seguro de depÓsitos de los paÍses andinos...

I. Introducción

II. Las prácticas internacionalmente reconocidas para el diseño de redes de seguridad bancaria y seguros de depósitos

1. Las características adecuadas de una Red de Seguridad Bancaria (RSB) eficiente

A. Clara definición de objetivos, independencia y autonomía administrativa

B. Mecanismos explícitos y bien determinados de nombramiento y remoción de las autoridades

C. Adecuados mecanismos de coordinación y asignación de responsabilidades

D. Mecanismos de rendición de cuentas claras y efectivamente implementados

E. Utilización limitada de la función del Prestamista de Ultima Instancia (PUI) del Banco Central sólo para problemas estrictamente de liquidez

F. Evitar la discrecionalidad y garantizar la equidad en la aplicación de las normas

G. Minimizar los problemas de información con el fin de incentivar la disciplina de mercado

H. Minimizar la representación privada en las instituciones de la RSB

2. Las características adecuadas del seguro de depósitos

A. Minimizar el riesgo moral

B. Minimizar el riesgo de selección adversa

C. Minimizar el riesgo de “agencia” o “representación”

D. Hacer creíble el fondo de seguros de depósitos

3. Crisis sistémicas y el seguro de depósitos

III. Las redes de seguridad bancaria y los sistemas de seguros de depósitos en la Comunidad Andina: evaluación de características e identificación de deficiencias.

1. ¿Cuál es la evaluación sobre la Red de Seguridad Bancaria (RSB) de los países de la CAN?

A. En relación con la definición clara de objetivos, independencia y autonomía de las instituciones que conforman las RSB.

B. En relación con la calidad de los mecanismos de nombramiento y remoción de las autoridades de las RSB.

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C. En relación a la calidad de coordinación entre las instituciones de las RSB.

D. ¿Qué tan claros son los mecanismos de rendición de cuentas y que tan bien están implementados?

E. ¿Se utiliza limitadamente los recursos del Prestamista de Ultima Instancia?

F. ¿Se evita la discrecionalidad y se garantiza la equidad en la aplicación de normas?.

(i) Aplicación de acciones correctivas tempranas.(ii) Aplicación de los recursos del Prestamista de Ultima Instancia o de

cualquier tipo de asistencia financiera de corto plazo.(iii) Tratamiento que debe darse a los depositantes(iv) Prelación de acreedores de instituciones intervenidas y liquidadas(v) Aplicación de los mecanismos de resolución, particularmente en la

intervención y liquidación de instituciones (vi) Aplicación de la alternativa de menor costo en los mecanismos de

resolución(vii) Protección jurídica a los directivos de las instituciones que

conforman las RSB.

G. ¿Cómo se manejan las fallas de información?

H. ¿Se ajustan las características de los seguros de depósitos de los países de la CAN a las prácticas internacionalmente reconocidas?

2. ¿Qué tan eficaces son los mecanismos de resolución temprana de problemas bancarios en los países de la CAN?

A. Condiciones necesarias para asegurar la efectividad de mecanismos de resolución

B. Capacidad de supervisión, intervención y uso de mecanismos de resolución en los países de la Comunidad Andina

A. BoliviaB. ColombiaC. EcuadorD. PerúE. Venezuela

3. Un índice de fortaleza de los seguros de depósitos: análisis comparativo

A. Metodología para la elaboración de un índice que permita comparar las RSB y los seguros de depósitos de la CAN

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B. Resultados de los índices

(i) Objetivos(ii) Prevención de riesgos(iii) Manejo financiero (iv) Red de seguridad bancaria(v) Solidez institucional

C. Conclusiones de la evaluación general de los índices

IV. Los mecanismos de mercado: ¿complementan o contrarrestan la eficacia de los seguros de depósitos de la CAN?

1. Disciplina de mercado2. Metodología3. El ejercicio econométrico4. Análisis de resultados

V. Recomendaciones para mejorar los sistemas de seguros de depósitos de los países de la CAN

1. Bolivia

A. Consideraciones sobre la propuesta de Ley sobre el seguro de depósitos

Capacidad de minimizar el riesgo de selección adversaCapacidad de minimizar el riesgo moralCapacidad de minimizar el riesgo de agenciaCapacidad de manejo financiero

B. Recomendaciones sobre el prestamista de última instancia

IndependenciaApoyo oportuno de liquidez sin arriesgar solvencia

C. Recomendaciones sobre la superintendencia de bancos

Mecanismos de capitalización de la bancaCapacidad de evitar crisis sistémicas

D. Recomendaciones sobre los mecanismos de resolución de problemas bancarios

2. Colombia

A. Recomendaciones relacionadas al fondo de seguro de depósitos

Objetivos y capacidad de minimizar el riesgo de selección adversa y el riesgo moral.Capacidad de minimizar problemas de agenciaCapacidad de manejo financiero adecuado

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B. Recomendaciones relacionadas al PUI

IndependenciaApoyo oportuno de liquidez mas no de solvencia

C. Recomendaciones relacionadas a la Superbancaria

D. Recomendaciones para mejorar los mecanismos de resolución en Colombia

3. Ecuador

A. Recomendaciones relacionadas con el fondo de seguro de depósitos

Objetivos y diseño

(i) Resolución de cartera y activos

(ii) Nuevo fondo de seguro de depósitos.

Capacidad de minimizar los riesgos de selección adversa

(i) Transparencia del seguro

(ii) Obligatoriedad

(iii) Primas ajustadas por riesgo.

Capacidad de minimizar problemas de riesgo moral

(i) Cobertura limitada

(ii) Tasa limitada

(iii) Coaseguro

(iv) Acceso rápido

Capacidad de minimizar problemas de agencia

(i) Meta de recursos

B. Recomendaciones relacionadas con el prestamista de última instancia

C. Recomendaciones relacionadas a la supervisión y regulación

D. Recomendaciones para mejorar los mecanismos de resolución

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4. Perú

A. Recomendaciones para mejorar el seguro de depósitos

Capacidad de minimizar problemas de selección adversa

(i) Transparencia.

(ii) Obligatoriedad.


Capacidad de minimizar el riesgo moral

(i) Cobertura baja y restringida.

(ii) Tasa limitada.

(iii) Coaseguro.

(iv) Acceso rápido.


(i) Meta de recursos.

(ii) Financiamiento contingente del tesoro

B. Recomendaciones para mejorar las funciones del prestamista de última instancia.

C. Recomendaciones relacionadas a la supervisión bancaria


5. República Bolivariana de Venezuela

A. Recomendaciones relacionadas al seguro de depósitos

Objetivos y diseño

Capacidad de minimizar el riesgo de selección adversa



Manejo financiero adecuado

B. Recomendaciones relacionadas al prestamista de última instancia

C. Recomendaciones relacionadas a la superintendencia de bancos

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D. Recomendaciones para mejorar los mecanismos de resolución en Venezuela

VI. Consideraciones y recomendaciones sobre un posible reaseguro de las coberturas de los seguros de depósitos

1. ¿ Por qué reaseguran las empresas aseguradoras?

2. Condiciones para que exista un reaseguro: ¿ las cumplen los seguros de depósitos de la CAN?

3. Considerando las alternativas: una propuesta

A. ¿ Qué meta de recursos deben establecer los fondos de seguros de depósitos de la CAN?

B. Como enfrentar los problemas de liquidez de los fondos de seguros de depósitos de la CAN

BIBLIOGRAFIA

ANEXO I: Características de las redes de seguridad bancaria en la región andina.

ANEXO II: Características de los seguros de depósitos en la región andina.

ANEXO III: Consideraciones sobre la cobertura óptima en los seguros de depósitos de los países de la CAN.

ANEXO IV: Mecanismos de resolución de problemas bancarios: evolución y modalidades alternativas.

ANEXO V: Metodología y ponderación alternativa para la construcción del índice de fortaleza de los seguros de depósitos.

ANEXO VI: Resultados econométricos sobre disciplina de mercado.

ANEXO VII: Correlaciones entre las principales variables macroeconómicas de los países de la Comunidad Andina.

I. Introducción

Un problema recurrente en América Latina durante las dos últimas décadas ha sido la proliferación de serios problemas en los sistemas bancarios de la región. Los países de la Comunidad Andina (CAN) no han estado exentos de estas dificultades, incluyendo dos crisis bancarias masivas, la de Venezuela en 1994 y la de Ecuador en 1998. Las recientes fragilidades en el sistema bancario de Bolivia, la “crisis contenida” en Colombia en 1998 y la erupción de graves dificultades en algunos bancos importantes de Perú, son indicadores adicionales de la vulnerabilidad de los sistemas bancarios de la CAN.

En todos los casos de crisis bancarias en los países de América Latina, en general, y de la CAN, en particular, el costo de estabilizar el sistema ha sido muy alto, en términos tanto de recursos fiscales como de actividad económica perdida. En este contexto de volatilidad e inestabilidad financiera, no es extraño que las autoridades en cada uno de los países afectados hayan volcado sus esfuerzos en tratar de prevenir (o por lo menos disminuir significativamente) la ocurrencia de crisis bancarias. En presencia de múltiples causas que pueden llevar al debilitamiento del sistema bancario y la eventual erupción de una crisis sistémica, el consenso de política económica es la necesidad de desarrollar mecanismos de prevención de problemas bancarios, así como de reforzar los existentes.

Aunque los países de la CAN han hecho avances significativos en introducir, modificar o mejorar sus mecanismos de regulación y supervisión bancaria, los problemas financieros enfrentados recientemente en estos países son evidencia de que falta mucho por hacer para reforzar la Red de Seguridad Bancaria (RSB) dentro de la que se desempeñan los bancos locales. La RSB se define como el conjunto de instituciones y reglas que tienen como fin reducir la inestabilidad potencial del sistema de pagos y de la intermediación financiera de un país.

Uno de los componentes más importantes de esta RSB es el seguro de depósitos bancarios. Los objetivos de un seguro de depósitos son múltiples. Entre ellos se destaca el objetivo de contribuir a la estabilidad financiera evitando “corridas bancarias” masivas en casos en los que anuncios o rumores sobre problemas en uno o más bancos lleven a los depositantes a cuestionar la solvencia del sistema. Un segundo objetivo es la protección al depositante pequeño en caso de quiebra de instituciones bancarias. Un objetivo adicional es facilitar la reestructuración o cierre de un banco en forma ordenada, estableciendo las condiciones necesarias que un banco debe cumplir para acceder a los recursos del fondo de seguros.

Sin embargo, el logro de estos objetivos no es tarea fácil, pues la mera existencia de un seguro de depósitos genera un problema de riesgo moral (moral hazard). Este problema se manifiesta en la pérdida de incentivos para que los depositantes ejerzan disciplina de mercado sobre las actividades bancarias. Al saber que sus depósitos están protegidos, los depositantes pueden perder interés en monitorear la calidad de los activos del banco (o bancos) donde tengan sus depósitos. El riesgo moral también se manifiesta en los incentivos que un seguro de depósitos da para que los bancos tomen riesgos excesivos. Si los bancos perciben que existen recursos del seguro de depósitos disponibles para rescatar bancos en problemas, el incentivo será a que los bancos se involucren en actividades más riesgosas.

Es la presencia de los problemas de riesgo moral lo que hace tan importante el diseño apropiado de un seguro de depósitos. La experiencia internacional ha

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demostrado que en tanto un seguro de depósitos correctamente diseñado teniendo en cuenta las especificidades del país, puede contribuir a la estabilidad financiera, un seguro de depósitos deficiente puede contribuir a la generación de crisis bancarias.

Pero, la existencia de un seguro de depósitos apropiadamente diseñado no es suficiente para minimizar la ocurrencia de crisis bancarias. Como ya mencionamos, el seguro de depósitos es sólo uno de los componentes de la RSB. Los otros tres componentes son: las normas de regulación y supervisión bancaria (SB), usualmente bajo la responsabilidad de las superintendencias de bancos; el prestamista de última instancia (PUI), representado usualmente por los bancos centrales (BC)1 y los mecanismos de resolución de las instituciones bancarias que han caído en dificultades de liquidez y/o solvencia (MR). Una de las lecciones más importantes a nivel mundial, es que ningún componente aislado de la RSB puede funcionar correctamente si no tiene el apoyo de los otros tres. Es por ello que el análisis y evaluación de los seguros de depósitos de los países de la CAN no puede restringirse a los seguros propiamente dichos. Con el fin de evaluar la efectividad de los seguros de depósitos en promover la estabilidad financiera, es necesario evaluar el funcionamiento de todos los componentes de la RSB.

Con base en las consideraciones anteriormente señaladas, el presente estudio tiene dos objetivos principales. El primero es evaluar la efectividad de las RSB, en general, y de los seguros de depósitos en particular, en cada país de la CAN con el fin de presentar recomendaciones específicas que puedan: (a) mejorar su contribución a la estabilidad financiera de cada país y (b) apoyar a la armonización de políticas de regulación y supervisión financiera a nivel de la región, que sean a la vez consistentes con los estándares internacionales. En la opinión de los autores, el objetivo de armonización de políticas tiene como precondición la implementación de reformas específicas en el ámbito regulatorio de cada país. Dada la gran diversidad no sólo en el aparato regulatorio y supervisor de cada país, sino en sus niveles de desarrollo y profundización financiera, se hace imprescindible identificar los problemas institucionales de cada país que obstaculizan la armonización de políticas de regulación y supervisión financiera a nivel de la CAN.

El segundo objetivo es explorar la posibilidad de reforzar los seguros de depósitos nacionales mediante la implementación de un sistema de apoyo financiero comunitario a nivel de la CAN. Para ello, el estudio analizará la viabilidad de crear un sistema de reaseguro comunitario y otros mecanismos alternativos comunales que puedan incrementar la efectividad del funcionamiento de los seguros de depósitos de los países de la CAN. El estudio planteará recomendaciones específicas en este campo.

Para desarrollar los objetivos planteados, el resto de este estudio está organizado de la siguiente forma:

El capítulo II presenta las características que, de acuerdo a estándares internacionales, deben tener todos los componentes de una red de seguridad bancaria eficiente. El capítulo enfatiza las especificidades de un seguro de depósitos bien diseñado, tema central que nos ocupa en este estudio. En este capítulo también se dedica una sección a aclarar un punto fundamental en la conceptualización del seguro

1 Nótese, que el prestamista de última instancia no tiene que ser necesariamente el Banco Central. Bien pudieran ser instituciones privadas, incluyendo bancos extranjeros. El tema de redefinir el rol del prestamista de última instancia ha tomado particular relevancia despues de la dolarización de Ecuador.

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de depósitos: la distinción del rol del seguro en tiempos “normales” vs. dicho rol en tiempos de “crisis sistémica”.

El capítulo III presenta una batería completa de tests para evaluar y comparar las redes de seguridad bancaria y los seguros de depósitos en todos los países de la CAN. Para dicho propósito, se realizan tres ejercicios: El primero compara cada elemento de los componentes de la RSB con las características internacionalmente aceptadas, que se presentan en el capítulo II. Con base al reconocimiento que la credibilidad de los seguros de depósitos dependen de la efectividad en la pronta resolución de problemas bancarios, el segundo ejercicio consiste en evaluar y ranquear los mecanismos de resolución en cada país de la CAN. Es importante destacar, que este componente de la RSB es uno de los menos desarrollados en los países de la región; por ello, aprovechamos este espacio para detallar los mecanismos y opciones que tienen las autoridades bancarias en el manejo de problemas bancarios. El tercer y último ejercicio de éste capítulo consiste en construir un “Indice de Solidez de los Seguros de Depósitos”. Este índice, que de por sí es una innovación desarrollada dentro de nuestro estudio, tiene como objeto hacer una comparación entre los seguros de depósitos de los países de la CAN. La comparación se realiza no sólo en base a las características globales de los seguros de depósitos, sino también se construyen subíndices que comparan características específicas. Los resultados de estos índices permiten identificar áreas de esfuerzo necesarias en cada país individual si es que se busca lograr una meta de integración financiera a nivel regional.

El capítulo IV enfrenta el tema de la eficiencia de los seguros de depósitos desde una perspectiva de mercado. Como ya hemos indicado, un problema de un seguro de depósitos mal diseñado es que desalienta la disciplina de mercado; o sea elimina los incentivos de los depositantes para discriminar entre bancos de acuerdo a sus características de solvencia. En este capítulo se estima econométricamente un modelo simple para analizar si funciona o no la disciplina de mercado en cada uno de los países de la CAN. La hipótesis es que en países donde funciona la disciplina de mercado, los depositantes: (a) cobran una tasa de interés mayor a aquellos bancos percibidos como más riesgosos y/o (b) disminuyen la cantidad de depósitos en aquellos bancos cuya actitud de riesgo aumenta. Para la conducción de éste ejercicio, también novedoso para la región, en su conjunto, se utilizaron datos a nivel de cada banco de la región durante el periodo 1997-2000.

El capítulo V es el capítulo central en nuestro estudio, pues en base a todo el análisis realizado previamente, propone recomendaciones específicas para mejorar la eficiencia de los seguros de depósitos de cada país. Las recomendaciones incluyen sugerencias en cada uno de los componentes de las redes de seguridad financiera.

Finalmente, el capítulo VI explora la posibilidad de utilizar mecanismos comunitarios a nivel de la CAN para reforzar los seguros de depósitos locales. El primer mecanismo que se contempla es el reaseguro, un mecanismo utilizado por empresas aseguradoras (operando en ramas distintas a las del seguro de depósitos) con el propósito de cubrir riesgos que estarían fuera del alcance de una empresa aseguradora a nivel individual. Para evaluar la posibilidad de introducir un reaseguro comunitario de la cobertura de seguros de depósitos, se analiza - mediante pruebas de correlación estadística - si los países de la CAN cumplen con las condiciones necesarias para la introducción del reaseguro. El capítulo también analiza otros mecanismos comunitario de apoyo a los seguros de depósitos locales, incluyendo líneas de crédito contingentes. El estudio enfatiza el rol potencial de la CAF en estos esquemas.

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II. Las prácticas internacionalmente reconocidas para el diseño de redes de seguridad bancaria y seguros de depósitos

A nivel internacional existe un consenso sobre la importancia de contar con un diseño apropiado del seguro de depósitos para lograr la estabilidad del sistema financiero de cada país. De allí que no sea sorprendente la proliferación reciente de estudios sobre este tema 2. Mas aún, el "Foro de Estabilidad Financiera" (Financial Stability Forum) del G-7 estableció en Junio del 2000 un Comité encargado de plantear propuestas específicas sobre como mejorar el funcionamiento de los sistemas de seguro de depósitos, con énfasis en los países emergentes. Este Comité terminará su reporte en Junio, 2001

Con el fin de guiar la evaluación de los sistemas de seguros de depósitos de los países de la CAN que se realizará en los siguientes capítulos de este trabajo, aquí se presentan las características identificadas como “apropiadas” en todos los componentes de lo que internacionalmente se conoce como "una red de seguridad bancaria bien diseñada". Como señalamos en el capítulo introductorio, el seguro de depósitos es uno de cuatro componentes centrales de la red de seguridad financiera; siendo los otros tres: la regulación y supervisión bancaria, el prestamista de última instancia y los mecanismos de resolución de problemas bancarios. Es hoy día plenamente reconocido que ninguno de estos componentes por separado puede funcionar eficientemente si cualquiera de los otros tres restantes no lo hace. La primera sección de este capítulo identificará las características adecuadas que debe contener una red de seguridad bancaria en su conjunto. La segunda sección se concentrará más específicamente en las características particulares de un fondo de seguro de depósitos eficiente. Cabe destacar que existen un par de recomendaciones aceptadas internacionalmente sobre el adecuado funcionamiento del seguro de depósitos con las que nuestro grupo de trabajo discrepa. Para analizar dichos casos, se incluye un anexo que presenta una discusión más detallada.

La tercera y última sección de este capítulo trata sobre un aspecto muy importante del rol del seguro de depósitos: su función en tiempos "normales" versus dicho rol en tiempos de "crisis sistémicas". Es importante señalar que el consenso internacional sobre lo que constituye un sistema de seguro de depósitos adecuado está basado en el supuesto de que el sistema financiero no se encuentra enfrentando una crisis generalizada. La idea central es que un buen diseño puede efectivamente contribuir a evitar la emergencia de dichas crisis sistémicas, pero que lo que no puede ni debe evitarse es la quiebra de bancos individuales, particularmente aquellas que se generan por malos manejos bancarios. Un seguro de depósitos bien diseñado se encargará rápida y eficientemente del pago correspondiente de los depósitos asegurados del banco en quiebra. En reconocimiento a la importancia de la distinción entre “tiempos normales” y “crisis sistémicas” es que se dedica una breve sección a la discusión más detallada del tema.

2 Ver por ejemplo, A. Demirguc-Kunt and E. Detragiache, “Does Deposit Insurance Increase Banking System Stability?”, World Bank, April 2000; G. Garcia, “Deposit Insurance and Crisis Management”, IMF Working Paper, March 2000; G. Garcia, “Deposit Insurance: A Survey of Actual and Best Practices”, IMF Working Paper, April 1999; E. Kane, “Designining Financial Safety Nets to fit Country Circumstances”, manuscript, Boston College, March, 2000.

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1. Las características adecuadas de una Red de Seguridad Bancaria (RSB) eficiente

Como acabamos de mencionar, el objetivo primordial de las RSB es evitar la generación de crisis sistémicas en el sistema financiero al menor costo posible para la sociedad, entendiendo por crisis sistémicas aquellas que afectan una elevada proporción de los activos de las instituciones bancarias. En el caso de quiebras individuales y aisladas de instituciones financieras, el objetivo principal de la RSB es evitar que dichas quiebras se propaguen o puedan “contagiar” a otras instituciones y en consecuencia desatar crisis sistémicas, afectando inclusive a instituciones que pueden estar financieramente solventes. Las quiebras individuales deben ocurrir como un mecanismo de imposición de disciplina del mercado. Ello se logra de manera eficiente mediante la concentración de las pérdidas que dichas quiebras generan en los accionistas y administradores de esas instituciones (llamados generalmente banqueros), ya que de esta manera se desincentiva la toma de riesgos excesivos por parte de los mismos y en consecuencia se evitan o reducen los costos potenciales de rescate público de las instituciones bancarias insolventes.

Lo anterior no conlleva a negar que uno de los objetivos de las RSB es reducir la ocurrencia de quiebras individuales, particularmente si éstas pueden afectar a otras instituciones bancarias, inclusive solventes. Justamente, uno los objetivos de la regulación y supervisión bancaria como parte de la RSB, es reducir al mínimo la probabilidad de ocurrencia de esas quiebras individuales por mal manejo bancario, mediante la creación de los incentivos y correctivos necesarios para generar una adecuada posición de solidez financiera de las instituciones bancarias y a través de un conjunto de mecanismos de detección y corrección temprana de instituciones en problemas por parte de las agencias involucradas en la regulación y supervisión bancaria. Como veremos más adelante, el seguro de depósitos, si esta bien diseñado, puede contribuir significativamente con el resto de las instituciones de la RSB para lograr estabilidad bancaria.

Los beneficios de una RSB bien estructurada y diseñada vienen dados por la disminución de los costos de la intermediación financiera, a través de la contención o disminución de los niveles de riesgos bajo los cuales ésta funciona, particularmente en momentos de shocks económicos desfavorables. En forma resumida, se puede describir a una RSB bien diseñada como aquella que reduce la ocurrencia de quiebras por mal manejo bancario y en consecuencia reduce las corridas masivas de depósitos mediante: la disminución de las fallas de información, la promoción de la disciplina de mercado, el diseño adecuado de mecanismos de detección y corrección temprana de dificultades y la concentración de los costos de las quiebras bancarias en los accionistas y administradores de las instituciones financieras, cuando éstas ocurran inevitablemente. Para cumplir con esos objetivos de manera eficiente, rápida y equitativa, las RSB deben tener ciertas cualidades o características. Dichas cualidades se describen a continuación. El Anexo I presenta las características específicas de las RSB de los países de la CAN.

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A. Clara definición de objetivos, independencia y autonomía administrativa

Las diferentes instituciones que conforman la RSB tienen objetivos específicos y distintos que a veces pueden resultar conflictivos entre ellos. Igualmente, estas instituciones pueden ser objeto de presiones políticas o de grupos particulares de intereses que pueden conspirar contra la consecución de esos objetivos. En consecuencia, es amplio el consenso sobre la necesidad de que estas instituciones tengan objetivos claramente definidos en el marco legal y que a su vez sean independientes y autónomas3. Esa independencia puede tener rango constitucional, puede ser otorgada mediante Leyes específicas o meramente a través de decretos o reglamentos del Poder Ejecutivo. Se supone que esta piramidación del status legal implica un mayor o menor grado de fortaleza de esa independencia de las instituciones que conforman la RSB de la región.

La independencia de las instituciones que conforman las RSB no pasaría de ser formal si éstas no tienen autonomía administrativa y por ende la capacidad de definir sus presupuestos de funcionamiento para cumplir eficientemente con los objetivos establecidos. En la medida que dicha facultad esté explícitamente incorporada en las Leyes, se garantiza un mayor grado de independencia y efectividad.

B. Mecanismos explícitos y bien determinados de nombramiento y remoción de las autoridades

En determinadas circunstancias, los mecanismos de nombramiento y remoción de las autoridades de las instituciones de la RSB resultan elementos fundamentales para evaluar el grado efectivo de independencia y autonomía de las mismas, más allá de la apariencia formal y legal que pueda establecerse por algunas de las figuras jurídicas mencionadas anteriormente. Por ejemplo, si esas autoridades pueden ser removidas por alguna instancia del Poder Ejecutivo sin causales específicos, la independencia estaría seriamente comprometida, aún si ésta última tuviese rango constitucional en forma genérica.

C. Mecanismos adecuados de coordinación y asignación de responsabilidades

La efectividad de las RSB depende en buena medida del grado de coordinación y traspaso de información entre las instituciones que la conforman. Esa coordinación puede ser implícita o explícita. En este último caso puede ser mediante mandato explícito en el marco legal o en reglamentos, lo cual determinará entre otros elementos la fortaleza de esos mecanismos de coordinación. De igual manera, la asignación clara, específica y delimitada de las respectivas responsabilidades y alcances de cada una de las instituciones que conforman la RSB debe ser evaluada y comparada, particularmente en lo que respecta a la intervención y liquidación de instituciones financieras fallidas.

3 Como se dicutirá más adelante, para que se cumplan los objetivos de las instituciones que conforman la RSB, es necesario que el marco legal defina explícitamente la protección jurídica a los funcionarios directivos de dichas instituciones.

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D. Mecanismos de rendición de cuentas claros y efectivamente implementados

Tan importante como la autonomía e independencia de las instituciones de la RSB, resultan los mecanismos de rendición de cuentas, ya que estos hace menos vulnerables a dichas instituciones de las presiones políticas o de grupos de intereses particulares. En esa dirección, la o las instancias y la frecuencia ante las cuales se da esa rendición de cuentas resultan cruciales, particularmente si las responsabilidades de cada una de ellas están claramente definidas y delimitadas. Esos mecanismos de rendición de cuentas son más efectivos si están claramente definidos en el marco legal respectivo (Leyes de bancos centrales, Leyes de bancos, etc.) ante el Poder Legislativo. Las rendiciones de cuentas deben efectuarse de dos maneras: (a) con una frecuencia determinada (anual, semestral, etc.) y (b) cada vez que surjan instituciones con dificultades que den lugar a la implementación de algún tipo de acción correctiva de las instituciones de la RSB, con excepción de aquellas de tipo precaucionario de las superintendencias de bancos (para evitar rumores y corridas innecesarias de depósitos).

Aquí cabe agregar una consideración importante: en muchos países existen bancos de propiedad del estado o gerenciados por el estado. Es imprescindible que dichas instituciones estén sujetas a los mismos requerimientos de regulación y supervisión que se aplican a las entidades privadas. De no ser así, el mecanismo de rendición de cuentas de las RSB no podrá funcionar adecuadamente pues el trato regulatorio diferencial incentivaría el desarrollo de presiones políticas y de grupos de interés.

E. Utilización limitada de la función del prestamista de última instancia (PUI) del Banco Central sólo para problemas estrictamente de liquidez

Está internacionalmente aceptado que la función del banco central como prestamista de última instancia debe estar claramente restringida a apoyar necesidades estrictas de liquidez de muy corto plazo. El acceso a la liquidez del banco central también debe estar sujeta a tasas de interés por encima del mercado y debe estar respaldado por un colateral de alta calidad. La premisa fundamental es que la liquidez del banco central no debe utilizarse para “bail-out” ( rescate) bancos insolventes pues de los contrario generaría incentivos para la toma de riesgo excesiva de los bancos. Desde ese punto de vista, la utilización apropiada de la función de prestamista de última instancia es esencial para el eficaz funcionamiento del seguro de depósitos. Un seguro de depósitos no podrá evitar la toma de riesgos excesivos de bancos y depositantes, si el banco central implícita o explícitamente provee de liquidez indiscriminadamente a los bancos. Las restricciones de liquidez del banco central deben estar claramente definidas en los procedimientos operacionales y en los marcos legales del banco central.

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F. Evitar la discrecionalidad y garantizar la equidad en la aplicación de las normas

Para cumplir con este objetivo, es necesario:

(i) Explicitar las condiciones que dan lugar a la aplicación de acciones correctivas tempranas en los bancos para contener el deterioro de dichas instituciones.4

(ii) Definición de las condiciones bajo las cuales se pueden acceder a los recursos del PUI o de otro tipo de asistencia financiera de corto plazo y en qué circunstancias se aplican.

(iii) Definición del tratamiento que debe darse a los diversos tipos de depositantes de instituciones que enfrenten serias dificultades.

(iv) Explicitar la prelación de acreedores en los casos de instituciones intervenidas y liquidadas. Para esto es necesario contar con una Ley de quiebras (el equivalente al Capítulo 11 en Estados Unidos, por ejemplo).

(v) Claridad en el establecimiento de los diversos mecanismos de resolución de problemas bancarios, particularmente en los relacionados a la intervención y liquidación de las instituciones que hayan caído en dificultades.

(vi) Explicitar legalmente la obligatoriedad de las autoridades encargadas de aplicar la alternativa de menor costo en los mecanismos de resolución.

(vii) Definición explícita y legal sobre la protección jurídica a los funcionarios directivos de las instituciones que conforman la RSB, por las decisiones que puedan afectar a las instituciones financieras privadas, con el fin de que dichos funcionarios puedan cumplir cabalmente con sus funciones y responsabilidades.

G. Minimizar los problemas de información con el fin de incentivar la disciplina de mercado

Es ampliamente reconocido que el mercado puede complementar las actividades de las autoridades financieras discriminando entre bancos de acuerdo a la solvencia de dichas instituciones.5 Por ejemplo, los depositantes pueden exigir tasas de interés más elevadas a los bancos que ellos perciban como menos fuertes. Del mismo modo, también pueden trasladar sus depósitos hacia bancos más sólidos. Recientemente, también se ha destacado el rol de la deuda subordinada emitida por los bancos, como un mecanismo eficiente de disciplina de mercado6. Sin embargo, la disciplina de mercado sólo puede funcionar si los depositantes y otros acreedores

4 Los temas relacionados a los mecanismos de resolución de problemas bancarios, incluyendo las acciones correctivas tempranas, se desarrollarán en el capítulo III.

5 Este tema se desarrollará con amplitud en el Capítulo IV.6 Una ventaja importante de la deuda subordinada es que las variaciones en el precio de ésta,

proveen información relevante a los mercados y a las autoridades acerca de la calidad del portafolio de los bancos. Aunque Argentina viene implementando este mecanismo recientemente, existen serias limitaciones para el funcionamiento adecuado de este instrumento en los países de la CAN. La falta de Leyes adecuadas sobre quiebras empresariales es sólo uno de los impedimentos al desarrollo de un mercado de bonos adecuado en estos países.

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bancarios tienen suficiente información sobre el estado financiero de los bancos. Es por ello que se busca:

(i) La obligatoriedad de las instituciones financieras de disponer de calificaciones de riesgo y hacerlas del conocimiento público.

(ii) La obligatoriedad de las instituciones financieras de publicar sus estados financieros auditados con determinada frecuencia o periodicidad, bajo los criterios contables definidos por el ente de supervisión y regulación bancaria7. El rol de los auditores como complemento al proceso de supervisión bancaria es esencial. Es por ello que es también necesario tener regulaciones claras sobre acciones legales a tomar en caso que se encuentren auditorias fraudulentas o que no sigan patrones profesionales claramente establecidos.

(iii) La obligatoriedad de los bancos centrales y de las superintendencias de bancos de informar al público sobre la situación del sistema bancario en su conjunto y de proveer la información financiera de cada una de las instituciones bancarias.

(iv) La necesidad de contar con normas de contratación y rotación de las firmas de auditoria externa por parte de las instituciones financieras.

(v) La necesidad de contar con acciones correctivas tempranas, así como con la difusión de las medidas tomadas por las autoridades.

(vi) La obligatoriedad de que las instituciones financieras publiquen a través de la superintendencia de bancos (para evitar la propaganda), las tasas de interés activas y pasivas para cada producto bancario.

H. Minimizar la representación privada en las instituciones de la RSB

Con el fin de evitar conflictos de intereses o sesgos en las decisiones de las autoridades, se debe evitar la inclusión de banqueros o representantes de éstos en las juntas directivas o consejos asesores del banco central, del seguro de depósitos y de la agencia de supervisión y regulación bancaria.

2. Las características adecuadas del seguro de depósitos

En tanto que la sección anterior identificó las características generales de una red de seguridad bancaria eficiente, esta sección se centra en presentar las características particulares con que debe contar un seguro de depósitos que busque complementar el resto de elementos e instituciones de la red de seguridad bancaria. Utilizando los criterios discutidos en esta sección, el Anexo II presenta las características de los seguros de depósitos en cada país de la CAN.

Las prácticas internacionalmente reconocidas se basan en minimizar tres tipos de riesgos que resultan de la misma naturaleza del seguro de depósitos: (a) riesgo moral, (b) riesgo de selección adversa y (c) riesgo de agencia. 8 Además de minimizar 7 En el contexto internacional, los criterios contables adecuados han sido definidos por el Comité

Internacional de Estandares de Contabilidad. Nosotros recomendamos que los entes regulatorios nacionales adopten dichos criterios.

8 Una discusión detallada sobre este tema se encuentra en. G. Garcia (op. cit., 2000)

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estos riesgos, el seguro de depósitos debe contener elementos que garanticen la credibilidad y eficiencia en su funcionamiento.

A. Minimizar el riesgo moral

El riesgo moral es el más conocido y al cual la literatura sobre problemas bancarios le atribuye mayor responsabilidad. La idea es simple: En tanto las autoridades de un país garanticen una parte de los pasivos de un banco (cierto tipo de depósitos), ello generará incentivos para que los bancos tomen más riesgos en sus activos. Esto se debe a que el seguro de depósitos desalienta la práctica de "disciplina de mercado". Al estar protegidos por el seguro de depósitos, los depositantes pierden el incentivo de monitorear el comportamiento de los bancos. Igualmente, en presencia de un seguro de depósitos diseñado incorrectamente, la gerencia interna de los bancos, en su búsqueda por rentabilidad, puede tomar riesgos excesivos. El problema de riesgo moral también afecta a las autoridades bancarias, pues éstas al disminuir su temor por corridas bancarias pueden relajar las prácticas de supervisión. En breve, si el seguro de depósitos no está bien diseñado, éste puede contribuir, en vez de evitar, a la generación de problemas bancarios.

Además del acceso limitado al prestamista de última instancia, la resolución pronta de problemas bancarios y la obligatoriedad tanto de bancos como de supervisores de publicar información sobre los estados financieros bancarios (discutidos en la sección anterior), se identifican internacionalmente tres características propias del seguro de depósitos que minimizan el riesgo moral. Ellas son:

(i) El seguro de depósitos debe ser explícito. Es altamente reconocido que la existencia de seguros de depósitos implícitos ha contribuido a la emergencia de crisis bancarias. Ante la ambigüedad de la regulación, banqueros, prestatarios y depositantes tienden a asumir que las autoridades rescatarán a bancos en problemas y que, por lo tanto, los depósitos están protegidos. Este problema se agrava cuando: (a) la experiencia confirma que las autoridades han rescatado bancos en problemas repetidamente) y (b) hay una percepción generalizada de que ciertos bancos estarán siempre protegidos porque su escala de operación es tan grande que una quiebra afectaría severamente al resto del sistema (la doctrina del "too big to fail"). Es por ello que la recomendación internacional es que las reglas del seguro de depósitos sean completamente transparentes y carezcan de ambigüedad.

(ii) La cobertura del seguro debe ser baja y limitada a cierto tipo de depósitos. Cuanto mayor sea el monto cubierto por depositante, menores serán los incentivos para que los depositantes monitoreen la calidad de los bancos en los cuales mantienen sus depósitos y por lo tanto mayor el incentivo para que los bancos tomen riesgos excesivos. Dado que el propósito del seguro de depósitos es proteger solamente a depositantes pequeños, hay una serie de principios que se deben seguir. El primero es que el seguro sólo debe incluir depósitos familiares, excluyendo todo otro tipo de depósitos, especialmente depósitos interbancarios y aquellos en centros off-shore. El segundo principio es que el monto máximo del seguro debe ser por depositante agregando todas sus cuentas bancarias en el banco en cuestión. En otras palabras, no debe permitirse que un depositante tenga el incentivo de dividir sus depósitos en varias cuentas para lograr así, en caso de problemas en un banco, cobrar varias veces al seguro de depósitos el monto máximo asegurado. Además, en caso de

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cuentas conjuntas, el seguro de depósitos deberá pagar sólo a aquella persona designada (al abrir la cuenta) como depositante principal.

Acerca del monto de la cobertura por depositante, las prácticas en los organismos internacionales recomiendan que el monto máximo se determine en función de cubrir una proporción elevada del número de cuentas de depósitos a la vez que se cubra una proporción baja del valor total de los depósitos. Se estima que para lograr este objetivo el máximo de la cobertura debería estar alrededor de una ó dos veces el Producto Bruto Interno (PBI) per cápita 9. Nosotros discrepamos con esta recomendación aplicada a los países de la CAN. La razón fundamental es que la distribución del ingreso en los países de la región hace inoperante la utilización del criterio del PIB per cápita. El Anexo III discute formas alternativas de determinar la cobertura en los países de la CAN.

Pensamos además que esta cobertura baja y restringida debe manejarse con criterios de una eventual convergencia a nivel de la Comunidad Andina a fin de evitar la posibilidad de que se produzcan oportunidades de arbitraje regulatorio entre nuestras economías. Esta convergencia no tiene que ser necesariamente hacia un mismo monto de cobertura debido a la existencia de factores como los costos de transacción y los riesgos de cambio, pero si deben estar en los mismos ordenes de magnitud.

Un esquema de libre movilidad de capitales, con coberturas sustancialmente diferentes de los respectivos Seguros de Depósitos, cuando estamos tratando con niveles de riesgo país comparables, termina incentivando flujos de capital que buscan simplemente tomar ventaja de las diferencias en la regulación bancaria. La determinación de la cobertura óptima para cada país, sin embargo, va más allá de los límites de este trabajo, pues implica el desarrollo de formulas que incorporen el riesgo país (una variable que lejos de ser fija, cambia mucho a lo largo del tiempo).

Tampoco estamos de acuerdo con la recomendación de contar con un coaseguro. Como se discute en el Anexo III, hay razones teóricas fuertes para que el coaseguro o deducible, un instrumento muy utilizado por las compañías de seguros, no necesariamente tendrá el efecto esperado de reducir el riesgo moral cuando se le aplica al seguro de depósitos. Aún más, pensamos que en el contexto de los países de la CAN donde el nivel de información del concepto de “deducible” es muy bajo, el coaseguro puede ser interpretado por la población como una forma “escondida” del gobierno de no pagar el seguro en forma total. En tanto que el coaseguro es equivalente a un impuesto contingente, puede ser simplemente más transparente disminuir el monto de depósitos protegido. Finalmente, si a pesar de estas consideraciones, las autoridades deciden implementar un coaseguro, la recomendación es hacerlo en tiempos de estabilidad financiera. El caso de Colombia sirve como ejemplo. Colombia es el único país de la CAN que cuenta con un coaseguro. A pesar de haber sido implementado durante la crisis financiera de los 1980s, no tuvo ninguna relevancia práctica pues “de facto” el gobierno ofreció una garantía total a los depósitos. El sistema realmente comenzó a operar sólo una vez superada la crisis.

(iii) Para determinar el pago del seguro de depósitos en caso de quiebra de un banco se debe restar cualquier préstamo en mora que tenga el depositante de los depósitos cubiertos, más no asi los préstamos que están al día. Esta recomendación

9 Ver, por ejemplo, Garcia (2000)

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trata de penalizar a aquellos deudores del banco que contribuyeron a su quiebra, o sea los deudores morosos, con el fin de generar incentivos positivos al servicio de las deudas. Es simplemente justo que si un depositante es a la vez un deudor moroso del banco, se deduzca el valor del préstamo moroso del pago por depósitos asegurados. Sin embargo, este procedimiento no debe seguirse si el deudor del banco está al día en sus obligaciones, pues obligarlo a pagar una deuda cuyo contrato no ha violado, puede ponerlo en situación muy desfavorable financieramente. Esto es particularmente cierto en caso de empresas pequeñas que necesitan los fondos del préstamo vigente para financiar sus actividades diarias.

(iv) Para evitar la competencia por depósitos baratos entre bancos débiles debe establecerse penalizaciones a bancos que paguen tasas de interés “excesivas” a los depósitos asegurados. En el caso de los países industriales, esta recomendación se implementa poniendo un máximo a la tasa de interés de depósitos asegurados. Este máximo usualmente corresponde a una tasa de bonos del Tesoro (con las mismas características de plazo). La racionalidad de esta restricción es que un depósito asegurado, al estar libre de riesgo, tiene las mismas características que un bono del Tesoro. Esta restricción permite una clara distinción entre depósitos asegurados y no asegurados, pues estos últimos podrán recibir una tasa de interés mayor reflejando su mayor riesgo. Además, evita que un banco en problemas pueda fácilmente cambiar la composición de su captación de depósitos a través de un aumento de la proporción de depósitos asegurados (más barato) y disminuyendo los depósitos no asegurados.

En muchos países de América Latina, esta recomendación no puede ser implementada en la misma forma que en los países industriales dado que en muchos países de la región no existe un mercado líquido de bonos del Tesoro (Brasil y México son excepciones). Es por ello que para evitar la competencia entre bancos en problemas por obtener fondeo barato, se recomienda el establecimiento de penalidades en caso de que un banco pague tasa de interés “excesivas”. La definición de “excesivas” puede variar entre países; pero se recomienda el establecimiento de un rango cuyo punto central sea la tasa de interés de depósitos promedio del sistema. Se recomienda la anulación de la garantía sobre depósitos, cuyas tasas de interés excedan el límite superior de dicho rango. Esta medida, aunque imperfecta, trata de evitar que bancos cuyo riesgo ha aumentado puedan fácilmente financiar sus operaciones con depósitos baratos y, por lo tanto, fortalecer el seguro de depósitos.

B. Minimizar el riesgo de selección adversa

El problema de “selección adversa” se origina cuando existen características en el seguro de depósitos que inducen a que sólo los bancos débiles se unan al sistema. Obviamente, si esto sucediera se estaría debilitando al sistema bancario pues se estarían protegiendo a los depósitos de las instituciones con mayores riesgos. Son dos las características de un seguro que puede generar selección adversa: (i) que la prima que se cobre a los bancos no esté ajustada por riesgo y/o (ii) que la inscripción de los bancos al seguro de depósito sea voluntaria. Es por ello, que las recomendaciones aceptadas internacionalmente son las dos siguientes:

(i) La membresía al seguro de depósitos debe ser obligatorio para todos los bancos. Si todos los bancos no están obligados a participar del esquema del seguro de depósitos, habrá un incentivo a que se inscriban sólo los bancos más débiles quienes ven mayor valor en contar con dicho seguro. Esto se debe a que, por definición, los

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bancos más débiles son los de mayor probabilidad de quiebra, lo cual implica que los bancos fuertes, si participan en el seguro de depósitos, tendrán que parcialmente subsidiar a los bancos débiles. Si la membresía es voluntaria, aumentará la fragilidad del sistema bancario dado que los depositantes pueden verse más atraídos hacia los bancos asegurados que tenderán a ser los más débiles del sistema.

(ii) La prima debe ajustarse por el riesgo. El potencial elemento de subsidio de los bancos sólidos hacia los bancos débiles puede disminuirse sustancialmente si la prima que se le cobra a cada banco está en relación al riesgo que la institución le impone al fondo de seguro de depósitos. Hay una variedad de métodos de evaluar este riesgo. En tanto que algunos países utilizan clasificaciones de riesgo para los activos bancarios determinadas por la supervisión bancaria, otros utilizan las categorías establecidas por las agencias clasificadoras de riesgo.

C. Minimizar el riesgo de “agencia” o “representación”

Este tipo de riesgo se presenta cuando los participantes en el sistema de seguros de depósitos representan sus propios intereses en vez de los intereses de aquellos para quienes trabajan. Un ejemplo de este tipo de riesgo se presenta cuando el seguro de depósitos representa los intereses de los bancos y no de los depositantes. Esto puede suceder cuando representantes de los bancos conforman el directorio del fondo de seguro de depósitos. El problema de riesgo de agencia ocurre no sólo en el caso del seguro de depósitos sino en cualquiera otra de las instituciones de la red de seguridad financiera. Las recomendaciones para evitar dicho riesgo ya han sido discutidas ampliamente en la sección anterior cuando se hizo énfasis en la necesidad de autonomía de cada una de las instituciones de la red de seguridad financiera. Es por ello, que aquí sólo se requiere recordar que para evitar los riesgos de agencia se recomienda: (i) la independencia institucional del seguro de depósitos; (ii) evitar que los banqueros participen en la junta directiva del seguro de depósitos; y (iii) la coordinación efectiva entre todas las instituciones de la red de seguridad financiera, sin que esto afecte las responsabilidades claras de cada institución por separado.

D. Hacer creíble el fondo de seguros de depósitos

Aunque se cumplan todas las recomendaciones discutidas anteriormente, el fondo de seguros puede no ser creíble si no prueba que puede funcionar rápida y eficientemente cuando se requiera que pague a depositantes cubiertos luego de la quiebra de un banco. Ello implica que debe contar con procedimientos claros y muy bien definidos para que el fondo pueda pagar rápidamente a los depositantes (en plazo de horas) después de anunciada públicamente la intervención por quiebra de un banco. Tampoco podrá ser creíble si no es sólido financieramente. Es por ello que se recomienda:

(i) Contar con un fondeo adecuado ex-ante. Ello implica establecer una meta de recursos que permita al fondo tener fondos suficientes continuamente para cubrir pagos en tiempos normales. Es decir, la meta de recursos debe calcularse de acuerdo al estimado de problemas bancarios que surgen normalmente en épocas tranquilas. Como discutiremos al final de éste capítulo, no es posible ni adecuado esperar que el fondo cuente con recursos suficientes para manejar una crisis sistémica. Es claro que las primas cobradas a los bancos tenderán a variar con el tiempo, dependiendo de la situación del fondo con respecto a su meta.

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(ii) Contar con un fondeo adecuado ex-post. Es posible que se den situaciones no sistémicas en las que las demandas de pago sobre el fondo sean mayores que los recursos del fondo. Para afrontar esos casos es conveniente contar con un fondeo “back-up” que puede tener la forma de líneas de crédito del Tesoro. Es importante señalar que dichos fondos adicionales siempre deben tener la categoría de préstamos que deberán ser devueltos al gobierno con primas pagadas por los bancos. Es además importante señalar que las normas deben estar lo suficientemente claras como para que el apoyo de liquidez del gobierno al fondo de seguros de depósitos no implique una intervención política en las decisiones que se consideren de exclusividad del fondo de seguro de depósitos y del supervisor bancario.

(iii) Adecuado manejo en la inversión de los recursos disponibles del fondo de seguros de depósitos. Para garantizar la estabilidad financiera del seguro de depósitos es necesario poner extremo cuidado en las normas de inversión de los recursos del fondo, siendo el bajo riesgo de los activos el principal criterio de inversión. Nótese que dada la volatilidad de los activos en los países emergentes en general, y en los países de la CAN en particular, esta recomendación implica invertir una porción importante del fondo en activos extranjeros de muy alta calidad. Lo que debe evitarse a toda costa es invertir en activos de los bancos participantes del seguro de depósitos. Un ejemplo clásico de error en inversión es el caso de Venezuela, pues en la época de la crisis bancaria de 1994 , el fondo de seguro de depósitos tenía invertido una porción importante de sus recursos en el Banco Latino, el banco que inició la crisis.

3. Crisis sistémicas y el seguro de depósitos

El objetivo central del sistema de seguro de depósitos es ayudar a estabilizar el sistema bancario. En esta línea, a menudo se afirma además que el sistema de seguro de depósitos tiene aún el propósito de reducir los riesgos de “crisis sistémica”. Esta afirmación es cierta desde la perspectiva que un seguro de depósitos eficiente tiende a minimizar los riesgos de corrida en el sistema bancario por causa de dificultades en una o pocas instituciones bancarias. Gracias al seguro de depósitos, la liquidación de una institución en problemas no causaría problemas al resto del sistema y, en tal sentido, el seguro permite disminuir los “riesgos de corrida” en el sistema.

Sin embargo, una crisis sistémica tiene también causas diferentes a los de una simple corrida bancaria por una liquidación bancaria. En muchos casos, la principal causa de crisis bancarias generalizadas ha tenido raíces macroeconómicas fundadas en malos manejos a nivel fiscal y/o en shocks externos profundos. Por supuesto, el seguro de depósitos no puede prevenir la ocurrencia de estos eventos. Por tanto, las dos preguntas clave para los sistemas de seguro de depósitos son: (i) como les afectaría una crisis sistémica; y (ii) cuál sería su papel y responsabilidad de cobertura de depósitos en caso de crisis sistémica.

En caso de una crisis generalizada sobre el sistema bancario de un país, la situación será similar a cuando ocurre una catástrofe. Los daños catastróficos tienden a ser muy elevados y, probablemente, los recursos del seguro no alcanzarían a cubrir a todos los asegurados. En consecuencia, el patrimonio del seguro quedaría eliminado. En otras palabras, la crisis generalizada terminaría en una quiebra del sistema bancario y el seguro de depósitos sería una víctima más. Obviamente, el papel del seguro de depósitos de evitar crisis sistémicas no podría ocurrir en estas circunstancias, mientras que lo contrario sería verdad puesto que el seguro no sobreviviría a una crisis

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sistémica, a menos que las Leyes y reglas de juego lo protegieran específicamente de esta circunstancia.

Situaciones generadas por shocks externos podrían causar en una economía que muchos sectores y regiones sean afectados gravemente y de manera simultánea. En esas circunstancias, los bancos experimentarían una morosidad aguda. La posterior liquidación de las garantías colaterales de los prestatarios morosos tendería a rebajar aún más los precios de las mismas y las pérdidas para los prestatarios y los bancos tenderían a maximizarse y acelerarse. En esa circunstancia, los mecanismos de resolución ya no podrían funcionar bien. Los bancos en mejor condición no estarían dispuestos a adquirir los activos de los bancos que empiecen a quebrar y el seguro de depósitos empezaría a acumular activos no rentables de manera similar al banco caído.

En otras palabras, la efectividad del seguro de depósitos se minimizaría y la confianza de los depositantes asegurados empezaría a disminuir, maximizando los riesgos de corridas de depósitos por rumores y desconfianza generalizada. En estas circunstancias, no sería aconsejable que el seguro de depósitos alegara que dejaría de cubrir a los depositantes asegurados o que disminuiría su cobertura, puesto que eso sería desestabilizante. En este contexto, entonces, queda claro que las crisis bancarias sistémicas se convierten en un problema fiscal. Le queda al gobierno la decisión de ofrecer cobertura parcial o total a los depositantes. La experiencia internacional muestra lo difícil de esta decisión, pero también demuestra que la vuelta a la solvencia del sistema depende profundamente de la forma en que el gobierno solucione la crisis. En tanto que mantenga los incentivos para que los deudores de los bancos sigan pagando sus deudas en la medida de sus posibilidades (o sea que se evite una condonación masiva de deudas); en tanto que el soporte que se dé a los bancos sea sujeto a condicionalidades estrictas que los induzcan a volver a funcionar establemente; y en tanto que dicho apoyo discrimine entre bancos solventes con problemas de liquidez de aquellos que no son viables, más rápido y menos costosa será la solución de la crisis.

En resumen pues, el seguro de depósitos podrá funcionar eficientemente hasta el punto en que exista riesgo de colapso generalizado; a partir de ese punto el problema se vuelve enteramente fiscal. Lo único que le queda al seguro es pagar a los depositantes hasta donde alcancen sus recursos y que después de la crisis —cuando empiece la recuperación— se vuelva a crear un seguro similar. En otras palabras, el seguro de depósitos no puede cubrir los riesgos sistémicos que enfrenta el gobierno de un país.

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III. Las redes de seguridad bancaria y los sistemas de seguros de depósitos en la Comunidad Andina: evaluación de características e identificación de deficiencias.

Siendo que uno de los objetivos principales del presente trabajo es plantear recomendaciones específicas para mejorar los seguros de depósitos de cada uno de los países de la Comunidad Andina, es necesario hacer un análisis de estos sistemas individualmente así como una comparación entre ellos.

Con éste propósito, y basado en la discusión presentada en el capítulo anterior, este capítulo presenta una batería completa de tests que evalúan y comparan las redes de seguridad bancaria (RSB) y los sistemas de seguros de depósitos de la CAN desde una serie de perspectivas alternativas. Las preguntas específicas que esta sección responderá son las siguientes:

(a) Reconociendo que la eficiencia de los seguros de depósitos de cada país depende fuertemente del funcionamiento efectivo de la Red de Seguridad Bancaria en la que estos seguros se enmarcan, ¿cuál es la evaluación de cada uno de los componentes de la Red de Seguridad Bancaria (incluyendo los seguros de depósitos) en cada país de la CAN?

(b) Siendo que la credibilidad de un fondo de seguro de depósitos va unida a la efectividad en la pronta resolución de problemas bancarios, ¿qué tan eficaces son los mecanismos de resolución de dificultades financieras en la CAN?

(c) En base a las evaluaciones arriba mencionadas, así como al grado de conformidad de los seguros de depósitos a los prácticas internacionales discutidos en el capítulo anterior, se puede construir un ¨Indice de Solidez de los Seguros de Depósitos¨, ¿cómo compara cada país dentro dicho índice?

El resto de este capítulo está dedicado a responder ampliamente cada una de las preguntas y temas expuestos.

1. ¿Cuál es la evaluación sobre la Red de Seguridad Bancaria (RSB) de los países de la CAN?

Los países de la región han llevado a cabo reformas importantes en sus redes de seguridad bancaria, particularmente desde la década de los años 90, cuando se realizaron reformas constitucionales y revisiones importantes de las Leyes que gobiernan y regulan los sistemas bancarios. En dichas reformas, la mayoría de los países otorgaron autonomía institucional y administrativa a los diversos entes que conforman las RSB y crearon marcos legales más completos y explícitos. La implementación de estas reformas ha permitido tener instituciones menos vulnerables a las influencias de factores políticos o de grupos de intereses particulares y han reducido en muchos casos los márgenes de discrecionalidad de las autoridades, lo cual facilita respuestas y acciones más rápidas y efectivas para prevenir problemas bancarios. Sin embargo, estos avances no han sido uniformes en todos los países ni se han dado por igual en todas las instituciones que conforman las RSB de un país en particular. Algunos países de la región han avanzado más que otros en ciertas reformas; por ejemplo, en garantizar autonomía a sus bancos centrales, pero se

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mantienen rezagados en otras áreas, como en la autonomía de las superintendencias de bancos.

Un aspecto importante en la disparidad de los avances de la región, es que no todos los países tienen seguros de depósitos, como es el caso de Bolivia, donde existe un proyecto de Ley que se encuentra en proceso de negociación política. Por otra parte, algunas reformas son muy recientes y por lo tanto, algunas instituciones de las RSB y sus marcos legales no han sido sometidas a prueba para evaluar su efectividad o tuvieron que ser modificados para adaptarse al surgimiento de dificultades. Este es el caso del seguro de depósitos en Ecuador, el cual tuvo que ser eliminado al estallar la crisis bancaria entre 1999 y 2000 y ser sustituido por la Agencia de Garantía de Depósitos, la cual extendió una garantía universal y se encuentra en un proceso de transición que tomará algunos años para convertirse en un verdadero seguro de depósitos.

Las características de las RSB de cada país de la CAN se presentan en los Anexos I y II. En tanto el Anexo I se centra en las características generales de todas las instituciones y normas de la RSB, el Anexo II se centra en las características particulares de los seguros de depósitos. Comparando las practicas internacionalmente reconocidas para el diseño de RSB y seguros de depósitos, discutidos en el capítulo anterior, con las características de dichas instituciones en cada país de la CAN, se pueden adelantar algunas conclusiones importantes:

A. En relación con la definición clara de objetivos, independencia y autonomía de las instituciones que conforman las RSB.

Todos los países de la región han otorgado independencia y autonomía a los bancos centrales por vía constitucional y la mayoría ha otorgado autonomía a las superintendencias de bancos mediante Leyes específicas, con excepción de Ecuador, donde se contempló dicha autonomía en la Constitución. En el caso de Colombia, la Superintendencia de Bancos no tiene autonomía, ya que ésta es un organismo técnico adscrito al Ministerio de Hacienda. Igualmente, en la mayoría de los países los seguros de depósitos tienen autonomía e independencia por Leyes específicas, siendo regularmente éstas las respectivas Leyes de bancos. La diferencia la constituye el caso de Perú, donde el seguro de depósitos es altamente dependiente de la Superintendencia de Bancos y por lo tanto no constituye plenamente un ente independiente y autónomo.

Sin embargo, existen diferencias importantes en el grado de autonomía que se ha otorgado a las instituciones mencionadas. En el caso de Venezuela, el Banco Central no tiene autonomía administrativa, ya que la Asamblea Nacional determina su presupuesto de funcionamiento y además, está sujeto a un acuerdo anual de política económica con el Poder Ejecutivo sin cláusulas de escape o protección, el cual se firmaría una vez que los respectivos presupuestos anuales del sector público han sido aprobados por el Poder Legislativo. En esas circunstancias, la institución puede ser objeto de una situación de captura y sujeción casi inevitable a factores políticos que alteren el grado efectivo de su independencia. En el caso de Colombia, el Ministro de Hacienda preside el Directorio del Banco Central (Banco de la República), lo cual también lo coloca en una situación vulnerable, particularmente si se considera que la Constitución establece la responsabilidad del Presidente de la República en la

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inspección, vigilancia y control del Banco Central en los términos que señala su respectiva Ley.

Igualmente, en el caso de Venezuela, la Junta de Regulación Financiera, presidida por el Ministro de Finanzas, ha limitado sustancialmente la autonomía de la Superintendencia de Bancos y del seguro de depósitos (FOGADE). En el Proyecto de Ley de Bancos que se discute actualmente en dicho país se crea un Consejo Superior de la Supervisión Bancaria que mantiene la misma estructura y facultades legales que tiene actualmente la Junta de Regulación Financiera, lo cual limitaría sustancialmente la autonomía del ente supervisor y regulador del sistema bancario. Sin embargo, no sería este el caso del seguro de depósitos, el cual recuperaría su independencia.

En todos los países de la región los respectivos instrumentos legales (constituciones o Leyes específicas) tienen claramente definidos los objetivos generales y específicos de cada una de las instituciones que conforman las RSB, lo cual facilita la asignación y cumplimiento de responsabilidades.

B. En relación con la calidad de los mecanismos de nombramiento y remoción de las autoridades de las RSB.

En la mayoría de los países de la CAN, las facultades de nombramiento y remoción de las autoridades de las instituciones de las RSB están compartidas entre el Presidente de la República y el Poder Legislativo. En la mayoría de los casos el Presidente propone ternas respectivas y los Congresos eligen, o se definen en los respectivos marcos legales una proporción de los directivos a ser nombrados por el Presidente y otra por los Congresos. En casi todos los casos se requiere una proporción de mayoría calificada, particularmente para la designación de los presidentes de los bancos centrales y de los superintendentes de bancos. Una excepción a esta tendencia la constituye Venezuela, donde el Presidente de la República designará a cinco de los siete miembros del Directorio del Banco Central de Venezuela y sólo se exige mayoría simple para la ratificación del Presidente del Banco. Igualmente, en el Proyecto de Ley de Bancos en discusión se plantea que el Presidente designe al Superintendente de Bancos, al Presidente del Seguro de Depósitos (FOGADE) y al resto de los miembros del directorio de este organismo.

Todos los países tienen normas claras de remoción de las autoridades de las RSB mediante causales específicas y en la mayoría se exige ratificación de los respectivos Congresos para que la remoción sea efectiva. En algunos casos, la destitución es facultad de los respectivos Congresos, como en el caso de Ecuador para la destitución del Superintendente de Bancos. Una excepción lo constituye el caso de Venezuela, donde la destitución del Superintendente de Bancos y de cualquiera de los miembros del Directorio del Seguro de Depósitos (FOGADE) es facultad exclusiva del Presidente de la República y no requiere participación del Congreso. Igualmente, en el caso del Banco Central, tanto la Ley vigente como el proyecto en discusión, establecen causales específicas para la destitución de los miembros del Directorio. Sin embargo, una de esas causales es ampliamente indefinida, ya que se señala que cualquier miembro del directorio puede ser destituido por “no cumplir cabalmente con las funciones inherentes a su cargo”. Por otra parte, en el proyecto de Ley se establece que la mayoría del Directorio del Banco Central de Venezuela puede destituir a un miembro del mismo por las mismas razones, lo cual puede limitar la autonomía de

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decisión de algunos de sus miembros por temor a quedar en minoría y en consecuencia ser objeto de la sanción.

En general, los mecanismos de nombramiento y remoción pueden afectar significativamente el grado de autonomía e independencia de las instituciones, razón por la cual éstos no solamente deben quedar claramente establecidos en los respectivos marcos legales, sino que deben ser muy precisos y explícitos, dejando poco espacio para las interpretaciones y la discrecionalidad. Igualmente, el grado de autonomía e independencia se fortalece cuando la remoción de las autoridades de las instituciones de las RSB requiere algún tipo de confirmación o ratificación parlamentaria, con lo cual se les otorga mayor protección contra las presiones políticas o de grupos de intereses particulares.

C. En relación a la calidad de coordinación entre las instituciones de las RSB

La autonomía e independencia de las instituciones de las RSB, así como la asignación clara de responsabilidades a cada una de éstas, debe ser complementada con la existencia clara y explícita de instancias de coordinación y traspaso de información entre ellas, con el objeto de garantizar acciones coherentes entre las mismas. Los únicos países de la región donde existen instancias de coordinación explícitamente previstas en el marco legal, son Bolivia y Ecuador. En el caso del primero, a través del Consejo de Normas Financieras de Prudencia (CONFIP) y en el segundo, a través de la Junta Bancaria. En el caso de Venezuela, existe el Consejo Superior de la Supervisión Bancaria y en situaciones de emergencia, la Junta de Regulación Financiera. Sin embargo, la primera de estas instancias tiene facultades muy restringidas y básicamente existe para limitar su facultad de intervención y liquidación de instituciones financieras. La Junta de Regulación Financiera es una instancia de coordinación en situaciones de emergencia, pero limita severamente la autonomía del Seguro de Depósitos y de la Supervisión Bancaria. En Colombia no existe una instancia explícita de coordinación, pero como el Ministro de Hacienda y Crédito Público preside el Directorio del Banco de la República y el Directorio del seguro de depósitos (FOGAFIN) y a su vez, el Gerente del Banco de la República es miembro del Directorio de FOGAFIN, ambos directorios pueden funcionar de facto como instancias de coordinación, particularmente si se considera que la Superintendencia de Bancos depende del Ministro de Hacienda y Crédito Público. El inconveniente, en el caso de Colombia, es que el Ministro de Hacienda y Crédito Público tiene demasiado poder sobre todas las instituciones de la RSB, al mismo tiempo que existe un segmento importante de instituciones financieras públicas. Estas circunstancias limitan seriamente la capacidad de supervisar y prevenir problemas en las instituciones financieras públicas. Por último, en el caso de Perú no existe de manera explícita una instancia de coordinación de las instituciones que conforman la RSB.

D. ¿Qué tan claros son los mecanismos de rendición de cuentas y que tan bien están implementados?

En todos los países de la región se señala de manera explícita que las instituciones de las RSB rinden cuenta ante el Poder Legislativo y en la mayoría de los casos ante la Presidencia de la República. Como fue mencionado anteriormente, en el caso de Colombia la Constitución también establece la responsabilidad del Presidente

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de la República en la inspección, vigilancia y control del Banco Central en los términos que señala su respectiva Ley.

E. ¿Se utilizan limitadamente los recursos del prestamista de última instancia?

La mayoría de los países de la región tienen limitado el rol de los bancos centrales como prestamistas de última instancia. Sus funciones en tal sentido están limitadas a préstamos de liquidez, normalmente a noventa o ciento ochenta días a lo máximo. Sin embargo, en los casos de Colombia, Venezuela y Bolivia, las respectivas Leyes de los bancos centrales dejan espacio para utilizar dicho rol con carácter más amplio. En el caso de Colombia se hace mención a una excepción en casos de emergencia. En Venezuela se establece que el Seguro de Depósitos cumple también funciones de prestamista de última instancia a través de auxilios financieros para instituciones que hayan caído en dificultades de liquidez o solvencia y a su vez, el Banco Central puede otorgar auxilios financieros en términos muy amplios al Seguro de Depósitos si éste ha agotado el 75% de sus recursos líquidos. En el caso de Bolivia, la Ley del Banco Central de Bolivia contempla la posibilidad de que éste se subrogue en los derechos de los depositantes, lo cual constituye el mecanismo de funcionamiento como prestamista de última instancia en virtud de la inexistencia todavía del Seguro de Depósitos. En Colombia el seguro de depósitos (FOGAFIN) también tiene facultades para actuar como prestamista de corto plazo, además de dar y recibir avales y garantías de las instituciones financieras.

En el caso de Ecuador, las circunstancias cambiaron significativamente con el proceso de dolarización. El Banco Central sólo puede actuar como prestamista de muy corto plazo a través de operaciones de reciclaje de liquidez, lo cual se realiza a través de operaciones de reporte con sus propios títulos. En dicho país se ha creado un Fondo de Liquidez, el cual se constituye con un aporte de las instituciones financieras equivalente al 1% de los depósitos sujetos a encaje. Estos préstamos son de corto plazo (60 días) y requieren de la determinación de la Superintendencia Bancaria de que dichos créditos obedecen exclusivamente a problemas de liquidez de corto plazo y no a problemas de solvencia. Adicionalmente, las instituciones financieras tienen que constituir un fideicomiso de garantía equivalente al 100% de sus patrimonios para hacer uso de dicho financiamiento.

F. ¿Se evita la discrecionalidad y se garantiza la equidad en la aplicación de normas?.

(i) Aplicación de acciones correctivas tempranas.

La mayoría de los países de la región tienen claramente definido en el marco legal las condiciones que dan origen a la aplicación y las características de las acciones correctivas tempranas, lo cual deja muy poco margen para la discrecionalidad y demora en el uso de las mismas. Esta característica del marco legal, combinada con los mecanismos de rendición de cuentas mencionado anteriormente, constituye un elemento altamente positivo de las RSB de la mayoría de los países. Sin embargo, existen dos claras excepciones, constituidas por Ecuador y Venezuela, en cuyos casos las acciones correctivas tempranas no están claramente definidas o son excesivamente amplias, lo cual ha dado origen a demoras en la reacción oportuna de las autoridades y al uso de excesiva discrecionalidad en la aplicación de tratamientos diferentes a

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instituciones que han caído en dificultades similares. Debido a la importancia que tiene la aplicación de acciones correctivas tempranas en la estabilidad del sistema bancario, la situación específica en cada país de la CAN se analizará con más detalle en la siguiente sección de este capítulo.

(ii) Aplicación de los recursos del prestamista de última instancia o de cualquier tipo de asistencia financiera de corto plazo.

Los criterios y plazos están claramente definidos en las Leyes de Bolivia, Ecuador y Perú, particularmente para sus respectivos bancos centrales. En el caso de Colombia la Ley del Banco Central y la Ley que gobierna al Seguro de Depósitos no hacen mención explícita a los plazos, por lo cual se supone que éstos quedan a discreción de las autoridades que dirigen estas dos instituciones. En Venezuela tampoco están bien desarrolladas, en los textos legales del Banco Central y del seguro de depósitos (FOGADE), las condiciones y plazos que deben prevalecer para el uso de dichos recursos. En el caso del seguro de depósitos (FOGADE), no existe mención a la diferencia de tratamiento cuando “los auxilios financieros” obedecen a problemas de iliquidez o a problemas de solvencia, lo cual ha generado en el pasado un uso excesivo de discrecionalidad por parte de las autoridades.

(iii) Tratamiento que debe darse a los depositantes

Las Leyes de Colombia y Perú son muy claras al respecto. En el caso de Bolivia no existe seguro de depósitos, sino la facultad del Banco Central de Bolivia de subrogarse el derecho de los depositantes, lo cual es una facultad discrecional de sus respectivas autoridades, aunque el proyecto de Ley en discusión para la creación del seguro de depósitos establecería normas claras en dicho tratamiento. En el caso de Ecuador existe una garantía universal de depósitos, pero esta se iría reduciendo hasta US$ 8.000 dólares por depositante por banco. En el caso de Venezuela, las normas están claramente establecidas en el texto legal, pero ha habido en el pasado tratamientos muy distintos a los depositantes de las instituciones en quiebra, lo cual ha mostrado las dificultades que se originan cuando los marcos legales dejan amplios márgenes de discrecionalidad.

(iv) Prelación de acreedores de instituciones intervenidas y liquidadas

En Bolivia, Perú y Colombia existen normas de prelación claras. En el caso de Colombia la Ley remite a los criterios del Código de Comercio para el tratamiento de acreedores distintos a los depositantes. En los casos de Ecuador y Venezuela se definen exclusivamente para los depositantes, no existiendo mención explícita para el tratamiento de otros acreedores.

(v) Aplicación de los mecanismos de resolución, particularmente en la intervención y liquidación de instituciones

La mayoría de los países tienen normas claras y explícitas como mecanismos de resolución, en particular al tratamiento que debe darse a instituciones intervenidas o a ser liquidadas. La excepción la constituye Venezuela, donde los posibles tratamientos a aplicarse a las instituciones en dificultades son sumamente amplios y discrecionales por parte de las autoridades, tanto en la Ley vigente como en el Proyecto de Ley de

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Bancos en discusión. Junto con los mecanismos de acciones correctivas tempranas, este tema se discutirá ampliamente en la siguiente sección.

(vi) Aplicación de la alternativa de menor costo en los mecanismos de resolución

En ninguno de los países existe mención explícita en los respectivos textos legales de la aplicación de la alternativa de menor costo en los mecanismos de resolución, aunque en el Proyecto de Ley del seguro de depósitos de Bolivia se tiene previsto introducir esta modalidad.

(vii) Protección jurídica a los directivos de las instituciones que conforman las RSB

Con excepción de Bolivia, donde las instituciones tienen la obligación de defender legalmente a los funcionarios y se establece que los juicios deben ser a las instituciones y no a éstos, los demás países no tienen establecido ningún tipo de protección ante las reacciones de banqueros (directivos, accionistas o gerentes) de instituciones privadas que han sido afectadas por decisiones de los entes que conforman las RSB. En el caso de Ecuador sólo se establece que los Directores e Intendentes de la Superintendencia de Bancos gozarán de fuero de la Corte Superior.

G. ¿Cómo se manejan las fallas de información?

En la evaluación de estos criterios se encontró que sólo la legislación del Perú y recientemente la de Ecuador (Ley de Reordenamiento Económico, Tributario y Financiero) contemplan la obligación de las instituciones financieras de disponer de calificaciones de riesgo realizadas por agencias privadas especializadas y hacerlas del conocimiento público. En Venezuela no existe tal exigencia en la Ley vigente ni en el proyecto de Ley en discusión; y en Colombia, así como en el proyecto de Ley del seguro de depósitos de Bolivia, se contempla la calificación de riesgo por parte de las respectivas instituciones del Seguro de Depósitos, sin que se haga mención explícita de que dichas calificaciones deben ser del conocimiento público.

En relación con la obligatoriedad de las instituciones financieras de publicar sus estados financieros auditados con relativa frecuencia, cabe destacar que se exige expresamente por Ley en los casos de Bolivia, Colombia y Venezuela. En Ecuador no existe mandato legal al respecto ni tampoco en Perú, aún cuando en este país existe tal exigencia con carácter de resolución de la Superintendencia de Bancos.

Con excepción de Ecuador, todos los países de la región requieren que sus bancos centrales y superintendencias bancarias informen sobre la situación del sistema financiero en su conjunto, además de que las superintendencias bancarias publiquen la información estadística de las instituciones financieras en forma individual, en adición a la obligación de informar regularmente a sus Poderes Ejecutivos y Legislativos. En el caso de Ecuador, tanto el Banco Central como la Superintendencia deben informar también a estos dos poderes, y además existe mandato legal de publicar dicha información para el público en general.

En cuanto a las normas de contratación de las firmas auditoras, sólo en el caso de Bolivia se exige la obligatoriedad de rotación de las firmas para una misma

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institución financiera y además se prohibe explícitamente que estas empresas realicen otras actividades mercantiles o profesionales con las respectivas instituciones financieras. Esta restricción de actividades mercantiles también se aplica en Ecuador para las firmas que realizan las auditorías para las instituciones financieras, aunque no existe ninguna obligatoriedad de rotación de las mismas. En los casos de Colombia, Perú y Venezuela no existe ninguna obligatoriedad de rotación de las firmas auditoras en el marco legal ni en las resoluciones de las superintendencias bancarias.

H. ¿Se ajustan las características de los seguros de depósitos de los países de la CAN a las prácticas internacionalmente reconocidas?

En todos los países de la región, la participación de las instituciones financieras en los seguros de depósitos es obligatoria. En el caso de Bolivia se tiene contemplada tal exigencia en el proyecto de Ley en discusión y en el caso de Ecuador, aunque la Ley no es taxativa al respecto, en la práctica la participación es mandatoria en la Agencia de Garantía de Depósitos, ya que la cobertura de la garantía es universal y el aporte es obligatorio para todas las instituciones bancarias. En cuanto al tamaño de la cobertura, la región se encuentra en niveles que podrían ser considerados excesivamente amplios si se miden en relación con el PIB per cápita, ya que el promedio internacional en el año 2000 era a tres veces esta referencia. La mayoría de los países se colocan en niveles más elevados: en Colombia es de 4 veces y en Perú es de 8,4 veces. Cuando se complete la transición en Ecuador hacía la garantía de US$ 8.000, la cobertura sería equivalente a 6 veces el PIB per cápita y en Bolivia se contempla en el proyecto de Ley del Seguro de Depósitos una garantía equivalente a 8 veces el PIB per cápita. La excepción es Venezuela, donde la garantía se ubicaría en los niveles internacionales de acuerdo al proyecto de Ley en discusión. En la actualidad es apenas equivalente a 1,2 veces el PIB per cápita. Sin embargo, como ya se ha discutido ampliamente en el Anexo III, no consideramos que el criterio del PIB per cápita para evaluar que tan apropiada es la cobertura del seguro de depósitos es correcto en los países de la CAN. En el Anexo, mostramos medidas alternativas y un análisis detallado del tema de cobertura.

En relación con el ajuste de la prima por riesgo el tratamiento en la región es bastante disímil. Por un lado, se exige clara y explícitamente en la Ley en Perú, donde la calificación tiene que ser hecha por agencias privadas especializadas. En Colombia también se exige por Ley la diferenciación de la prima del seguro por riesgo, pero tal calificación es realizada por la misma agencia del seguro de depósitos (FOGAFIN). En Ecuador se tiene contemplado al terminar el proceso de transición de la garantía universal hacia un seguro de depósitos que las primas se ajusten por riesgo y que tal calificación la realicen agencias privadas especializadas, las cuales serían de obligatoria publicación. En el Proyecto de Ley del Seguro de Depósitos de Bolivia se tiene previsto un período de transición de 5 a 7 años, a partir del cual se instrumentaría un ajuste por riesgo que sería similar al de Colombia, en el sentido de que la calificación de riesgo sería realizada por la misma agencia del seguro de depósitos. En el caso de Venezuela no existe tal exigencia de ajuste por riesgo de la prima del seguro que cancelan las instituciones financieras en la Ley vigente, ni se contempla en el proyecto de Ley en discusión.

En lo que respecta a la aplicación de deducibles, coaseguros o reaseguros, sólo existe en el caso de Colombia, donde se aplica un deducible del 25% del monto de

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depósito asegurado. Sin embargo, un análisis de las características financieras y sociales de los países de la CAN nos lleva a no recomendar la introducción de coaseguros. El Anexo III explica en detalle los argumentos.

Sólo Ecuador contempla una penalización de la garantía cuando se demuestra que los depósitos respectivos fueron pactados a tasas pasivas en tres puntos o más por encima de la tasa pasiva promedio que paga el sistema financiero. En Colombia y Venezuela no se contempla tal tratamiento, pero en Bolivia se tiene contemplado en el proyecto de Ley que los depósitos bona fide estarán cubiertos. El seguro de depósitos y la superintendencia bancaria tienen la facultad de declarar que no son bona fide aquellos con tasas de interés superiores al promedio nacional. Ello deja un cierto margen de discrecionalidad por parte de estas dos instituciones.

El tratamiento a las cuentas en estado de atraso o situación de mora y su consolidación con la garantía de los depósitos tampoco es uniforme en la región. En Perú es explícita la facultad de consolidación o “neteo” entre ambos. En Ecuador se permite tal consolidación, al menos que dichas cuentas se hayan considerado como créditos ya perdidos. En los casos de Colombia y Venezuela se deja abierta tal posibilidad, lo cual abre otro abanico de discrecionalidad por parte de las autoridades de los respectivos seguros de depósitos.

En el proyecto de Ley del Seguro de Depósito de Bolivia, no se hace mención a este aspecto.

La mayoría de los países de la región no tienen establecido en sus respectivos marcos legales una meta de recursos a ser acumulados en el seguro de depósitos, con excepción de Bolivia, en cuyo proyecto de Ley se menciona hasta un 5% de los depósitos, lo cual representaría apenas una cuarta parte de la contingencia total.

Los seguros de depósitos de la región no incluyen dentro de las garantías los depósitos interbancarios ni los depósitos off-shore. Sin embargo, en Colombia la garantía se extiende hasta los depósitos judiciales y fiduciarios. La excepción de la región en este aspecto la constituye Ecuador, dado el carácter de garantía universal de los depósitos establecidos en la Ley que crea la Agencia de Garantía de Depósitos (AGD). En tal sentido, la garantía se extiende hasta los depósitos interbancarios, off-shore, cartas de crédito de comercio exterior, garantías bancarias y otros pasivos similares.

Uno de los aspectos más importantes en las características de las RSB de la región es la presencia de representantes de instituciones financieras privadas en los directorios de los seguros de depósitos de algunos países, lo cual es contrario a lo que se consideran como las mejores prácticas internacionales al respecto. En los casos de Colombia, Perú y Venezuela los respectivos marcos legales de estas instituciones prevén la presencia de representantes de las instituciones financieras privadas en los directorios de las instituciones del seguro de depósitos. En los casos de Bolivia y Ecuador no se hace mención explícita a una representación gremial; sin embargo, como quiera que en los directorios de esos organismos se designan representantes de los Presidentes de la República y no existe en los respectivos marcos legales prohibición explícita de que personas vinculadas con las instituciones financieras privadas (accionistas, directivos, administradores o asesores) puedan pertenecer a los

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directorios de esas instituciones, pudiera ocurrir una representación gremial de tal naturaleza.

Finalmente, en ninguno de los países de la región existen criterios o directrices claras sobre las políticas de inversión de los recursos disponibles por el seguro de depósitos. En el proyecto de Ley de creación del seguro de depósitos de Bolivia se tiene previsto tener definiciones claras al respecto.

Como es claro deducir de la presentación anterior, las características de las RSB y de los seguros de depósitos de la CAN divergen mucho entre países. En la sección 3 de éste capítulo, se construirá un índice que permitirá calificar y comparar las bondades relativas de las instituciones del seguro de depósitos entre países.

2. ¿Qué tan eficaces son los mecanismos de resolución temprana de problemas bancarios en los países de la CAN?

Dentro de las características que debe tener un buen diseño de las RSB, destacan los mecanismos de acciones correctivas tempranas y los mecanismos de resolución. En la medida que estos sean explícitos y bien definidos, con poco o ningún margen para la discrecionalidad, se reduce no sólo la posibilidad de que se magnifiquen las crisis sistémicas por malos manejos bancarios, sino que se reducen notablemente las posibilidades de que se desarrollen presiones de carácter político o económico sobre las instituciones que conforman las RSB. Ello pues significa que los mecanismos de resolución de problemas bancarios bien diseñados son vitales para contener el riesgo moral y aumentar la credibilidad y eficiencia de los seguros de depósitos.

El concepto es sencillo: cuanto más rápida y adecuadamente la supervisión bancaria maneje un problema bancario, menores serán los costos que tendrá que absorber el seguro de depósitos. Esto es obvio cuando el problema bancario se contiene en sus inicios y se logra capitalizar al banco a tiempo. En ese caso, por supuesto, no sería aún necesario usar los fondos del seguro de depósitos. Sin embargo, aún en casos extremos cuando el problema bancario individual es grave y se requiere el cierre del banco, el manejo efectivo de los activos y pasivos del banco quebrado contribuirá enormemente a minimizar los gastos del fondo de seguros de depósitos. Más importante aún es el hecho de que el conocimiento que el gobierno cuenta con un programa eficiente para resolver bancos en problemas, genera un incentivo para que los bancos actúen prudentemente y, de tal manera, el riesgo moral se minimiza.

Esta sección está dividida en dos partes: en la primera parte se presenta las condiciones necesarias para asegurar la efectividad de un mecanismo de resolución de problemas bancarios. En la segunda parte, se utiliza estos criterios para evaluar los mecanismos de resolución bancaria en cada uno de los países considerados en este estudio. El Anexo IV resume la evolución histórica por la que han atravesado los mecanismos de resolución de dificultades bancarias, así como la variedad de mecanismos alternativos. Recomendaciones para mejorar los mecanismos de resolución en cada país de la CAN se presentarán en el capítulo V.

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A. Condiciones necesarias para asegurar la efectividad de mecanismos de resolución

En líneas generales, los mecanismos de resolución tienen dos objetivos fundamentales:

(1) Evitar demoras e inconvenientes a los depositarios y prestatarios del sistema de intermediación financiera —y, por tanto, problemas a la economía— traspasando de manera rápida, eficiente y trasparente los activos y pasivos de una entidad de intermediación financiera a otras entidades que estén operando adecuadamente y en pleno cumplimiento de la legislación bancaria vigente; y

(2) Evitar la pérdida de valor de los activos de una institución intermediaria financiera que haya sido intervenida para su liquidación, minimizando la pérdida a ser incurrida por la sociedad, los acreedores y el gobierno.

Concluyendo sobre lo arriba indicado, para ser efectivos, los mecanismos de resolución del área andina requerirían seis condiciones fundamentales necesarias:

(a) Facultad legal; esto es, autorización clara por Ley para aplicar los mecanismos. Si la autoridad está en duda, no podrá haber acción efectiva. La falta de autoridad puede darse por prohibición en la Ley para actuar o por falta de claridad en la Ley;

(b) Información oportuna que asegure detección temprana de problemas. Si no hay información actualizada y detallada sobre la calidad de los activos, habrá demoras graves en la aplicación de los mecanismos de resolución;

(c) Acción correctiva temprana que permita actuar antes que las pérdidas hayan pasado a mayores. Una vez que un banco está en mala situación financiera, la pérdida de confianza puede llevar muy rápido a situaciones de grave iliquidez. Si los accionistas o administradores no son idóneos, la situación puede llevar, además, a un vaciamiento de las instituciones bancarias (pérdida total del capital). En consecuencia, las autoridades deben poder actuar antes de que se haya perdido el patrimonio de la institución bancaria, limitando las pérdidas a los accionistas;

(d) Independencia de acción de las instituciones responsables de actuar. El superintendente debe ser independiente del Ministro de Hacienda y del Banco Central.

(e) Exigencia legal al supervisor y/o al fondo de seguros de depósitos (quien esté encargado del proceso de implementar los mecanismos de resolución) para que aplique el mecanismo de menor costo. La solución que se encuentre debe limitar las pérdidas de los acreedores, incluyendo las de los accionistas; y

(f) Exigencia legal al supervisor y al fondo de seguros de depósitos de no actuar de manera discrecional. El exceso de discrecionalidad lleva — a la corta o a la larga— a la pérdida de credibilidad de la autoridad bancaria y, por tanto, de los mecanismos de resolución.

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Adicionalmente a las condiciones necesarias, existen las siguientes condiciones deseables que permitan llevar la eficiencia a un máximo posible: “Cerrar el viernes y abrir el lunes”. Para esto la autoridad encargada (sea el supervisor del fondo de seguros de depósitos) debe estar facultado principalmente para:

(a) Invitar (en vez de licitar) a los bancos en buena condición —primero individualmente y luego en grupo— a negociar la transferencia de activos y pasivos del banco en problemas;

(b) Poder minimizar los riesgos de los bancos compradores, permitiéndoles devolver los activos sin riesgo (o de muy bajo riesgo) en un plazo adecuado y que el fondo de seguros de depósitos se comprometa a cubrir el total o parte de los riesgos mayores por un tiempo adecuado, siempre y cuando el costo involucrado sea menor al pago de los depósitos asegurados;

(c) Tener la capacidad de instaurar un “banco puente” a fin de poder contrarrestar las pretensiones exageradas de los bancos compradores. Este mecanismo también sirve para resolver el caso de bancos muy grandes; y

(d) No estar encargado de las labores de liquidación del resto de activos y pasivos que no hayan sido transferidos, dejando estas labores al poder judicial (aquí la Ley debe establecer con claridad los plazos máximos y los mecanismos de liquidación de activos para que el juez tampoco tenga demasiada discrecionalidad)

B. Capacidad de supervisión, intervención y uso de mecanismos de resolución en los países de la Comunidad Andina

Con base en los criterios arriba delineados, a continuación se evalúa la eficiencia de los mecanismos de resolución en cada uno de los países de la CAN. En un ejercicio complementario, se construyó un cuadro donde se asigna puntajes a cada país de acuerdo al cumplimiento de los criterios identificados. Cabe destacar que los puntajes asignados fueron el resultado de un consenso del grupo de consultores sobre la base de amplias discusiones de grupo. Esto, por supuesto, significa que las asignaciones contienen un grado significativo de arbitrariedad. Por tanto, deben tomarse solamente como indicativas. Nuestra conclusión es que si se calificara con puntajes de 0-10 por cada uno de los requisitos necesarios para ejecutar los mecanismos de resolución, Bolivia y Perú obtendrían un puntaje por encima del promedio, mientras que Venezuela, Colombia y Ecuador lograrían puntajes por debajo del promedio. Nótese, sin embargo, que el alto puntaje para el caso de Bolivia debe ser tomado con precaución pues el fondo de seguros de depósitos se trata aún de un proyecto de Ley no puesto todavía en práctica, aunque los mecanismos de resolución ya están en funcionamiento sin que aún exista el fondo de garantía de depósitos 10. Es por eso que en el cuadro al final de esta sección se calificó a Bolivia de dos formas: en la situación actual sin la implementación de Ley y bajo el supuesto de que la Ley se implementara.

Las recomendaciones específicas para mejorar estos mecanismos de resolución son elaborados en el capítulo V.

10 A la fecha de cierre de este estudio, el Proyecto de Ley del Fondo de Garantía de Depósitos, ha experimentado muchos cambios. A la fecha no es posible determinar cuando será aprobado.

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A. Bolivia

Bolivia aún no cuenta con un Ley de Garantía de Depósitos. Sin embargo, la Ley de Bancos y Entidades Financieras en actual vigencia, le da facultades claras a la Supervisión Bancaria (SBEF) para utilizar mecanismos de resolución que permiten intervenir bancos de manera expedita y liquidarlos. En el proceso de liquidación, los mecanismos de resolución disponibles son bastante efectivos para minimizar los costos para la sociedad. Si el Proyecto de Ley presentado al Congreso fuera aprobado, la efectividad de los mecanismos de resolución mejorarían de manera importante, aunque como lo muestra el cuadro de puntaje y ranking al final de esta sección, la efectividad de los mecanismos en vigencia ya es bastante alta (el puntaje pasaría de 51 a 64 de aprobarse la actual versión del Proyecto de Ley). La razón más importante por la que se presenta y analiza un proyecto de Ley no aprobado es porque consideramos que este proyecto de Ley contiene elementos de muy alta calidad que deberían ser considerado y adoptados por los otros países de la CAN. El resumirlo en esta sección puede permitir a los países comparar este proyecto de Ley con la situación actual en sus respectivos países. Cabe aclarar sin embargo, que una versión anterior del Proyecto de Ley incorporaba la creación de la figura de “banco puente”, con una conceptualización similar al FDIC de Estados Unidos. Lamentablemente, esta figura se ha eliminado en la actual versión del Proyecto de Ley.

Facultad legal: En el caso de Bolivia, el proyecto de Ley faculta explícitamente la aplicación de los mecanismos deseables de resolución de bancos. La Ley autoriza explícitamente los siguientes mecanismos de resolución, a ser aplicados individualmente o en combinación:

(a) Pago en efectivo, o en Bonos del Tesoro General de la Nación a precios de mercado, de los depósitos garantizados, en la cuantía correspondiente, subrogándose el Fondo de Garantía de Depósitos (FGD) los derechos de los depositantes en el proceso de liquidación. Sin el proyecto de Ley, el Banco Central de Bolivia (BCB) es el responsable del pago y la efectividad de pago es alta, por lo que la intervención de bancos es viable políticamente y el riesgo moral de los bancos ha disminuido sustancialmente con relación al pasado;

(b) Transferencia de depósitos a una o varias entidades financieras solventes, pagaderos con transferencias de activos de la entidad afectada o con recursos del FGD. Sin el proyecto de Ley, esto es una realidad y las transferencias de activos vienen funcionando de manera eficiente, aunque a costa del BCB (en vez del FGD); y

(c) Suscripción, mediante una operación simultánea de reducción y aumento de capital, que llevará aparejada por ministerio de la Ley la desaparición de los derechos de suscripción preferente de los antiguos accionistas, de acciones de la entidad afectada, con cargo a recursos del FGD, para la subsiguiente venta o fusión de la entidad, siempre y cuando los recursos del FGD sean recuperables como resultado de la venta o la fusión. Cuando se realice esta operación la entidad no estará obligada a reconocer, por ministerio de la Ley, las acreencias de los antiguos accionistas, por título distinto a su previa condición de accionista, que hubieren tenido en dicha entidad. Esto no es posible con la actual Ley.

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Una vez iniciado el proceso de resolución, éste no puede ser interrumpido ni retrotraído por acciones legales de ninguna naturaleza. El FDG sólo será responsable civilmente ante los accionistas por las decisiones que tome. Sin el Proyecto de Ley, esto es válido en la actualidad, sustituyendo a FGD por la SBEF.

Información oportuna: En el caso boliviano, de conformidad con el Proyecto de Ley, la SBEF no está dispuesta (ni la Ley le obliga) a dar información al FGD antes de la declaratoria de intervención para liquidación. De tal manera, habrá demoras inevitables y peligrosas por este hecho. Sin el proyecto de Ley, la situación es bastante mejor, pues la SBEF cuenta con información de buena calidad y oportuna para tomar acción correctiva temprana y eficiente.

Acción correctiva temprana: De acuerdo con el Proyecto de Ley, la separación de funciones entre la SBEF, el FGD y el Poder Judicial —de decretar la intervención para liquidación, manejar el proceso de resolución, y manejar la liquidación del banco residual— es total en Bolivia y facilita al máximo el descargo oportuno y eficiente de responsabilidades. La SBEF no tendría mayores inhibiciones de decretar la intervención para liquidación (sólo decreta la guerra para que otro la pelee). Al contrario, tendrá el incentivo de apurarse para prevenir posibles acciones en su contra por culpabilidad por omisión. El FGD sólo tendrá que manejar los mecanismos de resolución (arreglar lo que esté bajo su control y entregar el banco residual para su liquidación por el poder judicial). El poder judicial, a su vez, tiene que liquidar los activos en plazos perentorios y distribuir los recursos de la liquidación de conformidad con prelación de acreedores claramente establecida por Ley.

Con la Ley actual en vigencia, la separación de funciones entre la SBEF, el BCB y el Gobierno Central (vía Ministerio de Hacienda) es total y la experiencia con la liquidación del Banco Boliviano Americano a fines de 1999 demuestra positivamente la posibilidad de actuar pronta y eficientemente y, de tal manera, evitar que —por razones políticas— el proceso se demore y el banco se deteriore más allá de lo necesario.

Independencia de acción: De conformidad con el proyecto de Ley, el proceso de resolución no es una opción del FGD sino una obligación indelegable y la independencia de acción de parte del FGD y de parte de la SBEF sería la mejor característica del sistema boliviano. No existe la necesidad de aprobación de parte de ningún ministerio de la intervención para liquidación y el proceso no puede ser interrumpido o revertido por ninguna acción legal. Esto es también así actualmente, con la Ley vigente.

Exigencia legal para aplicación de método de menor costo: El proyecto de Ley es claro al requerir al FGD la aplicación del método de menor costo. Esto le obligará, bajo su única responsabilidad, adoptar el método que en valor presente resulte en el menor costo para el FGD. Esto no es posible con la Ley actual en vigencia.

Exigencia para no actuar de manera discrecional: El proyecto de Ley no es explícito en evitar que el FGD tenga discrecionalidad. Más bien le da flexibilidad, en pro de acelerar el proceso, de negociar con los bancos adquirientes soluciones viables, eficientes y rápidas. En contraste, la Ley actual es mejor, pues es bastante rígida y no permite mayor discrecionalidad.

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Capacidad de invitar en vez de licitar para la transferencia de activos y pasivos: El proyecto de Ley le permite al FGD a negociar vía invitaciones a los bancos adquirientes, evitando las dificultades y demoras inherentes al proceso de licitación. La Ley actual en vigencia le permite a la SBEF negociar vía invitaciones.

Capacidad para minimizar los riesgos de los bancos adquirientes: En este punto el proyecto de Ley no es muy explícito en autorizar al FGD a absorber los riesgos que la banca adquiriente no esté dispuesta a absorber. Claramente, no es lógico exigirle a la banca adquiriente a absorber riesgos ciegos, especialmente los relacionados con la calidad de cartera. Lo único que hay es la evaluación del SBEF sobre la calidad de la cartera. No está claro que el FGD tenga la facultad para aceptar que la banca adquiriente pueda devolverle cartera —en un plazo razonable de unos 3-6 meses— que el FGD le haya traspasado bajo el supuesto que era buena. Con la Ley actual, la situación es la misma.

No estar encargado de la liquidación del banco residual: El proyecto de Ley evita que el FGD sea el encargado de la liquidación del banco residual, con lo cual le minimiza los problemas legales. Los acreedores que no recibirán sus pagos inmediatamente tienen que lidiar con el juez y no con el FGD ni la SBEF. Con la Ley actual esto no es posible, y el SBEF está encargada del proceso de liquidación.

B. Colombia

Información oportuna: En el caso colombiano, la superintendencia comparte plenamente la información con el fondo de seguros de depósitos (FOGAFIN) antes de la declaratoria de intervención para liquidación. De tal manera no habría demoras por este hecho.

Acción correctiva temprana: Aquí radicaría la mayor debilidad del sistema en Colombia. La Ley exige que sea el Ministro de Hacienda (un actor eminentemente político) quien decida la intervención de un banco. Como el Ministro tampoco es independiente para tomar decisiones de la gravedad del cierre de un banco y, dado que siempre habrá inhibición por el temor de generar una crisis sistémica, existe un fuerte sesgo hacia la demora en la decisión de intervención para liquidar. La Ley, además, crea la peligrosa figura de intervenir para administrar, lo cual le induce al gobierno a terminar manejando los bancos. Esta fórmula tiene serios problemas, ya que se corre el riesgo de maximizar las pérdidas del gobierno por causa de fallas bancarias. De otra parte, es factible argumentar que puede también elevar excesivamente el riesgo moral por parte de los dueños y administradores de los bancos (y aún del público depositante).

Independencia de acción: No existe independencia de acción por parte de la Superintendencia de Bancos, ni del FOGAFIN. La dependencia del Ministerio de Hacienda es total. Esta es una gran debilidad del sistema colombiano.

Exigencia legal para aplicación de método de menor costo: La Ley no indica la obligación de encontrar y aplicar el método de menor costo.

Exigencia para no actuar de manera discrecional: No existe el requisito de evitar discrecionalidad por parte de FOGAFIN.

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Capacidad de invitar en vez de licitar para la transferencia de activos y pasivos : La Ley no es explícita sobre este aspecto. En teoría no está prohibido, pero podría no estar autorizado. Presenta peligro para los funcionarios que quisieran aplicar el proceso vía invitación, aunque dado que si se toma la decisión, ésta será del Ministro de Hacienda y contará con todo el apoyo de la superintendencia, es probable que no implique mayor riesgo para el FOGAFIN.

Capacidad para minimizar los riesgos de los bancos adquirientes: La Ley no es explícita sobre este punto. En teoría el FOGAFIN podría actuar en este sentido sin mayor problema.

Poder establecer un banco puente temporal: La Ley no norma este aspecto.

No estar encargado de la liquidación del banco residual: La Ley le encarga a FOGAFIN hacerse cargo del proceso de liquidación, lo cual crea el peligro de que los acreedores que no queden contentos con los resultados del proceso de liquidación puedan enjuiciar al FOGAFIN, buscando aún castigos penales y, por supuesto, pago de daños y perjuicios por parte del Estado.

C. Ecuador

Información oportuna: En el caso ecuatoriano, la superintendencia comparte información con el Fondo de Garantía. De tal manera, no habría demoras por este hecho. El problema más grande no es necesariamente la calidad de la información con la que cuenta la superintendencia sino la independencia para tomar decisiones en base a dicha información. Por ejemplo, durante la última crisis bancaria en Ecuador, la superintendencia tenía conocimiento previo de la magnitud de los problemas de muchos bancos y sabía que dichos bancos debían ser intervenidos. Sin embargo, vínculos de intereses en el más alto nivel de la superintendencia y en varias ocasiones, la falta de protección legal para los técnicos, motivaron a que éstos no emitan informes oficiales, pero que existían dentro de la superintendencia y a los cuales tenían acceso otras autoridades de control, como el Banco Central. Sin embargo, como no era su competencia cerrar bancos, no podían emitir informes oficiales con la información de la superintendencia.

Acción correctiva temprana: No existen trabas legales para no tomar acción temprana, aunque el caso del Banco Continental que logró enjuiciar exitosamente al Presidente de la Junta Monetaria y al Gerente del Banco Central por haber procedido con la intervención, sigue siendo un gran desincentivo a tomar acciones tempranas. Esto es el resultado de que no existen suficientes protecciones para los tomadores de decisión. Recientemente, se otorgó fuero de Corte Superior a los intendentes y directores de la Superintendencia de Bancos, así como a los administradores, interventores, auditores y liquidadores designados por la Superintendencia. También gozarán de fuero los administradores temporales de entidades financieras en saneamiento, así como los designados por la Agencia de Garantía de Depósitos en aplicación. Esta instancia es mejor que la situación anterior, sin embargo es menos que la Corte Suprema y susceptible de interferencia de intereses y deficiente técnicamente para fallar en casos complejos.

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Independencia de acción: No existe libertad, ni independencia de acción de parte del fondo de garantía de la Superintendencia ni del Ministerio de Hacienda.

Exigencia legal para aplicación de método de menor costo: No existe mandato legal que obligue a buscar y encontrar el método de resolución de menor costo, lo cual es peligroso para el fondo de garantía.

Exigencia para no actuar de manera discrecional: No existe mandato legal explícito que obligue al fondo de garantía a no actuar de manera discrecional.

Capacidad de invitar en vez de licitar para la transferencia de activos y pasivos : No está explícita en la Ley la facultad de invitar en vez de licitar el traspaso de activos y pasivos, lo cual implica peligro —y por tanto inhibición— para los funcionarios del fondo de garantía.

Capacidad para minimizar los riesgos de los bancos adquirientes: No está explícita en la Ley la facultad de poder minimizar los riesgos de los bancos adquirientes. Esto, junto al hecho de no contar con información adecuada de la condición financiera de un banco en problema, complica fuertemente la aplicación de cualquier método de resolución.

Poder establecer un banco puente temporal: No está explícita en la Ley la facultad de establecer un banco puente.

No estar encargado de la liquidación del banco residual: El fondo de garantía está encargado del proceso de liquidación del banco en problemas con todos los problemas que esto implica.

D. Perú

Información oportuna: En el caso peruano, la superintendencia bancaria (SBS) cuenta con información oportuna que parece ser de buena calidad y confiabilidad. Dado el control de la SBS sobre el seguro de depósitos, se puede afirmar que la situación de información para el seguro de depósitos es posiblemente la mejor de la sub-región andina.

Acción correctiva temprana: En este caso, dada la libertad de acción de la SBS y la buena información, la probabilidad de acción temprana es alta.

Independencia de acción: La capacidad de acción independiente de parte de la SBS vis-à-vis el Banco Central y el Ministerio de Economía y Finanzas es muy buena. No así, en el caso del seguro de depósitos, que es totalmente dependiente de la SBS.

Exigencia legal para aplicación de método de menor costo: La Ley es explícita que para determinar la participación del fondo de seguro de depósitos (FSD) en el régimen de intervención, la Superintendencia considerará, por lo menos, los criterios siguientes: menor utilización neta de recursos del FSD, menor demora en atender a los depositantes, menor deterioro del valor de los activos de la empresa sometida al régimen de intervención y dificultad de la valorización de los activos.

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Exigencia para no actuar de manera discrecional: La Ley no es explícita sobre este punto.

Capacidad de invitar en vez de licitar para la transferencia de activos y pasivos: La Ley es explícita sobre este punto, pues la selección de la empresa adquiriente de los activos y pasivos excluidos se realizará mediante el procedimiento de subasta u otro que, a criterio de la Superintendencia, resulte conveniente.

Capacidad para minimizar los riesgos de los bancos adquirientes: La Ley no es explícita sobre este punto, aunque permite que la Superintendencia exima temporalmente del cumplimiento de algunos límites al adquiriente de los activos y pasivos excluidos. En todo caso, podría haber demoras por este aspecto en la práctica.

Poder establecer un banco puente temporal: La Ley no es explícita sobre este punto, aunque el FSD está facultado a constituir temporalmente una empresa del sistema financiero para adquirir activos y pasivos de empresas que se encuentren en régimen de intervención. La constitución de esta empresa se realiza por un proceso sumamente expeditivo. Si el FSD no puede operar la empresa y solamente tenerla como un recipiente de activos, podría haber demoras por este aspecto en la práctica.

No estar encargado de la liquidación del banco residual: En el caso del Perú, el FSD no está encargado de las liquidaciones. La Superintendencia encomendará la liquidación a personas jurídicas debidamente calificadas, o, en caso que no se presente ninguna persona al concurso publico, el liquidador será designado por el Poder Judicial.

E. Venezuela

Información oportuna: En el caso venezolano, la superintendencia parecería contar con información de buena calidad, oportunidad y detalle para minimizar demoras en el caso de intervención de un banco. No habría problemas, tampoco, en que la información disponible llegue de manera pronta al FOGADE.

Acción correctiva temprana: La falta de independencia de la Superintendencia del poder ejecutivo (Junta de Regulación Financiera, presidida por el Ministro de Hacienda y compuesta por el Presidente del Banco Central, Superintendente de Bancos, Presidente del FOGADE y un representante del Presidente de la República) y del FOGADE de la Superintendencia, evitan que pueda haber acción correctiva temprana. Esto encarece los procesos de intervención y liquidación.

Independencia de acción: No existe independencia plena de acción en la Superintendencia, ni en el FOGADE. Esto tiende a demorar aún más la toma de acciones tempranas y a encarecer los procesos de intervención y liquidación de bancos. La Ley de regulación financiera indica además las opciones de (i) intervención, (ii) rehabilitación, (iii) liquidación, (iv) estatización, y (v) de otorgamiento de auxilios o asistencia financiera. La decisión es tomada en realidad por la Junta de Regulación, entidad eminentemente política y es implementada por la Superintendencia de Bancos (art.17 de la Ley de Regulación Financiera).

Exigencia legal para aplicación de método de menor costo: La Ley no es explícita sobre este punto. La Ley faculta al fondo de garantía de hacerse cargo del

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proceso de resolución, pero no detalla ni la flexibilidad ni la rigidez que pueda haber al respecto, lo cual podría resultar en demoras y costos excesivos en la práctica.

Exigencia para no actuar de manera discrecional: La Ley permite toda discrecionalidad a la Junta de Regulación Financiera. En unos casos puede ser generosa en otros muy poco flexible.

Capacidad de invitar en vez de licitar para la transferencia de activos y pasivos : La Ley no es explícita sobre este punto. Podría haber problemas de demoras por esto en la práctica.

Capacidad para minimizar los riesgos de los bancos adquirientes: La Ley no es explícita sobre este punto. En la práctica, podría haber demoras en las transferencias de activos y pasivos por este aspecto.

Poder establecer un banco puente temporal: La Ley permite la estatización de los bancos en problema. La diferencia entre la estatización y el establecimiento de un banco puente, es que el Estado se responsabiliza por la administración del banco estatizado, mientras que en el caso del banco puente es una institución privada quien se hace cargo del banco intervenido.

No estar encargado de la liquidación del banco residual: EL FOGADE está encargado por Ley para hacerse cargo de la liquidación del banco residual, lo cual implica peligros para el FOGADE y, por tanto inhibiciones para actuar prontamente. Implica además peligros para el FOGADE incluyendo la responsabilidad civil vis-à-vis los acreedores descontentos que queden después del proceso de liquidación.

TABLA III. 1. CLASIFICACIÓN DE LOS PAÍSES DE LA CAN DE ACUERDO A SU CALIDAD LEGISLATIVA PARA EJECUTAR LOS MECANISMOS DE RESOLUCION

Como ya mencionamos anteriormente los puntajes asignados a cada país son el resultado de un consenso del grupo de consultores y por lo tanto contienen un grado

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importante de arbitrariedad. Es por ello, que los resultados deben tomarse solamente como indicativos. Sujetos a estas limitaciones, los resultados del análisis de los diferentes aspectos de los mecanismos de resolución de problemas bancarios, indican que Perú cuenta con el mejor mecanismo de la CAN. Le sigue Bolivia, aún si el proyecto de Ley no es aprobado, porque “de facto” los mecanismos de resolución han funcionado efectivamente, por lo menos en “tiempos normales”. Hacemos esta salvedad en vista de las recientes tensiones en el sistema bancario boliviano. Los mecanismos de resolución en Venezuela, Ecuador y Bolivia sufren de deficiencias importantes. Sugerencias para mejorarlos se discutirán en el capítulo V.

3. Un índice de fortaleza de los seguros de depósitos: análisis comparativo

La discusión en las dos secciones anteriores de este capítulo deja claramente establecido que hay mucha diversidad entre los países de la CAN en cuanto a las bondades y problemas de sus RSB, en general, y sus seguros de depósitos en particular. Por ejemplo, algunos países como Perú, han demostrado tener los mecanismos adecuados para resolver y anticipar dificultades en el sistema financiero de manera efectiva. Al contrario, otros como Ecuador, cuentan con una red de prevención débil y un sistema de garantía de depósitos que esta lejos de seguir con las prácticas recomendadas internacionalmente. Esta diversidad en las legislaciones y sistemas de supervisión en los sistemas bancarios de la CAN coincide con las muy variadas experiencias y resultados que han tenido estos países cuando efectivamente han enfrentado el debilitamiento y/o quiebra de bancos individuales y la amenaza de crisis bancarias más generalizadas.

Las secciones anteriores se han concentrado en presentar diferentes facetas de la RSB. Esta sección hace una evaluación comparativa de los sistemas en su conjunto mediante la elaboración de un índice que mide la fortaleza del seguro de depósitos de cada país. Dado que la eficiencia del seguro de depósitos depende de la efectividad de la red de seguridad bancaria a la cual pertenece, el índice realiza una codificación de las diferentes características de la red, en general y del seguro de depósitos, en particular.

Esta sección se divide en tres partes. La primera, discute la metodología aplicada en la construcción de este índice y explica los razonamientos utilizados para la comparación de los sistemas de seguridad financiera. La segunda, presenta los resultados y la clasificación de los países de la CAN de acuerdo al índice. La tercera parte resume los resultados generales. El Anexo V presenta las especificidades de la metodología aplicada para la construcción de los índices, así como los detalles de las calificaciones de cada país. En el Anexo V también se muestran los resultados del índice cuando se usan ponderaciones alternativas a las presentadas en esta sección.

A. Metodología para la elaboración de un índice que permita comparar las RSB y los seguros de depósitos de la CAN

Aunque las características adecuadas de un seguro de depósitos son ampliamente conocidas (capítulo II), es difícil comparar entre países pues todos tienen bondades y deficiencias pero no en las mismas áreas. Por ejemplo, en tanto que la mayoría de técnicos estarían de acuerdo en que el seguro de depósitos de Estados Unidos (FDIC) es superior al de Ecuador puesto que ha cumplido con el objetivo de

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proteger a los pequeños depositantes y ha ayudado a evitar crisis sistémicas, es bastante difícil establecer comparaciones entre, por ejemplo, Colombia y Venezuela.

Para mermar esta dificultad práctica de comparar lo más objetivamente posible entre países, hemos creado un índice que mide el grado de fortaleza del seguro de depósitos de un país en relación a otros seguros. Este índice se obtiene realizando una serie de agregaciones de subíndices construidos sobre la base de la codificación de características centrales de la RSB y el seguro de depósitos. La metodología utilizada para construir el índice se inspira en el trabajo sobre la independencia de bancos centrales elaborado por Cukierman, Webb y Neyapti (1991), y Cukierman (1992) 11. Pero a diferencia de índices construidos por ellos, aquí se elabora un Indice de Fortaleza del Seguro de Depósitos (IFSD). Mediante el análisis de las normas legales del sistema de seguridad financiera de cada país, minimizando las apreciaciones subjetivas, se califica y codifican indicadores que generan una medida de la fortaleza del seguro de depósitos. Con un índice para cada país se realiza un ranking de los sistemas de los países del más fuerte al menos fuerte.

El Indice de Fortaleza del Seguro Depósitos (IFSD) se elabora con adherencia a la apreciación que “un buen seguro de depósitos es aquel que nunca se lo debe usar”, pero ampliada por la consideración que si esto es así, el mejor seguro es aquel que si se tiene que usar, éste funcione. Es decir, se reconoce la importancia de la buena institucionalidad, regulación y supervisión, porque si esta red está bien diseñada y administrada es probable que el sistema financiero no sufra problemas graves. Sin embargo, se considera que es igual de cierto que inclusive con la mejor red de resguardo financiero, siempre existen factores que pueden generar problemas bancarios. Para estos casos se requiere un sistema de protección de los depositantes y de limitación de contagio al resto del sistema para evitar una crisis, lo que se puede lograr a través de un seguro de depósitos bien diseñado, financiado y administrado. Por esto, la metodología utilizada para elaborar el Indice de Fortaleza del Seguro Depósitos (IFSD) sigue la lógica que la fortaleza del sistema financiero está tanto en la red de prevención y supervisión como en el medio de protección. Es así que el índice asigna la misma importancia a los factores que determinan la fortaleza del seguro de depósitos propio como a aquellos que definen el marco de regulación e institucional del sistema financiero.

Para la construcción del IFSD, se procede a establecer: (1) índices primarios o indicadores que recogen 35 características o factores sobre el seguro de depósitos, y de la red de seguridad bancaria respecto a la supervisión e instituciones como el banco central y superintendencia. (2) Los índices primarios son agregados en cinco índices secundarios, los que finalmente son agregados en un índice de la fortaleza del seguro de depósitos (IFSD).

Lo anterior se realiza para cada país (m) y está diseñado de tal manera que un índice más alto representa un “mejor” sistema de seguro de depósitos:

1 IFSDm 0,

11 Ver, Cukierman, A., Central Bank Strategy, Credibility and Independence, MIT Press, Cambridge England, 1992; and Cukierman, A., Webb, S., and Nayapti, B. “The Measurement of Central Bank Independence and its Effect on Policy Outcomes”, The World Bank Economic Review , 1993: 353-398.

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donde, 1 representa máxima fortaleza (i.e., un seguro perfecto) y 0 indica un sistema de seguro deficiente.

Puntualmente, el IFSD se construye mediante la agregación de los cinco índices secundarios de fortaleza siguientes:

I. Objetivos del Seguro

II. Diseño para la Prevención de Riesgos

III. Manejo Financiero

IV. Calidad de la Red de Seguridad Financiera

V. Solidez Institucional

Los primeros tres identifican características del seguro de depósitos propio, las cuales han sido discutidas ampliamente en el capítulo II y la primera sección de este capítulo.

El índice de “objetivos”(I) asigna fortaleza a un seguro bien diseñado y consistente utilizando los criterios generales de (i) objetivo del sistema de seguro, (ii) consistencia de diseño público o privado, (iii) definición clara de la garantía, y (iv) consistencia del marco legal.

El segundo índice premia al diseño de un sistema que reduzca o minimice el potencial de problemas de riesgo moral, selección adversa y problema de representación (Agency). Se obtiene un índice del riesgo moral codificando una serie de indicadores que identifican características de limitaciones de cobertura de los depósitos, amplitud de cobertura de los pasivos bancarios, y otros (ver el Anexo V). En general, se califica con mayor fortaleza a sistemas que merman el riesgo moral. La selección adversa premia si la membresía es obligatoria, si se ajustan las primas por riesgo y si hay aportes estatales. Los problemas de representación o agencia son calificados tras considerar varias características que identifican problemas de agente-principal. Por ejemplo, un seguro es considerado más fuerte cuando hay menos interferencias de la política y de intereses de banqueros en los directorios o administración del fondo. También califica más alto una buena relación de coordinación con el prestamista de última instancia y la superintendencia, pero que esta respete la autonomía o responsabilidades de cada institución.

El índice de manejo financiero (III) del fondo otorga mayor fortaleza en función de la solidez, liquidez y prudencial administración de los recursos del fondo. Un seguro de depósitos es más fuerte cuando es establecido en momentos de estabilidad del sistema, asegura fuentes adecuadas de financiamiento (ex ante) por los bancos miembros y ex post en casos de crisis. Es decir, que está bien fondeado. También asigna mayor fortaleza si el fondo tiene metas de niveles y realiza una diligente acción de informar a los ciudadanos - depositantes.

Los últimos dos índices identifican factores del marco de supervisión, regulación e institucional del sistema financiero que enmarca el funcionamiento del seguro de depósitos. En el caso de la “red bancaria” (IV) se pondera a un sistema que presenta reglas de entrada y salida fáciles, haya mostrado acción correctiva temprana en la

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presencia de problemas en el sistema, cuenta con un prestamista de última instancia efectivo y “buena” supervisión bancaria con los instrumentos de resolución de bancos en problemas adecuados. El índice de “solidez institucional” (V), otorga mayor fortaleza cuando el seguro de depósitos es complementado con un banco central más independiente (según el índice de Cukierman , et. al.) una superintendencia de bancos autónoma y existe una percepción de que la acción de hacer cumplir las Leyes y normas (i.e., enforcement) se conduce sin interferencias políticas. El detalle de las calificaciones para todos estos índices se encuentra en el Anexo V.

Se construye el Indice de Fortaleza del Seguro de Depósitos mediante la ponderación de los índices secundarios anteriores. El IFSDp, se calcula mediante:

, donde ,

y las ponderaciones () son las presentadas en el cuadro siguiente12:

Ponderaciones

I. Objetivos 0.125II. Prevención de Riesgos 0.250III. Solidez Financiera 0.125IV. Red de Seguridad Bancaria 0.250V. Solidez Institucional 0.250

En reconocimiento de que los factores que rigen la calidad de la RSB así como el marco institucional son tan importantes como las características propias del seguro de depósitos, escogimos una ponderación que refleje esta visión. De esta forma, se da una ponderación de 50% a la suma de las características propias del seguro de depósitos (categorías I, II y III) y una ponderación de 50% a la suma de los factores que complementan el seguro de depósitos (categorías IV y V). 13

Dentro de las ponderaciones de los factores del seguro mismo, se le asigna un mayor peso al subíndice de prevención de riesgos porque se considera esta categoría de mayor importancia al momento de generar estabilidad y seguridad en el sistema financiero. Como ya se ha discutido anteriormente, un fondo de seguros de depósitos tiene dos objetivos generales: uno de proteger a los depositantes ante quiebras bancarias y otro evitar que problemas en una institución se contagien a otras mediante pánicos bancarios que desenlacen crisis sistémicas. Estos objetivos son obtenidos pero al costo de generar incentivos de riesgo moral y de selección adversa como es el problema común de un seguro. Pero a diferencia del mercado de seguros de salud o de automóviles, en el sector financiero, de no estar adecuadamente controlados, estos problemas de incentivos podrían causar o agravar problemas generalizados en el

12 Cabe destacar que las ponderaciones utilizadas fueron el resultado de un consenso del grupo de consultores sobre la base de amplias discusiones. Por esta razón reconocemos que las ponderaciones son el resultado del juicio de valor del grupo, el mismo que está fundamentado en los razonamientos expuestos en el texto.

13 En el Anexo V se presenta los resultados del IFSD calculado sin hacer ninguna ponderación especial a los subíndices, evitando así cualquier consideración posible de subjetivismo que podría sufrir el índice. Ahí se puede apreciar que los resultados son muy similares, tanto que no merece una comparación detallada en el texto.

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sistema financiero y en la economía del país, que es un riesgo que otras actividades no generan. En otros seguros, los costos tienden a ser limitados a problemas de menor rentabilidad de los aseguradores. Por esto, para el caso de un seguro que busca brindar fortaleza al sistema de seguridad financiera se asigna mayor peso a las características del sistema que merman los riesgos y menos a la estructura de objetivos y de manejo financiero. Esto porque más allá de que el fondo del seguro esté bien financiado y sus fondos sean bien administrados, si las normas que controlan el riesgo moral, la selección adversa y el problema de principal agente no están bien diseñadas y ejecutadas, un seguro de depósitos podría traer más inestabilidad al sistema y no mejorar su seguridad.

B. Resultados de los índices

Los valores de los índices calculados para cada país permiten hacer un ranking de la fortaleza de los seguros de depósitos de los países andinos. El gráfico 1 resume los resultados del IFSD. Recordando que mientras más alto es el índice mayor es la fortaleza del sistema de seguro de depósitos de un país, podemos observar que Perú muestra el mayor grado de fortaleza en su sistema de seguro de depósitos entre los países andinos, y califica cerca de Estados Unidos que se incluye como un punto de referencia. Colombia, Ecuador y Venezuela muestran sistemas muy similarmente mediocres, aunque Colombia se ubica con un sistema ligeramente más “fuerte”.14

Bolivia está en última posición debido a que no existe un sistema de seguro de

depósitos explícito. Sin embargo, ese país cuenta con un red de regulación e instituciones de supervisión bastante satisfactoria, en términos comparativos.

Más allá de los resultados globales, se pueden también identificar fortalezas y debilidades de los sistemas de cada país al realizar comparaciones de los índices secundarios que conforman el IFSD global. Los índices secundarios identifican características deseables de un sistema de seguridad de depósitos denominados:

14 En el Anexo V se presentan los resultados del índice sin hacer ponderaciones en los índices secundarios. Se puede comparar que los resultados son muy similares. El único cambio significativo es que Ecuador y Venezuela invierten sus posiciones. En el índice sin ponderar Ecuador aparece penúltimo. Sin embargo, la diferencia numérica del índice es 0.02 en ambos casos, que no cambia la revelación de que son sistemas débiles.

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Objetivos del Seguro; Diseño para la Prevención de Riesgos; Manejo Financiero; Calidad de la Red de Seguridad Financiera; y Solidez Institucional.

(i) Objetivos

En el gráfico 2, se presenta el ranking de los países según cuán bien trazados están los objetivos de los respectivos seguros de depósitos. Se puede observar que el orden se altera. Ecuador cae al penúltimo lugar El sistema ecuatoriano tiene objetivos irreales al especificar cobertura ilimitada de los depósitos y además el seguro cuenta con una infraestructura legal e institucional deficiente, mientras Colombia y Venezuela obtienen la misma calificación por diferentes razones. Colombia obtiene cuantías intermedias en casi todos los indicadores, mientras que Venezuela obtiene calificaciones buenas en unos indicadores pero sufre de mala institucionalidad del seguro.

(ii) Prevención de riesgos

En el caso de la fortaleza para precautelar los riesgos comúnmente relacionados con seguros como riesgo moral, selección adversa y problemas de representación o

agencia, se encuentran interesantes diferencias entre los países, aunque el ordenamiento general se mantiene, aunque cabe destacar que Colombia califica bastante mejor que en el índice agregado IFSD. En el caso de riesgo moral, la observación más notoria es que Colombia y Venezuela muestran fortalezas intermedias

Gráfico 3: Fortaleza en la Prevención de Riesgos

0.97

0.73

0.62

0.51

0.37

0.10

0.00 0.20 0.40 0.60 0.80 1.00 1.20

Estados Unidos

Perú

Colombia

Venezuela

Ecuador

Bolivia

Gráfico 3b: Prevención de Riesgo Moral

1.00

1.00

1.00

0.75

0.50

0.00

0.00 0.20 0.40 0.60 0.80 1.00 1.20

Colombia

Perú

Estados Unidos

Ecuador

Venezuela

Bolivia

Gráfico 3c: Prevención de Selección Adversa0.83

0.67

0.58

0.58

0.50

0.00

0.00 0.20 0.40 0.60 0.80 1.00

Estados Unidos

Perú

Colombia

Ecuador

Venezuela

Bolivia

Gráfico 3d: Prevenvión de Riesgo de Agencia

0.94

0.86

0.70

0.52

0.50

0.05

0.00 0.20 0.40 0.60 0.80 1.00

Estados Unidos

Perú

Colombia

Ecuador

Venezuela

Bolivia

Gráfico 3a: Fortaleza en la Prevención de Riesgos

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pero con importantes diferencias, mientras que Estados Unidos y Perú se ubican con índices bastante superiores. Ecuador muestra un sistema de seguros que prevé deficientemente el riesgo moral- Esto, es resultado principalmente de que el sistema ecuatoriano ofrece un seguro ilimitado y con amplia cobertura de tipos de depósitos. Por su parte, Bolivia, al tener un sistema de cobertura estatal implícita se ubica en el último lugar. En cuanto a la de prevención de problemas de selección adversa, Perú y Colombia califican muy bien al igual que EEUU porque los sistemas tienen participación obligatoria y realizan buenos ajustes de las primas en función del riesgo de la institución. Ecuador también mejora mucho, obteniendo una calificación de 0.75. Este tiene participación obligatoria pero el sistema de ajuste por riesgo no es el más aconsejable. Venezuela en cambio, no tiene mecanismos para ajustar por riesgo las primas y cuenta con un extensivo apoyo fiscal al financiamiento del sistema, lo que genera incentivos perversos de comportamiento en el mercado. Finalmente, los problemas de agencia son mejor precautelados en el sistema peruano después del estadounidense. Sin embargo, aquí Perú tiene una calificación inferior a la del índice de prevención de riesgos y al IFSD, la razón es que el sistema peruano admite a los banqueros en la junta (o directorio) principal de sistema de seguro. En Colombia, existen mejores relaciones con el prestamista de última instancia, pero el seguro de depósitos no es considerado institucionalmente independiente, igual que en Ecuador. En Venezuela, existe buena coordinación con otras instancias de la red financiera, sin embargo, el seguro es poco independiente de la interferencia de intereses de banqueros porque estos participan en el directorio del fondo.

(iii) Manejo financiero

En el Manejo Financiero, Perú también se ubica segundo y cerca de Estados Unidos. Dentro de su fortaleza general, su mayor debilidad podría ser que su sistema de seguro no cuenta con una meta del tamaño del fondo de seguros. Venezuela se ubica tercero pero por debajo de 0.50, indicando un manejo poco satisfactorio: no tiene una meta para el fondo, no publica información para mantener al depositante al tanto de los asuntos del seguro, no afirma fuentes de financiamiento e invierte el dinero con

criterios discrecionales y no bien definidos. Ecuador, que se ubica en cuarto lugar, tiene el problema de que el sistema fue establecido en medio de una latente crisis financiera

Gráfico 4: Fortaleza del Manejo Financiero del Seguro

0.96

0.81

0.46

0.36

0.30

0.00

0.00 0.20 0.40 0.60 0.80 1.00 1.20

Estados Unidos

Perú

Venezuela

Ecuador

Colombia

Bolivia

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sistémica15 y tiene unos pocos factores positivos. La Ley es clara en determinar las fuentes de financiamiento y sus reglas de inversión son explícitas y prudentes. Sin embargo, el seguro no tiene meta de recursos y ha demostrado una gran ineficacia en el proceso de pago a los depositantes de los bancos quebrados. Colombia tiene varios problemas en el manejo del fondo. No tiene una meta, no asegura fuentes de financiamiento ex post claras, tiene débiles criterios de inversión, los mismos que no están definidos explícitamente y han dado lugar a mucha discrecionalidad y utilización de fondos cuestionable. Por estas razones, Colombia se ubica en el penúltimo lugar. Bolivia no califica por el hecho de no contar con un fondo de seguro de depósitos.

(iv) Red de seguridad bancaria

Anteriormente se sostuvo que la fortaleza de un buen sistema de seguros de depósitos tiene que ser complementado por un sistema de regulación y supervisión financiera bien diseñado y ejecutado. El índice global de fortaleza del seguro de depósitos incorpora esto mediante una calificación del la red de seguridad bancaria. En éste índice, una vez más, Estados Unidos y Perú presentan redes fuertes seguidos por Bolivia, Ecuador, Colombia y Venezuela. Por su parte Perú y Bolivia cuentan con buenas reglas para facilitar la entrada y salida de instituciones del mercado, buenas acciones de acción correctiva temprana, cuentan con fuentes efectivas de prestación de recursos de liquidez por parte del PUI, la supervisión bancaria es efectiva y cuenta con buenas normas para la resolución de problemas de bancos en dificultades. La mayor diferencia entre los dos países es que en Bolivia no existen restricciones claras a préstamos de contingencia o solvencia de largo plazo mientras en Perú si existen. Ecuador sufre de deficiente acción correctiva temprana, tiene mediocre acceso a préstamos de liquidez, malas normas de entrada y salida al igual que mecanismos para resolución de problemas, pero goza de total restricción de préstamos de contingencia. En Colombia, la red cuenta con fuentes de financiamiento de liquidez, pero no existen limitaciones para créditos de contingencia. Al igual que en Ecuador, tampoco cuenta con buenos mecanismos de resolución de problemas y de acción correctiva temprana. Venezuela, que se ubica última, sólo tiene buenas reglas de entrada y salida. En los demás criterios tiene calificaciones deficientes.

15 Ver, G. Arteta, Tendencias Económicas, Financieras y Políticas, Cordes, Quito, Ecuador, Segundo Semestre, Diciembre 1999.

Gráfico 6: Solidez Institucional

0.91

0.90

0.82

0.40

0.33

0.27

0.00 0.20 0.40 0.60 0.80 1.00

Bolivia

Perú

Estados Unidos

Ecuador

Venezuela

Colombia

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(v) Solidez institucional

La solidez institucional de la red de seguridad financiera muestra un ordenamiento interesante. Bolivia aparece con una mayor solidez institucional legal que las de los otros países. Se ubica, inclusive, sobre Estados Unidos porque Bolivia cuenta con índice de independencia del banco central mayor. El caso es similar en Perú, el cual según la metodología de Cukierman (et. al.) tiene un banco central más independiente que EEUU.16 Ecuador, Colombia y Venezuela tienen menores calificaciones (promedio 0.25) en la independencia de la superintendencia y una capacidad de tomar medidas (enforcement) débil. Así que la variación responde al grado de independencia del banco central, en lo que Ecuador cuenta con un banco central diseñado a tener mucha independencia del gobierno en relación a los otros dos países.17

16 Cabe resaltar que el grado de independencia del Banco Central no necesariamente refleja la fortaleza misma de un banco central. El indicador identifica solamente el grado de autonomía que las Leyes otorgan a las autoridades monetarias del gobierno/política. Podría ser contraintuitivo que Bolivia y Perú presenten bancos centrales más independientes que Estados Unidos, dada las respectivas experiencias históricas. Sin embargo, hay que recordar que estos países hicieron recientemente reformas integrales de sus instituciones aplicando todo el conocimiento aprendido de las experiencias de los bancos centrales eficaces en mantener baja inflación durante los últimos 70 años, y por las contribuciones académicas que han avanzado sobre las variables institucionales particulares que más efecto tienen. Por ejemplo, en estos bancos los plazos de los cargos son más largos que en USA, los directores cuentan con menos discrecionalidad para ser destituidos, tienen restricciones de crédito al sector público mucho más severas y específicas, y tienen objetivos que de manera tajante mandan velar por la estabilidad de precios mientras el Fed tiene mandatos conflictivos. En fin, a pesar que la historia de estas instituciones reformadas es muy corta, sus beneficios en controlar la inflación han sido formidables en tiempos igual de cortos.

17 Cabe señalar que en las ponderaciones, la independencia de la superintendencia recibe el doble de peso que las otras dos categorías.

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C. Conclusiones de la evaluación general de los índices

En resumen, la calificación de una serie de factores que se consideran importantes determinantes de la fortaleza de un seguro de depósitos han sido agregados en índices que permiten comparar los seguros entre países. El índice global IFSD sugiere que Perú tiene el mayor grado de fortaleza en su sistema de seguro de depósitos entre los países andinos, y califica cerca de Estados Unidos. Al analizar los componentes principales del IFSD, observamos que la fortaleza del sistema peruano es bastante general. En ningún caso obtiene calificaciones deficientes a pesar que existen algunas características del sistema que podrían ser mejoradas. Colombia y Venezuela presentan grados de fortaleza globales intermedios. Cada uno presenta diferentes fortalezas y debilidades. En la mayoría de casos, se encuentra que las fortalezas no son muy grandes, mientras que cuando sus sistemas presentan debilidades estas son serias. Por su parte, Ecuador muestra un sistema de seguros de depósitos con muchas deficiencias, susceptible a los riesgos intrínsecos de un seguro y con fuertes debilidades institucionales. Bolivia presentan índices muy por debajo de los países que mostrarían buenos sistemas de seguridad de depósitos. Sin embargo, el caso de Bolivia es especial por el hecho que no tiene un sistema de seguros per se, lo que ha dificultado la calificación completa de todos los indicadores e índices.

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IV. Los mecanismos de mercado: ¿complementan o contrarrestan la eficacia de los seguros de depósitos de la CAN?

Una preocupación central que la implementación de un esquema de seguro de depósitos genera se refiere al potencial debilitamiento de mecanismos que disciplinan el comportamiento de los bancos. En concreto, la aparición de “riesgo moral” podría desincentivar el ejercicio de diversas formas de sanción por parte de los depositantes y otros acreedores bancarios a la toma excesiva de riesgos crediticios y de otra índole por parte de los banqueros.

En tanto que los dos capítulos anteriores se dedicaron a caracterizar y evaluar las RSB y los seguros de depósitos de los países de la CAN desde una perspectiva de calidad de Leyes, regulaciones, normas, mecanismos y procedimientos existentes para garantizar la estabilidad bancaria, este capítulo examina el rol del mercado en el proceso de contención de riesgo excesivo de las instituciones bancarias

La pregunta concreta que se trata de examinar en este capítulo es si funcionan los mecanismos de mercado en los países de la CAN. En países en los que se encontrase una respuesta positiva, los mercados estarían complementando la labor de la supervisión bancaria dado que su comportamiento sería un desincentivo para que los bancos actuaran imprudentemente. En los casos en que se encontrase que la disciplina de mercado no funciona, la tarea del supervisor se vuelve aún más complicada de lo que normalmente es, pues los depositantes podrían estar dispuestos a fondear bancos débiles en la expectativa de ser protegidos por el seguro de depósitos si un banco débil quebrara. Claramente, se debería esperar que la disciplina de mercado funcionara mejor en aquellos países cuyo seguro de depósitos esté mejor diseñado (de acuerdo a las directrices del capítulo II).

El resto del capítulo está dividido en cuatro secciones. En la primera sección se describe el funcionamiento de la disciplina de mercado a nivel conceptual y se presenta un resumen de resultados empíricos sobre el funcionamiento de la disciplina de mercado en diversos países de América Latina. La segunda sección presenta la metodología que se utilizará para estimar econométricamente el grado de disciplina de mercado que existe en los países de la CAN. La tercera sección especifica y describe las variables utilizadas en la estimación y la cuarta sección analiza los resultados. Una aclaración es necesaria: los resultados econométricos de este capítulo deben tomarse únicamente como indicativos, dadas las limitaciones del trabajo estadístico que se discute más adelante. Sin embargo, a pesar de dichas limitaciones, consideramos sumamente útil el ejercicio que se presenta a continuación. No sólo es único para la región, sino que además permite, aunque sea de manera aproximativa, incorporar en forma sistemática el rol del funcionamiento de mercado en las decisiones de toma de riesgo por parte de los bancos.

1. Disciplina de mercado

A nivel práctico, la existencia de mecanismos de disciplina, ejercida por los depositantes sobre los bancos, se observa comparando la relación entre el costo de captación y la exposición al riesgo. Si, controlando por los factores relevantes, un banco debe pagar una “prima” por sus depósitos porque toma más riesgos que otros bancos, entonces diríamos que existe un mecanismo disciplinario ejercido por el

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mercado. Visto de otra manera, si dicho banco no paga una prima y toma mas riesgos que otro, entonces deberíamos observar una caída de depósitos en el primero con relación al segundo.

Existe una literatura, ya relativamente amplia, que estudia el tema. A continuación presentamos algunos resultados encontrados para países latinoamericanos.

El caso Argentino para el período 1992-99 está estudiado en Calomiris y Powell (2000).18 Este estudio se plantea dos preguntas básicas: Primero: ¿el riesgo es o no es un determinante de los spreads de intereses y la dinámica de los depósitos?. Segundo: ¿Los mecanismos de disciplina de mercado explican o no el comportamiento posterior de los bancos?.

Respecto del primer tema, los autores encuentran evidencia clara de que dos medidas de toma de riesgo crediticio (tasa de interés de préstamos y relación préstamos/activos) afectan significativamente, y en la dirección esperada tanto los spreads como los depósitos. Otras medidas de riesgo tienen efectos mixtos. Por ejemplo, el apalancamiento tiene un efecto claro sobre los depósitos, pero no sobre los spreads y la calidad de cartera no tiene efectos significativos. Respecto del segundo tema los resultados son muy fuertes: la disciplina de mercado si afecta el comportamiento de los bancos, medido como el cambio en la tasa de interés sobre depósitos de un período a otro (coeficiente de reversión).

En un estudio que cubre varios países de la región, Martínez-Peria y Schmukler (2000) examinan la dinámica de los depósitos (DEP), usando estimaciones del tipo: 19

DEP (i,t) = a + bSYS(t) + cMACRO(t) + d BANK (i,t-1) + e(i,t)

Donde: “t” se refiere a cada período de tiempo (trimestres), y “i” denota cada banco individual.

Es decir, esta ecuación explica la dinámica de los depósitos en base a variables individuales aplicadas a cada banco (BANK) y a variables agregadas: sistémicas y macroeconómicas. Las variables incluidas en el vector BANK reflejan los diferentes indicadores de riesgo que caracteriza a cada banco individualmente; dichas variables incluyen la capitalización, calidad de los activos, rentabilidad, eficiencia y liquidez. Los resultados sugieren que, al ser importantes estas variables en la estimación, hay disciplina de mercado en Argentina. Esta ecuación también se estima para Chile y México, pero por problemas de falta de datos sólo se pudo estimar efectos entre bancos (no se pudo evaluar el efecto intertemporal interno en cada banco). Los resultados son similares a los encontrados en Argentina, aunque en el caso mexicano son mucho menos fuertes: las variables de riesgo bancario son significativas cuando se las toma en su conjunto (usando GMM), pero ninguna variable a nivel individual lo es.

18 Calomiris, Charles and Andrew Powell, “Can Emerging Market Bank Regulators Establish Credible Discipline? The Case of Argentina, 1992-1999.” NBER Working Paper 7715, 2000.

19 Ver, Martínez Peria, María Soledad and Sergio Schmukler, “ Do Depositors Punish Banks for Bad Behavior?: Examining Market Discipline in Argentina, Chile and México,” World Bank Policy Research Working Paper No. 2058 (Washington: World Bank), 1999.

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El funcionamiento de la disciplina de mercado también ha sido estudiado para el caso de los Estados Unidos durante el período de crisis bancaria originado por la falla de instituciones de ahorro y préstamos: las célebres “Thrift” que entran en crisis hacia comienzos de los noventa. En el trabajo de Park y Peristiani (1994) se analiza la siguiente pregunta: ¿qué factores determinan el que una entidad en particular falle?.20

La estimación (1987-91) se hace en dos etapas: primero se estima la probabilidad de que un banco falle (y por lo tanto que cese pagos) utilizando un modelo logit sobre información previa. El resultado de esta primera etapa es que una mayor probabilidad de fallo implica una recuperación de cartera menor y por lo tanto un retorno esperado sobre los depósitos mas bajo. Este parámetro (probabilidad de fallo) se introduce en la segunda etapa como indicador de “disciplina de mercado” en un modelo que estima individualmente la tasa de interés que la entidad paga (ex ante) sobre depósitos y el crecimiento en los depósitos. Los resultados son muy fuertes y sugieren la presencia de disciplina de mercado. La probabilidad de fallo en una entidad en el momento t+1 es una variable que positiva y significativamente explica la tasa de interés que paga en t sobre sus depósitos, y negativamente afecta la dinámica de los depósitos.

En un trabajo para el sistema colombiano, Barajas y Steiner (2000) se plantean dos preguntas: La primera pregunta es ¿que variables determinan la dinámica de los depósitos y la tasa de interés que pagan sobre depósitos?. La segunda pregunta es ¿se ajustan los bancos colombianos para responder a estos factores?. 21 Usan información semestral para el período 1985-99, para entre 25 y 33 entidades. Concluyen, primero, que la cobertura que la entidad tenga sobre sus activos “malos” (medida como la suma del capital y las provisiones) es una variable que explica positiva y significativamente la evolución de los depósitos y explica negativa y significativamente la tasa de interés. Segundo, usando la estimación de variación de depósitos anterior (que incluye otras variables, además de la cobertura), encuentran que un banco que en el momento t experimenta caída de depósitos (fundamentales negativos) ajusta su liquidez en el momento t+1.

Tomados en su conjunto, los trabajos reseñados anteriormente sugieren que, por diversas vías, existe evidencia de disciplina impuesta por el mercado.

2 Metodología

El trabajo empírico de este capítulo se basa en el tipo de trabajos anteriormente citados. La idea de fondo es replicar para la región, y en la medida en que la información lo permite, dichos ejercicios, cuyos fundamentos teóricos, allí discutidos, son pertinentes para el tema que nos ocupa.

El ejercicio que hacemos es sencillo y exploratorio. Se basa en información trimestral, por banco, para el período 1997-2000. La pregunta que nos hacemos es similar a la anterior: ¿existen mecanismos de disciplina de mercado en los países de la CAN?. Para responder, estimamos, en línea con la literatura existente, variantes del siguiente tipo de ecuación:

20 Ver, Park, Sangkyun and Stavros Peristiani, “ Market Discipline by Thrift Depositors”, Journal of Money, Credit and Banking, 1998 Vol. 30 (3), pp. 347-364.

21 Ver, Barajas, Adolfo, Roberto Steiner y Natalia Salazar, “The Impact of Liberalization and Foreign Investment in Colombia’s Financial Sector,” Journal of Development Economics, 2000, Vol. 63, pp. 157-96.

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DEP(j,t) = f [ MACRO(t) , ESTR (j,t), FUND(j,t) ]

Donde: DEP(j,t) = variación de los depósitos de un banco j en el trimestre t.,

o, alternativamente,

iDEP (j,t) = g [ MACRO(t) , ESTR (j,t), FUND(j,t) ]

Donde : iDEP (j,t) = tasa de interés sobre depósitos pagada por el banco j en el trimestre t.

En línea con la literatura empírica ya reseñada, planteamos la hipótesis de que la variación en depósitos se explica por tres tipos de variables: factores de tipo macroeconómico, comunes para todos los bancos en cada momento (MACRO), factores de tipo estructural, específicos a cada banco en cada momento (ESTR), y variables fundamentales, (FUND) que incluyen aquellas variables que asociamos con la disciplina de mercado (calidad del activo, cobertura, liquidez, etc.). La hipótesis nula es que hay una relación significativa entre las variables del lado izquierdo de las dos ecuaciones y las variables fundamentales.

Intuitivamente, la hipótesis nula implicaría que aquellos bancos cuyas variables fundamentales (calidad de la cartera de créditos, capital, etc.) sean deficientes son castigados por los depositantes. Estos castigos implicarían, bajo dicha hipótesis nula, que dichos bancos deben pagar una tasa de interés mas elevada, respecto de la tasa que pagan bancos con mejores indicadores financieros. Alternativamente, que los bancos deficientes (en términos de estos indicadores) son menos exitosos en captar depósitos.

Para examinar la pertinencia de esta hipótesis, se usaron datos individualizados a nivel de banco, en cada uno de los trimestres de la muestra, lo que se conoce como estimación panel. Estas estimaciones presentan diferentes formas de estimación al considerar los interceptos de las diferentes entidades (i.e. bancos). Si se considerara un intercepto común a todas, surgen problemas conceptuales y de estimación. Los problemas conceptuales parten del hecho de que las entidades presentan generalmente unas diferencias muy grandes en las variables medidas, y por lo tanto, suponer un intercepto común a todas no capturaría esta situación. Los problemas de estimación pueden surgir al considerar la autocorrelación. Esto último sería solucionable usando algunas técnicas22.

Sin embargo, la primera objeción es más fuerte y lleva a considerar otro tipo de modelos que muestren más significado económico i.e. las diferencias entre bancos que no son capturadas en el conjunto de variables incluidas en la estimación.

El punto a tener en cuenta es entonces la variación en los interceptos, que equivale a capturar las posibles diferencias que hay entre los distintos bancos. Para tratar de manera adecuada este punto, se aplicaron los modelos de Intercepto fijo y de Intercepto aleatorio para cada banco. Estos modelos se conocen respectivamente en la

22 Una solución podría ser corregir la matriz de varianza-covarianza suponiendo un proceso AR(1) para los errores de cada entidad en el tiempo, unos coeficientes constantes para todos, la posibilidad de una varianza diferente para cada entidad y correlación contemporánea entre los errores de cada banco

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literatura como Modelos de Variables Dummy (o de efectos fijos) y como Error Correction Model (o de efectos aleatorios), cada uno de ellos con su propia técnica de estimación. Con una serie de tiempo grande, los estimadores de ambos modelos son iguales. Sin embargo, con un t pequeño, los estimadores, aunque consistentes, no son eficientes y pueden diferir.

Cabe anotar también, que debido al tamaño de las matrices trabajadas y a la gran cantidad de variables Dummy involucradas en la estimación, para hacer invertibles las matrices en algunos casos se debió trabajar con la matriz particional inversa y realizar así la estimación. Sin embargo, para el caso de la estimación con efectos aleatorios, esta dificultad de inversión en ciertas matrices hizo imposible considerar en su totalidad los grupos de variables.

SE REALIZÓ UN PRIMER FILTRO SOBRE LOS DATOS QUE CONSISTIÓ EN BALANCEAR EL PANEL, HACIENDO QUE LAS ENTIDADES TUVIERAN EL MISMO NUMERO DE ESTIMACIONES EN EL TIEMPO. PARA ESTO, LOS “MISSING VALUES” FUERON REEMPLAZADOS CON CEROS INICIALMENTE. SIN EMBARGO, CABE ANOTAR QUE AL BALANCEAR EL PANEL ELIMINANDO LAS ENTIDADES CON MAS DEL 20% DE LOS PERÍODOS SIN OBSERVACIONES, LAS DIFERENCIAS EN SIGNIFICANCIA DE LAS VARIABLES NO ERAN MUY CONSIDERABLES. EN ALGUNOS PAÍSES, LAS VARIABLES REQUERIDAS NO ESTABAN DISPONIBLES PARA EL PERÍODO COMPLETO DE ANÁLISIS.

En resumen. Se trata de efectuar estimaciones sencillas, intentando incorporar efectos inter e intra temporales, con el fin de evaluar hasta que punto variables que podemos asociar con los diversos mecanismos disciplinarios que el mercado podría generar sobre las decisiones de los bancos, aplican para la región andina. Hemos efectuado estos ejercicios para una muestra particularmente interesante, en la cual hay tensión financiera y, por ende, en la cual se esperaría que estos mecanismos fueran especialmente relevantes.

3. El ejercicio econométrico

A continuación se definen las variables utilizadas en el lado derecho de las ecuaciones, así como el resultado esperado en las estimaciones, con base en la literatura ya discutida:

Variables fundamentales (FUND)

A. La variable cartera vencida se mide como proporción de la cartera total, banco por banco. Bajo la hipótesis nula (hay mecanismos que imponen disciplina de mercado) esta variable guardará una relación negativa con la variación de los depósitos del banco en cuestión, y positiva con la tasa de interés que debe pagar por éstos depósitos.

B. La variable patrimonio se mide como proporción de los activos totales. Bajo la hipótesis nula esta variable guardaría una relación positiva con la variación de los depósitos bancarios y negativa con la tasa de interés.

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C. La variable provisiones mide la relación entre el aprovisionamiento contenido en el balance de cada banco, y la cartera vencida de la institución. Bajo la hipótesis nula, una mayor cobertura de los activos de riesgo implicaría una relación positiva entre esta variable y la variación de los depósitos y negativa en relación con la tasa de interés.

Variables de estructura (ESTR)

D. La variable público es una dummy que controla por la naturaleza de la propiedad en cada caso particular. La dummy toma valor de uno si el banco es público y cero si es privado.

E. La variable extranjero, hace lo propio, buscando controlar por el hecho de que el banco en cuestión sea de propiedad extranjera (la dummy toma valor unitario) o nacional (cero).

Variables macroeconómicas (MACRO)

F. La variable M2res mide la relación entre M2 y las reservas internacionales, buscando controlar por la vulnerabilidad del sistema como un todo a una eventual presión de tipo externo. Entre mas baja sea la cobertura del pasivo bancario, mayor es la fragilidad sistémica y, se esperaría que esta variable guardara una relación negativa con la evolución de los depósitos y positiva con la tasa de interés relevante a dichos depósitos.

G. La variable PIB es la segunda de carácter macroeconómico y mide la tasa de crecimiento de la economía en el trimestre en cuestión. Menores tasas de crecimiento, bajo la hipótesis nula, implicarían mayor fragilidad sistémica y, bajo la hipótesis nula, la variable se relacionaría positivamente con la dinámica de los depósitos y negativamente con la tasa de interés respectiva.

H. Finalmente, la variable inflación mide la tasa de inflación del trimestre en cuestión. Mayores tasas de inflación se leen como un indicador de mayor vulnerabilidad sistémica. Bajo la hipótesis nula, se espera que mayores tasas de inflación se relacionen con una menor dinámica de los depósitos y mayores tasas de interés.

El anexo VI presenta los resultados de las estimaciones para las dos variables analizadas (cambio en los depósitos y tasa de interés sobre los depósitos) utilizando dos métodos de estimación alternativos: el método de efectos fijos y el método de efectos aleatorios. En cada tabla se presenta el coeficiente estimado para cada variable y el t-estadístico entre paréntesis inmediatamente debajo de cada variable.

4 Análisis de resultados

Antes de comenzar a analizar estos resultados, resulta conveniente plantear que las estimaciones se deben leer con cautela. Tienen problemas de tipo técnico, en gran parte ligadas a la dificultad, en muchos casos, de construir las variables relevantes. La muestra incluye tres años y sería deseable, para verificar el grado de confiabilidad,

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ampliarla. No obstante estos problemas, los resultados que se presentan a continuación son lo suficientemente sugestivos como para ameritar reflexión.

Consistente con los resultados de los capítulos anteriores, los resultados de este capítulo, en efecto, muestran las grandes diferencias que existen entre los mercados financieros de los países de la CAN.

En base a los resultados econométricos, en Bolivia se encuentra evidencia extremadamente débil sobre la existencia de mecanismos de mercado que disciplinen a los bancos. Ni en términos de la dinámica de los depósitos, ni tampoco en cuanto a los procesos de definición de las tasas de interés se puede identificar, en los datos, que operen los mecanismos que estudiamos.

En el caso de Colombia, los resultados están en línea con los de Barajas y Steiner (2000): hay alguna evidencia de que en Colombia existen mecanismos de disciplina de mercado. Tomando las estimaciones para el caso de los depósitos, encontramos que la cartera vencida tiene una relación negativa con la dinámica de los depósitos y que esta relación es robusta a lo largo de las dos estimaciones alternativas. Encontramos también que el patrimonio tiene una relación positiva, aunque no robusta al control por efectos aleatorios específicos a cada banco. Las ecuaciones de tasas de interés no arrojaron tan sólidos resultados.

En Ecuador, la evidencia también es débil sobre la efectividad de mecanismos de disciplina de mercado. En concreto, encontramos que el patrimonio y las provisiones tienen una relación negativa con la tasa de interés, pero dicha relación no es robusta al control por efectos específicos a cada entidad.

El caso de Perú es el mas claramente consistente con la presencia de mecanismos de disciplina de mercado. Si bien no observamos un claro efecto proveniente del patrimonio, tanto la cartera vencida como las provisiones tienen el tipo de relación que la hipótesis nula anticiparía para con la dinámica de los depósitos. En el caso de la tasa de interés, los efectos son menos claros y robustos, pues los resultados obtenidos con la técnica de estimación de efectos fijos se contradicen cuando se utiliza la técnica de efectos aleatorios. Esto sugiere que la relación no es robusta.

En el caso de Venezuela, no hay ninguna evidencia a favor de la hipótesis de que hay mecanismos operantes de disciplina de mercado. Ninguna de las variables, en ninguna de las estimaciones arrojaron resultados estadísticamente significativos.

De esta forma, podemos concluir que los resultados son bastante claros en sugerir que durante el período analizado los efectos de disciplina de mercado son débiles e incluso, en el caso de Bolivia y Venezuela, inexistentes. En Ecuador y Colombia hay resultados intermedios, mas claros en el caso colombiano. Finalmente, en Perú es donde estos mecanismos parecen haber operado con mayor claridad.

Estos resultados reafirman la necesidad de mejorar los seguros de depósitos de la CAN. Claramente, los países en donde el seguro de depósitos tiene mayores problemas (en Bolivia porque no existe, en Venezuela por problemas serios de diseño y en Ecuador por ser en la actualidad ilimitado) son también los países en donde la disciplina de mercado no opera u opera muy débilmente. El sistema de seguros de

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depósitos peruano, categorizado como el más robusto de la región, cuenta también con el apoyo del mercado para contener el exceso de riesgo por parte de las instituciones bancarias.

En el siguiente capítulo nos concentraremos en las recomendaciones derivadas de este estudio para mejorar los sistemas de seguros de depósitos de la CAN.

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V. Recomendaciones para mejorar los sistemas de seguros de depósitos de los países de la CAN

En los tres capítulos anteriores, hemos analizado, evaluado y comparado los sistemas de seguros de depósitos de los países de la CAN desde diferentes perspectivas. Entendiendo que el seguro de depósitos es uno de los diferentes componentes de la red de seguridad bancaria, el análisis ha cubierto todos los componentes de la red. Mas aún, en reconocimiento de que el mercado puede ayudar al cumplimiento de los objetivos del seguro de depósitos, el análisis se extendió a evaluar como funcionaban los mecanismos de mercado en los sistemas bancarios de la CAN. En base al análisis exhaustivo que hemos realizado, este capítulo presenta recomendaciones específicas orientadas a mejorar la efectividad de los sistemas de seguro de depósitos de los países de la CAN.

Las recomendaciones para cada país están ordenadas de acuerdo a los cuatro componentes que hemos identificado como parte de la red de seguridad financiera de cada país: (a) el seguro de depósitos; (b) el prestamista de última instancia; (c) la supervisión bancaria y (d) los mecanismos de resolución de problemas bancarios. La extensión de la discusión en cada país está relacionada con la magnitud de los problemas encontrados. Por ejemplo, en Perú, donde nuestro análisis sugiere que la red de seguridad bancaria es bastante fuerte, las recomendaciones son más limitadas que en los casos de Ecuador y Venezuela donde hemos identificado problemas en la gran mayoría de aspectos de la red.

1. Bolivia

Como ya hemos señalado, en Bolivia no existe actualmente un seguro de depósitos. El gobierno ha presentado al Congreso un proyecto de Ley para modificar la Ley de bancos y para crear el fondo de garantía de depósitos, proyecto que actualmente está en discusión. En ausencia del mecanismo de seguro de depósito, existe actualmente un seguro implícito por parte del gobierno. En los últimos 15 años más de una docena de bancos han sido liquidados y, en la mayoría de los casos, el gobierno ha terminado pagando a la mayoría de depositantes. La transición de un seguro implícito gubernamental a un seguro explícito privado es un cambio deseado por las autoridades financieras del país y por los bancos multilaterales, pero es un cambio que implica grandes peligros si las condiciones no están dadas para asegurar tranquilidad y un cambio efectivo. En efecto, existe gran duda de parte de varios partidos políticos y de muchos banqueros de que el momento actual sería el correcto para ir adelante en la transición. Aún más, el proyecto enviado al Congreso no indica el monto planeado de US$10,000 dólares para definir los depósitos que serían asegurados, dejando para una segunda etapa dicha definición.

Dado que no existe un seguro de depósitos en Bolivia, esta sección evaluará y presentará algunas sugerencias sobre el Proyecto de Ley. Cabe aclarar sin embargo que dicho proyecto viene sufriendo numerosos cambios y al término de este estudio no queda claro cual será la versión final. Por supuesto, las recomendaciones correspondientes a los otros tres componentes de la red de seguridad bancaria, se realizarán en base a los procedimientos actualmente vigentes.

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A. Consideraciones sobre la propuesta de Ley sobre el seguro de depósitos

Nuestra evaluación sobre la propuesta de Ley sobre el seguro de depósitos es muy positiva; el problema, sin embargo, es cuando es correcto implementarla, dado que actualmente existen muchas fragilidades en el sistema bancario boliviano. En otras palabras, la situación actual en Bolivia es la de un sistema bancario bastante debilitado, especialmente por la recesión. En estas circunstancias, la introducción de un seguro de depósitos con las características apropiadas para “tiempos normales”, es decir con cobertura limitada, puede tener afectos adversos sobre la ya muy frágil situación bancaria. Como se discutió ampliamente en el capítulo II, un seguro de depósitos funciona apropiadamente sólo en tiempos tranquilos y es allí cuando debe introducirse. El problema que enfrenta Bolivia en la actualidad es tratar de contener la potencialidad de una crisis que podría tener características sistémicas. Para ello, no es aconsejable introducir cambios abruptos en la protección prometida a los depositantes pues dicho cambio podría inducir a una mayor incertidumbre y propiciar corridas bancarias. Por lo tanto, el problema actual trasciende el ámbito de discusión de este trabajo que se ha limitado a las características financieras de la red de seguridad bancaria. Analizar el caso de Bolivia y presentar recomendaciones para contener una potencial crisis sistémica en el sistema bancario requiere un análisis de la situación macroeconómica que va más allá de lo analizado en este trabajo.23

En cuanto a las características de la Propuesta de Ley, nuestra conclusión es que, de acuerdo a las características internacionalmente reconocidas como apropiadas, los objetivos que se proponen para el Fondo de Garantía de Depósitos (FGD) son bastante ortodoxos y transparentes. Estos son, básicamente: (i) pasar del sistema actual de seguro implícito a uno explícito a ser financiado por primas pagadas por los depositantes; y (ii) fortalecer los mecanismos de resolución para minimizar las pérdidas para la sociedad y minimizar los riesgos morales, tanto de depositantes, autoridades bancarias y bancos. En los párrafos que siguen , se harán algunos comentarios sobre nuestra apreciación de las bondades y limitaciones de algunos aspectos de la Propuesta.


Para evitar en lo posible la selección adversa de parte de los depositantes, el diseño de la Propuesta para crear el FGD buscó transparencia del sistema, obligatoriedad y un sistema de primas ajustadas por riesgo. La transparencia de la propuesta del FGD en Bolivia radica en reglas totalmente claras y en evitar el otorgamiento de excepciones por parte de las autoridades bancarias. La Ley evita usar la palabra “podrá” y más bien usa la palabra “deberá”. Todos los depósitos, excepto los interbancarios estarían asegurados. Para maximizar la credibilidad del sistema el diseño ha buscado que el FGD pueda “cerrar un viernes y abrir el lunes siguiente”. Para esto, la Propuesta otorga capacidad jurídica total al FGD para aplicar los mecanismos de resolución. Además la Ley busca evitar acciones legales que obstruyan el proceso de intervención, resolución y liquidación.

23 Sin embargo, cabe mencionar que, dada la actual recesión prolongada en Bolivia, parecería no haber una consistencia adecuada entre las políticas macroeconómicas y financieras en Bolivia. Las políticas de prudencia financiera se diseñan suponiendo que el sistema en general es sólido y estable. Es más, las prácticas internacionalmente reconocidas para el adecuado funcionamiento del sistema financiero señalan marcadamente la necesidad absoluta de la estabilidad macroeconómica.

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En la propuesta que revisamos en este estudio, se busca que el público depositante —en bancos, asociaciones de ahorro y préstamo para la vivienda y cooperativas de ahorro y crédito— esté consciente de que el seguro de depósito sólo cubrirá US$10,000 por depositante. El resto de los depósitos sería responsabilidad única del depositante, por lo que deberá tener cuidado en estar enterado de cuáles son los bancos buenos y cuáles los malos. Los bancos que ofrezcan tasas altas de interés deberán ser analizados con cuidado por los depositantes o evitados.

Cuando actúe el FGD deberá abrir cuentas específicas de resolución de una institución intervenida. Al terminar con el proceso deberá rendir cuentas sobre el costo del mismo.

Las primas del seguro serán ajustadas por riesgo, pero no desde un comienzo. Después de 5 años de funcionamiento del seguro de depósitos, se comenzará con el sistema de ajuste por riesgo. Esto para generar fuerzas que discriminen en contra de bancos de alto riesgo y bancos de bajo riesgo. Claramente, el mecanismo de primas ajustadas por riesgo contribuirá a contar con un sistema de acción lo más temprana posible. Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que en tiempos de recesión, los riesgos por inestabilidad del sistema bancario doméstico aumentarán, especialmente por la lógica y posible percepción del público de que los bancos extranjeros son menos riesgosos por contar con un seguro implícito de las casas matrices. De tal manera existe la posibilidad de que se pueda acelerar la “fuga hacia la calidad” a favor de los bancos extranjeros, independientemente de los indicadores de calidad de cartera.


Como ya se mencionó, la versión de la propuesta del FGD que analizamos en el presente estudio considera un tope del seguro obligatorio de US$10,000. Esto implica que, dada la alta concentración de depósitos en pocos depositantes grandes, sólo el 21% de los depósitos actuales del sistema bancario estarían asegurados o, lo contrario, que el 79% del valor total de los depósitos no están asegurados. Estos porcentajes, pondrían al sistema de Bolivia en la situación de menor riesgo moral en la CAN, porque si bien el 96.5% del total de los depositantes estarían protegidos por el seguro —lo cual evita pánicos y aglomeraciones— el porcentaje de cobertura en valor de los depósitos sería el más bajo de todos los países de la CAN. Dada la posibilidad de que el tope del seguro obligatorio pueda ser modificado en la versión final del Proyecto de Ley, el cuadro siguiente permite identificar el porcentaje de depositantes asegurados ante diferentes alternativas de cobertura.

El problema que enfrenta el Proyecto de Ley es que, dada la alta concentración de los depósitos en Bolivia, el riesgo de inestabilidad de los depósitos es alto, por el incentivo que el Proyecto general a los grandes depositantes de sacar su dinero cuando la situación económica se dificulte. Además, este riesgo se multiplicaría sustancialmente al introducir un Seguro de Depósitos que explicite que sólo el 3.5% del total de depositantes —que incluye a los grandes depositantes— ya no estarían asegurados, a pesar de que pagarían el grueso de las primas de seguro y que, por tanto, generarían mayor volatilidad al 79% del valor total de los depósitos.

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Por otra parte, un porcentaje de cobertura tan bajo como el 20%, aseguraría que prácticamente en todos los casos, existirán activos suficientes para pagar a los depositantes asegurados. Esto, por supuesto, incrementaría significativamente la solvencia del sistema de seguro de depósitos en Bolivia.

Además, con la Propuesta de Ley, el riesgo moral sería mínimo dado que los grandes depositantes deberán trabajar con bancos sólidos a nivel internacional o aceptar cuentas en fideicomiso. En ese último caso, el riesgo de la cartera crediticia de un patrimonio autónomo será claramente del beneficiario del fideicomiso, por lo que los grandes depositantes deberán invertir más tiempo y preocupación en vigilar la calidad de la cartera e inversiones de los patrimonios autónomos.

En la versión del Proyecto de Ley analizada en este estudio, los depósitos interbancarios no estarán asegurados, aunque esto es prácticamente inmaterial, puesto que los depósitos interbancarios están y estarán siempre muy por encima del tope de los US$10,000 asegurados.

La Propuesta de Ley también contempla mantener un alto nivel de la eficiencia en cuanto a los pagos a los depositantes asegurado en caso de intervención de un banco. Esto se debe a que la liquidez del sistema estará manejada por los agentes internacionales que manejan las reservas internacionales del Banco Central. Esta vinculación de manejo de las reservas con el BCB permitirá el pago rápido a los depositantes asegurados, cuando los depósitos no hayan podido ser transferidos a otros bancos en buena situación.

Capacidad de minimizar el riesgo de agencia

El riesgo de que las autoridades bancarias no tomen acción oportuna por temor al “riesgo” de agencia” estaría minimizado en la Propuesta de Ley, puesto que esta contemplaría una clara separación entre la Superintendencia de Bancos (SBEF) y

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FGD, pone en riesgo al superintendente por no haber tomado oportunamente la decisión de intervenir. Igualmente, errores por acción u omisión de parte del FGD, ponen a sus directivos y funcionarios en riesgo, haciendo que den la mayor dedicación y aplicación a descargar sus funciones de manera oportuna y eficiente. Esta sería una mejora con relación a los actuales sistemas en vigencia.

Además, el FGD sería totalmente independiente del gobierno central y no tendría dependencia con ninguna otra agencia. La coordinación de labores entre las agencias de la red de seguridad se realizaría a través del CONFIP. Las experiencias recientes de intervención, resolución y liquidación de entidades bancarias poderosas, demuestran que efectivamente puede mantenerse un alto grado de independencia operativa entre agencias. Es además importante destacar que la Propuesta de Ley prohibe la participación de los banqueros en el directorio del FGD, especialmente para mantener en secreto la estrategia de resolución a seguir por parte del FGD, lo cual consideramos adecuado.

En cuanto a la disponibilidad de información, la Propuesta de Ley contempla que la SBEF no entregará información al FGD antes de declarar la intervención. En nuestra opinión este es un error grave de diseño y debe ser corregido. No es posible que el FGD no esté pormenorizado de los problemas de un banco que tenga que ir a resolver. Las demoras que pueden haber por falta de información adecuada, pueden ser graves y costosas.

Capacidad de manejo financiero

La Propuesta de Ley contempla un manejo bastante eficiente de los recursos del FGD. Los recursos serían manejados fuera de Bolivia, por los mismos agentes internacionales que contrate el Banco Central de Bolivia (BCB) para el manejo de sus reservas internacionales, para lo cual el instituto emisor requiere alta calificación internacional y capacidad para invertir seguro dando los más altos rendimientos posibles. Esta decisión evita, además, que el FGD gaste tiempo y recursos en el manejo adecuado de sus reservas y le pone en contacto estrecho con el BCB para obtener liquidez cuando la necesite para pagar a depositantes asegurados.

Las reservas del FGD, manejadas por los agentes del BCB y el apoyo crediticio del Tesoro, en caso de necesidades de liquidez del fondo, permitiría que en la gran mayoría de los casos no se prevean problemas de pago para los depositantes asegurados.

Un problema que tenemos con la Propuesta de Ley es que la meta de recursos del FGD no es clara y objetiva. Sería recomendable que las autoridades bancarias en Bolivia cuantificaran los depósitos asegurados en 1990-2000 en bancos que tuvieran una mora no previsionada elevada con relación a su patrimonio neto en libros (p.ej., más del 30%). El valor máximo que se obtenga debería ser considerado como la meta de recursos que debería tener el FGD. Una vez que el FGD llegue al valor meta de recursos, podría rebajar sus primas de seguro, especialmente a los bancos en buena condición.

B. Recomendaciones sobre el prestamista de última instancia

Independencia

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El Banco Central de Bolivia (BCB) es bastante independiente y está operando de manera técnica y autónoma. No existen actualmente presiones políticas sobre la actuación del BCB y existe un sólido consenso nacional de que esto es positivo y debe preservarse. No es posible identificar áreas de operación del BCB que ameriten recomendar más independencia. Al contrario, parecería que el BCB debería coordinar más ampliamente con el gobierno, a fin de identificar estrategias y planes de acción que permitan salir mejor y más rápidamente de la actual recesión.

Apoyo oportuno de liquidez sin arriesgar solvencia

El BCB da un apoyo de liquidez limitado a la banca y no está dispuesto a definir en mayor detalle los topes de apoyo que podría dar en un momento dado. Dado que la banca tiene un fuerte descalce de liquidez entre activos y pasivos, no es posible en la actualidad cuantificar si el apoyo del prestamista de última instancia será suficiente en caso de retiros moderados de depósitos.

Sería más práctico y eficiente que el BCB decidiera otorgar liquidez contra la cartera calificada de más alta calidad (p.ej., el 50% mejor de la categoría 1) a través de un proceso de “cesión de cartera”, a tasas de interés costosas o punitivas. Esto eliminaría el riesgo de solvencia del BCB y aún de tener que otorgar demasiada liquidez por largo tiempo, puesto que si el banco prestatario no cumpliera con los plazos de devolución, el BCB colocaría la cartera en cuestión en otros bancos interesados en adquirir cartera de la más alta calidad.

C. Recomendaciones sobre la superintendencia de bancos

La Superintendencia de Bancos en Bolivia (SBEF) es adecuada y la calidad del trabajo técnico es excelente. La calidad y frecuencia de actualización de la información financiera son altas. Ha mejorado mucho desde que ha requerido a los bancos a tener gerencias de riesgo dedicadas exclusivamente a revisar críticamente la calidad de la cartera de manera periódica y con alta cobertura y a reportar directamente al directorio de las instituciones, pasando por encima de la alta gerencia.

La acción correctiva de la SBEF es definitivamente temprana. Los causales de intervención son claros y evidentes y es una obligación —no una potestad— de la SBEF actuar de manera oportuna cuando se dan los causales.

La combinación de información de buena calidad y oportuna y la capacidad de actuación temprana de la SBEF es excelente y debería mantenerse en el futuro.

Mecanismos de capitalización de la banca

Un problema de legislación y regulación, no de supervisión propiamente dicha, se centra en los actuales mecanismos de capitalización de la banca. Los bancos dependen casi exclusivamente de la rentabilidad y capitalización de dividendos para crecer. Dado que la rentabilidad bancaria ha sido alta en la última década —mayor que la tasa de crecimiento de los activos bancarios— los grupos propietarios de los bancos (normalmente familiares) no han tenido el incentivo a traer nuevos accionistas o nuevo capital a los bancos.

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Sería necesario establecer incentivos a los bancos a ampliar su base y nivel de capital para tener mayor fortaleza de soportar crisis económicas y de disminuir la influencia de grupos familiares en el manejo de los bancos. Este es un problema común a todos los países de la CAN y debería ser analizado y resuelto de mejor manera. Pero, como mencionamos, este es un problema de legislación y no de actuación de la SBEF.

El problema para la SBEF en Bolivia es que ha tratado de aumentar la solvencia bancaria a través de mayores requerimientos de capital, vía mayores requisitos de provisiones. Si bien esta podría ser una manera indirecta de requerir mayor capital, el problema es que el sistema de provisionamiento implica un cambio en la propensión marginal de la banca a prestar. La caída de los agregados monetarios en el país en los últimos 18 meses se debe en gran parte a la normativa bancaria reciente que pretende aumentar la solvencia bancaria utilizando básicamente el mecanismo de provisionamiento. La pro-ciclicidad de las provisiones es un problema general en América Latina que merece un análisis mayor del que le han dado las autoridades financieras de la región.

Como se discutió en el capítulo II, los factores que inducen a crisis sistémicas pueden ser de carácter microeconómico-financiero (como, por ejemplo, la existencia de numerosos créditos vinculados) y los desequilibrios macroeconómicos. En el primer caso, la SBEF está bien instrumentalizada e institucionalizada para minimizar el riesgo y no tendríamos mayores sugerencias, salvo las de que recomendar que, cuando las circunstancias de la economía lo permitan, se aprueben las cláusulas del proyecto de Ley de seguro de depósitos para mejorar aún más los mecanismos de resolución de bancos en casos de causales de intervención.

En el segundo caso, el rol de la SBEF podría ser el contribuir a evitar en el futuro que se repitan situaciones de “boom” crediticio. En la década de los 90 —especialmente entre 1990 y 1998— las autoridades bancarias (tanto BCB como SBEF) permitieron un crecimiento exagerado del crédito bancario con un crecimiento promedio anual del 22% medido en dólares, cuando la economía creció al 4% real o 6% nominal. Si bien hubo profundización financiera justificada, también hubo exceso de endeudamiento, especialmente de bienes no transables internacionalmente. La falta de un reconocimiento claro de que un “boom” es seguido por un “bust”, fue un problema de planeamiento y conceptualización global de las autoridades.

Es necesario que en el paquete de normas de prudencia exista el requisito de evitar los crecimientos excesivos de crédito de parte de las instituciones de intermediación financiera, tanto a nivel individual como a nivel agregado. Debe ser responsabilidad del Banco Central evitar el crecimiento exagerado de la oferta monetaria a nivel agregado y de la SBEF a nivel individual. Para esto se requiere legislación adicional que precise las responsabilidades de ambas instituciones.

D. Recomendaciones sobre los mecanismos de resolución de problemas bancarios

Los mecanismos de resolución bancaria que están en efecto son bastante eficientes, tal como lo describe el capítulo III. En resumen, la eficiencia de los mecanismos de resolución en Bolivia se debe principalmente a: (i) la existencia de un

Capacidad de evitar crisis sistémicas

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sistema de supervisión bancaria bastante eficiente y muy independiente, basado en información detallada y adecuada; (ii) la capacidad probada de poder intervenir cualquier banco que esté en causal de liquidación, siempre con el objetivo de liquidar al banco y no de administrarlo; (iii) la autoridad y capacidad institucional de la Superintendencia (SBEF) de poder negociar el traspaso de activos y pasivos del banco a ser liquidado a otros bancos, de manera expedita; y (iv) la claridad de la Ley de bancos y entidades financieras sobre los causales de liquidación. El proyecto de Ley de Seguro de Depósitos permitiría mejorar aún más los mecanismos de resolución; pero como ya hemos mencionado, no es claro cuando se aprobará dicho Proyecto. Es lamentable sin embargo, que en una revisión del Proyecto de Ley inicial se haya eliminado la figura del “banco puente”.

2. Colombia

Desde 1998 hasta la fecha, el sector financiero colombiano ha atravesado por un periodo difícil. Durante este lapso, se han hecho claros algunos de los problemas asociados con la red de seguridad bancaria.

A nivel institucional, en Colombia, la red de seguridad bancaria está conformada por la Superintendencia Bancaria, que se encarga de diseñar y hacer seguimiento de las normas regulatorias y de su cumplimiento; el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (FOGAFIN) que tiene un mandato amplio que incluye el manejo del seguro de depósitos y el manejo de entidades en proceso de liquidación y, finalmente, por el Banco de la República (Banco Central) que actúa como el prestamista de última instancia.

A continuación, se presentan recomendaciones para mejorar la red de seguridad bancaria en Colombia.

A. Recomendaciones relacionadas al fondo de seguro de depósitos

Objetivos y capacidad de minimizar el riesgo de selección adversa y el riesgo moral.

El sistema de seguro de depósitos colombiano está bien diseñado, en términos de atacar los principales problemas de riesgos de selección adversa y moral que se presentan. Entre sus características, están las siguientes. Es obligatorio para todas las entidades. Sus reglas de funcionamiento son explícitas y claras. La cobertura es limitada y tiene un sistema de coaseguro, o deducible (de 25%).24

24 El valor máximo asegurado es de 20 millones de pesos colombianos (alrededor de US$ 8800) usando el tipo de cambio de fines de abril, 2001). Nuesto puntos de vista sobre la necesidad de contar con un coaseguro se presenta en el Anexo III. En breve, nuestra opinión es que no es estrictamente necesario y que hay que tener sumo cuidado en la elección del momento de implementarlo. En Colombia se introdujo la legislación de coaseguro durante la crisis bancaria de los 80s, pero sólo fue efectivamente implementado después de la crisis.

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La cobertura máxima es de 20 millones de pesos colombianos, la cual asegura alrededor del 98% de las cuentas de depositantes, como se observa en el siguiente cuadro:

De acuerdo a las recomendaciones aceptadas internacionalmente, las primas aportadas por los bancos privados son corregidos por riesgo. La prima que pagan las entidades adscritas es 0.6% (anual) de los pasivos en el 2001. La prima baja de nuevo a 0.5% a partir del 2002 y a 0.3% a partir del 2007. Las entidades pagan esta prima 4 veces al año, con base en los balances del mes anterior.

Hay devolución de las primas, según el riesgo de cada banco. La fórmula es ahora mas compleja25. El FOGAFIN califica el riesgo en una escala de 1 (mas riesgoso) a 5 (menos riesgoso). El porcentaje de devolución varía entre un 69.4% (para bancos con calificación 5) y una “multa” de 46% para los mas riesgosos. Los bancos con calificación 3 reciben una devolución de 11% de su prima. El FOGAFIN devolverá estas primas, o cobrará las multas, en el primer trimestre del año siguiente.

Aunque la determinación de las primas es adecuada para reducir el riesgo moral, creemos que no son suficientes para proveer el fondeo que necesita el fondo. Esto se discutirá mas adelante.


Uno de los serios problemas del seguro de depósitos es que éste es uno de los componentes del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (FOGAFIN) que tiene entre sus funciones la de administrar todas las entidades financieras del sector público, y participar en operaciones de salvataje de entidades en problemas, y para ello emite deuda en los mercados nacionales e internacionales. FOGAFIN está formalmente adscrita al Ministerio de Hacienda. De hecho, el Ministro preside la Junta Directiva. El Gobierno nombra y puede remover libremente al Director en el momento

25 La devolución es D = (1/4.5)*[0.15(x3) –1.35(x2) +4.75(x)-5.65] donde x es la calificación.

COLOMBIA: Estructura de Depósitos por tamaño y Número de Cuentas

EN MILLONES DE DÓLARES NÚMERO DE CUENTAS

RANGOS(en dólares)

DepósitosParticipaciónPorcentual de los Depósitos

DepósitosAcumulado

Número de cuentas

ParticipaciónPorcentual del

número de cuentas

Acumulado

Hasta 1,000 1,899 8.5% 1,899 19,800,964 79.0% 19,800,9641,001 a 5,000 3,799 17.0% 5,698 2,757,096 11.0% 22,558,0605,001 a 9,091 1,162 5.2% 6,860 2,230,742 8.9% 24,788,8029,091 a 15,000 7,196 32.2% 14,056 125,324 0.5% 24,914,12515,000 a 100,000 4,692 21.0% 18,748 100,258 0.4% 25,014,383100,001 a 1,000,000 2,681 12.0% 21,429 25,064 0.1% 25,039,447Más de 1,000,000 916 4.1% 22,345 25,064 0.1% 25,064512

TOTAL 22,345 100.0% 25,064,512 100.0%

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que lo considere. Esto, por supuesto, implica que el seguro de depósitos no está libre de presiones políticas. En este sentido, nuestra recomendación es separar el seguro de depósitos de FOGAFIN. Más adelante presentamos argumentos adicionales que apoyan esta recomendación.

Capacidad de manejo financiero adecuado

El principal problema que tiene el sistema de Seguro de Depósitos en Colombia es de tipo financiero, no tanto de diseño.

Para entender el problema, se presenta a continuación una tabla mostrando el balance de FOGAFIN a fines de Marzo del 2001, donde las cifras aparecen como porcentaje del activo total.

Balance FOGAFIN (% del Activo)

Activo Total 100 % Pasivo Total 75.3 % Inversiones 18.3 % Bonos 68.5 % En deuda Pública 11.2 % Otros Pasivos 6.8 %Préstamos +ctas por cobrar 20.3 % Patrimonio 24.7 % Préstamos a inscritas 15.1 % Del Seguro de Dep 10.5 % Cartera de créditos 5.2 %Capitalización 37.6 %Otros Activos 23.7 %

Fuente: SuperbancariaMemo itemActivo Total en pesos ($) 7,675,798,054.870

Este balance permite entender bien las fuertes limitaciones que tiene el seguro de depósitos. Formalmente, el seguro cuenta con una reserva patrimonial equivalente a 11% del activo de la entidad. Sin embargo, esta suma es extremadamente limitada, equivale a unos $809 mil millones, (unos US$363 millones), o sea un 1.5% de los depósitos. Bastaría una corrida muy modesta para demandar la totalidad de los recursos.

En segundo término, se ve que la contrapartida de esta suma, en el activo, son dos componentes: préstamos muy poco líquidos a las entidades en problemas, y deuda del gobierno (bonos de deuda pública y cuentas por cobrar asociadas con la capitalización de la entidad).

Del análisis de los datos del balance de FOGAFIN concluimos que el seguro de depósitos en Colombia no está claramente fondeado, en el sentido de no contar con activos líquidos, ni se trata de un fondo con la importancia cuantitativa que una eventual situación de tensión financiera demandaría. Durante la “crisis” financiera colombiana que se inició en 1998, no hubieron corridas de depósitos. De haberse presentado ese problema, el seguro de depósitos hubiera mostrado sus enormes limitaciones operativas.

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La falta de fondeo adecuado nos lleva a presentar dos recomendaciones. La primera, ya mencionada, es la separación e independencia del seguro de depósitos de FOGAFIN. No es posible darle credibilidad al seguro de depósitos si las primas que se colectan para fondearlo pueden ser utilizadas potencialmente para capitalizar entidades públicas (dado que dichas cuentas de capitalización a bancos estatales se encuentra dentro del mismo balance agregado de FOGAFIN). Además, el gobierno ha transferido una gran cantidad de recursos a FOGAFIN, básicamente para financiar la reestructuración de la banca pública. La disponibilidad de recursos fiscales para solventar problemas de la banca pública claramente genera un riesgo moral importante en este sector de la banca. Se hace, entonces, necesario separar las cuentas del seguro de depósitos para evitar que dicho riesgo moral pueda trasladarse a la banca privada.

Nuestra segunda recomendación es que, una vez separadas las cuentas del seguro de depósitos, se explicite una meta de recursos con el que debe contar el seguro. Nuestro análisis sugiere que el fondo debería contar, de manera líquida y transparente, con alrededor de 5% de los depósitos totales y en Colombia cuenta con alrededor de 1.5% de los mismos. La elevación reciente de las tarifas (de 0.3% a 0.6% en el 2001, por ejemplo) apunta en la dirección correcta de elevar las disponibilidades del Seguro, pero resulta insuficiente.


Independencia

Aunque el Banco Central es formalmente independiente del Gobierno, ciertamente no lo es de facto. De hecho, hay elementos institucionales que evitan una independencia real. En primer lugar, el Ministro de Hacienda preside la Junta Directiva del Banco Central. En Segundo lugar, el Gobierno nombra, libremente, al menos dos de los 5 directores de dedicación exclusiva (en la práctica, los tres gobiernos que han existido desde que se independizó el Banco han nombrado al menos tres, es decir, mayoría), usualmente personas salidas de la alta burocracia pública. En base a nuestra amplia discusión en los capítulos II y III, es evidente que nuestra recomendación es la eliminación de toda interferencia del gobierno en la toma de decisiones del Banco Central.

Apoyo oportuno de liquidez mas no de solvencia

El Banco Central ejerce las veces de prestamista de última instancia en Colombia. Lo hace a través de varios tipos de ventanillas.

Ventanilla ordinaria. Los bancos que hayan perdido depósitos, y que cumplan el requisito de solvencia, pueden recibir créditos hasta por el 10% de sus activos, a una tasa punitiva (captación + 7), y por un plazo de hasta 180 días. Se otorga de manera relativamente sencilla. El colateral debe ser títulos de inversión de alta calificación que se reciben a un 75% de su face value. Los bancos deben congelar su cartera mientras el préstamo esté vigente.

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Ventanilla extraordinaria. Para casos mas graves, pérdidas de mas del 10% de los depósitos, con cumplimiento del requisito de solvencia. Los préstamos son mas largos, pueden exceder los 180 días, y la tasa de interés sigue siendo punitiva, el colateral es el mismo, y los bancos entran a un programa formal de vigilancia y ajuste, con participación del Banco Central, la Superbancaria y el FOGAFIN.

Ventanilla de corto plazo. Préstamos, generalmente a 1, 7 y 14 días, aunque hay bancos públicos que reciben a mas plazo. Esta ventanilla, aunque teóricamente para ejercer la política monetaria, de hecho es una ventanilla de apoyo de liquidez, principalmente para la banca publica.

El gráfico V.1 muestra la evolución de los préstamos totales otorgados por medio de esta ventanilla. Claramente se puede observar que el valor promedio dista de ser cero, exhibiendo de hecho un promedio superior al 10% de la base monetaria. Es muy claro, entonces, que la ventanilla temporal es un mecanismo de crédito para los bancos, principalmente los públicos que no logran obtener los recursos en el mercado. En el caso de Colombia este punto es muy grave pues existió una ocasión en que un préstamo de este tipo, que se vencía, fue automáticamente reemplazado por otro de mas largo plazo.

La forma de operación de la ventanilla “de corto plazo” demuestra que el papel de prestamista de última instancia no se ejerce con criterios puramente de necesidades de liquidez y que el Banco Central no ha logrado independizar el manejo monetario respecto del manejo de los apoyos de liquidez. Si el Banco cerrara esta ventanilla, el problema se evidenciaría en su dimensión fiscal. Por ende, es muy claro que su presencia también cuestiona la independencia de la política monetaria respecto de las actividades del gobierno. Para lograr una mayor efectividad de la red de seguridad bancaria, recomendamos la separación de la política monetaria de la política fiscal, lo cual de hecho implica que el Banco Central no debe tener ningún rol en el apoyo financiero a los bancos, que no sea estrictamente de muy corto plazo.

Gráfico V.1: Ventanilla "Temporal de Liquidez"

300,000

500,000

700,000

900,000

1,100,000

1,300,000

1,500,000

25-Jun-00

30-Jun-00

5-Jul-00

10-Jul-00

15-Jul-00

20-Jul-00

25-Jul-00

30-Jul-00

4-Aug-00

9-Aug-00

14-Aug-00

19-Aug-00

24-Aug-00

29-Aug-00

3-Sep-00

8-Sep-00

13-Sep-00

18-Sep-00

23-Sep-00

28-Sep-00

3-Oct-00

8-Oct-00

13-Oct-00

18-Oct-00

23-Oct-00

28-Oct-00

2-Nov-00

7-Nov-00

12-Nov-00

17-Nov-00

22-Nov-00

27-Nov-00

2-Dec-00

7-Dec-00

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C. Recomendaciones relacionadas a la Superbancaria

La Superbancaria es una entidad completamente subordinada al Gobierno. Su directorio está presidido por el Ministro de Hacienda y la Superintendencia es dirigida por un funcionario público de libre nombramiento y remoción. Esto la hace especialmente vulnerable a factores de tipo político.

El manejo de la crisis de la banca pública es un caso ilustrativo. La banca pública, desde Diciembre de 1997, ha perdido 2.5 veces su patrimonio. Ello ha implicado enormes aportes de la Nación y de Fogafin, cuyo total ya sobrepasa los cinco puntos del PIB.

No obstante este hecho, la Superbancaria ha certificado, mes tras mes, que estas entidades son “solventes”, lo cual les permite seguir funcionando normalmente, accediendo, por ejemplo, a las ventanillas de emisión monetaria. La Superbancaria ha participado activamente en el tipo de manejo que se ha dado a la banca pública durante los dos últimos años. Esto ha implicado, por ejemplo, una elevación sustancial en la carga impositiva en cabeza de la banca privada, debilitando su capacidad de salir de la difícil situación en la que está.

Como ya hemos mencionado reiteradamente, la red de seguridad bancaria será débil si sus entidades no son independientes. Colombia necesita urgentemente establecer la completa independencia de la supervisión bancaria. Sólo de esta forma se podrá evitar la recurrencia de problemas bancarios que este país viene experimentando.

D. Recomendaciones para mejorar los mecanismos de resolución en Colombia

Nuestras recomendaciones en este ámbito simplemente reflejan la discusión anterior:

(i) Cambiar la Ley para dotar de mayor independencia tanto a la Superintendencia Bancaria, como al FOGAFIN.

(ii) No es eficiente permitir que la decisión de intervención de bancos en problemas siga dependiendo del Ministro de Hacienda. Lo óptimo es que la decisión esté en manos de una entidad independiente, cuyo objetivo explícito sea la estabilidad del sistema y las soluciones de menor costo.

(iii) No debe haber discrecionalidad para no intervenir un banco cuando ha incurrido en las causales correspondientes.

(iv) Debería eliminarse la facultad de intervenir para “administrar”.

3. Ecuador

Considerando la gravedad de las crisis bancaria y monetaria vividas en los años 1999 y 2000 de la cuál Ecuador está recuperándose, así como el bajo ranking de calificación obtenido por Ecuador en el índice comparativo que mide la fortaleza del seguro de depósitos (ver capítulo III), es estrictamente apropiado presentar

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recomendaciones específicas sobre los diferentes aspectos de la red de seguridad bancaria ecuatoriana.

Recapitulando resultados obtenidos en capítulos anteriores, es claro que el sistema de red de seguridad bancaria ecuatoriano es uno de los más deficientes de la región. El seguro de depósitos, en particular, muestra una serie de problemas que lo colocan en uno de los últimos lugares en el ranking de los países de la CAN (junto con Venezuela y excluyendo Bolivia que no cuenta con un seguro de depósitos explícito). El sistema de garantía de depósitos tiene objetivos irreales, es altamente susceptible a los problemas de riesgo moral y de agencia y sufre de un muy mal manejo financiero por parte de la AGD (Agencia de Garantía de Depósitos) debido a interferencias políticas, aunque hay que reconocer que el sistema fue creado en vísperas de una crisis sistémica.26 En cuanto a la red de seguridad bancaria, Ecuador cuenta con supervisión bancaria de baja calidad, deficientes normas de acción correctiva, y susceptibilidad a influencias de intereses y políticas (ver Capítulo III). Estas debilidades requieren ser corregidas para facilitar la estabilidad del sector bancario, siendo la necesidad de reformas más importante aún debido a la escasa evidencia de disciplina de mercado (ver Capítulo IV).

Las recomendaciones se pueden resumir en tres categorías: (a) la limpieza del actual sistema de garantía de depósitos y establecimiento de un nuevo seguro de depósitos correctamente fondeado que vele por las contingencias a futuro; (b) la definición y asignación de funciones de prestamista de última instancia que reemplacen las tradicionalmente realizadas por el Banco Central de Ecuador (BCE), antes de la dolarización; (c) actualización y depuración del sistema de regulación y supervisión prudenciales y, (d) mejoras fundamentales en los mecanismos de resolución de problemas bancarios.

A. Recomendaciones relacionadas con el Fondo de Seguro de Depósitos

La crisis financiera de 1999 dejó inmensos costos para la Agencia de Garantía de Depósitos, que nació dos meses después que quebrara un banco intermedio y días antes que quebrara el banco más grande del país. Con sólo $800 millones en bonos del Estado, la AGD desde su apurada creación no ha contado con la liquidez necesaria para cumplir su mandato legal de cubrir el 100% de los depósitos de 18 instituciones quebradas. Luego del desenlace de toda la crisis y de haber pagado al 98% de los depositantes, todavía le quedan más de $600 millones por pagar y administra dos bancos con inmensos problemas que reportan millonarias pérdidas operativas mensuales, lo que proyecta un pasivo contingente cercano a los 900 millones de dólares. Al analizar el balance de la AGD, observamos que los pasivos totales correspondientes a las instituciones cerradas representan 279% de los activos. Esto resulta en un déficit patrimonial de $971 millones o –168% de los activos totales. Al sumar los balances de los bancos estatizados en manos de la Agencia, la situación no mejora mucho. Con estos, el déficit patrimonial es de $839 millones a fines del año 2000. Durante 2001, los dos bancos estatales han reportado más de 60 millones en pérdidas operativas. Así, el Ministerio de Economía se ha visto obligado a emitir $300

26 Con respecto a este punto, es interesante hacer una comparación con Bolivia. En este último país, las autoridades no están aprobando la introducción de un seguro de depósitos muy bién diseñado de acuerdo a criterios internacionales, por temor de que en la situación frágil que hoy se encuentran los bancos bolivianos, una limitación explícita a la cobertura de depósitos podría generar una corrida bancaria.

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millones adicionales en bonos para capitalizar Filanbanco debido a que sus índices patrimoniales se ubican por debajo del mínimo legal.

En estas circunstancias, es razonable pensar que será muy difícil que la AGD pueda cumplir con los objetivos deseables de un sistema de seguro de depósitos para eventualidades futuras por lo que se vuelve apropiado reconsiderarlo por completo.

Sin embargo, para que cualquier reforma tenga éxito es necesario que el Estado resuelva la situación de los bancos operativos en manos de la AGD. Luego de fusiones con otras entidades, Filanbanco y Banco del Pacífico continúan en un limbo de existencia luego de haber recibido repetidas capitalizaciones con bonos estatales. Las entidades mantienen márgenes de cartera vencida sobre el 50% (reportados), pérdidas de $13 millones mensuales el primero y $5 millones el segundo y han podido seguir operando gracias a la administración de depósitos públicos. Está claro que estos bancos requieren de soluciones prontas o sino tendrán que enfrentar sus inminentes clausuras, con los consiguientes costos que la garantía de depósitos le impondrá al fisco. A pesar de que el gobierno ha intentado buscar operadores internacionales no ha habido interés.

Objetivos y diseño

Actualmente, la Agencia de Garantía de Depósitos tiene objetivos demasiado ambiciosos y confundidos entre trabajar hacia restablecer un fondo para velar contingencias futuras y concluir el proceso de saneamiento de la herencia de la crisis pasada. La AGD es ahora un seguro de depósitos, una agencia de cobranzas, un banco privado, y una empresa de remates27. Las presiones políticas y de intereses fuerzan la atención hacia lo segundo bajo severas intromisiones que están imposibilitando que la entidad engendre la credibilidad necesaria para brindar confianza 27 Es interesante señalar que lo mismo sucedió en el caso de Venezuela después de la crisis

bancaria de 1994. La demora en separar y aclarar funciones es una de las razones básicas que explican la posición de Ecuador y Venezuela en los últimos lugares del ranking de seguros de depósitos entre los países de la CAN.

Cuadro : Balance de Agencia de Garantía de Depósitos-Ecuador (% del Activo Total)

AGDc AGDa Total AGDc AGDa Total

ACTIVO TOTAL 577 1,581 2,158 PASIVO TOTAL 279% 92% 142%

Inversiones 12% 14% 13% Dep. a la Vista 82% 33% 46%

Cartera de créditos 1% 41% 30%Cuentas por pagar y

restringidas184% 52% 88%

d/c Créditos Vencidos 92% 33% 49% Otros 13% 7% 8%

Activos Fijos 24% 10% 14%

Otros 63% 77% 73% Patrimonio -168% 8% -39%

(en mill de USD) -971 131 -839Fuente: AGD y Superintendencia de Bancos. Las cuentas son para Diciembre de 2000.

Notas: AGDc contempla el balance consolidado de la AGD incluyendo todos las instituciones intervenidas y cerradas. AGDa se refiere al total de los bancos

estatizados (Filanbanco y Pacífico) que están bajo el control y administración de la AGD.

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en los depositantes acerca de las actividades del seguro en el futuro. Es necesario que las actividades relacionadas con las crisis pasadas se separen de la actividad propia de un seguro de depósitos. Para esto, se debería crear un nuevo sistema que constituya un fondo de seguros para los depositantes de la banca privada en operación que se desvincularía de la AGD. Esto se puede lograr mediante la especialización de funciones mediante la liquidación de la AGD para dar paso a dos nuevas instituciones: una responsable de las funciones de un Fondo de Seguro de Depósitos para el futuro y otra que se encargue de resolver los problemas remanentes de la crisis anterior.

(i) Resolución de cartera y activos

Las funciones de liquidar los activos de los bancos quebrados y ejecutar la cobranza de los créditos, ahora en manos de la AGD, deberían concentrarse en una nueva institución especializada en esto y que pueda concentrar todo su esfuerzo para que en un plazo limitado cumpla su objetivo. Se puede tomar como ejemplos el Resolution Trust Corporation, establecido en Estados Unidos en 1989 para resolver los mismos tipos de problemas luego de la crisis de las entidades de ahorro y crédito. También está el ejemplo de Fobaproa en México.

Con esta nueva entidad, se deben diseñar y desarrollar los esquemas que permitan la resolución de los procesos de insolvencia, liquidación y venta de bancos cerrados. Para ello, se debería considerar una administración privada y preferiblemente extranjera para limitar las presiones políticas y la posibilidad que intereses pretendan extender los tiempos fijados para las soluciones.

(ii) Nuevo fondo de seguro de depósitos.

Un sistema de seguro de depósitos descapitalizado enfrenta incentivos perversos toda vez que, al no disponer de recursos suficientes para enfrentar contingencias y no poder respaldar a los depositantes, prefiere posponer el reconocimiento de la gravedad de la situación por la que atraviesan los bancos. Al no enfrentar oportunamente estos problemas, la probabilidad de una crisis bancaria aumenta y sus costos pueden elevarse. Habiendo entonces separado la crisis pasada por medio de la institución de resolución de activos, se debe proceder a recapitalizar un nuevo fondo de seguro de depósitos. Este “nuevo” seguro de depósitos debería ser diseñado con la características internacionalmente recomendadas y consideradas a lo largo de todo este estudio comparativo. A diferencia de la actual AGD los objetivos deben ser realistas. El sistema debería ser de personería privada claramente definida en la Ley con autonomía administrativa, política y financiera para evitar los problemas de agencia. Así mismo contar con las características para minimizar los problemas de riesgo moral y selección adversa recomendadas internacionalmente pero sin descuidar algunas particularidades de la red de seguridad bancaria ecuatoriana. Por ejemplo, se debe contemplar que en el régimen de dolarización el banco central ya no ofrece los tradicionales instrumentos de prestamista de última instancia.

En el caso que no siga la recomendación de una reforma total, la AGD debe ser reformada para que sea independiente y de carácter privado.

Capacidad de minimizar los riesgos de selección adversa

(i) Transparencia del seguro

En Ecuador, la Ley vigente del seguro de depósitos muestra algunas deficiencias sobre el grado de transparencia, tanto para depositantes como para las instituciones financieras. En el caso que no se tome la recomendación anterior de reformar

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íntegramente el sistema se deberían considerar los siguientes puntos para mejorar el sistema actual.

Por el lado de los depositantes, la información que tienen estos, respecto al funcionamiento del seguro de depósitos es limitada. Se conoce que los depositantes no poseen plena información respecto de cuáles son los montos y limites máximos de tasas de interés de los depósitos que son garantizados. Esta desinformación del depositante podría incentivar conductas de riesgo moral para ambas partes. Por ejemplo, la Ley establece que los depósitos son garantizados en su totalidad pero, por otro lado, se estipula que aquellos que fueron pactados a una tasa de interés superior en 3 o más puntos porcentuales a la tasa pasiva promedio del mercado no están garantizados. Esto también ocurre con el programa de reducción de la cobertura. La población no ha asimilado que desde marzo 2001, la cobertura de los depósitos sobre los $8,000 está limitada al 50%, y que en 3 años estarán cubiertos los depósitos sólo hasta $8,000. Parte del problema es que la Ley que establece los límites es muy confusa.

En lo que atañe a los bancos, la Ley debe ser lo más clara y simple posible, a fin de que la gerencia de los bancos esté plenamente enterada de cuáles serían los costos de financiar el fondo de seguro de depósitos (en función del riesgo), así como los montos y tipos de depósitos garantizados. Es conveniente determinar con claridad el papel de los bancos dentro del esquema del seguro de depósito: en la actualidad los bancos privados aportan al fondo pero este es de derecho público y bajo el control de una entidad pública (AGD).

(ii) Obligatoriedad

La discrecionalidad de las instituciones financieras de participar o no en el sistema de seguro de depósitos es un factor que podría generar a la entidad encargada de administrar el sistema problemas de selección adversa: únicamente los bancos más riesgosos participarían en este. En el texto de la Ley ecuatoriana no se determina explícitamente la participación obligatoria; sin embargo, por otra parte, la garantía de depósitos es de carácter general e ilimitada, con lo cual se estaría implícitamente incluyendo a todos los bancos bajo el esquema. En la práctica, la interpretación y aplicación es de participación universal. En todo caso, la Ley debería decirlo claramente.


Un mecanismo para evitar problemas de “free rider” y de selección adversa entre las instituciones financieras, bajo un seguro de depósitos obligatorio, sería a través de la aplicación de primas directamente proporcionales al nivel de riesgo de cada banco.

Aunque la Ley contiene un sistema de primas ajustada por el riesgo, este sistema no se aplica en la práctica. En la Ley, el sistema de primas está constituido por una prima fija, más una prima diferenciada por riesgo: la prima fija es igual a seis coma cinco por mil (0.65%) anual calculada sobre el promedio de saldos de los depósitos de todas las instituciones financieras; más una prima por riesgo. La prima de riesgo de cada institución sería determinada de acuerdo a la calificación de riesgo la que a su vez sería determinada trimestralmente por empresas calificadoras. Sin embargo, a pesar de lo que dice la Ley, hasta el momento no existe ningún reglamento que especifique los montos de las primas según los niveles de riesgo, ya que aún no se han realizado los procesos de selección de las firmas calificadoras.

ECUADOR: Estructura de depósitos por tamaño y número de cuentas En millones de dólares Número de cuentas

RANGOS Depósitos en dólares

Participación porcentual de los depósitos

Depósitos per cápita

Depósitos Acumulados

Número de cuentas

Participación porcentual del

número de cuentasAcumulado

0 a 4,000 639 20.0% 235 639 2,717,419 93.4% 2,717,4194,001 a 8,000 330 10.3% 4,516 968 72,976 2.5% 2,790,3958,001 a 20,000 370 11.6% 8,085 1,338 45,784 1.6% 2,836,17920,001 a 50,000 367 11.5% 14,603 1,705 25,104 0.9% 2,861,28350,001 a 100,000 299 9.4% 17,807 2,004 16,787 0.6% 2,878,070100,001 a 500,000 485 15.2% 39,972 2,489 12,136 0.4% 2,890,206500,001 a 1,000,000 209 6.6% 20,478 2,698 10,205 0.4% 2,900,4111,000,001 en adelante 489 15.3% 46,782 3,187 10,452 0.4% 2,910,863TOTAL 3,187 100% 2,910,863 100% NOTA: Incluye depósitos ON shore y Off shore. Datos al 31 de Diciembre 2000.

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Capacidad de minimizar problemas de riesgo moral

(i) Cobertura limitada

Inicialmente, la Ley de Garantía de Depósitos garantiza el pago por el 100% de: depósitos (a la vista y a plazo) on-shore y off-shore, y adicionalmente garantiza la totalidad de los créditos concedidos por entidades extranjeras destinados a financiar operaciones de comercio exterior. No garantiza, sin embargo, los depósitos cuya tasa de interés exceda en 3 o más puntos porcentuales a la tasa pasiva promedio del mercado. Posteriormente, (después de la crisis), una reforma en marzo de 2000, estableció un programa de gradual reducción de cobertura hasta llegar a una cobertura máxima de US$8.000 (7.35 veces el PIB per cápita), con lo que se cubriría el 96% de los depositantes (ver cuadro). La primera reducción en la cobertura entró en efecto desde marzo de 2001, desde cuando la garantía cubre el 50% de los depósitos. A pesar de este primer paso, el texto de la Ley reformatoria presenta mucha ambigüedad en la redacción, dejando la garantía en términos inciertos.

(ii) Tasa limitada

Otra forma de limitar el riesgo moral en los depositantes y bancos es eliminando

la cobertura de los depósitos que han sido contratados a tasas superiores a las pagadas en el mercado. La Ley de seguro de depósitos en Ecuador no garantiza a los depósitos cuya tasa de interés exceda en 3 o más puntos porcentuales a la tasa pasiva promedio del mercado. Consideramos adecuado este procedimiento, aunque como se explicó en el punto (i), en la actualidad, existen demasiadas ambigüedades en la cobertura.

(iii) Coaseguro

En Ecuador el seguro de depósitos no considera un coaseguro financiado por los depositantes. De hecho en la Ley reformatoria (Trole I) se estipula que: “El seguro de la Agencia de Garantía de Depósitos no tendrá costo alguno para el depositante, pero si tendrá un costo diferenciado según el riesgo que represente cada institución del sistema financiero”.

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En el Anexo III, se presentan argumentos en contra de la aplicación de un coaseguro. Estos argumentos se consideran particularmente relevantes para el caso del Ecuador.

(iv) Acceso rápido

La Agencia de Garantía de Depósitos (AGD) tiene, entre otras funciones, la de administrar los pagos de la garantía de depósitos. Para cumplir con la garantía de depósitos, la AGD contaba originalmente con recursos provenientes de los redescuentos de los bonos estatales en el Banco Central del Ecuador y de los créditos de liquidez del mismo. Estos fondos sirvieron para dos propósitos: honrar la garantía de depósitos, y para atender necesidades de liquidez de los bancos en proceso de saneamiento. No obstante, desde que se implantó el sistema de dolarización, muchas de las anteriores funciones del Banco Central del Ecuador han sido eliminadas o severamente restringidas. Por ejemplo, ahora el BCE ya no puede adquirir bonos del Estado que no sean para equilibrar su cuenta de patrimonio, ya no puede emitir dinero local sin respaldo de reservas con dólares y cuenta con recursos muy limitados para otorgar créditos de corto plazo.

Existen otras fuentes de recursos para cumplir con la garantía de depósitos, tales como: (i) capitalización por parte de los nuevos inversionistas, (ii) venta de la entidad (subasta) o fusión con otra entidad, (iii) transferencia (total o parcial) de activos y pasivos a otra entidad (absorción), (iv) venta de entidad en saneamiento, a través de firmas de gestión de riesgo compartido. En estos casos, la velocidad del acceso a fondos líquidos es, por obvias razones, más lenta. Sin embargo, se deben tomar decisiones políticas para acelerar los procesos de resolución. Preferiblemente, como se indicó antes, reformando totalmente el sistema actual.


(i) Meta de recursos

El sistema actual no contiene ninguna meta. En la práctica, a partir de la crisis la AGD se quedó con los pasivos que superan por mucho los activos y antes que pensar en una meta para un fondo a futuro, ésta debe resolver los activos adquiridos y terminar de pagar la garantía ejecutada. Por esto se recomienda la transformación y separación de las funciones de resolución y de un fondo para contingencias futuras.

B. Recomendaciones relacionadas con el prestamista de última instancia

A mediados de enero de 2000, el Gobierno decidió aplicar un esquema de dolarización. Con el nuevo esquema monetario se eliminó la función del Banco Central de fungir como prestamista de última instancia. A pesar de ello, el esquema legal ecuatoriano vigente en la actualidad, contempla determinados mecanismos que de algún modo, han sido diseñados para reemplazar la función de prestamista de última instancia que venía cumpliendo el BCE. Estos mecanismos si bien no funcionan como fuentes contingentes directamente relacionadas con el seguro de depósitos, son, sin embargo, también fuentes alternativas de recursos para enfrentar eventuales estados de iliquidez. Entre estas líneas de fondos se tienen dos mecanismos: (a) Operaciones de “Reciclaje de Liquidez” y (b) fondos provenientes del “Fondo de Liquidez”.

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El primer mecanismo pretende regular la liquidez en la economía, a través de dos herramientas: operaciones de reporte (para dar liquidez) y, colocación de Títulos del BCE (para canalizar los excedentes). El segundo mecanismo sirve para enfrentar exclusivamente situaciones de iliquidez temporal. El Fondo de Liquidez tiene como fuente de recursos a las aportaciones de las propias entidades financieras (el 1% del total de depósitos sujetos a encaje, equivalente a aproximadamente US$33 millones) y adicionalmente, la CAF aprobó un crédito por US$200 millones. El aporte público último debería ser solo temporal hasta que los aportes de los bancos privados lleguen a la meta prudencial para el sistema que debe ser flexible en relación a la profundización del sistema financiero.

Aparte de lo anterior, en la Ley vigente no se consideran líneas de crédito contingentes para el seguro de depósitos. Se recomienda analizar la posibilidad de obtener recursos contingentes (por ejemplo líneas de crédito del exterior).

C. Recomendaciones relacionadas a la supervisión y regulación

Las autoridades han reconocido las debilidades de la red de supervisión y regulación financiera y se han comprometido con implementar un plan de adecuación integral de las normas por medio de un acuerdo Stand by con el FMI. Las acciones comprendidas en este acuerdo, que se resumen a continuación, serían en términos generales las recomendadas a seguir para corregir las debilidad de acciones correctivas, independencia de la superintendencia y capacidad de hacer cumplir las regulaciones.

(i) Redefinición de los reglas para la composición del capital, tomando como punto de referencia los estándares de Basilea (iniciando en diciembre de 2000).

(ii) Incremento del monto mínimo de capital. Con lo cual se busca fomentar procesos de fusiones y absorciones. (Monto mínimo inicial: us$ 2.5 millones; posteriormente será fijado en us$ 5.0 millones).

(iii) Limitar gradualmente las operaciones off-shore en lugares que no cumplan los estándares internacionales de supervisión.

(iv) Reformar los principios de contabilidad hacia los estándares estipulados por el GAAP (Generally Accepted Accounting Principles). Se espera la aplicación total para Junio del 2002.

(v) Apuntar a que las prácticas de supervisión sigan los estándares de los Principios de Basilea.

(vi) Planes de acción correctivas: cuando los bancos muestren una caída de la relación capital-activo por debajo del 1.8%, ó cuando fracasen en la aplicación de planes de capitalización. Cuando la caída de la relación capital-activo esté por debajo del mínimo requerido (9%), pero por encima de 1.8%, se aplicarán “Planes de Regularización”.

(vii) Programas de recapitalización: Este esquema es aplicable únicamente para los bancos en proceso de saneamiento a cargo de la AGD. Adicionalmente, cabe señalar que dentro de los programas de recapitalización, se ha

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propuesto la creación de un Fondo de Recapitalización Bancaria. Para los bancos viables pero descapitalizados, se implementará un plan de acción y programa de capitalización con bonos del Estado.

(viii) Planes de reestructuración de deudas del sector privado (familias y sector corporativo) con los bancos: Estos planes permitirían aliviar las posiciones de liquidez del sector privado a la vez que se mejora la calidad de la cartera de los bancos.

(ix) Evaluación y reformas a la actual legislación de bancarrota y Leyes relacionadas con recuperación de deuda, para lo cual se contempla la aplicación de la figura jurídica denominada “coactiva” (movilización de colaterales de créditos, facultades para la venta de los activos del banco en procesos de liquidación).


En el caso de Ecuador la situación es similar a la de Colombia y Venezuela. Es necesario otorgar por Ley mayor independencia a las instituciones involucradas en los mecanismos de resolución de problemas bancarios (superintendencia y fondo de garantía) y evitar la discrecionalidad en caso de causales de intervención. Además, se deben perfeccionar los reglamentos de las Leyes de manera tal que expliciten todas las facultades de la Agencia de Garantía con relación a los métodos de resolución, incluyendo la facultad de crear bancos Puente (ver Capítulos II y III). La Ley debe facultar a la superintendencia con la capacidad de decretar la intervención para liquidar tan pronto se dén las causales correspondientes.

4. PerúLa red de seguridad bancaria que rige en la actualidad en Perú incluye: un

esquema de seguro de depósitos, el Banco Central que actúa como un seguro de liquidez o prestamista de última instancia y la supervisión bancaria. En el Perú, así como en Bolivia, pero en contraste con el resto de países de la CAN, la superintendencia de bancos está a cargo de los mecanismos de resolución de problemas bancarios.

En base a las características internacionalmente aceptadas sobre el diseño de la red de seguridad bancaria y a las lecciones aprendidas de la experiencia peruana en la última década, se presentan a continuación las siguientes recomendaciones.

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A. Recomendaciones para mejorar el seguro de depósitos

A diferencia de los otros países de la CAN, donde hemos encontrado severas deficiencias en el diseño y aplicación del seguro de depósitos, Perú cuenta con un sistema que se ajusta en gran medida a las prácticas recomendadas internacionalmente y además ha venido funcionando con bastante efectividad. Esto, sin embargo, no significa que no hayan elementos particulares que puedan ser mejorados. Es por ello que, aún reconociendo las virtudes del sistema peruano, nuestros comentarios se centrarán en recomendaciones para mejorarlo aún más.

Capacidad de minimizar problemas de selección adversa(i) Transparencia.

Efectivamente en la regulación peruana se contempla explícitamente los componentes del seguro de depósitos (FSD). Sin embargo, se está todavía lejos de una situación en la que la población conozca a plenitud los alcances del fondo de seguro de depósitos. Por ello pensamos que es necesario reglamentar la publicidad obligatoria de las características del seguro de depósitos. Una alternativa que debe analizarse es la publicidad que se lleva a cabo en cada ventanilla de atención al público o cajero automático, a la manera en que el FDIC de los Estados Unidos da a conocer al público usuario de los servicios bancarios los detalles de la cobertura del seguro de depósitos. Debe difundirse a través de estos medios los alcances del FSD, es decir: el monto de la cobertura, el tipo de depósitos que se asegura, la moneda en que se hace efectiva la cobertura, los plazos involucrados, etc.

Por ejemplo, en nuestro análisis de Perú, observamos que durante las liquidaciones recientes se ha presentado recurrentemente el problema de que el depositante cree tener un depósito asegurado cuando lo que en realidad tiene es un título al portador, típicamente un Certificado Bancario de Moneda Extranjera. Estos títulos, a pesar de ser plenamente identificables en cuanto al propietario, no están asegurados porque son emitidos al portador y el seguro solamente cubre obligaciones nominativas.

Sin embargo, el manejo del Fondo de Seguro de Depósitos es muy transparente. En su propio Estatuto se establece que “La gestión y los estados financieros del Fondo deberán ser auditados anualmente por una sociedad de auditoría de reconocido prestigio". También se indica que "El Fondo deberá publicar su memoria anual de gestión a más tardar el 31 de mayo de cada año, la que deberá contener, por lo menos, los estados financieros auditados y la composición de su portafolio de inversiones.....".

A pesar de no estar obligado por la Ley de Bancos, ni por su Estatuto o Reglamentos, el FSD mantiene en su pagina web los últimos balances y la composición de sus inversiones. También se publican trimestralmente los balances del Fondo en diarios peruanos de amplia circulación.

En la actualidad se tiene en el Fondo cerca a US$ 47 millones, de los cuales 30 son bonos del tesoro, 6 millones en otros bonos y 11 millones en efectivo en el BCRP. También tiene una deuda con el Tesoro por US$ 130 millones producto del Programa de Consolidación establecido por Decreto de Urgencia No.108-2000.

A continuación se presenta el último balance del Fondo de Seguro de Depósitos:

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(ii) Obligatoriedad.

En el Perú todas las empresas del sistema financiero autorizadas a captar depósitos del público son miembros del fondo de seguros de depósitos. Adicionalmente se especifica en la Ley que sus operaciones estarán respaldadas después de 24 meses de aportaciones. Esta última particularidad de la Ley debe alcanzar un grado mayor de difusión, la experiencia en la liquidación de algunas Cajas Rurales ha demostrado que los depositantes asumían implícitamente la existencia de algún tipo de garantía por parte del estado.


En la legislación peruana las primas se ajustan en función de la clasificación privada de riesgos que recibe cada institución participante, partiendo de una base mínima de 0.65% e incrementándose en 0.20% conforme se pasa de una categoría de riesgo a otra. Estos parámetros son modificables por el supervisor bancario previa opinión del banco central. En la actualidad estos parámetros han sido modificados de tal manera que la prima oscila en un rango que va de 0.45% a 1.45% dependiendo de la clasificación de riesgo de la entidad. En Latinoamérica solamente Ecuador y Venezuela tienen niveles de prima mayores. Países de riesgo similar como Colombia, México o Brasil operan con primas por debajo de lo que se paga en Perú. Parecería que hay algún espacio para revisar las primas a la baja, sin embargo, esta revisión

FONDO DE SEGURO DE DEPÓSITOSBALANCE GENERAL

AL 31 DE DICIEMBRE DE 2000(en nuevos soles)

A C T I V O P A S I V OACTIVO CORRIENTEDISPONIBLE CUENTAS POR PAGARFondos disponibles 846,199.85 CxP Diversas 176,150,186.84

846,199.85 176,150,186.84INVERSIONES C.PLAZO OTROS PASIVOSPapeles Comerciales 6,666,649.77 Con ahorristas 353,306,810.97

6,666,649.77 Otros pasivos 20,134,231.86373,441,042.83

ACREENCIASCon inst. en liquidación 321,796,483.31

321,796,483.31TOTAL PASIVO 549,591,229.67

CUENTAS POR COBRAR Int. por cobrar financieros 1,825,982.12Int. por cobrar a inst. en liq. 20,134,231.86 PATRIMONIOPrimas por Cobrar 22,045,236.41 Superávit acumulado 385,080,472.99

44,005,450.39 Resultado del período 23,066,791.90TOTAL PATRIMONIO 408,147,264.89

OTROS ACTIVOSFondos en administración 353,279,233.03

353,279,233.03ACTIVO NO CORRIENTEINVERSIONESBonos 231,144,478.21

231,144,478.21

TOTAL ACTIVO 957,738,494.56 TOTAL PAS. Y PAT. 957,738,494.56T.C. S/. 3.523

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debe hacerse de manera compatible con la posibilidad de plantear una meta de recursos para el fondo. El fondo podría dejar de recaudar por concepto de primas durante los períodos en el cual la meta esté alcanzada.


(i) Cobertura baja y restringida.

En el Anexo III presentamos razones por las cuales no pensamos que la recomendación internacional de mantener una cobertura del seguro de depósitos de alrededor de 2 veces el PIB per cápita sea apropiada. Aunque nuestra discusión en dicho Anexo concluye que el PIB per cápita no es un indicador apropiado de la cobertura óptima, éste se usa mucho en las comparaciones internacionales y por ello haremos referencia a dicho indicador. En el Perú, la cobertura es de aproximadamente S/. 66,000 lo que equivale a 8.4 veces el PIB per cápita, valor que se encuentra muy por encima del valor correspondiente al resto de países sudamericanos y muy por encima del promedio mundial de 3 veces.

Pensamos que una reducción de la cobertura del orden de 50% sería recomendable, pasando a cubrir el equivalente de 4.2 veces el PIB per cápita peruano. Esta reducción de 50% en el monto de la cobertura tendría un efecto muy limitado sobre el número de cuentas cubiertas, pasando de estar cubiertas el 98.7% a estar cubiertas el 96.68%. Es decir, reducir la cobertura del seguro de depósitos en 50% reduciría en 1.98% el número de cuentas cubiertas en toda la banca múltiple, como queda claro del análisis de la estructura de depósitos que se presenta a continuación:

Esta propuesta, si se implementara, debe ser manejada de manera muy transparente. Antes de su aplicación se requiere de una campaña de difusión muy profunda para que todos los agentes tengan conocimiento de los nuevos alcances del seguro de depósitos. Asimismo, es muy importante que se controle la secuencia del cambio, el cambio debe hacerse de manera gradual, por etapas claramente definidas.

BANCA MULTIPLEDEPOSITOS Y OTRAS OBLIGACIONES SEGUN ESCALA DE MONTOS

Al 31 DE DICIEMBRE DEL 2000(EN NUEVOS SOLES)

ESCALA

Personas naturales Personas jurídicas privadas sin fines de lucro

Otras personas Jurídicas TOTAL

Nº de Libretas

Monto(en miles)

Nº deLibretas

Monto(en miles)

Nº deLibretas

Monto(en miles)

Nº deLibretas

Monto(en miles)

Hasta 6 787 ..........

4 141 556 2 959 049 85 767 84 707 210 635 299 340 4 437 958 3 343 096

de 6 788 a 16 969 ..........

336 141 3 471 020 6 009 64 682 20 304 222 035 362 454 3 757 737

de 16 970 a 33 937 ..........

175 824 3 955 274 3 253 76 746 12 503 296 439 191 580 4 328 459

de 33 938 a 50 906 ..........

73 287 2 879 084 1 453 59 325 9 018 351 705 83 758 3 290 114

de 50 907 a 67 874 ..........

31 472 1 795 734 742 43 081 3 330 194 364 35 544 2 033 179

de 67 875 a 135 748 ..........

39 730 3 540 305 1 235 115 057 6 137 578 112 47 102 4 233 474

de 135 749 a 678 740 ..........

19 268 4 541 011 1 258 365 181 7 326 2 123 587 27 852 7 029 779

de 678 741 a 3393 700 ..........

1 113 1 275 035 415 637 080 2 632 3 732 304 4 160 5 644 419

de 3393 701 a más ..........

106 1 238 767 229 2 424 912 967 8 704 723 1 302 12 368 402

TOTAL: ........................................................

4 818 497 25 655 279 100 361 3 870 771 272 852 16 502 609 5 191 710 46 028 659

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(ii) Tasa limitada.

Recomendaríamos también como un principio general, fruto de la experiencia reciente, que la definición de depósitos asegurados excluya aquellos depósitos pactados a tasas claramente fuera del mercado. Los bancos en problemas usualmente recurren al expediente de captar a tasas muy elevadas y promocionando la cobertura del FSD, en una suerte de esfuerzo de ‘gambling for resurection’ trasladando el mayor costo implícito en su apuesta al fondo de seguro de depósitos. Este comportamiento es pernicioso para la estabilidad del sistema y puede ser evitado si se excluyen ese tipo de depósitos de la cobertura del FSD. Por ejemplo, se puede regular que los depósitos que pagan tasas 20% por encima del promedio de mercado no estén cubiertos por el FSD.

(iii) Coaseguro.

Como se discutió en el capítulo II, la recomendación internacional de adoptar un coaseguro se basa en la necesidad de hacer que los depositantes siempre tengan ‘algo en juego’ a efectos de que efectivamente tomen sus decisiones teniendo en cuenta el riesgo que cada intermediario representa y agregar mayor disciplina al mercado financiero. Sin embargo, nuestra opinión, desarrollada en el Anexo III es que establecer un coaseguro una vez que el sistema ya se encuentra en funcionamiento podría ser muy difícil en términos de la secuencia de implementación y el manejo de expectativas. Pensamos, que en el extremo podría incluso ser detrimental porque los depositantes interpretan el movimiento regulatorio como una señal de insolvencias bancarias potenciales.

El sistema peruano es un buen ejemplo de nuestra recomendación. El sistema de seguros de depósitos ha funcionado efectivamente y se ha logrado cerrar una serie de bancos sin que haya habido mayores problemas entre los depositantes. En este caso, creemos que los beneficios potenciales de mejorar la disciplina de mercado introduciendo un coaseguro son menores que los riesgos asociados con perturbar el funcionamiento del sistema.

(iv) Acceso rápido.

De acuerdo a los prácticas internacionalmente reconocidas, el seguro de depósitos debe estar en capacidad de hacer frente a sus obligaciones con relativa rapidez para generar la debida confianza en el sistema por parte de los depositantes. Para tal efecto, debe estar adecuadamente fondeado o tener acceso a líneas de emergencia provistas por el tesoro.

El Fondo de Seguro de Depósitos peruano está en capacidad de responder en menos de 48 horas y, de hecho, este ha sido el caso en varias oportunidades. Los procedimientos han sido simplificados y las responsabilidades claramente definidas con la finalidad de hacer que el pago del seguro se lleve a cabo en el mínimo de tiempo indispensable. Esta mayor celeridad se ha logrado a través de centralizar toda la decisión y la responsabilidad en el supervisor bancario, restándole autonomía al Fondo de Seguro de Depósitos, que de esta manera se convierte en un ejecutor de las directivas emanadas desde el órgano de supervisión. Pensamos que este arreglo puede ser revisado con la finalidad de que el FSD alcance la autonomía funcional

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necesaria para operar con la debida celeridad y en función a sus propios intereses, que no necesariamente coinciden en cada oportunidad con los del supervisor bancario.

También es necesario para establecer la debida confianza en el FSD que los pagos se hagan en la moneda en que se hayan llevado a cabo los depósitos originales. Para lograr esto se necesita una modificación en las regulaciones emitidas por la superintendencia bancaria (SBS), no es necesario modificar la Ley de bancos. El problema fundamental es que al hacer el pago en moneda nacional de cuentas que originalmente se mantenían en moneda extranjera, existe un fuerte riesgo de que el depositante experimente pérdidas asociadas con el tipo de cambio que se utiliza para convertir dólares a nuevos soles. En muchos casos reportados, esas pérdidas han alcanzado montos significativos para la escala de la cobertura.

Adicionalmente, a efectos de lograr una cobertura rápida la regulación bancaria que emite la SBS debe contemplar que los bancos mantengan permanentemente actualizados sus registros respecto de los depósitos cubiertos por el FSD. Esto es importante para el pago de primas, para el cálculo de los costos potenciales de intervención de la SBS y sobretodo para elaborar la información necesaria para el pago de los depósitos asegurados en caso de intervención. En la experiencia reciente la actualización de estos registros se muestra como una de las tareas más intensas, realizadas con mayor premura y que requiere de mayor precisión al inicio de cualquier intervención.

Otro factor que puede ser importante en este sentido y que todavía no ha sido probado en la práctica es el relacionado con la capacidad del tesoro de responder en situaciones de emergencia. Hasta ahora todas las intervenciones del FSD han sido enfrentadas con los recursos del Fondo, en ninguna oportunidad ha sido necesaria la intervención del Tesoro, de manera que no hay experiencia en las coordinaciones necesarias para que se tenga un acceso rápido a la cobertura del FSD.28


(i) Meta de recursos.

Como ya hemos mencionado, el seguro de depósitos peruano debería contar con un nivel objetivo, o meta de recursos que le permita mantener la solvencia financiera suficiente como para poder hacer frente a los casos de quiebra bancaria sin relajar las exigencias prudenciales a los participantes del fondo y sin comprometer su propia viabilidad. Esta meta de recursos le serviría para calibrar las primas: una vez cumplida la meta de recursos se pueden reducir las primas y de igual manera, mientras más lejos se encuentre de la meta de recursos las primas podrán ser mayores con la finalidad de acelerar el acercamiento hacia la meta.

La fijación de esta meta de recursos debe hacerse tomando en cuenta la situación del sistema financiero junto con el tamaño y secuencia de los posibles siniestros o desembolsos. Asimismo, las primas deben ser fijadas teniendo en cuenta 28 En los años 1992 y 1993 el Fondo recibió recursos del Tesoro (S/. 22 millones) para cubrir a

depositantes del Banco Hipotecario y Banco Popular. En 1994 el Fondo canceló su deuda con el Tesoro pagando una parte con recursos propios y el resto a través de una operación de triangulación en la que entregó al Tesoro inmuebles que había recibido como dación en pago de dichas entidades. Recientemente, a finales de 2000 el Fondo recibió bonos por US$ 50 millones dentro de lo establecido por el Decreto Supremo 108 que otorga al Fondo una línea de US$ 200 millones.

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los ajustes por riesgo y la capacidad de la industria financiera para hacer frente a las primas sin perjudicar su solvencia ni liquidez. Una manera recomendable para hacer frente a circunstancias imprevistas es a través de otorgar al seguro de depósitos la facultad de requerir el pago adelantado de hasta 24 meses de primas a las tasas vigentes. Esta facultad está incluida en la regulación bancaria argentina.

La propuesta que se viene manejando en el FSD peruano y que nosotros apoyamos es el establecimiento de un fondo objetivo en función al total de depósitos asegurados (5%) siempre que este monto sea superior al total de depósitos asegurados de todos los miembros del FSD en categorías de riesgo menor o igual a C+. Esta configuración debe hacer que el fondo objetivo sea un monto mas bien estable a lo largo del ciclo económico. Esta propuesta se complementa con el establecimiento de un mecanismo para estabilizar las primas alrededor del fondo objetivo, un mecanismo que permita darle al fondo objetivo una banda de estabilidad y hacer más manejable la discontinuidad que se introduce al hacer dependientes las primas de la posición relativa del fondo respecto del fondo objetivo.

(ii) Financiamiento contingente del tesoro

El FSD peruano es una persona jurídica de derecho privado de naturaleza especial y es administrado por representantes del sector público y del sector privado. También cuenta con el financiamiento contingente del tesoro de manera explícita en la propia Ley de bancos. El procedimiento para hacer efectiva esta línea contingente también está diseñado de tal manera que se puede llevar a cabo rápidamente. Recientemente, este procedimiento ha sido probado cuando el gobierno emitió el Decreto Supremo 108 que autoriza al tesoro a emitir bonos y para ser transferidos al FSD. El FSD solicitó US$50MM y ya ha vendido US$10MM por medio de una subasta para pagar a los depositantes.

B. Recomendaciones para mejorar las funciones del prestamista de última instancia

Son dos las recomendaciones que tenemos con respecto a las funciones del Banco Central (BCR). La primera se refiere a su función estricta de prestamista de última instancia y la segunda a una distorsión en el cobro del encaje que afecta negativamente la labor del supervisor bancario.

(i) Recomendamos la coordinación cercana entre la supervisión bancaria y el BCR en su función de actuar como prestamista de última instancia en casos de sometimiento de bancos al régimen de vigilancia.

Cuando una institución es sometida por la SBS al régimen de vigilancia (el régimen previo al de intervención), el Banco Central está impedido de seguir brindándole apoyo de liquidez. Por lo tanto, si el sometimiento al régimen de vigilancia se produce en un momento en que el banco se encuentra sobregirado en sus cuentas con el BCR, al día siguiente está imposibilitado de cubrir sus obligaciones en el canje y este incumplimiento de obligaciones configura una causal suficiente para obligar a la SBS a intervenir el banco. De manera que, en estas circunstancias la decisión de someter a régimen de vigilancia es una decisión de intervención. La automaticidad de las normas le resta capacidad de acción a la SBS en el proceso y permite cierta certeza

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respecto de los plazos involucrados y por lo tanto permite acciones de protección de posiciones acreedoras en perjuicio de la estabilidad del sistema en su conjunto.

(ii) Recomendamos una revisión en la política de encajes del BCR que elimine el incentivo a las operaciones off-shore.

En el Perú la tasa de encaje no se ajusta según la estabilidad de los depósitos, o el plazo, sino según la moneda. Si el depósito es en moneda nacional entonces, independientemente del plazo, la tasa de encaje es la que corresponde al mínimo legal: 9%. Por otro lado, si el depósito es moneda extranjera la tasa de encaje es la que corresponde al mínimo legal más un encaje adicional de alrededor de 25%. Este encaje adicional es remunerado a la tasa que fije el Banco Central. Los depósitos hechos por instituciones financieras locales o del exterior no forman parte de las obligaciones sujetas a encaje.

Esta configuración regulatoria proporciona suficientes incentivos como para que las operaciones ‘off shore’ resulten muy atractivas. El banco ‘off shore’ es el que capta recursos de los depositantes peruanos para luego invertirlos en los bancos peruanos. El rendimiento para los depositantes peruanos es mayor porque el banco ‘off shore’ no tiene que encajar ni pagar primas al FSD según las regulaciones peruanas y el costo de los pasivos es menor para los bancos peruanos porque el adeudado al banco ‘off shore’ no forma parte de las obligaciones sujetas a encaje.

A pesar de estas “diferencias” en localización inducidas por la regulación del banco central, al depositante peruano le queda perfectamente claro que el banco local y el banco ‘off shore’ son la misma persona. Inclusive puede darse el caso de una compensación automática entre el banco local y el banco ‘off shore’ por la cual el adeudado de uno es cancelado asumiendo los depósitos del otro. En una reciente intervención bancaria, los depósitos off-shore y en otros bancos que se registraban como adeudados en el banco intervenido, se cancelaron y a cambio se constituyeron depósitos asegurados. Al notar esto, la SBS ordenó la reversión de la operación inmediatamente.

Este tipo de regulación le resta mucha transparencia al sistema, dificulta enormemente la supervisión y al ocultar pasivos para eludir primas y encajes también se ocultan niveles de palanqueo junto con los potenciales costos de la intervención, sesgando la decisión hacia formas ineficientes de resolución bancaria.

C. Recomendaciones relacionadas a la supervisión bancaria

El desdoblamiento de depósitos para alcanzar mayor cobertura por el fondo de seguros de depósitos es una actividad muy conocida en las experiencias internacionales. Lo que no es tan usual es que el mismo banco alerte a los depositantes de su probable intervención y que además los aconseje a desdoblar los depósitos. Este caso se dió recientemente, en la última intervención llevada a cabo en el Perú. Durante los últimos días en que estuvo en funcionamiento el NBK Bank, el número de cuentas cubiertas por el FSD se incrementó sustancialmente como producto de una serie de operaciones de desdoblamiento. Por ejemplo, durante la última semana en que funcionó el banco, se crearon cerca de 4,000 nuevas cuentas, todas por debajo del nivel de cobertura del FSD. Este movimiento masivo de cuentas habría

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sido promovido por el propio banco para proteger los depósitos de sus clientes, quienes a su vez, ante la información de la inminente intervención proporcionada por el propio banco optaron por seguir la recomendación y repartir sus depósitos entre sus familiares, allegados o trabajadores con el propósito de ampliar la cobertura del FSD al íntegro de sus depósitos. Como resultado, el costo de la intervención para el FSD pasó de unos US$45 millones a una cifra por encima de los US$105 millones.

Evidentemente, para el banco era conveniente utilizar este tipo de operaciones de desdoblamiento antes que hacer frente a la corrida de depósitos, siendo que la finalidad del banco era controlar su escasa liquidez y ganar tiempo valioso en la búsqueda de soluciones aceptables para el supervisor bancario. Por su lado, para el depositante, que había sido informado por el banco respecto de la imposibilidad de retirar su dinero, este tipo de desdoblamiento representaba la única manera en la que potencialmente podía recuperar algo de lo invertido en el banco.

El problema se origina en que una vez que se elimina la incertidumbre respecto del futuro del banco, los agentes participantes protegen sus respectivas posiciones. El banco tenía certeza de que iba a ser intervenido el lunes siguiente porque ya no tenía apoyo en el mercado interbancario, porque el Banco Central estaba en el límite legal de su capacidad de apoyo con recursos líquidos, y porque sabía que no podía seguir enfrentando los retiros masivos que sufría desde varias semanas atrás. Dado el marco legal, era claro que la única alternativa era la intervención. El depositante, por su lado, también tenía absoluta certeza sobre la fecha de intervención, en este caso porque había sido informado directamente por el propio banco.

Nuestra recomendación para evitar estos problemas es una mejora en la capacidad de acciones correctivas tempranas por parte de la superintendencia bancaria. Estas acciones han sido discutidas en detalle en los capítulos II y III. Sin ellas, no es posible evitar comportamientos que trasladan el costo al FSD cuando se busca proteger el valor de las respectivas posiciones acreedoras en el banco por intervenir.


En el caso peruano parecería recomendable reglamentar la Ley de manera tal que las facultades del fondo de garantías en utilizar los mecanismos de resolución sean totalmente explícitas, incluyendo la apertura de bancos puente temporales. En la medida en que los intereses del FSD no coincidan necesariamente con los del supervisor, debería darse mucho más independencia al FSD de la SBS. Como ya hemos mencionado, en la actualidad el FSD es totalmente dependiente de la SBS y actúa siguiendo indicaciones precisas del superintendente. Aunque la ventaja de este tipo de arreglo es que minimiza los costos de coordinación, que parecen ser importantes en el caso peruano, el costo es que sacrifica la necesaria independencia que debe tener el Fondo de Garantía frente al supervisor bancario y al prestamista de ultima instancia.

En resumen, nuestra evaluación indica que la regulación bancaria peruana cumple satisfactoriamente con las ‘mejores prácticas’ para controlar los costos de información que se originan al introducir un esquema de seguro de depósitos como elemento estabilizador en la red de seguridad bancaria. Las recomendaciones incorporadas en esta sección distan mucho de las recomendadas en los otros países

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de la CAN en donde se requieren reformas mucho más profundas (desde buscar el momento apropiado para introducir el sistema de seguro de depósitos en Bolivia hasta reformarlo completamente en Ecuador). Dado que las sugerencias para Perú son mucho más puntuales, se pueden resumir en los siguientes puntos:

- Mayor difusión de las características del FSD.

- Revisión de la política de encajes del BCR.

- Reducción del monto máximo de la cobertura al 50%.

- Excluir de la cobertura aquellos depósitos pactados a tasas muy por encima de las tasas de mercado.

- Mayor autonomía funcional para el FSD.

- Regular la permanente actualización de los registros de los depósitos asegurados.

- Pagar a los asegurados en la moneda de origen del depósito.

- Fortalecer la capacidad de acción correctiva temprana de la Superintendencia de Banca y Seguros.

- Mejorar la coordinación entre la supervisión bancaria y el BCR, en su función de prestamista de última instancia. en casos de sometimiento de bancos al régimen de vigilancia.

- Establecer un fondo objetivo en función al total de depósitos asegurados (5%) siempre que este monto sea superior al total de depósitos asegurados de todos los miembros del FSD en categorías de riesgo menor o igual a C+.

- Complementando el punto anterior, se debe permitir el requerimiento anticipado de hasta 24 meses de primas a las tasas vigentes, en casos de emergencia.

5. República Bolivariana de Venezuela

El sector público ha creado en Venezuela una larga tradición de riesgo moral en el tratamiento de instituciones financieras en problemas, tanto por la acción del Banco Central de Venezuela (BCV), como por la del seguro de depósitos desde su creación en 1985. Esta tradición se ha manifestado a través del rescate o intervención tardía de dichas instituciones y el reconocimiento de los depósitos del público en su totalidad o en montos significativamente superiores a la garantía establecida en la respectiva Ley. Igualmente, la gestión del Fondo de Garantías de Depósitos Bancarios (FOGADE) se ha caracterizado desde su creación por la falta de transparencia y la excesiva discrecionalidad durante los procesos de resolución de las instituciones financieras en dificultades. Adicionalmente, la independencia y autonomía de la Superintendencia de Bancos (SUDEBAN) ha estado severamente limitada para actuar de manera rápida y oportuna cuando han surgido inconvenientes en las instituciones financieras, a pesar de los avances en su capacidad técnica en años recientes. En particular, la creación de

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la Junta de Regulación Financiera (JRF) a través de la Ley de Emergencia Financiera (LEF), promulgada a raíz de la crisis bancaria de 1994-95, ha restringido significativamente la autonomía de SUDEBAN y FOGADE.

En la actualidad, las autoridades elaboran una propuesta de reforma a la Ley General de Bancos (LGB), pero no es claro que incorpore todos los cambios necesarios en relación con los elementos fundamentales de la red de seguridad bancaria que crean incentivos al riesgo moral, la selección adversa, la falta de autonomía de la SUDEBAN y la excesiva discrecionalidad y falta de transparencia en el tratamiento de instituciones en dificultades. No en vano, el Indice de Fortaleza del Seguro de Depósitos de la CAN arroja un resultado preocupante sobre Venezuela, así como el análisis comparativo de los marcos legales e institucionales de las redes de seguridad bancaria de la región. De dichos análisis, se desprenden la siguiente evaluación y las recomendaciones.

A. Recomendaciones relacionadas al seguro de depósitos

La Ley General de Bancos (LGB) vigente le establece a FOGADE tres funciones, las cuales son: garantizar los depósitos del público, otorgar auxilio financiero para restablecer la liquidez y solvencia de instituciones financieras en dificultades y ejercer las funciones de liquidador y administrador de las instituciones que han sido intervenidas.

Objetivos y diseño

Las dificultades del seguro de depósitos parten de la amplia y poco precisa gama de funciones que FOGADE puede cumplir, tanto como prestamista de auxilios financieros, como liquidador de activos de instituciones financieras fallidas, además de garante de los depósitos del público.29 La definición de estas funciones en términos tan generales ha dado origen a una excesiva discrecionalidad en la actuación de las autoridades, particularmente desde la creación de la Junta de Regulación Financiera.

La complejidad de las funciones de FOGADE, se reflejan en su Balance General, tal como se presenta a continuación:

29 Ya hemos mencionado anteriormente, las similitudes con Ecuador. En ambos casos, el problema se origina en el hecho de que un seguro de depósitos elaborado para manejar crisis bancarias sistémicas, sigue funcionando con las mismas características en tiempos “normales”.

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FOGADE

BALANCE GENERAL PUBLICADO AL 30/06/2000 1/

MM de Bs. % del ActivoACTIVO 1,897,360 100.00% Disponibilidades en Moneda Nacional 2,544 0.13% Disponibilidades en Moneda Extranjera 343 0.02% Inversiones en Valores 2/ 653,897 34.46% Operaciones de Asistencia Financiera 2/ 3/ 279,213 14.72% Otros Activos 161,363 8.50% Cargos Diferidos Netos de Amortización 4/ 800,000 42.16%

PASIVO 1,468,290 77.39% Obligaciones con el Banco Central 1,336,122 70.42% Obligaciones por Emisión de Bonos 59 0.00% Otros Pasivos 126,551 6.67% Créditos Diferidos 5,558 0.29%

PATRIMONIO 429,070 22.61% Aportes del Ejecutivo Nacional 600,000 31.62% Aportes de Bancos y Otras Instituciones Financieras 587,036 30.94% Transferencias del Banco Central 10,334 0.54% Déficit -768,300 -40.49%

TOTAL PASIVO Y PATRIMONIO 1,897,360 100.00%

FUENTE: FOGADE y cálculos propios.1/ No contempla les efectos que pudieran tener las provisiones por el auxilio financiero otorgado al Grupo CAVENDES.2/ Neto de Provisiones establecidas por SUDEBAN.3/ Corresponde a los Auxilios Financieros desembolsados por FOGADE y otras subrogaciones y transferencias de depósitos por cobrar.4/ Corresponde a los excesos de egresos sobre ingresos contabilizados al 30/6/1996 a ser amortizados en un plazo no mayor de 20 años.

La reforma de la Ley General de Bancos (LGB) que actualmente se encuentra en discusión sería una oportunidad para introducir reformas importantes que limiten y definen de manera mas precisa o menos discrecional alguna de las funciones de FOGADE. En particular, la función de FOGADE como prestamista de auxilios financieros se encuentra en revisión, ya que esta podría restringirse y quedar establecida sólo como parte de los mecanismos de resolución cuando las instituciones financieras hayan sido intervenidas y se haga inevitable la asunción de pérdidas por parte del sector público para el establecimiento de un banco puente o para el traslado de depósitos de instituciones fallidas hacia instituciones sanas.

Igualmente, la función de liquidador y administrador de FOGADE de aquellas instituciones que sean intervenidas podría quedar limitada sólo para un período de tiempo específico y determinado. Sin embargo, no es claro todavía en la discusión de dicha reforma que una vez transcurrido este lapso de tiempo, los activos deberían ser liquidados por otras agencias especializadas o por los tribunales correspondientes. Esta actividad de liquidador y administrador de activos de instituciones financieras fallidas ha distraído significativos recursos financieros de FOGADE y limitado sus funciones fundamentales como administrador del fondo de seguro de depósitos.

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La participación de las instituciones financieras en el seguro de depósitos es obligatoria y los objetivos en términos de la garantía de los depósitos son realistas, ya que la cobertura actual es de aproximadamente 1,5 veces el PIB per cápita ( Bs. 4.000.000 ), la cual se ubica por debajo de la cobertura media internacional (2,8 veces el PIB per cápita)30. Esta cobertura se ampliaría a Bs. 10.000.000, equivalente a 3 veces el PIB per cápita, de acuerdo al proyecto de reforma de la LGB. Dicho monto todavía se encuentra alrededor de la media internacional y por debajo de la región. La cobertura máxima actual de Bs. 4 millones cubre aproximadamente el 97.2% de las cuentas de depositantes cuyos montos son iguales o menores a dicha garantía, las cuales representan el 36.3% de los depósitos totales. Si se aprueba aumentar la cobertura hasta Bs. 10 millones, se cubrirán casi el 99% de las cuentas de depositantes con montos iguales o inferiores a dicha garantía, lo cual representaría el 47.2% de los depósitos totales, como se observa en el siguiente cuadro:

Debido a que la profundidad del sistema financiero se ha reducido por la volatilidad macroeconómica y a la inexistencia de depósitos indexados o en dólares, la estructura de depósitos se concentra en depósitos transaccionales y de pequeños montos. Es por ello que una cobertura baja en términos de PIB per cápita representa una proporción elevada en relación con los depósitos totales y con los depositantes cuyas cuentas son iguales o menores a la garantía establecida. De hecho, un incremento de la cobertura en 150% en bolívares y en 100% en número de veces del PIB per cápita como se contempla en la reforma de la LGB, apenas aumenta en 11 puntos el porcentaje de los depósitos garantizados y en apenas 1.7 puntos el porcentaje de depositantes cuyas cuentas estarían garantizadas hasta un 100%.

La prima que deben cancelar las instituciones financieras por el seguro de depósitos no se ajusta por ningún tipo de riesgo, lo cual limita la información disponible por parte de los depositantes y en consecuencia restringe el funcionamiento de los

30 Las cifras de cobertura respecto al PBI per cápita se usan aquí sólo como indicativos de comparación. Vease el Anexo III para una discusión de porque no pensamos que esta medición de cobertura sea la adecuada para planear la estructura del seguro de depósitos.

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mecanismos de mercado. Pareciera que el proyecto de la LGB en discusión no contempla modificar esta regulación.

Al extenderse la garantía por depositante, por banco, sin ajuste por riesgo de la prima, se estimula el fraccionamiento de los depósitos entre varias instituciones financieras, lo cual puede inducir a los depositantes a localizar sus ahorros en instituciones con niveles de riesgos distintos a las que potencialmente estarían dispuestos a asumir, bien sea por fallas de información o por la indiferencia de los mismos a dicho factor, dada la amplitud efectiva de la garantía y la tradición de rescate o bail out que persiste en Venezuela. Este constituye de facto otro de los factores que puede estar incidiendo en la conformación de una estructura de depósitos altamente concentrada en cuentas cuyos montos se encuentran por debajo de la garantía establecida comentada anteriormente.


Aún cuando la cobertura actual de 1,5 veces el PIB per cápita no es elevada y se ubica por debajo del promedio internacional (2,8 veces el PIB per cápita en el 2000), la discrecionalidad en la aplicación de la amplia gama de mecanismos de resolución, hace que muchas veces la garantía termine siendo total y absoluta. No sólo ha sido ésta una práctica con larga tradición en Venezuela, la cual se convalidó a comienzos del año 2000, cuando ocurrió la intervención del Banco de Inversión CAVENDES, donde se canceló la totalidad de los depósitos por parte de FOGADE, sino que la cobertura establecida en la Ley vigente es por depositante por banco y en casos de cuentas mancomunadas o conjuntas, se cancela la garantía por cada miembro o depositante en la cuenta y no proporcionalmente hasta que se alcance el monto del depósito en cuestión, lo cual hace que la garantía sea prácticamente indeterminada. En tal sentido, un depositante, persona natural o jurídica, puede estar “garantizado” varias veces y por montos mayores a lo que representa su participación proporcional en depósitos mancomunados o conjuntos, ya que la sumatoria de las garantías individuales puede superar el monto del depósito garantizado. Estos elementos muestran que el sistema financiero venezolano ha estado excesivamente protegido, razón por la cual se reforzaría el riesgo moral que ha persistido por largos años. En tal sentido, la garantía podría inducir una estructura de depósitos marcada por la cobertura, lo cual induciría por tanto riesgo moral y limitaría significativamente la disciplina del mercado por parte de depositantes y banqueros. Esta distorsión podría exacerbarse por la posibilidad de un financiamiento abierto por parte del BCV a FOGADE en casos de crisis financieras. Obviamente, nuestra recomendación es la eliminación de todas estas distorsiones en la Ley.

La Ley permite la cancelación o consolidación entre la garantía de depósitos y las deudas o pasivos de un depositante en la misma institución financiera. Sin embargo, la Ley no es clara en cuanto al tratamiento de consolidación o compensación de las deudas que se encuentran en estado de atraso o mora. Nuevamente, estas reglamentaciones que están claramente en contra de las prácticas internacionalmente recomendadas (ver capítulo II) deben corregirse. Mas aún, la Ley faculta a la SUDEBAN la regulación de la compensación entre acreencias y pasivos, lo cual deja un amplio margen de discrecionalidad

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La Ley no establece una prelación clara de acreedores más allá de la garantía de los depósitos hasta la cobertura mencionada (Bs. 4.000.000). Sólo se menciona un “principio de proporcionalidad con relación al monto de las acreencias”, lo cual distorsiona la prioridad que debe darse a los depósitos mayores al monto de la garantía en relación con las deudas subordinadas o no subordinadas y los accionistas. Ello puede inducir a los depositantes a fraccionar sus depósitos entre varias instituciones financieras para tener garantizados sus depósitos o registrar depósito mancomunados o conjuntos para ampliar la cobertura efectiva de la garantía.


Las decisiones más importantes del Directorio de FOGADE se encuentran subrogadas por la Junta de Regulación Financiera (JRF), de acuerdo a lo establecido en la Ley de Emergencia Financiera (LEF). Esto ha producido una captura política de la institucionalidad del seguro de depósitos. En la reforma de la LGB en discusión se devolvería al Directorio de FOGADE la autonomía en la administración del Fondo y en las decisiones más importantes que le conciernen.

El Directorio de FOGADE tiene un miembro elegido por el Consejo Bancario Nacional, el cual a su vez está conformado por los representantes de cada una de las instituciones financieras. En el proyecto de reforma de la LGB se tiene contemplado elevar esta representación hasta dos miembros principales y sus respectivos suplentes en dicho Directorio. En tal sentido y de acuerdo a lo que se considera la mejor práctica en el área, no es conveniente la presencia directa de representantes bancarios en la dirección o conducción de los seguros de depósitos, ya que ello daría origen a conflictos de intereses y acceso a información privilegiada.

Tanto en la LGB vigente como en el proyecto de reforma en discusión, la determinación de la prima del seguro recae en el Presidente de la República en Consejo de Ministros y no en el Directorio del Fondo. Ello hace que dicha decisión tenga inevitablemente una atadura política, prevaleciendo este factor sobre los otros factores de estricto carácter técnico. Creemos profundamente que mientras esta intervención política no sea eliminada, la red de seguridad bancaria no podrá funcionar efectivamente y el seguro de depósitos no será creíble.

Manejo financiero adecuado

No existe en la Ley vigente ni en el proyecto de reforma un límite de recursos a ser acumulados en el fondo para cubrir la garantía, razón por la cual podría reunirse eventualmente en el futuro una cantidad sustancial de recursos que refuerce la percepción de una sobreprotección de los depósitos. Por otra parte, la indeterminación de la garantía implícita por el problema de los depósitos mancomunados o conjuntos en la Ley vigente dificulta la definición del monto óptimo de recursos a ser acumulado en el fondo. Este último aspecto pareciera resolverse en el proyecto de reforma de la Ley, al no contemplar esta prerrogativa de los depósitos mancomunados.

Las políticas de inversión de los activos disponibles por el fondo son totalmente discrecionales por parte del Directorio de FOGADE, ya que tanto en la Ley vigente como en el texto del proyecto de reforma de la Ley no se establece ningún tipo de principio o políticas mínimas de inversión. En el pasado ello condujo a la inversión de dichos recursos en instituciones bancarias que posteriormente fueron intervenidas o en

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títulos cuyo riesgo está altamente asociado con el tipo de riesgo que afecta la contingencia implícita de FOGADE.

La información financiera de FOGADE es poco transparente a pesar de lo que establece la Ley, ya que no se publica con la frecuencia, apertura y claridad que permita el conocimiento cabal de su fortaleza patrimonial. Igualmente, no se desagrega la información que permita conocer el costo de rescate, auxilio o intervención de las instituciones financieras en dificultades.

A pesar de que FOGADE tiene por Ley la obligación de liquidar los bienes y otros activos que recibe producto de la intervención y liquidación de instituciones financieras en un lapso de dos años, en la práctica y producto de dificultades de orden legal, FOGADE se ha quedado con una larga lista de toda clase de activos reales y financieros, concentrando mayormente su actividad en la administración de dichos bienes. La información del costo de administración de los mismos ha sido también muy poco transparente.

Las recomendaciones en este campo también son obvias pues se resumen en modificar las prácticas actuales para seguir los principios recomendados en el capítulo II. Nuevamente, sin embargo, el gran problema es conseguir el apoyo político que permita no sólo aprobar una Ley que reforme el sistema, sino que permita implementarlo en forma independiente.


Las funciones de prestamista de última instancia las cumple el Banco Central de Venezuela (BCV), el cual goza de autonomía e independencia constitucional. Sin embargo, estas facultades están severamente limitadas por las restricciones de su independencia administrativa, ya que la Asamblea Nacional aprueba su presupuesto de funcionamiento anual, al momento de que éste presente su Acuerdo Anual de Coordinación de Políticas Macroeconómicas con el Ministerio de Finanzas, lo cual inevitablemente politiza su independencia administrativa y política (ver capítulo III y Anexo II). Lograr la independencia de facto y en términos objetivos del BCV es una recomendación fundamental para el saneamiento de la red de seguridad bancaria de Venezuela.

El BCV tiene facultades para otorgar préstamos de liquidez a corto plazo a las instituciones financieras por noventa días, prorrogables por noventa días adicionales. Sin embargo, la Ley General de Bancos tanto vigente como el proyecto de reforma en discusión, le establece un mandato claro de auxilio financiero a FOGADE. Igualmente, la Ley establece la obligatoriedad de que dichos auxilios sean asumidos financieramente (fiscalmente) por el Gobierno Central. Sin embargo, no ha ocurrido así con la significativa cantidad de auxilios financieros que el BCV otorgó a FOGADE durante la crisis 1994-1995, los cuales no han podido ser cancelados por FOGADE, ni el Gobierno Central. En consecuencia, BCV ha cumplido el rol de prestamista de última instancia para cubrir problemas de solvencia de instituciones financieras fallidas en dos oportunidades, cuando la crisis sistémica de 1961-63 y en la crisis también sistémica de 1994-95. Este problema, similar en Colombia, necesita ser corregido. Se debe restringir el acceso de recursos del banco central a los casos estrictamente de liquidez. Dada la experiencia acumulada en Venezuela, el problema va más allá de establecer legislaciones; de lo que se trata es de ganar credibilidad y eso sólo se puede lograr si el

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BCV efectiva y consistentemente no facilita el acceso a la liquidez a bancos con claros problemas de solvencia.

C. Recomendaciones relacionadas a la Superintendencia de Bancos

La Superintendencia de Bancos (SUDEBAN) goza de independencia y autonomía administrativa, tanto en la Ley vigente como en el proyecto de reforma en discusión. Sin embargo, las decisiones más importantes, como la facultad de decretar la intervención y eventual liquidación de instituciones financieras les fue quitada a través de la Junta de Regulación Financiera (JRF) establecida en la Ley de Regulación de las Emergencias Financieras. Una de las alternativas que se contempla en el proyecto de reforma de la LGB es que dicha decisión se establezca como potestad del Consejo Superior de la SUDEBAN. Este Consejo Superior tendría la misma conformación de la JRF, por lo cual la capacidad de acción de SUDEBAN continuaría severamente restringida. En tal sentido, se recomienda que la facultad de intervención y liquidación de instituciones financieras quede exclusivamente en manos de SUDEBAN y el Consejo Superior se limite a determinar el mecanismo de resolución específico que se adoptaría en dichos casos, el cual debería definirse en un lapso establecido en la Ley.

Igualmente resulta recomendable que en el proyecto de reforma de la LGB se establezcan mecanismos de acciones correctivas tempranas más específicos tanto para problemas de liquidez como de solvencia. En tal sentido, la Ley debería establecer facultades específicas para SUDEBAN cuando las instituciones financieras tengan dificultades para cumplir con los requerimientos de encaje legal y liquidez por mas de noventa días continuos o por cinco meses no continuos en el lapso de doce meses. Igualmente, deberían preverse acciones preventivas cuando las instituciones recurran con excesiva frecuencia al financiamiento de liquidez del BCV, plazo que podría definirse en los mismos términos que el mencionado para las dificultades de encaje y liquidez.

La Ley vigente, así como el proyecto de reforma de la LGB, establecen acciones preventivas cuando el patrimonio de las instituciones financieras haya disminuido entre un 15% y un 25%, entre un 25% y un 50% y cuando haya disminuido en más de 50%. Estas acciones deberían ampliarse para cuando el capital haya disminuido por debajo del mínimo establecido por SUDEBAN, cuando haya disminuido en más de un 10%, y reducir las escalas anteriores para cuando el capital haya disminuido entre un 10% y 20%, entre un 20% y 40% y en más de 40%.

La calidad técnica de SUDEBAN ha mejorado significativamente en años recientes, además dispone de información adecuada de las instituciones financieras y el traspaso de información entre las autoridades es adecuado. Igualmente, ha establecido adecuados niveles de capitalización y provisiones, así como el ajuste por riesgo de los activos de las instituciones financieras. Sus dificultades estriban en su limitada autonomía presupuestaria, su limitada facultad de decidir la intervención oportuna de instituciones en dificultades y en la elaboración detallada de las acciones correctivas tempranas definidas anteriormente.

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D. Recomendaciones para mejorar los mecanismos de resolución en Venezuela

En el caso de Venezuela la situación es similar a la de Colombia y Ecuador. Parecería necesario dar, por Ley, mayor independencia a la Superintendencia de Bancos y al FOGADE y minimizar las funciones de la Junta de Regulación Financiera (Consejo Superior de la SUDEBAN en el proyecto de reforma de la LGB) y su discrecionalidad en caso de causales de intervención. Debería revisarse además el contar con tantas opciones de intervención, pues eso lleva a la excesiva discrecionalidad y a la demora en la decisión de liquidar un banco. Sería mejor exigir la liquidación cuando existan los causales. La Ley debería exigir a la superintendencia decretar la intervención tan pronto se den las causales. Además se deben reglamentar las Leyes de manera tal que expliciten las facultades de los fondos de garantía con relación a los métodos de resolución, incluyendo la facultad de crear “bancos puente” en vez de acudir a la figura de estatización.

Como ya se mencionó, el Proyecto de Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras que actualmente se encuentra en discusión, contempla la eliminación de la figura de la Junta de Regulación Financiera, la cual sería sustituida por el Consejo Superior de la Superintendencia de Bancos. Sin embargo, esta figura del Consejo Superior de la Superintendencia de Bancos representaría los mismos riesgos que actualmente representa la Junta de Regulación Financiera, en términos de falta de independencia de la Superintendencia, dificultades de aplicar oportunamente los mecanismos de acciones correctivas tempranas de los bancos en problemas y en consecuencia, encarecimiento de los procesos de intervención y liquidación de bancos cuando ello sea necesario. En estas circunstancias, una de nuestras recomendaciones más importantes para Venezuela es la clara limitación de las actividades del Consejo Superior. De no lograrse la independencia necesaria de la SUDEBAN, el resto de reformas propuestas no podrán funcionar efectivamente. En esta misma dirección es imperativo destacar que en la Ley vigente, el Superintendente de Bancos es nombrado por el Presidente de la República, pero se requiere la aprobación de al menos dos tercios del Poder Legislativo para su ratificación definitiva y eventual destitución del cargo. Ello se hizo con el fin de otorgarle una base institucional sólida de independencia y autonomía a la supervisión bancaria del Poder Ejecutivo. En el proyecto de LGB en discusión se tiene contemplado que el nombramiento y remoción del Superintendente de Bancos sea facultad exclusiva del Presidente de la República, lo cual representaría un retroceso institucional e iría en contra de las recomendaciones de las mejores prácticas internacionales que han sido comentadas anteriormente.

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VI. Consideraciones y recomendaciones sobre un posible reaseguro de las coberturas de los seguros de depósitos

En los capítulos precedentes hemos discutido y evaluado las características de los seguros de depósitos a nivel de cada país de la región. Así también, hemos presentado recomendaciones específicas para mejorar su funcionamiento. Entre nuestras recomendaciones principales incluimos la necesidad de hacer creíble el fondo de seguro de depósitos mediante la existencia de un fondeo adecuado. Como señalamos en el capítulo II, el fondeo será adecuado ex-ante si existe una meta de recursos que permita contar con los medios adecuados para cubrir pagos derivados de liquidaciones bancarias en tiempos normales, o sea excluyendo crisis sistémicas.

A lo largo de este estudio, hemos señalado también que un seguro de depósitos no puede estar diseñado para afrontar crisis sistémicas. Indicamos claramente que el financiamiento de una crisis sistémica es un problema fiscal que excede largamente las capacidades del seguro de depósitos, especialmente dado que las abundantes experiencias sobre crisis bancarias han demostrado la incapacidad de anticipar los montos totales derivados de resolver estas crisis. Sin embargo, también hemos hecho énfasis continuamente en el hecho que un seguro de depósitos bien diseñado puede disminuir los riesgos de que efectivamente ocurra una crisis sistémica, pues al hacer creíble la amenaza de liquidación de un banco en graves problemas, proporciona los incentivos correctos para que los bancos eviten tomar riesgos excesivos.

A pesar de la existencia de una meta de recursos, es altamente posible que se den situaciones extraordinarias en las que las demandas de pagos sobre el fondo sean mayores que los recursos del fondo. Dada la alta concentración financiera en los sistemas bancarios de la CAN, esta situación se pueden dar, por ejemplo si se requiere la liquidación de un banco muy grande que requiera la utilización de recursos muy por encima de los disponibles en el fondo. La pregunta que nos planteamos en este capítulo es la siguiente: ¿ Cómo compatibilizar la necesidad de hacer creíble los fondos de seguros de depósitos--demostrando que tienen adecuado fondeo-- con el hecho que dicho fondeo, si es acumulado solamente mediante el cobro de primas bancarias, puede ser extremadamente punitivo para el sistema bancario? Para contestar esta pregunta, analizaremos las alternativas financieras que podrían estar disponibles para los seguros de depósitos de la CAN. Consistente con nuestra postura de que el propósito del seguro de depósitos no es proveer recursos para financiar crisis sistémicas, sino más bien tratar de evitarlas, las necesidades de financiamiento adicionales a las cuales nos estamos refiriendo son limitadas. De lo contrario, estaríamos incurriendo en el error de agravar el problema de riesgo moral, problema sobre el cual hemos hecho tanto énfasis a lo largo de éste estudio.

Como punto de partida, en las secciones 1 y 2 analizaremos la posibilidad de utilizar un mecanismo utilizado por empresas aseguradoras (operando en ramas distintas a las del seguro de depósitos): el reaseguro. Específicamente, en la sección 1 resumiremos las razones por las que las empresas aseguradoras utilizan el reaseguro, destacando que, en nuestro caso, dichas razones tienen que ver fundamentalmente con la necesidad de estabilizar el valor del fondo de seguros de depósitos.

En la sección 2 identificaremos cuales son las condiciones que deben existir para que se pueda utilizar el reaseguro en general y para la cobertura de los seguros

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de depósitos en particular. En esta sección también analizaremos si estas condiciones se cumplen para los países de la CAN.

Por ultimo, en la sección 3, elaboraremos una recomendación basada en la discusión llevada a cabo. Esta recomendación busca como objetivo final estabilizar el valor del fondo y hacerlo creíble a través del acceso a recursos financieros que hagan posible liquidaciones bancarias que, en un momento dado, podrían escapar a la capacidad de respuesta del seguro de depósitos. La recomendación tiene en cuenta, además, el objetivo de minimizar el riesgo moral.

1. ¿ Por qué reaseguran las empresas aseguradoras?

Antes de entrar a considerar las especificidades de un reaseguro para los seguros de depósitos, es esencial entender el concepto de reaseguro en forma general y las ventajas que ofrece para cualquier empresa de seguros. De manera general, un reaseguro es el traslado de todo o parte de los seguros originalmente suscritos por un asegurador hacia otro asegurador. Las razones por las que las empresas aseguradoras contratan reaseguros son diversas; las más importantes son las siguientes:

- Incrementar la capacidad de suscripción de pólizas.- Estabilizar los resultados de la operación.- Reducir las reservas necesarias.- Proveer de protección contra pérdidas catastróficas.

El reaseguro permite a las compañías de seguros incrementar su capacidad de suscripción de pólizas a través del traslado del riesgo hacia empresas de reaseguros con mayores reservas y mayor capacidad de asunción de riesgos. De este modo, una empresa de seguros relativamente pequeña podría estar en capacidad de atender a un cliente muy grande si es que en paralelo puede transferir una parte importante del riesgo hacia una empresa reaseguradora. Esto tiene la ventaja de que permite una atención individualizada a cada cliente que, de otra manera, tendría que colocar sus seguros a través de varias empresas de seguros.

El reaseguro también permite estabilizar los resultados de la compañía de seguros en la medida que puede diversificar los riesgos y eliminar de su balance las grandes fluctuaciones. Por ejemplo, el reaseguro puede ser utilizado para transferir una exposición muy grande en un determinado tipo de riesgo.

El reaseguro también reduce la necesidad de reservas porque, en el momento en que transfiere el riesgo, parte de la prima cobrada al asegurado se transforma en una comisión de originación. De esta manera, se reducen las reservas por los riesgos que ya no están en el balance de la compañía de seguros.

Por otro lado, el reaseguro puede también proveer protección contra pérdidas catastróficas producto de desastres naturales y eventos sistémicos similares. En este caso, el reasegurador paga parte o todo de las pérdidas que exceden la retención de la compañías de seguros originadoras. Para que esto sea posible, es necesario que el reasegurador se encuentre en posición de diversificar los riesgos que asume, de lo contrario sería el reasegurador el que enfrente la pérdidas catastróficas potenciales. Por ejemplo, si una pequeña compañía de seguros cubre las pérdidas que originan los

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terremotos en una determinada ciudad, el riesgo es fácilmente reasegurable por una empresa de seguros que cubra el mismo tipo de pérdidas a escala nacional.

En nuestro caso, el considerar un reaseguro para los seguros de depósitos de los países de la CAN surge principalmente de la (no pequeña, como la experiencia lo indica) probabilidad de que, en un momento dado, los recursos que se requieran para liquidar una o más instituciones en problemas excedan la capacidad de respuesta inmediata del Fondo administrado por el Seguro de Depósitos. O sea, existe claramente beneficios en poder contar con herramientas financieras que puedan estabilizar los resultados de los seguros de depósitos de los países de la CAN.

El problema para reasegurar los fondos de seguros de depósitos consiste en que estos son muy difícilmente diversificables a través de una ampliación de las unidades expuestas a riesgo y que las distribuciones de probabilidad de ocurrencia de pérdidas son, por decir lo menos, muy difíciles de estimar. No son fácilmente diversificables porque están altamente correlacionados al interior y entre los países de la región andina y las distribuciones de probabilidad son muy difíciles de estimar porque hay relativamente poca información y porque dependen en gran medida de variables de naturaleza política o relacionadas a la capacidad de gestión del aparato del estado.

2. Condiciones para que exista un reaseguro: ¿ las cumplen los seguros de depósitos de la CAN?

En términos generales, el contrato de reaseguro representa una de las modalidades del contrato de seguros. Su carácter específico radica en el hecho de que el contrato de reaseguro es celebrado entre compañías de seguros y no directamente con el público. Más allá de esta diferencia, las condiciones básicas que hacen asegurable o reasegurable un riesgo determinado son esencialmente las mismas.

Estas condiciones son:

- “Buen número de unidades de exposición al riesgo.- Pérdidas generadas accidental o no intencionalmente.- Pérdidas determinables y medibles.- Imposibilidad de pérdidas catastróficas.- Posibilidad de cálculo de las probabilidades de ocurrencia de pérdidas.- Primas económicamente factibles”.31

Idealmente, se necesita de un buen número de unidades de exposición al riesgo (no necesariamente idénticas pero sí similares para efectos de hacer funcionar la Ley de los grandes números), estabilizar las distribuciones de probabilidad y lograr una mayor predictibilidad de los siniestros. Es importante también que las pérdidas sean generadas aleatoriamente: de lo contrario, si las pérdidas pueden ser generadas intencionalmente, el riesgo moral sería muy difícil de cuantificar y, por lo tanto, las primas muy arbitrariamente definidas.

Del mismo modo, los siniestros deben ser cuantificables en monto y claramente definidos en cuanto a sus causas y el momento y lugar de ocurrencia. Esta última

31 Rejda, George., Principle of Risk Management and Insurance ,Addison-WesLey, 1998. p. XX

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condición se hace necesaria para efectos de determinar si la pérdida está cubierta por el seguro y, si este es el caso, poder efectuar la cobertura en el monto correspondiente.

La imposibilidad de pérdidas catastróficas, en un portafolio muy diversificado de acuerdo al primer requerimiento, significa que un gran número de unidades de exposición al riesgo no sufrirán pérdidas al mismo tiempo. Es equivalente a exigir que no haya riesgo sistémico. La naturaleza de cualquier seguro es absorber las pérdidas de pocos con la contribución de muchos: la presencia de riesgo sistémico imposibilitaría la diversificación necesaria para el funcionamiento del seguro y podría elevar las primas a niveles prohibitivos.

El cálculo correcto de las primas requiere a su vez que la distribución de probabilidades de ocurrencia de siniestros sea estimable, de ahí la necesidad de exigir que sea posible calcular las probabilidades de ocurrencia de pérdidas.

Adicionalmente, todo seguro debe realizarse en conveniencia del asegurado y éste debe estar en capacidad de pagar las primas correspondientes. Esta exigencia significa que las probabilidades de pérdidas sean relativamente pequeñas. De otro modo, podríamos pasar a una situación en donde las primas sean económicamente inviables; por ejemplo, en un caso extremo, porque resultan mayores que los siniestros a cubrir.

La ausencia de alguna o algunas de estas condiciones hace que, generalmente, los seguros privados para cubrir riesgos de mercado, riesgos financieros o riesgos políticos sean muy limitados.

Si analizamos el caso de los fondos de seguro de depósitos de los países de la CAN con la perspectiva de contratar un reaseguro para mitigar los riesgos a los que se encuentran expuestos, vemos que en general se cumple muy pobremente con las exigencias normales para que dicho tipo de riesgo pueda ser asegurable o reasegurable.

En primer lugar, si definimos el siniestro como la quiebra de un banco en la región, vemos que estamos hablando de un número más bien limitado de unidades expuestas al riesgo, en un rango que no pone en funcionamiento la ley de los grandes números. De la misma manera, si el siniestro es definido como la insolvencia del fondo de seguro de depósitos, entonces el número de unidades expuestas al riesgo es mucho menor aun. Por lo tanto, la capacidad de predicción a partir de las experiencias pasadas es bastante reducida.

En segundo lugar, en casos en donde la regulación y supervisión bancaria no son las más adecuadas, se hace difícil distinguir si la quiebra de un banco se generó únicamente por el comportamiento inadecuado del banco o por políticas económicas erradas y/o una débil o inadecuada regulación bancaria. La existencia de un reaseguro, como la de cualquier seguro, incrementa el riesgo moral del asegurado, el problema es que en este caso, el siniestro puede estar generado por el comportamiento del mismo asegurado (la red de seguridad bancaria). Esto se agrava si la red de seguridad financiera está sujeta a presiones políticas. Como nuestras conclusiones derivadas de los capítulos anteriores indican, varios países de la CAN enfrentan serias deficiencias en sus redes de seguridad bancaria y, además, están sujetas a fuertes presiones políticas. Esta situación directamente contradice una condición del reaseguro que es

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que las pérdidas deben ser generadas accidentalmente y que éstas deben ser determinables y medibles.

Asimismo, como veremos en un momento, los indicadores de crisis generalizadas en los países de la CAN están altamente correlacionados, impidiendo que una de las condiciones más importantes de un seguro o reaseguro: la diversificación del riesgo, se cumpla entre este grupo de países. La incapacidad de eliminar el riesgo sistémico a nivel de la región es quizás la mayor objeción que encontraríamos en la capacidad de los países de la CAN de poder utilizar un mecanismo de reaseguro para cubrir los riesgos de sus seguros de depósitos. La capacidad de diversificación de riesgo se ve seriamente afectada no sólo por la reducida cantidad de bancos en la región sino, también, por el elevado nivel de correlación existente entre ellos.

Para sostener nuestra afirmación de que el nivel de correlación existente entre las principales variables macroeconómicas de los países de la región andina y particularmente entre aquellas variables con mayor capacidad de predicción respecto de crisis financieras es sustancialmente elevado, hemos construido un conjunto de variables macroeconómicas siguiendo los planteamientos de Reinhart et al32, en el que se evalúan y se ordenan cierto número de indicadores económicos según su eficiencia en predecir adecuadamente una crisis.

Luego, hemos calculado las correlaciones entre estas variables para Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, buscando notar sus movimientos conjuntos. Para esto, hemos tomado datos anuales de la base de datos del FMI y de la CAF, desde 1970 a 1999, para las siguientes series: Producto Bruto Interno en dólares (PBI en US$)33, reservas internacionales netas, tipo de cambio real, importaciones, exportaciones, depósitos totales, La razón de dinero sobre PBI (M2 / PBI), crédito doméstico / PBI, tasa de interés activa / tasa de interés pasiva y tasa de interés pasiva real.

El cálculo de las correlaciones se presenta en el Anexo VII. Como se desprende de los cuadros y gráficos presentados allí, existe una alta correlación entre las siguientes series, para todos los países: PBI, reservas internacionales netas, importaciones, exportaciones, depósitos totales.

Asimismo, existe una correlación media alta entre las siguientes series: tipo de cambio real, crédito doméstico / PBI, Tasa de interés pasiva real.

Por otro lado, existe para el periodo de análisis, una correlación media baja entre las siguientes series: M2 / PBI, tasa de interés activa / Tasa de interés pasiva.

Sin embargo, todas las series muestran correlaciones significativas para, por lo menos, dos pares de países distintos.

Como se puede ver, contrastando el ranking hecho por Reinhart et al. con el nivel de correlación hallado en las series, de los cinco indicadores con mejor capacidad predictiva según Reinhart et al. (tipo de cambio real, exportaciones, M2/PIB, PIB, reservas internacionales netas) cuatro presentan una alta o muy alta correlación

También se puede observar que las dos variables que anuncian con mayor antelación una crisis según Reinhart et al. (tipo de cambio real y tasa de interés pasiva

32 Reinhart, C et al. “Leading Indicators of Currency Crises”, IMF Staff Papers. Vol 5, Nº 1 Marzo 1998, pp. 1 - 48.

33 Tomada de la base de datos proporcionada por CAF.

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real), tienen una correlación media alta en la muestra. Se puede ver, por lo tanto, que las variables más importantes para la predicción de una crisis son las que mayor correlación muestran en la muestra tomada.

Por consiguiente, la evidencia es consistente con la hipótesis de shocks externos comunes a la región y por lo tanto, las posibilidades de obtener ganancias de la diversificación de los riesgos a través de una ampliación de la cobertura geográfica a nivel de la región andina son prácticamente nulas. Las economías de la CAN se mueven juntas y experimentan crisis sistémicas en periodos coincidentes.

El riesgo sistémico o las pérdidas catastróficas también se ven reforzados por la imposibilidad de aislar los riesgos de los sistemas financieros de la región andina de los riesgos políticos, imposibles de medir, anticipar o de diversificar. Asegurar estos riesgos, si fuera posible, llevaría a primas muy por encima de lo económicamente factible.

Todos estos inconvenientes indican claramente que, dadas las actuales circunstancias en los países de la CAN, no es posible obtener los beneficios de un reaseguro. En breve, las condiciones necesarias para que exista un reaseguro no se dan.

De este modo, el tomar en cuenta todos estos parámetros de diseño nos obliga a pensar, previamente, en mecanismos de transformación de riesgos, riesgos que a su vez puedan cumplir con las condiciones necesarias para ser asegurables o reasegurables.

Estos mecanismos de transformación de riesgos deben partir de un esfuerzo importante de integración y de convergencia en la regulación financiera de los países de la Comunidad Andina, en línea con lo desarrollado como recomendaciones en este estudio. De esta manera las posibilidades de que un esquema de reaseguro pueda ser viable se incrementarían significativamente al levantarse gran parte de las objeciones que tienen que ver con los problemas de diseño institucional que impiden un adecuado control de los problemas de información asimétrica, especialmente los relacionados al elevado nivel de riesgo moral presente en el diseño actual.

Este esquema de reaseguro, después de mitigar el riesgo por la vía del ajuste institucional, debe incorporar una transformación del riesgo a cubrir, el riesgo de quiebra bancaria,34 el cual puede ser transformado en riesgo crediticio a través de capas sucesivas de financiamiento contingente, con la finalidad de alcanzar los mayores niveles de distribución de riesgos, capacidad de financiamiento, credibilidad y viabilidad económica de las primas a pagar.

34 Las quiebras bancarias se hacen públicas cuando los bancos insolventes son intervenidos, aún si de facto se encuentren en una situación de profundas dificultades desde algún tiempo atrás. De hecho, es muy común que bancos quebrados en el sentido económico, no lo estén desde un punto de vista regulatorio. Por ello, el riesgo de quiebra bancaria se puede estimar a través del análisis de variables macroeconómicas que sirvan como indicadores de “alerta temprana” de problemas bancarios.

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3. Considerando las alternativas: una propuesta

Si, como probamos en la sección anterior, el reaseguro no es el instrumento apropiado para complementar los seguros de depósitos de los países de la CAN en las actuales circunstancias, ¿con qué otras alternativas cuentan estos países? En esta sección, proponemos formas de financiamiento factibles para aumentar los recursos potencialmente disponibles de los seguros de depósitos de la región. Consistente con nuestra discusión al inicio de este capítulo, nuestra propuesta se basa en proveer financiamiento exclusivamente por fines de liquidez, es decir para afrontar situaciones en las que, en un momento dado, la acumulación en el fondo por cobro de primas no es suficiente para efectuar los pagos a depositantes correspondientes a la liquidación de un banco grande o varios medianos o chicos simultáneamente. O sea, la finalidad de proveer recursos adicionales al fondo en un momento dado, es con el único propósito de mantener su credibilidad. Extender el financiamiento más allá de las funciones del fondo de seguros de depósitos, implicaría (como hemos enfatizado durante todo el trabajo) incrementar el riesgo moral 35. Nótese que esta disponibilidad adicional de liquidez no incrementa el riesgo moral del Seguro de Depósitos pues: (a) no aumenta el monto de depósitos cubiertos, y (b) sólo se utiliza para tiempos normales, no crisis sistémicas. En cambio, la línea adicional de liquidez propuesta presenta el beneficio de mejorar la credibilidad del Fondo de Seguro de Depósitos, pues permite que el Fondo, efectivamente cuente con los recursos necesarios para cerrar un banco insolvente 36.

Esencialmente, nuestra propuesta consta de dos partes: La primera es que los seguros de depósitos de cada país determinen una meta realista para el fondo. Una vez determinada la meta, el objetivo de largo plazo deberá ser conseguir los recursos necesarios mediante el cobro de primas. La Segunda parte de la propuesta consta en identificar fuentes de financiamiento que deberán ser utilizadas en caso de que el fondo se encuentre, en un momento determinado, por debajo de la meta y tenga necesidad de los recursos. Para esas situaciones proponemos la utilización de tres “capas de fondeo”: la primera capa proveniente del Tesoro del país y las dos provenientes de fondos propios u obtenidos por un organismo internacional que tenga capacidad de captación en los mercados de capitales. Una posible alternativa es que la Corporación Andina de Fomento (CAF), sea dicha institución. En dicho caso, la segunda “capa de fondeo” provendría de fondos propios de la CAF, y la tercera capa provendría de fondos conseguidos en los mercados internacionales a través de la intermediación de la CAF. El resto de esta sección, desarrolla los elementos de la propuesta y explica las razones por lo que proponemos la participación de la CAF en este mecanismo de liquidez.

35 Es sumamente importante no confundir nuestra propuesta de financiamiento de liquidez al Seguro de Depósitos con la liquidez que provee el prestamista de ültima instancia directamente a los bancos. En tanto que esta última se utiliza para apoyo de liquidez a los bancos sin problemas de solvencia, la línea de crédito de liquidez al Fondo del Seguro de Depósitos, se utilizaría para pagar a depositantes de bancos intervenidos o cerrados debido a graves problemas de solvencia.

36 La experiencia demuestra que abundan los casos en que el Fondo de Seguro de Depósitos, no es capaz de cerrar un banco por falta de recursos para pagar a los depositantes asegurados. En ese caso, el banco en problemas tiene todas las ventajas en la negociación con las autoridades.

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A. ¿ Qué meta de recursos deben establecer los fondos de seguros de depósitos de la CAN?

El seguro de depósitos debe ser solvente en el largo plazo. Aunque conceptualmente podría ser sencillo proponer que el tamaño del fondo debe ser equivalente al tamaño de las contingencias que enfrenta, todavía necesitamos una definición operativa que nos permita obtener los órdenes de magnitud adecuados para diseñar su fondeo.

Una posibilidad podría ser el determinar el tamaño del fondo en torno a los costos asociados a la quiebra del banco mas grande del sistema correspondiente. Este indicador, sin embargo, es naturalmente sensible al grado de concentración del sistema financiero de que se trate.

Por ejemplo, en un sistema relativamente desconcentrado como el colombiano, el banco mas grande representa el 8.7% de los depósitos del sistema y su quiebra podría costarle al seguro de depósitos 3.7% de los depósitos del sistema. Por otro lado, en un sistema concentrado como el peruano, el banco de mayor tamaño representa el 30% de los depósitos y como la mitad de estos se encuentran asegurados, el costo para el seguro de depósitos estaría en el orden del 15% de los depósitos del sistema, algo mas de US$1,900millones, o alternativamente 16 veces el tamaño histórico mas grande del seguro de depósitos: US$120 millones.

En los otros tres países de la región, el grado de concentración es alto, pero menor que en Perú. En Venezuela, el banco más grande tiene el 17% de los depósitos al cierre del primer trimestre de 2001. La Ley de Bancos vigente establece una garantía de depósitos hasta cuatro millones de bolívares, aproximadamente US$ 5,650 al tipo de cambio de cierre del primer trimestre. El monto de los depósitos asegurados de dicho banco es equivalente a un 46% de sus depósitos totales. Por lo tanto, cubrir los depósitos asegurados en caso de la liquidación del banco mas grande le costaría al esguro de depósitos venezolano el equivalente al 7.8% de los depósitos totales, lo cual representa US$ 1,508 MM, cifra equivalente a 1.5% del PIB.37

En el Ecuador, el banco mas grande tiene el 20% de los depósitos del sistema. Si consideramos la situación al fin del proceso de reducción en la cobertura que será en el 2003 en la cuál se cubrirá depósitos hasta $8,000, el banco mas grande tendrá alrededor de 42% de sus depósitos asegurados. En estas circunstancias, la liquidación del banco mas grande del sistema le costaría al seguro de depósitos el equivalente al 8% de los depósitos del sistema, alrededor de US260$MM o alternativamente 1.5 puntos del PIB.

Finalmente, en Bolivia, el banco más grande tiene el 20.6% del total de depósitos. Ese banco tiene el 34% de los depósitos asegurados, es decir por debajo del monto a ser asegurado por el propuesto FGD (US$10,000). Por lo tanto, cubrir los depósitos asegurados en caso del banco más grande le costaría al seguro el 6.8% del total de los depósitos del sistema, es decir US$ 247 millones ó el 2.9% del PIB.

37 En el proyecto de reforma de la Ley de Bancos, actualmente en discusión, se eleva la garantía de depósitos hasta diez millones de bolívares, .US$ 14,130 al tipo de cambio de cierre del primer trimestre de 2001. Ello implicaría que el porcentaje de depósitos asegurados del banco más grande se incrementaría hasta el 58,6% de sus depósitos totales, lo cual equivaldría prácticamente a un 10% de los depósitos totales del sistema financiero. Es decir, cubrir los depósitos asegurados en caso de la liquidación del banco mas grande le costaría al seguro de depósitos aproximadamente US$ 1,928 MM, cifra equivalente a 1.94% del PIB.

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Otro problema de utilizar los costos asociados a la quiebra del banco mas grande como indicador del tamaño del fondo, es que este indicador no considera la existencia de los mecanismos de resolución bancaria que eventualmente podrían permitir que el banco mas grande del sistema no tenga que ser necesariamente liquidado. Por ejemplo, el mecanismo de Banco Puente o ‘Bridge Bank’ permite formas de resolución de los problemas de los bancos mas grandes bastante mas eficientes que los de la simple liquidación, y por tanto los costos no pueden estimarse a partir del tamaño de los pasivos sino del deterioro patrimonial, que es bastante menor cuando existe una efectiva acción correctiva temprana y los requerimientos de capital siguen las recomendaciones internacionales.

Por ejemplo, si el seguro de depósitos peruano tuviese que reponer el integro del patrimonio del banco mas grande para llevar a cabo una operación de Banco Puente, el costo para el seguro sería de US$450 millones, o alternativamente 3.75% del total de depósitos del sistema.

Otra manera de enfocar el problema es a través de los niveles máximos de volatilidad observados en los pasivos de un determinado sistema financiero. Esta manera de ver el problema nos lleva a órdenes de magnitud entre 2% y 5% de los depósitos del sistema en el caso colombiano y probablemente se encuentre en los mismos órdenes de magnitud en el resto de países de la región.

También es posible aproximar la meta a través del costo vinculado a la quiebra de los bancos que no tienen una clasificación de riesgo satisfactoria. En el caso peruano el costo para el seguro de depósitos de la quiebra de los bancos con clasificación pública en la tercera o peor categoría alcanza los US$120 millones, el 1% del total de los depósitos del sistema.

Esta manera de medir el tamaño adecuado del seguro de depósitos tiene como limitación que solamente es aplicable en aquellos países en donde la clasificación de riesgo de las instituciones bancarias existe y se hace pública. Además no toma en cuenta la eventualidad que un banco con una clasificación de riesgo aceptable y de tamaño considerable enfrente problemas de insolvencia, como ha sido el caso reciente en el Perú.

Estas observaciones nos llevan a concluir que el tamaño adecuado del fondo en los países del área andina está alrededor del 3% a 5% de los depósitos del sistema. Este es, entonces, el orden de magnitud que requiere ser fondeado y al cual debe llegarse mediante el cobro de primas.

El siguiente cuadro compara las posibles metas que el Fondo de Seguro de Depósitos, debería alcanzar con los actuales recursos del Fondo en cada país de la región:

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COMPARACIÓN ENTRE LOS RECURSOS ACTUALES DEL SEGURO DE DEPÓSITOS Y PROPUESTAS ALTERNATIVAS DE FONDEO 1/

Países Alternativas de Fondeo para el Seguro de Depósitos

Situación Actual del Fondo de Seguro de Depósitos

Cubrir 3-5% de Depósitos Totales

Cubrir los depósitosasegurados del banco

más grande

Patrimonio Disponibilidades de liquidez

Bolivia 106,209 - 177,017 miles dólares

247,000 miles dólares 2/ No aplica No aplica

Colombia

1,474,753 - 2,457,923 millones pesos

1,818,863 millones pesos

809,000 millones pesos

389,705millones pesos

Ecuador 95,605 – 159,342 miles dólares

436 millones dólares 3/ -839 millones dólares

0

Perú 1,380,859 – 2,301,433 miles nuevos soles

6,904,299 milesnuevos soles

408,147 miles nuevos soles

7,513 miles nuevos soles

Venezuela

358,475 – 597,459 millones bolívares

934,425 millones bolívares



1/ Los datos para Bolivia. Ecuador y Perú, corresponden Diciembre del 2000. Los datos de Colombia son de Mayo del 2001. Para Venezuela, los datos son de Junio del 2000 y se refieren a la situación actual en que la garantía es de 4’000,000 de Bolívares.2/ Dato basado en la propuesta de reforma del seguro de depósitos3/ Datos basados en la situación actual en la que la cobertura del seguro es 50% de los depósitos. A partir del 2003, la cobertura bajará hasta cubrir sólo US$ 8,000.

Comparando las metas adecuadas con los actuales recursos de los fondos de seguros de cada uno de los países de la región, tenemos que en la mayoría de los países las metas largamente exceden la disponibilidad actual de recursos de los respectivos seguros de depósitos38. Reconociendo: (a) que alcanzar las metas adecuadas mediante el cobro de primas toma largo tiempo debido a que las primas no deben alcanzar valores prohibitivos, y (b) que la potencial necesidad de liquidar bancos (o usar el sistema de Banco Puente) puede generar importantes fluctuaciones en las disponibilidades de recursos de los fondos, es necesario contar con fuentes de financiamiento temporales que estabilicen el valor del fondo. Esas fuentes se discuten en la siguiente sub-sección.

B. Como enfrentar los problemas de liquidez de los fondos de seguros de depósitos de la CAN

Nuestra propuesta sugiere que el Tesoro de cada país debe otorgar financiamiento contingente y limitado para cubrir la primera “capa” de necesidades de liquidez del fondo de seguro de depósitos. Esta disponibilidad de financiamiento debe constituir un arreglo institucional del sistema. De hecho, en varios de los arreglos institucionales de la región, el Tesoro está comprometido a financiar a los seguros de depósitos cuando los siniestros exceden el tamaño del fondo que administra. Bajo este tipo de arreglo institucional, cuando el fondo administrado por el seguro de depósitos no es suficiente para cubrir una determinada quiebra bancaria el Tesoro habilita una línea de crédito a favor del seguro de depósitos. El Tesoro no asume el riesgo de la quiebra bancaria sino el riesgo de que el Seguro de Depósitos no le pueda pagar el

38 En Venezuela, dada la actual garantía de 4’000,000 de Bolívares, la posición del FOGADE es deficitaria bajo el criterio de cubrir los depósitos asegurados del banco mas grande; mas no lo es con respecto al criterio de cubrir de 3 a 5% de los depósitos totales. Sin embargo, la posición deficitaria de FOGADE aumentará cuando la garantía aumente a 10’000,000 de Bolívares.

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préstamo39, es decir el Tesoro transforma el riesgo de la insolvencia bancaria en riesgo crediticio, teniendo como contraparte al Seguro de Depósitos respectivo.

El limitar el tamaño de la línea de crédito del Tesoro tiene en mente dos objetivos: Primero, las disponibilidades que el Tesoro ofrece al seguro de depósitos deben ser reducidas para ser consistente con la posición fiscal que el país tenga en el momento que el fondo necesite esta línea de crédito. Segundo, y relacionado al punto anterior, una línea de crédito del Tesoro demasiado grande tendría que llevar asociada una tasa de interés elevada dada las limitadas fuentes de financiamiento, que a su vez , tiene el Tesoro de cada uno de los países de la CAN 40.

Por supuesto, la recomendación de que el Tesoro proporcione una línea de crédito al fondo de seguro de depósitos, asume que previo a la implementación de esta cobertura, la red de seguridad bancaria en vigencia sigue las recomendaciones que hemos identificado en el capítulo anterior; con énfasis particular en la eficiencia del sistema de resolución bancaria. Esta es la única forma en la que podemos asegurar que la utilización de la línea de crédito del gobierno cumpla con los objetivos de un seguro de depósitos eficiente y que no incentive el riesgo moral.

Pero, ¿ qué sucede si las necesidades de financiamiento de liquidez del fondo exceden la línea de crédito ofrecida por el gobierno? Nuestra propuesta es, que en estos casos, se recurra a financiamiento internacional, a través de la contratación de una línea de crédito con condiciones previamente pactadas de monto, plazos y tasas. Claramente, el máximo de la línea de crédito externa debería estar dado por la diferencia entre la meta del fondo y la sumatoria de los recursos existentes en el fondo más la línea de crédito del Tesoro doméstico.

El problema adicional que enfrentan los países de la CAN es que dada su muy limitada capacidad de acceso a los mercados internacionales, arreglar esta línea de crédito en forma individual puede ser muy costoso. Es por ello que sugerimos explícitamente que la CAF puede ser la institución internacional adecuada para intermediar estos requisitos de financiamiento, en una situación en la que el gobierno de cada país es el deudor. Dicho en otra forma, en tanto que en la primera “capa” de ayuda por liquidez, el Tesoro utiliza sus propios fondos en cantidades limitadas, en las siguientes capas de cobertura, el Tesoro actúa garantizando al fondo de seguros de depósitos. Esta garantía, permitiría a la CAF considerar la línea de crédito contingente como un crédito de riesgo soberano, riesgo que está en el corazón de las actividades de esta institución.

Consideramos que, en este segundo nivel de cobertura, la CAF tiene un rol vital para el esquema dado el profundo conocimiento que tiene esta institución no solo de los mercados andinos sino su mayor acceso a los mercados internacionales de capital.

Para los mercados de capital internacionales, CAF representa un riesgo bastante mejor y más conocido que los que representa cada país individualmente. Asimismo, CAF conoce muy bien la región, y por lo tanto puede actuar eficientemente

39 Nótese que el seguro de depósitos va a seguir acumulando primas y además va a estar en la primera prelación para efectos de la liquidación.

40 Nótese una vez mas, que esta línea de crédito está limitada a situaciones normales y no de crisis sitémicas. Dado que la línea de crédito contingente del tesoro estaría bien definida, se debería incluirla en el presupuesto fiscal para evitar presiones fiscales en el momento que se requiera utilizar el crédito.

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como agente y como monitor delegado de los mercados de capitales. La eficiencia de su rol como agente se deriva de su conocimiento y contacto permanente con los mercados financieros internacionales, por otro lado la eficiencia de su rol como monitor delegado se basa en su conocimiento y contacto permanente con cada uno de los países de la región.

En este sentido, la opinión que CAF presente al mercado internacional de capitales respecto del riesgo involucrado en el esquema propuesto sería una opinión reconocidamente informada y por lo tanto valiosa y digna de consideración. Es por esto que pensamos que CAF está en plena capacidad de estructurar este sindicato de recursos contingentes (línea de crédito) para apoyar la estabilidad de los sistemas financieros de la CAN.

Asimismo, pensamos que CAF puede descomponer esta segunda capa en dos niveles y tomar el riesgo asociado a la primera de ellas, actuando como prestamista directo. Es decir, actuando como proveedor inicial de recursos contingentes en esta segunda capa, siempre de acuerdo a las condiciones que fijen sus propias políticas de administración de riesgos. Adicionalmente, pensamos que los Seguros de Depósitos también pueden hacer uso de los servicios de la CAF como administrador de todo o parte de sus portafolios, estos esfuerzos de reciprocidad financiera deberían eventualmente redundar en un mejor conocimiento de las partes involucradas y por tanto reducir los costos asociados a la relación financiera.

El exceso (es decir la diferencia entre la meta de recursos del fondo y la sumatoria de los recursos en el fondo más el crédito del Tesoro más el crédito directo de CAF), debe ser concertado con la ayuda de CAF en los mercados internacionales, quien actuaría en representación del los país miembros. Como queda claro de nuestra exposición, la lógica del diseño de capas sucesivas de protección se centra en minimizar los costos que enfrenta el seguro de depósitos para cubrir sus necesidades temporales de liquidez.

Aunque el esquema tiene en mente la región en su conjunto, la concertación de montos, plazos y tasas debe adecuarse a la situación de cada país individual. Para hacer viable el esquema, los costos y las condiciones requieren estar en función del riesgo que implique en cada país, y este riesgo a su vez estará en función de la calidad de la red de seguridad bancaria de cada país. Es por ello que es imprescindible e inaplazable la necesidad de concretar todas las mejoras recomendadas en las secciones precedentes.

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