 de enero de 2012.

- 5 -

II. EVOLUCIÓN Y COMPATIBILIDAD DE LA PLURALIDAD DE PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN SUDAMÉRICA Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE ¿AGENDAS SUPERPUESTAS O COMPLEMENTARIAS?

La integración latinoamericana, iniciada en los primeros años de la década de los sesenta ha pasado por diversas etapas, de auge y declinación, en las que no necesariamente se ha producido una relación funcional entre las realidades económicas y comerciales y el discurso y la voluntad política. La primera fase caracterizada por el idealismo voluntarista se inauguró en 1960, con la firma del Tratado de Montevideo que creó la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). Su objetivo fue establecer un área de libre comercio de alcance regional, como un paso previo al objetivo final de obtener un mercado común latinoamericano. Un esquema ortodoxo concebido en el marco de la teoría clásica de la integración e inspirado en la experiencia de la Comunidad Económica Europea.

La zona de libre comercio debía perfeccionarse en un plazo de 12 años, al 31 de diciembre de 1972. Se esperaba contar con un mercado ampliado que permita la sustitución de importaciones. Y por esa vía aplicar estrategias de desarrollo para obtener una industrialización sustentada en la expansión del mercado interno a escala nacional y regional. El periodo de transición no se cumplió. El plazo fue ampliado al 31 de diciembre de 1980, a través del Protocolo de Caracas. El compromiso era eliminar a esa fecha los gravámenes y restricciones para lo esencial del comercio recíproco. Cumplido el plazo, el programa de liberación no sólo se encontraba estancado, sino perforado. Y las negociaciones paralizadas.

Los resultados y el impacto de la ALAC en el comercio regional, fue modesto para los países del Cono Sur y frustrante para los países andinos. En términos generales, el comercio recíproco no se incrementó en términos relevantes, continuó concentrado en las economías más fuertes del Cono Sur, Argentina, Brasil y México. No se obtuvieron reducciones arancelarias de rango suficiente para estimular las exportaciones de los países de medianas economías, como Colombia, Venezuela, Chile y Perú y mucho menos para los países de menor desarrollo económico relativo, Bolivia y Ecuador. El comercio intrazonal se elevó entre 1960 y 1975 de 567 millones de dólares a 4,010 millones de dólares, pero ello no se debió tanto a la apertura comercial sino a la incorporación de las preferencias preexistentes entre Argentina, Brasil y los demás países del Cono Sur. En 1960 el comercio intrazonal constituía un 7,7% de las exportaciones totales de la región. Quince años después ese porcentaje se incrementó sólo hasta 13,5% hasta 1975 y en 1980 volvió a disminuir situándose alrededor del 10%.2 Adicionalmente, se siguió concentrando en los sectores tradicionales. Los países miembros, en diverso grado, no tuvieron la voluntad política para desgravar lo sustancial de los productos, pues existía

2 Cf. Fuentes Alfredo y Villanueva Javier, 1989, Economía Mundial e integración de América

Latina, Buenos Aires, p. 32.

- 6 -

una contradicción entre el compromiso hacia el libre comercio y las políticas nacionales de sustitución de importaciones, la misma que se resolvió a favor de la protección de las industrias nacionales más dinámicas.

Simultáneamente, desde fines de la década de los 60 se establecieron dos procesos alternativos de integración y liberalización comercial, de distinta naturaleza y alcance: el Acuerdo de Cartagena o Pacto Andino y los acuerdos de pares de países que celebraron Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, para incrementar sus concesiones, sin aplicar la cláusula de la nación más favorecida.

En esas condiciones, la ALALC, por iniciativa del Perú y Ecuador, primero, y luego del conjunto de los países andinos fue disuelta y sustituida por la Asociación Latinoamericana de Integración - ALADI (Tratado de Montevideo de 1980).

La crisis de la ALALC y el agotamiento del esquema de integración basado en un proceso de liberalización del comercio único a escala regional, con profundas asimetrías entre los países miembros, que se hace patente a partir de 1979, puso en cuestión la viabilidad del modelo de integración único a escala regional. La CEPAL, resumió bien la percepción que existía, especialmente entre los países andinos, respecto de la crisis: “Los resultados del comercio intrazonal presentan desequilibrios cuantitativos y cualitativos. Entre los primeros corresponde indicar que Argentina, Brasil y México acumularon frecuentemente saldos de comercio positivos, mientras que Chile, Perú, Uruguay y Paraguay –y por largo tiempo Ecuador y Bolivia- han experimentado saldos negativos. En lo que respecta a los desequilibrios cualitativos, cabe destacar que: a) la estructura de las exportaciones tiene diferencias muy marcadas entre grupos de países, b) los países grandes y relativamente más desarrollados, exportan una proporción mayor de manufacturas; y c) las exportaciones de manufacturas de esos mismos países, comprende a su vez una proporción mayor de productos industrializados complejos, mientras que los de menor desarrollo relativo apenas acceden a esta fase exportadora.”3

En lo que concierne a la actitud de las partes -especialmente el Grupo Andino- frente a la finalización del proceso de transición, la Nota indicaba que “La meta esta vez, a diferencia de las ocasiones anteriores, es la reestructuración de la ALALC, ya que las partes contratantes concuerdan en que su actual estructura no corresponde más a las necesidades y a la realidad de la región, que han ido cambiando por influencia, entre otros factores, por la evolución de la coyuntura económica mundial” 4.

Hay dos elementos a retener en la apreciación de la CEPAL. El impacto de las asimetrías en el reparto de los beneficios del proceso de integración y la noción de reestructuración -planteada por los países andinos– que traía implícita la idea de cambiar radicalmente la concepción que hasta ese momento se tenía de la integración latinoamericana.

3 CEPAL, Notas sobre la economía y el Desarrollo de América Latina, Número 303, Santiago

de Chile, octubre, 1979. 4 Ibíd.

- 7 -

La motivación para reestructurar la ALALC en sus propias bases conceptuales, se centró en la convicción que la integración subregional andina requería un mayor margen de acción y un esquema muy flexible a nivel regional. Un esquema basado en un programa de liberación regional no automático, sino negociado, con economías de mayor grado de desarrollo relativo, como las de México, Brasil y la Argentina, que producían asimetrías profundas, se entendía obstaculizaba las posibilidades de una integración más acelerada a nivel subregional. Se llegó a la convicción que la integración latinoamericana no podía transitar por los mismos estadios que la integración europea. Y que el libre comercio y la industrialización conjunta suponían espacios con economías más equilibradas, complementarias y homogéneas.

La importancia del tránsito entre la ALALC y la ALADI quizás no ha sido debidamente valorada desde la perspectiva de los supuestos conceptuales de la integración latinoamericana. El diseño del Tratado de Montevideo de 1980 significa una ruptura radical con el pasado y en buena medida explica la pluralidad y heterogeneidad de los procesos de integración que se han multiplicado en la región desde los años 90 hasta la actualidad.

Los países andinos -ejerciendo una capacidad de acción conjunta que no se ha vuelto a repetir en ningún otro proceso de negociación- impusieron en la negociación el paradigma de la integración pluralista y de geometría variable. Al inicio, Brasil se orientaba por una nueva prórroga del período de transición. Los andinos sin embargo, lograron sensibilizar a la Argentina de que no existía espacio de decisión política para mantener un programa de liberación regional, debido no sólo a la existencia del Grupo Andino, sino a la propia red de acuerdos bilaterales que se habían articulado –con una excepción temporal de la cláusula de más favor- entre Argentina y Brasil, por un lado, y por otro, Paraguay y Uruguay. La Argentina tenía un fuerte interés en dotar a esos acuerdos de una normatividad jurídica que les otorgue estabilidad en el tiempo. Esta conjunción de intereses entre el Grupo Andino y la Argentina permitió la disolución de la ALALC y la creación de ALADI. Y ello sólo era posible si se eliminaba el programa de liberación regional como lo planteaban los andinos.

La integración pluralista que postulaba el Grupo Andino significaba un esfuerzo de reflexión con autonomía conceptual, pensar que pasar de un esquema de zona de libre comercio regional a uno no escrito en la literatura clásica, en el que se descartaba la idea básica de un programa de liberación único para el conjunto de los países miembros, no era en esta racionalidad, un retroceso sino un avance. Fue algo difícil de comprender al principio. Para muchos la evolución de la zona de libre comercio que tenía la ALALC como meta hacia un estadio de integración supuestamente menor, una zona de preferencias comerciales regionales, aparecía como una marcha atrás. Pero el nuevo esquema de subregionalización del proceso, en realidad no tenía su factor más dinámico en las zonas de preferencia comerciales regionales (patrimonio histórico de la ALALC), sino en una gama muy plural de acuerdos subregionales y de complementación que en la nueva modalidad debían arribar a zonas de libre comercio en espacios y mercados de alcance subregional, plurilateral o inclusive bilateral.

- 8 -

El nuevo esquema de geometría variable que pasó a instaurar la ALADI, conllevaba una visión ya no deductiva sino inductiva de pensar la integración. La zona de libre comercio regional no se iba a obtener en el ámbito global de la región, sino a través de la convergencia progresiva de procesos de integración, espacialmente y económicamente más reducidos, entre pares y grupos de países.

Este esquema –cuyo merito corresponde a los negociadores andinos– suponía romper con la visión “idealista-jurídica” de la integración y su sustitución por un nuevo paradigma “realista-pluralista”. La propuesta andina del nuevo organismo de integración a partir de acuerdos de pares y grupos de países con muy pocas reglas comunes, reconocía la imposibilidad de las economías y los sistemas políticos latinoamericanos, para respetar y aplicar compromisos llevados idealmente al plano jurídico.

Estos compromisos concebidos en términos de la visión lineal de la teoría europea de la integración, según la cual el mercado común tenía que obtenerse a partir de la aplicación en el espacio regional, de manera sucesiva y progresiva una zona de preferencias, un área de libre comercio, la unión aduanera y el mercado común, aparecieron tempranamente en la experiencia de la ALALC como una brecha entre las metas ideales consagradas por la norma jurídica y la imposibilidad política y económica de los estados de producir decisiones que las llevaran a la práctica.

El realismo-pluralista y pragmatismo negociador de la ALADI ha probado su eficacia y pertinencia. Es el único mecanismo de integración de la región que no ha quedado desfasado de sus metas y propósitos. Por la sencilla razón que éstos están acompasados a los límites y posibilidades de las decisiones de los países miembros. Viene cumpliendo eficientemente su papel de organismo marco para negociaciones de liberalización del comercio e integración de geometría variable, en cuanto al número de los países participantes y el nivel y profundidad de los compromisos.

Como bien señala Vicente Garnelo, “El Tratado de Montevideo de 1980 se sustenta en una mayor aproximación a las especificidades y las heterogeneidades de la realidad regional y abandona el tradicional programa de liberación comercial, característico tanto de la ALALC como de otros procesos contemporáneos de ésta para adoptar novedosas modalidades operativas dentro de su original ‘área de preferencias económicas’”. A partir de los años 1990 el proceso de la ALADI cataliza los cambios en las políticas económicas pendientes a la apertura y desregulación del comercio regional albergando, a través de los ACE, los nuevos Acuerdos de Libre Comercio (ALC) suscriptos entre los países miembros. A diferencia de sus antecesores estos ACE establecen programas para la profundización de las preferencias arancelarias cubriendo el número sustancial de ítems, incorporan nuevos temas (inversiones, compras gubernamentales, etc.) y contienen un desarrollo muy superior en cuanto a disciplinas y normas comerciales (defensa comercial, obstáculos técnicos, etc.).”5

5 Vicente Garnelo, “La vigencia de la ALADI”, en: Integración & Comercio, Revista del INTAL,

Nro. 33, Volumen 15, julio-diciembre 2011, p. 28.

- 9 -

III. LA INTERRELACIÓN Y COMPLEMENTARIEDAD DE LA COMUNIDAD ANDINA Y LA ALADI EN EL ÁMBITO DE LA NUEVA DINÁMICA INTEGRADORA REGIONAL

Desde la aprobación del Tratado de Montevideo de 1980 el carácter pragmático de los mecanismos de integración de la ALADI han permitido una relación fluida de funcionalidad con la Comunidad Andina, especialmente a partir de los requerimientos de las economías de la subregión o de sus países miembros para establecer acuerdos de libre comercio con el MERCOSUR y con terceros países.

El siguiente cuadro muestra la trama de los acuerdos de libre comercio y complementación económica entre la Comunidad Andina en su conjunto y sus países miembros, con otros mercados en el ámbito plurilateral de la ALADI.

La ALADI ha servido de marco jurídico regulatorio, flexible y realista, para que los países andinos canalicen la liberalización del comercio hacia afuera, a través de acuerdos con países de la extrazona andina. Esto no solamente ha permitido la suscripción de tratados de libre comercio con el MERCOSUR sino otros tratados de libre comercio bilaterales que poseen un importante impacto en el proceso de integración plural y heterogéneo que se está conformando. Es el caso de los tratados de libre comercio del Perú con Chile y México, y los de Colombia también con Chile y México. El ACE No. 8 que acaban de suscribir Perú y México, parte de un comercio que ya alcanza los 1,500 millones de dólares. Su proyección es la de triplicarse en los próximos cinco años bajo los estímulos de la liberalización.

- 10 -

No es un caso aislado. La expansión del comercio intraregional es generalizada en los últimos años. Si se consideran los nueve primeros meses del año 2010 y se compara con el mismo periodo del 2011, no obstante la turbulencia de la situación económica internacional, se constata un crecimiento alrededor del 25.5%. Entre ambos semestres, en cifras absolutas el aumento del comercio intra ALADI ha sido de cerca de 23 mil millones de dólares.

Comercio intrarregional, enero-setiembre de 2011 (Variación porcentual respecto a igual período del año anterior)

21

26 2421

32 29 29

22

49

16

31

39

23

31

41

15

9

3330 32

5

0

10

20

30

40

50

Ar Bo Br Ch Co Ec Mé Pa Pe Ur Ve

Exportaciones

Importaciones

sd

sd: sin datos. Fuente: ALADI, 2011

Han contribuido fuertemente a esta expansión las importaciones intrarregionales de los países andinos, Perú (48,6%), Colombia (32,1%) y Ecuador (29,4%). La expansión del comercio intrarregional en el periodo indicado ha tenido casi el mismo vigor en las importaciones y la expansión de las compras intrarregionales más significativas han sido también de los países andinos, Colombia (40,5%), Bolivia (39,2%) y Perú (30%).

Un dato a tener en cuenta es que la expansión del comercio intrarregional comprende a un gran porcentaje de las relaciones bilaterales entre los países de la ALADI, 109 flujos bilaterales, de los 131 existentes han registrado crecimientos y un 61% de éstos crecieron a tasas superiores al 20%.

Exportaciones, importaciones y saldo intrarregional Enero-setiembre 2011 (En millones de dólares)

-10.000

-5.000

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

40.000

Ar Bo Br Ch Co Ec Mé Pa Pe Ur

Exportaciones Importaciones Saldo comercial

Fuente: ALADI, 2011

- 11 -

En el contexto de la evolución de la crisis de pagos en Europa y las dificultades de los Estados Unidos para recuperar el crecimiento, así como los primeros signos de desaceleración y el crecimiento en la China, el mercado regional no sólo se revaloriza sino que presenta un dinamismo muy prometedor. No está y no debería estar en la valoración del mercado latinoamericano un comercio intrarregional del 35%, 40% o el 50% del total de las exportaciones de la región. Pero un comercio que se sitúe entre el 20% y el 25% ya es un mercado dinámico y sobre todo de calidad, por el componente de productos elaborados en las corrientes de comercio intrarregionales, especialmente en lo que se refiere a los países andinos.6

Como ha señalado la CEPAL en su último Informe sobre la Inserción Internacional de América Latina: “el mercado regional tiene un valor estratégico, dado su elevado peso en las exportaciones manufactureras… y la expansión de la clase media de la región. Catorce países latinoamericanos y caribeños destinan más de la mitad de sus exportaciones manufactureras (no basadas en recursos naturales) en la propia región. De hecho, si se incluye a México vemos que esta absorbe el 52% del total de las exportaciones de la región.”7

Si el análisis económico y de mercados indica que es indispensable profundizar la integración, especialmente si se toma en cuenta la incertidumbre y volatilidad que presenta la economía mundial, a nivel de las decisiones políticas este proceso no es aún del todo definido. Se requerirá decisiones políticas no retóricas, sino sustantivas para que la región profundice la integración en los próximos años y mejore su inserción internacional.

La ALADI, en ese contexto, es un organismo que presenta una clara línea de convergencia y funcionalidad con la Comunidad Andina, de hecho los tratados de libre comercio y de preferencias arancelarias de los países andinos con los demás mercados sudamericanos y latinoamericanos se han resuelto positivamente dentro de la estructura jurídica de la ALADI.

6 ALADI, Comercio Exterior Global, Septiembre-enero de 2011, Secretaría General de la ALADI,

ALADI/SECSSEC/di2418.2, 12 de diciembre de 2011, pp. 6-7. 7 CEPAL, Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe 2010-2011,

Santiago de Chile, 2011, pp. 119-120.

- 12 -

IV. LA ALADI, LA CREACIÓN DE UN ÁREA DE LIBRE COMERCIO SUDAMERICANA Y LA CONVERGENCIA COMUNIDAD ANDINA-MERCOSUR

El camino hacia una área de libre comercio sudamericana está relativamente avanzado. Dependerá sustantivamente de la convergencia económico-comercial entre el MERCOSUR y la Comunidad Andina. El año 2005, los Jefes de Estado de la Comunidad Sudamericana de Naciones solicitaron a las Secretarías de ambos acuerdos subregionales un estudio sobre la convergencia. Los estudios realizados son una buena base. Las tareas de la convergencia más allá de perfeccionar una zona de libre comercio a escala sudamericana, eliminando los aranceles por encima del 90%, conllevan tareas complementarias en materia de normas de origen, valoración aduanera, mecanismo de defensa comercial, medidas no arancelarias, obstáculos técnicos al comercio, medidas sanitarias y fitosanitarias, comercio de servicios, inversiones, propiedad intelectual, política de competencia, compras del sector público y solución de controversias. En materia de origen, se han dado algunos pasos interesantes, para permitir la acumulación de origen entre los países de la región. Algunos ACE ya contemplan esta acumulación, son los casos de los tres acuerdos de libre comercio entre el MERCOSUR y los países andinos. De este modo, por ejemplo, en el ACE No. 58 se establece que se consideraran originarios del MERCOSUR y del Perú los materiales originarios de Bolivia, Colombia, el Ecuador y Venezuela. Lo mismo ocurre en el ACE No. 59 con respecto a los materiales originarios de Bolivia y del Perú”. 8

La Comunidad Sudamericana de Naciones se trazó como objetivo económico comercial, la creación de la zona de libre comercio a través de la convergencia MERCOSUR-Comunidad Andina. Este objetivo no ha sido recogido de manera explícita por UNASUR, pero, más allá de eso es evidentemente la principal meta para profundizar la integración latinoamericana.

Independientemente de la necesidad económica de ir hacia el libre comercio sudamericano, desde el punto de vista institucional y de los espacios de negociación, no es un asunto marginal definir en qué espacio de negociación la región debe buscar esta convergencia. UNASUR no parecería ser el espacio más adecuado por una todavía insuficiente estructura jurídica y porque la meta no ha sido incluida en sus objetivos comerciales inmediatos.

Teóricamente quedarían dos opciones: 1) La sud americanización del MERCOSUR a través de un ingreso progresivo como miembros plenos de los países de la Comunidad Andina, y; 2) La convergencia entre el MERCOSUR y la Comunidad Andina, manteniendo cada espacio integrador sus propias metas de integración profunda de relacionamiento externo y especialmente de sus estructuras jurídicas institucionales.

8 Ibíd. p. 24.

- 13 -

La sud americanización del MERCOSUR, se refiere como concepto a un hipotético proceso de disolución de la comunidad andina o de la migración de sus integrantes hacia el MERCOSUR en calidad de miembros plenos. Esto significaría la disolución de la comunidad andina y el retorno a una integración en un ámbito espacial de alcance regional, como lo fue la ALALC. Esta hipótesis, en el plano teórico, crearía ciertamente una área de libre comercio sudamericana, aunque imperfecta.

La solicitud de Bolivia y Ecuador para ser miembros plenos del MERCOSUR, que ya ha empezado a procesarse, abre esta posibilidad. Sin embargo, las asimetrías propias del espacio sudamericano, las ventajas que tienen Ecuador y Bolivia en la comunidad andina, como países de menor desarrollo económico relativo, y los resultados muy positivos de su comercio intracomunitario, más allá de variables de alcance estratégico, tornan difícil de que esta hipótesis sea un camino realizable en términos de una opción excluyente entre su adscripción al MERCOSUR y su permanencia en la Comunidad Andina.

Soluciones más realistas en el camino de la convergencia y/o la eventual participación de los dos países en ambos procesos de integración tendrían más visos de factibilidad. De hecho una participación de alta densidad de los andinos como miembros asociados del MERCOSUR y de los países del MERCOSUR como asociados de la comunidad abriría una dinámica de convergencia muy activa, especialmente en las áreas no comerciales de integración.

La integración andina es un proceso que excede sus componentes económicos y comerciales. Desde un punto de vista geoestratégico y político, más allá de contingencias temporales, referidas a orientaciones diferenciadas de los gobiernos, se trata de un espacio, compartido, que dota a sus países miembros de las posibilidades de una proyección articulada hacia el Pacífico, la integración física de los Andes centrales sudamericanos y la gestión común de los recursos de biodiversidad de la Amazonía, que aparece como determinantes en su viabilidad con los Estados y sociedades nacionales. Diluir la identidad geoestratégica y política andina en una participación radial en el MERCOSUR, como esquema de integración económica y comercial, no parecería constituir un escenario compatible con visiones de futuro en Bolivia, Ecuador, Colombia y el Perú. La hipótesis de la subsunción de la Comunidad Andina en el MERCOSUR podría aparejar, por otro lado, muchas dificultades negociadoras e inviabilidades manifiestas en torno a concepciones bastantes distintas de las opciones estratégicas de la inserción de Bolivia, Colombia, Ecuador y el Perú en el espacio sudamericano.

Sería una decisión controvertida intentar, en el contexto de un proceso múltiple y heterogéneo de integración, de geometría variable, que ha probado ser el más apto para el desarrollo del proceso de integración regional, regresar al idealismo normativo y político de los años 60 que produjo el fracaso de la ALALC. El realismo pragmático es ya una suerte de patrimonio histórico de la región que no habría que dilapidar, sino de utilizar y aprovechar al máximo. Más aún en circunstancias en que la viabilidad de un mercado libre sudamericano es ciertamente factible, por el ciclo de expansión de las

- 14 -

economías de la región, los índices sin precedentes de reducción de la pobreza, aumento de las clases medias y su capacidad adquisitiva, y propios los cambios que se están produciendo en la estructura de las relaciones económicas internacionales.

La convergencia MERCOSUR-CAN –como inicialmente lo previeron los Jefes de Estado en la Comunidad Sudamericana- se presenta como la alternativa más viable y efectiva, realista y pragmática a través de la cual se puede configurar de manera progresiva la zona de libre comercio sudamericana.

La ALADI es el espacio institucional y jurídico con mayor aptitud funcional para acoger eventuales negociaciones de convergencia económico-comercial entre el MERCOSUR y la Comunidad Andina. De hecho ya viene funcionando en ese sentido. Siempre dentro de la conveniencia de utilizar al máximo el buen criterio del realismo pragmático, habría que cuidar que estas negociaciones no tengan objetivos concertados políticamente a priori que las dificulten. Deberían seguir el mismo camino que se ha recorrido en la negociación de los ACE a través de las consultas y negociaciones bilaterales o plurilaterales, en función del interés de las partes.

La convergencia de la Comunidad Andina con el MERCOSUR en el ámbito de los nuevos impulsos del regionalismo latinoamericano, podría tener de esta manera en la ALADI el espacio y la estructura jurídica más apta, rápida y viable para su concreción. Ello implica la concepción de un área de libre comercio que se obtiene y se administra en la convergencia de dos esquemas de integración, que deben mantener sus propias especificidades y al mismo tiempo construir los mayores espacios de una progresiva comunidad de intereses.

1. La convergencia de la comunidad andina con el MERCOSUR

La convergencia Comunidad Andina-MERCOSUR va más allá de la creación de un espacio de comercio libre sudamericano. Existen con el MERCOSUR una serie de áreas complementarias de la integración, en las que la Comunidad Andina puede actuar potenciando sus propios procesos subregionales y en algunos casos eliminando superposiciones innecesarias. Bajo la “integración integral” las relaciones de la Comunidad Andina con el MERCOSUR en la práctica están adoptando tres modalidades:

1) Espacios de convergencia, constituidos por la dimensión comercial y todos los aspectos de carácter económico complementarios. La convergencia supone la existencia de procesos autónomos que concurren a un proceso o a un punto de unidad o conjunción. Las zonas de libre comercio andina y de MERCOSUR tendrán su punto de convergencia en el área de libre comercio sudamericana.

2) Espacios de integración complementaria, se trata de aquellos ámbitos donde cada esquema de integración tiene sus programas propios que pueden ser objeto de acciones complementarias, que los vinculen, los fortalezcan, los doten de un mayor alcance y

- 15 -

competitividad dentro del beneficio recíproco. Estos espacios se refieren a la infraestructura, la integración energética, especialmente la eléctrica y eventualmente la del gas, la salud, la inclusión, la equidad y el desarrollo social, entre otros temas de agendas compartidas.

3) Espacios de integración en el espacio ampliado, se trata de aquellos

ámbitos en el que el MERCOSUR y la Comunidad Andina pueden impulsar procesos de integración directamente en el espacio ampliado sudamericano, por ejemplo, la defensa, las migraciones, el trabajo, la educación y la cultura.

En todos estos niveles de la convergencia no comercial Comunidad Andina-MERCOSUR, el pragmatismo y la geometría variable deben utilizar intensivamente los acuerdos plurilaterales o bilaterales.

En el ámbito de la integración complementaria hay algunas áreas que aparecen como prioritarias:

a) La integración física ha sido uno de los objetivos del proceso andino desde sus inicios. El Acuerdo de Cartagena previó (Art. 104 concordado) que “los países miembros desarrollaran una acción conjunta para lograr un mejor aprovechamiento del espacio físico, fortalecer la infraestructura y los servicios necesarios para el avance del proceso de integración económica de la subregión. Esta acción se ejercerá principalmente en los campos de la energía, los transportes y las comunicaciones y comprenderá las medidas necesarios a fin de facilitar el tráfico fronterizo entre los países miembros”. La integración física en el ámbito andino tiene la función de organizar el espacio subregional desde el punto de vista geográfico, estimular la identidad cultural con referencia al espacio e impulsar los procesos sectoriales necesarios para optimizar la competitividad y la sostenibilidad de la cadena logística. “La infraestructura física hace alusión a las obras de ingeniería civil que una vez construidas y puestas en operación sobre el territorio posibilitan el libre flujo de personas, bienes y servicios. La infraestructura física comprende carreteras, vías férreas, puertos, canales fluviales o interoceánicos, aeropuertos, rutas aéreas, vías navegables, centrales de generación eléctrica, líneas de transmisión, gasoductos, sistemas de telecomunicaciones, etc.” La convergencia Comunidad Andina-MERCOSUR en la integración física tiene un campo de acción prioritario en los ejes compartidos de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA): el Eje del Amazonas que vincula los puertos del Pacífico de Buenaventura en Colombia, Esmeraldas en Ecuador y Paita en el Perú con los puertos Brasileños de Manaos, Belén y Macapá; el Eje Andino; el Eje de la hidrovía Paraguay-Paraná, que incorpora los territorios de Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay; el Eje Interoceánico Central que articula los principales puertos del Pacífico y el Atlántico a través de los territorios de Bolivia,

- 16 -

Brasil, Chile Paraguay y Perú; y el eje Perú-Brasil-Bolivia que vincula la triple frontera de estos países. La concreción de cada uno de estos ejes dentro de una visión de la integración física sudamericana, que encuadre los proyectos en una planificación regional estratégica, armonizando las políticas, planes y marcos regulatorios entre los estados y valorizando la dimensión ambiental y social de los proyectos, es un espacio integrador que debería ser resuelto en el ámbito espacial, normativo y político que corresponde a UNASUR. La convergencia Andino-MERCOSUR en sus propios ámbitos institucionales debería estar vinculada a la integración fronteriza, conforme a los planes viales nacionales entre Bolivia, Brasil, Argentina y Perú, y el Perú y Brasil; a la interconexión de transporte multimodal del Ecuador y de Colombia al Brasil y la correspondiente de Bolivia y el Perú a la Cuenca del Paraná. Al mismo tiempo resulta indispensable armonizar y unificar la normatividad entre el Acuerdo de Transporte Internacional Terrestre del Cono Sur (ATIT) y las decisiones de la CAN.

b) La convergencia MERCOSUR-Comunidad Andina en el ámbito de los espacios de integración ampliados ofrece una amplia gama de posibilidades y de hecho ya es un proceso que se ha iniciado con un dinamismo significativo a favor de las poblaciones. Se trata de áreas de la esfera pública o privada donde el MERCOSUR ha efectuado avances sustantivos a través de instrumentos jurídicos específicos, a los que se han adherido uno o más países andinos. Aquí no se trata de hacer converger iniciativas de escala subregional sino de ejecutar decisiones integradoras en el espacio sudamericano ampliado.

Algunos de los ámbitos en los que se está produciendo esta dinámica integradora a escala regional son:

1. Administración de Justicia. Protocolo de Asistencia Jurídica Mutua en Asuntos Penales. Firmado: San Luis, 25 de junio de 1996 Acuerdo sobre Extradición entre los Estados Partes del MERCOSUR. Firmado: Río de Janeiro, 10 de diciembre de 1998 Países de la CAN asociados: Bolivia y Ecuador Protocolo de San Luis en Materia de Responsabilidad Civil Emergente de Accidentes de Tránsito entre los Estados Partes

del MERCOSUR. Firmado: San Luis, 25 de junio de 1996 Acuerdo sobre Arbitraje Comercial Internacional del MERCOSUR. Firmado: Buenos Aires, 23 de Julio de 1998 Países de la CAN asociados: Bolivia

- 17 -

Acuerdo sobre Beneficio de Litigar sin Gastos y la Asistencia Jurídica Gratuita entre los Estados Partes del MERCOSUR. Firmado: Florianópolis, 15 de diciembre de 2000 Países de la CAN asociados: Bolivia

Acuerdo de Asistencia Jurídica Mutua en Asuntos Penales entre los Estados Partes del MERCOSUR, la República de Bolivia y la

República de Chile.

Firmado: Buenos Aires, 18 de febrero de 2002 Países de la CAN asociados: Bolivia y Ecuador Acuerdo de Cooperación y Asistencia Jurisdiccional en Materia Civil, Comercial, Laboral y Administrativa entre los Estados Parte del MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile Firmado: Buenos Aires, 5 de julio de 2002 Países de la CAN asociados: Bolivia y Ecuador Acuerdo Complementario al Acuerdo de Asistencia Jurídica Mutua en Asuntos Penales entre los Estados Parte del MERCOSUR, la

República de Bolivia y la República de Chile. Firmado: Brasilia, 5 de diciembre del 2002 Países de la CAN asociados: Bolivia y Ecuador Acuerdo sobre Traslado de Personas Condenadas entre los Estados Partes del MERCOSUR con la República de Bolivia y la República de Chile. Firmado: Belo Horizonte, 16 de diciembre de 2004 Países de la CAN asociados: Bolivia Protocolo sobre Traslado de Personas Sujetas a Regímenes Especiales Complementario al Acuerdo Sobre Traslado de Personas Condenadas entre los Estados Partes del MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile. Firmado: Asunción, 20 de junio de 2005 Países de la CAN asociados: Bolivia Acuerdo Marco de Cooperación entre los Estados Partes del MERCOSUR y Estados Asociados para la Creación de Equipos Conjuntos de Investigación. Firmado: San Juan, 2 de agosto de 2010.

2. Educación y cultura Protocolo de Integración Educativa para la Formación de Recursos Humanos a Nivel de Post-grado entre los Países

Miembros del MERCOSUR. Firmado: Fortaleza, 16 de diciembre de 1996.

- 18 -

Protocolo de Integración Educativa para la Prosecución de Estudios de Post-Grado en las Universidades de los Países Miembros del MERCOSUR. Firmado: Fortaleza, 16 de diciembre de 1996 Anexo al Protocolo de Admisión de Títulos y Grados Universitarios para el Ejercicio de Actividades Académicas en los Estados Partes del MERCOSUR. Firmado: Montevideo, 15 de diciembre de 1997 Acuerdo de Admisión de Títulos y Grados Universitarios para el Ejercicio de Actividades Académicas en los Estados Partes del MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile. Firmado: Asunción, 14 de junio de 1999 Países de la CAN asociados: Bolivia Protocolo de Integración Educativa para la Formación de Recursos Humanos en el Nivel de Post Grado entre los Estados Parte del MERCOSUR y Bolivia. Firmado: Brasilia, 5 de diciembre de 2002 Países de la CAN asociados: Bolivia

Protocolo de Integración Educativa para la Prosecución de Estudios de Post Grado en las Universidades de los Estados Partes del MERCOSUR y Bolivia. Firmado: Brasilia, 5 de diciembre de 2002 Países de la CAN asociados: Bolivia Protocolo de Integración Educativa y Reconocimiento de Certificados, Títulos y Estudios de Nivel Primario y Medio No Técnico entre los Estados Partes del MERCOSUR, Bolivia y Chile.

Firmado: Brasilia, 5 de diciembre de 2002 Países de la CAN asociados: Bolivia Acuerdo sobre Gratuidad de Visados para Estudiantes y Docentes de los Estados Partes del MERCOSUR. Firmado: Córdoba, 20 de julio de 2006 Acuerdo Complementario de Cooperación entre los Estados Partes del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y el Convenio Andrés Bello (CAB) sobre Reconocimiento de Estudios, Títulos y Certificados de Educación Primaria/Básica y Media/Secundaria No Técnica. Firmado: Asunción, 28 de junio de 2007 Países de la CAN asociados: Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú Acuerdo sobre la Creación e Implementación de un Sistema de Acreditación de Carreras Universitarias para el Reconocimiento

- 19 -

Regional de la Calidad Académica de las Respectivas Titulaciones en el MERCOSUR y Estados Asociados. Firmado: San Miguel de Tucumán, 30 de junio de 2008 Países de la CAN asociados: Bolivia Acuerdo Marco de Cooperación entre el Convenio Andrés Bello (CAB) y los Estados Partes del Mercado Común del Sur (MERCOSUR). Firmado: Montevideo, 15 de diciembre de 2003 Países de la CAN asociados: Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú

3. Asuntos comerciales y empresariales Acuerdo para la Facilitación de Actividades Empresariales en el MERCOSUR. Firmado: Belo Horizonte, 16 de diciembre de 2004

4. Tránsito de vehículos Acuerdo de Asunción sobre Restitución de Vehículos Automotores Terrestre y/o Embarcaciones que Trasponen Ilegalmente las Fronteras entre los Estados Partes del MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile. Firmado: Montevideo, 7 de diciembre de 1999 Países de la CAN asociados: Bolivia Memorándum de Entendimiento sobre Intercambio de Información y Asistencia Recíproca sobre Vehículos Automotores y Conductores de los Estados Partes del MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile. Firmado: Montevideo, 7 de diciembre de 1999 Países de la CAN asociados: Bolivia

5. Administración Acuerdo sobre Exención de Traducción de Documentos Administrativos para Efectos Inmigración entre los Estados Partes del MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile. Firmado: Florianópolis, 15 de diciembre de 2000 Países de la CAN asociados: Bolivia

6. Medio Ambiente Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del MERCOSUR. Firmado: Asunción, 22 de junio de 2001 Protocolo Adicional al Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del MERCOSUR en Materia de Cooperación y Asistencia Frente a Emergencias Ambientales. Firmado: Puerto Iguazú, 7 de Julio de 2004

- 20 -

7. Migraciones Acuerdo sobre Regularización Migratoria Interna de Ciudadanos del MERCOSUR, Bolivia y Chile Firmado: Brasilia, 5 de diciembre de 2002 Países de la CAN asociados: Bolivia Acuerdo sobre Residencia para Nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR, Bolivia y Chile. Firmado: Brasilia, 6 de diciembre de 2002 Acta de Adhesión de la República del Perú, suscrita en Asunción,

el 28 de junio del 2011. Acta de Adhesión de la República del Ecuador, suscrita en Asunción, el 29 de junio del 2011.

Países de la CAN asociados: Bolivia, Ecuador y Perú Acuerdo para la Creación de la Visa MERCOSUR. Firmado: Montevideo, 16 de diciembre de 2003 Acuerdo Contra el Tráfico Ilícito de Migrantes entre los Estados Partes del MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile Firmado: Belo Horizonte, 16 de diciembre de 2004 Países de la CAN asociados: Bolivia

8. Seguridad Acuerdo Marco sobre Cooperación en Materia de Seguridad Regional entre los Estados Partes del MERCOSUR, la República de Bolivia, la República de Colombia, la República de Chile, la República del Ecuador, la República del Perú y la República Bolivariana de Venezuela. Firmado: Córdoba, 20 de julio de 2006. Acta de Adhesión de la República de Colombia, suscrita en Foz

de Iguazú, el 16 de diciembre 2010. Países de la CAN asociados: Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú

9. Democracia y Derechos Humanos Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile. Firmado: Ushuaia, 24 de julio de 1998 Países de la CAN asociados: Bolivia, Ecuador, Perú Protocolo de Asunción sobre Compromiso con la Promoción y Protección de los Derechos Humanos del MERCOSUR Firmado: Asunción, 20 de junio de 2005

- 21 -

Acuerdo entre los Estados Partes del MERCOSUR y Estados Asociados sobre Cooperación Regional para la Protección de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes en Situación de Vulnerabilidad. Firmado: San Miguel de Tucumán, 30 de junio de 2008. Países de la CAN asociados: Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú

Estos instrumentos jurídicos tienen la connotación de crear espacios de integración que impactan directamente en la vida ciudadana y se refieren, muchos de ellos a esferas en los que la Comunidad Andina no ha establecido una normatividad subregional.

La sola decisión de todos los países andinos de adherir a estos convenios y tratados del MERCOSUR permitiría aumentar la densidad de la convergencia MERCOSUR-Comunidad Andina y, lo que es más importante, dotaría a los ciudadanos andinos de derechos y espacios de integración en áreas sensibles de la vida cotidiana y las transacciones comerciales.

Hay otros ámbitos en los que la Comunidad Andina ha desarrollado niveles de integración a partir de una normatividad propia pero que, por su propia naturaleza, podrían en el futuro resolverse en el ámbito ampliado de la convergencia con el MERCOSUR, y otros países sudamericanos. Es el caso de los asuntos relativos a la defensa, a la democracia y a los derechos humanos.

- 22 -

V. LA CONVERGENCIA Y LOS ESPACIOS DE ARTICULACIÓN ENTRE LA COMUNIDAD ANDINA Y UNASUR

Quizás el desarrollo de mayor trascendencia histórica en materia de integración en las últimas décadas en América Latina es la creación de UNASUR. Desde que se independizaron las repúblicas latinoamericanas, entre 1810 y 1821, el ideal bolivariano y latinoamericano de una Unión de Repúblicas nunca se pudo consagrar. El panamericanismo, desde finales del siglo XIX, al articular una comunidad de intereses y espacios institucionales propios, como la Unión Panamericana primero y luego la Organización de Estados Americanos bloqueó en la práctica la posibilidad de una entidad que aglutine a los países sudamericanos, en un espacio propio de coordinación, consulta y complementación. Cerca de dos siglos después de la independencia, el proyecto sudamericano se concretó el año 2004 con la creación de la Comunidad Sudamericana de Naciones, hoy UNASUR. Ciertamente la CECLA (Comisión Económica de Coordinación Latinoamericana) y posteriormente el SELA (Sistema Económico Latinoamericano) son los precedentes de UNASUR. Pero limitados a determinados aspectos de naturaleza económica.

El instrumento constitutivo de UNASUR define sus objetivos en una perspectiva que, en principio, excluye de su ámbito de acción la integración comercial. Deja de manera implícita y realista este espacio a la convergencia Comunidad Andina-MERCOSUR y a su articulación a través de la ALADI. El artículo 2 del Tratado constitutivo establece que UNASUR tiene como objetivo construir de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económica y política entre sus pueblos, otorgando prioridad al dialogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente, entre otros con miras a eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías en el marcos del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los estados.

Los objetivos específicos de UNASUR son una relación de cuestiones puntuales que viene a constituir su agenda del corto y mediano plazo: la concertación y el diálogo político para una proyección sudamericana en el escenario internacional, el desarrollo social y humano con equidad e inclusión, la erradicación del analfabetismo, la integración energética, el desarrollo de una infraestructura para la interconexión de la región, la integración financiera, la protección de la biodiversidad, los recursos hídricos y los ecosistemas; la superación de las asimetrías; la consolidación de una identidad sudamericana a través de la expansión de los derechos de ciudadanía de unos estados a otros; el acceso universal a la seguridad social y a los servicios de salud; la cooperación migratoria; la cooperación económico comercial; la integración industrial y productiva; la investigación e innovación, transferencia y producción tecnológica; el fortalecimiento de las identidades nacionales y la identidad regional reconociendo la diversidad cultural; la promoción de la cooperación

- 23 -

entre las autoridades judiciales, el intercambio de información y experiencias en materias de defensa; la cooperación para el fortalecimiento de la seguridad ciudadana y la denominada cooperación sectorial; la participación ciudadana en el proceso de unidad regional; y la coordinación de políticas contra el terrorismo, la corrupción, el problema mundial de las drogas, el crimen organizado transnacional y otras amenazas. La agenda incluye finalmente, la coordinación de políticas en materia de desarme y la no proliferación de armas nucleares y de destrucción en masa, así como el desminado.

Esta profusión de objetivos específicos, un tanto desordenados y sin relación de funcionalidad, hace de la agenda de UNASUR una suerte de “melting pot”. Los objetivos que tenía la Comunidad Sudamericana eran menos numerosos pero más definidos y concretos. Sobre todo suponían una concepción, una idea definida de la integración sudamericana. La Declaración del Cusco (8 de diciembre de 2004) concebía una organización internacional sudamericana con seis ejes específicos. En primer lugar, la concertación y coordinación política diplomática, dirigida a afirmar a la región como un factor diferenciado y dinámico en sus relaciones externas. Este objetivo era el núcleo del proyecto y suponía construir una suerte de OEA sudamericana. En segundo lugar, establecer una zona de libre comercio sudamericana a través de la convergencia entre el MERCOSUR, la Comunidad Andina y Chile, abriendo la posibilidad que Suriname y Guyana se asocien al propósito. En tercer lugar, la integración física, energética y de comunicaciones en Sudamérica, a través de la IIRSA y la red de experiencias y proyectos bilaterales y subregionales existentes. En cuarto lugar, una prioridad social en torno a la armonización de políticas del desarrollo rural y agroalimentario. En quinto lugar, un esfuerzo de innovación en materia de desarrollo de transferencia de ciencia y tecnología, y finalmente una opción de pragmatismo en torno a los actores de la integración al propiciar una dinámica cooperativa entre el Estado, las empresas y la sociedad civil.

La Comunidad Sudamericana de Naciones tenía una visión específica, una suerte de modelo a construir para la integración sudamericana: un organismo esencialmente centrado en la coordinación de políticas y proyección conjunta, la OEA latinoamericana, y alrededor de este factor de identidad básica un componente económico y comercial de importancia: la zona de libre comercio latinoamericana. Como factores de integración complementaria para otorgar mayor competitividad a la integración comercial se postulaba la integración física, energética y de comunicaciones y el desarrollo tecnológico. Y una perspectiva pluralista de los actores de la integración, para impulsar una integración dinámica entre el Estado, la empresa con responsabilidad social y la sociedad civil.

Esta concepción integrada conceptualmente de la integración sudamericana ha sido sustituida aparentemente por objetivos más diversos pero menos ambiciosos. Y sobre todo menos claros desde el punto de vista de la especificidad de UNASUR como organismo de integración sudamericana.

En ese contexto de dispersión normativa en sus objetivos institucionales, UNASUR debe definir su agenda estratégica en la práctica, a través de las propuestas de los países miembros y la Secretaría General y especialmente de

- 24 -

las decisiones de los Jefes de Estado. Este proceso ya se ha iniciado al priorizar UNASUR su acción en algunas áreas en las que no se da una superposición ni una duplicación de actividades y esfuerzos ni con el MERCOSUR ni con la Comunidad Andina. Estas áreas esenciales en la que UNASUR está construyendo su identidad propia y un ámbito de acción funcional, dinámico y articulador de los espacios subregionales son la coordinación de políticas, en la percepción más amplia de una proyección externa sudamericana: la integración física sudamericana a través de la IIRSA; el desarrollo de una concepción estratégica, una estructura institucional y un conjunto de programas específicos en materia de defensa; la coordinación y el intercambio de información en torno a las variables macroeconómicas y las respuestas de la región a la naturaleza incierta y volátil del comportamiento de la economía internacional; la promoción de espacios de integración energética, con un enfoque en el que UNASUR empieza a actuar como una instancia promotora y articuladora de esfuerzos subregionales, sin pretender sustituirlos.

La preservación de la democracia, y su promoción para elevar la calidad de la gobernabilidad democrática en el conjunto de la región, junto con políticas de defensa y tutela de los derechos humanos, son espacios en los que UNASUR puede afirmar, también, de manera acelerada una identidad sudamericana regional.

La creación y el plan de acción del Consejo de Defensa Sudamericano tienen ya un significado histórico ya que están modificando el patrón histórico de relacionamiento militar externo de la región. Las medidas destinadas a consolidar el espacio sudamericano como una zona de paz, en la que se debe prohibir el uso o la amenaza del uso de la fuerza, los trabajos adelantados en materia del establecimiento de medidas de confianza y de seguridad, la elaboración de políticas comunes o coordinadas de defensa, el proyecto para articular a nivel sudamericano la participación de los países de la región en las operaciones de mantenimiento de la paz y la decisión de los países miembros para actuar en el ámbito de la industria militar y el desarrollo científico y tecnológico aplicado a la defensa, configuran un conjunto de acciones que ya no sólo son programáticas. La creación del Centro de Estudios Estratégicos de UNASUR y de los grupos de trabajo sobre el diseño, desarrollo y producción regional de un avión de entrenamiento básico-primario sudamericano y el encargado de elaborar un estudio para el diseño, desarrollo y producción regional de un sistema de aviones no tripulados constituyen iniciativas sin precedentes en la cooperación militar regional.

La coordinación de políticas en el ámbito de la proyección externa de la región es aún incipiente. Pero es al mismo tiempo evidente que espacios de acción externa conjunta en los diversos organismos y conferencias internacionales y frente a los principales procesos y problemas mundiales, junto con las políticas de defensa deben constituir progresivamente los espacios prioritarios de la acción conjunta de UNASUR.

A ellos hay que añadir los temas de democracia y derechos humanos. El Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de UNASUR sobre Compromiso con la Democracia, es complementario con las Carta Democrática Interamericana. Establece una defensa colectiva de la democracia en las dos hipótesis de

- 25 -

seguridad colectiva democrática que estableció la Carta: la ruptura o la amenaza de ruptura del orden democrático y la afectación de la institucionalidad democrática (esta última referida en el artículo 1º del Protocolo como toda violación del orden constitucional o de cualquier situación que ponga en riesgo el legítimo ejercicio del poder y la vigencia de los valores y principios democráticos). Adicionalmente, el Protocolo al ser un tratado supera la discusión que existe sobre el carácter jurídicamente exigible o no de las disposiciones de la Carta Democrática Interamericana.

Los compromisos democráticos de UNASUR otorgan indirectamente a las disposiciones de la Carta Democrática Interamericana una naturaleza jurídica exigible para los países miembros de UNASUR y su correspondiente acción al interior de la Organización de Estados Americanos, ya que el Protocolo establece que las sanciones en el caso de ruptura o alteración del orden democrático compromete la acción de los países miembros en otras organizaciones internacionales. Dado el carácter exigible de las disposiciones del Protocolo y de los mecanismos de acción que establece, como la Reunión de Emergencia de los Ministros y Ministras de Relaciones Exteriores, en términos funcionales y prácticos frente a una alteración o ruptura del orden democrático, la activación de los mecanismos del Consejo, en la práctica subsumen a los que se podrían adoptar, eventualmente en los ámbitos de los compromisos que sobre la materia existen en el MERCOSUR y la Comunidad Andina.

La acción de UNASUR en otras esferas de su agenda como las políticas sociales de inclusión y equidad, la salud, la educación, la infraestructura y el planeamiento, la problemática mundial de las drogas, la coordinación económica y financiera, y la complementación energética son espacios en los que UNASUR, la Comunidad Andina y el MERCOSUR, así como los acuerdos bilaterales y plurilaterales existentes o que puedan existir, deberán necesariamente coordinar y hacer funcionales sus agendas, evitando superposiciones.

En ese sentido, parece necesario crear una instancia de diálogo, coordinación y relación funcional entre las secretarías de UNASUR, MERCOSUR y la Comunidad Andina. Institucionalizar sin mayor rigidez una reunión anual de coordinación funcional entre las tres secretarías, puede ser un factor que posibilite eliminar la superposición u duplicación de agendas y por el contrario utilizar mejor los recursos y complementar funcionalmente las agendas convergentes de los tres organismos.

1. La Comunidad Andina y la Comunidad de Estados

Latinoamericanos y Caribeños, el Proyecto Mesoamérica y el ALBA

En diciembre del año 2011 se creó en Caracas la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), que en la práctica viene a reemplazar al Grupo de Río. Se trata de una instancia macroregional que integra los países de Sudamérica, Centroamérica y el Caribe, en la perspectiva de propiciar la coordinación de políticas y posiciones frente a la agenda internacional y propiciar algunas áreas de cooperación y complementación.

- 26 -

Independientemente de su agenda, es previsible que la CELAC muy prioritariamente se orientara a la concertación de políticas y acciones conjuntas frente a la agenda interamericana e internacional. De alguna manera debería consolidarse como una suerte de OEA latinoamericana, no percibida ni concebida como alternativa al interamericanismo, que es necesario y conveniente, mas aun imperativo para la inserción de América Latina y el Caribe en el actual sistema internacional de transición, sino más bien como un espacio de identidad propia que sería muy conveniente pueda llegar a ejercer posiciones conjuntas, por lo menos en algunos temas prioritarios en el ámbito del sistema interamericano.

La CELAC comprende cuatro subregiones y un país con identidades, inserciones externas y ámbitos de cooperación e integración bastante definidos y plurales: la Comunidad Andina, el MERCOSUR, el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), la Comunidad del Caribe (CARICOM) y México.

Adicionalmente, está el Proyecto Mesoamérica, que tiene la particularidad de vincular a México y Centroamérica con dos países sudamericanos contiguos (Belice y Colombia). Sus acciones están orientadas esencialmente a la interconexión física, eléctrica, de telecomunicaciones, de infraestructura de transporte y facilitación comercial. El Proyecto Mesoamérica comprende también un eje social, cuya agenda prioritaria está referida a la cooperación en materia de biocombustibles, competitividad, salud, medioambiente, cambio climático, prevención y mitigación de desastres naturales y vivienda social. Entre el Proyecto Mesoamérica y la Comunidad Andina al tratarse de áreas espaciales bastante diferenciadas, no existen mayores elementos de superposición sino más bien de un potencial y valioso intercambio de experiencias y análisis comparado de proyectos y propuestas.

La Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América / Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA/TCP), aunque con otra naturaleza por sus componentes políticos, es como el Proyecto Mesoamérica, un espacio transversal de la integración regional, nuclea a países que se ubican en distintas subregiones (Centroamérica, Sudamérica y el Caribe). Desde la perspectiva de la Comunidad Andina tiene la relevancia de congregar como países miembros a dos de los cuatro países que conforman la Comunidad: Bolivia y Ecuador. La agenda prioritaria del Alba se concentra en la cooperación e integración energética de los países miembros, la promoción de acuerdos de preferencias arancelarias con elementos de compensación, la cooperación económica y social y la concertación de posiciones comunes respecto de la agenda regional e internacional.

Por el alcance de su agenda el ALBA no se superpone con la agenda andina, en algunos ámbitos, como el de la energía, puede ser complementaria. Los niveles de superposición pueden ser más bien políticos, pero sin elementos sensitivos para la aplicación de la política externa común. En ambos casos los países andinos que forman parte del ALBA, tratándose hipotéticamente de la formación de posiciones en temas comunes a las agendas de ambos mecanismos, deberían necesariamente concertar sus posiciones nacionales con los consensos que razonable y realistamente se puedan configurar en uno u otro espacio de integración.

- 27 -

2. La especificidad de la Comunidad Andina como un atributo y factor estratégico de la inserción de Bolivia, Colombia, Ecuador y el Perú en el emergente y plural nuevo regionalismo latinoamericano

Como se ha reseñado, en América Latina a partir de la década de los 80 y especialmente los 90 se viene produciendo un proceso complejo y diverso de reacomodo de las relaciones de integración y en las pautas de su inserción internacional. Este proceso es tipificado por algunos autores como “fraccionado”, otorgando al término una apreciación de valor negativa o en todo caso no positiva. El supuesto parece ser que lo positivo es el no fraccionamiento. Este supuesto no tiene una base económica ni fáctica real, más bien un sustento político, ideológico en la connotación más amplia del término o en palabras más neutras aún, epistemológico, en el sentido que el conocimiento de la realidad de la integración de la región tendría en variables como las del “espacio ampliado regional” o “programa de liberación conjunto a nivel regional, “ armonización de políticas a escala regional” o la “unión aduanera” aspectos que permiten medir el éxito el fracaso, el avance o retroceso de la integración latinoamericana.

En esta “epistemología de la integración” está implícita la concepción clásica de la integración, de origen y fuente europea, que como hemos visto sencillamente parecería no aplicarse a las realidades económicas, comerciales y políticas latinoamericanas.

La noción de fraccionamiento o el verbo fraccionar supone la acción de partir, dividir, fragmentar, seccionar, romper, descomponer, parcelar lo que ha sido un todo, un conjunto. Su significado, es el de dividir algo en partes o fracciones. El uso del verbo fraccionar ya conlleva el supuesto conceptual de las visiones y teorías clásicas de la integración y conduce a una apreciación no objetiva de la realidad de la integración latinoamericana. Al hablar de proceso fraccionado se denotaría que algo que fue un todo se está fraccionando. Y la realidad no es esa.

Nunca en su historia América Latina ha constituido un todo, ni comercial, ni económica ni políticamente. La epistemología de la integración es al revés. No es que se esté fraccionando la integración. Es que América Latina, Sudamérica, nació a la vida política independiente fraccionada. Y ese fraccionamiento ha sido la marca distintiva de su inserción internacional desde hace doscientos años. En principio lo que no ha sido un todo o no es un todo no se puede fraccionar. No se trata de una exquisitez en el uso del lenguaje. Sino de una cuestión conceptual a tomar en cuenta. Si se parte de la idea equivocada que el mercado o las naciones latinoamericanas han sido un todo que hoy se fragmenta, así esta noción sea sólo un error conceptual implícito, la valoración negativa del proceso por su fraccionamiento estará presente. Y esto es lo que hay que reflexionar, pues la realidad es distinta y quizás la contraria.

Nunca como en la actual fase de su desarrollo, América Latina, Sudamérica en términos más específicos, está construyendo espacios comerciales, económicos, de cooperación y coordinación de políticas, de institucionalidad democrática y aún de la defensa nacional, que están tejiendo

- 28 -

y articulando una red de acuerdos intrarregionales comerciales, económicos, financieros, de cooperación, de energía, de transportes, de infraestructura, de ciudadanía común, de identidad democrática, de defensa de los derechos humanos y de paz y seguridad, de coordinación política, que le son comunes en espacios compartidos. Esta diversidad de proyectos y procesos son plurales y tienen una naturaleza variable, bilateral, plurilateral, sub regional o regional.

Para darle certeza a esta afirmación bastaría registrar –más allá de sus características y tendencias aún preliminares- la sola existencia de UNASUR y la CELAC, que constituyen proyectos, con diverso grado de institucionalización, que buscan afirmar en términos generales un espacio de identidad y acción común de sudamericana y de América Latina y el Caribe. Espacios que la región nunca ha tenido o ha intentado tener seriamente a lo largo de su historia. En otras palabras, nunca como ahora, en términos dinámicos, la región posee interacciones y espacios de diversos grados y modalidades de integración, y complementación.

En ese contexto, la existencia de múltiples procesos, identidades y proyectos de integración, regionales, subregionales y plurilaterales con modalidades de geometría variable, lejos de constituir una debilidad deben interpretarse como una inédita fortaleza del proceso. La única manera que históricamente países con ideales comunes, pero con intereses económicos, comerciales, políticos y de seguridad divergentes y convergentes, al mismo tiempo, han encontrado para ir transitando el difícil camino de articular e integrar progresivamente sus espacios económicos, políticos, de defensa y culturales, dentro de una diversidad que hay que respetar.

Al estudiar la integración y la coordinación de políticas latinoamericanas, se tiende a tratar a los países como si fuesen bolas de billar intercambiables con las demás de una mesa-mundo. Especialmente con los estados de Europa. La realidad es más compleja y los Estados, son también su historia, sus sectores dirigentes, sus elites, sus administraciones, sus fuerzas económicas, políticas y sociales, sus diferencias, matices y diversas formas de concebir la política y la economía.

La gran limitación de la integración latinoamericana, aquella que ha hecho inviable que transite linealmente bajo el modelo europeo a través de estadios sucesivos de preferencias, libre comercio, unión aduanera, unión económica y mercado común, es -más allá de la divergencia–convergencia de intereses- la baja densidad de sus relaciones económicas mutuas, de la masa de su intercambio comercial intrazonal y de la escasa complementación industrial de sus economías. Actualmente, después de 60 años de integración regional, el comercio intrazonal es del 18%, mientras que en el caso de Europa es del 70% y en América del Norte y Asia del 50%. Sin embargo ese 18% tiene un valor considerable.

Cuando se inició el proceso de integración regional el intercambio intrarregional era mínimo. Si se introduce este débil grado de interdependencia en la ecuación que ha orientado las decisiones de los estados en materia de inversiones, financiamiento, aranceles, políticas monetarias y fiscales, en esas últimas seis décadas, se comprenderá las dificultades estructurales de la integración latinoamericana. Si se tiene en cuenta que los principales mercados

- 29 -

de exportación e importación de prácticamente todos los países son extrarregionales, que los impactos monetarios y fiscales vienen también principalmente de los mercados extrarregionales, es explicable que en ciertos periodos de crisis o de expansión, o en ambos, las decisiones en casos de intereses contrapuestos, se adopten en función de los flujos extrarregionales, precisamente por su mayor gravitación en las economías nacionales.

A estas alturas pensar que la región o las dos subregiones más dinámicas, el MERCOSUR o la Comunidad Andina, llegarán a un intercambio recíproco de cerca o por encima del 50% es una utopía. Sin embargo, preservar ese 18 o 20% de comercio interregional o razonablemente elevarlo a un 30 o 35%, es una meta estratégica. Especialmente al tener en cuenta que se trata de un comercio, esencialmente, de manufacturas. Los mercados ampliados en la región tienen más importancia cualitativa que cuantitativa, su valor económico y su vinculación con el desarrollo es su calidad de mercados privilegiados para la transformación productiva.

En ese contexto es necesario replantear- especialmente a nivel de los medios y la opinión pública regional la evaluación histórica de la experiencia integradora de la comunidad andina. La idea de la “crisis” o de la “crisis irreversible” se ha difundido muy ampliamente a partir de dos hechos. En primer lugar, la imposibilidad de establecer un Arancel Externo Común. En segundo lugar, el retiro de Venezuela una fase relativamente dura de la diferenciación política de sus países miembros (2006-2009).

En torno al primer punto, se trata de una crítica sin contenido real, pues la Unión Aduanera ha sido una meta dentro de la concepción clásica de la integración y la evolución del comercio intrarregional y su impacto en la economía de las empresas no es posible de establecer al no haberse perfeccionado nunca. Ciertamente su no concreción es una crítica real al voluntarismo e idealismo normativo que lo llego a sacralizar como un objetivo esencial del proceso de integración. Pero no es un indicador de los resultados económicos del proceso, de la generación de comercio y la estructura de los bienes intercambios al interior de la subregión. Desde esta perspectiva, que es la más significativa para evaluar los resultados estrictamente económicos-comerciales del proceso, la apreciación es marcadamente positiva.

En primer lugar, en un contexto donde la gran mayoría, sino la totalidad, de los países de Sudamérica optan por diversos grados de apertura externa, a través de acuerdos de libre comercio, al interior de la región y/o en la extrazona ( la opción de Venezuela por solicitar su membresía plena en el Merco Sur, esencialmente – en términos económicos- significa integrar su mercado interno en una zona de libre comercio plurilateral), la Comunidad Andina constituye la única zona de libre comercio perfeccionada. Los propios tratados de libre comercio suscritos por diversos países de la región con mercados de la extrazona, en términos bilaterales, están sujetos todavía al cumplimiento de plazos de los programas de liberación.

En segundo lugar, el comercio intrandino tiene hoy un significado mayor , no tanto como porcentaje del comercio global de una subregión que nació a la independencia exportando mayoritariamente materias primas a los mercados internacionales, sino como mercado ampliado que crece cuantitativamente,

- 30 -

pero que es esencialmente un mercado de calidad, un mercado de manufacturas.

Estos indicadores son particularmente importantes para los países de menor desarrollo económico relativo, Bolivia y Ecuador.

En el caso de Bolivia, en 1969 sus exportaciones a la CAN apenas llegaban a 3 millones de dólares. El 2010 ascendieron a USD 636 millones. En se período, las exportaciones a la comunidad tuvieron un crecimiento de 13.6%, mientras que las extra comunitarias lo hicieron al 8.6 %.

La Comunidad Andina es el primer destino de las exportaciones de manufacturas de Bolivia en el 2010, en un orden de USD 400 millones (27.2 % del total de sus exportaciones). Datos aún más representativos de la importancia del mercado andino para la economía boliviana, particularmente para sus empresas es que 189 partidas se destinaron casi exclusivamente a l mercado ampliado comunitario en el 2009. Hay casos paradigmáticos. La harina de soya boliviana se exporta en un 99.8% al mercado andino. Solo el 2% al resto del mundo.

Pero el mercado ampliado no solo ha impactado en el desarrollo de la industria elaborada y semi elaborada de la subregión, sino que el mercado ampliado andino constituye crecientemente una eficiente plataforma para que las empresas ganen competitividad y se proyecten a otros mercados. 21 bienes producidos en Bolivia utilizaron a la CAN como plataforma para exportar a mercados de la extra zona. En el caso del producto tortas y residuos de aceite de girasol, las exportaciones pasaron de 15 mil toneladas el 2001 a 53 mil toneladas el 2010, teniendo como destino principal extra CAN al mercado chileno.9

En el caso del Ecuador, la situación es similar, aunque la importancia del crecimiento de sus exportaciones al mercado andino ha sido más alto. A 1969 las exportaciones del Ecuador al mercado andino sólo ascendían a USD 7 millones y se han expandido de una manera muy importante hasta llegar a los USD 2,127 millones en el 2010. Su crecimiento ha sido a una tasa de 14.8 %, mayor que las bolivianas,. Al mismo tiempo sus exportaciones a la extra zona crecieron a 12.%. El mercado andino ha sido un impulsor de la diversificación de las exportaciones ecuatorianas al mercado ampliado. Es interesante algunas cifras comparativa al respecto. Al 2010, el 90% de las exportaciones no petroleras al mercado europeo se concentran en 13 partidas. En el caso del mercado de los Estados Unidos esa concentración abarca 32 partidas, mientras que en el mismo periodo los productos exportados por el Ecuador a la CAN abarcaron 151 partidas.

Un número importante de productos se exportan exclusivamente al mercado ampliado andino. En el 2009 650 partidas se exportaron exclusivamente a la CAN, por un valor de 650 millones de dólares. Productos con distinto grado de manufactura se encuentran dentro de este comercio

9 Todos los indicadores que se citan en esta sección relativos al impacto del comercio

intracomunitaro en la economía de los países miembros, provienen de las estadísticas oficiales de la Secretaría General de la CAN y han sido proporcionados por ésta.

- 31 -

exclusivo: el 100 % de la exportación de vehículos “camperos” (4x 4) tiene como destino la CAN; el 79.7 % de vehículos para transporte de mercancías, el 75% de las preparaciones y conservas de sardinas y el 91.2% de los tableros de madera.

En términos generales, el mercado ampliado andino, bajo el régimen perfeccionado de la zona de libre comercio, ha sido, en el 2009, el segundo destino de las exportaciones manufactureras no petroleras del Ecuador. Y como en el caso de Bolivia, el mercado ampliado ha constituido una plataforma para la exportación de 76 productos ecuatorianos a los mercados de la extra zona, entre ellos el aceite de palma.

En el caso de Colombia y el Perú el patrón es más o menos el mismo. El mercado ampliado andino, en el 2009, fue el segundo destino de las exportaciones de manufacturas colombianas por un valor de USD 1,976 millones. 13.1 % del total exportado al mundo. Para el Perú se trata del tercer destino de las exportaciones manufactureras (2009), por una suma de USD 1,442 millones, que equivale al 8.2 del total de manufacturas exportadas por el Perú al mercado internacional.

El crecimiento de las exportaciones comunitarias en ambos casos han tenido un comportamiento superior a la tasa de crecimiento de las exportaciones al resto del mundo: 14.8 % para Colombia y 13.2 % para el Perú en relación a un 12.0 % y el 9.3 %, respectivamente.

El comercio exclusivo al mercado ampliado es muy relevante para ambos países. En el 2009, se destinaron, en ese carácter, 650 partidas del comercio colombiano (USD 313 millones) y 918 partidas en el caso peruano se registran 918 partidas del comercio peruano (USD 746 millones). El impacto del mercado ampliado en la diversificación es también ascendente. Al 2010, 32 partidas de la exportación peruana de manufacturas constituyen el 90 % de las destinadas al mercado de la Unión Europea, 47 partidas en el caso colombiano; 65 partidas concentran las exportaciones de manufacturas del Perú a los Estados Unidos, 79 partidas en el caso colombiano. Las exportaciones al mercado andino son ostensiblemente más diversificadas: 432 partidas en el caso del Perú y 445 en relación a las exportaciones colombianas.

Tanto Perú como Colombia vienen utilizando, también, el mercado ampliado andino como una plataforma para exportar a mercados distintos al comunitario. En el 2010 se beneficiaron de esta oportunidad 148 productos colombianos, entre ellos el Tolueno, que vio incrementado muy fuertemente su acceso al mercado norteamericano. En el caso peruano, se reproduce la tendencia. 177 productos utilizaron como plataforma la CAN para exportar a mercados extra-comunitarios. Un caso representativo son las exportaciones de fosfatos de calcio. El año 2001 no se registraban exportaciones. El 2010 se exportaron 611 mil toneladas, especialmente a los Estados Unidos, Brasil y México.

El comercio andino, de esta manera no sólo se ha expandido con el perfeccionamiento de la zona de libre comercio, sino que es el principal

- 32 -

mercado de manufacturas de los países miembros. Dentro de las dimensiones del comercio intra andino en el total de las exportaciones al mundo, que es bajo estructuralmente, se trata de un comercio de calidad, indispensable para los procesos de transformación productiva y para el desarrollo de las micro, pequeñas y medianas empresas de manufacturas. Visto en esta perspectiva e independientemente de la imposibilidad de cumplir objetivos propios de la visión normativo – idealista de la integración (unión aduanera, mercado común), en términos objetivos la CAN muestra objetivamente importantes éxitos y logros económicos comerciales. Lo que se acrecienta si se tiene en cuanta el reciente incremento de las inversiones intra comunitarias, que es un proceso nuevo en su intensidad y alcance.

Existe de esta manera un patrimonio histórico, en lo económico- comercial, que aún no se ha valorado adecuadamente en el proceso andino de integración. Este patrimonio histórico se expande a otras áreas complementarias, como la interconexión eléctrica, la armonización de políticas, la integración fronteriza, el transporte, la defensa de la democracia y los derechos humanos, la creciente inclusión ciudadana en el proceso de integración, los avances en políticas de salud conjuntos, en el ámbito de las normas laborales y en los asuntos relativos a la educación y la cultura.

Sobre este patrimonio histórico, que en el balance objetivo, es positivo y alentador, se debe edificar los cimientos y la arquitectura variable del nuevo diseño de la integración andina, que permita su inserción funcional y dinámica en la pluralidad de procesos que hoy caracterizan la integración en la región, particularmente UNASUR.

3. Hacia un nuevo diseño integral de la Comunidad Andina

Los presidentes andinos en la declaración adoptada el 28 de julio de 2011 en Lima, decidieron impulsar el proceso de reingeniería de la integración andina. Otorgaron su confianza al Presidente Juan Manuel Santos, en su calidad de Presidente Pro Tempore, para que coordine el proceso de reingeniería, y corresponde a los cancilleres, con el apoyo técnico de la Secretaría General, ejecutar la decisión presidencial, elaborar un diseño del nuevo modelo de la integración subregional y someter una propuesta integral para la discusión y aprobación por parte de los presidentes, en una próxima reunión ad hoc del Consejo Presidencial Andino.

Los gobiernos han optado, en su mayoría, por una rápida y dinámica apertura comercial y de inversiones con los mercados globales más importantes. Frente a esta realidad, los objetivos del Arancel Externo Común y el Mercado Común han quedado disfuncionales a las políticas económicas de los países miembros. En el horizonte previsible, el nuevo modelo de integración andina debería reconocer esta realidad y adecuar su normatividad al objetivo

- 33 -

económico–comercial de ampliar y profundizar el mercado ampliado de la zona de libre comercio. Ello permitiría al mismo tiempo impulsar un espacio microeconómico de la integración para aplicar políticas de transformación productiva, que torne a las micro, pequeñas y medianas empresas de la región, en agentes dinámicos de la transformación productiva. No sólo para aprovechar intensivamente el mercado ampliado subregional, sino el sudamericano y los mercados internacionales que cada país andino está integrando en sus proyecciones exportadoras. El enfoque micro podría actuar con y para las empresas, estableciendo procesos de encadenamiento productivo, acumulación de origen y estrategias comercializadoras compartidas, debiera actuar también para promover y crear mejores capacidades de eficiencia y competitividad al emergente proceso de inversión de capitales de los países miembros en el mercado ampliado.

Desde el punto de vista cuantitativo el comercio andino asciende a cerca de ocho mil millones de dólares. La tasa de crecimiento de las exportaciones intra CAN fueron del 13% al primer semestre de 2011; en tanto que en el mismo período la tasa de crecimiento promedio de las exportaciones extra CAN llego al 10.1%.

Donde adquiere una mayor relevancia el mercado andino es en relación al comercio de calidad, es decir en torno a la exportación de manufacturas con baja, media y alta densidad de componentes de transformación productiva, que es la que genera mayor trabajo. Un indicador representativo es el número de productos elaborados que componen las exportaciones andinas: el 90% de las exportaciones a los Estados Unidos lo componen 145 productos no petroleros; mientras que hacia la Unión Europea son 67 productos. En el mercado intrarregional andino son 554 productos.

Si se agrega al comercio andino, las exportaciones hacia los mercados latinoamericanos, esta importancia se acrecienta. En el 2009 las exportaciones de los países andinos al MERCOSUR ascendió al 5,6%; 29,4% a Estados Unidos, 14,1% a la Unión Europea y 8% a la China. El mercado andino el año 2010 representó el 8% de las exportaciones andinas, con una tendencia creciente al 10% el 2011.

Alrededor de esos dos ejes centrales, libre comercio y políticas de competitividad para la transformación productiva y la innovación tecnológica, los jefes de Estado ya han adelantando las áreas de integración complementaria dentro del concepto de “Integración Integral”: participación de los ciudadanos andinos en el proceso, hacer realidad -con un enfoque de derechos de la ciudadanía andina- en el contexto de la realidad multiétnica y pluricultural de la subregión; política exterior común; integración física y desarrollo de fronteras; desarrollo social; medio ambiente; turismo; seguridad; cultura; cooperación; integración energética y recursos naturales; y, desarrollo institucional.

En todo caso el nuevo diseño de la integración andina, su reingeniería y fortalecimiento institucional, parte de una visión más realista y pragmática del proceso, la misma que se deriva de los principios orientadores de la agenda estratégica, aprobada por el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores el 5

- 34 -

de febrero del 2010, especialmente aquellos relativos “a asumir con realismo y oportunidad histórica las virtudes y límites del proceso andino de integración”.

La comunidad andina parece en ese sentido recuperar su propio aporte al viraje histórico del modelo de integración latinoamericano que se dio en el tránsito de la ALAC a la ALADI, al impulsar un diseño de integración realista y viable, plural y pragmático. Una integración a la medida de las fortalezas y límites de los actores políticos, económicos y sociales.

El nuevo diseño de la integración andina, como factor de coherencia , debiera partir de los principios orientadores de la Agenda Estratégica Andina, aprobados por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, el 5 de febrero de del 2010.

1. Asumir con realismo y oportunidad histórica las virtudes y límites del proceso andino de integración.

2. Preservar el patrimonio común andino, consolidando los logros alcanzados en cuarenta años de integración.

3. Respetar la diversidad de enfoques y visiones que constituyen el fundamento de la coexistencia comunitaria.

4. Impulsar el desarrollo del mercado y del comercio andinos desarrollando nuevas oportunidades de inclusión económica y solidaridad social.

5. Avanzar en la reducción de las asimetrías al interior de los Países Miembros mediante iniciativas que impulsen el desarrollo económico y social.

6. Desarrollar el carácter integral del proceso de integración. 7. Profundizar la integración física y fronteriza entre los Países

Miembros. 8. Promover los aspectos amazónicos en el proceso de integración

andino. 9. Promover la participación de la ciudadanía en el proceso de

integración. 10. Valorar y asumir la unidad en la diversidad cultural. 11. Potenciar sosteniblemente los recursos de la biodiversidad de los

Países Miembros. 12. Fortalecer la institucionalidad del Sistema Andino de Integración para

mejorar su coordinación y eficiencia. 13. Fortalecer la cooperación regional en temas de seguridad. 14. Fortalecer la política exterior común. 15. Generar mecanismos prácticos de articulación y convergencia entre

procesos de integración.

- 35 -

Una sistematización de estos principios permite clasificarlos en cuatro categorías:

1. Principios sobre la concepción y el modelo de la integración andina a. Realismo con visión y perspectiva histórica b. Pluralidad de visiones y enfoques c. Integralidad del proceso de integración d. Preservación del patrimonio histórico de la CAN e. Reducción mayor de las asimetrías con un enfoque de

inclusión social

La aplicación de estos dos principios conceptuales del nuevo modelo de la integración andina, implica darle continuidad a la visión que los países andinos impulsaron en la reestructuración de la ALALC para el ámbito regional del proceso de integración y que se ha expresado en las decisiones…. Significa optar por el realismo-pragmático en contraposición al idealismo normativo. Concebir la integración a partir de los alcances y límites que la situación económica y social de los países miembros, el estado de sus economías y procesos de desarrollo y las particularidades de sus orientaciones económicas y políticas, admiten como márgenes realistas para las decisiones políticas. La fase de expansión del crecimiento por la que atraviesan las economías andinas, el reacomodo de las relaciones económico-comerciales a escala mundial y los cambios que tienen lugar en la inserción internacional de los países miembros, especialmente el nuevo peso que van adquiriendo en ellas las economías emergentes, configuran un estado de situación que presiona a favor de la profundización y revalorización del proceso de integración.

El principio de realismo pragmático con visión histórica, implica elevar al plano normativo lo que la realidad ha impuesto ya como una situación irreversible. La integración andina no transitará por el camino de los estadios clásicos y sucesivos de la teoría clásica de la integración. Los objetivos de la unión aduanera y del mercado común en la actual fase histórica de las economías andinas

La aplicación del principio en el nuevo diseño de la integración subregional implica la eliminación de la Unión Aduanera como un objetivo y la definición del proyecto comercial en términos de la gestión de la zona de libre comercio ya perfeccionada, la eliminación de las restricciones no arancelarias, un renovado impulso a la facilitación del comercio; y, de manera complementaria acuerdos de segunda generación sobre la promoción y el financiamiento de políticas de transformación productiva y competitividad de las pequeñas medianas y medianas empresas, para generar, consolidar o mejorar su capacidad de utilizar intensivamente los estímulos del libre comercio y el mercado ampliado como plataforma para dirigir sus exportaciones a los mercados mundiales o regionales. La armonización de políticas como factor catalizador de la intensificación del libre comercio, es otro factor concomitante, pero debería orientarse en función de los dos ejes económicos del proceso: el libre comercio y la promoción de políticas de transformación productiva con competitividad.

- 36 -

2. Principios que definen la agenda o los ejes prioritarios dela integración integral

a. Integración física y fronteriza b. Desarrollo y cohesión social para reducir las asimetrías al

interior de los países miembros. c. Ciudadanía andina d. Medio ambiente, biodiversidad y sostenibilidad del desarrollo e. La Amazonía como un espacio prioritario de la acción

integradora f. Desarrollo y revalorización de la diversidad cultural g. Cooperación en materia de seguridad

En torno al núcleo duro económico- comercial constituido por la utilización intensiva del mercado ampliado, la eliminación de las restricciones no arancelarias, la armonización de políticas en razón de los dos objetivos anteriores, y la promoción y financiamiento de estrategias de transformación productiva con competitividad, se situarían estos siete ejes complementarios del proceso

En estos ejes que aparecen como las áreas de acción prioritarias de la integración integral, la comunidad posee un acervo y un patrimonio que debe preservarse y evaluarse en función del principio del realismo pragmático y proyectarse en términos de objetivos muy concretos en función del corto, mediano y largo plazo. Existe una valiosa normativa andina, programas y agenda que habría que reprogramar en función de resultados a obtener, muy específicos. Y con un enfoque que integre en la responsabilidad de su ejecución a los estados con los actores no estatales, especialmente, los empresarios los trabajadores, los movimientos sociales, las ONGs, las instituciones y los ciudadanos y ciudadanas como actores sociales. En realidad, el principio de la ciudadanía andina es un elemento normativo y orientador de naturaleza transversal que debería estar presente en todos los ejes prioritarios de la integración integral. La participación de los gobiernos y los estados debería, también, abrir un espacio de gestión descentralizada – armónica y no confrontaciones con los gobiernos centrales- a los gobiernos subnacionales: regionales y locales. La inclusión de gobiernos regionales y locales, los empresarios regionales y locales y demás actores de la sociedad civil al interior de los espacios de administración de los gobiernos subnacionales, se presentan como un factor que puede incidir de manera determinante en el ejercicio de la ciudadanía andina.

3. Principios de la inserción y proyección externa

a. Política Exterior Común. b. Articulación y convergencia con los demás procesos de

integración.

Estos principios definen las prioridades de la inserción externa de la CAN. Históricamente, la acción externa ha tenido una evolución definida. De constituir un espacio de coordinación intergubernamental de acciones de política exterior transitó hacia un espacio de naturaleza comunitaria, de política exterior conjunta. En esta materia ha primado la visión voluntarista

- 37 -

del normativismo idealista. Y los resultados son de diversa naturaleza. La experiencia muestra que los momentos estelares de la política exterior conjunta se llevaron a cabo sobre la base de la coordinación intergubernamental: la negociación conjunta de la reestructuración de la ALALC entre 1979 y 1980, el reconocimiento del estado de beligerancia en Nicaragua en 1979, la suspensión de la membrecía boliviana por el atentado a la democracia del golpe de Estado del Crl. Natush Busch (1979), la convergencia con el Grupo de Contadora para constituir el Grupo de Río y, más recientemente la mediación del Presidente del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores entre los gobiernos de Venezuela y Colombia, que culminó con la reanudación de las relaciones diplomáticas entre ambos países (2004), fueron acciones concertadas en el ámbito intergubernamental.

En el plano normativo la plataforma de la política exterior conjunta es ciertamente un avance. Pero la imposibilidad real de llevarla a la práctica con resultados concretos es también una realidad. Los procesos reales de política exterior conjunta son prácticamente inexistentes. Y esa dinámica, simultáneamente, ha inhibido los mecanismo de concertación de acciones conjuntas a nivel intergubernamental. Ciertamente se han tenido procesos muy productivos en el diálogo con la Unión Europea y con algunos actores internacionales como la India, la China o la Federación Rusa, aunque en el contexto de negociaciones comerciales o diálogos en esa perspectiva. Pero, la dinámica acciones conjuntas o coordinadas de política exterior, la acción concertada con vocería única, por ejemplo, en algunos temas, de la agenda de las Naciones Unidas, el Consejo de Derechos Humanos, la OEA, las cumbres iberoamericanas o Americanas o la adopción de posiciones concertadas sobre ciertos temas álgidos de la agenda internacional o regional, son más ocasionales que permanentes y más formales que insertos en procesos de negociación propiamente dichos. La misma práctica de coordinaciones de posiciones o la existencia misma de la concertación andina en los organismos internacionales se ha ido diluyendo.

No se trata de eliminar el espacio comunitario de la política exterior, cuya agenda es por razones obvias mucho menos diversificada y actualizada que las políticas exteriores de los países miembros, sino de tener un espacio más amplio que mantenga una agenda comunitaria y una agenda- por su propia naturaleza- más dinámica de coordinación y acciones conjuntas concertadas intergubernamentalmente. En ambos espacios de la acción conjunta la Secretaría General tiene un rol esencial de asistencia y asesoría técnica.

El nuevo diseño de la integración andina requiere perfilar su identidad en la comunidad internacional. Un rediseño de la acción externa conjunta que utilice funcionalmente los espacios de la política exterior común y de la coordinación de políticas exteriores sobre la base intergubernamental, debería potenciar esa identidad de la CAN en el mundo cambiante de nuestros días. Ello implica modificar el actual proceso de decisiones, descentralizarlo. Y otorgar una geometría variable a los impulsos de la concertación de políticos. El impulso vendrá en unos casos de la agenda comunitaria previamente concertada y en otros de uno más cancilleres,

- 38 -

directamente a través de la consulta intergubernamental. En otros las iniciativas pueden corresponder a otro nivel de funcionarios o a los embajadores andinos ante determinados gobiernos u organismos internacionales. Obviamente esos impulsos solo se convierten en políticas con el aval de los centros de decisión competentes. Como existe una dinámica de descentralización de las relaciones internacionales, los impulsos del diálogo y la concertación pueden venir también de los titulares de los sectores competentes, obviamente con la debida coordinación y estratificación de las decisiones de política exterior en cada país miembro en conformidad con sus normas y regulaciones internas. De esta manera en la Asamblea General de la Unión Internacional de Comunicaciones o en la Organización Mundial de la Salud o la OIT, podrían coordinar además de los embajadores en Ginebra, los propios ministros de transportes, comunicaciones y salud, con las coordinaciones internas con sus respectivas cancillerías.

En ese contexto, parecería indispensable en este esquema de cogestión comunitaria e intergubernamental de la proyección externa de la CAN, reactivar los capítulos o las instancias de coordinación de los países miembros de la CAN en Naciones Unidas, Naciones Unidas sede Ginebra y sede Viena, la Organización Mundial del Comercio, la OMS, la OPS, la Organización Mundial de las Migraciones, la Unión Europea, donde funciona con continuidad, La Organización de las Naciones Unidas para los Refugiados, la Conferencia de Desarme, la OEA, entre otros organismos. La práctica debería incluir la coordinación en conferencias especializadas y otros ámbitos ad hoc de la negociación internacional.

La flexibilidad, la geometría variable de las posibilidades de la concertación y la acción conjunta, así como el respeto a las especificidades nacionales deberían ser los criterios que orienten el proceso. La norma general sería la de concertar y actuar conjuntamente, a través de un vocero o no, según lo aconsejen las circunstancias en aquellas áreas donde sea susceptible armonizar las posiciones nacionales de cada país. Donde no hay espacio para concertar o armonizar, se respetan las posiciones naciones. Aún en estos caso, la práctica del diálogo, del conocimiento y el debate de las diversas posiciones y percepciones nacionales, debe generar una plausible dinámica de cohesión e identidad.

En el ámbito de la convergencia con las otras experiencias de integración en la región, especialmente con el MERCOSUR y UNASUR, los temas de agenda comunitaria se deberían manejar necesariamente bajo posiciones comunitarias, pero en el resto de áreas la concertación intergubernamental podría utilizarse como un instrumento eficaz y más flexible.

Sería muy aconsejable que esta metodología integral de la proyección externa conjunta, sea promovida también entre los gobiernos sub nacionales del espacio andina, en las materias y foros de su propia competencia.

- 39 -

4. Principios de la gestión eficiente y el fortalecimiento institucional

a. Fortalecer la institucionalidad del Sistema Andino de Integración para mejorar su coordinación y eficiencia.

El Protocolo de Trujillo que modificó el capítulo 2 del Acuerdo de Cartagena de tendría ajustarse a las realidades emergentes del nuevo diseño de la integración andina. Los diversos componentes del Sistema Andina de Integración deberían adaptarse funcionalmente a los nuevos requerimientos, igualmente la Secretaría General. El principio orientador en ese ámbito debería ser el de fortalecer y hacer más eficiente la institucionalidad de la CAN, particularmente de la Secretaría General. No debilitarlos o diluirlos. La institucionalidad andina es uno de los atributos mejor logrados del patrimonio histórico comunitario. Es el principio del Fortalecimiento. El segundo criterio debería responder a la aptitud funcional de las diversas instituciones del sistema para cumplir sus funciones y cometidos con eficiencia, en función del nuevo diseño de la integración. Es el principio de la funcionalidad y la eficiencia.

En ese contexto, se debería estudiar los ajustes a la estructura institucional del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, de la Comisión, del Tribunal Andino de Justicia y del Parlamento Andino.

El Acuerdo de Cartagena debiera ser reformado para eliminar las metas de la Unión Aduanera y el Mercado Común, así como todas las normas existentes en función de esos objetivo y clarificar los roles que corresponden al Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y a la Comisión. En el nuevo diseño quizás más funcional al nuevo sistema podría convenir una Comisión concentrada en los temas comerciales y de la agenda económica complementaría. La gestión y dirección de las áreas estratégicas de la integración integral podrían quedar a cargo de Consejos integrados por los ministros de los sectores correspondientes. Y el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores sería el órgano de conducción global del proceso, supeditado al órgano supremo: el Consejo Presidencial. Andino El parlamento andino, esencial en la estrategia transversal de la creación de la ciudadanía andina, podría ajustar sus facultades y funciones, para insertarlo como una instancia institucional bisagra entre los órganos comunitarios de conducción institucional y la ciudadanía, incluyendo las diversas expresiones de la sociedad civil y de la pluriculturalidad societal. En esa percepción el parlamento podría ajustar sus funciones con miras: a) Promover la conciencia de una ciudadanía andina y la información, el diálogo y la participación de la sociedad civil en los distintos procesos de la integración andina; b) ejercicio de una opinión consultiva sobre la

- 40 -

normatividad andina que tenga impacto en la institucionalidad democrática, las políticas sociales y la ciudadanía andina; cautelar y contribuir a la preservación del régimen democrático en los Estados partes, de conformidad con la cláusula democrática andina y la Carta Democrática Interamericana; la realización de audiencias públicas, sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integración, con entidades de la sociedad civil, con los congresos nacionales y los sectores productivos, recibir, examinar y en su caso canalizar hacia los órganos decisorios, peticiones de cualquier tipo de organizaciones políticas, empresariales y sociales, así como de ciudadanos individuales, relacionadas con actos u omisiones de los órganos del Sistema Andino de Integración; realización de actividades de observación electoral en las elecciones generales, regionales y locales de los estados miembros; evaluar la calidad de la institucionalidad democrática en los países miembros y proponer a los Estados medidas e iniciativas para incrementar su representatividad, carácter participativo y eficacia. En todo caso, el objetivo transversal de la creación de una ciudadanía andina, en el ámbito de democracias que deben mejor su calidad y la eficacia de las relaciones entre gobernantes y gobernados, implica otorgar al Parlamento Andino funciones que le permitan jugar un rol efectivo en el proceso.

La reingeniería del proceso de integración andino y sus impactos en el ámbito de una institucionalidad fortalecida y más eficiente, así como la necesidad de cerrar las brechas de percepción que existe en las poblaciones respecto de la dicotomía “éxitos”- “fracasos” de cuatro décadas de integración , aconsejan – como se ha indicado – articular mejor la integración de hecho – el mundo empresarial y social de la integración- , las acciones y proyectos comunitarios y el conjunto muy amplio de acciones y posibilidades de integración que se desarrollan en el ámbito de las interacciones inter-gubernamentales.

La integración de hecho son flujos reales que se realizan al margen de la voluntad y la racionalidad de los gobiernos, (inversiones, complementación empresarial, acuerdos inter institucionales, flujos y complementación turística, migraciones, etc.); el espacio comunitario de la integración está constituido por la masa de proyectos, acuerdos, compromisos y procesos que se expresan y están regulados en la normativa comunitaria; la cooperación e integración de base inter gubernamental está conformada por el conjunto de interacciones de cooperación, integración y concertación que realizan los estados de la CAN que no está incluidos en la normativa comunitaria. Por ejemplo, el proyecto de la carretera Tacna, Collpa- La Paz que es esencial para la integración física del Perú y Bolivia o la red de proyectos de integración física, económica y social transfronteriza entre el Perú y el Ecuador en el marco del Plan de Desarrollo Binacional.

- 41 -

La densidad de las acciones de integración con base intergubernamental en muchas áreas supera a la comunitaria. Y entre ambas se da una brecha no solo de registro sino de dinámicas integradoras. Ello lleva a que las administraciones consideren lo comunitario como andino y lo intergubernamental como bilateral o plurilateral. Esa brecha hay que cerrarla para establecer una gobernanza eficiente sobre el conjunto de la dinámica de la integración. En el nuevo diseño estratégico, el realismo pragmático debiera significar un proceso de gobernanza que complemente y haga funcional lo comunitario con lo intergubernamental. Ello es esencial, entre otras áreas, en el ámbito de la integración fronteriza y la acción externa común.

* * * *