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D I R E C C I O N E S PA R A E L D E S A R R O L L OD I R E C C I O N E S PA R A E L D E S A R R O L L O
Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenesUna agenda para la educación secundaria
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ISBN 958-978600-6
En una comunidad de desarrollo global en la cual los aciertos y los avancesson siempre el resultado de un arduo proceso, proveer a los jóvenes con unaeducación dinámica que los conduzca desde la primaria, a través de lasecundaria, hasta la educación terciaria y más allá, –la cual contribuyaasimismo a generar un crecimiento económico– es, sin lugar a dudas, unade las mejores inversiones que un país puede hacer, sobre todo cuando estose aplica tanto a los niños como a las niñas. En tal sentido, los países endesarrollo y las economías en transición deberán enfrentar un doble reto:incrementar el acceso a la educación secundaria para todos los jóvenes, almismo tiempo que se mejora la calidad y la relevancia de ésta. Estos retosdeberán enfrentarse en el cada vez más complejo, pero potencialmentehabilitador, contexto de la globalización y de la sociedad del conocimientoy la tecnología.
La educación secundaria es entonces el vínculo entre la educación primaria,la educación terciaria y el mercado laboral. Su capacidad para interconec-tar los diversos destinos y para conducir a los jóvenes hacia donde quierenllegar en la vida es esencial. Esta camino puede limitar la expansión de loslogros educativos y de las oportunidades o, por el contrario, abrir canalespara el desarrollo de los estudiantes.
Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes: una agen-da para la educación secundaria, explora los temas fundamentales que laeducación secundaria deberá enfrentar en el siglo XXI. De conformidad conlas encuestas realizadas a los especialistas en educación alrededor delmundo, los elementos “probados y comprobados” de los marcos de políticaaquí presentados apoyarán a quienes toman las decisiones de los países endesarrollo y de las economías en transición, en la formulación de sus planesde expansión, reforma y transformación de sus sistemas de educaciónsecundaria.
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Una nueva agenda para la educación secundaria
AMPLIAR OPORTUNIDADES Y CONSTRUIR
COMPETENCIAS PARA LOS JÓVENES
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The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s) and do notnecessarily reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent.The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors,denominations, and other information shown on any map in this volume do not imply any judgmentconcerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries.
Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones expresados aquí son los del (los) autor (es) y no reflejan necesa-riamente las opiniones de los directores del Banco Mundial, o de los gobiernos que ellos representan.El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronteras, los colores,los nombres y otra información expuesta en cualquier mapa de este volumen no denotan, por parte delBanco, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni aprobación o aceptación detales fronteras.
This work was originally published by The World Bank in English as Expanding Opportunities and Building
Competencies for Young People. A New Agenda for Secondary Education in 2005. In case of any discrepancies, theoriginal language will govern.
Publicado originalmente en inglés como: Expanding Opportunities and Building Competencies for Young People.
A New Agenda for Secondary Education por el Banco Mundial en 2005. En caso de discrepancias, prima elidioma original.
© 2005 The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank© 2005 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial1818 H Street, NWWashington, DC 20433, USA
Todos los derechos reservados
Para esta edición:© 2007 Banco Mundial en coedición con Mayol Ediciones [email protected]á, Colombia
ISBN 958-97860-0-6
Traducción al castellano: Jorge Saavedra y Rafael SuárezCoordinación editorial: María Teresa Barajas S.Edición y diagramación: Mayol Ediciones S.A.
Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia
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CONTENIDO
PREFACIO XIII
AGRADECIMIENTOS XVII
RESUMEN EJECUTIVO XIX
ABREVIACIONES, ACRÓNIMOS Y NOTAS INFORMATIVAS XXXI
CAPÍTULO 1
LA EDUCACIÓN SECUNDARIA: DE ESLABÓN MÁS DÉBIL A PIEDRA ANGULAR 1El trasfondo histórico 1
El modelo de Estados Unidos para la expansión de la educación secundaria 3Los patrones europeos de expansión de la educación secundaria 4Los patrones asiáticos de expansión de la educación secundaria 5
La definición y los modelos estructurales de la educación secundaria 6Las características distintivas de la educación secundaria 7La duración de los estudios 10La transición de la escuela al trabajo 13
La educación secundaria como una paradoja política 14Conclusión 17
CAPÍTULO 2
LA IMPORTANCIA DE INVERTIR EN EDUCACIÓN SECUNDARIA 19Los beneficios directos y las externalidades 19
La contribución al crecimiento y a la reducción de la pobreza 19La contribución a una mejor salud, igualdad de género
y condiciones de vida 24La contribución a la realización de la democracia 27La contribución a la educación primaria y terciaria 28
La rápida expansión de la demanda de una educación secundaria de calidad 31La demanda de trabajadores más educados 31La demanda de mayor relevancia y calidad 32
Efectos directos y colaterales de la expansión de la educación secundaria 38Conclusión 41
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vi Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
CAPÍTULO 3
LOS DESAFÍOS PARALELOS DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA:
EXPANDIR EL ACCESO Y MEJORAR LA CALIDAD Y LA RELEVANCIA 43Del elitismo a la inclusión: la expansión del acceso
a la educación secundaria 43Consideraciones de equidad 47Disparidades regionales y entre países 47Intervenciones por el lado de la demanda 48
Las bajas tasas de retención y graduación en educación secundaria 50La incorporación de los adultos al sistema de educación secundaria 53Logros educativos en secundaria 54Baja calidad y poca relevancia 58Conclusión 66
CAPÍTULO 4
DESAFÍOS SIMILARES, REALIDADES DIFERENTES 69Un esquema para clasificar países 70La aplicación del modelo de Porter a la educación secundaria 75Conclusión 81
CAPÍTULO 5
RESPUESTAS A LOS DESAFÍOS PARALELOS: CURRÍCULO Y EVALUACIÓN 83Los currículos: escritos y en la acción 84
La insoportable irrelevancia del currículo de educación secundaria 84Creando capital creativo y metacognitivo 87Construir capital social, prevenir el conflicto social y aprender a convivir 89La frontera entre los currículos general y profesional cambia
y se difumina 90La dialéctica de la educación secundaria general y la formación
profesional 94El ascenso y declive de las áreas de conocimiento del currículo:
la política del conocimiento y su valor de mercado 95Resumen: tendencias en la reforma del currículo de educación secundaria 99
La evaluación de lo que los estudiantes aprenden y dominan 102Los exámenes nacionales: el camino de entrada y de salida
de la educación secundaria 102Alto riesgo y las funciones de señalización y de filtro de los exámenes 103La nueva ola de estudios comparados internacionales de desempeño
estudiantil 105Las evaluaciones nacionales del rendimiento estudiantil 108
Conclusión: evaluar a nivel local, examinar a nivel nacional,y comparar a nivel global 110
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viiContenido
CAPÍTULO 6
LAS RESPUESTAS A LOS DESAFÍOS PARALELOS: DOCENTES, DOCENCIA
Y TECNOLOGÍA 113Los maestros de secundaria: escasez, identidad profesional y temas
de formación 114¿Hasta qué punto vale la pena invertir en la formación inicial
de los maestros de secundaria? 116La armonización de las habilidades docentes con las competencias
clave exigidas a los graduados de secundaria 118La enseñanza y el aprendizaje a través de tecnologías 121
El uso de las TIC en la educación a distancia y la expansiónde los lugares de aprendizaje 122
El uso de computadores y de Internet para mejorar la calidady la relevancia de la educación 129
Potencial y promesa 130Desafíos y riesgos 133
Conclusión: opciones para el cambio 134
CAPÍTULO 7
EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA 137Las magnitudes fiscales de las tendencias en la expansión
de la educación secundaria 139Enfoques para la mejora del financiamiento de la educación secundaria 143El uso de indicadores simples para determinar el nivel adecuado
de inversión en educación secundaria 149Opciones de financiamiento privado o comunitario 159Cobro de tasas o recuperación de costos 163El financiamiento a través de fórmulas 164
Ventajas del financiamiento a través de fórmulas 169Desventajas del financiamiento a través de fórmulas 170Temas de administración y gestión 172Temas de riesgo moral 173Temas de contratación 173La tensión entre las fórmulas de financiamiento y otros mandatos 174El financiamiento a través de fórmulas aplicado a las escuelas
secundarias 174Conclusión 175
CAPÍTULO 8
GOBIERNO Y GESTIÓN DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA: ADMINISTRAR
SU EXPANSIÓN Y LA MEJORA DE SU CALIDAD 179La gestión política de la educación secundaria 180
Las relaciones entre el centro y el nivel local 185
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viii Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
Las regulaciones que afectan el acceso y las decisiones de las familias 195El manejo de las tensiones político-profesional y central-local 200Los desafíos organizativos de la administración
de las escuelas secundarias 202Los principios organizativos tradicionales de las escuelas secundarias 202Factores clave de eficacia de las escuelas de secundaria 203El papel cambiante de los directores de las escuelas 210La importancia de la participación de las familias y comunidades 214
Conclusión 215
EPÍLOGO
REPENSAR LA EDUCACIÓN SECUNDARIA 219¿Se trata simplemente de hacer más de lo mismo? Los argumentos
a favor de la transformación de las políticas y prácticasde educación secundaria 220
Dilemas en las políticas de educación secundaria:los antiguos y los nuevos 222
La dimensión política del cambio en educación secundaria 225
APÉNDICES
A. Estructura de los sistemas educativos y educación obligatoria 229B. Grados de escolaridad cursados por grupo
de ingresos y género, países seleccionados, varios años 235C. Logros educativos por grupo de ingresos y género, países seleccionados 239D. Pirámides educativas seleccionadas 241E. Tasas de Matrícula Bruta y logros educativos en secundaria
por nivel de ingresos 245F. Una guía –hoja de ruta– de las competencias docentes para
la educación secundaria centrada en el conocimiento 247G. Alianzas público-privadas para la educación secundaria 253H. Fórmulas de financiación para la educación secundaria:
ejemplos de países 259I. Descentralización asimétrica en Colombia y Sudáfrica 263J. El apoyo del Banco Mundial a la educación secundaria 269
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 281
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ixContenido
CUADROS
1.1 Los modelos organizativos de educación secundaria 71.2 Modelo de organización de la instrucción, del jardín infantil al grado 12
(K-12) 111.3 La duración del ciclo de educación básica por región 11
4.1 Ilustración de la clasificación por estatus económico y capacidadde absorción e innovación 76
4.2 La oferta y la demanda de educación secundaria en economías basadasen los factores 77
4.3 La oferta y la demanda de educación secundaria en economías basadasparcialmente en la inversión (PIDE) 78
4.4 La oferta y la demanda de educación secundaria en economías basadasplenamente en la inversión (FIDE) 79
5.1 Porcentaje de países que ofrecen programas de estudio a nivel de secundariaen campos educativos seleccionados por región, décadas de 1960, 1980 y 2000 91
5.2 La prevalencia de los tipos de programas y secciones de secundaria superiorpor región, hacia 2000 97
5.3 Clases y tutorías privadas suplementarias en países seleccionados 1045.4 Las competencias clave identificadas por el proyecto de definición y selección
de competencias 106
6.1 Educación a distancia para la provisión de educación secundaria equivalenteen África 124
7.1 Tasas de crecimiento de matrícula primaria y secundaria, países y períodosseleccionados 140
7.2 Opciones para el financiamiento de la educación secundaria 1457.3 Tasa de matrícula bruta (TMB) promedio y nivel de crecimiento económico
en las décadas siguientes 1527.4 Patrones generalizados de respuesta de la TMB en un nivel a un aumento
en la TMB en el nivel inmediatamente inferior, después de 10 años 1557.5 Gasto por alumno como proporción del PIB per cápita por grupo de país, fines
de los noventa 1577.6 Patrones típicos de costo por estudiante por nivel educativo, crecimiento
económico nacional y patrón de crecimiento del sistema educativo 1587.7 Criterios sugeridos para el análisis de un régimen de tasas de matrícula o de
contribuciones a nivel de la escuela 1657.8 Aplicación de instrumentos y opciones de financiamiento para el logro
de las metas de acceso, calidad y equidad 176
8.1 Dirección del cambio en el papel del gobierno nacional en educación 1828.2 Alianzas iniciadas desde los gobiernos por medio de diversos esquemas
de apoyo financiero 1988.3 Los papeles cambiantes de los directores de escuelas 210
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x Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
8.4 Comportamiento de los directores de escuelas secundarias como líderesde instrucción: cuatro retratos 212
C.1 Logros educativos de hombres de 15-19 años de edad por grupo de ingresos,países seleccionados 239
C.2 Logros educativos de mujeres de 15-19 años de edad por grupo de ingresos,países seleccionados 240
E.1 Tasas de matrícula bruta y logros educativos por nivel de ingresos, 2000 245J.1 Apoyo del Banco Mundial al desarrollo de la educación secundaria,
por objetivo y por región, años fiscales 1990-2001 278J.2 Sinopsis del trabajo analítico del Banco Mundial en educación secundaria 279J.3 Publicaciones del Banco Mundial sobre educación secundaria, por año
de publicación 280
GRÁFICOS
1.1 Edad de ingreso y egreso de la educación secundaria, por región(hacia el 2000) 12
2.1 Prevalencia del VIH por nivel de logro educativo, 18 a 29 años de edad,Uganda rural, 1990-2000 25
2.2 Tasas de mortalidad infantil para menores de 5 años, por nivel educativo de lasmadres, áreas seleccionadas, hacia 1998 26
3.1 Tasas de matrícula bruta en escuelas secundarias y PIB per cápita,127 países, 1990 44
3.2 Tasas de matrícula bruta en educación secundaria, por región, 1970-95 453.3 Índice de paridad de género en educación secundaria, por región, años
seleccionados, 1970-2000 483.4 Proporción de la población con al menos alguna educación secundaria,
por región, 1960-2000 y proyectada al 2010 493.5 Proporción de las cohortes rural y urbana que alcanza el siguiente grado
en la escuela, República Dominicana, Ecuador, México y Perú, comienzosde los noventa 52
3.6 Años promedio de escolaridad, población de 5 años de edad y mayor,por región, 1960, 1980 y 2000 55
3.7 Nivel educativo de la población de 15 años de edad y mayor, por región,1960 y 2000 56
3.8 La distribución de la población mayor de 15 años de edad por logro educativo,países seleccionados 57
3.9 Desempeño estudiantil y PIB per cápita, economías seleccionadas, PISA, 2000,lectura 61
3.10 Porcentaje de los estudiantes de 15 años de edad en cada nivel de habilidaden la escala de lectura de PISA, economías seleccionadas, 2000 62
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xiContenido
3.11 Desempeño en el PISA, promedio de la OCDE y países en desarrolloseleccionados, 2000 64
3.12 Desempeño relativo de los países de altos ingresos y países de ingreso medioseleccionados (Sudáfrica, Marruecos y Chile) en el Timss-r 65
3.13 Acceso, aprendizaje e ingresos, por grupo de ingreso del país 66
4.1 Stock de educación y esfuerzos actuales para aumentar el logro educativo,por grupo de ingreso del país, 2000 o último año disponible 71
5.1 Proporción media del tiempo de instrucción total asignado a las áreascurriculares, grados 7 y 8, por región, 1985 y 2000 86
5.2 Tendencias en la economía del empleo en las cinco tareas rutinariasy no rutinarias, Estados Unidos, 1969-1998 89
6.1 Categorías que contribuyen al conocimiento didáctico del contenido 1206.2 Competencias del docente de educación secundaria 121
7.1 Árbol de decisión para el financiamiento de la educación secundaria 1447.2 Tasas de matrícula para los países con las tasas más bajas y más altas
de crecimiento per cápita del PIB, 1970-2000 y 1980-2000 153
8.1 La administración y organización de la educación 1848.2 La evolución de los modelos de administración y organización de la educación
en relación con los modelos de admisión, Europa, fines de los setentaal presente 199
B.1 Grados de escolaridad cursados por grupo de ingresos y género, RepúblicaÁrabe de Egipto, 1995-6 235
B.2 Grados de escolaridad cursados por grupo de ingresos y género, Chad, 1998 236B.3 Grados de escolaridad cursados por grupo de ingresos y género, Indonesia, 1997 236B.4 Grados de escolaridad cursados por grupo de ingresos y género, India, 1996 237B.5 Grados de escolaridad cursados por grupo de ingresos y género, Colombia, 1995 237B.6 Grados de escolaridad cursados por grupo de ingresos y género, Turquía, 1993 238B.7 Grados de escolaridad cursados por grupo de ingresos y género, Uzbekistán, 1996 238
D.1 Logros educativos de la población de 15 años o más 241
RECUADROS
1.1 Las respuestas de los países al estatus cambiante de la formaciónprofesional en secundaria 15
2.1 Las presiones crecientes sobre la educación secundaria en Camboya 292.2 Inequidades en el logro educativo en los países en desarrollo 40
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xii Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
3.1 La educación secundaria en la India: construyendo sobre los éxitosen educación primaria 46
3.2 Progresa, el programa de dinero por educación de México 503.3 Las políticas para la expansión de la educación secundaria en China 533.4 La ofensiva para la universalización de la educación primaria y
secundaria en la República de Corea 59
4.1 Enfoque de triple eje para agrupar países 73
5.1 Sobrecarga del currículo secundario en Europa oriental y Asia central 1005.2 La reforma de la educación secundaria en Jordania sobre los datos
de la IAEP 107
6.1 Tipos de escuelas virtuales en Estados Unidos, con ejemplos 1276.2 World links: una comunidad de aprendizaje global 132
7.1 Extracto de un debate en la Cámara de los Comunes del Parlamentode Inglaterra, 9 de julio de 1999 138
7.2 Análisis de la distribución del gasto de educación: el caso de Lesotho 1597.3 La expansión del acceso a través del uso de la capacidad del sector
privado: el caso de la República de Corea 1637.4 Tasas y contribuciones en educación secundaria: ejemplos
de África y Chile 168
8.1 La descentralización en la India: el estado de Kerala 1868.2 Las características de un sistema educativo centralizado con algún
traspaso de poder 1878.3 Características de un sistema de traspaso de poder al nivel regional 1888.4 La tarjeta de reporte de la escuela en Paraná, Brasil 1898.5 Las características de un sistema de control local 1908.6 La transferencia de responsabilidades y de poder al nivel local en Suecia 1918.7 Un sistema bien estructurado, pero no muy eficaz: el caso
de Bangladesh 1928.8 Las características de la autonomía institucional a través
de los cuasimercados 1938.9 Modelos y características de las políticas de acceso a la educación
secundaria 1968.10 La participación de los miembros de la comunidad en el diálogo
de política educativa: el caso de Chile 2018.11 Las características de las escuelas secundarias eficaces 2048.12 Las características principales de diferentes tipos de escuelas pequeñas 2068.13 Equipos para la toma de decisiones dirigidos por maestros 209
J.1 Temas y prioridades en educación secundaria por región 272
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El conocimiento y las habilidades constituyen, hoy más que nunca, la llave de unfuturo prometedor y productivo. Sin embargo, en muchos lugares los jóvenes langui-decen sin empleo, asediados por el VIH/SIDA, el abuso de las drogas y otras condicionesde pobreza predatorias. En este mundo de cambios acelerados, la validez de la necesi-dad de ampliar el alcance de la educación secundaria en los países en desarrollo esincontrovertible. Como este informe plantea, debemos pasar del elitismo, en el cualunos pocos tienen la oportunidad de acceder a la educación secundaria y realizar lossueños y recompensas de una educación superior, a la inclusión, en la cual todos tie-nen la misma oportunidad de andar el camino desde la educación primaria hasta unanueva esfera de aprendizaje secundario, haciendo posible el llamado de la universi-dad y del mercado laboral.
La educación secundaria está nuevamente en la agenda de los países en desarro-llo, luego de un período de olvido. Lejos de ser el eslabón más débil en los sistemas deeducación, ahora está emergiendo como la piedra angular del proceso de transforma-ción de la educación. En el Banco Mundial somos conscientes de que, a lo largo de lasdos últimas décadas, la estrategia de educación ha prestado menor atención a la edu-cación secundaria que a la educación primaria o terciaria; por eso hemos decididoconcentrarnos nuevamente en los importantes vínculos existentes entre todos los ni-veles de la educación.
Durante mucho tiempo se consideró que la educación secundaria era prioritariaúnicamente en países de ingreso medio, y sólo si en éstos se había logrado el accesouniversal a la educación primaria. Un giro sustancial en esta tendencia largamenteestablecida se registró en 1995, cuando el enfoque estratégico cambió de educaciónprimaria a educación básica, concepto que incorpora los grados más bajos de la educa-ción secundaria. En países de ingreso bajo y en algunos de ingreso medio este giro seacompañó de ingentes esfuerzos por lograr una Educación para Todos (EPT) como par-te de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) para el 2015. Ello ha generado uncambio aún mayor en el acercamiento hacia la educación secundaria, la cual ahora seve más como una extensión necesaria y un mejoramiento de la educación primariabásica que como la preparación de una élite para la educación superior.
PREFACIO
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xiv Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
En consecuencia, la educación secundaria ahora tiene una misión propia. Dada sucapacidad transformativa para mejorar vidas, no es de sorprender que para los jóve-nes, a lo largo y ancho del mundo, la educación primaria ya no sea suficiente. Ellosrequieren una educación secundaria que les provea con capacidades técnicas y conhabilidades académicas y de vida que les permitan aprovechar al máximo su escolari-dad y contribuir a sus sociedades.
La educación secundaria es la avenida entre la educación primaria, la educaciónterciaria y el mercado laboral. Su capacidad para interconectar los diversos destinos ypara conducir a los jóvenes hasta donde quieren llegar es crucial. La educación secun-daria puede actuar como un cuello de botella, limitar la expansión de los logros educa-tivos y de las oportunidades o, por el contrario, abrir canales para el desarrollo de losestudiantes.
La educación secundaria también puede marcar una gran diferencia en cuanto almejoramiento de la salud de los estudiantes y contribuir a protegerlos de una posibleinfección de VIH. Existe evidencia convincente de que en África los jóvenes que hanconcluido su educación básica reducen su riesgo de adquirir el VIH/SIDA, y este efectose observa aún más para quienes han completado su educación secundaria. Paradóji-camente, el sistema de educación secundaria, fuente de esta “vacuna social”, está siendodestruido por el VIH/SIDA en muchos países de África, a través de la creciente mortali-dad y ausentismo de los docentes. Asegurar la prestación de la educación implica, enconsecuencia, la necesidad de desplegar esfuerzos especiales para proteger tanto alos docentes como a los jóvenes que hoy asisten a la educación secundaria, quienesson los docentes del mañana.
Proveer una educación secundaria de calidad a los jóvenes no sólo genera másoportunidades y aspiraciones, sino que también puede contribuir a construir toleran-cia y confianza entre un grupo de personas cuyo ejercicio como ciudadanía informa-da es fundamental para la formación y mantenimiento de sociedades abiertas ycohesionadas. Además de fomentar las cualidades del compromiso ciudadano en lajuventud, la educación secundaria puede reducir la posibilidad de que los jóvenes seinvolucren en actividades de riesgo o antisociales. Este efecto redunda en importan-tes beneficios para la sociedad.
En una comunidad de desarrollo global en la cual los aciertos y los avances sonsiempre el resultado de un arduo proceso, proveer a los jóvenes con una educacióndinámica que los conduzca desde la primaria, a través de la secundaria, hasta la edu-cación terciaria y más allá, y que contribuya asimismo a generar un crecimiento eco-nómico es, sin lugar a dudas, una de las mejores inversiones que un país puede hacer,sobre todo cuando esto se aplica tanto a los niños como a las niñas. Existe entonces undoble desafío: incrementar el acceso a la educación secundaria para todos los jóvenes,al mismo tiempo que se mejoran su calidad y relevancia.
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xvPrefacio
Aun cuando se espera que los gobiernos financien la fase obligatoria de la educa-ción secundaria, las familias y las comunidades deberían desempeñar un papel másactivo en la financiación de la fase postobligatoria. Además, las sociedades público-privadas, complementadas con iniciativas de colaboración entre socios bilaterales ymultilaterales, pueden contribuir de manera importante a hacer que la educación se-cundaria masiva sea accesible.
Este informe, Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes. Una nueva
agenda para la educación secundaria, pone de relieve opciones de política “probadas ycomprobadas”, basadas en evidencias, para quienes toman las decisiones. Las conclu-siones y sugerencias presentadas están dirigidas a apoyar a los países en desarrollo ya las economías en transición a adaptar sus sistemas de educación secundaria a lasdemandas emanadas de la exitosa expansión de la educación primaria, a los desafíoseconómicos y sociales planteados por la globalización y al vertiginoso ritmo de laeconomía basada en el conocimiento.
Jean-Louis Sarbib
Primer VicepresidenteRed de Desarrollo Humano
Banco Mundial
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Este informe fue elaborado por un equipo liderado por Ernesto Cuadra y Juan Ma-nuel Moreno, e incluye asimismo a Luis Crouch, autor del capítulo 7, Yidan Wang,Dina Abu-Ghaida y Shobhana Sosale. Thomas Welsh, Gwang-Jo Kim, Irene Psifidou,Yoko Nagashima, Yoshiko Koda, Donald Bundy y Phillip Hay realizaron contribucio-nes adicionales. El equipo recibió la asistencia de Fahma Nur e Inés Kudo. Un agrade-cimiento especial debe extenderse a Inosha Wickramasekera, por su asistencia en laproducción de la versión final del documento, y a Verónica Grigera, de los Serviciosde Asesoría en Educación, así como a Lianqin Wang y Saida Mamedova, de Estadísti-cas de Educación (EdStats), por su oportuno e indispensable apoyo. El trabajo se desa-rrolló bajo la supervisión general de Jean-Louis Sarbib, Primer Vicepresidente y Jefede la Red de Desarrollo Humano del Banco Mundial, y bajo la supervisión inmediatade Ruth Kagia, Directora de Educación, y de Jamil Salmi, Director encargado de Edu-cación.
Un equipo de asesoría externa proveyó la orientación inicial y contribuyó a travésde sus valiosos comentarios a moldear los mensajes de este informe. Sus miembros sonPaulo Renato Souza, ex Ministro de Educación de Brasil; Françoise Caillods, DirectoraAdjunta del Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación-Organización delas Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (IIPE-Unesco); UlfLundgren, profesor de educación, Universidad de Uppsala, Suecia; Pai Obanya, ex Di-rector General Adjunto, Unesco; Kai-ming Cheng, Vicerrector Adjunto, Universidadde Hong Kong; Chong Jae Lee, Presidente, Instituto Coreano para el Desarrollo Educa-tivo (KEDI); y Cristian Cox, Director de Currículo, Ministerio de Educación, Chile. Elequipo también fue asesorado por un panel interno de pares conformado porChristopher Thomas, Jacob Bregman, Michel Welmond, Alberto Rodríguez, NorbertSchady, Susan Hirshberg, y Toby Linden, quienes prestaron valiosas ideas y comenta-rios durante las reuniones de revisión a lo largo del período de elaboración del informe.
El equipo agradece los comentarios y contribuciones recibidos del personal del Ban-co Mundial, incluidos Jamil Salmi, Birger Fredriksen, Maureen McLaughlin, DzingaiMutumbuka, Myriam Waiser, Eduardo Vélez, Michelle Riboud, Regina Bendokat,
AGRADECIMIENTOS
agradecimientos02.p65 26/02/2007, 12:1617
xviii Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
Martha Ainsworth, Emmanuel Jiménez, James Socknat, Viviana Mangiaterra, VincentGreaney, Gillian Perkins, Kin Bing Wu, Deepa Sankar, David Fretwell, Jon Lauglo,Pasi Sahlberg, Martha Laverde, Juan Prawda, Adriana Jaramillo, Emiliana Vegas, SuhasParandekar, Robert Hawkins, Richard Hopper, Carolina Sánchez-Páramo, CarolynWinter, Adrian Verspoor, Peter Buckland y Manorama Gotur.
El equipo se benefició de los comentarios, sugerencias y contribuciones de colegasde otras instituciones y agencias internacionales: Peter de Rooij y Vincent McBride,de la Fundación Europea de Formación; Stephen Tournas y Gregory Loos, de la Agen-cia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (Usaid); Yumiko Yokozeki,de la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA); Aaron Benavot de laUnesco; Alejandro Tiana, de la Organización de Estados Iberoamericanos para la Edu-cación, la Ciencia y la Cultura (OEI); Wout Ottevange, del Centro para la CooperaciónInternacional, Universidad Vrije, Amsterdam; y Mark Bray, del Centro de Investiga-ción Comparativa de la Educación, Universidad de Hong Kong. Las contribuciones delos autores que elaboraron documentos de base para este informe están listadas en labibliografía.
El diseño, la edición y la producción del libro fueron coordinadas por la Unidad deServicios de Producción de la Oficina de Publicaciones del Banco Mundial, bajo la su-pervisión de Rick Ludwick, Monika Lynde y Paola Scalabrin. Agradecemos especial-mente a Nancy Levine, editora del texto, cuyo trabajo agregó enorme valor al produc-to final.
El equipo agradece a todos los colegas, dentro y fuera del Banco Mundial, sus ideasy sugerencias. El equipo asume la responsabilidad final por cualquier defecto, error omala interpretación.
agradecimientos02.p65 26/02/2007, 12:1618
La demanda de educación secundaria está aumentando en todo el mundo. Éste es elresultado de la confluencia de al menos tres factores. Primero, a medida que hay máspaíses que consiguen universalizar la educación primaria, la demanda se dirige a losniveles superiores del sistema educativo. El mundo está asistiendo a una auténticaexplosión de aspiraciones individuales y familiares en relación con la educación se-cundaria. Segundo, y especialmente en los países en desarrollo, la mayor cohorte depoblación joven de la historia se encamina con toda claridad a cambiar el futuro demuchas naciones. La manera de transformar lo que muchos perciben como un riesgoplanetario en una oportunidad global consiste en construir y cultivar los valores, lasactitudes y las competencias de esos jóvenes mediante una educación secundaria decalidad, asegurando así su inclusión como ciudadanos activos y productivos en suscomunidades. El tercer factor es la creciente necesidad de la economía de una manode obra dotada de competencias, conocimientos y destrezas laborales que no puedendesarrollarse sólo en las escuelas primarias ni en programas escolares de secundariade baja calidad.
Por todas estas razones, la educación secundaria es cada vez más objeto de debate yanálisis político en todo el mundo. Este debate se inscribe en el contexto de la necesidadde responder al doble reto de incrementar el acceso a este tramo de la enseñanza y, almismo tiempo, mejorar su calidad y relevancia. Desde hace décadas, la mayoría de lasreformas educativas que se han propuesto e implementado en todo el mundo se hancentrado en los niveles obligatorio y postobligatorio de la educación secundaria. Estecarácter central seguirá vigente en el futuro y, sin duda, se reforzará.
Como resultado de esas reformas, la educación secundaria ha evolucionado de talmanera que se podría hablar de un “cambio de pareja” en la estructura general de lossistemas educativos. La educación secundaria nació completamente ligada y empare-jada con la educación superior: eran iguales su currículo, práctica pedagógica, marcojurídico, el reclutamiento, selección y estatus del profesorado, el origen del alumnado,etc. Sin embargo, durante la segunda mitad del siglo pasado:
RESUMEN EJECUTIVO
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xx Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
• La educación secundaria fue vinculándose cada vez más a la primaria o básica.• Ahora, el currículo es menos especializado; se tiende a formar y a reclutar a los
profesores de educación secundaria de modo cada vez más parecido al de losmaestros de educación primaria.
• Y el origen del alumnado y la práctica pedagógica también se aproximan siem-pre que haya una proporción destacable del grupo de edad inscrita en la es-cuela secundaria.
Todo ello, por supuesto, ha de interpretarse en términos de democratización de laeducación. Así, en los países más pobres de África, Oriente Medio, América Latina yciertas regiones de Asia, la reforma de la educación secundaria está pasando a formarparte de las políticas de “Educación para Todos”. Esto incrementa la presión sobre elpresupuesto disponible para educación en un contexto fiscal ya muy limitado.
El proceso de globalización, el énfasis en las nuevas competencias clave y la cre-ciente importancia del conocimiento como fuerza impulsora del desarrollo económi-co están ejerciendo una presión adicional sobre los gobiernos para que modernicen yreformen sus sistemas de educación secundaria. Además, la realización práctica de lademocracia exige que los ciudadanos estén dotados de valores y actitudes que lespermitan desempeñar un papel activo en sus comunidades.
Junto con su contribución al crecimiento económico y al desarrollo del capital so-cial, la educación secundaria también es fundamental en cuanto a su contribucióntanto a la educación primaria como a la superior. La educación secundaria es el vérti-ce de la articulación entre diferentes niveles educativos, así como entre la escolarizacióny el mercado laboral; al desempeñar ese papel articulador, puede presentarse comoun conjunto de itinerarios para el progreso y el avance del alumnado o, por el contra-rio, como el principal obstáculo que impide la expansión equitativa de las oportuni-dades educativas. El tipo específico de articulación entre la educación primaria y lasecundaria y después, entre ésta y la superior, define y representa la función, caracte-rísticas y prioridades globales del sistema escolar de cualquier país. Mientras que laspolíticas de EPT sitúan de facto a la educación secundaria inferior en el ámbito de laeducación básica –y obligatoria–, el énfasis en la necesidad de aumentar el número degraduados de secundaria aptos para el ingreso en la educación superior reintroducey revalúa la tradicional función preparatoria de las escuelas secundarias superiores.Sobre todo en los países de renta baja, las opciones políticas en educación secundariason muy diferentes para la secundaria inferior y la superior. Así, la doble cara de laeducación secundaria –y su ambigüedad y complejidad políticas– se hace más visiblea medida que los sistemas educativos crecen y se expanden.
Los retos de la educación secundaria varían según los países. Sin menospreciar elgran progreso realizado en las últimas décadas en el mundo desarrollado, la educaciónsecundaria continúa siendo un obstáculo para la expansión del logro educativo en el
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xxiResumen ejecutivo
mundo. En la mayoría de los países, la desigualdad de acceso a una educación secun-daria de calidad constituye uno de los obstáculos más importantes para el desarrollohumano, el crecimiento económico y la reducción de la pobreza. Aunque ha dismi-nuido la distancia entre países ricos y pobres con respecto a la proporción de la pobla-ción que ha completado al menos la educación primaria, la distancia en cuanto a laproporción de la población con educación secundaria ha aumentado en los últimoscuarenta años.
A los países del África subsahariana, junto con otros de renta baja, se les presentael mayor desafío. Esos países tienen que hacer frente a una población en rápido au-mento que ejerce una presión importante sobre los servicios de educación básica; esprobable que un número importante de estos países tengan serias dificultades parapoder conseguir el objetivo de una educación básica de calidad a todos los niños enedad escolar en el 2015. Además, la pandemia del SIDA está acabando con el profesora-do y debilitando todo el entramado educativo en la sociedad.
Los países de renta media y en transición –en particular los de Europa oriental,América Latina y Asia oriental– ya han alcanzado un nivel elevado de participaciónen educación secundaria. Sus tres retos principales son la mejora de la calidad, larelevancia y la eficiencia, con el fin de alinear mejor la educación con la democracia ylas sociedades abiertas y de responder a las exigencias rápidamente cambiantes deunas economías cada vez más globalizadas.
FINALIDAD Y MENSAJES DEL INFORME DEL BANCO MUNDIAL
La finalidad del informe de 2005 sobre la educación secundaria, del Banco Mundial,es proponer alternativas políticas para apoyar a los países en desarrollo y transiciónen la adaptación de sus sistemas de educación secundaria a las demandas que sederivan de la exitosa expansión de la educación primaria, y de los retos socioeco-nómicos que plantean la globalización y la economía basada en el conocimiento.
Pese a la importancia de estos temas, el Banco Mundial no había emitido hastaahora un informe de política sobre la educación secundaria. La necesidad de contarcon un mayor acervo analítico sobre la educación secundaria ha sido una sentida ne-cesidad por un largo tiempo. Tras el énfasis sustancial brindado a la educación prima-ria y terciaria, han llegado el momento y la oportunidad de abordar el tratamiento dela educación secundaria, la cual constituye el eslabón faltante. La Estrategia para elSector de la Educación de 1999 del Banco Mundial reflexionaba ya sobre una concep-ción más integral de la educación, incluyendo la necesidad de abordar muchos de losaspectos relacionados con la educación secundaria. La actualización de la estrategiade 2005 confirmó la necesidad de adoptar un enfoque amplio del sector, y de integrarla educación al contexto de los países.
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xxii Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
La preparación de este informe involucró un extenso proceso de consultas que seinició con la creación de un panel de asesoría externa conformado por seis expertosinternacionales en educación secundaria del más alto nivel. Tanto el personal del BancoMundial, apostado en todas las regiones del mundo, como los colegas de otros orga-nismos internacionales y las contrapartes en los ministerios de Educación, contribu-yeron a esta labor a través de reuniones ad hoc y del intercambio de comunicacionesescritas. Este proceso de consultas se complementó con una igualmente extensa revi-sión de la bibliografía existente sobre la materia y la preparación de documentos in-formativos, todo lo cual configuró un formidable cúmulo de información para la ela-boración de este informe.
El informe articula las cuestiones clave que afronta la educación secundaria en elsiglo XXI y, sobre la base de la experiencia global, presenta un marco de referenciapara facilitar el diálogo político y la toma de decisiones para expandir, reformar ytransformar los sistemas de educación secundaria. El informe se centra en los seismensajes principales que siguen:
1. La educación secundaria surge con una misión propia, que combina las peculiaridades polí-
ticas de ser al mismo tiempo terminal y preparatoria, obligatoria y postobligatoria, unifor-
me y diversa (capítulos 1 y 2).
• La educación primaria ya no es suficiente para los jóvenes de todo el mundo. Laeducación secundaria proporciona un conjunto específico de competencias yhabilidades que permite que los estudiantes participen en la sociedad del cono-cimiento: contribuye decisivamente también a la cohesión social y a la participa-ción ciudadana, al aumentar la tendencia de las personas a la confianza y a latolerancia, facilitando, de ese modo, la inclusión de los jóvenes como miembrosactivos de la sociedad.
• Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en materia de educación sólo pue-den lograrse con políticas decididas en materia de educación posbásica ypostobligatoria. De hecho, la expansión de la educación secundaria crea un po-deroso incentivo para que los estudiantes terminen la educación primaria. Ade-más, la creciente participación de las mujeres en la educación secundaria estápositivamente relacionada con reducciones significativas de las tasas de mortali-dad infantil.
• La educación secundaria tiene un papel especial en la prevención del VIH/SIDAen los países afectados, a causa de su especial función de equipar a los jóvenescon una mayor capacidad de procesar información y de conducir a cambios ensu conducta a largo plazo.
• La demanda de una educación secundaria de calidad está aumentando en to-dos los países. Sin embargo, resulta particularmente difícil alcanzar consenso
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xxiiiResumen ejecutivo
político en torno a la reforma de la educación secundaria, en parte porque losgrupos de interés defensores de este subsector son débiles o no existen en lamayor parte de los países (a diferencia de lo que ocurre con la educación pri-maria y la superior).
2. Los desafíos paralelos de la educación secundaria en todo el mundo son la extensión de la
igualdad de acceso y la mejora de la calidad para garantizar la relevancia.
• En la actualidad, los países en vía de desarrollo están invirtiendo más en educa-ción secundaria de lo que hicieran en el pasado los países desarrollados cuandotenían niveles similares de renta. Sin embargo, la distancia entre naciones ricas ypobres, tanto en relación con la cobertura como con la calidad, continúa aumen-tando.
• La fórmula utilizada en el pasado para extender el acceso a la educación primariano es necesariamente aplicable a la educación secundaria en la actualidad. Elacceso a esta última no puede extenderse sin cambios importantes en la presta-ción del servicio y sin abordar simultáneamente las dimensiones de la calidad yla relevancia. Además, la extensión del acceso sólo puede llevarse a cabo si sereducen drásticamente ciertas deficiencias significativas, como las elevadas tasasde repetición y de abandono en los niveles primario y secundario inferior.
• No hay una fórmula única, mejor que las demás, para extender la educaciónsecundaria; hacen falta estrategias múltiples y simultáneas para atender a unapoblación escolar cada vez más heterogénea.
• En los países que han conseguido una expansión rápida y sostenible de la edu-cación secundaria, la inversión en su democratización siempre ha ido de lamano de políticas de “apoyo extra” para llegar a la población adulta que sólocontaba con una educación primaria.
• Suele darse por sentado que la expansión rápida de la educación secundariatiene un coste en el plano de la calidad. La calidad, definida como la diversidadde respuestas institucionales a un conjunto creciente de exigencias individuales,constituye el gran reto a largo plazo de este nivel educativo en todos los países.
• Las evidencias de la relación entre la educación y el crecimiento económicoindican la importancia de una ampliación equilibrada del acceso a una educa-ción de calidad. Lo primero debe ser garantizar la cobertura universal y la cali-dad de la educación primaria básica, pero es preciso un esfuerzo simultáneo ysostenido para extender la secundaria y la superior.
• La expansión incontrolada y desequilibrada de la educación secundaria puedellevar a una desigualdad creciente en los planos social, de género y étnico. Unobjetivo político clave es garantizar un mejor acceso a la educación secundaria
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xxiv Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
de calidad a los estratos de la sociedad excluidos a causa de la pobreza, la etnia, elgénero y otros factores.
3. En el contexto de la sociedad del conocimiento, la evolución de los patrones de empleo está
llevando a enfoques radicalmente nuevos en el modo de seleccionar, organizar y secuenciar
el currículo de secundaria.
• Aunque los países muestren diferentes tendencias en cuanto a la oferta y lossalarios de trabajadores con educación secundaria, hay evidencia de una de-manda creciente de trabajadores cada vez más cualificados, lo cual refleja uncambio tecnológico condicionado por las competencias.
• La reforma curricular de la educación secundaria del siglo XXI está priorizandodestrezas y competencias que trascienden la tradicional división y dicotomíaentre educación general y formación profesional. Por consiguiente, la fronteraentre los currículos general y profesional tiende a desvanecerse, y el hasta aho-ra difícil equilibrio entre la educación general y la profesional en el nivel secun-dario está alcanzando un punto de compromiso y, en cierto modo, está que-dando superado.
• Hay un desajuste entre lo que se está enseñando en las escuelas secundarias ylos conocimientos y habilidades que necesitan las personas y los países para sercompetitivos. Para superar, en parte, esta discrepancia, han ido cobrando rele-vancia social y económica nuevas asignaturas y tipos de saberes, que compitenpor ocupar un lugar en el currículo de secundaria. El reto consiste en encontrarlas mejores alternativas para enriquecerlo sin agravar la proverbial sobrecargaque sufre este currículo.
• Las tecnologías de información y comunicación (TIC) ofrecen nuevas vías deexpansión del acceso a una educación secundaria de calidad y pueden utilizar-se como palanca para la reforma y la innovación curriculares. Sin embargo,también pueden desencadenar nuevas formas de desigualdad, como muestrala creciente “brecha digital” que existe en muchos países.
4. Un profesorado de elevada calidad y motivación es fundamental para que las reformas de la
educación secundaria tengan éxito.
• Hay un profundo desajuste entre las necesidades de aprendizaje, competen-cias y habilidades que requieren los estudiantes en la sociedad del conocimien-to y las competencias docentes con que cuentan los profesores de secundaria,tras su paso por los centros de formación del profesorado y los programas deformación permanente.
• No hay fórmulas mágicas baratas para la formación de un profesorado de cali-dad. La formación inicial de los profesores de secundaria continúa siendo vital.
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xxvResumen ejecutivo
Sin embargo, se ha demostrado que la formación centrada en la escuela y elapoyo de mentores a los profesores principiantes es más eficaz y más barataque la formación inicial tradicional con respecto a las competencias docentesfundamentales. Dependiendo del contexto, un cierto cambio en la asignaciónde recursos, desde la formación inicial tradicional hasta la formación en servi-cio en las mismas escuelas, podría conducir a resultados muy positivos.
• La escasez de profesorado influye negativamente en la calidad de la educacióny es un obstáculo para extender el acceso a la educación secundaria. Este pro-blema se complica gravemente en los países afectados por el SIDA, que estánsufriendo una pérdida masiva de profesorado.
• Se necesitan políticas globales de incentivos para atraer y retener a docentes degran calidad; esas políticas deben tener en cuenta las cuestiones de desarrolloprofesional, asignación del profesorado, tamaño de los grupos clase, y los siste-mas de evaluación y rendición de cuentas.
5. Deben considerarse múltiples fuentes de financiación y de mejora de la eficiencia para cu-
brir las importantes inversiones necesarias en la ampliación del acceso a la educación secun-
daria y la mejora de su calidad.
• Muchos países en vía de desarrollo tendrán graves problemas para hacer fren-te a la carga financiera que conlleva la extensión del acceso a la educación se-cundaria y la mejora de su calidad. Estos países tendrán que poner en prácticapolíticas para complementar la financiación de la oferta con mecanismos definanciación de la demanda.
• Se prevé que los gobiernos hagan aportes fundamentales para financiar la faseobligatoria de la educación secundaria, mientras que las familias y las comuni-dades tendrán que desempeñar un papel más activo en la financiación de lafase postobligatoria. Las alianzas entre iniciativa pública y privada pueden des-empeñar un importante papel para democratizar la educación secundaria.
• Los mecanismos de financiación de la demanda –como las ayudas y las becas–son a veces la mejor y la única manera de atraer y retener en la educaciónsecundaria a niños y niñas de familias pobres y de comunidades minoritarias.Se ha demostrado el valor de este enfoque en la promoción de la educación delas niñas.
• Los países que han tenido éxito en la ampliación de la matrícula en educaciónsecundaria en las dos últimas décadas se caracterizan por sus equilibradas pro-porciones de gasto por alumno en los tres niveles del sistema educativo (pri-mario, secundario y superior): el gasto por alumno de secundaria sólo era, enpromedio, 1,4 veces más elevado que el gasto por alumno de primaria, y elgasto por alumno de superior sólo era, a su vez, unas 3 veces más elevado que
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xxvi Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
el gasto por alumno de secundaria. En cambio, en los países menos exitosos,estas proporciones eran 2,6 y 9, respectivamente.
• Los esfuerzos de los sectores público y privado de los países en desarrollo ne-cesitan el complemento de la colaboración de agencias multilaterales y bilate-rales. Los países pueden acceder también a fuentes multilaterales de financia-ción de la educación sobre el VIH/SIDA, gracias al impacto potencial de la educa-ción secundaria en la prevención de esta enfermedad.
6. Las modalidades tradicionales de intervención estatal y de administración pública han de
reformarse con el fin de promover la prestación de un servicio de educación secundaria de
alta calidad.
• Para lograr resultados educativos alentadores, las escuelas de educación se-cundaria necesitan alejarse del “modelo fabril para producir educación”, en elcual los jóvenes adolescentes son colocados en una banda transportadora ymovilizados de un profesor a otro, para ser rociados con materiales de discipli-nas inconexas impartidas en seis o más lecciones al día. Crear un entorno deenseñanza y aprendizaje que rompa este patrón es la verdadera misión de lasadministraciones de las escuelas de educación secundaria.
• Los significativos cambios en las condiciones económicas y políticas queenmarcan la acción de los gobiernos han dado lugar a nuevas formas de rela-ción entre el Estado, las comunidades y los mercados en la provisión de educa-ción secundaria. Estos cambios en modo alguno han hecho menos significativala presencia del Estado en la educación secundaria. En efecto, es cada vez másnecesario que los gobiernos desempeñen un papel central en la dirección, lasupervisión y el apoyo a la prestación del servicio para garantizar la equidad yla calidad de la educación secundaria.
• Unos objetivos claros y alcanzables y un sistema transparente de incentivos yde mecanismos de rendición de cuentas ayudan a mejorar la prestación delservicio de educación secundaria. A diferencia de los mecanismos del pasado,que eran de carácter preceptivo, los actuales tienden más bien a establecer lasmetas y a orientar.
PARTICIPACIÓN EN Y ASISTENCIA A LA EDUCACIÓN SECUNDARIA POR PARTE
DEL BANCO MUNDIAL
Durante los últimos decenios, la estrategia de educación del Banco Mundial ha pres-tado menos atención a la educación secundaria que a la primaria y a la superior. Siacaso, se consideraba que la educación secundaria sólo constituía una prioridad enlos países de renta media, habida cuenta de que ya habían conseguido el acceso uni-
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xxviiResumen ejecutivo
versal a la primaria. En 1995, se produjo un giro considerable en esta tendencia, quevenía de lejos, cuando el objetivo estratégico pasó de ser la educación “primaria” a la“básica”, que en muchos casos incluía los cursos inferiores de la escuela secundaria.En los países de renta baja y en algunos de renta media, a esto se sumaron los esfuer-zos para conseguir que la Educación para Todos formara parte de los ODM. Esto haterminado suponiendo un cambio importante en el enfoque de la educación secun-daria: como extensión y elevación de la educación primaria y básica, más que comopreparación de una élite para el acceso a la educación superior.
Desde mediados de la década de los años noventa diversos factores han provocadoun acelerado incremento en la proporción de créditos otorgados para la educación se-cundaria en general. Uno de éstos ha sido la demanda creciente de cupos para la edu-cación secundaria, como resultado de las crecientes tasas de graduación en la educa-ción primaria. Otro factor, sobre todo en los países de renta baja, ha sido el reto deproveer financiación equitativa y sostenible para la educación secundaria, lo cual impli-ca el diseño de nuevas estructuras y reglamentaciones que puedan solventar la deman-da creciente de educación secundaria básica y superior. Un tercer factor es la revalua-ción del papel que cumple la educación secundaria en el desarrollo económico y social,en un entorno definido por las nuevas demandas del mercado laboral derivadas de lacreciente presión por lograr una mayor competitividad y por los cambios registradosen los sitios de trabajo, inducidos por las rápidas transformaciones tecnológicas. El últi-mo factor lo constituyen los esfuerzos para fortalecer la potencial contribución de laeducación secundaria en la prevención del VIH/SIDA, a través de los préstamos para laeducación y del Programa multinacional de lucha contra el SIDA (MAP).
Las principales áreas de apoyo a proyectos de educación secundaria del BancoMundial pueden agruparse en seis categorías (Banco Mundial 2004b): a) ampliar elacceso y absorber la demanda creciente que se está experimentado como resultadodel progreso en los ODM de educación y en las políticas de educación para todos (EPT);b) aliviar la pobreza y promover la equidad; c) apoyar la equidad de género en elacceso; d) priorizar el mejoramiento en la calidad; e) rehabilitar las instalaciones físi-cas; y, f) mejorar la eficiencia y la gestión de la educación secundaria.
Los proyectos de educación secundaria que el Banco Mundial ha apoyado (listadosen el cuadro J.1 del apéndice J) han tenido un mal desempeño relativo en los países derenta baja. Las evaluaciones han atribuido estos resultados a factores tales como la exce-siva complejidad de los proyectos en relación con las capacidades para su implemen-tación, la insuficiente atención prestada a las demandas sociales y del mercado laboral,y el incremento de los costos recurrentes. Estas debilidades reflejan la necesidad dedesarrollar más análisis en cada país para adecuar las estrategias a las condiciones espe-cíficas de los países. Las lecciones de los proyectos de educación secundaria en la décadade los años noventa sugieren que se debe prestar mayor atención a la capacidad de
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xxviii Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
implementación y a la estructuración realista por etapas, así como a la adecuadasecuenciación de las intervenciones (Banco Mundial 2004b).
LINEAMENTOS PARA EL FUTURO APOYO DEL BANCO MUNDIAL
El futuro apoyo del Banco Mundial a la educación secundaria debería consistir en eldesarrollo de actividades entrelazadas y complementarias que incluyan los préstamos,la asistencia financiera a proyectos piloto, el trabajo analítico, la promoción de alianzasglobales y la evaluación sistémica de los programas y proyectos. El Banco Mundial de-bería incrementar su apoyo para la expansión y la democratización de la educación se-cundaria de alta calidad, junto con el apoyo continuado a la prestación universal de unaeducación primaria y básica de alta calidad. Los futuros préstamos deberán basarse enun profundo análisis de las condiciones de cada país y acompañarse de procesossistémicos de consulta que redunden en una mejor comprensión de la dirección dondela economía y las instituciones sociales de un país se están moviendo.
África constituye un ejemplo del tipo de trabajo que debe desarrollarse. Allí el Ban-co Mundial se ha asociado con los países africanos y otros donantes en la llamadaIniciativa de Educación Secundaria en África (SEIA). Este estudio plurianual (2002-2006)está dirigido a contribuir al debate sobre la educación secundaria en África y paraapoyar a los países a desarrollar estrategias nacionales sostenibles para incrementar elacceso y mejorar la calidad. (Véase el sitio Web oficial de SEIA, www.worldbank.org/afr/seia).
Algunas de las principales áreas para el análisis y la investigación que merecenmayor atención son:
• Los vínculos institucionales existentes entre las instituciones del mercado labo-ral y las escuelas de educación secundaria, prestando especial atención a lostemas relacionados con la transición de la escuela hacia el trabajo y al empleojuvenil.
• El impacto, en un país determinado, de la expansión y del mejoramiento de lacalidad de la educación secundaria sobre la productividad y el aprovechamientode nuevas tecnologías.
• La naturaleza de los obstáculos en la educación secundaria y la manera en quecondicionan la prestación y los resultados de la educación en muchos paísesdesarrollados.
• Establecer puntos de referencia para los sistemas de educación secundaria alre-dedor de las dimensiones relacionadas con la eficiencia, la eficacia, la organiza-ción y la gestión.
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• Las aspiraciones y las demandas educativas de la gente joven, con miras a ha-cer que la educación secundaria sea más relevante para sus necesidades y losmotive a continuar en y a graduarse de la educación secundaria.
ESTRUCTURA DEL INFORME
El capítulo 1 de este informe presenta, de manera esquemática, el trasfondo históricode la educación secundaria, analizando la forma como las condiciones socioculturalesy económicas determinan su alcance y estructura, y poniendo de relieve la paradojapolítica de la educación secundaria. A continuación, el capítulo 2 examina los benefi-cios directos y las externalidades que afectan la educación secundaria; el capítulo 3describe la magnitud de los desafíos que enfrentan los países en desarrollo para me-jorar la calidad y la relevancia de la educación secundaria; y el capítulo 4 propone unmarco analítico dirigido a contribuir en la identificación de los principales factoressocioeconómicos que determinan las respuestas a los desafíos. El capítulo 5 aborda eltratamiento de las respuestas a los desafíos paralelos de ampliar el acceso y de mejorarla calidad de la educación secundaria mediante la presentación de las nuevas formasen que el conocimiento curricular está siendo seleccionado, organizado y secuenciado,así como el papel cambiante de las políticas de seguimiento y de evaluación. El capítu-lo 6 examina las respuestas brindadas desde la perspectiva de la profesión docente,incluyendo los temas relacionados con la formación docente y el desarrollo profesio-nal, la contratación y su utilización. También evalúa las promesas y los peligros poten-ciales vinculados con el uso de las tecnologías de información y comunicación (TIC) enlas escuelas de educación secundaria. El capítulo 7 explora las opciones existentespara lograr una mayor y más sostenible financiación de la educación secundaria, con-centrándose en las características que hacen de la financiación para este nivel un pro-blema algo diferente al de la financiación de la educación primaria o de la terciaria. Elcapítulo 8 explora los temas de la gobernabilidad, analizando cómo las relacionesentre el centro (gobierno nacional y provincial) y el nivel local (autoridades locales yescuelas) están siendo redefinidas con el fin de responder a los desafíos paralelos, yexaminando las características organizativas fundamentales de las escuelas de educa-ción secundaria eficaces. Finalmente, el Epílogo argumenta que la tarea de ampliar elacceso y de mejorar la calidad de la educación secundaria demanda una transforma-ción radical de las políticas y de las prácticas institucionales; hacer más de lo mismono es la manera de enfrentar efectivamente los desafíos paralelos. Los apéndices pre-sentan información adicional sobre la educación secundaria, examinan algunos te-mas seleccionados con mayor profundidad y reseñan la participación del Banco Mun-dial en la asistencia a la educación secundaria.
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ABREVIACIONES, ACRÓNIMOSY NOTAS INFORMATIVAS
EdStats Estadísticas de EducaciónEMIS Sistema de Administración de la Información de EducaciónEPT Educación para TodosFIDE Economías Plenamente Basadas en la InversiónIAEP Evaluación Internacional del Progreso EducativoIALS Encuesta Internacional de Alfabetización de AdultosIBE Oficina Internacional de EducaciónIFT Iniciativa de Vía RápidaIIEP Instituto Internacional para el Planeamiento de la EducaciónIPG Índice de Paridad de GénerosIRI Instrucción por Radio InteractivaLEO Ley de Educación Obligatoria (China)LEP Sociedades Locales de EducaciónNAEP Evaluación Nacional del Progreso EducativoNRC Consejo Nacional de Investigación (Estados Unidos)OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicosODM Objetivos de Desarrollo del MilenioOED Departamento de Evaluación de Operaciones (Banco Mundial)ONG Organización No GubernamentalPIB Producto Interno BrutoPIDE Economías Parcialmente Basadas en la InversiónPISA Programa para la Evaluación Internacional de los EstudiantesSIDA Síndrome de Inmunodeficiencia AdquiridaSMC Comité para la Administración de la EscuelaTIC Tecnologías de Información y ComunicaciónTimss Estudio Internacional de Tendencias en Matemática y CienciasTMB Tasa de Matrícula BrutaTVET Educación y Entrenamiento Técnico y VocacionalUIS Instituto para las Estadísticas de Unesco
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xxxii Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
Unesco Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Cienciay la Cultura
VIH Virus de Inmunodeficiencia Humana
A lo largo de este libro, se emplean las definiciones, generalmente aceptadas, de laOCDE en materia de educación. La educación básica consiste de seis años de educaciónprimaria y tres o cuatro años de educación secundaria inferior o de primer ciclo. Laeducación secundaria se divide normalmente en dos ciclos: inferior (generalmentecon una duración de tres a cuatro años) y superior (generalmente de dos a cuatroaños). El capítulo 2 presenta información más detallada sobre los modelos alternati-vos de estructuración de la educación secundaria.
Todas las cantidades están expresadas en dólares de los Estados Unidos a menosque se indique lo contrario. Un billón son mil millones.
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Los sistemas de educación secundaria difieren más por sus tradiciones históricas (especialmente el
legado colonial) que por sus niveles de desarrollo o nivel de expansión educativa per se... Los diseños
curriculares... están menos afectados por el desarrollo económico, las fuerzas políticas, y el grado de
expansión educativa nacional, que por las corrientes de historia mundial y la posición de cada nación
en esa historia.
Kamens, Meyer y Benavot (1996), p. 138
Uno de los principales desafíos que enfrentan los países, en todo el mundo, es pre-parar a sus jóvenes para transformarse en ciudadanos activos, capaces de encontrarempleo en mercados laborales altamente dinámicos, y de manejar y responder alcambio durante el resto de su vida. Los países necesitan afrontar este desafío conrespuestas que sean apropiadas a sus capacidades y objetivos de desarrollo a largoplazo. En este contexto, la educación secundaria asume especial trascendencia. Estecapítulo describe el desarrollo histórico de la educación secundaria; examina cómo lasrealidades socioculturales y económicas de los países generan diferencias en la defini-ción y la organización estructural del nivel secundario; y destaca la paradoja que entérminos de política implica la educación secundaria.
EL TRASFONDO HISTÓRICO
El trasfondo histórico de la educación secundaria es de gran relevancia para el marcoanalítico de este informe. Los patrones históricos, más que ningún otro factor, expli-can la variación internacional en el currículo de educación secundaria (Kamens, Meyery Benavot, 1996). La influencia de las fuerzas históricas continúa moldeando los mo-delos, estructuras institucionales y el currículo de educación secundaria.
Históricamente, en los países más desarrollados la educación secundaria era sub-sidiaria de la educación superior. Esta relación ha condicionado las políticas, la elec-
CAPÍTULO 1
LA EDUCACIÓN SECUNDARIA:
DE ESLABÓN MÁS DÉBIL A PIEDRA ANGULAR
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ción de proveedores, las decisiones curriculares, la vinculación y la formación de pro-fesores, la evaluación, la acreditación y la certificación. En el mundo en desarrollo lasescuelas secundarias han sido el sector olvidado del ámbito educativo. En muchos paí-ses, el poder de las élites ha garantizado que la educación terciaria reciba una generosaproporción del financiamiento. De manera similar, el interés de la comunidad interna-cional del desarrollo por la expansión de la educación primaria, desde los setenta, hapersuadido a los gobiernos de los países en desarrollo a dirigir sustanciales recursos alas etapas iniciales de escolaridad. La educación secundaria, mientras tanto, y a pesarde su potencial papel como vínculo entre primaria y terciaria, se ha visto descuidada(Bloom, 2003).
Arriesgando simplificar en exceso, se puede decir que en los países más desarro-llados y en algunas de sus colonias más antiguas, los sistemas de educación pública seconstruyeron comenzando por el techo y terminando en los cimientos. Es decir, pri-mero se fundaron universidades, a partir del siglo XII; luego, desde los siglos XV yXVI, se establecieron las escuelas secundarias; y, finalmente, bien entrado el siglo XIX,se crearon las escuelas primarias públicas. Históricamente, la educación secundariaestaba al servicio de las universidades y su misión consistía en preparar a los estu-diantes para los estudios superiores. Así, el currículo de las escuelas secundarias seconstruyó en torno a la enseñanza del latín, lenguaje de instrucción en las universi-dades. Esto explica los nombres originales que en muchos países se les dio a las escue-las secundarias, tales como escuelas de gramática, gimnasios (aún usados en Alemania,Austria y en algunos países de Europa central y oriental), y escuelas de latinidad. Mástarde, la educación secundaria comenzó a emerger como un sector distinto, visto comomedio fundamental para la formación de las clases administrativas de los nuevos es-tados nacionales. La nueva escuela secundaria comenzó a tomar forma con la Revolu-ción Francesa y, a nivel internacional, con las revoluciones burguesas de la primera mi-tad del siglo XIX. (La experiencia del Reino Unido fue algo diferente, pero allí tambiénlas escuelas se vincularon con la educación de la emergente burguesía industrial.) Parafines del siglo XIX ya era posible hablar de una escuela secundaria moderna, en parte denaturaleza terminal y que presentaba un proceso de segmentación en trayectoriasformativas alternativas, esto es, académica, vocacional y general.
En el siglo XX, tanto las políticas educativas de Estados Unidos como de la UniónSoviética generaron modelos de educación secundaria dirigidos a la creación de siste-mas masivos que enfatizaban el acceso abierto y la cobertura universal. Después de1945, las que después se llamarían escuelas secundarias comprensivas, comenzaron aexpandirse desde el Norte al Sur de Europa. En las escuelas comprensivas todos losestudiantes recibían educación secundaria en una única institución, sobre la base deun currículo común, y eran en todo caso canalizados por medio de materias electivas.Esto contrasta con situaciones en las que los estudiantes son encaminados y agrupa-dos sobre la base de habilidad académica o por elección en el momento de ingresar a
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3La educación secundaria: de eslabón más débil a piedra angular
la educación secundaria. Al mismo tiempo, la formación profesional secundaria sedesarrollaba rápidamente en la Europa oriental.
Llegados los sesenta y setenta, la educación secundaria se encontraba de hechovinculada más con la educación primaria que con la terciaria. La expansión de la edu-cación obligatoria había cambiado completamente el concepto, así como la duración,de la educación básica, al punto que ésta ya incluía normalmente la educación secun-daria inferior.1 Un nivel promedio creciente de escolaridad era visto como un objeti-vo importante y como una medida del éxito de las reformas educativas. Muchos otrospaíses han abrazado la meta de extender y expandir la noción de educación básicapara incluir mucho de lo que solía ser una educación secundaria elitista y de accesorestringido.
El modelo de Estados Unidos para la expansión de la educaciónsecundaria
El desarrollo de una nueva economía, a comienzos del siglo XX, aumentó la demandade un grupo pequeño de científicos e ingenieros, de una mayor fuerza de trabajo deburócratas y administradores públicos y, lo más importante, de mano de obra calificaday educada. En 1900, emergió en Estados Unidos la noción de que la escuela podía au-mentar la productividad de los empleados de oficina, de los trabajadores en los talleres,e incluso de los granjeros (Goldin, 2001). Ello generó un cambio en las políticas educa-tivas consistente con el cambio de énfasis desde capital físico a humano.
Goldin (2001) argumenta que la gran expansión de la educación secundaria enEstados Unidos, que tuvo lugar 40 o 50 años antes (dos generaciones completas) de lacorrespondiente expansión en los países europeos, se debió a un modelo que suponíaun abrupto abandono de la tradición europea de educación secundaria. Este modeloamericano poseía un número de virtudes: la provisión y el financiamiento públicos;un sistema abierto y permisivo (no selectivo, sin especialización temprana o segrega-ción académica); un currículo académico y sin embargo práctico; un gran número dedistritos escolares pequeños y fiscalmente independientes; y el control secular de lasescuelas y de su financiamiento.
Los críticos sostienen que estas virtudes han venido a restringir en lugar de favo-recer el avance de la educación. Este juicio se encuentra en el centro del debate actual.El financiamiento y la provisión públicos se estiman insuficientes y, por tanto, se es-tán introduciendo sistemas de vouchers y el financiamiento público de proveedoresprivados. Un sistema abierto y permisivo sin separación de los alumnos en las etapas
1 La educación básica en muchos países incluye la primaria y la secundaria inferior. La duración dela educación básica varía de 5 a 9 años.
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iniciales se consideraba equitativo y no elitista, pero algunos lo consideran ahora ca-rente de estándares y transparencia. Y aunque una educación general y académicapara todos puede aumentar la flexibilidad, podría en la práctica ser responsable dehaber dejado a muchos rezagados y haber también contribuido a empeorar las cre-cientes desigualdades a partir de los años ochenta. Finalmente, aun cuando un siste-ma descentralizado de distritos fiscales independientes y pequeños que compitenpor los residentes pudo haber fomentado la inversión en educación, ahora el sistemase percibe como una fuente de serias desigualdades en el financiamiento.
Los patrones europeos de expansión de la educación secundaria
En marcado contraste con Estados Unidos, en los países europeos transcurrió casimedio siglo entre el acceso gratuito, generalizado y obligatorio a la educación prima-ria, y la apertura a toda la sociedad de la educación secundaria. En 1945, algunospaíses, tales como Francia, Irlanda y España, matriculaban a una relativamente pe-queña proporción del grupo de edad relevante en educación secundaria. Aunque lastasas de participación eran algo más altas en, por ejemplo, Suecia y el Reino Unido,eran de todos modos inferiores a 50%. La educación secundaria era elitista y percibidacomo de alta calidad. La capacidad de obtener empleo de los graduados no era unproblema, dada la exclusiva función del sistema de preparar a los graduados para launiversidad y, luego, para carreras de alto rango en la administración pública.
Inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial, los países europeos co-menzaron a darse cuenta de que se encontraban rezagados en desarrollo de capitalhumano en comparación con Estados Unidos. La expansión del liderazgo de EstadosUnidos en el ámbito global aumentó aún más la influencia de sus políticas educativas.Los instrumentos de selección, tales como los legendarios exámenes 11+, comenza-ron a ser seriamente cuestionados. La credibilidad del sistema y la confianza del pú-blico en él comenzaron a declinar. Las necesidades del mercado laboral, junto conuna fuerte demanda social de mayor democratización, evidenciaron que la existenciade escuelas secundarias restringidas y elitistas significaba una pérdida de talento queningún país podía sostener. Esto condujo a reformas radicales y comprensivas de laeducación secundaria; primero, en los países nórdicos, luego, en el Reino Unido yFrancia y, más tarde, en Italia, Portugal y España.
En los ochenta, una ola generalizada de críticas al modelo de escuelas secundariascomprensivas llevó a la devaluación política de estas escuelas en Estados Unidos yEuropa. Se comenzó a ver las reformas comprensivas como puramente ideológicas ypromotoras de un modelo de excesiva intervención estatal en la educación. El carácterpermisivo de las escuelas comprensivas, se pensaba, generaría un declive generaliza-do en los estándares académicos, la pérdida del control de las élites sobre las universi-dades, y la brecha en el monopolio ejercido hasta entonces por una arraigada clase
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académica. Los sectores más progresistas criticaron a las escuelas comprensivas porcrear un sistema interno de selección, por medio de materias electivas, que tendía areproducir las desigualdades. En varios países europeos, se sentía que las alternativasprivadas de élite a las escuelas secundarias públicas estaban siendo fortalecidas, espe-cialmente cuando se legalizó su financiamiento público. Y se percibía también uncreciente riesgo de que las escuelas secundarias estuvieran creando entre los jóvenesexpectativas educativas y de empleo que no pudieran satisfacerse. Quienes sosteníaneste concepto obtuvieron un buen argumento en su favor cuando, a fines de los ochen-ta, el desempleo juvenil se disparó súbitamente en la mayor parte de los países euro-peos. Además, los críticos culpaban a las escuelas comprensivas de una aguda seg-mentación y estratificación de la educación superior, y de la restricción en la admisióna ciertas carreras.
Los patrones asiáticos de expansión de la educación secundaria
A partir de 1945, la educación primaria y secundaria recibió gran atención en Asiaoriental, e importantes inversiones públicas se realizaron en estos niveles. Mundle(1998) discute las políticas adoptadas por las economías más avanzadas de Japón, laRepública de Corea, Singapur y Taiwán (China), para aumentar el acceso a la educacióny mejorar su calidad. Una manera de hacerlo consistió en concentrarse en la formaciónprofesional en la secundaria superior hasta que los ingresos per cápita alcanzaran unnivel de poco más o menos US$8.000 (de 1992) y, sólo entonces, favorecer un currículomás general. Sin embargo, en algunos de los países de Asia oriental, incluso con meno-res niveles de ingreso, la proporción de la formación profesional en la matrícula desecundaria nunca alcanzó un 50% (Gill, Fluitman y Dar, 2000).
Los países de Asia oriental que lideraron la expansión de la educación secundariaa través de una alta inversión pública recibieron grandes dividendos (McMahon, 1998).La amplia base de capital humano fue de crucial importancia para el vigoroso creci-miento económico de las economías de alto rendimiento de Asia, lideradas por Ja-pón. La rápida acumulación de capital humano redujo la desigualdad en la distribu-ción del ingreso al aumentar la abundancia relativa de trabajadores educados, redu-ciendo así las rentas de escasez asociadas con habilidades cognitivas (Banco Mundial,1993, 349). La educación básica en estas economías está fuertemente orientada hacia laadquisición de habilidades generales, mientras que la educación postsecundaria tien-de a enfatizar las habilidades profesionales.
A pesar de sus extraordinarios logros, la opinión pública en Asia oriental, tal comoen Europa y Estados Unidos, se encuentra cada vez más descontenta con el sistemade educación secundaria. En la República de Corea y Japón, por ejemplo, se ha cues-tionado la calidad de las escuelas. Se siente que las escuelas no están produciendociertas habilidades no cognitivas, tales como creatividad, espontaneidad, flexibilidad,
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e iniciativa empresarial; habilidades altamente demandadas en el sector productivo(Cave, 2001). La inquietud con el aprendizaje mecánico, asociado con los exámenesnacionales de entrada a la educación superior, ha sido una de las principales razonesdetrás de las reformas educativas en muchos países de Asia oriental; en China, enaños recientes, más de 10 provincias han revisado sus exámenes de ingreso a la edu-cación superior.
LA DEFINICIÓN Y LOS MODELOS ESTRUCTURALES DE LA EDUCACIÓN
SECUNDARIA
Los términos más comunes usados para designar las fases principales de la educaciónno universitaria son primaria, secundaria inferior y secundaria superior. La educa-ción primaria comienza entre los 5 y 7 años de edad y es obligatoria; la educaciónsecundaria inferior comienza entre los 10 y 14 años de edad y es obligatoria en lamayoría de los países; y la educación secundaria superior comienza entre los 14 y 16años de edad y generalmente no es obligatoria.2 Una definición amplia de la educa-ción secundaria incluye la educación secundaria general (niveles inferior y superior)y la formación profesional, comenzando a nivel de secundaria superior, que ofreceoportunidades para la especialización. En algunos países, el nivel secundario inferiorse considera parte de la educación básica y obligatoria, y se clasifica, para propósitosde política, junto con la educación primaria. Aunque en algunos países las diferenciasentre la educación secundaria general y la profesional se están desvaneciendo, enmuchos países en desarrollo la bifurcación se encuentra bien arraigada.
La educación secundaria inferior se divide, además, en una fase comprensiva yuna fase selectiva, cuando los estudiantes son situados en escuelas especializadas so-bre la base de habilidades o aptitudes percibidas. La educación secundaria superioren la mayoría de los países no es obligatoria y, normalmente, toma la forma de unsistema dual en el que una estructura comprensiva coexiste con una estructura detrayectorias de especialización (ver ejemplos de países en el cuadro 1.1).
Respecto de la duración de los ciclos, existen tres modelos estructurales principales:
• Dos ciclos –educación primaria, con 4, 5 o 6 niveles o grados, y educación se-cundaria, con 9, 7 o 6 grados.
• Dos ciclos –un ciclo largo inicial, con 8, 9 o 10 grados, y un segundo ciclo máscorto, con 2, 3 o 4 grados.
• Tres ciclos separados de 5+4+3 o 6+3+3 grados.
2 Las escuelas secundarias son también a veces llamadas liceos o escuelas de educación media.
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7La educación secundaria: de eslabón más débil a piedra angular
Nivel
Secundaria inferior
1. Educación básica, sin distinción entre laprimaria y la secundaria inferior.
2. Educación primaria y secundaria inferiorclaramente diferenciadas. Los estudiantes ylas escuelas secundarias inferiores no sonagrupados en itinerarios de especialización.
3. Sistema de dos ciclos del cual el ciclo primarioes seguido por un ciclo de educaciónsecundaria, sin distinción entre secundariainferior y superior. La educación secundariano ofrece cursos de especialización.
4. Educación primaria y secundaria inferiorgeneral claramente diferenciadas, con unaproporción de los estudiantes de secundariainferior seleccionados para seguir itinerariosde especialización.
Secundaria superior
5. Educación secundaria general e itinerariosde especialización profesional dentro de lamisma institución.
6. Educación secundaria general e itinerariosde especialización vocacional en diferentesinstituciones.
Ejemplos
Angola, Botsuana, Burkina Faso, Camboya,China, Islas Comoras, Chipre, Dinamarca,Ecuador, Finlandia, Ghana, Granada, India,Indonesia, Kazajstán, República de Corea,Moldavia, Nepal, Eslovaquia, Sudáfrica, Suecia,Ucrania, República de Yemen.Canadá, Colombia, Inglaterra, Francia, Grecia,Italia, Portugal, Escocia, España, Turquía,Estados Unidos, Gales.
Brasil.
Austria, Bélgica, Bulgaria, Croacia, Alemania,Irlanda, Luxemburgo, Holanda, Perú, Polonia.
Canadá, Chile, Inglaterra, Irlanda, NuevaZelanda, España, Suecia, Estados Unidos.
Australia, Bulgaria, Finlandia, Francia, Alemania,Hungría, India, Italia, Japón, República de Corea,Holanda, Polonia, Singapur, Suiza, Yemen.
CUADRO 1.1
LOS MODELOS ORGANIZATIVOS DE EDUCACIÓN SECUNDARIA
Fuente: Adaptado de Green, Wolf y Leney (1999); Le Métais (2002); ver también el apéndice A.
Las características distintivas de la educación secundaria
La educación secundaria presenta rasgos y peculiaridades específicos, en comparacióncon la educación primaria y terciaria, que crean un contexto diferente para la toma dedecisiones de política. La siguiente lista destaca las diferencias clave entre la educaciónsecundaria y la primaria. (Las diferencias entre la educación secundaria y la terciariapueden derivarse generalizando a partir de esta lista.) Algunas de las características es-
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8 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
tán relacionadas, pero son tratadas separadamente para destacarlas; y algunas puedenser obvias, pero se incluyen para dar un tratamiento más completo al tema.
La educación secundaria difiere de la educación primaria en los siguientes aspectos:
• Una mayor necesidad de heterogeneidad en las ofertas curriculares, tanto en-tre escuelas como dentro de cada una de las escuelas, en respuesta a: a) la ma-yor probabilidad de que los estudiantes secundarios vayan de la escuela almundo del trabajo; y b) la necesidad de mantener el interés de los estudiantes,ya que los adolescentes, en general, tienen un mayor número de opciones yuna mayor probabilidad de estar emocionalmente descontentos que los niñoso los jóvenes de mayor edad.
• Una mayor necesidad de respuesta del currículo a los cambios en la demanda.• Un menor número de escuelas más grandes con mayor heterogeneidad entre
los estudiantes.• Una mayor necesidad y un mayor margen para la administración profesional y
autónoma. Los directores y profesores de las escuelas secundarias tienen másformación que sus contrapartes en primaria, debido a competencia y autose-lección.
• Una menor base local comunitaria o colectiva debido a que la extensión geo-gráfica de la base estudiantil y familiar hace más difícil definir una “comuni-dad”.
• Un menor compromiso político con el acceso universal, especialmente en elnivel de educación secundaria superior. La mayor parte de las leyes de educa-ción obligatoria y muchas de las leyes de educación “gratuita” no incluyen laeducación secundaria superior.
• La creación de externalidades para las escuelas primarias en las áreas de influen-cia de las escuelas secundarias; por ejemplo, a través de la presión (o falta depresión) por una mayor calidad de los graduados de primaria, y por medio deincentivos para que los niños permanezcan en las escuelas y completen la prima-ria, incluso sin una presión directa sobre la calidad de las escuelas primarias.
• Una mayor función de filtro o selección para el mercado laboral. Incluso cuan-do los beneficios de la educación secundaria puedan presentar un mayor com-ponente privado, la función de filtro para el mercado laboral es más bien unbien público.
• Una posible mayor tasa de retornos privados que sociales, independientementede si estos retornos privados o sociales son mayores o menores que en primaria.
• Respecto de los retornos sociales, una mayor tasa de retorno a nivel de la socie-dad y la economía nacionales y regionales, que a nivel local, porque los gra-duados de secundaria poseen mayor movilidad que aquellos con sólo educa-ción primaria.
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9La educación secundaria: de eslabón más débil a piedra angular
• Un mayor costo de oportunidad para los estudiantes, muchos de los cualespodrían trabajar, son presionados por los padres para que ayuden en el hogar onegocio familiar; o debido a embarazos tempranos.
• Los estudiantes son más maduros y más activos políticamente, y probablemen-te perciben que tiene intereses en común con los estudiantes de educación ter-ciaria. A medida que las sociedades se desarrollan, y tal como ocurrió en lospaíses más desarrollados a partir de los cincuenta, los estudiantes de secunda-ria tienen una mayor probabilidad de desarrollar una cultura propia, que pue-de suponer una alienación de la cultura dominante y de sus padres, cultura depandillas, desafección escolar y otras características que, nuevamente, puedensocavar la noción de comunidad y así reducir las opciones de financiamientocomunitario.
• Una menor habilidad de los padres para juzgar la calidad de las escuelas, elegirentre escuelas, o aconsejar a las escuelas, lo cual resulta en menores opciones de“voz” y “elección” como mecanismos para la rendición de cuentas. Puede habermenores oportunidades de “voz”, porque la distancia entre la educación de lospadres y de los estudiantes, maestros y directores de las escuelas es muchomayor que a nivel de primaria. Puede haber menores oportunidades de “elec-ción”, porque las escuelas secundarias, que en muchos países son mucho me-nos numerosas que las primarias, ejercen un mayor monopolio en su área geo-gráfica.
• Un mayor potencial para que: la identificación y lealtad de un alumno con suescuela ayude a definir su carácter; exista un mayor interés del estudiante en lacalidad de su escuela, en la medida en que provea al estudiante de identidad yuna fuente de identificación colectiva (“orgullo de la escuela”). La comunidad ala que cada escuela sirve no es tanto una entidad geográfica exógena, sino másbien una creada por la escuela misma.
Al valorar las cuestiones de política en educación secundaria, muchas de las carac-terísticas recién listadas requieren una cuidadosa consideración. Por ejemplo, las agen-cias internacionales promueven la educación primaria; y los estudiantes universita-rios y las familias de élite favorecen a las universidades; pero las escuelas secundariasen la mayoría de los países se supone carecen de fuentes de apoyo político. El remediopara este problema podría encontrarse en la tendencia de los estudiantes de educa-ción secundaria a participar más activamente en política. Sin embargo, la probabili-dad de que los estudiantes de secundaria protesten por una excesiva asignación derecursos a las universidades es, en el mejor de los casos, dudosa. En situaciones depolitización, los estudiantes de secundaria suelen seguir el liderazgo de los estudian-tes universitarios y expresar su solidaridad con ellos respecto del presupuesto educa-tivo total, en vez de presionar por una reasignación de recursos.
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La duración de los estudios
La duración de los estudios varía entre los distintos países y consiste en el tiempopromedio que le toma a un estudiante progresar de la educación secundaria inferiora la superior; y, en general, de un nivel educativo al siguiente. La duración de losestudios depende de las políticas educativas existentes y de las condiciones del mer-cado laboral; de la calidad y relevancia de la experiencia educativa prestada; y de laflexibilidad ofrecida por las alternativas educativas existentes, particularmente en laeducación secundaria superior. En aquellos países donde las alternativas disponiblesen secundaria superior no son suficientemente flexibles (esto es, donde los estudian-tes no pueden combinar educación general y profesional), se ha observado que éstostienden a tardar más tiempo en graduarse en ambos tipos de educación. A medidaque la demanda de secundaria superior aumenta, un desafío central consiste en desa-rrollar alternativas educativas que puedan acomodar unas crecientes y diversas nece-sidades, intereses y capacidades de los estudiantes, así como contenidos que seanrelevantes y respondan a las demandas del mercado laboral. Desde una perspectivasistémica, el currículo de educación secundaria necesita ser bien integrado a un siste-ma articulado de “aprendizaje permanente”.3
En los países más desarrollados, actualmente una alta proporción de la poblaciónen edad escolar se mantiene matriculada en la escuela durante al menos 12 años (ver
cuadro 1.2). Aquí, el período de duración obligatoria de la educación, que estableceestándares mínimos de logro educativo, ya no representa una frontera que define laparticipación en educación. En los países en desarrollo, el período de educación obli-gatoria constituye aún un límite importante al contrato social que define expectativasrespecto del papel del Estado en la provisión y financiamiento de la educación, y laobligación de las familias de mantener a sus niños en la escuela.
El estudio de Benavot (2004) de las tendencias curriculares en 185 países muestraque la duración media de la educación secundaria en el mundo es de 6,09 años, consignificativas variaciones (rango de 4 a 9 años) entre y dentro de las regiones (ver
cuadro 1.3). La evidencia debe interpretarse con cuidado, ya que en muchos países laeducación secundaria inferior es parte del ciclo de educación básica, el cual puede asíllegar a durar hasta 9 años.
3 Un marco de aprendizaje permanente incluye el aprendizaje a lo largo del ciclo de vida, desde laniñez temprana hasta después del retiro. Tal marco incluye el aprendizaje formal (escuelas, institu-ciones de entrenamiento y universidades), el aprendizaje no formal (aprendizaje estructurado enel lugar de trabajo), y el aprendizaje informal (habilidades aprendidas de miembros de la familia ola comunidad). Permite a las personas acceder a oportunidades de aprendizaje cuando las necesi-tan, en vez de por el hecho de haber alcanzado una cierta edad (Banco Mundial, 2003c).
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11La educación secundaria: de eslabón más débil a piedra angular
K-3
Salas de claseautocontenidas,con un solomaestro.
1-5 (o 6)
Salas de claseautocontenidas, conun maestro queenseña la mayor partede las materias delcurrículo fundamen-tal; y con maestrosespecializadosadicionales paracursos sobre materiasescogidas quepertenecen o no alcurrículo fundamental.
6 (o 7)-9
← Secundaria inferior →
Transición a bloquesextendidos de tiempo deinstrucción, que incluyenmaterias escogidas delcurrículo fundamentalenseñadas por maestrosindividuales o equipos demaestros, por medio dediseños de contenidointerdisciplinario, cuando seestime conveniente;maestros especializadosenseñan las restantesmaterias del currículofundamental así comocursos optativos oexploratorios.
9 (o 10)-12
← Secundaria superior →
Organización por departa-mentos en la que el tiempode instrucción incluyematerias optativas para losestudiantes, con equipos deprofesores usando diseñosde contenidointerdisciplinario; maestrosespecializados enseñan lasrestantes materias delcurrículo fundamental asícomo cursos optativos oespecializados; losestudiantes son asignados adistintas secciones eitinerarios.
← Educación básica →
Continuo del currículo fundamental
CUADRO 1.2
MODELO DE ORGANIZACIÓN DE LA INSTRUCCIÓN, DEL JARDÍN INFANTIL AL GRADO 12(K-12)
Fuente: Adaptado del Departamento de Educación del estado de California, Estados Unidos, 1987.
Región
ÁfricaAsia oriental y PacíficoEuropa oriental y centralAmérica Latina y el CaribeMedio Oriente y África septentrionalAsia meridionalUnión Europea y Estados Unidos
Mínima
4454655
Máxima
8897888
Media
7675656
CUADRO 1.3
LA DURACIÓN DEL CICLO DE EDUCACIÓN BÁSICA POR REGIÓN
Fuente: Benavot, 2004.
Las edades de ingreso a, y salida de, la educación obligatoria varían también entrey dentro de las regiones (gráfico 1.1). La menor edad de entrada es de 3 años, en Ho-
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12 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
landa, y la mayor ocurre en Mongolia, donde no se requiere que los niños se matricu-len hasta los 8 años de edad. A nivel mundial, la edad media de entrada a la educaciónbásica es de 5 o 6 años. La duración de la educación primaria es típicamente de 5 a 8años, y la de secundaria de 4 a 9 años. En consecuencia, puede esperarse que los niñosde entre 11 y 19 años estén cursando secundaria.
GRÁFICO 1.1
EDAD DE INGRESO Y EGRESO DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA, POR REGIÓN(HACIA EL 2000)
Fuente: Compilación de los autores.
Nota: AS = África subsahariana EOAC = Europa oriental y Asia central AOP = Asia oriental y el PacíficoALC = América Latina y el Caribe MOAS = Medio Oriente y África septentrional AM = Asia meridionalEUEO = Estados Unidos y Europa occidental
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Las diferencias en la estructura del ciclo educativo, junto con diferencias en laedad de ingreso y en la duración del ciclo obligatorio, afectan la edad esperada degraduación de la escuela. Por ejemplo, en África, región que posee la más alta edadpromedio de ingreso y la más baja edad promedio requerida para la salida, se esperaque los niños permanezcan en la escuela, en promedio, hasta los 13 años de edad; enEstados Unidos y Europa se espera que permanezcan hasta los 16 años de edad. Lasdiferencias en los requisitos de edad entre países individuales son incluso más signi-ficativas. En Myanmar, a los niños de 10 años de edad ya no se les exige que asistan ala escuela, mientras que en Polonia y en la Federación Rusa se espera que los estu-diantes permanezcan en el sistema hasta los 19 años de edad. Estas diferencias enexpectativas y requisitos producen amplias disparidades en logro educativo alrede-dor del mundo.
La transición de la escuela al trabajo
Un principio que guía las decisiones políticas en secundaria es la alineación del currí-culo de educación secundaria con las necesidades del mercado laboral, para así facili-tar la transición de la escuela al trabajo. Por consiguiente, una pregunta fundamentalpara las autoridades educativas y los educadores es hasta qué punto las habilidades ycalificaciones adquiridas en secundaria deben responder a los requerimientos cam-biantes del mercado laboral. Las distintas maneras en las que se responde esta pre-gunta explican los diferentes enfoques en la estructuración y la organización de laeducación secundaria, especialmente de la secundaria superior.
Los mercados laborales señalan el valor de las habilidades certificadas para el accesoexitoso al empleo. Existen importantes variaciones entre países. En los países donde losmercados laborales se organizan por ocupación, y donde los puestos de trabajo y losperfiles de cualificación se emparejan con, o diseñan de acuerdo con, unos correspon-dientes requerimientos de habilidades, la educación secundaria tiende a ofrecer trayec-torias coherentes de formación profesional que producen cualificaciones ocupaciona-les ampliamente aceptadas y reconocidas (OCDE, 1998). La clasificación de los puestos detrabajo se vuelve importante en la definición de requerimientos de habilidades, e influ-ye directamente sobre los contenidos del currículo y las normas para la certificación yobtención de diplomas. En consecuencia, quienes toman las decisiones de políticaeducativa persiguen la participación de la industria en el diseño del currículo y de lossistemas de cualificaciones, así como en la provisión de oportunidades de formaciónpráctica para los estudiantes. La representación de los diversos intereses se ve facilita-da por la participación activa de organizaciones empresariales y sindicatos fuertes.Alemania y Austria constituyen buenos ejemplos de este enfoque.
Los países con mercados laborales relativamente abiertos, donde los requerimien-tos de habilidades serán probablemente definidos más en las empresas, y donde los
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puestos de trabajo están menos definidos, tienden a valorar más los atributos genéri-cos de empleabilidad (OCDE, 1998). Quienes toman las decisiones de política buscanproveer programas, en educación secundaria, más generales y menos específicamen-te dirigidos al empleo. Para ello, enfatizan habilidades fundamentales más transver-sales, tales como la adaptabilidad, la capacidad de resolver problemas y las habilida-des de comunicación. La formación profesional en secundaria superior no está tanbien desarrollada, lo cual significa que se vuelve borrosa la distinción entre la educa-ción secundaria general y la formación profesional (ver cuadro 1.1). Se tiende a adqui-rir las habilidades específicas a través del aprendizaje en el lugar de trabajo y el desarro-llo de la carrera dentro de las empresas; Australia, Brasil, Canadá y Estados Unidossiguen este enfoque.
Algunos países, en donde los mercados laborales no están rigurosamente organi-zados en torno a ocupaciones (por ejemplo, los países nórdicos), combinan los enfo-ques anteriores. Los sistemas son diseñados con algunos cursos que presentan unaorientación más profesional.
Varios países europeos con secciones especializadas, en secundaria inferior, matri-culan a los estudiantes en escuelas comprensivas o polivalentes que ofrecen más deuna dentro de la misma institución y permiten a éstos moverse entre dichas seccio-nes. Desde una perspectiva práctica, este arreglo ha relajado la rígida diferenciaciónentre secciones alternativas, y está forzando a que la diferenciación del currículo ocu-rra en una etapa más tardía. Otra tendencia en Europa consiste en que, debido a quela especialización de los estudiantes de secundaria se ha retrasado, la asignación deéstos a secciones separadas también está ocurriendo más tarde. Esto ha permitido alos estudiantes y a sus familias poder estar mejor informados acerca de opciones y delas consecuencias de una especialización temprana.
LA EDUCACIÓN SECUNDARIA COMO UNA PARADOJA POLÍTICA
Parece haber un vacío de políticas en educación secundaria. La mayoría de los paí-ses ha experimentado menos dificultad en la construcción de consenso en el diseñoe implementación de políticas para la primaria y la terciaria que para la secundaria.Las opciones de política en educación secundaria son más ambiguas y complejas,debido a la dualidad intrínseca de la educación secundaria, que es simultáneamen-te:
• Terminal y preparatoria.• Obligatoria y postobligatoria.• Uniforme y diversa.• Meritocrática y compensatoria.
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• Dirigida a servir tanto necesidades e intereses individuales como necesidadesde la sociedad y del mercado laboral.
• Comprometida con la integración de los estudiantes y la reducción de desven-tajas, pero también, dentro de la misma institución, en la selección de los estu-diantes de acuerdo con sus habilidades académicas.
• Encargada de ofrecer un currículo común para todos los estudiantes y un cu-rrículo especializado para algunos.
La educación secundaria presenta así un “doble discurso”. Para dar sólo un ejem-plo, las escuelas secundarias son llamadas a integrar a los jóvenes, para así prevenir laexclusión social y promover la igualdad y, al mismo tiempo, a perfilarlos, canalizarlosy etiquetarlos, a veces a una temprana edad, introduciendo así una poderosa fuentede desigualdad y determinando irreversiblemente sus oportunidades futuras.
RECUADRO 1.1
LAS RESPUESTAS DE LOS PAÍSES AL ESTATUS CAMBIANTE DE LA FORMACIÓNPROFESIONAL EN SECUNDARIA
Durante las dos últimas décadas, los países más desarrollados han estado experimentando con alterna-tivas educativas más flexibles en la educación secundaria superior, para responder a la pérdida deestatus de este nivel educativo, así como a las demandas generadas por una población estudiantil quecrece y se vuelve más diversa, y a los cambios en la organización del trabajo. El desafío principal consis-te en establecer un sistema que permita a los estudiantes completar la educación secundaria general,adquirir cualificaciones reconocidas por el mercado laboral; y que al mismo tiempo permita a los estu-diantes que completen la formación profesional obtener acceso a las instituciones terciarias. Una restric-ción importante a los esfuerzos por combinar la secundaria general y la profesional ha sido la falta deequipo especializado y recursos relacionados en las escuelas, lo cual limita las opciones de módulos ymaterias optativas, y resulta en certificados o diplomas de poco valor. Las expectativas de los empleadoresy los requisitos de ingreso a las instituciones de educación terciaria suelen ser superiores a lo que lasescuelas son capaces de ofrecer.
Un estudio conducido en varios países europeos, Australia, Canadá y Estados Unidos (OCDE, 1994b)identificó cuatro elementos comunes de esta tendencia:
1. Una reducción en el número de los campos o programas de formación profesional a través de laampliación de las áreas profesionales y de las cualificaciones.
2. La creación de vínculos entre la educación general y la profesional.3. El desarrollo de combinaciones de aprendizaje en la escuela y en el lugar de trabajo.4. El desarrollo de nuevas conexiones entre la educación y formación profesional y la educación ter-
ciaria.
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La educación secundaria refleja todas las grandes contradicciones y dilemas de lasdecisiones clave de política educativa. Estos temas se encuentran, por tanto, altamen-te politizados. Generan ansiedad en los padres, e incluso pueden resultar en corrup-ción y fraude, en relación con exámenes nacionales y otros instrumentos para la eva-luación y selección. Paradójicamente, a pesar de la posición central de la educaciónsecundaria en la palestra política contemporánea y de la creciente demanda de edu-cación secundaria en todo el mundo, las fuerzas políticas que respaldan y promueveneste subsector tienden a ser débiles o incluso inexistentes. Esto se hace más evidentecuando se las compara con los poderosos agentes políticos nacionales e internaciona-les que apoyan y promueven las agendas de la educación primaria y terciaria.
El estudio resaltó dos dilemas fundamentales que enfrentan las autoridades educativas en sus es-fuerzos por reformar la formación profesional en secundaria:
1. Un aumento de la proporción del contenido de educación general en la secundaria superior aumen-taría el valor de dichos programas como preparación para la educación terciaria, pero los programaspodrían volverse más selectivos de lo deseado, ya que los estudiantes menos exitosos podrían ten-der a evitarlos. Sin embargo, el adaptar demasiado los programas de educación secundaria superiora las necesidades de los estudiantes menos exitosos los haría hacer carecer de atractivo para losestudiantes más exitosos, lo cual podría desvalorizar la formación profesional en secundaria comple-tamente como opción deseable.
2. Los intentos de ampliar el contenido de los programas de formación profesional superior, y así hacer-los más genéricos para un número importante de ocupaciones relacionadas, podría limitar el interésen estos programas de empleadores que demandan habilidades más especializadas. Además, estosesfuerzos podrían fallar debido a limitaciones en equipamiento e infraestructura, y a la pobre forma-ción de los profesores.
El estudio produjo algunas importantes recomendaciones para las autoridades educativas:
1. Se debe evitar transformar los programas de formación profesional en secundaria en itinerarios mar-ginales y terminales, vinculados a puestos de trabajo de baja calidad, y dirigidos a los estudiantes demás bajo rendimiento.
2. Es necesario proveer vínculos institucionalizados entre la formación profesional y la educación tercia-ria, y asegurarse de que una proporción significativa de los estudiantes elija esta carrera.
3. Se deben diseñar programas de formación profesional para los jóvenes menos exitosos, pero comomecanismos de garantía social, en vez de como programas profesionales secundarios ordinarios; yasegurarse de que los programas de garantía social preparen a los jóvenes menos exitosos para suposterior participación en la educación y formación profesional secundaria corriente.
Fuente: OCDE, 1994b.
(Continuación recuadro 1.1)
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17La educación secundaria: de eslabón más débil a piedra angular
CONCLUSIÓN
A pesar de la coincidencia de objetivos generales de país en país, las estructuras yprácticas en educación secundaria varían considerablemente. Las diferencias se refle-jan no sólo en la terminología usada para denominar cada fase de la educación, sinotambién en la estructura y la duración del ciclo de educación obligatoria.
Sin embargo, en cada país, una educación secundaria de calidad es indispensablepara el desarrollo tanto individual como nacional. Hoy, bien entrados en el procesode universalización de la educación básica, la educación secundaria está asumiendouna misión propia; una que combina las peculiaridades de ser, al mismo tiempo, ter-minal y preparatoria, obligatoria y posobligatoria, uniforme y diversa, general y pro-fesional. La dualidad, la complejidad y la ambigüedad de este nivel educativo, plan-tea desafíos a su provisión. En el contexto del rápido aumento de la demanda deeducación secundaria, la responsabilidad de las autoridades educativas es hacer fren-te a su inevitable dualidad, y formular políticas de educación secundaria diseñadaspara promover caminos y alternativas que permitan a los estudiantes alcanzar susmáximos potenciales.
La educación secundaria es un puente entre la educación primaria o básica, elmercado laboral y la educación terciaria. El puente puede tener muchas vías y vere-das, de manera que haya lugar para todos, o puede también funcionar como un filtroo “cuello de botella”, que escoge a una minoría de estudiantes privilegiados de laeducación primaria a la terciaria y que condiciona fuertemente tanto las tasas de par-ticipación como la calidad a nivel de educación primaria y terciaria. Al diseñar políti-cas, las autoridades educativas confrontan una elección básica: si la educación secun-daria va a constituir el eslabón más débil del sistema educativo, o su piedra angular.
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Se puede plantear un sólido argumento a favor de la expansión de la educación se-cundaria en los países en desarrollo, sobre la base del crecimiento, la reducción de lapobreza, la equidad y la cohesión social. El argumento es particularmente pertinentepara los países que han alcanzado altos niveles de cobertura primaria, pero que aúnpresentan una matrícula baja en secundaria. Este capítulo examina la evidencia querespalda la creciente importancia de la educación secundaria, describiendo sus bene-ficios directos y sus externalidades y documentando la creciente demanda de estenivel educativo.
LOS BENEFICIOS DIRECTOS Y LAS EXTERNALIDADES
La inversión en educación proporciona beneficios de múltiples maneras, tanto paralos individuos como para la sociedad como un todo. Se ha demostrado que la educa-ción secundaria, el foco de este informe, contribuye a los ingresos de los individuos yal crecimiento económico. Se encuentra también asociada con mejoras en la salud, laequidad y las condiciones sociales. Sostiene además a las instituciones democráticas yla participación cívica. Y la calidad de la educación secundaria afecta los niveles quese encuentran por encima y por debajo, la educación primaria y terciaria. En este apar-tado se explora en detalle cada una de estas interacciones.
La contribución al crecimiento y a la reducción de la pobreza
La educación secundaria y el crecimiento. La educación incrementa la productividad indi-vidual, medida a través del bien documentado vínculo entre el logro educativo y losingresos personales. A nivel nacional, la educación cumple un papel importante en elfomento del crecimiento económico. Hoy, las economías de rápido crecimiento de-penden de la creación, adquisición, distribución y uso del conocimiento, lo que a suvez requiere una población educada y calificada. Además, existe una creciente evi-dencia de que tal vez la mitad, o incluso más, del crecimiento económico agregado es
CAPÍTULO 2
LA IMPORTANCIA DE INVERTIR EN EDUCACIÓN
SECUNDARIA
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generado por aumentos en la productividad, en vez de por la acumulación de capitalo trabajo (Easterly y Levine, 2002).
La educación secundaria cumple un papel particularmente importante en este as-pecto. En muchos países, la mayor demanda de trabajadores con educación secunda-ria (tema discutido más adelante en este capítulo) ha sido asociada con cambios tecno-lógicos que favorecen a los trabajadores con mayores habilidades. Barro (1999) anali-zó un panel de alrededor de 100 países y observó que, entre 1960 y 1995, el crecimien-to económico está positivamente relacionado con el promedio inicial (1960) de añosde educación secundaria y superior de la población adulta masculina, pero no estásignificativamente relacionado con los años de educación primaria. La interpretaciónde Barro es que existe un fuerte efecto de la educación secundaria y superior sobre ladifusión de tecnologías.
En una economía crecientemente globalizada, los países en desarrollo pueden sercapaces de alcanzar aumentos en la productividad a través de transferencias de tec-nologías desde los “líderes” globales. Tal transferencia tecnológica puede ocurrir a tra-vés del comercio, la inversión extranjera directa, y el aprendizaje a través de cadenasinternacionales de proveedores y productores. Buena parte de la tecnología desarro-llada en los países líderes, sin embargo, es muy intensa en habilidades y por tanto“inapropiada” para los países en desarrollo sin un umbral mínimo de habilidades(Acemoglu y Zilibotti, 2001).
La educación secundaria es parte vital de un ciclo virtuoso de crecimiento econó-mico, dentro del contexto de una economía del conocimiento global. Muchos estu-dios han documentado que la abundante presencia de trabajadores con educaciónsecundaria es indispensable para la difusión del conocimiento, así como para promo-ver la importación de bienes tecnológicamente avanzados y la inversión extranjeradirecta (Borensztein, de Gregorio y Lee, 1998; Caselli y Coleman, 2001; Xu, 2000). Enun estudio sobre brechas educativas y tecnológicas en América Latina, de Ferranti et
al. (2003) encontraron que el grueso de la diferencia en la penetración de los computa-dores entre América Latina y los “tigres” de Asia oriental (cuya cobertura computacionales significativamente mayor), se puede explicar no sólo por las diferencias en el por-centaje de comercio con los países de la Organización para la Cooperación y el Desa-rrollo Económicos (OCDE), sino también, y más importante, por la proporción de lafuerza de trabajo con educación secundaria. Los autores especulan que esto explicapor qué la demanda de trabajadores cualificados no ha aumentado en Brasil, país quetiene niveles de escolarización secundaria mucho menores que otros países de Amé-rica Latina.
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La importancia del desarrollo equilibrado de la educación.1 Un argumento en favor de laexpansión de la educación secundaria se puede también ofrecer sobre la base del cre-cimiento económico, incluso donde la tasa de retorno a la educación secundaria esbaja en comparación con la de educación terciaria (como es el caso en muchos paísesde América Latina; ver De Ferranti et al., 2003), y donde la expansión de la educaciónsecundaria podría tener un efecto de corto plazo menor que la expansión de la cober-tura a nivel universitario. Históricamente, los países que han experimentado un creci-miento más rápido y sostenible en su logro educativo, junto con niveles superiores dedesempeño económico, son los que han perseguido un desarrollo equilibrado de losniveles de educación primaria, secundaria y terciaria. Goldin (1999) demuestra la im-portancia de la expansión de las escuelas secundarias en Estados Unidos entre 1910 y1940; una transformación que le dio a este país medio siglo de ventaja sobre los paíseseuropeos. De Ferranti et al. (2003) subrayan la importancia del desarrollo equilibradode un sistema educativo tras analizar los ejemplos de la República de Corea, Singapur,Taiwán (China), y los otros “tigres” de Asia oriental, que muestran un marcado con-traste con las “desequilibradas” transiciones observadas en muchos países de AméricaLatina.
La educación secundaria y la desigualdad. Una meta central de la educación es permitir atodos los individuos el máximo desarrollo de sus potenciales. La realización de estameta, sin embargo, no implica eliminar las diferencias individuales en términos delogro educativo y beneficios asociados, tampoco necesariamente implica el accesopara todos a las mismas experiencias educativas. Sí implica, sin embargo, un accesosin restricciones a las oportunidades para el desarrollo intelectual y de habilidadesque le permitirán a cada individuo desarrollar al máximo sus potenciales. Así, el temade la equidad en educación debe considerar tanto temas relacionados con los resulta-dos como con el acceso. La cuestión no es si los resultados varían, sino, en cambio, sivarían en un grado que no es razonable, y si la distribución de los resultados es equi-valente en grupos entre los cuales no es razonable esperar diferencias; por ejemplo,entre niñas y niños (Blondal, Field y Girouard, 2002).
Un importante desafío a las políticas educativas es la provisión de oportunidadesde aprendizaje para todos los estudiantes, independientemente de sus hogares deorigen. El Programa para la Evaluación Internacional de los Estudiantes (PISA) ofreceevidencia alentadora a este respecto (OCDE, 2001b). Aunque los resultados en todoslos países participantes muestran una clara relación positiva entre hogares de origeny resultados educativos, la experiencia de algunos países demuestra que un alto nivel
1 Un sistema educativo equilibrado es uno en el cual cada nivel de educación se desarrolla en pro-porción al acceso existente en los niveles inferiores.
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de calidad promedio y equidad en los resultados educativos pueden ir de la mano.Uno de los principales descubrimientos del PISA es que el hogar de origen de los estu-diantes sólo explica una parte de las disparidades socioeconómicas en educación, yuna parte menor en la mayoría de los países. El impacto combinado de las caracterís-ticas socioeconómicas promedio en una escuela puede tener un efecto apreciable en eldesempeño del estudiante, y generalmente tiene un mayor efecto sobre el puntajeesperado de un estudiante dado, que las características de la familia de ese mismoestudiante. Así, el mensaje de la experiencia del PISA es que las políticas y prácticaseducativas nacionales pueden mitigar la influencia del privilegio social y económicoen el desempeño educativo, sin sacrificar el nivel de desempeño global.
Las políticas públicas influyen sobre la distribución de los costos y beneficios de laeducación secundaria, de forma más directa a través de la organización del finan-ciamiento público. Los análisis de las proporciones de recursos públicos asignados avarias intervenciones en el sector social, dirigidas a los hogares pobres y no pobres (laincidencia promedio de gasto público), normalmente indican que las inversiones ensecundaria presentan un grado de incidencia intermedio. Estos gastos no son tanregresivos como el gasto en universidades (habitualmente capturado por las élitesricas), pero no son tan progresivos como el gasto en educación primaria (debido a lamayor cobertura de la primaria y porque las familias pobres tienden a tener más hi-jos). Es obvio, en todo caso, que tales análisis de incidencia promedio pueden no seruna buena guía para las políticas de los gobiernos, ya que la incidencia promedio delgasto puede ser muy distinta de la incidencia marginal. Un simple ejemplo ilustrabien este punto. Si todos los niños de las familias más ricas ya van a secundaria yningún niño de las familias más pobres lo hace, la incidencia promedio de gasto ensecundaria sería altamente regresiva, pero la incidencia marginal (que mide quién sebeneficia de una unidad adicional de gasto) puede ser altamente progresiva. Este tipode análisis puede mostrar que los pobres se encuentran en una posición que les per-mitiría obtener grandes beneficios de la expansión de la cobertura secundaria en algu-nos países.
Las inversiones en la escuela secundaria pueden también justificarse sobre la basede argumentos de distribución, aunque estos argumentos son en alguna medida es-peculativos. Se requiere más investigación para establecer mejor el probable impactodistributivo de la expansión de la secundaria. Aquellos niños que reciben más educa-ción hoy, podrían disfrutar de mayores ingresos en el futuro, y así las inversiones eneducación pueden entonces influir en la distribución futura del ingreso per cápita odel consumo. Es posible realizar simulaciones “simples” de los efectos de la expansiónde la educación sobre el coeficiente Gini; un ejemplo lo constituye el trabajo deBourguignon, Ferreira y Leite (2003). Tales simulaciones esencialmente comparan ladistribución actual del ingreso con la que existiría si un número adicional de trabaja-dores en el futuro tuviera mayor educación y en consecuencia obtuviera mayores sala-
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rios, siendo estos salarios imputados sobre la base de la actual tasa de retorno a la edu-cación. Estas simulaciones, infortunadamente, producen sólo medidas muy rudimen-tarias del impacto de la expansión de la escolarización sobre los parámetros de distribu-ción, porque la tasa de retorno a la educación es endógena, una función de la oferta ydemanda de trabajadores con diferentes niveles de escolaridad.
Una expansión de la cobertura de la educación secundaria, todo lo demás cons-tante, deprimirá el ingreso de los trabajadores con educación secundaria relativo alde los trabajadores con sólo primaria, así como relativo a los trabajadores con edu-cación universitaria. El grado en el cual cambios en la oferta afectarían el retorno aun nivel de educación dado, depende del grado en el que los trabajadores con edu-cación secundaria sustituyen en la producción a los trabajadores con educación pri-maria o universitaria. Esto se encuentra íntimamente relacionado con la elasticidadde sustitución entre los diferentes tipos de trabajadores. Los valores exactos de laelasticidad de sustitución entre los trabajadores de secundaria y de primaria, y desecundaria y de terciaria, son en su mayor parte desconocidos en los países en desa-rrollo. Existe, por tanto, muy poco acuerdo respecto del efecto probable de la ex-pansión de la cobertura de secundaria sobre la distribución futura de los ingresos.Un ejercicio de simulación con valores de elasticidad “razonables” (tal vez, entre 1 y3) y con supuestos “razonables” respecto de cambios en demanda relativa (tal vez,una extrapolación de las tendencias actuales) podría proveer a quienes toman lasdecisiones de política con estimaciones del rango superior e inferior de los efectosde una expansión de la secundaria sobre las medidas agregadas de la desigualdad,en países concretos.
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). La inversión en educación secundariapuede tener un impacto directo sobre los esfuerzos para alcanzar la meta 2 de losODM, es decir, alcanzar una educación primaria universal. Un aumento de la provi-sión y cobertura de la educación secundaria puede aumentar las tasas de graduacióna nivel primario. Si un estudiante de primaria tiene oportunidades ciertas de conti-nuar sus estudios a nivel secundario (inferior), ello puede aumentar su motivaciónpara graduarse y los incentivos percibidos por su familia de su graduación de prima-ria. Un análisis de las tendencias educativas globales, realizado por la Organizaciónde las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco), muestraque los países en desarrollo necesitan “alguna masa crítica de participación secunda-ria” (Unesco, 2004b, 9) si desean alcanzar la meta de educación primaria universal.Clemens (2004, 19) observa que “ningún país hoy día ha alcanzado una matrículaprimaria neta superior al 90%, sin haber alcanzado antes al menos una matrícula se-cundaria neta cercana al 35%”.
En Ghana, Lavy (1996) encontró que la mejora del acceso a la educación secunda-ria no sólo mejoró la matrícula a nivel secundario, sino que también sirvió como in-
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centivo a la graduación de educación primaria. Si se reducen las tasas de transición deprimaria a secundaria, es probable que también se reduzca la tasa de graduación deprimaria, y que sea muy difícil reducir las tasas de abandono en los años finales de laprimaria. Además, la igualdad entre géneros no puede alcanzarse sin una expansión yequilibrio en el acceso a la educación secundaria.
Las políticas de Educación para Todos (EPT) tienden a situar la educación secundariainferior dentro del dominio de la educación básica (y obligatoria). De esta manera, laeducación secundaria inferior está siendo cada vez más identificada con la educaciónprimaria o básica, y su perfil curricular es cada vez más general y menos especializado.Por ejemplo, en muchos países africanos, la educación secundaria inferior (junior) estáahora siendo incorporada como la última etapa de la educación básica, la que muchosgobiernos están definiendo, cuando es posible, como gratuita y obligatoria (Bregman yBryner, 2003). El currículo, la formación y reclutamiento de profesores, e incluso la orga-nización de las escuelas, están crecientemente convergiendo en los niveles de primariay secundaria inferior. Además de unas políticas adecuadas a nivel de educación básica(y obligatoria), el logro de los ODM y de las metas EPT, establecidas en el Marco de Acciónde Dakar en 2000, requieren una política sistemática para la educación posbásica oposobligatoria en los países en desarrollo.
La contribución a una mejor salud, igualdad de géneroy condiciones de vida
Salud. Un importante beneficio privado de una mayor educación es su impacto positi-vo sobre la salud personal. Tanto en los países en desarrollo como en los más desarro-llados, existe una fuerte correlación entre educación y buena salud, sea ello medidosobre la base de tasas de mortalidad, tasas de morbilidad, o de encuestas sobre el esta-do de salud personal (Cave, 2001; Mahy, 2003). De hecho, la educación tiene un efectosobre la salud que es independiente del ingreso, el origen étnico, o el origen social(OCDE, 2001a).
Se ha demostrado que la educación proporciona protección contra el contagio delVIH/SIDA (Banco Mundial, 1999a). Existe ya evidencia convincente de que los jóvenes enÁfrica que completan la educación básica poseen un menor riesgo de contraer el VIH/SIDA, y que este efecto es aun más fuerte para aquellos que completan la educaciónsecundaria.2 Un estudio longitudinal, en Uganda, encontró un marcado declive en lastasas de prevalencia del VIH/SIDA en hombres y mujeres de entre los 18 y 29 años deedad con educación secundaria o universitaria, pero un declive mucho menor entre
2 En Angola, Botsuana, Burkina Faso, Comoras, Congo, Ghana, Sudán y Tanzania (Zanzíbar), laeducación básica incluye la primaria y la educación secundaria inferior (junior), con un rango de
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aquellos con menores niveles de educación (gráfico 2.1). La educación secundaria tieneun impacto general preventivo, al proveer a niños y jóvenes de habilidades crucialespara el procesamiento de información, que los equipan para tomar mejores decisionesrespecto de su vida y generar cambios de comportamiento de largo plazo (De Walque,2004).
Una asociación similar entre beneficios de salud y nivel de educación se observa,en Estados Unidos, entre el hábito de fumar y la educación. Parece que estos efectosson una función de una mayor habilidad general para procesar información (unacompetencia que se fortalece durante los años de educación secundaria), en vez de sersólo una consecuencia de un mayor contacto con mensajes de prevención.
de 7 a 10 años de educación. En Benín, Burundi, Camerún, la República Centroafricana, la Repú-blica Democrática del Congo, Eritrea, Guinea, Liberia, Madagascar, Mauritania, Mozambique,Ruanda, Senegal, Tanzania (continental) y Togo, sólo la educación primaria es obligatoria, y elrango de edades de los niños en educación obligatoria es de 5 a 11 años. En Chad, Kenia, Leso-tho, Malawi y Suazilandia, la educación primaria no es obligatoria.
GRÁFICO 2.1
PREVALENCIA DEL VIH POR NIVEL DE LOGRO EDUCATIVO, 18 A 29 AÑOS DE EDAD, UGANDARURAL, 1990-2000
Fuente: De Walque, 2004.
Nota: Los datos provienen de un estudio longitudinal llevado a cabo durante un período de 12 años. Cada número en el eje de
las abscisas representa un año de recolección de datos.
Paradójicamente, el sistema de educación secundaria, que es la fuente de esta “va-cuna social”, está siendo destruido por el VIH/SIDA en muchos países del África, comoresultado de la creciente mortalidad y el ausentismo de los maestros. Garantizar la
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oferta de educación requiere, entonces, un esfuerzo especial dedicado a proteger tan-to a los maestros de hoy, como a los jóvenes actualmente en la escuela secundaria,quienes serán los maestros del futuro.
La educación de las mujeres produce también varios efectos beneficiosos sobre lasalud de los niños. Las mujeres con un mayor nivel de educación tienen mayoresprobabilidades que sus pares de casarse y tener hijos más tarde, así como de tenermenos niños, que al mismo tiempo son más saludables. De acuerdo con una estima-ción, un aumento en 10 puntos porcentuales de la matrícula femenina primaria redu-ce la tasa de mortalidad infantil en 4,1 muertes por cada 1.000 nacimientos vivos; y unaumento similar en la matrícula femenina secundaria se asocia con una reducciónadicional de 5,6 muertes por 1.000 nacimientos vivos (Banco Mundial, 2001a). Recien-tes encuestas demográficas y de salud en 49 países en desarrollo muestran que la tasade mortalidad infantil para niños menores de 5 años de edad es más alta en hogaresdonde las madres no asistieron a la escuela, y más baja donde las madres tienen almenos alguna educación secundaria (ver gráfico 2.2).
GRÁFICO 2.2
TASAS DE MORTALIDAD INFANTIL PARA MENORES DE 5 AÑOS, POR NIVEL EDUCATIVO DE LASMADRES, ÁREAS SELECCIONADAS, HACIA 1998
Desigualdad de género. Además de los bien estudiados beneficios que las sociedades ylas familias obtienen de la educación de niñas y mujeres, existe evidencia de que laeducación de las mujeres es un catalizador para la reducción de la desigualdad degénero, beneficiando así a todas las mujeres. La literatura empírica sobre este tema asu-me que la educación aumenta el nivel de bienestar de las mujeres y les da mayor voz enel hogar, una mayor autonomía en la determinación de su vida, y mejores oportunida-des para participar en el mercado laboral y en los asuntos de sus comunidades. Estaliteratura abarca una variedad de disciplinas sociales y de la salud, incluyendo la eco-
Fuente: Mahy, 2003.
Nota: Los promedios regionales están ponderados por población.
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nomía, la demografía, la sociología y la antropología; y la evidencia recogida muestraque las inversiones en la educación femenina tienen un impacto positivo sobre la equi-dad de género, y sobre las capacidades y el bienestar de las mujeres (ver Malhotra, Pandey Grown 2003). Además, la evidencia indica que unos niveles relativamente altos deeducación (secundaria o más) se encuentran, consistentemente, relacionados positiva-mente con los diversos aspectos de la equidad de género, independientemente de otrascondiciones. La literatura sugiere la existencia de un efecto de umbral de la educaciónsecundaria, a través del cual las mujeres tienen mucha más probabilidad de ser agentesde cambio normativo y estructural cuando tienen mayor educación.
Por ejemplo, mayores niveles de educación (de al menos 6 años, o educación se-cundaria) siempre tienen un efecto positivo en el uso por parte de una mujer de unavariedad de servicios prenatales, de parto y posparto, y el efecto es mayor que el demenores niveles de escolaridad (Bhatia y Cleland, 1995a, en India; Elo, 1992, en Perú;Govindasamy, 2000, en Egipto). Varios estudios han encontrado también un efectoprotector de la educación en la salud sexual y reproductiva de las mujeres, y el nivelespecífico de educación marca una diferencia importante. Algunos estudios muestranque cualquier educación tiene un impacto positivo comparado con la carencia de educa-ción, pero que los efectos son más fuertes a niveles más altos de educación (Bhatia yCleland, 1995a, en India; Yount, 2002, en Egipto). Otros encuentran un efecto de umbral,que sugiere que sólo con niveles de educación secundaria o superiores, la educacióntiene un impacto beneficioso significativo sobre el riesgo de las mujeres de contraerenfermedades (El-Gibaly et al., 2002, en Egipto; Fylkenes et al., 2001, en Zambia).
La contribución a la realización de la democracia
La educación secundaria hace una importante contribución a la preservación y acu-mulación intergeneracionales del capital social y humano. A medida que la sociedadse vuelve crecientemente compleja y menos tradicional, la educación secundaria tiendea transformarse en una base fundamental para la construcción de redes de participa-ción cívica, que forman el corazón de las capacidades colectivas de las comunidadespara trabajar por el bien común (Welsh, 2003).
La educación contribuye al desarrollo del capital social al aumentar la tendenciade los individuos a confiar y ser tolerantes. Las investigaciones de Balatti y Falk(2002) y Schuller et al. (2002) muestran que el aprendizaje, como actividad social, nosólo ejerce una poderosa influencia sobre el desarrollo de normas compartidas ysobre el valor que se le da a la tolerancia y al entendimiento en una comunidad,sino que también constituye un importante determinante de las tres bases principa-les del capital social, esto es, la generación de confianza, la expansión y reconstruc-ción de redes sociales, y el refuerzo de actitudes y comportamientos que favorecenla participación en la comunidad. Las investigaciones realizadas por Dee (2003),
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sobre los retornos cívicos de la educación, muestran que en Estados Unidos una mayoreducación secundaria “incrementó significativamente la frecuencia de la lectura deperiódicos, así como el nivel de apoyo y tolerancia a formas y manifestaciones contro-vertidas de la libertad de expresión”.
La educación secundaria ayuda también a construir capital social al aumentar laprobabilidad de que los ciudadanos participen en las instituciones democráticas, seintegren en organizaciones comunitarias y participen en política. Los resultados deestudios conducidos en Estados Unidos y el Reino Unido (Dee, 2003; Milligan, Morettiy Oreopoulos, 2003) proveen sólida evidencia de que la educación secundaria contri-buye a los cambios en actitudes y comportamientos que aumentan el interés en laparticipación política, el voto y la actividad cívica, ayudando así a promover el ejerci-cio de una ciudadanía activa.
Además de contribuir a la participación cívica, la educación secundaria puede tam-bién ayudar a reducir la actividad criminal y el encarcelamiento, lo que a su vez pue-de producir importantes beneficios monetarios a la sociedad. En Estados Unidos,Lockner y Moretti (2001) encontraron que unas altas tasas de deserción a nivel secun-dario aumentan la probabilidad de encarcelamiento tanto para los hombres blancoscomo para los hombres negros, y que un aumento del 10% en la tasa de graduaciónde secundaria reduce los arrestos entre 14 y 27%. De acuerdo con el estudio, los bene-ficios sociales de un aumento del 1% de la graduación secundaria en Estados Unidospodría generar ahorros de alrededor de $0,9 mil millones a $1,9 mil millones anuales.Un estudio similar, conducido por Feinstein (2002) en el Reino Unido, encontró unatendencia comparable en la reducción del crimen, que el autor atribuye al impactopositivo sobre los salarios de la graduación de secundaria. Según este autor, en el Rei-no Unido el “beneficio en términos de reducción de la criminalidad en una área deter-minada como resultado del efecto sobre los salarios de un aumento del 1% de la pro-porción de la fuerza laboral con un nivel de cualificación ‘O’, o equivalente, se esperaque sea de entre £10 millones y £320 millones” (p. 5).
La contribución a la educación primaria y terciaria
Además de su efecto sobre el crecimiento económico y el desarrollo del capital social,la educación secundaria también hace una contribución crucial a la educación prima-ria y terciaria. El tipo de articulación entre primaria y secundaria, y entre secundariay terciaria, define y describe de manera inequívoca los rasgos generales del sistemaeducativo de un país. Dentro de un sistema educativo, la educación secundaria cons-tituye un puente entre las escuelas primarias y las instituciones de educación tercia-ria, y sirve de vínculo entre ellas. La educación secundaria puede constituir un con-junto de vías para el progreso y avance de los estudiantes; o también un atolladeroque prevenga la expansión equitativa de las oportunidades educativas. En los países
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29La importancia de invertir en educación secundaria
en desarrollo, a pesar de todos los esfuerzos realizados en décadas recientes, la edu-cación secundaria suele actuar como un obstáculo o “cuello de botella” dentro delsistema educativo, inhibiendo las tasas de participación en educación. Este obstáculose manifiesta principalmente en términos de escasez de puestos en la secundaria infe-rior, o a través de un sistema de secciones especializadas demasiado rígido a nivel desecundaria, o ambos (ver ejemplo en recuadro 2.1).
La educación primaria y secundaria se complementan de muchas maneras, fun-cionando así como un camino de doble vía. Un aumento en las tasas de graduaciónde educación primaria puede elevar la demanda de educación secundaria, y la ex-pansión de la educación secundaria puede constituir un poderoso incentivo para quelos estudiantes completen y se gradúen de educación primaria. Aún más, en muchospaíses en desarrollo, los maestros de primaria son formados a nivel de secundaria, demanera que la expansión y mejora de la calidad de la educación secundaria incluye elbeneficio adicional de proveer más y mejores maestros para las escuelas primarias.
RECUADRO 2.1
LAS PRESIONES CRECIENTES SOBRE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA EN CAMBOYA
La educación secundaria en Camboya puede ser descrita como un “cuello de botella”. Las reformas
educativas permitieron que la matrícula neta en primaria aumentara desde un 85% en 1996, a un 93% en
2002; pero la matrícula neta a nivel secundario se redujo de un 23 a un 20% durante el mismo período,
y se reportó que cayó al 14% en el año académico 1999/2000. A medida que el sector de educación
primaria comienza a exhibir un mayor grado de eficiencia en las tasas de flujo hasta el grado 6, en
particular respecto a una reducción en la repetición, el gobierno anticipa que la demanda potencial de
educación secundaria inferior se duplicaría en el año 2006. Esto podría causar que las tasas de transición
de primaria a secundaria inferior se derrumben desde el 83% actual a sólo un 40%, como resultado del
aumento en la matrícula y graduación primaria.
No es sorprendente que tales proyecciones hayan generado demandas de intervenciones a nivel de
educación secundaria para acomodar el aceleramiento de las tasas de flujo a nivel primario. En Camboya,
una dimensión normativa acompaña al dilema respecto de las tasas de flujo estáticas que caracterizan la
transición de primaria a secundaria inferior, y de las altas tasas de deserción que presentan la afortunada
minoría que efectivamente alcanza el nivel de educación secundaria inferior. En 1996, el gobierno intro-
dujo una importante reforma en el sector educativo que extendió la duración del ciclo de educación
básica de 6 a 9 años, hasta el final del ciclo de educación secundaria inferior. Aunque la Constitución de
Camboya garantiza el derecho de cada niño a la educación básica, las tasas de participación en la
secundaria inferior oscilan alrededor de un 20%, en marcado contraste con las deseadas metas sociales
y políticas. Esta brecha ha dado al gobierno poderosas razones para traducir derechos legales en dere-
chos reales; un anhelo que se encuentra en la base de los continuos y actuales esfuerzos para introducir
reformas educativas enfocadas a los más pobres.
Fuente: ADE-KAPE, 2003.
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30 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
La analogía del camino de doble vía puede extenderse desde la educación secun-daria a la terciaria. El currículo de educación secundaria, así como sus prácticas peda-gógicas, marcos legales, reclutamiento, selección y estatus de los profesores, origen delos estudiantes, etc., son un reflejo de los de la educación superior. Con las políticasadecuadas, unos graduados de secundaria bien educados pasan a la universidad, y asu vez las universidades preparan a sus graduados para ser maestros de secundaria.Unas políticas apropiadas para la promoción y la retención de los estudiantes, hastasu graduación de secundaria superior, pueden ayudar a aumentar el número de gra-duados cualificados de secundaria que ingresan a la educación terciaria.
La estructura misma de la educación secundaria (las secciones académica y profe-sional, para comenzar) y las correspondientes opciones curriculares y trayectorias al-ternativas ejercen un fuerte impacto sobre los patrones de demanda y la matrículaestudiantil en la educación terciaria, incluyendo, cabe destacar, la distribución por áreasde conocimiento de quienes ingresan a la educación terciaria. En otras palabras, elconocimiento y las habilidades adquiridas y acreditadas a nivel de secundaria supe-rior pueden ser los principales determinantes de las posibilidades futuras y opcionesde los estudiantes respecto de la educación terciaria. Esto tiene crítica importanciacuando un país desea aumentar la proporción de la matrícula universitaria en carre-ras tradicionalmente dominadas por los hombres, tales como ingeniería. En muchoscasos, la reforma de la educación superior debe comenzar con la revisión del currículode secundaria y la estructura de secciones especializadas en las escuelas secundarias.Así, por ejemplo, si se permite a los estudiantes de formación profesional ingresar alas instituciones de educación terciaria en diversos puntos y niveles, ello no sólo au-mentaría la flexibilidad e inclusividad del sistema, sino que también mejoraría el equi-librio entre las dimensiones profesional y académica de la educación superior.
Un resultado de las reformas de décadas pasadas ha sido un cambio de alianzas.La educación secundaria solía estar ligada sólo con la educación superior. Hoy día, lasescuelas secundarias crean también externalidades para las escuelas primarias en susáreas de influencia, al presionar (o no presionar) por una mayor calidad de los gra-duados de primaria, así como simplemente proporcionando incentivos para que losestudiantes de primaria continúen sus estudios, aun cuando no ejerzan presiones so-bre la calidad (Bregman y Bryner, 2003).
La evidencia presentada hasta aquí, sobre la base de argumentos de capital econó-mico, humano y social, confirma la importancia de políticas de educación secundariaapropiadas. La evidencia y los argumentos por el lado de la demanda (el tema de lasiguiente sección) destacan la necesidad de generar políticas apropiadas para la ex-pansión de la educación secundaria.
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31La importancia de invertir en educación secundaria
LA RÁPIDA EXPANSIÓN DE LA DEMANDA DE UNA EDUCACIÓN SECUNDARIA
DE CALIDAD
La creciente demanda de educación secundaria puede atribuirse directamente a losiguiente: a) el éxito de los esfuerzos para lograr una educación primaria universal yde los programas pro equidad que favorecen a las mujeres y minorías étnicas; b) lacreciente demanda de nuevos tipos de conocimientos, habilidades, actitudes, valoresy experiencias, cuyos orígenes son unas comunidades más pluralistas y el uso de tec-nologías más sofisticadas en el lugar de trabajo; c) el menguante papel del gobierno ydel sector rural como empleadores, junto con la importancia del sector de servicios,cuya estructura de empleo está dominada por “trabajadores del conocimiento”; d) elincremento de los gobiernos representativos elegidos y la concomitante necesidad decontar con ciudadanos más educados; y e) los crecientes retornos privados a la educa-ción secundaria a medida que el mercado laboral demanda más graduados con unconjunto de habilidades, conocimientos y competencias más sofisticados, que sólo sepueden adquirir a partir del nivel de educación secundaria.
La demanda de trabajadores más educados
Para evaluar la demanda de trabajadores educados, se analizaron las tendencias delos últimos 20 años en los salarios y en la oferta de trabajadores con educación secun-daria relativos a los de los trabajadores con educación primaria y terciaria. Para ello seutilizaron los datos de encuestas de hogares y de la fuerza laboral en Argentina, Boli-via, Brasil, Chile, Colombia y México, en América Latina (De Ferranti et al., 2003);Indonesia, Malasia y Tailandia, en el Asia oriental (Abu-Ghaida y Connolly, 2003); yen Costa de Marfil, Ghana, Sudáfrica y Zambia, en el África subsahariana (Abu-Ghaiday Connolly, 2003). La investigación mostró que varios posibles patrones pueden emer-ger cuando se consideran las interacciones entre los salarios relativos, la oferta y lademanda. Por ejemplo, mientras que un aumento de los salarios relativos combinadocon un aumento en la oferta relativa constituye un indicador fuerte de un incrementoen la demanda relativa, una reducción de los salarios relativos combinada con aumen-to en la oferta relativa puede implicar un aumento o bien una reducción en la deman-da relativa.
Los análisis revelan que durante los últimos 20 años: la oferta de trabajadores coneducación secundaria, relativa a la de aquellos con educación primaria, ha aumentadoclaramente en América Latina, Asia oriental y África; y que, además, los salarios rela-tivos se han reducido en América Latina y Asia oriental, pero han aumentado en Áfri-ca. Las implicaciones resultantes para las tendencias en la demanda de trabajadorescon educación secundaria, relativa a la de trabajadores con educación primaria, fue-ron las siguientes: en América Latina, sin considerar los períodos de crisis en Argenti-
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32 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
na y Brasil, la demanda relativa de trabajadores con educación secundaria aumentó; enAsia oriental, la demanda relativa aumentó en Indonesia y Malasia, pero disminuyó enTailandia; y, en África, unos salarios relativos y oferta crecientes llevaron a un aumentorelativo en la demanda de trabajadores con educación secundaria.
La oferta de trabajadores con educación secundaria, relativa a aquellos con educa-ción terciaria, se redujo en América Latina (excepto en Brasil), así como en Asia oriental(con excepción de Tailandia) y en África subsahariana. La evidencia de salarios relativosmuestra que, para los trabajadores con educación secundaria, se redujeron en AméricaLatina y en Ghana, Sudáfrica y Tailandia, pero aumentaron en Indonesia, Malasia yZambia, mientras que en Costa de Marfil mostraron gran variabilidad. Las implicacionespara las tendencias en la demanda de trabajadores con educación secundaria, relativa ala de aquellos con educación terciaria, fueron las siguientes: en América Latina, la de-manda relativa de trabajadores con secundaria se redujo (excepto quizás en el caso deBrasil); en Asia oriental, la demanda relativa cayó tanto en Indonesia como en Tailandia,pero parece haber aumentado en Malasia; y, en África, a pesar de la evidencia mixtaen los salarios relativos, se redujo en todas partes.
La evolución general de los salarios relativos y de la oferta de trabajo muestra que lademanda de trabajadores con más educación aumentó con el tiempo. Además, existealguna evidencia de cambios repentinos en la demanda, en favor de aquéllos con edu-cación terciaria. Esta tendencia se observó en Malasia durante la crisis económica de1997, cuando la demanda de trabajadores más cualificados aumentó. Finalmente, la evi-dencia de América Latina es más consistente con la explicación de que cambios en lademanda confirman las complementariedades entre las tecnologías y las habilidades;esto es, el efecto del cambio tecnológico y las habilidades sobre la demanda relativa detrabajadores con diferentes grados de habilidad (De Ferranti et al., 2003).
La demanda de mayor relevancia y calidad
Un papel fundamental de la educación secundaria en el siglo XXI consiste en equipara los estudiantes y graduados con los elementos necesarios para transformarse enmiembros activos, que contribuyan a sus comunidades. De acuerdo con Delors (1996),este papel activo incluye los dominios de la vida política, económica, cultural, social yreligiosa. La agenda es multidimensional y no debe reducirse a ningún dominio enparticular. La educación secundaria juega un papel crucial en hacer posible que losadolescentes y los adultos jóvenes se hagan ciudadanos activos, capaces de explotarlas oportunidades económicas, ejercer sus derechos y obligaciones, y resistir intentosde viciar y abusar de dichos derechos y obligaciones. La demanda de una mayor rele-vancia y calidad de la educación secundaria se analiza a continuación, desde la pers-pectiva de los jóvenes, la vida cívica y la socialización, y el lugar de trabajo.
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33La importancia de invertir en educación secundaria
Jóvenes. La transición de la escuela primaria a la secundaria inferior ocurre en un mo-mento complicado en la vida de muchos adolescentes. Justamente cuando los cam-bios físicos, emocionales y sociales de la adolescencia temprana comienzan a manifes-tarse, los jóvenes comienzan a experimentar un intenso crecimiento con nuevas no-ciones de identidad e individualismo, y se encuentran en un ambiente escolar radical-mente distinto al cual estaban acostumbrados (University of Pittsburgh, 1996). El cam-bio desde el ambiente protegido de las escuelas primarias al ambiente menos estruc-turado de las instituciones secundarias puede ser fluido, para algunos, pero para mu-chos representa un período de intenso conflicto que podría llevar al fracaso académi-co, a la deserción de la escuela o a otros problemas serios. En muchos países desarro-llados, por ejemplo, entre un 15 y un 30% de los adolescentes abandonan la escuelaantes de completar la secundaria. En el África subsahariana, la tasa de graduación dela educación secundaria se ha estimado entre un 10 y un 20% (Bregman y Bryner,2003). En general, las tasas de deserción en los países del África son más altas en losniveles más tempranos de secundaria y se reducen dramáticamente hacia el final deese nivel educativo, indicando que los estudiantes que permanecen en la escuela eltiempo suficiente para comenzar su último año de secundaria probablemente van acompletar su educación. Desgraciadamente, el porcentaje que consigue esto es, enpromedio, muy bajo (Liang, 2002). Un fenómeno común observado en América Lati-na son unos altos niveles de repetición en los grados iniciales de secundaria, lo quehace a la educación secundaria muy ineficiente (Cabrol, 2002). Los efectos de esta si-tuación se manifiestan en el hecho de que los adolescentes presentan la más alta tasade arresto de cualquier grupo de edad y de que un creciente número de ellos admiteun uso habitual del alcohol y otras drogas.
Hargreaves y Earl (1990) resumen bien los principales rasgos y necesidades de losadolescentes jóvenes. Los jóvenes en esta etapa de la vida tienen que: a) ajustarse aunos profundos cambios físicos, intelectuales, sociales y emocionales; b) desarrollarun concepto positivo de sí mismos; c) experimentar y crecer en dirección a la inde-pendencia; d) desarrollar un sentido de identidad y de valores personales y sociales;e) experimentar la aceptación social, la afiliación y el afecto de sus pares, tanto de supropio género como del género opuesto; f) aumentar su conciencia del mundo socialy político que les rodea, y sus habilidades para responder a éste constructivamente,así como enfrentar con éxito los desafíos que les plantea; y g) establecer relacionescon algunos adultos en particular, alrededor de las cuales los procesos de crecimientopuedan realizarse.
Para comprender bien las necesidades que la educación secundaria debe satisfaceren los jóvenes de hoy, es importante añadir a las consideraciones recién mencionadasalgunas observaciones respecto del contexto social que actualmente rodea a los ado-lescentes. Este contexto se caracteriza por constantes cambios tecnológicos y de esti-los de vida, así como por la presencia de una fuerte subcultura adolescente mundial
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34 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
como resultado de la influencia global de las comunicaciones, de las tecnologías deinformación y de la realidad virtual. Este entorno rico en información, que rodea lavida social y laboral de los adolescentes de hoy día, les plantea demandas adicionalesque les exigen: pensar de manera progresivamente abstracta, crítica y reflexiva; ganarexperiencia en la toma de decisiones y desarrollar la capacidad de asumir responsabili-dad por sus decisiones; y desarrollar confianza en sí mismo a través de su desenvolvi-miento exitoso en eventos y áreas significativos. Las escuelas secundarias, a su vez,confrontan un desafío importante, ya que están llamadas a proveer las experienciasrelevantes para ayudar a los jóvenes a desarrollar esas competencias.
Parece ser que varias características típicas de la educación secundaria inferior entodo el mundo son poco compatibles con las necesidades contemporáneas de jóvenesy adolescentes; éstas incluyen:
1. Un creciente control por parte de los maestros dentro de las aulas de secundaria inferior,
en comparación con la primaria. En las salas de clase de secundaria existe un ma-yor control y disciplina por parte de los profesores, y menores oportunidadespara que los estudiantes tomen decisiones, elijan y se autorregulen.3 Sin embar-go, ésta es la etapa en la que los alumnos crecientemente desean autonomía yvías para la autodeterminación.
2. Unas relaciones menos personales entre estudiantes y profesores. Los estudiantes desecundaria encuentran profesores que son menos amistosos, ofrecen menosapoyo, y cuidan menos de ellos que sus maestros en la escuela primaria. Susrelaciones son menos personales y positivas. Por su parte, los profesores admi-ten que confían menos en los estudiantes de este grupo de edad.
3. Menos grupos pequeños y una menor atención individual, junto con una creciente pre-
sión evaluativa. A partir de la educación secundaria inferior, tiende a haber unacreciente organización de las actividades para la clase completa, independien-temente de las diferentes habilidades de los estudiantes, en vez de trabajo engrupos pequeños. Además, los estudiantes de secundaria deben enfrentarse alas evaluaciones externas de su rendimiento académico, a veces en forma deexámenes públicos de gran trascendencia. Esto puede alienar a los estudiantes,resultando en significativos impactos negativos sobre la motivación y la per-cepción de sí mismos.
3 Existe evidencia de que los maestros en las escuelas secundarias inferiores ocupan más tiempomanteniendo el orden y menos tiempo enseñando, que los profesores de las escuelas primarias.En Grecia, un 58% de los estudiantes dijo que “más de 5 minutos transcurren al inicio de cadaclase sin que se haga nada”; un 46% que hay ruido y conmoción; y un 29% que los estudiantes noescuchan lo que dice el profesor (OCDE, 2003d).
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35La importancia de invertir en educación secundaria
La desafección estudiantil y sus implicaciones para la vida cívica. Los cambios en la naturale-za del ambiente de aprendizaje, inherentes a la transición a la secundaria inferior yposteriormente a la secundaria superior, ofrecen una explicación plausible del declivede la participación de los estudiantes en las actividades escolares. No obstante, se pue-de también argumentar que tales cambios, vistos desde la perspectiva de los estudian-tes y en un contexto de educación secundaria cuasiuniversal, equivalen de hecho a undéficit democrático en las escuelas secundarias contemporáneas. Existe sustancial evi-dencia de investigaciones (Cothran y Ennis, 2000) que indica que las características ac-tuales de las escuelas secundarias favorecen la creación de subculturas estudiantilesantiescuela, la violencia escolar y el comportamiento antisocial, así como un aumentoen la deserción y un desapego generalizado por parte de los estudiantes.
Las escuelas imparten también una imagen del estudiante ideal, en términos decaracterísticas personales y comportamientos. Quienes no cuadran con dicha imageny tienen poca o ninguna probabilidad de ajustarse a dicho estándar, buscan vías, lu-gares e instituciones alternativas para construir y desarrollar una identidad personal.Muchos educadores ven el creciente problema de disciplina en las escuelas, y la vio-lencia escolar en particular, como una especie de epidemia transnacional que se mue-ve y extiende de país en país, cambiando completamente el paisaje de los sistemasescolares y la autopercepción de la profesión docente. Las reuniones de maestros desecundaria están repletas de significativas y consistentes preocupaciones respecto dela falta de motivación de los estudiantes, su generalizada falta de disciplina, y surenuencia a sacrificar parte de su presente con el fin de tener un mejor futuro. Enbreve, parece haber un creciente déficit cívico entre los estudiantes de secundaria.
Los estudios internacionales y nacionales indican que el ausentismo y la desafec-ción estudiantil (manifestados en la ausencia de un sentido de pertenencia o partici-pación) representan desafíos clave para la educación secundaria. Un informe de laOCDE (2001b) basado en los resultados del PISA, que utilizó datos de 42 países, la ma-yor parte desarrollados, reveló un bajo sentido de pertenencia a la escuela en unpromedio de 1 de cada 4 estudiantes de 15 años de edad; y 1 de cada 5 que admitió noasistir regularmente a la escuela.4 Las tasas de desafección varían ampliamente entrepaíses. En Dinamarca y España, un tercio de los estudiantes, y en Canadá, Grecia,Islandia, Nueva Zelanda y Polonia, más de un cuarto, parece, no asisten a la escuela ose saltan clases con regularidad. En Japón y Corea, en contraste, la categoría de estu-diantes con baja asistencia es menor al 10%.
4 El informe estudia dos maneras en las que se puede producir desafecto en los estudiantes. Una esa través de un pobre sentido de pertenencia en la escuela. Por ejemplo, los estudiantes puedencreer que su experiencia escolar tiene poca influencia sobre su futuro, o se pueden sentir rechaza-dos por sus compañeros de clase o maestros. La otra es por medio de una baja participación o elausentismo, calculado sobre la base de la asistencia reciente del estudiante a la escuela.
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36 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
Incluso en países con alta asistencia a las escuelas secundarias, los estudiantes noestán necesariamente felices en la escuela. El bajo sentido de pertenencia se manifies-ta con mayor fuerza en Japón, Corea y Polonia, donde más de un tercio de los estu-diantes reporta que no sienten que pertenezcan a la escuela en ningún sentido. Losmenos afectados son Hungría, Irlanda, Suecia y el Reino Unido, donde la proporciónes menor del 20%. La prevalencia de ambos tipos de desafección es mayor entre paí-ses que no son miembros de la OCDE. Al contrario de lo que se esperaría, la evidenciarevela que los estudiantes desapegados no son principalmente aquéllos con los me-nores niveles de desempeño; en cambio, representan el rango completo de habilida-des. Los estudiantes que tienen el menor sentido de pertenencia a la escuela poseen,en promedio, habilidades de lectura y comunicación algo mayores que la norma. Losestudiantes que se ausentan con mayor frecuencia presentan normalmente un bajorendimiento, pero no son los de menor rendimiento absoluto; en cambio, se desempe-ñan, en promedio, a nivel 2 en una escala de conocimientos de 1 a 5, mostrando almenos un nivel de habilidades básico. Una encuesta juvenil llevada a cabo en Argenti-na (San Juan, 2001) encontró que los adolescentes jóvenes (edades de 13 a 15) presentanbajos niveles de motivación e interés en las actividades escolares, lo que conlleva unamayor tendencia al abandono temprano de la escuela. En Canadá, una encuesta nacio-nal de cuatro años de duración sobre el compromiso de los estudiantes con el aprendi-zaje y la vida escolar (Smith et al., 2001) reveló que a medida que los estudiantesprogresan a través de los grados, desde la primaria a la secundaria, se muestran cadavez más aburridos y alienados con la escuela.
Estos hallazgos presentan importantes desafíos para las autoridades educativas.Indican que la desafección escolar (y como posible consecuencia, las subculturasantiescuela) no se circunscribe a una pequeña minoría de los alumnos. Estos estudian-tes descomprometidos no alcanzan su máximo potencial en la escuela, pueden trans-formarse en un problema en la sala de clases, y pueden ejercer una influencia negati-va sobre otros estudiantes, lo que en conjunto puede llevar al abandono temprano ypermanente de la escuela.
No se ha determinado aún si el desapego de los estudiantes durante la adolescen-cia tiene efectos de más largo plazo. Se puede esperar, sin embargo, que las actitudesde los estudiantes hacia la escuela y su participación afecten fuertemente sus decisio-nes respecto de continuar o no sus estudios a nivel postsecundario. A nivel secunda-rio es donde la identidad académica de los estudiantes se define y consolida. La iden-tidad académica influye y configura las opciones y oportunidades, cuando los gra-duados acceden al mercado laboral o buscan más educación.
Dado que la educación secundaria coincide con una fase crítica en la vida de losestudiantes, su compromiso con el proceso de aprendizaje y su bienestar general soncomponentes vitales del desempeño académico. Estos resultados afectivos de la edu-cación escolar deben también tomarse en cuenta cuando se traten temas curriculares,
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37La importancia de invertir en educación secundaria
pedagógicos y de evaluación. Existe una necesidad evidente de balancear el énfasisactual en el logro académico y cognitivo con la dimensión afectiva del desempeño.
Si las escuelas secundarias siguen siendo agencias centrales para la socializaciónde los jóvenes ciudadanos y trabajadores, es necesario poner mayor énfasis en el pa-pel del estudiante individual y su autonomía en manejar el proceso de aprendizaje.Los maestros y directores de las escuelas deben promover la participación de los estu-diantes en áreas tales como la opcionalidad curricular, los enfoques metodológicospreferidos, y las prácticas de evaluación para mejorar de la calidad. Durante el diseñode los currículos, la pedagogía, el seguimiento y la evaluación, las autoridades educa-tivas deben tener en consideración estos aspectos, ya que afectan los resultados de laeducación. Los estudiantes son obviamente el más grande y más importante activoen las escuelas secundarias, y deberían transformarse en participantes más dinámicosen el proceso de aprendizaje de sus compañeros. Las estructuras participativas, elapoyo mutuo, los sistemas de tutorías y la mediación de conflictos son buenos ejem-plos de medidas que pueden fomentar la participación directa de los estudiantes y asícambiar la cultura de la escuela, reducir el abandono y contribuir a mejorar el desem-peño de los estudiantes.
El lugar de trabajo. Los cambios en el lugar de trabajo que son consecuencia de lasmejoras tecnológicas y de la introducción de nuevas tecnologías están creando presio-nes en todo el mundo para aumentar las competencias de la fuerza laboral, tanto entérminos de logro educativo promedio como de competencias obtenidas fuera delsistema educativo formal (OCDE, 2001a; Stasz, 1999). Las habilidades centrales y debase, tales como las competencias numéricas y literarias de alto orden, están asumien-do una importancia igual a la de las habilidades y conocimientos técnicos directamen-te relacionados con el trabajo. En los países más desarrollados, el poseer una educa-ción secundaria facilita que el adulto joven encuentre empleo o reduce su período dedesempleo. Un estudio comparado de empleo juvenil en ocho países de la OCDE (Aus-tralia, Canadá, Finlandia, Japón, Noruega, Portugal, Suecia y Estados Unidos) encon-tró que la tasa de desempleo de jóvenes a adultos cayó de 3,6 en 1977 a 2,6 en 1987 y a2,4 en 1996 (OCDE, 1998).5 Los autores del estudio observaron que “esta relativa mejo-ra en la posición de los jóvenes en el mercado laboral puede, en gran parte, atribuirsea los crecientes niveles educativos de los nuevos entrantes al mercado laboral, cuyoconocimiento, habilidades y cualificaciones están mejor adaptados a las necesidadesde una sociedad del conocimiento” (p. 54). Lo que realmente muestra la diferencia no
5 La tasas de desempleo de jóvenes a adultos se define como la razón entre la tasa de desempleode aquellos en el rango de edad de 15 a 24 años y la tasa de desempleo de aquellos en el rango deedad de 25 a 54 años.
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38 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
es tanto el número de años de escolaridad alcanzados, sino la calidad de esa educa-ción, dado que el mismo número promedio de años de escolaridad puede esconderpatrones de distribución de cualificaciones muy diferentes entre países. Varios estu-dios han resaltado la importancia de la calidad de la educación para el crecimientoeconómico (Barro, 1999; Dessus, 1999; Hanushek y Kimko, 2000).
Una importante consideración la constituyen los resultados de un estudio en Amé-rica Latina, el cual confirma que la acumulación de educación es buena para el creci-miento económico, pero también sugiere que el grado de desigualdad en la distribu-ción de la educación ejerce un fuerte y contundente efecto negativo sobre el creci-miento (Birdsall y Londoño, 1997). Esto significa que el verdadero desafío consiste engarantizar el acceso equitativo a una buena educación secundaria. Para preparar a losgraduados para una activa participación en el mercado laboral, la educación secunda-ria debe contribuir a expandir sus habilidades y conocimientos de manera que se en-cuentren mejor equipados para desempeñar tareas particulares, y sean más capacesde absorber, utilizar y adaptar nuevos conocimientos. En otras palabras, la educaciónsecundaria debería proveer a los individuos del conocimiento, las habilidades y lasactitudes necesarios para mantenerse profesionalmente competitivos. En un estudiosobre competitividad y habilidades, Lall (2001) encontró que a medida que el sectorindustrial de un país se vuelve más complejo y sofisticado, la demanda de formaciónde capital humano se acelera. Unas buenas escuelas secundarias y técnicas constitu-yen un prerrequisito para que un país, a un nivel intermedio de desarrollo industrialy con actividades orientadas a la exportación, se mantenga competitivo. En Uganda,los resultados de un estudio sobre la demanda, por parte de las empresas, mostraronque, a pesar del respaldo a la formación profesional, lo que más valoran los empleadoresson las habilidades y conocimientos genéricos, además de las actitudes positivas haciael trabajo (Liang, 2002). Otro estudio, sobre educación secundaria y empleo, enTailandia, encontró que los ejecutivos de las empresas otorgan a los hábitos y actitu-des respecto del trabajo una valoración mayor que a todas las demás habilidades, se-guidos por la capacidad para aprender nuevas habilidades ocupacionales. Además,valoran las habilidades interpersonales más que las habilidades específicas ocupacio-nales (Banco Mundial, 2000a).
EFECTOS DIRECTOS Y COLATERALES DE LA EXPANSIÓN DE LA EDUCACIÓN
SECUNDARIA
La expansión de la educación secundaria tiene efectos directos y colaterales, y algu-nos de ellos pueden ser problemáticos.
1. La expansión de la secundaria tiene una influencia directa sobre el desarrollo delcapital humano y la desigualdad social. Su expansión descontrolada, en países
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39La importancia de invertir en educación secundaria
con bajas tasas de participación en educación secundaria, posee el potencial deaumentar la desigualdad, en términos de género y de origen social de los estu-diantes. Los análisis de las tasas de matrícula en educación secundaria en mu-chos países en desarrollo, por ejemplo, en Camboya (ADE-KAPE, 2003), muestranque la inversión en educación secundaria no focalizada podría ser considerada“antipobre”, ya que ha generado una situación en la que menos del 10% de losestudiantes del quintil de ingresos más bajo tienen acceso a la educación secun-daria (ver recuadro 2.2). En países donde el acceso a la educación secundaria esmenos restringido, una mayor expansión de la secundaria que preste insufi-ciente atención a la calidad y a la relevancia resultaría en altas tasas de abando-no y bajas tasas de graduación, transformando así las puertas abiertas del siste-ma en puertas giratorias, para una proporción considerable de los estudiantes(Unesco, 2004b).
2. La educación secundaria tiene un fuerte efecto sobre los salarios y el mercadolaboral. En teoría, la accesibilidad reduce el valor de cambio de las credencialeseducativas de una institución. Esta reducción influye poderosamente en la per-cepción pública del valor de la educación secundaria, y el potencial de las cre-denciales para proveer a los graduados de una buena oportunidad de movili-dad vertical se ve severamente reducido. En cambio, la exclusividad refuerza elvalor de las credenciales en el mercado. Goldin (2001) sostiene que la estructu-ra salarial es el resultado de una carrera entre tecnología y educación. Durantela mayor parte del siglo XX, la educación dejó atrás a la tecnología, pero, du-rante las dos últimas décadas, la tecnología ha superado a la educación. Esto haintroducido nuevas variables, a la vez que nuevos desafíos, a la capacidad deobtener empleo de los graduados de secundaria. Los desarrollos tecnológicoshan demostrado que la sola expansión de la educación secundaria no es sufi-ciente.
3. La expansión de la educación secundaria tiene efectos colaterales dentro delsistema educativo mismo. Cuando un país decide establecer e implementar elobjetivo de la educación primaria o básica universal, un efecto inmediato, y talvez inevitable, es que el nivel siguiente tiende a una significativa diferenciacióny segmentación interna que refleja con nitidez la distancia existente entre lasoportunidades educativas de las élites y las masas. Irónicamente, esta mayordiferenciación de, por ejemplo, la educación secundaria superior como resulta-do de la universalización de la secundaria inferior, se usa a menudo en la pales-tra política como un argumento para cuestionar los beneficios de la expansión ydemocratización de la educación.
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40 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
RECUADRO 2.2
INEQUIDADES EN EL LOGRO EDUCATIVO EN LOS PAÍSES EN DESARROLLO
En un estudio sobre logro educativo realizado sobre la base de encuestas de hogares en 35 países en
desarrollo, Filmer y Pritchett (1999) muestran que la diferencia entre los hogares más ricos y los más
pobres, en la mediana del grado alcanzado por los estudiantes de edades entre 15 y 19 años, es de hasta
10 años de escolaridad, en el caso de la India, y de entre 3 y 5 años en buena parte de los países en
desarrollo encuestados (ver gráfico).
En Yemen, la matrícula en la secundaria inferior (grados 7 a 9) aumentó en un 220% entre 1998 y
2002, mientras que la matrícula en la secundaria superior experimentó un aumento de 46% en el mismo
período. Como resultado, la tasa de matrícula bruta en educación secundaria es ahora cercana al 45%.
Esta tasa, sin embargo, oculta grandes disparidades: de género, entre zonas urbanas y rurales, y entre
distritos. El gobierno estima que en 2002/2003, la tasa de matrícula bruta era de un 57% para los niños, pero
sólo de un 24% para las niñas. En las ciudades principales, tales como Adén y Sana, la matrícula en secun-
daria tanto para las niñas como para los niños era superior al 70%, con la tasa de las niñas excediendo un
102% y superior a la de los niños. Pero fuera de las ciudades principales, el cuadro es completamente
diferente. En la mitad de las provincias del país, la tasa de matrícula bruta de las niñas era inferior a un 15%,
y las niñas representaban menos de 1 de cada 5 estudiantes de educación secundaria.
Fuente: Filmer y Pritchett, 1999.
Nota: Los números en las barras muestran el tamaño de la brecha entre los más ricos y los más pobres en años de
escolaridad.
Mediana del grado de escolaridad alcanzado, jóvenes entre los 15-19 años del 40%
de los hogares más pobres y el 20% de los más ricos, países seleccionados
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41La importancia de invertir en educación secundaria
CONCLUSIÓN
En el mundo actual, la adquisición de las habilidades y competencias necesarias parala participación cívica y el éxito económico depende del acceso a una buena educa-ción secundaria. Las inversiones en educación secundaria en los países en desarrollono sólo se pueden justificar sobre la base de su contribución al incremento de la pro-ductividad, que es el fundamento del crecimiento económico sostenido y de la reduc-ción de la pobreza, sino también por su contribución al desarrollo del capital humanoy sus efectos asociados sobre la democracia, la reducción de la criminalidad y la mejo-ra en las condiciones de vida.
La educación secundaria juega un papel articulador clave entre las escuelas pri-marias, la educación terciaria y el mercado laboral. La dinámica específica de estaarticulación es crucial, porque determina las oportunidades futuras de educación yempleo de los jóvenes. La educación secundaria puede transformarse en un “cuellode botella” que constriñe la expansión del logro y las oportunidades educativas o, porel contrario, puede abrir un nuevo conjunto de vías y canales alternativos para elprogreso de los estudiantes.
El acceso a una buena educación secundaria requiere un sistema en el cual losestudiantes tienen verdaderas oportunidades de jugar un papel significativo en laaventura de su propia educación. Este ideal es incompatible con la manera en queestán organizadas actualmente las escuelas secundarias; esto es, como grandes insti-tuciones que ofrecen a los jóvenes escasas oportunidades para la autonomía y la par-ticipación. El resultado es el desapego de los estudiantes secundarios. Esta situaciónpodría transformarse en el principal obstáculo para el aumento de la participación y lagraduación a nivel de educación secundaria. El desafío de política consiste en alinearel currículo, la pedagogía y la evaluación en las escuelas secundarias con las deman-das y necesidades de los adolescentes jóvenes.
La expansión descontrolada de la educación secundaria, especialmente en paísescon bajas tasas de participación a ese nivel, podría también generar crecientes des-igualdades en el logro educativo sobre la base del género, clase social, o región. Lospaíses deberían considerar el uso de intervenciones focalizadas para atender a esteproblema potencial. El capítulo 3 discute en mayor detalle los desafíos de la expansióndel acceso a la educación secundaria y la mejora de su calidad y relevancia.
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El objetivo central de la educación secundaria es proveer a los jóvenes de oportuni-dades para adquirir las habilidades, las aptitudes, los conocimientos, las experienciasy los valores necesarios para continuar su educación y ser ciudadanos activos y traba-jadores productivos. A consecuencia de la aceleración del ritmo de integración globaly de los cambios asociados a las condiciones socioeconómicas de los países, están reci-biendo mayor atención los objetivos dirigidos a la adaptación al mundo del futuro,con sus cambiantes e impredecibles mercados laborales y creciente migración. Uno delos principales desafíos para quienes toman las decisiones consiste en garantizar quela educación secundaria es accesible a los jóvenes.
Dependiendo de las condiciones específicas en los países en desarrollo y de laseconomías en transición, los desafíos en la educación secundaria pueden agruparse,a grandes rasgos, en dos áreas prioritarias: expansión del acceso, y mejora de la cali-dad y la relevancia. Un objetivo clave de política consiste en garantizar que el acceso yla calidad mejoren para quienes son generalmente excluidos debido a su pobreza,origen étnico, género y otros factores. Este capítulo presenta la magnitud de los desa-fíos implícitos en este propósito.
DEL ELITISMO A LA INCLUSIÓN: LA EXPANSIÓN DEL ACCESO
A LA EDUCACIÓN SECUNDARIA
A pesar del significativo crecimiento de la matrícula en las escuelas secundarias enaños recientes, los países en desarrollo enfrentan enormes desafíos, especialmente enla mejora del logro educativo general. Las razones principales son el acceso limitado,una baja eficiencia interna como resultado de altas tasas de repetición y de abandono,y la baja calidad promedio. Los países en desarrollo han realizado esfuerzos concerta-dos para expandir el acceso a la educación secundaria, y muchos están creando opor-tunidades más que las que proveían los países más desarrollados cuando éstos teníanniveles de ingresos similares. No obstante, por varias razones, los países en desarrollo
CAPÍTULO 3
LOS DESAFÍOS PARALELOS DE LA EDUCACIÓNSECUNDARIA: EXPANDIR EL ACCESO Y MEJORARLA CALIDAD Y LA RELEVANCIA
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44 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
siguen estando rezagados respecto de los países más desarrollados, y la mayoría ne-cesita realizar esfuerzos masivos para superar este problema.
De inmediata relevancia es la necesidad de los países en desarrollo de ampliar susistema de educación secundaria, que al mismo tiempo debe ser capaz de: a) respon-der a las necesidades socioeconómicas y ser adecuado a las capacidades de los países;b) responder con efectividad al aumento y la diversificación de la demanda, por me-dio de la expansión del acceso; c) mantener en las escuelas a los estudiantes matricula-dos; y d) ayudar a los estudiantes a graduarse con los conocimientos, habilidades,actitudes y experiencias necesarios para ejercer verdaderas opciones más allá de laeducación secundaria.
Durante la segunda mitad del siglo XX, el acceso a la educación universitaria enlos países en desarrollo creció mucho más rápido que en los países de la OCDE entre1900 y 1950. Usando datos de 1990, Goldin (2002) comparó el producto interno brutoreal (PIB) per cápita y la tasa de matrícula bruta (TMB) en un gran número de países,con la evolución de estos indicadores en Estados Unidos a partir de 1900. Esta autoraencontró que ya en 1990, los países en desarrollo habían alcanzado tasas de participa-ción mayores que las que mostraba Estados Unidos al mismo nivel de ingreso percápita, en 1900 y 1920. El gráfico 3.1 muestra que en 1990, incluso cuando su PIB per
GRÁFICO 3.1
TASAS DE MATRÍCULA BRUTA EN ESCUELAS SECUNDARIAS Y PIB PER CÁPITA,127 PAÍSES, 1990
Fuente: Adaptado de Goldin (2002).Nota: PIB, producto interno bruto; TMB, tasa de matrícula bruta; PPC, paridad de poder de compra. Los códigos regionales sonlos siguientes: África subsahariana = 1; Oriente Medio y África septentrional = 2; Asia oriental y el Pacífico = 3; América Latina yel Caribe = 4; Asia meridional = 5; Europa y Asia central = 6; países más desarrollados = 8.
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45Los desafíos paralelos de la educación secundaria
cápita era significativamente menor, sólo unos pocos países en desarrollo mostrabanTMB inferiores al nivel de Estados Unidos en 1900; de hecho, un gran número mostra-ba TMB superiores a las de Estados Unidos en 1920. Goldin mostró, además, que en1990 muchos países en desarrollo presentaban TMB en secundaria mayores que las dela mayoría de los países europeos a mediados de los cincuenta, o sea, cuando estospaíses tenían PIB per cápita comparativamente mayores.
Sin embargo, la brecha en el acceso a la educación secundaria se ha ampliadodesde 1990, porque los países en desarrollo no han expandido las oportunidades eneducación secundaria tan rápidamente como lo han hecho los países más desarrolla-dos. Con la excepción de Europa oriental, todas las regiones en desarrollo se encuen-tran muy rezagadas respecto de los países más desarrollados.
En los noventa, muchos países en desarrollo realizaron esfuerzos concertados paraexpandir el acceso a la educación secundaria, con resultados dramáticos (ver gráfico3.2). Por ejemplo (considerando un país por región), entre 1900 y 2000, la TMB ensecundaria creció: en Zimbabue, de un 7,5% a un 44,5%; en Brasil, de un 26 a un108%; en Tailandia, de un 17 a un 82%; en la India, de un 24 a un 49%; y en Egipto, deun 28 a un 86%. El recuadro 3.1 describe cómo la India, con una población significati-va fuera de la escuela, ha realizado esfuerzos por extender el alcance de la educaciónsecundaria.
GRÁFICO 3.2
TASAS DE MATRÍCULA BRUTA EN EDUCACIÓN SECUNDARIA, POR REGIÓN, 1970-95
Fuente: Banco Mundial, EdStats, 2004.Nota: TMB, tasa de matrícula bruta.
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46 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
RECUADRO 3.1
LA EDUCACIÓN SECUNDARIA EN LA INDIA: CONSTRUYENDO SOBRE LA BASEDE LOS ÉXITOS EN EDUCACIÓN PRIMARIA
La India, un país de más de un billón de personas y con un ingreso per cápita de poco más de US$520,
ha logrado un notable progreso en la reducción de la pobreza y en educación. Los noventa fueron
testigos de un gran esfuerzo por expandir y mejorar la educación. Se lograron avances significativos en
la expansión del acceso a la primaria para las niñas, castas y tribus, y en la reducción de la brecha entre
las zonas urbanas y rurales. Entre 1993 y 2001, la TMB aumentó en primaria, de 82 a 96% en los grados 1-
5, y de 54 a 60% en los grados 6-8; y la TMB en secundaria se elevó desde un 21 a un 35%. Alrededor de
160 millones de estudiantes fueron matriculados en la educación básica (primaria y secundaria superior);
30 millones en secundaria; y entre 1,5 y 2 millones en instituciones de educación y formación profesional.
Para el año 2001, los esfuerzos se habían extendido a la educación primaria superior (equivalente a la
secundaria inferior en otros países).
En el año 2002, la Constitución fue reformada para establecer el derecho fundamental de cada niño
a ocho años de educación básica. El gobierno de la India lanzó el Programa Nacional para la Educación
Básica Universal, cuyo objetivo es asegurar que todos los niños, entre 6 y 14 años de edad, completen
ocho años de educación de calidad satisfactoria para el año 2010. Dado que los estados son los principa-
les responsables de la provisión y financiamiento de la educación, el Programa de Educación Básica
Universal provee transferencias fiscales desde el gobierno central a los gobiernos estatales para apoyar
sus esfuerzos; en un arreglo que comparte los costos de manera que el 75% de los recursos provistos
por el centro se completan con un 25% de los estados. Esto debería proveer recursos adicionales de una
magnitud cercana a un 9% por sobre los actuales gastos operativos en educación básica.
Aunque el Programa Nacional para la Educación Básica Universal comenzó hace sólo unos pocos
años, los resultados preliminares muestran una dramática reducción en el número de los niños fuera de
la escuela; de 25 millones en 2003 a menos de 10 millones en 2005. Este logro es el fruto de una intensa
movilización social y de esfuerzos coordinados a todos los niveles del gobierno. La tasa de deserción
también se ha reducido modestamente, como consecuencia de alguna mejora en la calidad de la edu-
cación. Se puede esperar que la demanda de educación secundaria inferior (grados 9 a 10), de educa-
ción secundaria superior (grados 11-12), y de la educación y la formación técnica y profesional (TVET),
aumente varias veces en unos pocos años. Para el año 2010, se espera que 10 millones más de estu-
diantes graduados de educación primaria intenten ingresar a la escuela secundaria. Unos pocos años
después, esta demanda se extenderá a la educación terciaria.
Para la vasta mayoría de los jóvenes, la educación secundaria o la TVET constituyen la última etapa de su
educación formal. Menos de un 10% de los graduados de secundaria continúa la educación terciaria, mien-
tras que la mayoría de los restantes intenta ingresar al mercado laboral. Una transición efectiva de la escuela
al trabajo para estos jóvenes, hecha posible a través de una mejora de la calidad de la educación secundaria
y la TVET, mejorará sus perspectivas de empleo y de ingresos a lo largo de su vida. Al mismo tiempo, la India
necesita mantener una educación secundaria y terciaria de muy alta calidad para preservar su liderazgo en
los sectores de tecnologías de información y de servicio a las empresas. No obstante, la educación secun-
daria y el TVET de la India enfrentan numerosos desafíos, incluyendo acceso, calidad y relevancia. Recono-
ciendo esta realidad, el gobierno ha diseñado estrategias que incluyen: un aumento de la participación del
sector privado; la provisión de asistencia financiera a las niñas para promover su matrícula en educación
secundaria; una revisión y actualización del currículo, con especial atención a matemáticas y ciencias; y
una mejora de la calidad de los profesores. El gobierno planea proceder con una mayor profesionalización
de la educación secundaria, junto con una mejora de las instituciones e infraestructura de formación profe-
sional que las haga más capaces de dar respuesta a las demandas del mercado laboral.
Fuente: Personal del Banco Mundial, región de Asia meridional, 2005.
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47Los desafíos paralelos de la educación secundaria
Durante los noventa, muchos países latinoamericanos diseñaron e implementaronimportantes reformas de educación secundaria, en un esfuerzo por mejorar el acceso,la equidad, la calidad y la relevancia. Los resultados han sido alentadores respecto delacceso y la equidad, pero no tanto en términos de calidad y relevancia. Esto se evi-dencia en el pobre desempeño de sus estudiantes en exámenes internacionales, talescomo el Estudio Internacional de Tendencias en Matemática y Ciencias (TIMSS), Pro-grama para la Evaluación Internacional de los Estudiantes (PISA), y la Encuesta Inter-nacional de Alfabetización de Adultos (IALS). Las autoridades educativas regionaleshan estado preocupadas analizando los resultados para determinar “qué falló” y quése puede hacer para mejorar (Unesco, 2002).
Consideraciones de equidad
En muchos países, las desigualdades en el acceso a la educación secundaria puedenconstituir un obstáculo de primer orden al desarrollo humano y, de esta manera, elcrecimiento económico y la reducción de la pobreza. Históricamente, la expansióninicial del acceso a la educación secundaria no ha beneficiado de manera igual a niñasy niños. A medida que la expansión alcanza un determinado umbral, las diferenciasde género comienzan a emerger. Los factores culturales que favorecen la asistencia delos niños a la escuela y al tiempo mantienen a las niñas en el hogar, cuidando dehermanos y hermanas más pequeños, combinados con las bajas expectativas de quelas niñas ingresen al mercado laboral, son mencionados usualmente como las razonesprincipales del diferencial de género en la matrícula de educación secundaria.
Un análisis detallado del índice de paridad de género (IPG), en el gráfico 3.3, revelaque en todas las regiones la disparidad en el acceso entre niños y niñas se ha venidoreduciendo con el tiempo, al punto que en la mayoría de las regiones es ya casiindetectable. Aún así, en el Asia meridional, un 52% de los niños y sólo un 33% de lasniñas están matriculados en la escuela secundaria. En el Medio Oriente y África sep-tentrional, dichas cifras son, respectivamente, 28% para los niños y 22% para las niñas(Unesco, 2004b). Y aunque la brecha de género en la matrícula se ha reducido, aúnpersisten diferencias entre regiones y dentro de los países. En las regiones donde elacceso es todavía bajo, las políticas para mejorar la cobertura podrían resultar en dife-rencias de género, a menos que vayan acompañadas de políticas apropiadas que atien-dan a los temas de equidad.
Disparidades regionales y entre países
El uso de la base de datos Cohen-Soto desarrollado por Bloom (2003) muestra que laalentadora historia que se observa en la evolución del acceso a la educación primariano ha sido reproducida en educación secundaria. En todo el mundo, las mejoras en la
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48 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
Fuente: Banco Mundial, EdStats.Nota: El índice de paridad de género (IPG) es la razón entre las tasas brutas de matrícula femenina y masculina en educaciónsecundaria. Un IPG de 1 indica paridad; un valor de entre 0 y 1 indica una disparidad a favor de los niños; un valor mayor que 1indica una disparidad a favor de las niñas.
GRÁFICO 3.3
ÍNDICE DE PARIDAD DE GÉNERO EN EDUCACIÓN SECUNDARIA, POR REGIÓN, AÑOSSELECCIONADOS, 1970-2000
matrícula secundaria ocultan amplias diferencias entre regiones y entre países dentrode cada región. Las tasas de matrícula bruta en Asia oriental y el Pacífico, AméricaLatina y el Caribe, y el Medio Oriente y África septentrional, eran de alrededor del42% en 1980. Para 1996, éstas habían aumentado, respectivamente, a un 69, 52 y 64%.En el Asia meridional, entre 1980 y 1996, la tasa de matrícula bruta aumentó de un 27a un 48%; y en el África subsahariana, de un 15 a un 27% (Indicadores de desarrollo
mundial, 1998, 1999). El gráfico 3.4 revela crecientes brechas entre las regiones quepresentan niveles relativamente más altos de matrícula secundaria y las que presen-tan niveles más bajos.
Las comparaciones intrarregionales muestran disparidades similares. En África, porejemplo, la tasa de matrícula bruta en secundaria es aún inferior a un 13% en BurkinaFaso, Chad, Guinea, Mozambique y Níger y, en cambio, en Sudáfrica es de un 87%.
Intervenciones por el lado de la demanda
Los costos son una de las principales razones por las cuales los niños no van a laescuela, o bien la abandonan. La principal restricción es el ingreso familiar que se dejade percibir (costo de oportunidad), dado el sacrificio de los potenciales ingresos delos niños que asisten a la escuela. Bajo estas circunstancias, las iniciativas del lado de
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49Los desafíos paralelos de la educación secundaria
GRÁFICO 3.4
PROPORCIÓN DE LA POBLACIÓN CON AL MENOS ALGUNA EDUCACIÓN SECUNDARIA,POR REGIÓN, 1960-2000 Y PROYECTADA AL 2010
Fuente: Cohen y Soto, 2001.
la oferta, tales como la mejora de las escuelas, un aumento de los salarios de los pro-fesores, y reformas por parte del Ministerio de Educación, es improbable que tenganefectos significativos. Las intervenciones por el lado de la demanda, tales como lastransferencias condicionadas para la educación, podrían ser más eficaces debido aque se enfocan directamente en alcanzar los objetivos de mayor matrícula y retenciónescolar.
Hasta hace poco, no se sabía mucho acerca del papel de los subsidios educativosfocalizados en la mejora de los resultados educativos en los países en desarrollo, apesar de que estos programas han echado rápidamente raíces, especialmente en Amé-rica Latina (Morley y Coady, 2003). Ejemplos de subsidios focalizados son los progra-mas de efectivo por educación, tales como: Bolsa Escola en Brasil (fondo de becas); elSUF en Chile (Subsidio Unitario Familiar); PRAF en Honduras (Programa de Asigna-ción Familiar); Progresa en México (Programa de Educación, Salud y Alimentación);y RPS en Nicaragua (Red de Protección Social); así como el programa de alimento poreducación en Bangladesh, que ahora también se paga en efectivo. Estos programasrepresentan, en promedio, un compromiso de entre el 0,1 y 0,2% del producto internobruto. De particular interés es el tamaño de estos programas relativo al gasto en edu-
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50 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
cación del gobierno. En América Latina, los gobiernos dedican entre un 2,5 y un 5%del total del gasto educativo a estos programas, lo que ha contribuido significativamenteal aumento de la matrícula escolar (Morley y Coady, 2003). La provisión de finan-ciamiento por el lado de la demanda a los estudiantes de secundaria puede así gene-rar beneficios directos e indirectos significativos. El programa de dinero por educa-ción de México (recuadro 3.2) constituye un buen ejemplo.
RECUADRO 3.2
PROGRESA, EL PROGRAMA DE DINERO POR EDUCACIÓN DE MÉXICO
Progresa, que sirve a los estudiantes matriculados tanto en las escuelas secundarias como en las prima-
rias, comenzó a operar en 1992 como un proyecto piloto del Ministerio de Desarrollo Social. El proyecto
se expandió a las zonas rurales de todo el país en 1997. En 1999, los beneficios monetarios mensuales
del programa comenzaban a un nivel de 80 pesos (US$8,37) en el grado 3 de la escuela primaria, y
aumentaban con cada grado. Este enfoque de dinero por educación fue adoptado porque los niveles de
matrícula se reducen con la edad, especialmente después de la escuela primaria, en parte como conse-
cuencia de los crecientes costos de oportunidad asociados con los ingresos sacrificados por las familias,
así como de los costos de transporte. En las escuelas secundarias inferiores (grados 7-9), los beneficios
son mayores para las mujeres, con el objeto de reducir la brecha de género en los resultados educativos,
especialmente en la educación secundaria.
El programa Progresa interactúa, por el lado de la oferta, con el financiamiento público de las escue-
las. Progresa trabaja coordinadamente con el Ministerio de Educación para garantizar la disponibilidad
de escuelas, maestros y materiales adicionales en las áreas que experimenten aumentos en la matrícula.
Como resultado, los crecimientos en la matrícula no han llevado a mayores tasas de estudiantes por
profesor. Más aún, debido a que se han construido nuevas escuelas en las áreas del programa, la
distancia a las escuelas secundarias se ha reducido alrededor de un 10%.
El efecto de Progresa sobre los resultados educativos es mayor durante el año de transición entre la
escuela primaria y la secundaria inferior, donde se ha producido un aumento de un 20% en la matrícula
de las niñas y de un 10% en la de los niños. En promedio, un niño que participa del programa recibe 0,66
años adicionales de educación; desde un nivel promedio de 6,8 años de educación antes del programa
a 7,46 años. De esta manera, la provisión de financiamiento por el lado de la demanda a los estudiantes
de las escuelas secundarias ha generado significativos beneficios directos e indirectos.
Fuente: Morley y Coady, 2003.
LAS BAJAS TASAS DE RETENCIÓN Y GRADUACIÓN EN EDUCACIÓN SECUNDARIA
Los países en desarrollo no sólo están teniendo dificultades en crear oportunidadespara que los estudiantes asistan a la educación secundaria, sino que también mues-tran un pobre desempeño en la retención y graduación de quienes ingresan. Estasituación es peor para los pobres y para las niñas.
Filmer (2000) usó datos de las encuestas de hogares de 1995-96 para estudiar, en 41países, las interacciones entre género, riqueza y logro educativo, y mostró que existen
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51Los desafíos paralelos de la educación secundaria
considerables desigualdades dentro de los países en términos de logro educativo. Loshallazgos de Filmer revelan una significativa brecha en las tasas de graduación entrelos adultos jóvenes de hogares pobres, de ingresos medios y ricos. Por ejemplo, enEgipto, entre los hombres de 15 a 19 años de edad, un 99% de aquellos provenientesde hogares ricos había completado el grado 1 o superior; un 94% el grado 5 o superior;y un 81% el grado 9 o superior. Entre los jóvenes de familias de ingresos medios, lasproporciones respectivas eran de 96, 83 y 64%. Los hombres jóvenes de familias máspobres presentaban un logro significativamente menor; esto es, un 87% había com-pletado el grado 1 o superior; un 74% el grado 5 o superior; y un 47% el grado 9 osuperior. Este tipo de escenario se observa también en otras partes del mundo, comolo demuestran las figuras en el apéndice B y los resultados de los datos en el apéndiceC. Los países incluidos en el estudio experimentaron una significativa reducción delas matrículas durante la transición de primaria a secundaria, y el declive fue másdramático en las zonas rurales que en las urbanas. Un resultado positivo fue que lamayoría de los estudiantes de zonas rurales que alcanzaron la educación secundariase mantuvieron en el sistema hasta su graduación.
Los diferenciales de ingreso y de género manifiestan variaciones significativas entrelas zonas rurales y urbanas. Un estudio de cuatro países, representativos de la reali-dad en la mayor parte de América Latina, muestra grandes diferencias en las tasas degraduación entre los estudiantes de comunidades rurales y urbanas. El gráfico 3.5ilustra cómo en Perú, a comienzos de los noventa, de la cohorte original de estudian-tes rurales matriculados en el grado 1, un 70% alcanzó el grado seis, menos de un 40%ingresó al grado siete, y sólo un 20% alcanzó el grado 11. Una gran proporción de losestudiantes de familias de zonas rurales no continúa a la educación secundaria, aun-que, sin embargo, los pocos que lo hacen tienen bastante éxito. Los estudiantes deescuelas urbanas muestran mejores resultados: cerca de un 98% ingresó al grado 6, un95% ingresó al grado 7, y un 75% alcanzó el grado 11.
En un país grande, como México, la diferencia en la tasa de graduación de la es-cuela primaria entre las áreas rurales y urbanas no es tan dramática; allí, casi un 75%de los estudiantes rurales y un 85% de los estudiantes urbanos ingresan al grado 6.No obstante, a nivel de educación secundaria existe una marcada diferencia, ya quemenos del 50% de los estudiantes de zonas rurales alcanza la secundaria y sólo un40% se gradúa de la secundaria inferior (grado 9), y, en cambio, un 68% de los estu-diantes de zonas urbanas continúa la educación secundaria y un 64% se gradúa delgrado 9.
Los dos factores principales responsables de los bajos niveles de participación eneducación secundaria, en los países de América Latina, son: la pérdida de interés departe de las familias y de los estudiantes debido a los altos niveles de repetición; y lapercepción de que la calidad y la relevancia de la educación son bajas. México haenfrentado este problema a través de un programa especial de educación a distancia,
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52 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
GRÁFICO 3.5
PROPORCIÓN DE LAS COHORTES RURAL Y URBANA QUE ALCANZA EL SIGUIENTE GRADOEN LA ESCUELA, REPÚBLICA DOMINICANA, ECUADOR, PERÚ Y MÉXICO, COMIENZOSDE LOS NOVENTA
Fuente: Carbol, 2002.
la Telesecundaria, dirigido a las áreas rurales. La Telesecundaria se inició hace más de30 años como un programa de educación a través de la televisión. En sus inicios utilizómicroondas, para más tarde transmitir sus programas por vía satélite. La Telesecundariaprovee a los maestros y estudiantes rurales de un paquete completo de apoyo a la ense-ñanza y el aprendizaje, junto con un modelo de instrucción integrado, que permite alas escuelas ofrecer un currículo de secundaria inferior completo a costos compara-bles a los de las zonas urbanas más pobladas (Calderoni, 1998).
En Asia oriental, China ha realizado grandes avances en la expansión del acceso ala educación secundaria, y en un período muy corto de tiempo, como se describe enel recuadro 3.3.
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53Los desafíos paralelos de la educación secundaria
RECUADRO 3.3
LAS POLÍTICAS PARA LA EXPANSIÓN DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA EN CHINA
En China, un esfuerzo de expansión de la educación secundaria llevó a un dramático aumento en la
matrícula secundaria inferior entre 1990 y 2002. Durante estos años, la tasa de matrícula bruta aumentó
desde un 66,7 a un 90% como resultado de la implementación de tres políticas interconectadas en apoyo
de dicha expansión:
• Legislación para promover la matrícula. En 1986, el gobierno de China promulgó la Ley de Educación
Obligatoria (LEO), que estableció derechos y obligaciones para los individuos y los gobiernos con
respecto a la educación obligatoria. La LEO contenía dos provisiones principales para promover la
matrícula en la educación secundaria inferior: a) todos los niños de seis años de edad debían matri-
cularse en la escuela y recibir nueve años de educación obligatoria (o sea, la secundaria inferior se
volvió obligatoria); y b) se les dio a las autoridades locales la responsabilidad de la educación obliga-
toria, incluyendo fondos operativos, inversiones de capital y los salarios de los profesores. El gobier-
no central tenía la responsabilidad de aumentar el gasto por estudiante a una tasa más rápida que el
aumento en el gasto estatal regular en educación.
• La movilización de recursos en zonas rurales. A comienzos de los noventa, a medida que el ingreso
de los campesinos en zonas ricas aumentaba rápidamente, el gobierno central introdujo un impuesto
a la educación de 2% en áreas rurales. Este impuesto, junto con otros tipos de contribuciones familia-
res, produjo RMB 100 mil millones (US$12,5 mil millones), lo que se sumó a los recursos presupuesta-
rios de los gobiernos locales para el desarrollo de nueve años de educación obligatoria.
• Aumento del gasto de gobierno en educación rural. Desde mediados de los noventa, el gasto del
gobierno en educación básica ha aumentado, tanto en términos de los gastos presupuestarios regu-
lares, como de fondos especiales para las zonas rurales. Como resultado, entre 1996 y 2001, los
gastos recurrentes para la educación secundaria básica crecieron a una tasa de un 151%. El gobier-
no nacional comenzó a asignar entre RMB 5 y 10 miles de millones anuales a zonas rurales para la
construcción, la renovación y la enseñanza de Internet. Este fondo central especial es provisto como
una contribución de cofinanciamiento a los gobiernos locales participantes.
Fuentes: China, El Compendio Anual de Estadísticas Financieras Nacionales de la Educación, 1997, 2002; Centro Nacio-nal para el Desarrollo y la Investigación de la Educación, 2003, pp. 26-27.
LA INCORPORACIÓN DE LOS ADULTOS AL SISTEMA DE EDUCACIÓN
SECUNDARIA
Aunque el foco principal de este informe son los jóvenes en edad escolar, es impor-tante notar que en muchos países en desarrollo, la educación, la formación y el desa-rrollo profesional de la población adulta son inadecuados para los desafíos de la so-ciedad del conocimiento. Si se usan los años promedio de educación de la poblaciónmayor de 25 como indicador del logro educativo de los adultos, se hace inmediata-mente evidente la magnitud del problema. En el Asia meridional, tal indicador en1990 era de 3,3 años, y en el África subsahariana de sólo 2,5, pero en los países de laOCDE era de, en promedio, 9,4 (Barro y Lee, 1996). En reconocimiento de que la edu-
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54 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
cación secundaria es un importante vehículo para la formación de habilidades nacio-nales, los países han expandido en años recientes la educación “de segunda oportuni-dad” para la población adulta, en ambientes educativos formales y no formales.
La mayoría de los países tiende a utilizar la educación a distancia para ofrecer a losadultos la oportunidad de completar la educación secundaria general. Por ejemplo, laEscuela Nacional Abierta de la India constituye una alternativa a la educación secun-daria formal y alcanza a una audiencia de todas las edades con programas educativosflexibles. La formación profesional, que puede ofrecer cursos suplementarios para losestudiantes de secundaria, también se ha usado para ofrecer educación continua a losadultos. Finlandia posee un notable programa de educación de adultos. Con la excep-ción de la educación universitaria básica, en este país los adultos pueden participar entodos los niveles educativos, orientados y no orientados a la certificación, en cursosdiseñados específicamente para adultos (Banco Mundial, 2003c).
La incorporación de la población adulta al sistema educativo requiere de pensa-miento estratégico en muchas cuestiones de política educativa. Las importantes dife-rencias en los estilos de aprendizaje y en las necesidades de los estudiantes jóvenes yadultos deben tomarse en consideración. Un país con un gran número de adultos conniveles limitados de educación y que quiera aumentar su inversión en industrias detecnología más avanzada, necesitaría analizar cómo responder a las necesidades deformación de individuos que poseen sólo educación primaria y que se encuentran ensu mayor parte empleados en la economía informal. En este contexto se generan im-portantes preguntas para quienes toman las decisiones de política: ¿Qué papel debe-ría jugar la educación secundaria? ¿Deberían los adultos ser canalizados hacia lasescuelas secundarias formales? ¿Deberían los programas para adultos ofrecer educa-ción y formación que culminen en certificados de educación secundaria o en algúnotro tipo de reconocimiento?
LOGROS EDUCATIVOS EN SECUNDARIA
El logro educativo ha aumentado sostenidamente durante los últimos 40 años en to-das las regiones del mundo (ver información sobre países seleccionados en el apéndi-ce C). Pero a pesar de este progreso, muchos países en desarrollo aún se encuentranrezagados. Aunque el número promedio de años de escolaridad ha aumentado demodo sostenido en todas las regiones, la tasa de crecimiento muestra una significativavariación (gráfico 3.6). El África subsahariana se ha quedado alarmantemente rezaga-da a pesar de enormes esfuerzos y algunos éxitos en la década pasada.
Los años promedio de escolaridad se usan usualmente como un indicador dellogro educativo. Es incorrecto, sin embargo, asumir que más años de escolaridad sig-nifican una mejor calidad y profundidad en el conocimiento adquirido.
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55Los desafíos paralelos de la educación secundaria
GRÁFICO 3.6
AÑOS PROMEDIO DE ESCOLARIDAD, POBLACIÓN DE 5 AÑOS DE EDAD Y MAYOR,POR REGIÓN, 1960, 1980 Y 2000
Comparados con los avances en educación primaria, los aumentos en la propor-ción de la población que alcanza la educación secundaria han sido más bien lentos.Una baja provisión de educación secundaria ha sido el principal obstáculo al aumen-to en el logro educativo en la mayor parte de los países en desarrollo. Como muestrael gráfico 3.7, los países del África subsahariana, en parte debido al descuido de losaños setenta, han permanecido rezagados en la provisión de educación secundaria; yla tendencia continúa. En 1960, la proporción de los que alcanzaban la educaciónsecundaria en el África subsahariana era mayor que en el Asia meridional, y en elMedio Oriente y África septentrional, pero para el año 2000, la proporción de su po-blación con educación secundaria era significativamente menor que las otras regio-nes. Una tendencia similar se puede observar cuando se compara el Asia oriental yAmérica Latina. En el Asia oriental, la población con educación secundaria creció demanera significativa, mientras que América Latina realizó sólo un modesto progreso.La mayoría de los países en estas regiones necesitarán continuar realizando esfuerzosorquestados y apreciables durante los próximos 10 a 20 años para reducir la actualbrecha de escolarización. Tanto las economías en transición como las más avanzadasmuestran dramáticas mejoras, con una matrícula casi completa de los niños en edadde educación primaria y, al mismo tiempo, un aumento en la población estudiantilque logra al menos una educación secundaria.
Fuente: Barro y Lee, 2000.
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56 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
GRÁFICO 3.7
NIVEL EDUCATIVO DE LA POBLACIÓN DE 15 AÑOS DE EDAD Y MAYOR, POR REGIÓN,1960 Y 2000
Fuente: Barro y Lee, 2000.
¿Puede reducirse la actual brecha en educación secundaria entre las regiones? Lasexperiencias de, por ejemplo, Finlandia, Hong Kong (China), la República de Corea,Malasia, Singapur y Taiwán (China), demuestran que no sólo es posible reducir estabrecha, sino que además puede lograrse en un tiempo relativamente breve. Entre1960 y 2000, estas economías incrementaron sus años promedio de escolaridad enmás de 4,5 años (Banco Mundial, 2003a). Finlandia y Corea lograron esto por mediode vigorosas medidas para reducir la fracción de la población adulta con sólo educa-ción primaria, al tiempo que aumentaron las oportunidades de todos para asistir a laescuela secundaria.
Durante los últimos 40 años, tanto Finlandia como Corea han implementado polí-ticas de educación activas que han llevado a un gran aumento en el número de adul-tos con al menos educación secundaria (gráfico 3.8, panel A). La transición educativaque ocurrió en Corea se ilustra por el cambio desde una pirámide educativa con unabase amplia (que implica un gran número de adultos con un nivel de educación infe-rior a primaria), a una que es más gruesa en el centro que en la base (que implica queuna buena proporción de los adultos tiene al menos alguna educación secundaria). Las
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57Los desafíos paralelos de la educación secundaria
GRÁFICO 3.8
LA DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN MAYOR DE 15 AÑOS DE EDAD POR LOGRO EDUCATIVO,PAÍSES SELECCIONADOS (PORCENTAJE)
Fuente: Recopilación de los autores.
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58 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
políticas de Corea tardaron sólo 20 años en alcanzar este resultado, mientras que elmismo proceso tomó 40 años en Finlandia (ver recuadro 3.4 para una discusión máscompleta del éxito de la República de Corea). La mejora de la educación en los “tigres”del Asia oriental, y en Finlandia y otros países nórdicos, comenzó con mejoras en labase de sus pirámides, por medio de esfuerzos importantes y sostenidos para proveereducación secundaria. Estas políticas educativas condujeron a una ampliación de lazona central de la pirámide y a una considerable reducción de la base; inicialmentedejando la parte superior (adultos con alguna educación terciaria) casi intacta.
En contraste, las transiciones educativas de la mayoría de los países del África,Asia meridional, y Asia oriental, muestran un progreso lento o inexistente durante losúltimos 40 años (ver los ejemplos en el gráfico 3.8, paneles B-C). Sudáfrica ha progre-sado significativamente durante los últimos 20 años, después de un período de estan-camiento. Las Filipinas han experimentado una considerable expansión de la pobla-ción con educación secundaria y terciaria (panel D). Sus esfuerzos simultáneos parala expansión de la educación secundaria y terciaria han sido impresionantes.
En general, la expansión de la secundaria en América Latina ha sido débil. En lamayoría de los países, gran parte de la población aún posee un nivel de educaciónprimaria o menor. América Latina se destaca por haber invertido fuertemente en elaumento del acceso a la educación terciaria. Costa Rica representa un caso extremo deesta situación, con una mayor proporción de adultos con educación terciaria que se-cundaria (gráfico 3.8, panel E). Ejemplos adicionales de pirámides educativas se pre-sentan en el apéndice D.
BAJA CALIDAD Y POCA RELEVANCIA
Hemos visto que los países en desarrollo presentan, hoy día, mayores niveles de acce-so a la educación secundaria de los que presentaban los países más desarrolladoscuando tenían niveles de ingreso per cápita similares. ¿Qué se puede decir acerca dela calidad de la educación secundaria en los países en desarrollo? ¿Cómo se comparanlos promedios de los países y las distribuciones dentro de cada país en desarrollo, conaquéllas de los países más desarrollados? ¿Existe evidencia de que los países que hanexpandido con gran rapidez el acceso a la educación secundaria tienen una educa-ción de menor calidad que los demás?
El desempeño cognitivo puede considerarse un indicador razonable de la calidad.En años recientes, ha habido un intento de evaluar el desempeño cognitivo a travésde exámenes internacionales, tales como TIMSS y PISA. Es ampliamente conocido queun mayor número de países desarrollados que en desarrollo participan en las evalua-ciones comparadas internacionales. Entre los países que participan, los resultados delas pruebas indican que los países en desarrollo presentan un desempeño relativa-mente pobre comparado con el de los países más desarrollados, y que los países de
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59Los desafíos paralelos de la educación secundaria
RECUADRO 3.4
LA OFENSIVA PARA LA UNIVERSALIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIAEN LA REPÚBLICA DE COREA
Tras salir de una amarga guerra a comienzos de los cincuenta, la República de Corea, entonces uno de
los países más pobres del mundo, alcanzó casi un 100% de cobertura primaria y secundaria en sólo
cuatro décadas. Corea disfruta hoy de un sector de educación terciaria comparable al de los países más
desarrollados. Los años promedio de educación casi se duplicaron entre 1970 y 1995, desde 5,74 a
10,25 años. La tasa de analfabetismo cayó fuertemente, desde un 13% en 1970 a un 2% en 1999. Los
resultados de las más recientes pruebas internacionales PISA y TIMSS (1995 y 1999) muestran que los
estudiantes coreanos se encuentran entre los de mejor desempeño, tanto en matemáticas como en
ciencias, entre los países miembros de la OCDE. No es una coincidencia el que Corea sea hoy la decimose-
gunda economía más grande del mundo.
La rápida expansión de la educación se puede atribuir a varios factores:
1. A fines de los cincuenta, el gobierno se embarcó en un plan de desarrollo comprensivo que incluía
un sistema educativo más amplio y fuerte. En los sesenta, el plan enfatizó el logro de la educación
primaria universal como la prioridad principal; en los setenta, el énfasis de las políticas se hizo en la
educación secundaria; y, en los ochenta, sobre el nivel terciario.
2. Las consideraciones de equidad fueron importantes en el logro de una expansión equilibrada del
sistema educativo. En 1968, el gobierno abolió los exámenes de ingreso a las escuelas básicas
superiores, e introdujo un sistema de lotería para la asignación de los alumnos. La lotería fue consi-
derada justa, porque la asignación se realizaba principalmente sobre la base del lugar de residencia
y no de resultados en exámenes que pudieran verse afectados por factores socioeconómicos. El
nuevo sistema, que prácticamente eliminó todas las escuelas élite de básica superior, fue aceptado
por los estudiantes, sus padres y otros interesados sin mayores controversias. En 1974, el gobierno
introdujo una política similar, aunque más polémica, en educación secundaria. La Política de Iguala-
ción de las Escuelas Secundarias (PIES) intentó igualar los recursos de las escuelas, tales como los
gastos operativos, el tamaño de las salas de clases, la admisión de estudiantes, y la infraestructura
de las escuelas. La PIES contribuyó a la expansión de la educación secundaria superior. Gracias a un
subsidio y a otras medidas bajo esta política, ya no existen diferencias de calidad discernibles entre
las escuelas públicas, o entre éstas y las escuelas privadas.
3. El gasto público creció sustancialmente para financiar la expansión. Entre 1954 y 1959, el gasto en
educación se triplicó. En 1960, cuatro quintos del presupuesto educativo ya se enfocaban a la
educación primaria. El presupuesto educativo ha crecido sostenidamente, desde un 14,3% del pre-
supuesto público total en 1963, a un 17,5% en 2003. El gasto en educación, como porcentaje del
PIB, aumentó desde un 2,9% en 1970 a un 4,97% en 2003.
4. La participación privada ha sido significativa para sostener esta expansión. Ya para el año 2000, la
matrícula en el sector privado representaba un 20% de las escuelas básicas superiores y un 55% de
las secundarias, además de un 78% de las universidades y escuelas superiores. Los proveedores
privados de secundaria y terciaria eran respaldados principalmente por medio de: incentivos tributa-
rios (por ejemplo, exenciones al impuesto de propiedad), aranceles, contribuciones familiares y la
ayuda internacional; hasta que los crecientes ingresos del gobierno pudieron reinvertirse en educa-
ción. El gobierno comenzó a dar asistencia financiera directa a los proveedores privados, tras la
introducción de las políticas de igualación de las escuelas.
(Continúa en la página siguiente)
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60 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
ingresos medios se desempeñan relativamente peor que los países de ingresos altos.Dado que los países más pobres típicamente no participan en evaluaciones compara-das internacionales, es difícil presentar conclusiones objetivas respecto de su nivel dedesempeño. A pesar de un desempeño bajo general, la varianza en los resultados en-tre los países de alto y bajo desempeño es mucho mayor entre los países en desarrolloque entre los países más desarrollados.
Los resultados del estudio PISA sobre acceso a una educación de calidad muestranque, en general, los estudiantes de los países de ingresos altos tienden a desempeñar-se mejor que aquéllos de países de ingresos bajos y medios (ver gráfico 3.9).1 La rique-za de una nación, sin embargo, no siempre predice bien el rendimiento en los exáme-nes. Por ejemplo, Italia, un país de ingresos altos, presenta un desempeño en lecturaque es casi 40 puntos más bajo que el de Corea. Tailandia, con un PIB per cápita que esla mitad del de Argentina, se desempeña un poco mejor que este país. Parece ser quelo más importante es cómo el sistema educativo de un país asigna y utiliza sus recur-sos de manera que se creen buenas oportunidades para el aprendizaje.
La importante demanda económica y social de educación fue el pivote que ayudó a Corea a lograr
sus metas educativas. El caso de Corea demuestra que el apoyo político sostenido, desde el comienzo
de un plan de desarrollo educativo nacional y a lo largo de su implementación, es crítico para impulsar
las fronteras de la educación desde los niveles más bajos, a los más altos del sistema. El caso de Corea
demuestra también que un mayor acceso y equidad pueden lograrse simultáneamente si el gobierno
enfrenta con resolución los potenciales conflictos entre estas dos metas durante las etapas de planifica-
ción e implementación.
Fuente: Recopilación de los autores.
(Continuación recuadro 3.4)
1 La OCDE, por medio del PISA, llevó a cabo una evaluación de lectura, matemáticas y ciencias en2000 y 2002 (PISA+). El PISA evalúa las habilidades de los estudiantes de 15 años de edad paraaplicar sus conocimientos adquiridos a situaciones de vida real; no evalúa niveles de conocimien-to y habilidades de acuerdo con las especificaciones de los currículos nacionales de los paísesparticipantes. Hay seis niveles de habilidad de lectura, desde un nivel inferior al nivel 1, hasta elnivel 5. Los estudiantes cuyos resultados son inferiores al nivel 1, se considera, carecen de lashabilidades más básicas evaluadas por el PISA. Los estudiantes con habilidades al nivel 3 en laescala combinada de lectura son capaces de realizar tareas de lectura de moderada complejidad,tales como localizar múltiples piezas de formación, establecer vínculos entre las diferentes partesde un texto, y vincular el mismo texto a conocimientos cotidianos.
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61Los desafíos paralelos de la educación secundaria
GRÁFICO 3.9
DESEMPEÑO ESTUDIANTIL Y PIB PER CÁPITA, ECONOMÍAS SELECCIONADAS, PISA, 2000,LECTURA
Fuente: OCDE, 2003b.Nota: PIB, producto interno bruto; PISA, Programa para la Evaluación Internacional de los Estudiantes; PPC, paridad de poder decompra. Las itálicas indican países que se encuentran a un nivel estadísticamente significativo superior al promedio de la OCDE.
El gráfico 3.10 muestra la distribución porcentual de los estudiantes por nivel dehabilidad en la escala de lectura de PISA. En los países de la OCDE, un 60% de losjóvenes de 15 años de edad puede al menos realizar tareas de lectura de moderadacomplejidad, tales como localizar múltiples piezas de información, establecer vínculosentre las diferentes partes de un texto, y relacionar un texto con sus conocimientoscotidianos (es decir, se encuentran en el nivel 3 o superior en el estudio PISA); en lamayor parte de los países en desarrollo que participaron, los estudiantes de 15 años deedad no muestran esa capacidad. Diez países de ingresos bajos y medios (cinco enAmérica Latina, además de Albania, Bulgaria, Indonesia, la ex República Yugoslava deMacedonia y Tailandia) presentan el mayor porcentaje de estudiantes bajo el nivel 3.
Una comparación de los puntajes promedio presenta un buen resumen del des-empeño de un país relativo a otros, pero oculta las variaciones en el desempeño indi-vidual de los estudiantes dentro de los países. Aquí, nuevamente, los países en desa-rrollo se desempeñan pobremente. La varianza entre los estudiantes de alto y bajodesempeño en países en desarrollo es significativamente mayor que en los países demayores ingresos. Los países en desarrollo enfrentan el desafío de aumentar el nivelpromedio de desempeño, y al mismo tiempo de reducir la disparidad entre los estu-diantes de alto y bajo desempeño. Las autoridades educativas necesitan diseñar e
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62 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
Fuente: OCDE, 2003b, tabla 2.Nota: El 60% de los estudiantes dentro del promedio de la OCDE están en o por encima del nivel 3.
GRÁFICO 3.10
PORCENTAJE DE LOS ESTUDIANTES DE 15 AÑOS DE EDAD EN CADA NIVEL DE HABILIDADEN LA ESCALA DE LECTURA DE PISA, ECONOMÍAS SELECCIONADAS, 2000
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63Los desafíos paralelos de la educación secundaria
implementar intervenciones focalizadas con el objetivo general de mejorar la calidadde la educación secundaria, y reducir la actual brecha de calidad y relevancia.
Los tres países de mejor desempeño en el estudio PISA (Finlandia, Hong Kong,China y Corea) exhiben una relativamente baja variación entre los estudiantes de altoy bajo rendimiento. Esto indica que sus sistemas educativos han tenido considerableéxito en eliminar la segregación socioeconómica, y han creado oportunidades de apren-dizaje de alta calidad para todos. Como se discutiera anteriormente, sobre un períodode 40 años, entre 1960 y 2000, estos países aumentaron significativamente los añospromedio de escolaridad, por medio de la mejora del logro en educación secundaria,al tiempo que proporcionaban una educación de alta calidad para todos. El panel Adel gráfico 3.11 presenta la frecuencia acumulada del desempeño estudiantil por nivelde habilidad en la prueba PISA. La figura muestra que en los países más pobres muypocos de los estudiantes rinden al nivel promedio de la OCDE. En Perú e Indonesia,por ejemplo, incluso estudiantes que se encuentran en el percentil 95 del país, se ha-llan por debajo del promedio de la OCDE.
El panel A también muestra que no todos los países de ingresos medios son igua-les. En particular, de entre los ejemplos escogidos, México y Tailandia han sido clara-mente “mejores” en aumentar la calidad al extremo izquierdo de la distribución. Losniños que se desempeñan pobremente, comparados con los de mejor desempeño ycon el promedio de la OCDE, son menos en número en estos países; mientras que enPerú (en particular), Brasil e Indonesia, un número muy grande de estudiantes seencuentra en el nivel más bajo de habilidades. El panel B del gráfico 3.11, que presentadistribuciones de frecuencias simples por nivel de habilidad, ilustra estas dinámicasaún más claramente.
Considerando a Perú, Indonesia, Brasil, México, Tailandia y el total de la OCDE,ubicados en una especie de espectro, se puede ver claramente que a medida que lospaíses mejoran en calidad, los cambios más marcados se observan al extremo izquier-do de la distribución. En Perú, más de un 50% de los niños se encuentran por debajodel nivel 1 en la escala de PISA; mientras que en México la cifra es sólo de alrededor deun 15%; y, en Tailandia, cercana a un 10%. No es coincidencia que, en un recientecompendio de buenas prácticas en educación (De Andraca, 2003), México aparececon varios programas orientados hacia la mejora del desempeño educativo de losmás pobres; incluyendo programas tales como Progresa, que provee transferenciasde dinero condicionadas a la asistencia a clase, y Telesecundaria, que tiene por objetomejorar la calidad entre los pobres a través de la educación a distancia.
El gráfico 3.12 presenta el mismo argumento, esta vez usando datos del TIMSS y unenfoque un tanto distinto. Tres países (Chile, Marruecos y Sudáfrica) fueron seleccio-nados como representantes de un espectro entre los países de ingreso medio. La figu-ra muestra el desempeño relativo entre los países de alto ingreso y el país selecciona-do, en los percentiles 5 y 95, así como el desempeño promedio de cada país. Como era
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64 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
de esperarse, a medida que el desempeño promedio de los países mejora, se reduce larazón entre el desempeño de los países de alto ingreso y el de cada país seleccionado.Pero lo que es importante notar es que la razón entre el desempeño de alto ingreso y
Fuente: Basado en datos en Mullis et al. (2001), tabla 2.3.a.Nota: PISA, Programa para la Evaluación Internacional de los Estudiantes. Para una descripción de los niveles de habilidad, ver
nota 1.
GRÁFICO 3.11
DESEMPEÑO EN EL PISA, PROMEDIO DE LA OCDE Y PAÍSES EN DESARROLLOSELECCIONADOS, 2000
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65Los desafíos paralelos de la educación secundaria
el desempeño del país de ingreso medio seleccionado, se reduce mucho más rápida-mente para el desempeño en el percentil 5 que en el 95. A medida que los paísesmejoran sus promedios, la brecha entre sus estudiantes de peor desempeño y los depeor desempeño en la OCDE es la que muestra una mayor reducción. De hecho, usan-do datos del TIMSS para países de ingreso medio, la razón entre el desempeño depaíses de alto ingreso y seleccionados, se reduce siete veces más rápido para el percentil5 que para el percentil 95, a medida que el desempeño promedio mejora.
El gráfico 3.13 muestra que la renta, el acceso y la calidad van asociadas; esto es,una renta más alta, un mayor acceso y un mejor desempeño educativo tienden a estarcorrelacionados. Más aún, a menor nivel de renta, mayor es la correlación entre acceso ydesempeño, y mayor la pendiente de la relación. (Las líneas de tendencia central seachatan y se observan menores coeficientes de correlación a medida que aumenta larenta.) Este resultado es, hasta cierto punto, un “artefacto” de los datos: los países dealto ingreso presentan una alta calidad y acceso, factores ambos que tienden a tenerlímites superiores naturales (bien debido al enfoque de medición o por definición) y,entonces, la relación entre ambos se vuelve menos significativa.
La correlación entre acceso y desempeño no debería entenderse como que unmayor acceso automáticamente lleva a un mayor desempeño. Normalmente se espe-raría que una expansión excesiva produzca una reducción en la calidad, si no se to-man medidas activas para preservar la calidad. Los datos, sin embargo, sugieren que,
GRÁFICO 3.12
DESEMPEÑO RELATIVO DE LOS PAÍSES DE ALTOS INGRESOS Y PAÍSES DE INGRESO MEDIOSELECCIONADOS (SUDÁFRICA, MARRUECOS Y CHILE) EN EL TIMSS-R
Fuente: Con base en los datos contenidos en OCDE y UIS (2003), cuadro D.1, y en clasificación de países por grupo de ingresosdel Banco Mundial.Nota: TIMSS-R, Estudio Internacional de Tendencias en Matemáticas y Ciencia, base de datos R (Repetición). Los números sobrelas barras representan el resultado promedio de cada país.
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66 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
Fuente: EdStats; elaboración de los autores usando la clasificación de países por grupos de ingresos del Banco Mundial.Nota: PISA, Programa para la Evaluación Internacional de Estudiantes; TIMSS, Estudio Internacional de Tendencias en Matemá-ticas y Ciencias. El índice combinado PISA, TIMSS99 y TIMSS95 fue elaborado de la siguiente manera: la correlación entre elpromedio de las tres áreas del PISA y el desempeño TIMSS99 en matemáticas y ciencia fue de 0,85, y aquella entre TIMSS99 yTIMSS95 (octavo grado) fue de 0,92. Se empleó una regresión simple para crear puntajes equivalentes al TIMSS99 para aquellospaíses que reportaron los datos correspondientes al PISA pero no al TIMSS99. Se utilizó la misma metodología para el TIMSS95.
GRÁFICO 3.13
ACCESO, APRENDIZAJE E INGRESOS, POR GRUPO DE INGRESO DEL PAÍS
a medida que el acceso se expande, los países y las organizaciones internacionaleshan, en efecto, tomado medidas enfocadas a temas de calidad y desempeño, más omenos en tándem. Estas medidas, como se observó anteriormente, generalmente in-cluyen sistemas de administración y decisión, que mejoran la calidad del desempeñoen el extremo inferior de la distribución. Tales esfuerzos claramente necesitan ser sos-tenidos y, en países tales como Perú y Brasil, necesitan mejorar. Además, el gráfico3.13 muestra claramente que tanto el acceso como la calidad mejoran también a travésde un tercer factor: el ingreso per cápita. Nuevamente, esta mejora no ocurreautomáticamente. Los países en “mejor forma” han establecido procesos y sistemasadecuados para la mejora de la calidad, particularmente de los estudiantes de máspobre desempeño en sus sociedades.
CONCLUSIÓN
Los desafíos principales en educación secundaria, en los países en desarrollo y en laseconomías en transición, pueden agruparse en cuatro áreas de prioridad, no mutua-mente excluyentes: a) expansión del acceso para todos, prestando especial atención atemas relacionados con la exclusión sobre la base de género y etnia; b) aumento de la
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67Los desafíos paralelos de la educación secundaria
retención y la graduación; c) mejora de la eficiencia; y d) mejora de la relevancia y dela calidad. Los países deben enfrentar estos temas en un contexto de escasez de recur-sos, y con serias restricciones presupuestarias. La realidad es que los países en desa-rrollo y las economías en transición carecen de la capacidad de generar los recursosadicionales necesarios para atender a estas prioridades, o bien los nuevos recursosque pueden generar son simplemente insuficientes. Otro aspecto crucial es que losrecursos disponibles podrían utilizarse con mayor eficiencia. El desafío consiste enencontrar caminos para aumentar la eficiencia y la efectividad en la asignación y eluso de los recursos. Se requieren soluciones “a la medida” que respondan a las necesi-dades, capacidades y condiciones particulares de cada país. Una mayor capacidad deformulación de políticas, planeamiento y evaluación del desempeño es necesaria paradesarrollar e implementar opciones factibles, a través de programas sectoriales que, almismo tiempo, se enfocan a resultados claros y alcanzables. El capítulo 4 describecómo los países en desarrollo y las economías en transición enfrentan desafíos simila-res, pero realidades diferentes.
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Aquello que tiene una alta probabilidad en un país, o período, o civilización, puede no tener ninguna
probabilidad en otro; y la razón de esta diferencia podría estar sólo ligeramente en factores materiales
manifiestos y palpables, y casi enteramente en el conjunto de entendimientos que son accesibles,
persuasivos y potencialmente operativos en la comunidad.
Bernard J.F. Lonergan (1983), 211
Los desafíos propios de los años intermedios de la escuela no son únicos a este país. De hecho, se han
transformado en una preocupación importante de aquellos comprometidos con la mejora escolar en
muchos otros países. Aunque el análisis del desafío ha sido similar, la naturaleza de la respuesta ha
sido sutilmente diferente. En Estados Unidos, se ha puesto un especial énfasis en ayudar a los de 11-
14 años de edad a hacer frente a los retos emocionales y sociales que enfrentan. En Australia, grandes
esfuerzos se han dirigido a prestar atención al entorno institucional donde transcurren los años
intermedios del aprendizaje.
Estelle Morris, ex Ministra de Educación del Reino Unido (2001)
Los países en desarrollo, en general, tienen metas similares de largo plazo en educa-ción secundaria. No obstante, los países difieren en cuanto a sus experiencias históri-cas, sus culturas, y situaciones económicas, a pesar de que puedan parecer similarescuando se miden con indicadores tradicionales. En consecuencia, darán también res-puestas diferentes a los desafíos que enfrenta la educación secundaria.
Las políticas y planes de inversión en educación secundaria deben correspondercon el estado actual del desarrollo de un país, así como a su flujo de inversión directa,y su cambiante entorno económico, social y de gobierno. Si las interacciones entreestas variables no se administran adecuadamente, se pueden generar expectativaspoco realistas que produzcan problemas sociopolíticos. No existe una fórmula má-gica para manejar este complejo desafío, pero es posible establecer algunas guías úti-les que pueden aplicarse adaptadas a las condiciones de cada país. Este capítulo pre-senta un marco para ayudar a identificar las principales realidades socioeconómicas
CAPÍTULO 4
DESAFÍOS SIMILARES, REALIDADES DIFERENTES
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70 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
que podrían configurar las respuestas específicas que un país y las agencias de coope-ración adopten frente a los desafíos paralelos descritos en el capítulo 3.
UN ESQUEMA PARA CLASIFICAR PAÍSES
La clasificación tradicional, por nivel de ingresos, implicaría que todas las economíasclasificadas de manera similar tienen la misma capacidad de absorción e innovacióny, además, reaccionarán de la misma forma ante las mismas demandas de cambio. Laperspectiva que presentamos aquí representa un intento de combinar las dos dimen-siones del desafío en educación secundaria (acceso y calidad y relevancia), y diseñarun sistema clasificatorio que tome en consideración la capacidad de un país para ma-nejar y absorber innovaciones.
Para empezar, la combinación de indicadores de stock como el logro educativo, conindicadores de flujo, como la tasa de matrícula bruta, puede ayudar a resumir la situa-ción actual de un país respecto del acceso. Los indicadores de stock muestran la situa-ción de la población educada de un país; reflejando esfuerzos pasados. Los indicadoresde flujo proveen información acerca de los esfuerzos actuales que realizan el gobiernoy los ciudadanos para crear y aprovechar las oportunidades de adquirir educaciónsecundaria.
El gráfico 4.1 ilustra cómo pueden ordenarse los países sobre la base de estosindicadores de stock y flujo. Como indica el gráfico, un gran número de países debajos ingresos posee un stock bajo de población con al menos educación secundaria, ysus esfuerzos actuales para proveer educación secundaria son relativamente modes-tos (cuadrante I). La mayoría de los países en esta situación se encuentran en las re-giones de África y del Asia meridional, aunque algunos se encuentran en AméricaLatina y en Asia oriental. El cuadrante II identifica los países que están actualmenteinvirtiendo en la mejora de las oportunidades educativas, pero que aún necesitanmedidas correctivas que eleven su nivel de logro educativo. La mayoría de los paísesen esta situación son naciones de ingresos medios. Los países en el cuadrante IV hanproporcionado, históricamente, un buen acceso a la educación secundaria y lo conti-núan haciendo. Con escasas excepciones, los países en este grupo poseen ingresosaltos o medios. Debido a sus significativos niveles previos de inversión en educación,todas las economías en transición se encuentran en esta categoría.
Esta categorización permite una visión más dinámica de los países, pero no dicecasi nada respecto del tipo de educación que los países en desarrollo deben prestarpara equipar a sus jóvenes para el mundo que deberán enfrentar. En otras palabras,esta categorización no es informativa en lo que concierne a aspectos de relevancia.
El trabajo de Porter (1998b) sugiere un sistema de categorización de los países deacuerdo con su estatus económico y que, al mismo tiempo, considera su capacidad de
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71Desafíos similares, realidades diferentes
absorción de innovaciones.1 La siguiente discusión describe este sistema y examinacómo se puede utilizar éste para diseñar políticas y enfocar los esfuerzos para crearun sistema de educación secundaria de masas en los países en desarrollo, que respon-da a las necesidades de desarrollo y a las capacidades de los países.
Fuente: Barro y Lee (2000), para la media mundial de los años promedio de escolaridad y logro educativo; Indicadores de
Desarrollo Mundial (2003) para el PIB medio mundial; y la definición del Foro Económico Mundial para las categorías de ingreso.
Nota: TMB, tasa de matrícula bruta. Ver apéndice E para las tasas de matrícula bruta y el logro educativo por nivel de ingreso para
los países en cada cuadrante.
GRÁFICO 4.1
STOCK DE EDUCACIÓN Y ESFUERZOS ACTUALES PARA AUMENTAR EL LOGRO EDUCATIVO,
POR GRUPO DE INGRESO DEL PAÍS, 2000 O ÚLTIMO AÑO DISPONIBLE
El reto fundamental de la educación secundaria de masas consiste en generar unademanda efectiva de educación, garantizar el acceso para satisfacer tal demanda, ydiseñar sistemas que permitan la retención y la transición de los estudiantes, ademásde garantizar la calidad. Al mismo tiempo, los graduados producidos por el sistemadeben contar con habilidades y competencias que sean relevantes y apropiadas, tantopara el nivel de desarrollo actual del país como para los cambios que implica la com-petencia e integración en los mercados globales
1 “Existen tres factores principales que contribuyen al rendimiento innovador general de una na-ción: la infraestructura innovadora común que apoya la innovación en la economía como untodo (por ejemplo, la inversión en ciencia básica); las condiciones específicas a un “racimo” queapoyan la innovación en grupos particulares de industrias interconectadas (por ejemplo, la auto-motriz, la de tecnologías de información); y la fortaleza de los vínculos entre ellos (por ejemplo, lahabilidad de conectar la investigación básica con las empresas y la contribución de los esfuerzoscorporativos al stock general de tecnología y personal cualificado)” (Porter y Stern, 1999, 5).
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72 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
Porter ofrece un modelo de tres dimensiones. El marco propuesto emplea la taxono-mía de triple eje presentada en el recuadro 4.1. En el centro de esta clasificación se en-cuentra el grado en el que la economía nacional se halla integrada a lo largo de los ejeseconómico, político-legal, y nacional-regional-global. En la medida en que los círculospunteados se expandan hacia los límites, la nación o comunidad se integrará más pro-fundamente en un sistema global, abierto e impulsado por innovaciones
Mientras más profundamente integrada se encuentre una economía dentro del ejede actividades nacional-regional-global, mayores serán sus capacidades de absorbernuevos conocimientos e iniciar innovaciones, generando así desarrollo nacional. Estascapacidades aumentan la demanda efectiva de mano de obra educada y de mejoressistemas educativos. Mientras más profundos sean los vínculos a lo largo del eje, mayo-res serán la dependencia y la necesidad de una ciudadanía educada. Es importante no-tar que dentro de una nación puede haber tanto núcleos como poblaciones que se en-cuentren posicionados de manera distinta en esta taxonomía.
Desde la perspectiva de la capacidad de absorción de innovación, la economía deun país puede clasificarse como: basada en los factores, basada en la inversión, o basa-da en la innovación.
1. En la economía basada en los factores, las condiciones básicas de factores, talescomo bajo costo del trabajo y acceso a recursos naturales, constituyen las fuen-tes dominantes de ventaja competitiva y de las exportaciones. Las empresasproducen mercancías y productos relativamente simples, diseñados en otrospaíses más avanzados. La tecnología se asimila a través de importaciones, lainversión extranjera directa y la imitación. Una economía basada en los facto-res es altamente sensible a los ciclos económicos mundiales, las tendencias enlos precios de las mercancías, y las fluctuaciones en la tasa de cambio. Estasensibilidad, a su vez, condiciona la demanda efectiva de educación, especial-mente de educación secundaria.El concepto de “racimo”, como se usa aquí, es único; existe sólo un racimo edu-cativo, que contiene varias instituciones educativas. El racimo educativo (red) yel contenido de la educación secundaria son muy limitados y, usualmente, ata-dos a la educación básica.2 La demanda de tecnólogos, especialmente de tec-
2 En la literatura empresarial, los “racimos” son grupos geográficamente próximos e interconectadosde compañías, proveedores de servicios, e instituciones asociadas a un campo particular, vincula-dos por características comunes y complementariedades. Una industria “racimo” se encuentrageográficamente interconectada por un flujo de bienes y servicios que es más fuerte que el flujoque vincula a esta industria con el resto de la economía. En su aplicación a la educación secunda-ria, este concepto se refiere a una red de instituciones educativas que apoya la provisión efec-tiva de una educación de masas relevante y alta calidad. Eso incluye toda la cadena generadora de
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73Desafíos similares, realidades diferentes
RECUADRO 4.1
ENFOQUE DE TRIPLE EJE PARA AGRUPAR PAÍSES
Un país puede localizarse en cualquier lugar dentro del espacio formado por los ejes. Sin embargo, a
medida que la economía del país se vuelve más centrada en la innovación y el conocimiento; que las
comunidades locales se integran cada vez más en un mundo globalizado; y que las instituciones legales
y políticas se vuelven más transparentes y abiertas al cambio, la demanda de una ciudadanía educada se
torna cada vez más compleja. El desafío para las autoridades educativas consiste en manejar adecuada-
mente dicha demanda, estableciendo estrategias educativas que respondan a los movimientos que ocu-
rran a lo largo de los ejes.
Lo que este enfoque ilustra es que no existe una estrategia única óptima para desarrollar un sistema
de educación secundaria masivo de alta calidad.
Fuente: Welsh, 2003.
de valor implícita en la provisión de servicios educativos en una región dada, incluyendo las escue-las primarias y secundarias, las universidades e instituciones de formación de profesores, las buro-cracias locales y nacionales, los sistemas de formación y de empresas privados y las asociacionesprofesionales, sindicales y organizaciones cívicas.
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74 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
nólogos de alto nivel, es tan baja que no se requiere un sistema “denso” a lolargo del triple eje. Mientras la economía no se integre más profundamente a lolargo del eje, y alcance un crecimiento significativo y sostenible, la inversión eneducación secundaria será limitada, como reflejo de una baja demanda efecti-va. Podrían existir subregiones dentro del país cuya economía no esté basadaen los factores, y que sean economía de subsistencia.
2. En las economías basadas en la inversión, la eficiencia en la producción de produc-tos y servicios estándar se transforma en la fuente dominante de ventaja com-petitiva. En esta economía, la fuerte inversión en infraestructura eficiente, unaadministración gubernamental favorable a los negocios y un fuerte incentivo ala inversión, junto con buen acceso al capital, permiten grandes mejoras en laproductividad. Los productos y servicios producidos se vuelven más sofis-ticados, pero la tecnología y los diseños provienen todavía, en gran medida,del extranjero. La tecnología se obtiene consiguiendo licencias, joint ventures, lainversión extranjera directa, y la imitación. Los países que se encuentran enesta etapa, sin embargo, no sólo asimilan tecnología extranjera, sino que tam-bién desarrollan la capacidad de mejorarla. Las compañías sirven a una combi-nación de clientes propios y de productores de equipo original. Una economíabasada en la inversión se concentra en manufacturas y en las exportaciones deservicios externalizados (outsourced). Es susceptible a las crisis financieras y a losshocks de demanda externos en sectores específicos.En esta economía, los tres ejes se tornan más extensos y densos, y el país estácontribuyendo a la densidad de la red, en vez de ser únicamente un receptor. Elpaís es un socio visible en la economía global, impulsada por las exportaciones.Además, algunos de estos países pueden presentar bolsas de innovación queson competitivas a lo largo del eje global. Estos vínculos político-económicosenriquecidos, a lo largo del eje triple, atraen una demanda efectiva de un siste-ma político-burocrático más sofisticado, que a la vez se apoya en una crecienteinversión educativa en los sectores público y privado. En este punto, existe unacreciente necesidad de una ciudadanía mejor educada y formada.La creciente demanda de educación lleva al reconocimiento de la importanciadel “racimo” de educación secundaria por parte de los sectores público y priva-do. Unas industrias y empresas en crecimiento requieren una fuerza laboral demejor calidad, y los procesos políticos del país requieren ciudadanos mejorinformados y participativos. El volumen de formación que ocurre a nivel delsector privado es significativo en esta etapa. El “racimo” secundario nacional setorna más efectivo e integrado en los sectores público y privado. El reto consisteen acelerar el enriquecimiento de “racimo” secundario y sus vínculos con laeconomía política. La prioridad que le otorgue el gobierno nacional a este es-
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75Desafíos similares, realidades diferentes
fuerzo, la demanda efectiva del sector empresarial y la demanda efectiva de lasfamilias son las tres fuerzas que, actuando al unísono, determinarán esencial-mente el flujo de recursos dedicado a ese desafío.Las economías basadas en la inversión pueden, a su vez, subdividirse en eco-nomías plenamente basadas en la inversión (FIDE), que satisfacen todas las ca-racterísticas identificadas por Porter, y las economías parcialmente basadas enla inversión (PIDE), que no satisfacen el criterio FIDE, pero que producen manu-facturas y que han superado una situación de economía basada en los factores.Las diferencias se deben a que las PIDE no poseen ninguna o casi ninguna capa-cidad de adaptar y mejorar el capital importado y, en algunos casos, por lapersistente atracción ejercida por el modelo económico basado en factores.El cuadro 4.1 ilustra la fina distinción que se puede obtener por medio de laaplicación y elaboración del modelo de Porter. Por ejemplo, poco se gana conubicar a Kenia y Burkina Faso en un mismo grupo (como ocurre en la clasifica-ción convencional por nivel de ingreso), cuando se trata de evaluar el potencialde los programas de reforma de educación secundaria. La taxonomía podríaser útil para garantizar que las lecciones aprendidas en países similares seantenidas en cuenta en esfuerzos similares de reforma de la educación secunda-ria. Finalmente, este método más sofisticado ayuda a matizar la tendencia dehomogeneizar países sobre la base de su proximidad geográfica.
3. En las economías basadas en la innovación, la capacidad de producir productos yservicios innovadores en la frontera tecnológica global, usando los métodosmás avanzados disponibles, se vuelve la fuente dominante de la ventaja com-petitiva. El entorno empresarial nacional se caracteriza por su fortaleza en to-das las áreas y por la presencia de “racimos” intensos. Las instituciones y losincentivos que apoyan la innovación se encuentran bien desarrollados. Las em-presas compiten por medio de estrategias únicas, frecuentemente de ámbitoglobal. Una economía de este tipo presenta una alta proporción de servicios yes resistente frente a los shocks externos.
LA APLICACIÓN DEL MODELO DE PORTER A LA EDUCACIÓN SECUNDARIA
Los cuadros en esta sección muestran cómo el modelo de Porter puede ser útil paracomprender los temas de política que los países podrían enfrentar en la transforma-ción de sus sistemas de educación secundaria, con el fin de ofrecer una educación derelevancia y alta calidad. Las economías basadas en factores y en la inversión se discu-ten con cierto detalle. Las economías basadas en la innovación no se discuten aquí,porque todas ellas son de alto ingreso, y ya no afrontan los mismos desafíos en educa-ción secundaria que los países en las demás categorías.
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76 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
Las economías basadas en factores (cuadro 4.2), en general, han fallado en alcan-zar las metas de Educación para Todos. En muchos países, los supuestos de éxitos nose ven respaldados por evidencia en el terreno. Por ejemplo, en muchos países delÁfrica subsahariana, los niños asisten a las escuelas sin equipamiento, mobiliario, omateriales. Con demasiada frecuencia, el problema consiste en el ausentismo de losmaestros, en vez del abandono de la escuela por parte de los estudiantes. La educa-ción secundaria es problemática en este ambiente, debido a la inadecuada cobertura yacceso, a la irrelevancia del currículo (como resultado de las persistentes influenciashistóricas coloniales y elitistas), y a la mala administración. En muchos casos, la situa-ción se ve exacerbada por una competencia abierta entre las agencias para el desarro-llo. En épocas de alta demanda de mercancías, estas economías pueden parecerexitosas, pero estas condiciones son básicamente insostenibles.
Las economías basadas parcialmente en la inversión (cuadro 4.3) se encuentran enuna etapa de transición, en la cual los países pueden, o bien avanzar a un estatus deeconomía plenamente basada en la inversión (cuadro 4.4), o revertir a un estatus deeconomía basada en los factores. Si el país retrocede, regresa a las condiciones delinea-das en la cuadro 4.2.3 Si el país, en cambio, progresa, es probable que asuma las caracte-rísticas distintivas de una economía parcialmente basada en la inversión.
CUADRO 4.1
ILUSTRACIÓN DE LA CLASIFICACIÓN POR ESTATUS ECONÓMICO Y CAPACIDADDE ABSORCIÓN E INNOVACIÓN
Fuente: Welsh, 2003, y compilación de los autores.a Las economías de subsistencia yacen fuera de la categoría de las economías basadas en factores y se orientan casi exclusiva-
mente al consumo de las familias y un pequeño mercado local. Estas economías se enfocan exclusivamente en la educación
básica, que puede no incluir siquiera un pequeño componente secundario. Estas economías necesitarán extensa asistencia para
alcanzar cualquier nivel de inversión educativo satisfactorio. El foco de atención en estas economías será la educación básica,
extendiéndose, posiblemente, hasta el grado 9.
Clasificación Economía Economía parcialmente Economía plenamente
económica Economía de basada basada en la inversión basada en la inversión
tradicional subsistenciaa en factores (PIDE) (FIDE)
Economía en transición Albania Moldavia Estonia Polonia
Economía pobre Benín, Ghana, Malí, Costa de Marfil, Botsuana,
Burkina Faso, Mozambique, Kenia, Mauricio,
Chad, Nigeria, Senegal Sudáfrica
Guinea, Tanzania,
Somalia Uganda,
Zambia
3 Albania, Armenia, Georgia, Kirguistán, Moldavia, Mongolia y Tayikistán podrían ser considera-das naciones en peligro de revertir a un estatus de economía basada en los factores.
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77Desafíos similares, realidades diferentes
CUADRO
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79Desafíos similares, realidades diferentes
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80 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
La primera etapa de este proceso consiste en un reconocimiento de la necesidadde sustituir importaciones por servicios y productos estándar. Eso obliga a reconocerla necesidad de un significativo desarrollo y mejora de la infraestructura, inicialmen-te limitada a la energía y el transporte básico; mejores caminos y la provisión confiablede electricidad. A continuación, gana fuerza un movimiento de reforma. Se da inicioa necesarias reformas gubernamentales a nivel nacional (institucionales y administra-tivas), y el marco legal se modifica para remover barreras y ofrecer incentivos a nue-vas inversiones e iniciativas educativas. Debido a la falta de capacidad nacional rele-vante, las reformas gubernamentales y legales requieren el apoyo de la comunidadinternacional. Un elemento crítico, que puede jugar aquí un papel, es la existencia deuna minoría económicamente dominante, nacional o de expatriados, que ya ha esta-blecido considerables vínculos entre los niveles local e internacional. La presencia detal minoría puede acelerar la evolución del país, pero a riesgo de crear inestabilidadpolítica más tarde, cuando la economía alcanza el nivel FIDE. Ejemplos de tales mino-rías económicamente importantes incluyen a: la población india en el África oriental;libanesa en el África occidental; china en Asia suroriental; rusa en Moldavia; y euro-pea en América Latina (Bacevich, 2002; Chua, 2002). En esta etapa, la nación PIDE dasus primeros pasos en la asimilación de tecnologías extranjeras para la sustitución deimportaciones.
Es importante reconocer que la evolución hacia la etapa PIDE presentará probable-mente una distribución desigual dentro del país. Inicialmente, se desarrollará en loscentros urbanos y principalmente en la ciudad capital. Como regla general, el movi-miento general que tipifica el cambio a un estatus PIDE se caracteriza por progresardesde el control burocrático centralizado sobre la base de regulaciones y licencias, aun sistema de relaciones legales más abiertas, apoyado por un marco institucionalmás transparente. En general, la etapa PIDE se caracteriza por programas de reforma einversión impulsados principalmente por objetivos económicos.
Finalmente, las naciones PIDE presentan vínculos limitados más allá del nivel na-cional. Las reformas se manifiestan en una mayor coherencia nacional derivada de lasmejoras en infraestructura y unas crecientes oportunidades económicas en los cen-tros urbanos. La coherencia emergente presenta una debilidad, ya que requiere unatransformación en las relaciones sociales que trasciende a las familias, las tribus y otrasafiliaciones tradicionales. Aquí es donde la educación juega un papel fundamental, yaque la escuela, especialmente la secundaria, expone obligadamente la población anuevos elementos fuera del contexto tradicional.
Para las autoridades políticas y educativas, así como para todos los que adminis-tren la transformación en la provisión de educación secundaria, este marco ofreceuna estructura para pensar acerca de los desafíos implícitos. Primero, enfatiza la nece-sidad de aceptar y priorizar las condiciones económicas nacionales, como base paralas reformas de política y de planificación. Segundo, llama la atención sobre la necesi-
cap4.p65 26/02/2007, 12:1680
81Desafíos similares, realidades diferentes
dad de realizar una evaluación efectiva de las capacidades de los “racimos” económi-cos y educativos, nacionales y extranjeros, y de la eficiencia de sus interacciones. Ter-cero, destaca la necesidad de ser realista respecto de la capacidad de absorción e in-novación del sistema nacional. Las políticas y planes educativos deben atender a losaspectos necesarios para aumentar la capacidad de absorción e innovación de mane-ra eficiente y eficaz. Finalmente, se debe reconocer que el apoyo prestado por el con-texto constitucional, el estado de derecho, el marco institucional, la eficacia de la ad-ministración y la capacidad participativa de la sociedad civil condicionan las opcio-nes y la formulación de políticas y de programas.
CONCLUSIÓN
Los países en desarrollo se encuentran bajo gran presión interna y externa para desa-rrollar un sistema educativo secundario masivo, que responda a las necesidades y alas capacidades de sus sociedades y economías. Además de las crecientes aspiracionesde sus poblaciones por más y mejor educación, los países enfrentan el desafío deresponder, sin demora, al imperativo de transformarse en participantes activos y pro-ductivos en la economía global, y de sostener esa participación. Este desafío llama aun esfuerzo sostenido a medida que los vínculos de la nación con la economía globalse desarrollan a una tasa cada vez más acelerada. Aunque la mayoría de los paísesafrontan desafíos similares, no existe una estrategia o política única óptima adecuadapara todos. Para resumir: los desafíos son similares, pero las realidades diferentes.
Las autoridades educativas deben considerar dos preguntas en el diseño de estra-tegias y políticas para la expansión del acceso y la calidad en la educación secundaria:¿Cuál es la capacidad de absorción e innovación del país para incorporar nuevas tec-nologías y crear nuevos conocimientos y productos? ¿Hasta qué grado se encuentra laeconomía nacional integrada a lo largo de los ejes económico, político-legal, y nacio-nal-regional-global? Mientras más amplios y profundos sean los vínculos a lo largo delos ejes, mayor será la dependencia de una ciudadanía altamente educada. Unos vín-culos más sólidos producen mayor complejidad, y demandan una ciudadanía mejoreducada y más participativa.
Desde la perspectiva de su capacidad para absorber e innovar, las economías sepueden clasificar como basadas en factores, basadas en la inversión, o basadas en lainnovación. Desde la perspectiva de la integración a lo largo del eje nacional-regio-nal-global, las economías se pueden ubicar en un continuo que se extiende desde unaposición meramente receptora, a una de contribución activa a la densidad de la red. Amedida que los vínculos a lo largo del eje se enriquecen, crece la necesidad de invertiren educación para así poder contribuir a la red a través de ciudadanos más educadosy capacitados. La creciente demanda de educación llevará a reconocer la importanciade contar con un “racimo” de educación secundaria, sólido y bien desarrollado, con
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82 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
fuertes vínculos con los demás niveles educativos, el mercado laboral y el sistemapolítico.
El enfoque presentado en este capítulo muestra cuán importante es para los paísesdesarrollar internamente sus estrategias y políticas de educación secundaria. Quie-nes toman las decisiones en educación no deben asumir que las soluciones importa-das vayan generalmente a funcionar en sus países. El énfasis se debe poner en definiry focalizar mejor el tipo de reforma de educación secundaria que se necesita en elcontexto específico del país. El diseño de soluciones apropiadas debe estar basado enconocimientos sólidos obtenidos a través de la evaluación e investigación de políticas,tareas estas que demandan los esfuerzos y la colaboración de profesionales y expertosde un gran número de disciplinas.
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Que la educación debe ser regulada por la ley y deber ser un asunto de Estado es innegable; pero ¿cuáldebe ser el carácter de esta educación pública? y ¿cómo debe educarse a los jóvenes?, son preguntas queaún necesitan ser consideradas. En la actualidad, existen desacuerdos acerca de estas materias. Puesla humanidad no ha alcanzado, bajo ninguna circunstancia, acuerdo respecto de las cosas que debenenseñarse, sea que miremos a la virtud o a la vida mejor. Tampoco está claro si a la educación leconcierne más la virtud intelectual o moral. La práctica actual causa perplejidad; nadie sabe sobre labase de qué principios se debe proceder: debe ser lo útil en la vida, o debe ser la virtud, o debe ser el máselevado conocimiento, el fin de nuestra formación; las tres opiniones han sido consideradas.
Aristóteles, Política, Libro VIII
El formidable aumento en la demanda de acceso a una educación secundaria rele-vante y de alta calidad está obligando a los sistemas de educación secundaria en todoel mundo a reaccionar y adaptarse. La secundaria se está transformando en una edu-cación masificada y casi universal en muchos países, lo cual se traduce en desafíos decreciente complejidad. Este capítulo y el siguiente analizan las respuestas a los desa-fíos paralelos (la expansión del acceso a la secundaria, al tiempo que mejoren su cali-dad y relevancia), desde la perspectiva de cuatro áreas temáticas distintas, perointerrelacionadas: a) cambios en el currículo; b) el papel cambiante de las políticas deevaluación en educación secundaria, comenzando por el papel de los exámenes ex-ternos o públicos; c) el desarrollo profesional de los maestros de secundaria; y d) laintroducción y uso de las tecnologías de información y comunicación (TIC) en lasescuelas secundarias. Estos cuatro temas fueron seleccionados debido a sus impli-caciones críticas para las respuestas a los desafíos paralelos, así como porque, en todoel mundo, los esfuerzos contemporáneos de reforma de la educación secundaria tien-den a concentrarse en ellas.
CAPÍTULO 5
RESPUESTAS A LOS DESAFÍOS PARALELOS:
CURRÍCULO Y EVALUACIÓN
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84 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
LOS CURRÍCULOS: ESCRITOS Y EN LA ACCIÓN
Dentro del contexto de la economía del conocimiento, los cambios en los patrones deempleo están generando enfoques radicalmente nuevos en la manera como se organi-za, secuencia y selecciona el conocimiento curricular. Además, nuevas tendencias estánafectando el modo en que el conocimiento curricular se sistematiza en educación secun-daria; entre ellas: un mayor énfasis en la democratización del acceso al conocimientorelevante y en la formación de capital social; una mejor comprensión de temas juvenilesy de cómo los jóvenes aprenden; y la evolución del mundo académico hacia áreas deinvestigación híbridas. En consecuencia, nuevas formas de conocimiento escolar estánemergiendo. Este desarrollo requiere, a su vez, un nuevo equilibrio en el foco y énfasis delcurrículo, impulsando así reformas curriculares en la educación secundaria.
Se ha hecho común afirmar que existe una brecha entre las materias actualmenteenseñadas, y los conocimientos y habilidades necesarios para que los individuos y lospaíses sean competitivos en un mundo globalizado. Se afirma, también, que existeuna fuerte demanda por una integración mucho más estrecha de elementos teóricosy prácticos, y de estilos de aprendizaje, a lo largo de la experiencia escolar. La conver-gencia de lo teórico y lo práctico, y de lo general y lo profesional, proporcionaría a losestudiantes, durante los años de enseñanza obligatoria y postobligatoria, mayoresposibilidades de sacarle partido a todas las oportunidades educativas y laborales.
Nuevas tensiones han surgido de, entre otras fuentes, la expansión curricular, par-ticularmente en educación secundaria, que es consecuencia de la lógica interna de lossistemas de educación formales. Esta tendencia implica que más tipos de conocimien-to se han vuelto social, política y económicamente relevantes, y reclaman un lugardentro del currículo. En principio, la única respuesta a la creciente importancia delconocimiento en las sociedades del siglo XXI parece ser la expansión del número deaños de enseñanza obligatoria. El desafío consiste ahora en expandir el acceso a laeducación secundaria, al mismo tiempo que se proporcionan oportunidades educati-vas de calidad y relevantes para todos. Está por demás decir que las implicacionesfinancieras de tal expansión son enormes dado el formidable aumento en la demandade educación secundaria.
La insoportable irrelevancia del currículo de educación secundaria
Hoy, en muchos países, jóvenes y adultos comparten el sentimiento de que el currícu-lo de educación secundaria es profundamente inadecuado (Abelmann, 2001; Levy yMurnane, 2001). El deterioro de las oportunidades de empleo para los jóvenes, juntocon una creciente competencia como resultado del “credencialismo”, y la percepciónde que los currículos son obsoletos, convergen en la rutina cotidiana de los estableci-mientos educativos y generan apatía, desafecto con la escuela, y comportamiento
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85Respuestas a los desafíos paralelos: currículo y evaluación
antisocial por parte de los estudiantes. Esto puede incluso generar complicidad entreestudiantes y maestros desorientados ante la magnitud de unos desafíos para los cua-les nunca fueron preparados.
En muchos países en desarrollo y en transición, el currículo de educación secun-daria sigue siendo abismalmente abstracto y desconectado de las necesidades socia-les y económicas. Se encuentra casi completamente determinado por exámenes na-cionales que, en muchos de países en desarrollo, fueron establecidos por poderescoloniales, y que continúan siendo la llave de acceso a la universidad y a las profesio-nes de élite. El conocimiento abstracto, centrado en hechos, y basado en narrativasdescontextualizadas, domina el currículo de educación secundaria, y continúa usán-dose con propósitos selectivos en ambientes de escasas oportunidades educativas ylaborales, causando una elevada tasa de deserción y fracaso entre los estudiantes desecundaria.
La irrelevancia endémica del currículo de secundaria es uno de los mayores obstá-culos a la expansión exitosa de la educación secundaria vía reforma curricular. Larelevancia del currículo es una condición no sólo para mejorar la calidad de los gra-duados de secundaria, sino también para retener a los jóvenes en la escuela. Sin em-bargo, el currículo de educación secundaria es un artefacto cultural resistente enmuchas sociedades; requerirá mucho más que “libros blancos” y grupos de expertospara transformarlo de manera significativa y sostenible.
El análisis comparado de los currículos nacionales de educación secundaria lleva-do a cabo por Benavot (2004), en un trabajo copatrocinado por el Banco Mundial y laOficina Internacional de Educación (IBE), ofrece evidencia convincente de la estabili-dad extrema del currículo. Si existe un período en la historia contemporánea en el quese hubieran podido esperar grandes cambios curriculares, particularmente a nivel deeducación secundaria, hubiera sido el período 1985-2000. Estos años marcan el co-mienzo de la educación secundaria de masas en muchos países y regiones; más aún,éste fue exactamente el período en el cual se asentó la conciencia del surgimiento de lasociedad de la información y, en particular, el impacto de la globalización sobre lossistemas educativos. A pesar de esto, cuando se compara la proporción del tiempo deinstrucción total que se asignó en 1985 y 2000 a las distintas áreas curriculares en lasecundaria inferior (ver gráfico 5.1), el cambio curricular general parece haber sidomucho más modesto y limitado en todas las regiones del mundo de lo que se podríahaber esperado.
De hecho, el tiempo promedio asignado a cada una de las principales áreascurriculares se ha mantenido prácticamente inalterado en todas las regiones del mun-do. Para poder detectar algunas tendencias interesantes, se debe mirar a las áreas menosimportantes del currículo. Primero, probablemente la más visible de las tendencias esla reducción en el área curricular “Skill”, que en su mayor parte refleja la tendencia apostergar los contenidos de formación profesional para la educación secundaria su-
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86 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
GRÁFICO 5.1
PROPORCIÓN MEDIA DEL TIEMPO DE INSTRUCCIÓN TOTAL ASIGNADO A LAS ÁREASCURRICULARES, GRADOS 7 Y 8, POR REGIÓN, 1985 Y 2000
Fuente: Adaptado de Benavot (2004).
Nota: Las 10 áreas curriculares generales utilizadas en el gráfico incorporan las siguientes materias escolares:
• LENG: incluye la instrucción en idiomas nacional, oficial, local y extranjeros y la literatura.
• MAT: matemáticas; incluye todas las materias relacionadas con las matemáticas
• CIEN: ciencias; incluye todas las materias de ciencias generales (por ejemplo, naturales y físicas), así como la química, la
biología y la física.
• CAPLI: ciencias aplicadas; incluye las materias vinculadas con los computadores y los temas tecnológicos.
• CSOC: ciencias sociales; incluye los estudios sociales, la historia, la geografía, las ciencias sociales, los estudios ambientales,
la cívica, y la educación ciudadana.
• RELM: educación religiosa o moral; ética.
• ARTE: educación estética; incluye las artes, la música, la danza, el canto y las habilidades manuales.
• DEP: deportes y educación física.
• HAB: materias tales como educación en salud, la higiene, la agricultura, las manualidades, la formación profesional, las cien-
cias del hogar y la capacitación para la vida.
• OTRAS: las demás materias, especialmente las electivas y las optativas requeridas.
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87Respuestas a los desafíos paralelos: currículo y evaluación
perior. Segundo, en todas las regiones, excepto África, el tiempo asignado a las claseselectivas o electivas-requeridas (listadas como Otras en el gráfico 5.1), ha aumentado,reflejando mayor diversidad y variedad curriculares, y mayores oportunidades parala instrucción individualizada y centrada en las necesidades de los estudiantes. Terce-ro, un cambio importante, aunque modesto, es el aumento en la instrucción tecnológi-ca y de TIC, una tendencia que probablemente hará aún mayor progreso durante laprimera década del siglo XXI.
Creando capital creativo y metacognitivo
Mientras el profundamente conservador currículo de educación secundaria, evoca-dor de tiempos medievales, persiste y se adentra en el siglo XXI, el contexto de lasoportunidades futuras para los individuos, las comunidades, e incluso los países en-teros, es radicalmente diferente. La fuerza laboral del siglo XXI está menos dedicadaa la producción industrial y, en cambio, se concentra cada vez más en los servicios, lageneración de ideas y las comunicaciones. Al mismo tiempo, jóvenes y adolescentes,incluso en los rincones más aislados del mundo, se ven influenciados poderosamentepor los medios masivos de comunicación y forman parte de una cultura juvenil glo-bal. El desafío consiste en desarrollar capital metacognitivo que permita a los indivi-duos y a los países adaptarse con éxito a unas economías intensivas en conocimientosy a un mundo globalizado.
El énfasis en capacidades y destrezas y metacognitivas significa que el aprender apensar y el aprender a aprender se convierten en prioridades. Las capacidades meta-cognitivas incluyen las habilidades para:
• Integrar el aprendizaje formal e informal, conocimientos declarativos (“saberqué”), y conocimientos de procedimiento (“saber cómo”).
• Acceder, seleccionar y evaluar conocimientos en un mundo saturado de infor-mación.
• Desarrollar y aplicar distintas formas de inteligencia más allá de procesos es-trictamente cognitivos.
• Trabajar y aprender con eficacia y en equipo.• Enfrentar, transformar y resolver conflictos pacíficamente, lo que incluye habi-
lidades ciudadanas participativas y activas.• Crear, reorganizar y transferir conocimientos.• Manejar situaciones ambiguas, problemas imprevistos y circunstancias impre-
decibles.• Hacer frente a múltiples carreras, aprendiendo a posicionarse en un mercado
de trabajo, y a elegir y generar la educación y la formación relevantes.
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88 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
La creciente competencia en el mercado laboral y la rápida fluctuación de las si-tuaciones económicas han creado la necesidad de que los individuos sean capaces deproducir ideas innovadoras y creativas, sean flexibles, y que estén preparados paracambiar de carrera profesional varias veces en el curso de su vida productiva. Tal de-sarrollo ha llevado a los gobiernos de la OCDE a dar gran valor a la construcción de“capital creativo,” y a perseguir reformas curriculares y de métodos de enseñanzaapropiadas (Banco Mundial, 2003d). Por ejemplo, las artes son vistas ahora como unagran contribución al desarrollo creativo y cultural, y de esta manera están ganandoprogresivamente terreno en el currículo de la escuela secundaria contemporánea.
Estas habilidades y competencias son precisamente las que están siendo cada vezmás demandadas en la sociedad del conocimiento, y su continuo desarrollo y adquisi-ción plantean un desafío permanente a los sistemas educativos y de formación engeneral, y a la educación secundaria en particular. Las investigaciones llevadas a cabopor Murnane y Levy (2004) sobre las habilidades requeridas para realizar las tareasdesempeñadas en el mercado laboral de Estados Unidos son reveladoras. Los autoresdividen las tareas desempeñadas por la fuerza laboral hoy día en cinco amplias cate-gorías:
• Pensamiento experto: la resolución de problemas para los cuales no existen solu-ciones basadas en reglas; por ejemplo, el diagnóstico de la enfermedad de unpaciente cuyos síntomas son poco comunes.
• Comunicación compleja: interacciones con otros para adquirir información, ex-plicarla, o persuadir a otros de sus consecuencias para la acción; por ejemplo,un gerente motivando al grupo de personas cuyo trabajo supervisa.
• Tareas cognitivas rutinarias: tareas mentales que están bien descritas por reglaslógicas; por ejemplo, el mantenimiento de informes de gasto.
• Tareas manuales rutinarias: tareas físicas que pueden describirse por medio dereglas; por ejemplo, la instalación de parabrisas en vehículos nuevos en carro-cerías de automóviles.
• Tareas manuales no rutinarias: tareas físicas que no pueden describirse siguiendoun conjunto de reglas “si-entonces-haga” y que son difíciles de computarizar,porque requieren reconocimiento óptico y control muscular fino; por ejemplo,conducir un camión.
El gráfico 5.2 muestra tendencias para cada tipo de tarea en el mercado laboral deEstados Unidos. Las tareas que requieren pensamiento experto y comunicación com-pleja crecieron sostenidamente en frecuencia durante los setenta, ochenta y noventa.La proporción de la fuerza laboral empleada en ocupaciones que enfatizaban tareasrutinarias manuales o cognitivas, se mantuvo estable durante los setenta, para luegodeclinar en las dos décadas siguientes. Finalmente, la proporción de la fuerza laboral
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89Respuestas a los desafíos paralelos: currículo y evaluación
que trabajaba en ocupaciones que enfatizaban tareas manuales no rutinarias se redu-jo a lo largo del período.
Los enfoques actuales para la selección, secuenciación y organización del conoci-miento curricular tienen importantes implicaciones metodológicas y pedagógicas. Lanecesidad de construir capital metacognitivo y creativo se refleja en el creciente predo-minio de los métodos de enseñanza interactivos, el aprendizaje activo, la formaciónbasada en estudios de caso, las simulaciones y los proyectos en equipo; en breve, en uncurrículo orientado a problemas. También se refleja aquí la influencia de la investiga-ción académica y de la educación superior, ya que muchas innovaciones y metodologíaspedagógicas se han importado desde las universidades.
Fuente: Reproducido de Levy y Murnane (2004), 50, gráfico 3.5.
Nota: Cada tendencia refleja cambios en el número de personas empleadas en ocupaciones que enfatizan cada una de las cinco
tareas. Para facilitar las comparaciones, a la importancia de cada tarea en la economía de Estados Unidos se le asigna un valor
cero para el año 1969, el año base. El valor en cada año subsiguiente representa el cambio en percentil de la importancia de cada
tipo de tareas en la economía.
GRÁFICO 5.2
TENDENCIAS EN LA ECONOMÍA DEL EMPLEO EN LAS CINCO TAREAS RUTINARIAS Y NORUTINARIAS, ESTADOS UNIDOS, 1969-1998
Construir capital social, prevenir el conflicto social y aprender a convivir
La irrelevancia del currículo de educación secundaria contribuye también a la cre-ciente brecha entre la escuela y la cultura juvenil, al punto que la escuela no es sufi-cientemente atractiva para los jóvenes y no atiende eficazmente a sus necesidades.Tanto en los países en desarrollo como en los más desarrollados (aunque en mayorgrado en aquellos con sistemas masivos de educación secundaria), esta brecha tiende
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90 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
a generar en los jóvenes culturas antiescuela y comportamientos antisociales, así comouna falta de compromiso general de los estudiantes con la vida escolar.
Debido a la necesidad de que las personas, individual y colectivamente, contribu-yan a la vida y al trabajo en las sociedades modernas, la creciente importancia de losconocimientos ciudadanos y de las habilidades sociales ha llevado a que la educacióncívica se haya consolidado firmemente en el currículo de educación secundaria. Dadala meta mundial de acceso universal a la educación secundaria (al menos al primertramo de secundaria), el papel de las escuelas secundarias como instituciones queprevienen, procesan y manejan el conflicto político y social, toma una importanciaextraordinaria. El currículo de cada área fundamental está siendo enriquecido paraincorporar el trasfondo histórico y cultural así como aplicaciones sociales, comenzan-do por las dimensiones internacionales del conocimiento, sus consecuencias medioam-bientales, y los aspectos éticos del pensamiento científico y del uso de tecnologías enel mundo contemporáneo.
La educación física se encontraba tradicionalmente asociada con la instrucciónmilitar para los niños y era virtualmente inexistente para las niñas. Tal enfoque estásiendo reemplazado por una educación y entrenamiento físicos más comprensivos,que interactúan estrechamente con habilidades emocionales y con la “alegría delmovimiento” y las actividades al aire libre. La práctica del deporte se ha transforma-do en una parte de la vida escolar, en vez de ser una actividad optativa extracurricular;y nuevos temas (tales como el consumo de drogas, alcohol y tabaco; la educaciónsexual; la prevención del VIH/SIDA; y la nutrición) se han introducido como temas trans-versales para proveer a los estudiantes de los conocimientos y las habilidades necesa-rios para adoptar un estilo saludable de vida.
La frontera entre los currículos general y profesional cambiay se difumina
Independientemente de cuánto difieran los países en su enfoque de reforma de laeducación secundaria, el equilibrio entre los programas generales y profesionales y elcontenido curricular ha estado consistentemente en el centro de cada decisión políti-ca. Desde hace mucho las autoridades vienen bregando con temas tales como la deter-minación del tamaño óptimo del sector profesional, el garantizar que las trayectoriasde la educación secundaria profesional no se transformen en callejones sin salida, y eldiseño de currículos profesionales adecuados que aseguren a los graduados una tran-sición fácil y exitosa al mercado laboral.
La visión histórica amplia que se presenta en el cuadro 5.1 ofrece evidencia de unatendencia de largo plazo que conduce a nuevas direcciones y sugiere nuevas solucio-nes para el equilibrio entre lo académico y lo profesional en secundaria. Desde unpunto de vista estructural, los modelos históricos de educación secundaria estaban y
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92 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
aún están segmentados en varios itinerarios alternativos, especializaciones curriculares,e incluso modalidades institucionales completamente distintas. Así, la educación se-cundaria general (principalmente académica) ha coexistido con itinerarios de educa-ción secundaria profesionales o escuelas especializadas, itinerarios para la formaciónde docentes, instituciones especializadas en deportes y bellas artes o artes plásticas y,en algunos países y regiones específicos, escuelas religiosas o teológicas, y en escuelasespeciales para alumnos superdotados.
Si bien un alto nivel de segmentación fue claramente la norma en los sesenta, eincluso hasta los ochenta, los datos en el cuadro 5.1 indican que para el 2000 ya sepodía observar una nueva tendencia mundial de reducción en la segmentación o frag-mentación del currículo de educación secundaria. Esta tendencia es especialmentesignificativa, pues ocurre precisamente cuando la educación secundaria se está vol-viendo obligatoria y cada vez más universal en todo el mundo. La integración estruc-tural de la educación secundaria durante las últimas cuatro décadas ha generado unnuevo equilibrio, en permanente fluctuación, entre la educación general y profesio-nal. Además, ha impulsado la promoción de algunos otros segmentos de secundaria,tales como la formación de profesores, las escuelas especializadas, y las escuelas reli-giosas y teológicas, que tienden a albergarse en instituciones post secundarias o in-cluso en instituciones de educación superior.
Es complicado usar la información en el cuadro 5.1 para caracterizar el subsector deformación profesional-tecnológica. En general, parece existir una tendencia a un aleja-miento de programas y escuelas profesionales secundarias institucionalmente diferen-ciadas, aunque siguen existiendo en la mayoría de los países. Pero la mayor parte deestas escuelas han perdido su tradicional carácter terminal (dirigido a la provisión defuerza laboral) y han agregado elementos tradicionalmente asociados con el sector se-cundario general-académico. Otras escuelas se han elevado de estatus al ser redefinidascomo programas técnicos o tecnológicos. En consecuencia, en ambos casos se han elimi-nado las limitaciones anteriormente existentes para los estudiantes que deseaban tomarlos exámenes nacionales de acceso e ingresar a la educación postsecundaria. Esta medidaes fundamental para acabar con la percepción social tradicional que consideraba las op-ciones profesionales como un callejón sin salida y de bajo prestigio.
Con el progreso hacia la educación secundaria de masas, sumado al hecho de queel conocimiento se está transformando en el recurso económico básico de la sociedad,los temas curriculares hoy no son tanto sobre cómo proporcionar competencias pro-fesionales a los estudiantes de secundaria, sino más bien sobre cómo integrar uncontenido profesional básico en el currículo general. El nuevo debate se centra en lareconceptualización de qué materias escolares se consideran profesionalmente rele-vantes hoy. Las ciencias, las matemáticas, el castellano (o la lengua nacional del currícu-lo en cada país) y la filosofía (todas vistas tradicionalmente como materias académicas,preparatorias para estudios superiores) están hoy cada vez en mayor demanda debido
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93Respuestas a los desafíos paralelos: currículo y evaluación
a su relevancia profesional y laboral. Este cambio ha difuminado, tal vez de manerairreversible, la hasta aquí bien delineada frontera entre lo general y lo profesional eneducación secundaria. Así, el dilema fundamental y el tradicionalmente difícil de deter-minar equilibrio entre educación general y profesional, a nivel de secundaria, estánarribando a un punto de compromiso y, de alguna manera, a su superación. Inclusopaíses que buscan decididamente aumentar la relevancia laboral de sus graduados pormedio de currículos de educación secundaria que enfaticen vigorosamente sus habili-dades y competencias orientadas al empleo, tienden a asegurarse al mismo tiempo deque un sólido y actualizado contenido de educación general continúa siendo el compo-nente central del currículo. Este nuevo equilibrio podría representar la respuesta ópti-ma a la pregunta clave que toda autoridad educativa debe resolver: ¿Qué currículo pre-para mejor a los estudiantes para un futuro incierto?
En las últimas dos décadas, una meta de las reformas al currículo de educaciónsecundaria en todo el mundo ha sido enfatizar las dimensiones aplicadas de todo tipode conocimiento, comenzando por las áreas más tradicionales del currículum. Esteobjetivo es fundamental para garantizar que el currículo de educación secundaria ylas habilidades y competencias adquiridas por los estudiantes no estén sujetos a unafecha de caducidad de corto plazo. Sin embargo, esta profesionalización del currículogeneral de educación secundaria no ha resultado ser tarea fácil, particularmente en lasecundaria superior. Las profundas raíces históricas del currículo de educación secun-daria lo hacen esencialmente abstracto y basado en disciplinas; y el conocimiento abs-tracto es por definición difícil de aplicar. No obstante, el currículo de educación secun-daria se está volviendo cada vez más diversificado y, de alguna forma, también másecléctico, sumando nuevas fuentes de conocimientos curriculares válidos que no es-tán basados en disciplinas. Ello es también el resultado de presiones por el lado de lademanda. Dado que los estudiantes están claramente al tanto de las opciones quepodrían mejorar sus posibilidades de obtener empleo, los estudiantes de secundariacon una orientación más académica, en el carril general dirigido a la universidad, es-tán demandando opciones profesionales (es decir, cursos electivos) que amplíen suformación y aumenten el rango de sus habilidades.
Además, se ha elevado el estatus de las alternativas profesionales tradicionalmen-te terminales. Esto ha permitido a los graduados tomar las pruebas de graduación desecundaria, en las cuales se evalúan conocimientos generales, y así se les ha brindadoacceso a las instituciones de educación terciaria, así como a la adquisición decualificaciones profesionales. Por otra parte, los elementos profesionales en el currícu-lo de educación secundaria han tendido a materializarse y asumir un estatus de ele-mentos generales. Algunos ejemplos incluyen la Educación para el Trabajo en Inglate-rra y Gales y, el más generalizado, y de hecho creciente, énfasis en la provisión deservicios de orientación para apoyar a los estudiantes de educación secundaria (Wattsy Fretwell, 2004).
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94 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
La dialéctica de la educación secundaria general y la formaciónprofesional
Algunas investigaciones muestran evidencia de que las tasas de retorno a la educa-ción secundaria general y académica son superiores a las de formación profesional.En consecuencia, algunos países en desarrollo, entre los cuales Brasil es quizás el me-jor ejemplo (Larach, 2001), se están distanciando de las alternativas vocacionales clá-sicas y favoreciendo un currículo general para todos los estudiantes de educaciónsecundaria. Sin embargo, un estudio sobre educación secundaria en Tailandia (Moenjaky Worswick, 2002) encontró que las tasas de retorno son mayores para la educaciónsecundaria profesional que para la general, y concluyó que las inversiones en la mejo-ra del acceso a las escuelas de formación profesional podría ser beneficioso. Mundle(1998) discute las políticas que las economías avanzadas de Asia, incluyendo Japón, laRepública de Corea, Singapur y Taiwán (China), adoptaron en sus esfuerzos por me-jorar el acceso y la calidad de la educación secundaria. Una de estas políticas fue laconcentración de los esfuerzos de inversión en la formación profesional a nivel desecundaria superior, hasta que sus ingresos per cápita alcanzaron un nivel cercano alos US$8.000 (cifras de 1992), y sólo entonces cambiar rumbo en dirección a un currí-culo más general.
En pocas palabras, la evidencia de los estudios sobre tasas de retorno es contradic-toria. Se puede de hecho hablar de la dialéctica de la educación general y profesional anivel de secundaria, ya que el ansiado equilibrio entre educación general y profesio-nal a este nivel está en permanente fluctuación dentro de, y entre, los distintos países.La clave parece residir en el hecho de que la demanda de formación profesional, y elvalor de mercado de las credenciales obtenidas dependen de la percepción de sucalidad por parte de la opinión pública y el mercado laboral. Pero más que nada, éstasdependen de la medida en que los estudiantes, las familias y los empleadores dejande percibir que la formación profesional es una opción de segunda clase, terminal yde bajo estatus, para los estudiantes de la clase trabajadora y para quienes fracasan enla escuela.
Los casos del Reino Unido y Francia son reveladores respecto de la naturalezaparadójica y compleja de los temas de política en educación secundaria. El Departa-mento de Educación y Competencias del Reino Unido (DES) ha adoptado el modelode utilizar opciones profesionales en secundaria inferior, que es tradicionalmente denaturaleza comprensiva (Reino Unido, DES, 2004). En Francia, aunque la matrículatotal en educación secundaria está reduciéndose por motivos demográficos, la matrí-cula en los liceos técnico-profesionales está aumentando rápidamente. Francia tam-bién se está moviendo en la dirección de introducir elementos profesionales y mate-rias optativas en el tramo inferior de secundaria (CNDP, 2004). Tras casi una generaciónde matrícula casi universal en secundaria, estos dos países pueden darse el lujo de
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95Respuestas a los desafíos paralelos: currículo y evaluación
ajustar la duración del currículo común en educación secundaria y de introducir ele-mentos y opciones profesionales en grados más bajos. Tales elementos y opciones tie-nen ahora un estatus diferente del que solían tener, debido al cambio en la naturalezade los escenarios institucionales en donde se enseñan. Estos dos países son capaces deadoptar esta perspectiva como respuesta a la mayor demanda por parte de estudiantesy empleadores, y al creciente reconocimiento social y los beneficios de mercado de unanueva y prestigiosa formación profesional.
El ascenso y declive de las áreas de conocimiento del currículo: la políticadel conocimiento y su valor de mercado
Las reformas contemporáneas al currículo de educación secundaria reflejan la apari-ción de nuevas materias de estudio y, en consecuencia, una continua realineación de laimportancia de los tipos de conocimientos tradicionales en el currículo escolar. Como seobservara anteriormente, más y más materias, tanto concernientes a una disciplina comointerdisciplinarias, se han vuelto social y económicamente relevantes y buscan ocuparun lugar significativo en el currículo. Este es el caso de, por ejemplo, la tecnología, laeconomía, la educación cívica, las lenguas extranjeras, la educación medioambiental yde la salud. Otras áreas, que se encontraban en la periferia del currículo escolar, se hanvisto promovidas de materias optativas a materias obligatorias en muchos países; esosucede, por ejemplo, con las lenguas extranjeras, la música, las artes y la educaciónfísica. En otros casos, ha ocurrido lo opuesto, como es el caso de la religión o de laslenguas clásicas. En muchos países, materias como geología, tierra y espacio, y astrono-mía, entre las ciencias naturales, así como sociología, ciencia política, antropología yeconomía, entre las ciencias sociales, han ido ganando terreno sostenidamente (BancoMundial, 2003d). Probablemente no existe hoy ningún sistema educativo que se abs-tenga completamente de enseñar economía en la educación secundaria.
La creciente demanda de una fuerza de trabajo científica y tecnológicamente edu-cada representa desafíos añadidos. Se están realizando esfuerzos por descontinuar eluso de la educación científica y tecnológica sólo para desarrollar a los científicos ytecnólogos del futuro y, en cambio, formar a los profesores de ciencias para que im-partan las ciencias como un proceso de indagación en vez de una colección de descu-brimientos.
La importancia de las comunicaciones fáciles y rápidas en los mercados laborales,y la creciente necesidad de un mayor entendimiento entre personas de diversas cul-turas y nacionalidades, crean una demanda por competencias en más de una lenguaextranjera. La competencia en lenguas extranjeras está directamente relacionada conla competitividad global de un país. Para responder a esta necesidad, reformas recien-tes del currículo en muchos países desarrollados han hecho obligatoria la enseñanzade al menos dos lenguas extranjeras.
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96 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
La expansión, diferenciación y sobrecarga del currículo. El acceso masivo a la escuela yuna mayor diferenciación entre los estudiantes han obligado a las escuelas de edu-cación secundaria a considerar la diversidad de intereses y capacidades de los alum-nos. Esto se ha vuelto particularmente importante para maximizar el potencial delos estudiantes. A medida que las poblaciones estudiantiles crecen y se vuelvencada vez más diversas, la capacidad de responder a una demanda más diferenciadaes quizá la única manera de prevenir la deserción y lograr altas tasas de graduación.Desde una perspectiva amplia, las opciones para la diferenciación del currículo in-cluyen: asignar los alumnos a itinerarios de acuerdo con sus habilidades académi-cas o su desempeño; o permitir a los estudiantes que elijan entre una variedad decursos electivos, opciones, o módulos curriculares que puedan secuenciarse yacreditarse de diversas maneras. En muchas áreas de estudio, se pueden establecertareas comunes con expectativas de diferentes niveles de desempeño. Puedenalcanzarse diversos resultados a través de diferentes rutas y diversos contenidos.Especial atención se les está prestando hoy a los estudiantes que requieren un apo-yo especial y un período más largo de tiempo para descubrir y aprender conceptos,métodos y relaciones importantes, en las áreas fundamentales del currículo. De lamisma manera, se debe dedicar atención a las necesidades especiales de los estu-diantes mejor dotados y talentosos.
Sobra decir que la diversificación y el establecimiento de itinerarios son conceptoscon una fuerte carga política en muchos países. Se encuentran en el centro del acalo-rado debate político que usualmente rodea el tema del acceso igualitario a la educaciónsecundaria y de las sucesivas olas de reforma. Itinerarios, carriles, secciones, y otrosarreglos para agrupar a los estudiantes representan los resultados prácticos de las posi-ciones políticas e ideológicas respecto de la educación secundaria.
El cuadro 5.2 presenta una imagen relativamente completa de la organización de losprogramas curriculares en el tramo superior de la educación secundaria en los sistemaseducativos contemporáneos. Destaca el abrumador hecho de que los currículos de lasecundaria superior están cada vez más tomando la forma de itinerarios y programascomprensivos y generales. Esta conclusión está fuertemente respaldada por la pre-ponderancia de tales programas, junto con experimentos que combinan dos o másitinerarios tradicionales. Paradójicamente, la información presentada en el cuadro 5.2también deja claro que el número de itinerarios en la educación secundaria superiorestá aumentando con la emergencia de nuevas especializaciones, algunas de ellas denaturaleza híbrida y sin precedentes en el currículo tradicional de secundaria. Estecarácter comprensivo se equilibra, y de alguna manera se refuerza, por medio de unacreciente flexibilidad y adaptación curricular a las necesidades de los estudiantes y alos requerimientos sociales, académicos y del mercado laboral.
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97Respuestas a los desafíos paralelos: currículo y evaluación
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98 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
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99Respuestas a los desafíos paralelos: currículo y evaluación
Las alternativas para responder a la creciente diversidad de los estudiantes de edu-cación secundaria siempre suponen una ampliación del currículo ofrecido en todas lasdimensiones: la expansión de las áreas de conocimiento enseñadas en la escuela; varia-ción y flexibilidad en las situaciones de enseñanza y aprendizaje; mayores opciones dematerias comunes y optativas; el uso de una variedad de materiales de enseñanza yrecursos curriculares de formas diversas y más flexibles; más fórmulas y alternativaspara agrupar a los estudiantes; nuevos esfuerzos por multiplicar y flexibilizar el tiempoy espacio escolares; la posibilidad de adquirir mayores habilidades y competencias,más allá de las solamente cognitivas; mayor variedad de materiales para el aprendizaje,más allá del contenido conceptual; y mayor flexibilidad en los criterios de evaluación yde promoción de grado (Unesco, 2004a). En suma, el enfrentarse con éxito a la diversi-dad estudiantil supone una profundización del proceso de expansión curricular, y éstaparece ser la clave para la democratización de la educación secundaria.
La expansión del currículo ha cambiado los tiempos relativos asignados a las dife-rentes áreas y materias. Expandir y diferenciar el currículo de secundaria, sin provo-car una sobrecarga curricular, puede constituir un desafío difícil (ver recuadro 5.1).Algunos países han aumentado las horas de instrucción en secundaria para introdu-cir nuevas materias. Otros han intentado aliviar la sobrecarga curricular por medio deuna reducción de los días de escuela y las horas de enseñanza semanales. A mediocamino entre estos dos extremos se encuentran los países que han intentadoreequilibrar la jornada escolar, reforzando las materias consideradas más importantespor medio de un aumento del tiempo asignado a ellas, pero sin exceder el total prede-terminado de horas escolares.
Resumen: tendencias en la reforma del currículo de educación secundaria
En las últimas décadas, las tendencias en la reforma del currículo de educación se-cundaria en los países más desarrollados, y en muchos países en desarrollo, han evo-lucionado en las siguientes direcciones:
• Aplazamiento de la selección y la especialización a medida que aumenta laduración de la educación obligatoria. Tomando la educación superior comoreferencia, si existe en ese nivel una tendencia general en la dirección de pos-poner la especialización y, en cambio, promover estudios más amplios einterdisciplinarios, parecería entonces también adecuado eliminar la especiali-zación temprana en secundaria.
• Evitar el agrupamiento de estudiantes de acuerdo con su nivel de habilidades pormedio de itinerarios y secciones (lo que tiende a mejorar el rendimiento de losestudiantes de mejor desempeño a costa de los de menor rendimiento; ver Ireson yHallam, 2001), para promover la equidad y desarrollo del capital humano.
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100 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
• Un aumento del estatus de la formación profesional tradicional, en parte pormedio de su elevación a los niveles de secundaria superior y postsecundarios.
• Un distanciamiento de la tradición de diseño y desarrollo del currículo basadoen disciplinas y, en cambio, un movimiento hacia áreas curriculares más am-plias, enfoques centrados en competencias y fuentes no académicas de conoci-mientos relevantes, con el fin de construir un currículo de educación secunda-ria más relevante e inclusivo.
Las políticas curriculares de educación secundaria pueden desagregarse en lassiguientes tres variables: selección y especialización; el equilibrio académico-profe-sional; y la naturaleza disciplinar (esto es, basado en disciplinas) o no disciplinar deldesarrollo y diseño curriculares. Implícita en estas categorías se encuentra una matriz
RECUADRO 5.1
SOBRECARGA DEL CURRÍCULO SECUNDARIO EN EUROPA ORIENTAL Y ASIA CENTRAL
Durante los últimos 15 años, en la mayoría de los países tanto de Europa oriental como del Asia central,y especialmente en los países de la antigua Unión Soviética, la reforma curricular ha sido un tema turbu-lento e intenso. A comienzos de los noventa, los esfuerzos se enfocaron a eliminar la distorsión ideológi-ca enraizada en el currículo oficial y en revisar los textos escolares en algunas áreas curriculares clave.Pocos años más tarde, las materias tradicionales fueron revisadas para introducir elementos nacionales
y agregar nuevas materias, consistentes con la reforma curricular llevada entonces a cabo en “paísesmodelo”, especialmente los de la Unión Europea. Actualmente, los reformadores están incorporando eldiscurso del currículo basado en estándares, centrado en competencias y orientado a resultados. Apesar de la apariencia de progreso y de modernización del currículo, en la práctica las consecuenciashan sido una extensa sobrecarga curricular y, en particular, un aumento de facto de las demandas y losrequerimientos académicos para los estudiantes de educación secundaria.
La sobrecarga curricular es una enfermedad crónica de las regiones de Europa y Asia central, yconstituye un obstáculo en el camino a la reforma exitosa de la educación secundaria. El diseño y eldesarrollo del currículo constituyen un juego de suma cero. Si se reducen el número de días y horasescolares, y al mismo tiempo continúa creciendo el número de materias obligatorias, deberá necesaria-mente reducirse el número de horas semanales dedicadas a cada materia. En Ucrania, por ejemplo, losestudiantes de secundaria estudian 17 materias diferentes, y en algunas de los itinerarios o secciones,casi la mitad de los estudiantes recibe sólo una hora de instrucción semanal en cada materia. En Uzbekistán,el estudiante de educación secundaria promedio podría estar tomando 28 materias diferentes. Los maes-tros, en Rumania y Bulgaria, creen que los currículos de secundaria se encuentran “altamente sobrecar-gados en términos de volumen y son altamente exigentes en términos de conocimientos” (Banco Mun-dial, 2003d). En estos países, la semana escolar se redujo de seis a cinco días a comienzos de la década,pero se agregaron al tramo superior de la secundaria nuevas materias y un año adicional. En vez dereducir el número de materias existentes y desarrollar un currículo fundamental de conocimientos rele-vantes, la tendencia ha sido añadir más tiempo y más materias a un currículo ya congestionado.
Fuente: Banco Mundial, 2003d; compilación de los autores.
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de opciones de política con sus costos y beneficios asociados, que da lugar a un marcoamplio para el análisis de políticas en el sistema de educación secundaria. La combi-nación y equilibrio de las tres variables crea un conjunto completo de opciones políti-cas alternativas para la educación secundaria, con claras implicaciones para sufinanciamiento:
• Escenario 1. Secciones curriculares altamente especializadas, e itinerarios y exá-menes (a los 11 o 12 años de edad) altamente selectivos (que llevan a la asisten-cia a diferentes tipos de escuelas). La formación profesional es una de las op-ciones principales en la educación secundaria inferior. En los itinerarios acadé-micos se hace énfasis en las disciplinas tradicionales, y en la preparación y prác-tica laboral, en la sección profesional.
• Escenario 2. Aplazamiento de la especialización y la selección hasta el final de lasecundaria inferior. Uso de un sistema de materias electivas como mecanismopara introducir una diferenciación interna limitada. La formación profesional espostergada para el tramo superior de la secundaria. Algún énfasis en la introduc-ción de elementos profesionales en el currículo común. Se consideran temas queintegran el currículo, así como perspectivas interdisciplinarias, pero las áreas tra-dicionales continúan definiendo el marco del currículo de secundaria.
• Escenario 3. Aplazamiento de la especialización y la selección hasta el final de lasecundaria superior. El uso de un sistema electivo y el agrupamiento homogé-neo de estudiantes forman el sistema de selección interno dentro una determi-nada escuela secundaria. La formación profesional es plenamente postse-cundaria y algunos elementos profesionales se integran en el currículo aca-démico. Con la excepción de los idiomas y las matemáticas, el resto del currí-culo se aleja de las disciplinas tradicionales, usando prolongadamente alter-nativas basadas en habilidades y proyectos, y que integran distintas partesdel currículo.
Todas éstas son opciones clásicas dentro del marco de un modelo industrial deprovisión de educación secundaria. Los temas del equilibrio de la uniformidad y ladiversidad en la educación secundaria son perennes, y seguirán constituyendo undesafío en el desarrollo de políticas de educación secundaria. Mientras tanto, la edu-cación y el currículo de secundaria basados en el conocimiento demandan urgente-mente nuevas alternativas. Estas suponen desarrollar sistemas que permitan a losestudiantes ganar un mayor control sobre su propio proceso de aprendizaje, a travésdel desarrollo de: un currículo basado en módulos; programas de estudio indivi-dualizados; opciones múltiples y continuamente cambiantes para el agrupamientode estudiantes; trabajo en proyectos; y cursos virtuales (e-learning); por nombrar al-gunas de las posibilidades. Queda por resolverse el tema de cómo pueden evaluarse
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estas alternativas y, más importante, ser acreditadas y certificadas. Los sistemas decréditos, como los usan las universidades, se introducirán en las escuelas secundarias,permitiendo así un enfoque más flexible, racional y equitativo a la certificación deeducación secundaria.
LA EVALUACIÓN DE LO QUE LOS ESTUDIANTES APRENDEN Y DOMINAN
Él es bueno en los exámenes; si no hubiera exámenes en los cuales él pudiera ser bueno, habría muypoco de especial en él. Los exámenes crean en él un estado de excitación embriagante y estremecedora,durante el cual él escribe con rapidez y confianza
J.M. Coetze, Boyhood (1997)
Los exámenes nacionales: el camino de entrada y de salidade la educación secundaria
El papel que juegan los exámenes nacionales es, posiblemente, el rasgo más caracterís-tico y peculiar de la educación secundaria. Para muchos estudiantes y sus familias, entodo el mundo, la secundaria consiste en su mayor parte en enfrentarse con unos exá-menes nacionales, externos, públicos y en los que hay mucho en juego. De hecho, laduración exacta de la educación secundaria en un país se puede determinar identifi-cando los puntos en donde los estudiantes tienen que pasar por exámenes de entrada yde salida o graduación de la escuela. Este último condiciona la transición hacia ulterio-res oportunidades de educación y empleo. En muchos países en desarrollo, la educa-ción secundaria está “controlada” por exámenes tanto al ingreso como a la salida.
Los exámenes pueden usarse para distribuir oportunidades de acceso a mayoreducación, y como una condición de entrada a los mercados laborales. Constituyenuna herramienta poderosa para determinar y conformar el currículo de educaciónsecundaria. Las autoridades educativas pueden cambiar los exámenes en la direcciónque les parezca más apropiada. En muchos países en desarrollo, la importancia políti-ca y económica de estos exámenes suele ser tan grande que resulta imposible com-prender el funcionamiento del sistema educativo sin mirar a través del “lente” dedichos exámenes.
La importancia central de los exámenes tiene múltiples implicaciones. Para empe-zar, quienes toman las decisiones en educación necesitan reconocer que cualquier pro-puesta de reforma, especialmente de reforma curricular, tendrá que enfrentarse alpapel de los exámenes como principal influencia sobre la educación secundaria. Laexpansión del acceso equitativo a la educación secundaria podría quizá no ser viablea menos que las pruebas de acceso sean completamente reformadas, postergadas alpunto de entrada a la secundaria superior, o simplemente eliminadas. Por otro lado,
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el mayor obstáculo es normalmente el examen de salida, que requiere urgentes refor-mas curriculares y que constituye en muchos países la principal fuente de inquietudy descontento sociales. De hecho, la ausencia de prácticas transparentes y justas deevaluación que controlen el acceso a la educación superior, dentro de las cuales elexamen de graduación de secundaria es siempre un elemento clave, es probablemen-te la principal causa de corrupción en educación en todo el mundo (Noah y Eckstein,2001).
Alto riesgo y las funciones de señalización y de filtro de los exámenes
La educación secundaria es de más “alto riesgo”, y tiene mayores probabilidades deconstituir una última oportunidad educativa, que la primaria, por al menos dos razo-nes. Primero, en la mayoría de los países, la diferencia en el costo de oportunidad deasistir a la escuela es mucho mayor entre la educación secundaria y terciaria que entrela primaria y la secundaria. Esto significa que es probable que haya una caída másaguda en la matrícula entre la secundaria y terciaria que entre la primaria y secunda-ria; especialmente en los países donde la educación secundaria se ha expandido másallá del estatus de élite. Segundo, en la mayor parte de los países los exámenes degraduación de secundaria son de más alto riesgo que los exámenes de graduación deprimaria. Los primeros constituyen importantes señales para el mercado laboral y sir-ven también como filtros de ingreso a la educación terciaria. En consecuencia, es másprobable que la educación secundaria se encuentre altamente politizada o, al menos,que atraiga un nivel considerable de atención política. La ansiedad de los padres au-menta, y aumentan los riesgos de prácticas fraudulentas y corruptas relacionadas conlos exámenes.
Un fenómeno importante que merece especial atención en el análisis de lasimplicaciones de los exámenes secundarios de alto riesgo es la expansión de las clasesparticulares, especialmente en los países asiáticos (Bray, 1999, 2003; Kwok, 2004; ver
también el cuadro 5.3). Los tutores privados y las academias preparatorias, en su ma-yor parte dedicados a lo que Kwok llama el “conocimiento orientado a los exámenes”,forman un verdadero sistema paralelo de educación. En la República de Corea, lasfamilias están gastando más en tutorías preparatorias de lo que el gobierno gasta eneducación pública; y, en Japón, el 60% de los estudiantes de educación secundariaasiste a los juku (servicios privados de tutoría después de clases). Las cifras son inclusomás elevadas en economías tan variadas como Hong Kong (China), Egipto y Mauricio(Bray, 1999). La expresión “infierno de exámenes”, acuñada en Japón, podría tambiénaplicarse a países tales como China e India, donde las familias están dispuestas a in-vertir fuertemente en tutores privados para aumentar las oportunidades de éxito desus hijos.
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País
Brasil
Camboya
Corea, Rep.
Egipto
Hong Kong(China)
Japón
Malasia
Malta
Mauricio
Myanmar
Sri Lanka
Escala
Un estudio en las escuelas públicas de Río de Janeiro descubrió que más del 50% de losestudiantes reciben tutorías; y lo ven como una forma de reducir la probabilidad de repetir unnivel.
El 31% de los encuestados, en 77 escuelas primarias, indicó que los alumnos reciben tutorías;entre las escuelas urbanas la proporción era de 60%. A nivel posprimario los niveles eran aúnmayores.
Una encuesta reportó que, en Seúl, un 82% de los alumnos de educación primaria, 66% desecundaria inferior, y un 59% de secundaria superior, reciben tutorías; en zonas rurales, lasproporciones son 54, 46 y 12, respectivamente.
Un estudio indicó que el 54% de 9.000 estudiantes en el grado 5 (300 escuelas) y el 74% de9.000 alumnos en el grado 8 (otras 300 escuelas) recibían tutorías privadas. Otra encuesta de4.729 familias indicó que el 65% de los niños en escuelas primarias urbanas y el 53% enescuelas primarias rurales han recibido tutorías.
Una encuesta entre 507 estudiantes de educación primaria, secundaria inferior, secundariaintermedia y secundaria superior descubrió que, respectivamente, 45, 26, 34 y 41% de losestudiantes recibían tutorías. Un estudio posterior de cuatro escuelas, que servían distintosgrupos poblacionales, reportó que 41% de los alumnos de grado 3 y 39% de grado 6 recibíantutorías.
Una encuesta reportó que el 24% de los estudiantes de primaria y un 60% de los de secundariaatienden un juku; un 4% adicional recibe tutoría en casa. Casi el 70% de de todos los estudianteshan recibido tutorías privadas al momento de completar educación secundaria intermedia.
De una muestra de 8.340 estudiantes en los grados 3, 5 y 6 indicó que, respectivamente, el 59,53 y 31% reciben tutorías; aproximadamente un 83% de los alumnos ha recibido tutorías paracuando alcanza la secundaria superior.
Una encuesta de 2.129 estudiantes descubrió que el 52% de los estudiantes de primaria y el 83%de secundaria habían recibido tutorías en algún punto de sus estudios. En ese año, el 42% de losalumnos del grado 6 y el 77% del grado 11 recibieron tutorías.
Una muestra indicó que las proporciones de estudiantes que reciben tutorías en el grado 2,grados 3 y 4, y grados 5 y 6, de secundaria eran, respectivamente, 56, 98 y 100%; y otra encuestahecha entre 2.919 alumnos de grado 6 reportó que un 78% recibía lecciones adicionales.
Una encuesta, en Rangún, de 131 estudiantes en grados 5 y 8, y otras de 118 estudiantes degrados 9 y 10, descubrió que, respectivamente, 66 y 91% recibían tutorías privadas.
Un total de 1.873 estudiantes fueron encuestados en los años 6, 11 y 13, y las proporciones querecibían tutoría eran, respectivamente, 80, 75% y, para el grado 13, de 62% para los alumnos dearte, 67% de comercio, y 92% de ciencias.
CUADRO 5.3
CLASES Y TUTORÍAS SUPLEMENTARIAS EN PAÍSES SELECCIONADOS
(Continúa en la página siguiente)
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La nueva ola de estudios comparados internacionales de desempeñoestudiantil
Las autoridades gubernamentales y la opinión pública se han vuelto muy interesadasen los estudios internacionales comparados de aprendizaje estudiantil, debido a su pre-ocupación con la competitividad de la fuerza laboral actual y futura del país en losmercados globales, así como con el grado en el cual sus ciudadanos pueden adaptarse aunas sociedades en rápido cambio. Los resultados de estos estudios llegan fácilmente alos titulares de los medios de comunicación y ejercen una influencia decisiva sobre laopinión pública respecto del sector educativo en todo el mundo. Los noventa marcaronla llegada de una nueva generación de iniciativas regionales e internacionales en el áreade la evaluación del aprendizaje. Los más populares entre éstas son dos estudios degran escala: el PISA y el TIMSS.
Estos dos estudios se centran en distintos aspectos del aprendizaje. El TIMSS es unaevaluación basada en el currículum en matemáticas y ciencias, diseñada para medirlas habilidades de los estudiantes respecto de: lo que se intenta que sea aprendido, loque de hecho se enseña, y lo que de hecho se aprende. El TIMSS también busca anali-zar los factores fundamentales que determinan el desempeño de los estudiantes (Dagery Blank, 1999; Mullis et al., 2001). El PISA, que se basa en la noción de que la alfabetiza-ción es un proceso que dura toda la vida, intenta medir las habilidades de “vida real”concernientes a la lectura, matemáticas y ciencias, así como las competencias
País
Singapur
Taiwán(China)
Tanzania
Zimbabue
Escala
Una encuesta de 1.052 familias, más entrevistas con 1261 estudiantes, reportó que el 49% de losestudiantes de primaria y el 30% de los de secundaria recibían tutorías; los resultados coincidie-ron con los de un estudio sobre tutorías en idiomas entre 572 alumnos de primaria y 581 desecundaria.
Las estadísticas del gobierno indican que en 1996 Taiwán tenía 4.266 centros de tutoría con1.505.491 estudiantes; los demás centros no están registrados y son ilegales. Una encuesta de1998 descubrió que el 81% de 397 estudiantes de último año de secundaria recibían tutoríasprivadas.
Una encuesta de alumnos en el grado 6, en tres escuelas urbanas y cuatro rurales de la Tanzaniacontinental, reportó que el 26% recibía tutorías. En una escuela de Dar es Salaam, el 70% de losalumnos de grado 6 recibía tutorías. Otra encuesta de 2.286 alumnos de grado 6 en Zanzíbarindicó que el 44% de los estudiantes recibía lecciones adicionales, aunque no todos pagabanpor las clases.
Una encuesta de 2.697 alumnos en el grado 6, en las nueve regiones del país, informó que el61% recibía lecciones adicionales; el rango regional de proporciones variaba de 36 a 74%.
(Continuación del cuadro 5.3)
Fuente: Bray, 1999, 2003, 2004.
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106 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
interdisciplinarias (OCDE, 2003b). Por ejemplo, en vez de salas de clase o laboratorios,la alfabetización científica en el PISA se centra en situaciones de la vida cotidiana y enlos campos donde se aplican las ciencias, tales como la salud, la tierra y el medioambiente, y la tecnología.
El Proyecto de Definición y Selección de Competencias (DeSeCo), de la OCDE, haidentificado tres competencias clave que son esenciales para el desarrollo personal ysocial de los individuos en las complejas sociedades modernas: interactuar en grupossocialmente heterogéneos, actuar autónomamente, y usar herramientas de manerainteractiva (cuadro 5.4). Asumiendo que estas competencias efectivamente reflejanuna tendencia global (ver cuadro 4), y que incluso existe un consenso general respectode ellas, entonces la pregunta es: ¿Cuántas de las competencias clave son de hechoevaluadas por la actual generación de estudios comparados internacionales de rendi-miento estudiantil? Los estudios existentes se enfocan en su mayor parte sobre la com-petencia, es decir, usar herramientas de forma interactiva. Bajo condiciones ideales,los estudios deberían permitir a los países determinar qué fracción de sus graduadosde educación secundaria, en edad de sumarse a la fuerza laboral, han desarrolladocompetencias y habilidades que les preparan al menos de un modo mínimo para unaeconomía global. Si se considera que la demanda de nuevas habilidades y competen-cias ha surgido sólo en años recientes, es comprensible que estos estudios no prestenatención a muchas de estas competencias clave. Dado que el plan consiste en repetirlas evaluaciones cada cierto número de años, es posible que en el futuro se dispongade mediciones de algunas de las competencias clave, pero que otras continúen nosiendo posibles (Reychen y Salganik, 2003).
Fuente: Reychen y Salganik, 2003.
Interactuar en grupos
socialmente heterogéneos
Relacionarse bien con losdemás
Cooperar
Manejar y resolver conflictos
Actuar autónomamente
Actuar dentro del “cuadrocompleto” o del contexto másamplio
Generar y llevar a cabo planes devida y proyectos personales
Defender y afirmar los derechos,intereses, límites y necesidadespropias
Usar herramientas de manera
interactiva
Usar el lenguaje, símbolos y textosde manera interactiva (comunicaciónoral y escrita, habilidades matemáti-cas en múltiples situaciones)
Usar el conocimiento y la informaciónde forma interactiva
Uso de tecnologías de formainteractiva (entender el potencial dela tecnología e identificar solucionestecnológicas a los problemas)
CUADRO 5.4
LAS COMPETENCIAS CLAVE IDENTIFICADAS POR EL PROYECTO DE DEFINICIÓN Y SELECCIÓNDE COMPETENCIAS
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A pesar de las actuales limitaciones de las evaluaciones internacionales, los estudios,además de producir información respecto de si los estudiantes están adquiriendo lashabilidades especificadas en estándares y currículos, proporcionan también herramientaspara la reforma educativa. Al identificar las fortalezas y debilidades de los sistemas edu-cativos en comparación con los de otros países participantes, los estudios proveen a lasautoridades educativas de un medio para examinar en mayor profundidad sus siste-mas educativos (ver como ilustración el caso de Jordania en el recuadro 5.2).
RECUADRO 5.2
LA REFORMA DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA EN JORDANIA SOBRE LOS DATOSDE LA IAEP
En los setenta y ochenta, Jordania, con significativos recursos humanos pero escasos recursos natura-les, se enfrentó a unas crisis económicas. El país, sin embargo, alcanzó rápidamente su meta de esta-blecer una educación básica obligatoria, aunque al precio de una erosión de la calidad de la educación.En épocas de avances tecnológicos y cambios económicos globales, el sistema educativo no estaba yaproduciendo una fuerza laboral con las habilidades relevantes necesarias para satisfacer la demanda.Para revertir esta tendencia, Jordania llevó a cabo un diagnóstico de su sistema educativo con el fin demejorar su calidad y realinear la educación con la cambiante realidad socioeconómica.
En 1990, Jordania participó en la Segunda Evaluación Internacional del Progreso Educativo (IAEP-II). Los resultados de este estudio indicaron que sólo un 40% de las preguntas de matemáticas y un 57%de las de ciencias habían sido contestadas correctamente. Ello generó una investigación, en la que seescrutaron detenidamente cada uno de los ítems de la prueba, así como el currículo escolar, y la admi-nistración de pruebas de ensayo. Sobre la base de los resultados de estas investigaciones, Jordaniarepitió la evaluación. Los resultados fueron prácticamente idénticos a los anteriores. Esto llevó a lareforma educativa de 1995.
Los datos de la IAEP-II sirvieron para: a) establecer criterios objetivos (o benchmarks) para la medi-ción del rendimiento de los niños de 13 años en matemáticas y ciencias en comparación con otros 19países; b) mostrar las áreas de fortalezas y debilidades en cada materia; c) comparar el desempeño delos estudiantes en escuelas dirigidas por diversas autoridades educativas en Jordania, en distintas regio-nes administrativas, y en zonas urbanas y rurales; d) identificar ciertos procesos cognitivos envueltos enel aprendizaje; e) informar a los programas de formación inicial y en servicio de docentes; f) analizar lascaracterísticas de las familias y hogares asociadas con el rendimiento estudiantil en matemáticas y cien-cias; y g) enfocarse en: los efectos positivos y negativos de varias prácticas en el aula; las actividades delos estudiantes fuera de la escuela; y las actitudes de los estudiantes en el rendimiento en matemáticas yciencias. La participación en la IAEP-II fue, más aún, instrumental para desarrollar la capacidad nacionalde conducir, en el futuro, encuestas nacionales independientes sobre el progreso educativo. Eso le per-mitió al Centro Nacional para el Desarrollo de Recursos Humanos administrar evaluaciones de desempe-ño educativo nacionales muestrales periódicas.
Los resultados preliminares de un estudio del Banco Mundial sobre los costos educativos muestranalguna evidencia de mejoras en la calidad. El caso de Jordania indica la importancia del compromisogubernamental para que los resultados de las evaluaciones internacionales se utilicen para la reformaeducativa, así como para desarrollar la capacidad nacional para llevar a cabo estudios de evaluaciónfuturos independientemente de las evaluaciones internacionales.
Fuente: Koda, 2002.
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La información generada por las evaluaciones internacionales es útil en el análisisde las relaciones entre las variables del sistema educativo y el desempeño estudiantil.Wössmann (2000) usó datos del TIMSS 1995 para estudiar la relación entre las institu-ciones educativas y el desempeño de los alumnos. Su modelo examina el efecto sobreel rendimiento de tres conjuntos de factores: las características del estudiante, el usode recursos y las características de las instituciones en donde se realiza el aprendizaje.Los resultados indican que el 75% de la variación entre países en matemáticas y el60% de la variación en ciencias se explican por diferencias institucionales en los siste-mas educativos.
Los datos del PISA han proporcionado evidencia empírica clave sobre la relaciónentre estándares de desempeño y la distribución socioeconómica del rendimiento es-tudiantil, y los resultados han mostrado que los países pueden lograr buenos resulta-dos sin crear desigualdades (OCDE, 2004). Algunos países, como Finlandia, Japón y laRepública de Corea, demuestran que, por un lado, la excelencia se puede obtener aun costo racional y, por otro, que es posible combinar buenos resultados educativoscon una distribución social equitativa de las oportunidades de aprendizaje.
Las evaluaciones nacionales del rendimiento estudiantil
En el contexto de una demanda creciente de educación secundaria, las autoridadeseducativas deben tomar decisiones informadas respecto de cómo invertir los recursospúblicos limitados, para mejorar la calidad de la educación y producir resultados efec-tivos dados los costos incurridos. Muchos países están ahora conduciendo sus propiosestudios nacionales de desempeño estudiantil.1
En los noventa, muchos países crearon nuevos estándares o bien transformaronsus sistemas de evaluación y sus currículos nacionales dentro del marco de una nue-va agenda para la educación de calidad. Al mismo tiempo, el uso de herramientas deevaluación para la rendición de cuentas de escuelas y profesores ganó prominencia,especialmente en varios países, tales como Australia, Canadá, Estados Unidos y elReino Unido. El enfoque consistía en usar la evidencia sobre rendimiento estudiantilprovista por los datos nacionales comparables, para que los actores locales (consejosescolares, directores de escuelas y maestros) rindieran cuentas ante la sociedad tantode sus éxitos como de sus fracasos, respecto de las habilidades y competencias de losestudiantes de acuerdo con los estándares definidos en el currículo nacional.
1 Tanto las evaluaciones nacionales como los exámenes públicos evalúan las habilidades de losestudiantes, pero mientras que los primeros se enfocan principalmente en el sistema, los segun-dos miden las habilidades individuales de los estudiantes y normalmente se usan para propósi-tos de selección.
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109Respuestas a los desafíos paralelos: currículo y evaluación
Desde el 2001, esta práctica se ha vuelto predominante en Estados Unidos bajo laley de “Que ningún niño se quede atrás”. Aunque el programa de Evaluación Nacio-nal del Progreso Educativo (NAEP) lleva a cabo estudios muestrales nacionales, la ma-yoría de los estados del país han estado desarrollando sistemas de evaluación estata-les para el seguimiento del rendimiento estudiantil. Todos los estudiantes en ciertosgrados se evalúan sobre la base de las competencias y habilidades establecidas en losestándares de cada estado. Aun cuando las formas y funciones particulares del siste-ma de evaluación de cada estado varían considerablemente, la norma establece quelos docentes, las escuelas y los distritos deban responder ante la sociedad por el ren-dimiento de sus alumnos. Sin embargo, varios estados demandan también responsabi-lidad ante la sociedad de otros actores, incluidos los estudiantes mismos (Kellaghan yGreaney, 2001). Los sindicatos de profesores, los líderes y directores de las escuelas y losmaestros tienden a oponerse a las políticas que vinculan las evaluaciones con la rendi-ción de cuentas ante la sociedad, sobre la base de varios argumentos; entre ellos, losefectos perversos, incluyendo el estrechamiento del currículo, la práctica de “enseñarpara el examen”, y los incentivos para que los profesores hagan trampa (Evers y Walberg,2003). Entre las dificultades técnicas se cuenta el identificar quién es responsable porquién, dado que muchos profesores cambian de escuelas en el corto plazo.
Existe también evidencia de que la existencia de exámenes externos, especialmentede exámenes de alto riesgo, es una de las variables asociadas con un mayor rendimientoestudiantil (Bishop, 1998; Phelps, 2001; Wössmann, 2001). Bishop informa que los estu-diantes en países con evaluaciones externas de graduación sobre la base del currículoobtienen resultados significativamente mejores en el TIMSS que los estudiantes en paí-ses sin un sistema de exámenes de graduación. Una variable explicativa de esos resulta-dos podría ser el impacto de un extenso sistema de tutorías privadas.
Las evaluaciones agregadas de gran escala se consideran inadecuadas para eva-luar algunas de las competencias fundamentales requeridas por los mercados labora-les, tales como la capacidad de interactuar en grupos socialmente heterogéneos y deactuar autónomamente. Éstos sólo pueden medirse sobre la base de sistemas de eva-luación en el aula más serios y sofisticados. El seguimiento del desempeño del estu-diante dentro del aula se considera importante, pero aún no recibe suficiente aten-ción. Algunos investigadores lamentan el actual énfasis en las evaluaciones agrega-das de gran escala y urgen a las autoridades a prestar mayor atención a lo que ocurredentro del aula, si es que verdaderamente desean mejorar el rendimiento estudiantil(Black y William, 1998). De acuerdo con el Consejo Nacional de Investigación (NRC),la organización que desarrolló los Estándares Nacionales de Educación Científica enEstados Unidos, las evaluaciones frecuentes en la sala de clases han mostrado tenerefectos positivos sobre el aprendizaje de los estudiantes (Committee on ClassroomAssessment and the National Science Education Standard, 2001). El NRC recomiendaque esta evaluación se coordine con las evaluaciones más formales y que los profeso-
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110 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
res sean formados para conducirlas adecuadamente. El desarrollo de estas capacida-des podría ayudar a los maestros a recuperar el control sobre su práctica profesional.
CONCLUSIÓN: EVALUAR A NIVEL LOCAL, EXAMINAR A NIVEL NACIONAL,
Y COMPARAR A NIVEL GLOBAL
En los esfuerzos por expandir y mejorar la calidad de la educación secundaria, no sepueden dar por descontados el papel y las implicaciones de los exámenes nacionales.Si los exámenes no reciben especial atención desde el inicio del proceso, la reforma dela educación secundaria podría volverse inviable. En general, los exámenes de ingre-so a la secundaria están desapareciendo o utilizándose para propósitos distintos de laselección competitiva. Están, además, siendo postergados hasta el final de la fase obli-gatoria de la educación secundaria (normalmente la educación secundaria inferior), ysus resultados se usan cada vez más como una herramienta de apoyo para los conseje-ros estudiantiles, y para la asignación de estudiantes, de alrededor de 16 años de edad,a diferentes itinerarios o secciones en la secundaria superior.
El cambio desde la uniformidad hacia la diversidad en la educación secundaria seilustra por los cambios en las políticas de evaluación. Los exámenes que alguna vezinvolucraron sólo a una pequeña fracción de la población, ahora interesan a un públi-co mucho más amplio. En algunos casos, los sistemas de evaluación han demostradogran adaptabilidad frente a circunstancias cambiantes, sobre la base de que la calidadde las reformas curriculares no puede garantizarse sin la presencia de métodos deevaluación de igual calidad. A medida que el contenido de los empleos demanda cier-tas habilidades y conocimientos técnicos específicos, tanto el currículo de las escuelascomo los exámenes han incorporado más elementos profesionales, y aplicados a unasmaterias que alguna vez fueron casi exclusivamente académicas y abstractas. Paraevitar acusaciones de subjetividad y arbitrariedad (o directamente de fraude), las agen-cias nacionales de evaluación han tendido a desarrollar pruebas estandarizadas obje-tivas. Reforzando todavía más la tendencia desde evaluaciones con referencia a nor-mas hacia evaluaciones con referencia a criterios, existen hoy signos claros y fuertesde una reducción de la dependencia de pruebas únicas, de duración limitada y, encambio, de la incorporación en la evaluación final de los estudiantes de prácticas deevaluación diferentes a los exámenes, tales como carteras de trabajos, perfiles y regis-tros escolares. Estas tendencias en la reforma de la educación secundaria merecenelogio, ya que simbolizan el camino hacia la construcción de una nueva cultura deevaluación educativa que es a la vez técnicamente sofisticada y socialmente inclusiva.
La utilización de varios tipos de herramientas de evaluación y seguimiento pareceser el enfoque óptimo y más equilibrado para aumentar el papel de estos sistemas enla mejora de la calidad y relevancia de la educación. Los estudios internacionales,tales como PISA o TIMSS, miden cosas distintas de manera muy diferente. Las autorida-
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111Respuestas a los desafíos paralelos: currículo y evaluación
des educativas deben tener claridad respecto de qué es lo que necesita ser evaluado,y decidir qué estudios internacionales satisfacen mejor las necesidades de su sistemaeducativo. Los sistemas nacionales de evaluación pueden tener un impacto directosobre el aprendizaje de los estudiantes, especialmente cuando sus resultados se usancomo el único indicador de la calidad de la educación. Quienes toman las decisionesen educación deberían ser conscientes de los potenciales riesgos y consecuencias deluso de las evaluaciones nacionales como herramientas para la rendición de cuentasde las escuelas y los maestros. El impacto potencial de la evaluación de los estudian-tes en el aula sobre el rendimiento parece ser significativo, pero este método es por sunaturaleza más costoso y más lento de implementar, ya que los maestros deben serformados y los estándares nacionales curriculares necesitan por consiguiente serreformulados.
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Los repertorios de los maestros han sido moldeados en el crisol de la experiencia y por la cultura de la
enseñanza. Las autoridades educativas necesitan entender que la transformación de la pedagogía
requiere un cambio en las creencias de los maestros. Lograr que unos profesionales desaprendan para
aprender, si bien ciertamente no es imposible, se encuentra más cercano en magnitud de dificultad a
una operación del corazón con doble bypass que a clavar un clavo.
Larry Cuban (1986)
La profesión docente está a cargo de la inmensa tarea de crear condiciones y desarro-llar procesos para la construcción de las habilidades y las capacidades humanas consi-deradas indispensables para el crecimiento económico, la prosperidad, el bienestarsocial y el desarrollo individual. No es sorprendente que, en todos los sistemas educa-tivos nacionales, los maestros sean considerados el elemento más importante respectode la calidad educativa. Los esfuerzos de reforma, tanto en los países en desarrollocomo en los más desarrollados, asumen que la manera más directa y efectiva de elevarla calidad de la instrucción consiste en: introducir cambios en la educación y el reclu-tamiento de los maestros; mejorar el conocimiento y las habilidades pedagógicas delos profesores en servicio; y garantizar que las condiciones organizativas, bajo las cua-les laboran los maestros, promueven la instrucción efectiva y se centran en los resulta-dos de aprendizaje de los estudiantes.
El cambio desde la organización escolar industrial a una basada en el conocimien-to tiene un impacto directo en la formación y asignación de los maestros. Se necesitanesquemas más flexibles para, entre otras cosas, permitir a los docentes escapar al ais-lamiento de sus salas de clase. Por ejemplo, una tendencia contemporánea valiosa esla enseñanza en equipos a grupos más grandes y flexibles de estudiantes. La deman-da es de profesores que sean trabajadores del conocimiento, diseñadores de ambien-tes de aprendizaje, y capaces de sacar partido a las diversas áreas en donde se produ-ce el conocimiento.
CAPÍTULO 6
LAS RESPUESTAS A LOS DESAFÍOS PARALELOS:
DOCENTES, DOCENCIA Y TECNOLOGÍA
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114 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
Dentro del contexto de la enseñanza basada e intensiva en conocimientos, la másreciente revolución en el sector educativo tiene que ver con el papel potencial de lastecnologías de información y comunicación (TIC) en la introducción de cambios radi-cales en los procesos de enseñanza y aprendizaje. Las TIC incluyen la radio, la televi-sión, los computadores e Internet. Durante varias décadas ya estas tecnologías hansido vistas, en los países en desarrollo y en los más desarrollados, como instrumentospara extender la provisión y cobertura de la educación a un costo reducido. Aunqueello ha resultado cierto en muchos casos, hoy día las TIC se consideran preferente-mente como medios para ofrecer una educación de alta calidad centrada en el apren-dizaje de los estudiantes y dirigida al desarrollo de habilidades relevantes y en de-manda en la economía del conocimiento. Las TIC ofrecen un medio para reducir costosdurante la expansión de la cobertura (como en la educación a distancia tradicional),pero pueden también aumentar los costos sin necesariamente expandir la cobertura;por ejemplo, sofisticados sistemas de tutoría para cursos en línea a nivel terciario. Así,las TIC contienen la promesa de la expansión del acceso a la educación, pero puedentambién acabar siendo una vía para nuevas formas de desigualdad. En el caso de laeducación secundaria en particular, parece que las TIC son un factor central en losdesafíos paralelos de la expansión del acceso y, al mismo tiempo, mejora de la calidady la relevancia.
LOS MAESTROS DE SECUNDARIA: ESCASEZ, IDENTIDAD PROFESIONAL Y TEMAS
DE FORMACIÓN
Los profesores de educación secundaria cualificados se están transformando en unbien de gran valor en muchos países en desarrollo y más desarrollados. Tienden a ser elsegmento de la profesión docente más difícil de atraer, el más caro de formar y el másdifícil de retener. La cantidad de profesores no cualificados tiende a ser, en casi todos lospaíses en desarrollo, mucho más elevada en educación secundaria que en primaria. Ylas tasas de deserción de los maestros de secundaria son las más altas de la profesióndocente, especialmente de los profesores varones y de aquellos en áreas de alta deman-da, tales como las matemáticas, la ciencia y la tecnología (OCDE, 2004a).
En casi todas partes, la formación inicial de maestros de secundaria tiende a serconsecutiva; es decir, los maestros se educan primero en un área curricular o unadisciplina especializada y, a continuación, reciben alguna formación pedagógica. Enconsecuencia, la identidad profesional de los maestros de secundaria no se construyealrededor de la enseñanza, sino, más bien, alrededor de las disciplinas de especializa-ción. Sin embargo, a medida que la educación secundaria se masifica, más y más pro-fesores que al inicio de sus carreras se consideraban a sí mismos como profesores de“preterciarios”, deben enfrentarse al hecho de que en realidad son, más bien, profeso-res “posprimarios”. En contraste con los tiempos en los cuales la educación secundaria
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tenía un estatus de élite, la motivación de los estudiantes ya no se puede dar pordescontada. Este hecho cambia totalmente las condiciones de enseñanza cotidianasde los maestros en las escuelas secundarias. En vez de entrenárseles para desarrollarlas nuevas competencias requeridas para tratar con los estudiantes de hoy día, losmaestros de secundaria ven sus identidades profesionales cuestionadas y experimen-tan una pérdida de control sobre su práctica profesional. Y, al menos en lo que con-cierne a su formación, parece ser que los profesores de secundaria se vencrecientemente tentados a intercambiar oportunidades para aprender a innovar, porherramientas para simplemente sobrevivir.
Las autoridades educativas enfrentan hoy el problema de atraer graduados capa-ces a la profesión docente y de retenerlos allí. En los países en desarrollo, y especial-mente en África, la escasez de maestros, particularmente en áreas tales como las mate-máticas, la ciencia y la tecnología, presenta una amenaza de grandes proporciones alas metas de expansión de la educación y mejora de su calidad. Por ejemplo, mientrasque en algunos países de África, tales como Uganda, algunos maestros cualificados seencuentran desempleados (Lewin, 2002), en Zambia, la estrategia educativa nacionalde 1996 estimaba que el número de profesores retirados o fallecidos, o con enferme-dades crónicas, sería equivalente a la producción completa de las escuelas de forma-ción docente durante los próximos años. En Lesotho, se estimaba que casi la mitad dela cohorte de graduados de secundaria tendría que elegir la profesión docente parapoder satisfacer la demanda prevista (Lewin, 2002, 229). La escasez de maestros con-tinuará siendo el principal desafío para las políticas docentes en el futuro cercano.Este será el caso en todo el mundo, aunque las razones varíen; incluyendo las demo-gráficas, las tendencias en el mercado laboral, el impacto del VIH/SIDA, etc. Se necesitadiseñar políticas de incentivos para atraer y retener a maestros de alta calidad, quetomen en cuenta la integración efectiva y dinámica de los temas de carrera y desarro-llo profesional docentes, así como las políticas de asignación de profesores, el tamañode las salas de clase, y las prácticas de evaluación y seguimiento. Tales políticas po-drían comenzar con medidas que hagan a la profesión docente más atractiva pormedio de un aumento de los salarios y las compensaciones para los maestros de se-cundaria. (El caso de Chile es probablemente el mejor ejemplo de éxito a este respec-to.) Alternativa, o adicionalmente, las medidas para aliviar la escasez de profesorespodrían incluir la inversión en la formación de profesores, y cambios en las políticasde certificación y reclutamiento.
En términos generales, la solución a la escasez de maestros en los países en desa-rrollo ha tomado dos direcciones. Una es la aceleración de la formación inicial, redu-ciendo así su duración y costo. En algunos países, tales como Guinea, la duración dela formación se ha reducido a tres meses. La otra solución consiste en establecer polí-ticas que permitan el reclutamiento de graduados desempleados sin formación do-cente formal, o bien de graduados de las escuelas de formación de maestros, o estu-
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116 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
diantes recién graduados de secundaria sobre la base de un contrato que establezcaun salario inferior al salario regular de los profesores.
La aceleración de la formación inicial ha reducido de manera importante el costode la educación inicial de los maestros y ha ayudado a ubicar un mayor número demaestros en las aulas en un período relativamente breve. En algunos casos, sin em-bargo, esto ha afectado negativamente la calidad de la docencia, particularmente cuan-do el nivel académico de los estudiantes es débil. Las políticas de contratación de maes-tros pueden también llevar a incrementos en las disparidades regionales, dado quese tiende a asignar a zonas rurales y remotas los profesores a contrata. Se requieremayor evidencia empírica acerca de los efectos de estas políticas y los gobiernos nece-sitan sopesar las opciones cuidadosamente antes de ponerlas en práctica. No existenatajos fáciles para alcanzar la meta de una fuerza docente adecuadamente formada,especialmente en educación secundaria.
Los países más desarrollados también están tratando de responder a la escasez demaestros de secundaria, en algunos casos con soluciones imaginativas e innovadoras.Por ejemplo, en Holanda, el Acta de los Profesores Interinos No Cualificados haceposible que los profesionales con títulos de educación superior elijan la carrera docen-te. Los profesionales interesados deben someterse a un proceso de evaluación antesde comenzar a enseñar en una escuela, y deben también participar en un programade formación especialmente diseñado de dos años de duración. Tras completar conéxito esta formación, reciben la acreditación formal necesaria para enseñar.
¿HASTA QUÉ PUNTO VALE LA PENA INVERTIR EN LA FORMACIÓN INICIAL
DE LOS MAESTROS DE SECUNDARIA?
La escasez de docentes se está volviendo severa en algunos países y en algunas áreasdel currículo, especialmente en matemáticas y ciencias. Muchos educadores, investi-gadores y autoridades educativas están convencidos de que la inversión en la forma-ción inicial de maestros no está produciendo los resultados esperados, y que estosrecursos serían mejor utilizados si se reasignaran a otras áreas más productivas. Elhecho de que en muchos países la formación inicial se ha mantenido prácticamenteinalterada, está generando incluso mayores dudas acerca de su efectividad. Esto esparticularmente cierto respecto de los maestros de secundaria, dado que su formacióninicial se basa casi exclusivamente en el aprendizaje de conocimientos especializadosen universidades, con muy poca formación práctica en procesos de enseñanza y apren-dizaje. En buena medida, esto ha significado que los maestros de secundaria debenasumir la responsabilidad de su propia formación y desarrollo profesional una vezque comienzan a enseñar en las escuelas. Además, y sobre todo en los países en desa-rrollo, los maestros deben generalmente enseñar solos, siendo los estudiantes los úni-cos testigos de su actividad profesional. Pocos trabajos se caracterizan por tal grado de
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soledad y aislamiento. Los maestros trabajan en solitario para decidir qué enseñanzafunciona, qué estándar de rendimiento de los estudiantes es aceptable, y qué conoci-mientos y habilidades adicionales son óptimos para ellos y sus estudiantes. “Es pro-bable que esta versión de lo privado sea la típica en la mayoría de los ambientes esco-lares y en la mayor parte de las carreras docentes. Tanto la organización arquitectóni-ca como la social de la educación escolar, hacen difícil el trabajar de otra manera”(Huberman, 1995, 207).
Existe, además, un profundo desajuste entre las radicalmente nuevas competen-cias clave, requeridas a los estudiantes en la sociedad del conocimiento y las habilida-des de los docentes, adquiridas en las escuelas superiores y programas de formacióninicial y en servicio (Banco Mundial, 2004a). Para los países en desarrollo, el diseño depolíticas apropiadas de la selección y formación de maestros capaces de ayudar a losestudiantes a adquirir las nuevas competencias demandadas por la sociedad y los mer-cados laborales constituye un desafío extraordinario. Las nuevas competencias re-quieren claramente que los profesores se comporten en las salas de clase de maneracontraria a la formación que reciben. Unos sistemas conservadores de formación deprofesores , y con una fuerte orientación académica, son incapaces de facilitar tal cam-bio. Pero la ineficiencia y el alto costo de la formación inicial tradicional de profesoresno justifican el completo abandono de tal sistema de formación.
Al menos dos dilemas emergen para quienes toman las decisiones educativas enlos países en desarrollo. El primero surge de la creciente tensión y el potencial conflic-to entre, por un lado, la necesidad de aumentar el estatus de la profesión docente y,por otro, la necesidad percibida de alejar la educación de los profesores de la acade-mia y acercarla a las escuelas y aulas. Se están realizando esfuerzos para acrecentar elestatus académico de los programas de formación de profesores (lo cual podría resul-tar en mayores restricciones de acceso y así, paradójicamente, empeorar la actual es-casez de maestros). Al mismo tiempo, existe la necesidad de basar y concentrar laformación docente inicial y permanente en las escuelas y las salas de clase, si se deseaque ésta sea relevante y eficiente.
El segundo dilema, íntimamente relacionado con el primero, surge de la evidenciade las investigaciones que sugieren que la formación inicial basada en la escuela y unsistema de mentores para los maestros novatos son más efectivos y menos costososque la formación inicial tradicional (Lewin, 2003). Un cambio de políticas en tal direc-ción podría llevar a la reducción de los períodos de formación inicial en las escuelassuperiores docentes, lo cual reduciría al menos parcialmente el control que ejercen lasuniversidades sobre la formación de los maestros y su acceso a la enseñanza, y podríaponer en peligro el estatus académico de los programas de formación de maestros. Talriesgo podría manejarse con sistemas de acreditación de profesores renovados, quesancionen calificaciones independientemente de la duración de los estudios formales.A pesar de las advertencias implícitas en los dilemas que hemos presentado, un cam-
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118 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
bio prudente y gradual en la asignación de los recursos, desde la formación inicialtradicional a la formación basada en las escuelas, podría ser un cambio que bien valgala pena considerar en las políticas de formación de profesores.
La armonización de las habilidades docentes con las competencias claveexigidas a los graduados de secundaria
Una habilidad docente, o competencia, consiste en la capacidad de movilizar una va-riedad de recursos cognitivos para enfrentar adecuadamente un tipo específico desituación de enseñanza. Más que relacionarse con la enseñanza de un contenido otipo de conocimiento particular, las competencias o habilidades docentes integran yarticulan recursos cognitivos relevantes para una situación dada. Se construyen con laformación y la práctica diaria en el salón de clases. Las competencias docentes soncomunes a toda área curricular y nivel escolar; y atraviesan materias y disciplinas, enprimaria, secundaria y terciaria.
El debate acerca de la naturaleza profesional, no profesional o semiprofesional dela enseñanza ha existido desde hace décadas, pero hoy el tema es más polémico ycrucial que nunca. En la economía del conocimiento contemporánea, la gestión delconocimiento es vista como la clave para la flexibilidad de las operaciones, la forma-ción y desarrollo profesional de los empleados, e incluso la productividad general deuna institución. El desafío implícito consiste en que el conocimiento docente es en sumayor parte tácito, difícil de articular y sistematizar, y estrictamente práctico ycontextual. Estas características refuerzan el tradicional aislamiento de los maestros ylas escuelas, haciendo muy difíciles la transferencia y la utilización plena de los cono-cimientos. En breve, las instituciones formadoras de maestros, las escuelas entendidascomo organizaciones y los sistemas educativos en general se encuentran aún muylejos de satisfacer las necesidades de una sociedad del conocimiento. Por esto el currí-culo de la formación de docente, especialmente el de formación inicial, continúa sien-do un tema abierto, controvertido y abstruso, respecto del cual los resultados de lasevaluaciones y la evidencia de las investigaciones son contradictorios.
Los vínculos entre las reformas curriculares y la formación inicial de profesores. Laimplementación de las reformas curriculares es básicamente un problema de forma-ción de profesores en servicio. Tal formación es difícil debido a la “viscosidad” (resis-tencia) de los conocimientos preexistentes de los profesores. Otras profesiones hanconstruido un capital de conocimientos altamente especializados, que les permiteestablecer una considerable distancia entre el profesional y el cliente. (Esta es la clavede la categoría sociológica clásica del prestigio profesional.) El conocimiento profe-sional de la enseñanza no puede construirse de la misma manera. Partes esenciales dela profesión docente incluyen el mantenerse cercano a los estudiantes, preocuparse
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119Las respuestas a los desafíos paralelos: docentes, docencia y tecnología
por su bienestar, y construir comunidades de aprendizaje que respondan a las necesi-dades de los alumnos. Se debe desarrollar un enfoque totalmente nuevo del conoci-miento profesional (Hiebert, Gallimore y Stigler, 2002); que permita la conceptualiza-ción de la educación y el desarrollo profesional docentes en términos de aprendizajepermanente.
El debate sobre el currículo de los programas de formación docente ha giradoalrededor de dos posiciones fundamentales y opuestas: a) que el énfasis debe hacersesobre el conocimiento relacionado con las materias (conocimiento de contenidos); y b)que obviamente el conocimiento más pertinente es el relacionado con la enseñanza yel aprendizaje. Éste incluye el conocimiento profesional acerca de los estudiantesmismos (en secundaria, comprender la adolescencia es vital), y acerca del manejo delas aulas, la pedagogía y las evaluaciones, y de la escuela como una institución deaprendizaje productora de conocimiento. Contraria al “saber popular” en educación,la investigación provee sólida evidencia de que el conocimiento acerca de los proce-sos de enseñanza y aprendizaje está incluso más cercanamente asociado con el rendi-miento estudiantil que el conocimiento de contenidos de la disciplina enseñada(Darling-Hammond, 2000).
Las investigaciones sobre educación en varios campos relacionados sugiere la exis-tencia de una tercera categoría de conocimiento que es al menos tan relevante para laeducación docente como las otras dos: el conocimiento didáctico del contenido; este es elconocimiento específico y especializado acerca de los procesos de enseñanza y apren-dizaje en una disciplina particular (ver gráfico 6.1). El conocimiento didáctico del con-tenido es el entendimiento que un maestro posee acerca de cómo ayudar a los estu-diantes a comprender materias específicas. Éste incluye conocimientos especializa-dos sobre cómo organizar, representar y adaptar los contenidos de las materias a losdiversos intereses de los educandos, y cómo presentarlos para la instrucción. De acuer-do con algunas revisiones bibliográficas recientes, este es el tipo de conocimiento másclaramente vinculado al desempeño de los estudiantes y el que posee mayor poten-cial para el desarrollo profesional de los profesores. El conocimiento didáctico del con-tenido no sólo es una fuente renovada y avanzada de una nueva identidad de la pro-fesión docente, sino que puede también promover mejores resultados estudiantiles yun sistema escolar más equitativo. Un énfasis en el conocimiento didáctico del conte-nido conduce a escuelas secundarias más productivas e inclusivas.
Las competencias relacionadas con el trabajo de los maestros en las aulas son lasque deberían considerarse como los elementos centrales de la formación inicial do-cente. La evidencia de la investigación resalta la importancia de que los profesoresnoveles desarrollen un repertorio de habilidades y conocimientos básicos que les per-mitan comenzar bien sus carreras profesionales (ver gráfico 6.2).
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120 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
El aprendizaje permanente es más que sólo un buen postulado. Se requiere uncambio fundamental en la manera de concebir la profesión docente: el maestro debeverse como un profesional, un trabajador del conocimiento, que no desarrolla su ca-rrera profesional completa en un solo sistema escolar, o incluso en un solo país. Igualque los estudiantes, los maestros deben estar preparados para trabajar en entornoscambiantes e impredecibles donde el conocimiento se construye a partir de fuentes ypuntos de vista diversos. La capacidad de proveer una instrucción estimulante a unoseducandos con diversas experiencias e ideas depende de la capacidad de los maestrospara crear experiencias de aprendizaje poderosas y diversas que conecten con lo quelos estudiantes ya saben, y con el modo en que pueden aprender más eficazmente.Además de las habilidades y conocimientos pedagógicos y de materias específicas,también se espera que los profesores de secundaria desarrollen habilidades para lacomunicación con los padres, manejen situaciones de deserción, de repetición de cur-so y de baja asistencia, y que trabajen con las comunidades menos favorecidas. Losprogramas de formación docente deben permitir a los maestros enseñar en múltiplescontextos a grupos diversos de niños, y deben ayudarles a entender cómo construiralianzas eficaces entre la escuela y la comunidad.
GRÁFICO 6.1
CATEGORÍAS QUE CONTRIBUYEN AL CONOCIMIENTO DIDÁCTICO DEL CONTENIDO
Fuente: Morine-Dershimer y Todd, 2003.
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121Las respuestas a los desafíos paralelos: docentes, docencia y tecnología
LA ENSEÑANZA Y EL APRENDIZAJE A TRAVÉS DE TECNOLOGÍAS
En los países de bajo ingreso, el uso estratégico de las TIC ofrece un medio para dar unrápido salto adelante en su desarrollo educativo. La sola disponibilidad de computa-dores y otras tecnologías, sin embargo, no puede reemplazar la tarea fundamental deenseñar y aprender, ni es en sí misma una garantía de mejora en la calidad de laeducación. La educación, y no la conectividad, es el desafío; aunque no es necesariosecuenciarlas o que estén en conflicto.
GRÁFICO 6.2
COMPETENCIAS DEL DOCENTE DE EDUCACIÓN SECUNDARIA
Fuente: Martinet, Raymond y Gauthier, 2001.
Nota: El apéndice F presenta una hoja de ruta de las competencias del docente para una escuela secundaria basada en el
conocimiento.
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122 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
Todavía existe un largo camino por recorrer antes de que se realice el potencial delas TIC en los procesos de aprendizaje en el aula. Tanto en los países en desarrollocomo en los más desarrollados está creciendo el escepticismo respecto de los resulta-dos de las inversiones masivas en TIC en términos de aprendizaje de los estudiantes.
El desafío del uso óptimo de las TIC en educación concierne claramente a la profe-sión docente. Parece que los maestros de TIC son particularmente difíciles de atraer,reclutar y retener en las escuelas secundarias (OCDE, 2004a), y las necesidades de for-mación en TIC son enormes para los maestros de secundaria con poco o con ningúnconocimiento de estas tecnologías. Las innovaciones institucionales en el sector edu-cativo no se han mantenido a la par de las innovaciones tecnológicas en educación.Esta brecha crea problemas en la implementación y el uso pleno de las TIC. Las políti-cas de TIC en educación deben establecerse dentro del marco de una estrategia clara-mente definida para el sector educativo completo, lo que incluye un nuevo marcocultural para las instituciones educativas. Estas políticas deberían enfatizar en nuevasformas de acceso a la educación y nuevos canales para la participación social. Unarevisión cuidadosa de las características organizativas, directivas y financieras de lasinstituciones educativas es una precondición para el éxito en la implementación decualquier política de TIC en educación.
Como mínimo, las TIC significan redes de trabajo y colaboración. Las alianzasinstitucionales a todos los niveles son la clave para el éxito sostenible. Los mecanis-mos para el control y garantía de la calidad se vuelven cruciales. La oferta de TIC parala educación puede potencialmente ser de la mayor calidad, pero también de la peor.
El uso de las TIC en la educación a distancia y la expansión de los lugaresde aprendizaje
Las TIC han traído consigo una nueva perspectiva a la institucionalización de la edu-cación, al crear lugares alternativos para la diseminación del conocimiento y el apren-dizaje, más allá de las restricciones tradicionales de espacio, tiempo y estructura físi-ca. Varias tecnologías, tales como la radio interactiva, la radio y teledifusión, el satéli-te, la televisión por cable, los computadores e Internet, se encuentran disponiblespara su uso educativo (ver cuadro 6.1). Estas tecnologías poseen el potencial de pro-veer a los estudiantes de una experiencia multimedia altamente interactiva, sincróni-ca y asincrónica, que incluya a organizaciones y escuelas geográficamente dispersas,por la vía de una vasta red de comunicaciones nacionales e internacionales (Haddady Draxler, 2002).
La radiodifusión y la instrucción por radio interactiva (IRI). Aunque la radio carece de losefectos visuales de la televisión y de los computadores, los programas de educación a
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123Las respuestas a los desafíos paralelos: docentes, docencia y tecnología
distancia vía radio poseen muchas ventajas, incluyendo: un amplio alcance sin unainfraestructura sofisticada, su facilidad en el uso, y unos programas con menores cos-tos de producción que los de televisión o asistidos por computadores. El primer pro-grama IRI en un país en desarrollo se inició en Nicaragua, en los años setenta, paraenseñar matemáticas a los estudiantes de los grados 1 a 4. Desde entonces, la IRI se hautilizado para enseñar varias materias, incluyendo lenguas nacionales, segundas len-guas, ciencias y estudios ecológicos o medioambientales, en 20 países, la mayor partede ellos en África y en América Latina y el Caribe.
La experiencia ha confirmado el potencial de la IRI para la expansión de la educa-ción secundaria. Las evaluaciones de programas en Bolivia, Sudáfrica y Tailandia, hanindicado que la IRI tienen un impacto sustantivo en la reducción de la brecha de equi-dad urbano-rural y en la calidad de la educación, que se ve reflejado en las mejoras enel rendimiento de los estudiantes beneficiados (Bosch, Rhodes y Kariuki, 2002). Losestudios de los programas IRI en Honduras, Papúa Nueva Guinea y Sudáfrica hanidentificado su potencial para reducir la desigualdad de género (Hartenberger y Bosch,1996). Otros estudios han demostrado, consistentemente, la efectividad de costos deestos programas (Haddad y Draxler, 2002). Aunque los programas IRI requieren costosfijos iniciales relativamente elevados, los costos recurrentes son notablemente másbajos. Los costos iniciales incluyen la producción de materiales de audio y textos im-presos, y el desarrollo de sistemas de administración y formación; los costos recu-rrentes incluyen los salarios del personal, la diseminación de los programas, la manu-tención y la formación de los maestros y el personal del programa. Debido a la ampliacobertura de las transmisiones y la insignificancia de los costos variables requeridospara aumentar la audiencia (nueva infraestructura escolar y para la transmisión, ade-más de textos, profesores y personal de manutención), el costo por alumno de losprogramas IRI decrece proporcionalmente con el aumento de la audiencia. De los 20países que iniciaron un programa IRI entre 1974 y 1999, 13 continúan transmitiendolos programas originales; tres países están llevando a cabo aplicaciones diferentes delas iniciales y sólo cuatro han abandonado el programa (Banco Mundial, 2002a). Estaevidencia muestra explícitamente la relativa facilidad con que se sostienen los pro-gramas IRI.
La televisión educativa. La televisión se ha usado en educación secundaria desde finesde los sesenta, con resultados mixtos. La mayor ventaja de la televisión educativa espermitir ilustrar conceptos complejos o abstractos por medio de efectos visuales. Al-gunas notables desventajas incluyen los altos costos de producción, asociados conrelativamente sofisticadas infraestructuras de producción, equipos y habilidades téc-nicas, así como la inflexibilidad de adaptación de los programas una vez que éstos sehan desarrollado.
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Los programas implementados con el apoyo de las agencias internacionales, enCosta de Marfil y El Salvador, no tuvieron éxito. El programa en Costa de Marfil secerró después de que el financiamiento externo cesó, como resultado de altos costospor estudiante, la resistencia de los maestros a las instituciones centralizadas, y ladébil capacidad local que resultaba de la dependencia la asistencia técnica de extran-jeros y expatriados. En contraste, dos programas de televisión educativa en AméricaLatina (Telesecundaria en México y Telecurso en Brasil) y uno en Asia (la EscuelaAbierta Nacional de la India) han tenido éxito en proporcionar educación secundariaa estudiantes que de otra manera no hubieran tenido acceso a ella. El éxito de losprogramas educativos televisados en estos tres países, a pesar de las altas inversionesde costo fijos iniciales, es atribuible a su gran población potencial de estudiantes desecundaria, lo que permite economías de escala.
La Telesecundaria fue desarrollada por México en 1968, sin financiamiento exter-no. Su objetivo principal era resolver el problema del acceso a la educación en zonasrurales. (La versión urbana se volvió financieramente insostenible debido a la bajademanda.) El programa se focalizó en los estudiantes de las 200.000 comunidades ru-
País
Botsuana
Burkina Faso
Etiopía
Ghana
Guinea
Malawi
Namibia
Nigeria
Zambia
Zimbabue
Materias ofrecidas
Todas las materias
Francés, matemáticas
y física
Ocho materias
Inglés, matemáticas y
ciencias
Francés, matemáticas
y ciencias
—
Todas las materias
Todas las materias
—
Materias académicas
Matrícula 1999-2000
600, secundaria inferior
—
8.400
—
300, maestros de
secundaria
80.000
18.325
—
11.138 (1990)
25.000
Tecnología usada
Medio impreso, radio
Radio, televisión
Medio impreso, radio, televisión
Medio impreso, radio, televisión
Medio impreso, radio, cintas de audio
Medio impreso, cintas de audio
Medio impreso, radio, cintas de audio
Medio impreso
Medio impreso, radio
Medio impreso
CUADRO 6.1
EDUCACIÓN A DISTANCIA PARA LA PROVISIÓN DE EDUCACIÓN SECUNDARIA EQUIVALENTEEN ÁFRICA
Fuente: Banco Mundial, 2002a.
Nota: —, No hay datos.
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125Las respuestas a los desafíos paralelos: docentes, docencia y tecnología
rales con poblaciones de menos de 2.500 habitantes. En 1998, el 15% de los estudian-tes de educación secundaria inferior de México se educaba a través de este programa(Banco Mundial, 2002a).
A fines de los setenta, la Fundación Roberto Marinho desarrolló el Telecurso deBrasil apoyado por la mayor red de transmisión comercial de ese país, la Rede Globo.Su propósito era proveer a los adultos jóvenes empleados con la oportunidad de ad-quirir certificados de equivalencia de educación primaria y secundaria. Para respon-der a las nuevas demandas del mercado laboral, a comienzos de los noventa la Funda-ción Roberto Marinho, la compañía de medios de comunicación Globo y sectores in-dustriales desarrollaron un nuevo programa, Telecurso 2000. Éste es una versión con-densada de un currículo básico de educación secundaria, con una opción curricularen habilidades mecánicas básicas. Los principios que guían su diseño son una educa-ción orientada al trabajo, el desarrollo de competencias básicas, la educación cívica yla contextualización (Haddad y Draxler, 2002).
La Escuela Abierta Nacional de la India se estableció en 1989, como una instituciónautónoma bajo el Ministerio para el Desarrollo de Recursos Humanos, en apoyo de laPolítica Nacional de Educación de la India. El programa se dirige principalmente asatisfacer las necesidades educativas de los niños fuera de la escuela, así como de losestudiantes social y económicamente menos afortunados. Aunque comenzó con cur-sos académicos de nivel secundario (incluyendo el nivel secundario superior), actual-mente la Escuela Abierta ofrece cursos en áreas profesionales y de habilidades devida. El programa ha expandido también su rango de cobertura a programas de edu-cación básica y preuniversitaria. Más de 400.000 niños provenientes de grupos física,social, económica y geográficamente desaventajados han pasado por esta escuela.
Los computadores e Internet. Las grandes inversiones realizadas durante las últimas dosdécadas han llevado las TIC a casi todas las escuelas secundarias de los países másavanzados de la OCDE (OCDE, 2004b).1 También en algunos países de ingresos medios,los computadores e Internet se han introducido en numerosas escuelas secundarias;por ejemplo, en Chile la tasa de estudiantes por computador es de 33:1 (Hepp et al.,2004). Los computadores e Internet se usan para propósitos educativos de tres mane-ras fundamentales: a) como instrumentos para la enseñanza (simulaciones, materia-les de enseñanza, comunidades de aprendizaje en línea, desarrollo profesional de los
1 En el 2000, más de un 90% de los estudiantes, en los 14 países de la OCDE encuestados (Bélgica/Flandes, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Hungría, Irlanda, Italia, México, Noruega, Por-tugal, la República de Corea, Suecia y Suiza), asistían a escuelas de educación secundaria supe-rior donde se disponía de aplicaciones computacionales estándar, tales como procesamiento detextos, hojas de cálculo y programas gráficos. Para el 2001, Internet era accesible en prácticamen-te todas las escuelas de estos países, con la excepción de México, un país de ingreso medio.
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126 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
profesores, instrumentos en las clases); b) como herramientas para la provisión decontenidos (bibliotecas en línea, revistas y libros); y c) como herramientas administra-tivas (Sistema de Administración de la Información de Educación, o EMIS, evaluación,mantenimiento de archivos). Ejemplos de cómo se han usado los computadores eInternet para expandir el acceso a la educación secundaria incluyen los telecentroscomunitarios, la mayoría de los cuales se ubica en países en desarrollo, y las escuelassecundarias virtuales, normalmente en los países más desarrollados.
Los telecentros comunitarios en zonas rurales pobres proveen al público de acceso acomputadores e Internet. Los telecentros varían en estructura, clientela, servicios ofre-cidos, financiamiento y disponibilidad de hardware y software. Algunos sirven comocentros educativos no formales, ofreciendo cursos de alfabetización básica y de capa-citación para adultos y estudiantes que abandonaron la escuela. Por ejemplo, lostelecentros LearnLink, en Ghana, ofrecen programas educativos suplementarios a losdisponibles en las instituciones privadas y públicas. Entre 1998 y 2001, este programafacilitó a más de 14.000 individuos (estudiantes, profesores, gente de negocios e inclu-so personal nacional de telecomunicaciones) destrezas útiles en TIC (Usaid y AED, 2003).
Las escuelas virtuales ofrecen cursos a los estudiantes por Internet. Desde 1997, muchasescuelas virtuales nuevas se han establecido en Australia, Canadá (en la Columbia Bri-tánica y Alberta), Europa y Estados Unidos. Las escuelas virtuales varían significa-tivamente en su currículo y en cómo se estructuran y financian. Algunas ofrecen cur-sos individuales que los estudiantes pueden tomar para recibir créditos en sus distri-tos escolares y obtener un diploma regular. Otras ofrecen un programa completo y untítulo. En Estados Unidos, cerca de 300.000 estudiantes, la mayoría de secundaria, seencontraban matriculados en escuelas virtuales durante el año académico 2002/2003.Se estima que más de 520.000 estudiantes estaban matriculados en 2004/2005(Revenaugh, 2004). Más de la mitad de los estados de ese país ofrecen alguna formade educación virtual. Además, 67 escuelas chárter virtuales, en 17 estados, prestabanservicios a 21.000 estudiantes en 2003/2004 (ver recuadro 6.1).
Los mayores beneficios de las escuelas virtuales están en las mayores oportunida-des para los estudiantes de distritos rurales pequeños. Frecuentemente, estos distritosno pueden ofrecer un rango de cursos completos, como por ejemplo cursos más avan-zados (preuniversitarios especializados) y cursos de enriquecimiento. Esto explica laprevalencia de escuelas virtuales en algunas de las áreas menos pobladas de Australia,Canadá y Estados Unidos. Otro beneficio notable de las escuelas virtuales es dar opor-tunidades educativas a los individuos que no pueden atender a las escuelas, porque,por ejemplo, padecen de condiciones de salud serias o se encuentran encarcelados.También sirven a los padres que deciden educar a sus hijos en el hogar.
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RECUADRO 6.1
TIPOS DE ESCUELAS VIRTUALES EN ESTADOS UNIDOS, CON EJEMPLOS
En Estados Unidos existen diversos tipos de escuelas virtuales, incluyendo los siguientes:
• Respaldadas por los estados. Éstas se encuentran sancionadas por los gobiernos estatales paraactuar como las escuelas virtuales oficiales del Estado. Ejemplo: la Escuela Virtual de Florida, que sefinancia por el estado de Florida como una entidad independiente, y que ofrece un currículo comple-to en línea, pero no ofrece diplomas.
• Basadas en universidades y en escuelas de educación superior. Cursos virtuales introductorios anivel de educación superior, disponibles para estudiantes de secundaria superior a través de unamatrícula dual o concurrente. Ejemplo: el Lincoln Independent Study High School de la Universidadde Nebraska, que ha desarrollado, con subsidios federales, un programa de cursos en línea condiplomado, comercializados a través de la organización con fines de lucro Class.com.
• Consorcios y basado en regiones. Los consorcios de escuelas virtuales pueden ser nacionales,multiestatales, estatales o regionales. Muchas agencias educativas regionales han incluido cursosvirtuales en sus menús para las escuelas, desde jardín infantil hasta el grado 12 (K-12). La mayoría delos consorcios actúan como intermediarios para proveedores externos o comparten cursos entre losmiembros. Ejemplo: la organización sin fines de lucro VHS Inc. (anteriormente Concord VHS), enMassachusetts, que persigue sostenibilidad a través de su amplia red de escuelas participantes.
• Basadas en agencias de educación local. Muchas escuelas públicas locales y de distritos escolareshan creado escuelas virtuales, principalmente para satisfacer sus propias necesidades de educaciónsuplementaria o alternativa, y para alcanzar a la población educada en los hogares. Normalmenteemplean sus propios maestros certificados regulares de K-12, bien dentro de la instrucción regulardel curso o como apoyo. Ejemplo: la Escuela Virtual HISD de Houston, Tejas, que ofrece un currículode educación básica superior para estudiantes matriculados y educados en los hogares, así comocursos avanzados para suplementar los ofrecidos por las escuelas secundarias.
• Escuelas chárter virtuales. Entidades chárter, autorizadas por el Estado (incluyendo distritos escola-res públicos, organizaciones sin fines de lucro, y organizaciones con fines de lucro), que gestionanescuelas públicas chárter exentas de ciertas reglas y regulaciones. La legislación de las chárter tieneun efecto crítico sobre cómo operan éstas. Ejemplo: la Escuela Chárter Virtual Basehor-Linwood enKansas, dedicada a proveer oportunidades educacionales públicas, financiadas por el Estado, para losestudiantes de K-12 educados en el hogar. Ofrece cursos desarrollados autónomamente como partede un programa de diplomado completo, empleando un profesor certificado en el distrito para cadanivel de grado básico y de área de materias de secundaria.
• Escuelas privadas virtuales. Al igual que las escuelas públicas locales, muchas escuelas privadashan desarrollado programas virtuales, diseñados principalmente para ofrecer cursos suplementariosy materiales de instrucción a quienes estudian en el hogar. Un número limitado de éstos ofrece diplo-mas de secundaria aprobados por el Estado o acreditados regionalmente. Ejemplo: la AcademiaChrista McAuliffe, en el estado de Washington, donde los estudiantes siguen un currículum de apren-dizaje en línea, con el apoyo de mentores académicos y desarrollado por proveedores externos, ydonde las cohortes de estudiantes se reúnen semanalmente con sus mentores en un aula virtual enlínea.
• Proveedores con fines de lucro de currículos, contenidos, herramientas e infraestructura. Muchascompañías con fines de lucro han jugado un papel importante en el desarrollo de las escuelas virtuales.Ejemplo: compañías tales como la Apex Learning y Class.com han ofrecido cursos de puesta en
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Deben tenerse en cuenta tres factores principales cuando se considere a las escue-las virtuales como una alternativa para las escuelas secundarias tradicionales:
1. Requerimientos tecnológicos. Mientras más parecido sea un curso a una sala declases real, con frecuentes interacciones simultáneas, mayor es el ancho de bandarequerido. Así, inmediatamente emergen problemas de equidad: mientrasmayores sean los requerimientos de infraestructura tecnológica, menor será elnúmero de estudiantes capaces de participar, especialmente aquellos económi-camente más desafortunados. Este tema necesita estudiarse cuidadosamentedurante la etapa de diseño, de manera que se usen tecnologías alternativas queeviten una alta dependencia de Internet o de los sitios Web. Por ejemplo, sepueden utilizar CD-ROM para diseminar grandes volúmenes de recursos y ma-teriales de clase, y usar servidores de listas, grupos informativos y paneles dediscusión para generar discusiones y conferencias asincrónicas.
2. Maestros e instructores. Debido a que el entorno de enseñanza en línea es muydistinto de las salas de clase tradicionales, demanda diferentes habilidades ypedagogías. Es importante que los maestros e instructores reciban una for-mación apropiada en pedagogías, el diseño de cursos y en el uso de las tecno-logías.
3. Alumnos. No todos los estudiantes están preparados para el aprendizaje en lí-nea. Algunos pueden carecer de motivación, otros pueden tener un estilo deaprendizaje poco compatible, y aun otros pueden carecer de las destrezas nece-sarias para usar las tecnologías. Las lecciones aprendidas de las escuelas virtualesexistentes implican que es valioso evaluar a los estudiantes para determinar supreparación, proporcionar mecanismos de apoyo, así como contar con un buenapoyo técnico en línea.
Enfoque integrado con multimedia. Todos los programas mencionados hasta ahora utili-zan básicamente un solo tipo de tecnologías, sea la radio, la televisión o el computa-
marcha para muchas escuelas virtuales en sus etapas de desarrollo inicial. Muchas compañías estánampliando su centro original y poniendo a disposición currículos más extensos o servicios más inte-grados para satisfacer las necesidades de este creciente mercado. Compañías que desarrollan soft-
ware para Internet, tales como Macromedia, han proporcionado las herramientas usadas por lasescuelas virtuales para el desarrollo autónomo de sus cursos.
Fuente: T. Clark, 2001.
(Continuación recuadro 6.1)
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dor. Pero los programas pueden también utilizar una combinación de tecnologías,cada una sirviendo un propósito específico. Un buen ejemplo de este enfoque inte-grado lo constituye la Educación Secundaria Superior a Distancia Nacional Generalde Finlandia. Este programa se desarrolló en 1997 por el Consejo Nacional de Educa-ción (CNE) de Finlandia y la Compañía Finlandesa de Transmisiones, junto con 12instituciones educativas que funcionaron como piloto. Unos resultados positivos enlas escuelas piloto llevaron a extender el proyecto a todas las provincias de Finlandia.En febrero de 2003, cerca del 90% de las instituciones de secundaria superior, con unnúmero aproximado de 3.200 estudiantes, participaban del programa. Los objetivosson mejorar la equidad en educación expandiendo el acceso a la secundaria superiorgeneral, así como aumentar la capacidad de los ciudadanos para utilizar las TIC, yatender a los desafíos del aprendizaje permanente ofreciendo a los estudiantes unavía educativa abierta y flexible.
Todos los estudiantes del programa finlandés están matriculados en una institu-ción participante, y desarrollan su plan de estudio personal en consulta con el direc-tor de la institución y consejeros en las materias respectivas. Los estudiantes usantextos y otros materiales escritos, programas de educación a distancia por radio ytelevisión, cintas de audio, correo electrónico, y otros materiales en línea y basados enInternet. Los factores que explican el éxito de este enfoque integrado son la escalanacional del programa y la alianza de la CNE con el sector privado, que incluye casaseditoriales, proveedores de hardware y, operadores de redes, y la compañía de trans-misiones nacionales de servicio público.
El uso de computadores y de Internet para mejorar la calidady la relevancia de la educación
La alfabetización digital se está transformando en un requerimiento mínimo paramuchos trabajos, y la demanda de profesionales de TIC altamente calificados ha au-mentado donde las nuevas tecnologías se han introducido (Banco Mundial, 2003a).Para medir la calidad de las habilidades en TIC de estudiantes y empleados, las institu-ciones educativas y las agencias gubernamentales, en más de 100 países, han adopta-do estándares internacionales de competencia, tales como la Licencia Internacionalde Manejo de Computadores (ICDL) y la Licencia Europea de Manejo de Computado-res (ECDL). Algunos países han establecido sus propios estándares de alfabetizaciónen TIC para estudiantes de secundaria; Chile, por ejemplo, está estableciendo un siste-ma nacional de acreditación de habilidades en TIC en las escuelas secundarias sobre labase del de ICDL (Hepp et al., 2004).
Habilidades más específicas están también enseñándose en escuelas secundariasde todo el mundo. Una compañía de sistemas de red, Cisco, distribuye a las escuelas,a través de Internet, el currículo de la Cisco Networking Academy, que permite a los
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estudiantes ser certificados como Asociados en Redes (CCNA) y Profesionales en Re-des (CCNP). El programa, iniciado en 1997, ha evolucionado desde una red de apoyo alcurrículo de secundaria a un programa educativo mundial. Más de 450.000 estudian-tes se han matriculado en más de 10.000 Cisco Networking Academies, ubicadas enescuelas secundarias y técnicas, universidades e instituciones de educación superior,y organizaciones comunitarias, en más de 160 países (ver http://www.cisco.com/en/US/learning/netacad/index.html).
Potencial y promesa
Los estudios y las evaluaciones de los efectos que el uso de computadores e Interneten las salas de clases tienen sobre el aprendizaje de los estudiantes muestran resulta-dos mixtos. Algunos estudios no muestran evidencia clara o sustantiva de mejoras enel rendimiento académico o incluso presentan evidencia negativa (Angrist y Lavy,2002; Cuban 2002; Word, Underwood y Avis, 1999). Otros estudios muestran que eluso de los computadores y de Internet puede ayudar a construir entornos de apren-dizaje efectivo y mejorar el aprendizaje de los estudiantes (Earle, 2002; Honey, 2001;Mehlinger, 1996; Van Dusen y Worthen, 1995). Estudios más recientes (OCDE, 2004b)indican que los actuales niveles de uso de computadores y de Internet en las escuelassecundarias son mucho menores de lo esperado, incluso en países más desarrolladosque han realizado enormes inversiones en TIC en las escuelas secundarias. Estos re-sultados obviamente generan preguntas acerca del significado de los estudios de eva-luación de impacto en las escuelas. Existe la necesidad de llevar a cabo estudios yevaluaciones más rigurosos en diversos contextos escolares y en diferentes ambientesde enseñanza y aprendizaje. A continuación, se resumen algunas de las principales ymás reconocidas contribuciones de la tecnología a la generación de ambientes de apren-dizaje más efectivos, utilizando las siguientes categorías identificadas por Bransford,Brown y Cocking (2000): ambientes centrados en el estudiante, en el conocimiento,en la evaluación y en la comunidad.
Ambientes centrados en el estudiante. Algunos programas de computadores e Internetofrecen una instrucción individualizada y presentan materias que van más allá de lotradicionalmente disponible en textos escolares. Los programas motivan a los estu-diantes con actividades de aprendizaje colaborativas y por medio de la construcciónde una red de educandos. Estos programas ponen así a los estudiantes en control,creándoles una estructura y haciéndolos responsables de su propio aprendizaje.
Los programas de simulación computacional pueden usarse para enseñar los tópi-cos fundamentales y para proveer a los estudiantes de ciencias de modelos teóricossimplificados de fenómenos del mundo real. (El Proyecto GenScope constituye unejemplo de estudios de genética en biología preuniversitaria.) Tales programas per-
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miten a los alumnos investigar conceptos científicos y matemáticos, a través de lamanipulación y experimentación directas. Estas simulaciones y herramientas de vi-sualización científica, vía computadores o videos, han demostrado que llevan a unamayor comprensión de los conceptos científicos fundamentales (Honey, 2001).
Ambientes centrados en el conocimiento. Los computadores e Internet hacen que el currí-culo sea más estimulante, al introducir problemas del mundo real en las aulas. Porejemplo, a través del proyecto Aprendizaje y observaciones globales para beneficiaral medio ambiente (Globe), más de un millón de estudiantes de más de 12.000 escue-las alrededor del mundo han tomado parte en la recolección de datos acerca de susentornos locales, usando protocolos especificados por investigadores principales. Losestudiantes envían su información a través de Internet a un archivo de datos de Globe,el cual utilizan tanto los científicos como los estudiantes para conducir sus estudios.Las herramientas de visualización, tales como mapas, gráficos y fotos digitales en elsitio Web de Globe, permiten a los estudiantes observar sus propios datos y hacercomparaciones con datos obtenidos en otras localidades. Estos ambientes basados enel conocimiento generan gran entusiasmo entre los alumnos con su trabajo, así comoimpresionantes logros intelectuales, al darles acceso a vastas fuentes de información,incluyendo bibliotecas digitales y datos del mundo real para el análisis, así como aconexiones e interacciones con meteorólogos, geólogos, astrónomos, científicos de lacomputación y otros profesionales (Means et al., 2000).
Ambientes centrados en la evaluación. Los computadores e Internet pueden ayudar acrear un ambiente centrado en la autoevaluación, que ofrece a los estudiantes y profe-sores mayores oportunidades para recibir feedback, reflexionar, refinar su entendimiento,y construir nuevos conocimientos. Por ejemplo, las tecnologías de redes para la comu-nicación, tal como Ambientes de Aprendizaje Internacionales Apoyados por Compu-tadores (Csile), desarrollado por el Ontario Institute for Education Studies, ofrece alos estudiantes oportunidades para colaborar en actividades de aprendizaje, a travésde una base de datos comunitaria con capacidad para texto y gráficos. Dentro delambiente de la red multimedia, los alumnos crean “nodos” que contienen una idea oun trozo de información acerca del tema que están estudiando. Estos nodos se en-cuentran disponibles para que otros estudiantes hagan comentarios, generando asídiálogos y la acumulación de conocimientos (Bransford, Brown y Cocking, 2000).
Ambientes basados en la comunidad. Internet es especialmente efectiva para permitir queprofesores y alumnos construyan comunidades locales y globales, que incluyan aprofesores, administradores, estudiantes, padres, científicos profesionales, y otros in-teresados. Por ejemplo, los programas internacionales de aprendizaje en colabora-ción basados en Internet, tales como la Red internacional de educación y recursos
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132 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
(iEARN) y el programa World links para el desarrollo (ver recuadro 6.2), ofrecen unaplataforma en línea a través de la cual los estudiantes colaboran con sus pares enproyectos aprendizaje, tanto en sus países como en otros países del mundo. Talesproyectos pueden poner a los estudiantes en contacto con las historias personales, lascapacidades, los recursos y el auténtico feedback, necesarios para el análisis en profun-didad de otras culturas, y darles también oportunidades para la interacción y la cola-boración que no hubieran tenido de otra manera (Spector, 1999).
Los estudios sobre colaboración entre salas de clase han mostrado una mejora delos estudiantes en términos de sus habilidades para la escritura, así como de su moti-vación para leer, escribir, investigar y explorar temas de ciencias naturales y sociales(Riel, 1996). Los maestros también se han beneficiado de las comunicaciones electró-nicas, que les permiten establecer nuevas relaciones de trabajo con educadores detodo el mundo, y aprender unos de otros.
RECUADRO 6.2
WORLD LINKS: UNA COMUNIDAD DE APRENDIZAJE GLOBAL
El programa Enlaces Mundiales para el Desarrollo (WorLD) fue iniciado en 1997 por el Instituto del BancoMundial (WBI) como un esfuerzo piloto de exploración del impacto de las TIC sobre la enseñanza y elaprendizaje en los países en desarrollo. El programa es hoy una organización no gubernamental inde-pendiente. En el 2004, WorLD ya operaba en más de 35 países, alcanzando a más de 400.000 profesoresy estudiantes. El programa introduce a estudiantes y profesores a los vastos recursos educativos dispo-nibles en Internet, así como a las posibilidades que surgen de compartir información y trabajar en redes,y al potencial para la creación de nuevos conocimientos y recursos para el aprendizaje en formato elec-trónico. Buena parte de la pedagogía del programa WorLD para el desarrollo profesional de los maestrosse centra en el uso de tecnologías para la colaboración internacional en el aprendizaje sobre la base deproyectos. Los profesores desarrollan proyectos basados en el currículo que van desde el estudio de laflora y fauna locales, al estudio de los mitos relacionados con el papel tradicional de las mujeres en lasociedad. Cada proyecto incluye la interacción con una o más aulas ubicadas fuera de la ciudad o paísdel profesor.
Un hallazgo importante, como resultado de la implementación del programa, es que aunque losmaestros individuales mostraban entusiasmo respecto del uso de pedagogía innovadora en la sala declases, no existían incentivos para que ello ocurriera. El trabajo en proyectos en colaboración no era parteformal del currículo y no era medido por ningún tipo de examen. En consecuencia, muchos de los pro-yectos fueron desarrollados e implementados como actividades extracurriculares fuera del horario declases normal. La lección aprendida es que si los maestros y los estudiantes esperan beneficiarse del usode TIC en el aula, debe existir un compromiso más amplio en las políticas, para asegurar la plena integra-ción de las tecnologías en el sistema educativo a través de, por ejemplo, una apropiada integracióncurricular y desarrollo profesional asociado de los maestros.
Fuente: Personal del Banco Mundial; World Links, datos del programa, 2004.
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Desafíos y riesgos
A pesar de toda la evidencia del impacto positivo del uso de computadores e Interneten el aprendizaje estudiantil, algunos estudios, tal como se observó anteriormente,no muestran efectos significativos, o incluso muestran efectos negativos. Ciertas limi-taciones de estos estudios deben considerarse cuando se comparan los efectos de lainstrucción con computadores. Una primera limitación consiste en la amplia varie-dad de modelos de instrucción contemplados en dichos estudios, así como la multi-plicidad de las materias de estudio involucradas y de los grados investigados.2 Unasegunda es la gran variación en la duración de la implementación de la instrucción.Una tercera limitación es la inherente dificultad técnica de medir las habilidades quedichos estudios intentan evaluar, tales como la motivación, las actitudes de los estu-diantes, el aprendizaje autónomo o el trabajo en equipo (Sinko y Lehtinen, 1999).
Se han ofrecido varios argumentos para explicar los efectos limitados e inclusonegativos que sobre el aprendizaje estudiantil muestran algunos estudios de pro-gramas basados en computadores: a) la transición a la instrucción basada en com-putadores es problemática y requiere adaptación; b) los cambios reales y los resulta-dos duraderos tardan un buen tiempo en aparecer, y las evaluaciones no siemprecubren el período de tiempo necesario; c) los programas no fueron implementadosapropiadamente o como se pretendía (períodos de implementación demasiado bre-ves; insuficiente integración en los currículos; insuficiente conocimiento de losmaestros acerca del programa, etc.); y d) la instrucción basada en los computadorespodría haber consumido recursos de la escuela o desplazado actividades educati-vas que de otro modo se hubieran llevado a cabo (Angrist y Lavy, 2002; Money, 2001;Van Dusen y Worthen, 1995).
Un estudio de dos escuelas secundarias en Sillicon Valley, California, ofrece un ejem-plo extremo, donde nuevas tecnologías fueron generosamente proporcionadas a pro-fesores y estudiantes, y donde indudablemente existían fuertes incentivos para el usode computadores en la instrucción dentro de las aulas. Sin embargo, de acuerdo con elestudio, el uso de computadores y de Internet en las salas de clase no produjo ningúnefecto claro, ni significativo en el aprendizaje de los estudiantes (Cuban, 2001). Másaún, el estudio mostró unos resultados inesperados: menos de un 5% de los estudiantestuvieron una experiencia intensiva en tecnologías en sus escuelas secundarias, y sóloun pequeño porcentaje de los profesores usó las nuevas tecnologías para acelerar lasprácticas de enseñanza basadas en proyectos y en los propios estudiantes.
2 Entre los programas basados en computadores usados en estos estudios se encontraban los si-guientes: instrucción asistida por computadores (CAI); instrucción enriquecida por medio de com-putadores (CEI); uso de simulaciones computacionales en la instrucción (CSI); adiestramiento;tutorías vía computador; y laboratorios basados en microcomputadores.
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CONCLUSIÓN: OPCIONES PARA EL CAMBIO
La sola disponibilidad de computadores e Internet en la sala de clases no otorga nin-guna garantía de mejoras en la calidad y relevancia de la educación, o en el aprendi-zaje de los alumnos. Es difícil generar cambios en la enseñanza y el aprendizaje, o enla organización y la administración de las escuelas, porque una escuela es un sistemacomplejo, desde una perspectiva social, cultural y política. Para generar cambio, serequiere una reforma comprensiva en el contexto global de la escuela (Cuban, 2001).A continuación se resumen algunas recomendaciones, para las autoridades educati-vas y los profesionales de la educación, que buscan optimizar el potencial y el impac-to del uso de computadores e Internet en el aula (Cuban, 2001; Earle, 2002; Hepp et
al., 2004; Honey, 2001).
Diseño y planificación del programa
• Comprender la capacidad y las perspectivas respecto del trabajo en el aula, delos profesores, e involucrarlos plenamente en las deliberaciones acerca del di-seño, instalación e implementación de los planes tecnológicos.
• Involucrar a los directores, los padres y la comunidad, en el diseño de los progra-mas, por medio de procesos democráticos y proveyéndoles de acceso a las TIC.
• Comenzar en pequeño, con un piloto, y construir con base en la experiencia(desarrollo del proyecto paso a paso).
• Incorporar las lecciones aprendidas de otros programas.• Centrarse sostenida e intensamente en la formación y el desarrollo profesional
de los docentes, como el eje central del proyecto.• Incluir evaluaciones, de preferencia realizadas por una organización externa,
en las evaluaciones del diseño del programa original, para aumentar la trans-parencia del programa; asegurarse de que los líderes y maestros en la escuelaestén informados acerca del impacto de los programas.
Organización
• Asegurarse de que las TIC formen parte integral del sistema educativo, y de queno constituyan un proyecto separado; deben ser un vehículo para el cambio,establecido sobre la base de sólidos objetivos educativos. En consecuencia, de-ben anticiparse para cambios fundamentales en la organización de las escuelassecundarias, en la asignación del tiempo, y en la formación de los maestros.
• Reducir las restricciones estructurales que limitan las opciones de los maestrosen las escuelas secundarias, e implementar un horario más relajado con perío-dos de tiempo extensos para reuniones de planificación sin interrupciones, así
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como para interacciones entre departamentos y para prestar detenida atencióna diferentes formas de aprendizaje.
Dimensión técnica
• Los productores de hardware, las compañías de software y las empresas de tele-comunicaciones necesitan desarrollar software y equipos específicamente dise-ñados para profesores y alumnos.
• Estos proveedores deben mejorar la confiabilidad de sus productos para limi-tar los defectos en software y hardware, aumentar el apoyo técnico a los maes-tros, y probar el software antes de comercializarlo a los administradores de losestados, regiones y localidades.
• La infraestructura para el apoyo técnico y el desarrollo profesional necesitarediseñarse para responder a los incentivos organizativos y a las limitacionesen el lugar de trabajo que enfrentan los maestros.
Sea que el uso de las TIC apunte a la expansión del acceso o la mejora de la calidady relevancia de la educación secundaria, los programas deben mostrar efectividad decostos y ser financieramente sostenibles. Es importante que las proyecciones de costosfijos y variables y las opciones de financiamiento sean bien y activamente consideradasdurante la etapa de planificación. Los países de ingresos bajos y medios enfrentan se-rios desafíos en cuanto a la disponibilidad de infraestructura de apoyo, de conectividady del hardware y software apropiados. Los países podrían beneficiarse de explorar, a la luzde sus particulares necesidades educativas y disponibilidad de infraestructura, lasnuevas tecnologías alternativas, incluyendo la energía solar, las soluciones inalámbricas,la radio digital satelital, etc. La decisión fundamental debería ser respecto del objetivoeducativo para cuyo logro se utilizarán las TIC, y esa decisión debería guiar la elecciónadecuada de tecnologías y modalidades de uso (Haddad y Draxler, 2002).
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Este capítulo explora opciones para la mejora del financiamiento de la educaciónsecundaria, y aborda algunos de los temas y tensiones destacados en los capítulosanteriores. El pasaje anecdótico, en el recuadro 7.1, sirve como humilde recordatoriode que los temas de reforma de la educación secundaria no son puramente, o ni si-quiera mayormente, técnicos. Este capítulo examina las características de la educa-ción secundaria que hacen de su financiamiento un problema de alguna maneradistinto al del financiamiento de la primaria o terciaria. La atención se centra más (delo que se acostumbra) en el financiamiento per se, es decir, más sobre cómo los fondosse mueven entre los actores de la educación secundaria, y los incentivos que ellogenera, que sobre los niveles de financiamiento requeridos. Se hacen sugerencias so-bre cómo los países pueden lograr un equilibrio en su enfoque financiero entre másfondos y un uso más eficiente de los fondos. Se hace un esfuerzo por destacar áreasdel tema de financiamiento que no han sido aún cubiertas por la literatura existen-te; la que ya es extensa, de alta calidad y ampliamente disponible. Para resumir, elcapítulo busca agregar valor a lo que ya se conoce, así como proporcionar algunassugerencias sobre técnicas operacionales innovadoras y para la toma de decisiones.
Este capítulo no ofrece cálculos de los montos que probablemente se requeriríanpara la expansión de la educación secundaria a nivel global o regional; porque noexiste un consenso a nivel de secundaria respecto de una meta de política concreta,como ocurre en primaria con la tasa de graduación universal. En consecuencia, lasmetas deben determinarse de país en país. Además, el subsector de educación secun-daria es extremadamente heterogéneo en sus opciones de “oferta”. Binder (2004) ofreceun punto de partida útil para la cuantificación de costos totales; y Mingat (2004) rea-liza algunos cálculos para países del África occidental. Un resumen y discusión de lasestimaciones, eso sí, se presentan en este capítulo.
El capítulo no ofrece recomendaciones acerca de los retornos financieros o econó-micos de diversos modelos de educación secundaria; estos temas deben también re-solverse caso por caso. Tampoco se sugieren tasas técnicas, modelos de provisión, oparámetros ideales para el funcionamiento eficiente de la educación secundaria des-
CAPÍTULO 7
EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA
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138 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
RECUADRO 7.1
EXTRACTO DE UN DEBATE EN LA CÁMARA DE LOS COMUNES DEL PARLAMENTODE INGLATERRA, 9 DE JULIO DE 1999
Sr. Blunkett (Secretario de Estado para la Educación y el Empleo): “Estoy siendo provocado, pero sólo por
esta vez no voy a morder el anzuelo. ¿Qué hay de la herencia dorada de la ausencia de un currículo para
la formación de profesores, la ausencia de una nueva reforma para las escuelas, ningunas de las inver-
siones que nosotros estamos llevando a cabo en la transformación del ambiente en las escuelas, y la
ausencia de un ‘mapa de aprendizaje’?”
“Me interesó averiguar esta noche que ha habido rezongos de parte de la escuela primaria Saint
Joseph respecto de la manera como los recursos del ‘mapa de aprendizaje’ están siendo distribuidos. Yo
creía que debíamos confiar en la diversidad de los gobiernos locales para arreglar la distribución de esos
recursos con las escuelas. Yo creía que se nos estaba increpando por ser demasiado centralistas y dirigir
todo desde edificios sagrados, y que se nos decía que debíamos dejar a los concejos locales y a las
escuelas manejarlo todo. Sin embargo, en cada situación que no estamos dirigiendo desde edificios
sagrados, se nos increpa por lo que está ocurriendo a nivel local, que es la culpa del concejo local.”
“He aquí otro dilema: cada vez que financiamos a través de una fórmula, se nos critica, tal como se
nos critica esta noche por el problema de Saint Joseph, y cuando no usamos fórmula, se nos critica
porque el financiamiento es demasiado específico. ¿Qué quiere la oposición? ¿Quieren financiamiento
por fórmula, o quieren que el financiamiento sea específicamente provisto a las escuelas? ¿Quieren que
sea la autoridad local, o el Departamento del Medio Ambiente, Transporte y de las Regiones, el que
determine el financiamiento? ¿Quieren una hora de alfabetización y otra hora de aprendizaje numérico, o
prefieren dejar a dos de cada cinco niños languideciendo sin acceso a una educación decente, como lo
estaban haciendo antes?”
Dr. Julian Lewis (New Forest, Este): “Tengo una sugerencia positiva que hacer, y quisiera saber si el
Secretario de Estado la va a apoyar. Dado, tal como él afirma correctamente, que el problema clave es
que para cuando los niños ingresan a la educación secundaria, a los 11 años, ya se ha causado demasia-
do daño por insuficientes niveles de alfabetización y de conocimiento numérico, ¿acepta él que todos se
beneficiarían de que se publiquen las tablas nacionales de rendimiento, mostrando los resultados de
pruebas a los siete años de edad, de manera que uno pudiera enterarse de cuáles escuelas están tenien-
do éxito y cuáles están fallando? ¿No sería también útil si las tablas incluyeran un registro de cuánto
dinero se estaba gastando por alumno en cada escuela y cuál era el número promedio de alumnos en el
aula en cada escuela? No estaríamos teniendo estos debates en el vacío; tendríamos datos sólidos y la
gente sabría qué es lo que estaba funcionando y qué es lo que no.”
Sr. Blunkett: “Yo creía que estábamos siendo criticados por dedicar demasiado tiempo y gastar de-
masiado dinero en medidas que no están directamente relacionadas con la enseñanza dentro de las
salas de clase. Se nos critica por recolectar demasiada información, por pedir demasiado de las escuelas
y profesores y por darles demasiados formularios que llenar, de manera que los edificios sagrados emi-
ten demasiada información. Se nos ha dañado de tal forma con esas críticas que yo le he pedido al
Subsecretario, mi honorable Amigo Representante de Norwich, Sur (Sr. Clarke), que dedique gran parte
de su tiempo a deshacer ese proceso y asegurándose de que no ponemos mayores demandas a las
escuelas. Los Conservadores presentaron 80 documentos diferentes cuando organizaron el currículo
nacional, pero nosotros los hemos reducido a uno sólo.”
“Estamos haciendo lo máximo posible para responder a las necesidades de los maestros y las es-
cuelas. Me hiere el terrible hecho de que sea lo que sea que hagamos, no podemos hacerlo bien.”
Fuente: http://www.parliament.the-stationery-office.co.uk/pa/cm199899/cmhansrd/vo990707/debtext/90707-44.htm (acceso
realizado el 27 de febrero del 2005).
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139El financiamiento de la educación secundaria
de un punto de vista financiero; esto, debido a la significativa heterogeneidad exis-tente entre, y dentro de, los países sobre cómo se conceptualiza, define y provee laeducación secundaria.
La discusión se inicia con un resumen de la magnitud fiscal de la expansión de laeducación secundaria. Se continúa con un inventario de la base de conocimientosexistentes: se presenta un esquema clasificatorio simple para enfocar el problema delfinanciamiento de la educación secundaria, y se resumen las sugerencias ofrecidas enla literatura respecto de los nodos principales del esquema. A continuación se anali-zan, con cierto detalle, temas específicos sobre los cuales la literatura existente noofrece suficientes recomendaciones operativas, con el fin de desarrollar y sugerir pautasy para la toma de decisiones. El capítulo termina con un análisis de cómo puedenaplicarse distintas herramientas financieras a la expansión del acceso, la mejora de lacalidad, o a ambas. Este énfasis es importante, porque estas herramientas serán pro-bablemente útiles de maneras diferentes para distintos propósitos.
Este capítulo hace uso explícito de la discusión presentada en el capítulo 1 sobre lascaracterísticas específicas de la educación secundaria. Estas características condicionanel rango de opciones óptimas para el financiamiento de este nivel de educación.
LAS MAGNITUDES FISCALES DE LAS TENDENCIAS EN LA EXPANSIÓN
DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA
El desarrollo de estimaciones sólidas del probable costo fiscal de la expansión de laeducación secundaria constituye una tarea enorme, que escapa al alcance de esteinforme. Bajo el favorable ambiente de política de la Iniciativa de vía rápida de Edu-cación Para Todos (IFT-EPT), el Banco Mundial ha realizado una inversión considera-ble en el desarrollo de estimaciones del costo de alcanzar una educación primariauniversal, así como de las brechas de financiamiento resultantes. Pero la inversiónnecesaria para calcular el probable costo de expandir la educación secundaria conalgún grado de certeza, sería mucho más elevado de lo que se necesitó para calculartal costo para la educación primaria; más aún, los resultados no serían nunca definiti-vos, dado el número significativamente mayor de opciones de política disponibles ensecundaria. De cualquier modo, la comunidad mundial no ha desarrollado el mismosentido de urgencia y legitimidad respecto de la educación secundaria, que desarro-llara para la educación primaria bajo el favorable ambiente de política IFT-EPT; y lainversión en un análisis de costos concluyente nunca ha sido parte de la agenda glo-bal en los foros internacionales de la educación. No obstante, varios analistas hanintentado desarrollar algunas estimaciones preliminares. Esta sección presenta estasestimaciones, y subraya por qué podrían ser más importantes de lo que normalmentese piensa.
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140 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
Parece existir un acuerdo tácito respecto de que la presión creada por la crecientematrícula secundaria es un problema que puede ser postergado para el futuro. Cierta-mente, es probable que dicha presión aumente en el futuro; pero ya existe hoy. Cuandose consideran los promedios de los grupos de ingreso, la matrícula secundaria ya estácreciendo más rápidamente que la matrícula primaria, incluso en las regiones más po-bres (de bajos ingresos) del mundo. El cuadro 7.1 presenta las tendencias, durante pe-ríodos seleccionados (1998-2001), para grupos clave de países y para países de bajosingresos de gran tamaño cuyos datos se encontraban disponibles y eran razonablemen-te confiables.1 Las tasas de crecimiento de la matrícula secundaria en el Áfricasubsahariana son similares a las de los países de bajos ingresos en general, esto es, 6,4%para secundaria y 3,8% para primaria, durante el período 1998-2001. En pocas palabras,la matrícula en educación secundaria, en conjunto, ya está creciendo a tasas de entre 50y 100% más rápidas que la matrícula primaria, aunque desde una base menor.
1 Los países grandes son definidos de manera un tanto arbitraria como aquellos países con matrí-cula primaria superior a tres millones de estudiantes en 2001. Los países seleccionados en elcuadro 7.1 son todos países de bajo ingreso que tenían una matrícula primaria superior a tresmillones, y que presentaban datos completos y confiables en EdStats tanto para el nivel primariocomo el secundario en el período 1998-2001.
CUADRO 7.1
TASAS DE CRECIMIENTO DE MATRÍCULA PRIMARIA Y SECUNDARIA, PAÍSES Y PERÍODOSSELECCIONADOS (PORCENTAJE)
Fuente: Cálculos de los autores sobre la base de EdStats.
Nota: ––, no disponible.
Países
Bangladesh
Etiopía
Kenia
Vietnam
Nepal
Myanmar
Promedio reducido en 10%
para países de bajos
ingresos
Promedio reducido en 10%
para países de ingresos
medios-bajos
Promedio reducido en 10%
para países de ingresos
medios-altos
1998-2001
0,1
11,3
2,4
-3,1
4,5
0,2
3,9
-0,4
-0,5
1992-2001
0,1
15,1
0,2
-0,1
2,3
-2,7
3,6
-0,4
-0,6
1970-1990
3,4
6,9
6,3
1,1
10,3
2,7
5,0
1,6
1,0
1998-2001
5,1
17,0
4,7
5,6
9,8
4,4
7,3
2,6
2,5
1992-2001
5,1
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4,7
5,6
7,4
5,6
6,4
4,5
3,8
1970-1990
3,0
9,6
8,4
––
5,5
2,5
7,9
4,5
3,2
cap7.p65 26/02/2007, 12:17140
141El financiamiento de la educación secundaria
El impacto presente y futuro del diferencial en las tasas de crecimiento no puedeser ignorado. Un simple análisis ilustra este punto. Si la matrícula secundaria es ac-tualmente la mitad de la matrícula primaria (lo que es aproximadamente representa-tivo de un país en desarrollo promedio e incluso de un país de bajos ingresos prome-dio), y si los costos unitarios (costos por estudiante) del nivel secundario son el doblede los del nivel primario (nuevamente, una aproximación razonable a la realidad pro-medio), estas tasas de crecimiento significan que el costo unitario real de la educaciónprimaria y secundaria en conjunto va a crecer aproximadamente en un 5,5% anual.Este hecho es notable. El verdadero problema, entonces, no es sólo el costo absolutode satisfacer una demanda que parece estar creciendo muy rápidamente. Debido aque la demanda de educación secundaria está creciendo mucho más rápido que lademanda de educación primaria, la composición de la matrícula está creciendo dra-máticamente y debe estar poniendo mucha presión sobre el promedio ponderado delos costos unitarios. Cabe destacarse que este problema no es simplemente el resulta-do del éxito de la IFT-EPT. Tales presiones pueden exacerbar el problema, pero losdatos en el cuadro 7.1 muestran claramente que esta es una tendencia exógena real,que responde tanto a presiones demográficas como a las presiones derivadas de loscambios en la transición de primaria a secundaria.
Dadas estas tendencias, es importante llevar a cabo un análisis más extenso sobresus implicaciones de costo. Binder (2004) explora los costos para todos los países endesarrollo. Utilizando una perspectiva de costo unitario y considerando sólo una de lasestimaciones que ella presenta, se puede concluir que para alcanzar una tasa de 90% dematrícula secundaria neta en el 2015, los países de bajo ingreso tendrán que invertir,para esa fecha, un monto adicional equivalente al 3,4% de su PIB en educación secunda-ria, por encima de lo que gastan actualmente (Binder, 2004, 30, cuadro 9). Los países debajo ingreso gastan actualmente alrededor de un 3,3% de su PIB en educación en gene-ral. Por tanto, de acuerdo con estos escenarios, alcanzar la meta de educación secunda-ria universal requeriría duplicar el total del gasto en educación como porcentaje del PIBpara el 2015, y esto sólo para acomodar la expansión de la educación secundaria. Sobrela base de un análisis más detallado, pero para un conjunto limitado de países africanosde bajo ingreso, Mingat (2004) calcula que si para el 2015 el 100% de los estudiantescompleta la educación primaria, y si la tasa de transición de primaria a la primera fasede secundaria también alcanza un 100%, y si además la tasa de transición al ciclo supe-rior de secundaria se mantiene fija, el gasto total en educación secundaria en el 2015representaría un 4,7% del PIB (Mingat, 2004, 16, cuadro 8).2 Si los países incluidos en la
2 Los 10 países en la muestra de Mingat son Benín, Camerún, Madagascar, Malí, Mauritania,Mozambique, Níger, Ruanda, Senegal y Togo. Es difícil decir si la estimación de Mingat se aproxi-ma a una tasa neta de matrícula de 90% que la haría equivalente a los supuestos de Binder. Laestimación para el gasto total como proporción del PIB ha sido derivada agregando las columnas4 y 10 en Mingat (2004), cuadro l 8.
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142 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
simulación están gastando en educación secundaria el nivel promedio para países debajo ingreso del 1,1% del PIB, el gasto adicional requerido sería del orden del 3,6% delPIB; un porcentaje cercano al resultado obtenido por Binder. Otra forma de mirar estemismo tema, usando el análisis de Mingat, es notar que financiar la expansión de laeducación secundaria implicaría usar alrededor de un 43% de los ingresos del Estadoen educación; aproximadamente el doble de la tasa actual, y claramente inviable.
El problema de tratar de hacer predicciones sólidas por medio de este tipo deanálisis, especialmente para la educación secundaria, se ilustra por el hecho de queambos autores presentan un amplio rango de estimaciones. Incluso evitando las esti-maciones más extremas, Binder muestra un rango de inversión adicional que va des-de un 2,9% a un 4,2% del PIB para los países de bajo ingreso. Igualmente, si la tasa detransición de primaria a secundaria se mantiene a un nivel tan bajo como el actual, deacuerdo con el trabajo de Mingat, el gasto total en educación secundaria podría por lobajo ser de un 2% del PIB.3 Ello implicaría un costo adicional (sobre el costo actual) desólo un 1% del PIB; aunque aún significaría duplicar el gasto en educación secundariacomo porcentaje del PIB. En términos absolutos, estos porcentajes implican que, sólopara los 10 países del ejercicio de Mingat, las necesidades de financiamiento seríancercanas a los US$3 mil millones anuales para educación secundaria (en dólares del2001). Un supuesto razonable acerca de la disponibilidad de financiamiento sugiereque habría unos US$0,5 mil millones disponibles, generando un déficit de finan-ciamiento, sólo para estos 10 países, de US$ 2,5 mil millones anuales. Incluso bajo su-puestos favorables respecto de reducciones en los costos unitarios (lograr una transi-ción del 100% a la secundaria inferior, pero manteniendo la transición a la secundariasuperior en sus niveles actuales), la brecha de financiamiento para la educación secun-daria excedería la brecha de financiamiento proyectada para la educación primaria(Mingat, 2004, 21). Cualquier opción para aumentar los ahorros de las arcas públicastendría que incluir casi con certeza el uso de financiamiento privado o comunitario,así como una reducción de los costos unitarios de la primera fase de la educaciónsecundaria de modo que se vayan acercando a los de la educación primaria.
Como se observara anteriormente, las presiones creadas por la expansión de la edu-cación secundaria ya están presentes, y parece que son exógenas a las políticas de IFT-EPT, ya que esas tendencias preceden en el tiempo a estas políticas. Estas tendencias yaestán poniendo una severa presión (tal vez de más de un 5% al año) sobre los costosunitarios del sistema de educación básica completo. En consecuencia, con o sin IFT-EPT,muy probablemente hubiera sido necesario encontrar mejores mecanismos para elfinanciamiento de la educación secundaria, incluyendo la provisión de incentivos
3 Calculado sobre la base de Mingat (2004), cuadro 8, totales en columnas 2 y 8.
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143El financiamiento de la educación secundaria
para el control de costos; y se necesitan ahora ya, y no después de que IFT-EPT comien-ce a impactar directamente sobre la matrícula de educación secundaria.
Enfoques para la mejora del financiamiento de la educación secundaria
Los enfoques básicos para el financiamiento de la educación secundaria son bien co-nocidos. Por ejemplo, el Instituto Internacional para el Planeamiento de la Educación(IIEP-Unesco) llevó a cabo una rigurosa evaluación del financiamiento para la expan-sión de la educación secundaria (Lewin y Caillods, 2001). A lo largo de la últimasdécadas, las organizaciones internacionales han producido varios estudios sobre elfinanciamiento de la educación en los países en desarrollo (por ejemplo, Bray, 1996;Patrinos y Ariasingam, 1997; Psacharopoulos, Tan y Jiménez, 1986; Pscharopoulos yWoodhall, 1984). Algunos de estos estudios pueden literalmente considerarse anti-cuados desde un punto de vista cronológico, pero sus recomendaciones son en sumayor parte tan válidas hoy como cuando fueron escritas. Para propósitos de inven-tario y valoración, el mejor punto de partida lo constituye el trabajo de Lewin y Caillods(2001), que es reciente y comprensivo.
Varias opciones, y combinaciones de opciones y alternativas, se encuentran dispo-nibles para mejorar el financiamiento de la educación secundaria; de hecho existentantas opciones que el panorama puede resultar confuso. Un esquema clasificatorioes, entonces, útil para organizar el pensamiento de quienes toman las decisiones po-líticas respecto de todas estas opciones y caminos para la mejora del financiamientode la educación secundaria. El gráfico 7.1 muestra posibles enfoques. El esquema puedeser usado para resumir y discutir las opciones propuestas por Lewin y Caillods (2001),suplementándolas con bibliografía adicional (ver cuadro 7.2).
cap7.p65 26/02/2007, 12:17143
144 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
GRÁFICO 7.1ÁRBOL DE DECISIÓN PARA EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA
Fuente: Adaptado de Tsang, 1996.
cap7.p65 26/02/2007, 12:17144
145El financiamiento de la educación secundaria
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147El financiamiento de la educación secundaria
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148 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
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cap7.p65 26/02/2007, 12:17148
149El financiamiento de la educación secundaria
La siguiente discusión se enfoca en algunos de los nodos principales del esquemaclasificatorio, y presenta criterios para decidir qué estrategias podrían ser más prome-tedoras en casos particulares. Dada la amplia bibliografía ya existente, la siguientediscusión intenta agregar valor concentrándose en algunos de los aspectos que no seencuentran ya ampliamente discutidos.
El uso de indicadores simples para determinar el nivel adecuadode inversión en educación secundaria
En el esquema clasificatorio del cuadro 7.2, un importante nodo analítico es si se debeintentar obtener mayores fondos para educación en general, y para secundaria enparticular en vez de otros niveles, o si en cambio es mejor concentrarse en aumentarla eficiencia. Los criterios para tomar esta decisión serían los siguientes: a) si el sectoreducativo, y en particular el subsector secundaria, tiene la reputación de ser eficientes(o no) en el gasto de recursos, tanto para las autoridades financieras como para losmiembros del gabinete y otras autoridades de alto nivel; y b) si el sector educación yel subsector secundaria gastan niveles de recursos razonables medidos en relacióncon unos puntos de referencia justificables.
Las posibilidades de éxito de los argumentos a favor de mayores recursos para la educación como
un todo. Si las autoridades centrales (Ministerio de Finanzas, dirección de la Adminis-tración Pública) tienen la impresión de que el sector educativo está usando sus recur-sos ineficientemente, los argumentos que presenten sobre la base de los méritos in-trínsecos de la educación secundaria (en términos, por ejemplo, de su impacto socialy económico) no serán bien recibidos. En el caso de la educación primaria, la presióninternacional puede ayudar a generar una respuesta positiva de parte de los ministe-rios de Finanzas. Sin embargo, en lo que respecta a la educación secundaria, las auto-ridades educativas no pueden depender sólo de ese apoyo para defender con éxito lademanda de un aumento presupuestario. La mayoría de los ministerios de Finanzasconcuerdan en que el sector educativo representa potencialmente una inversión im-portante, pero al mismo tiempo tienden a considerar que las autoridades educativasno son buenos administradores. Es responsabilidad de las autoridades educativaspresentar argumentos apropiados para obtener el apoyo necesario para generar elaumento presupuestario de cara a la expansión de la educación secundaria y la mejo-ra de su calidad.
El análisis comparado puede ayudar a evaluar los parámetros de eficiencia delsector educativo y así ayudar a las autoridades a determinar si el sector educativo esen general eficiente o no. Ello requeriría simples comparaciones con otros países delas tasas de matrícula y de graduación, de niveles de aprendizaje estudiantil (a serposible, sobre la base de evaluaciones internacionales), y de gasto como porcentaje
cap7.p65 26/02/2007, 12:17149
150 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
del PIB o del gasto público. También sería posible llevar a cabo análisis más sofisticados.Si los resultados muestran que el gasto en educación, y en educación secundaria enparticular, es relativamente eficiente en comparación con otros países, las autoridadeseducativas podrían desarrollar argumentos y estrategias de marketing para pedir ma-yores recursos presupuestarios y, como parte de la estrategia, modificar actitudes e im-presiones. Si resulta que el sector educativo, y en particular la secundaria, son ineficientes,es muy probable que el Ministerio de Finanzas y el Gabinete ya estuvieran enterados,bien a través de informes internos o de informes de organizaciones internacionales.Bajo estas circunstancias, el uso de estrategias de marketing o técnicas de persuasiónpara expandir el gasto, o incluso esfuerzos para dar una interpretación positiva a lasineficiencias, tienen pocas probabilidades de lograr apoyo. En cambio, las autoridadeseducativas deberían dirigir sus esfuerzos a identificar las fuentes de las ineficiencias y aformular planes para mitigarlas o eliminarlas.
Las posibilidades de éxito de los argumentos a favor de mayores recursos para la educación
secundaria. Otro importante aspecto a considerar es si el subsector educación secun-daria objetivamente usa pocos recursos en términos absolutos, es decir, no sobre labase de algún sentido explícito de eficiencia, sino con referencia a un sentido de “ne-cesidad” sobre la base de un estándar. Esto podría evaluarse de dos maneras: a travésde simples puntos de referencia internacionales de gasto; y por medio de puntos dereferencia internacionales de gasto relativos a cierta noción de “necesidad”.
El uso de simples puntos de referencia internacionales de tasas de gasto en educa-ción como proporción del PIB, o por nivel, puede ser útil. Este tema se aborda extensa-mente en Lewin y Caillods (2001). Es importante notar que los niveles de gasto eneducación secundaria como porcentaje del presupuesto educativo no varían dramá-ticamente entre países. A fines de los noventa, la mediana del nivel de gasto en edu-cación secundaria como proporción del gasto total en educación (en 72 países para loscuales existían datos inmediatamente accesibles) era de 32%, pero sólo seis países seubicaban bajo dos tercios de la mediana. De hecho, la mediana de la proporción delgasto en el cuartil con la menor matrícula secundaria era de 30%, y para aquellospaíses en el cuartil de matrícula más alto era de 34%; ninguna muy diferente a lamediana de todos los países. El uso de estos criterios nos permite afirmar que quizásólo unos pocos países se caracterizan por estar constreñidos por el gasto en secunda-ria como proporción del gasto total en educación. Estos países matriculan a pocosestudiantes y dedican una notablemente pequeña proporción de su gasto educativoa la educación secundaria. Dado que no hay muchos países en esta categoría, esteenfoque no será probablemente muy útil en la mayor parte de los países, aunquemerece ser considerado.
En general, una baja prioridad de la educación secundaria dentro del gasto edu-cativo no parece ser un problema. La cuestión es si se debe dedicar más gasto público
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151El financiamiento de la educación secundaria
a la educación secundaria a través de una reasignación de recursos dentro del sectoreducativo, incluso si el gasto total en educación se mantiene fijo. Otro punto es sidebería movilizarse más gasto privado en subsectores tales como la educación tercia-ria o profesional, y esto a su vez depende de consideraciones de equidad, eficiencia yeconomía política. Si la educación terciaria presenta altas tasas de retorno privado yestá beneficiando mayormente a los ricos, la racionalidad económica sugeriría que elfinanciamiento se redistribuya en el nivel secundario. Pero las realidades de econo-mía política significan que tal redistribución puede ser difícil, dado el poder político(tanto en términos de movilización popular y de conexiones políticas) de los estu-diantes universitarios y sus familias. Los ministros que intenten redistribuir recursosde la educación terciaria a la secundaria necesitan llevar a cabo un buen análisis demercado, así como consultas y relaciones públicas adecuadas.
Puntos de referencia internacionales relativos a la matrícula o a las tendencias y “necesidades”
educativas, en vez de al gasto mismo. En un país donde la pirámide de matrículas es“demasiado estrecha” al nivel secundario, en relación con los niveles primario o ter-ciario (comparada con países relevantes), los estándares de gasto pueden compararsecon los de matrícula, como una forma simple de evaluar el mérito relativo de aumen-tar el gasto en secundaria o de determinar las restricciones financieras a la expansiónde la secundaria. Ésta representa una perspectiva más productiva, pero más compli-cada, para el uso de puntos de referencia. Por medio del uso de análisis entre paísesque comparan la respuesta normal o estándar de la matrícula secundaria a la presiónde “empuje” de la matrícula primaria o a la presión de “tiro” de la matrícula terciaria,se pueden identificar países que no se adecuen a la norma; países en donde la matrí-cula secundaria parece ser demasiado pequeña. Los datos en el cuadro 7.3 muestranlas tendencias centrales para grupos de las aproximadamente 12 economías de másrápido y más lento crecimiento en el período indicado.
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152 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
Aunque existe alguna evidencia que vincula el desarrollo educativo con el creci-miento económico, no se intenta sugerir aquí una relación causal. Los patrones dematrícula son vistos simplemente como una forma práctica para establecer puntos dereferencia. En todo caso, sería lógico usarlos de acuerdo con los patrones asociadoscon un crecimiento rápido.
Las tasas implícitas en el cuadro 7.3 pueden usarse como una guía excelente paraevaluar si los planes de expansión son consistentes con la experiencia internacional.Por ejemplo, en las economías que experimentaron alto crecimiento durante el perío-do 1980-2000, la TMB secundaria a comienzos del período tendía a ser aproximada-mente un 46% de la TMB de primaria, y la TMB de terciaria tendía a ser un 15% de laTMB de secundaria; mientras que en las economías de bajo crecimiento, estas tasaseran respectivamente de 26 y 18%. Esto sugiere que las economías de alto crecimientoponían un énfasis relativo mayor en la educación secundaria que en la terciaria comobase para el crecimiento. Dos puntos destacables son los siguientes: a) las economíasde alto crecimiento ponían un alto énfasis absoluto en educación primaria; y b) en laseconomías menos exitosas el nivel terciario tendía a expandirse más rápido que en laseconomías de rápido crecimiento y, en términos relativos, más rápido que todos susdemás niveles educativos.
El gráfico 7.2 muestra la misma información y provee una impresión de las ten-dencias centrales y de la dispersión o variación. Los países de alto crecimiento secaracterizaban en general no sólo por presentar diferentes tendencias centrales, sinotambién por una dispersión o variación mucho menor entre países.
Primaria Secundaria Terciaria
Tasa de matrícula en 1970 en las economías de
más lento crecimiento en el período 1970-2000 53 11 1,3
Tasa de matrícula en 1980 en las economías de
más lento crecimiento en el período 1980-2000 72 19 3,4
Tasa de matrícula en 1970 en las economías de
más rápido crecimiento en el período 1970-2000 92 34 4,3
Tasa de matrícula en 1980 en las economías de
más rápido crecimiento en el período 1980-2000 100 46 7,1
Fuente: Cálculo del autor sobre la base de EdStats.
CUADRO 7.3
TASA DE MATRÍCULA BRUTA (TMB) PROMEDIO Y NIVEL DE CRECIMIENTO ECONÓMICOEN LAS DÉCADAS SIGUIENTES
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153El financiamiento de la educación secundaria
GRÁFICO 7.2
TASAS DE MATRÍCULA PARA LOS PAÍSES CON LAS TASAS MÁS ALTAS Y MÁS BAJASDE CRECIMIENTO PER CÁPITA DEL PIB, 1970-2000 Y 1980-2000
(Continúa en la página siguiente)
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154 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
El gráfico indica claramente que los países de alto crecimiento entre 1970 y 2000,ya poseían sistemas educativos bien equilibrados; las líneas que conectan los puntosmedianos son prácticamente rectas. Los países de alto crecimiento entre 1980 y 2000presentaban, en efecto, sistemas casi perfectamente equilibrados, en donde las líneasmedianas eran casi perfectamente rectas. Algunos de los paneles muestran lo que DeFerranti et al. (2003) llaman una forma “de diamante” (aunque su análisis se refiere alas pirámides de educación de la fuerza laboral, en vez de pirámides de matrícula).Los países que crecieron lentamente presentan líneas medianas quebradas, indican-do que la matrícula secundaria es demasiado baja en relación con el nivel primario oterciario. Estos países también poseen niveles bajos de matrícula primaria, que sugie-ren que el quiebre en sus líneas medianas es el resultado de muy altos niveles dematrículas terciarias, y no de muy altos niveles de matrícula primaria. Finalmente,estos países muestran mayor dispersión alrededor de la mediana en matrícula prima-ria, mientras que los países de alto crecimiento se aproximan uniformemente a laeducación primaria universal, aunque algunos aún no habían alcanzado una educa-ción primaria universal incluso para 1980.
Análisis de demanda social. Otra perspectiva útil en el uso de puntos de referencia con-siste en el análisis de factores de “tira y afloja” entre los distintos niveles de educación,los que hacen presión sobre el crecimiento de la matrícula secundaria a medida que seexpande la matrícula primaria o terciaria. Estos factores se pueden estudiar de unmodo relativamente independiente a partir de patrones de crecimiento económico, yparece que tienen cierta inercia demográfica o social. Como muestra el cuadro 7.4,cuando los países tienen una TMB primaria de 50%, la correspondiente TMB secunda-
Fuente: Compilación del autor.
Nota: PIB, producto interno bruto; TMB, tasa de matrícula bruta. La línea más gruesa en cada uno de los cuadros une los valores
de las medianas.
(Continuación gráfico 7.2)
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155El financiamiento de la educación secundaria
ria, 10 años más tarde, tiende a ser de un 25%. El cuadro muestra el cambio en la TMB encada nivel educativo (secundaria y terciaria) asociado con un cambio de 10 puntos en laTMB en el nivel anterior (primaria y secundaria). Un país que, por ejemplo, aumenta suTMB primaria de 70 a 80%, enfrentará una consiguiente expansión de su TMB secundariade 7 puntos. Un país que expande su TMB secundaria de 70 a 80%, verá expandida suTMB terciaria en 7 puntos. Este patrón se acelera: 10 es mayor que 9, que a su vez esmayor que 7. Mientras mayor es la TMB a un nivel, mayor será la respuesta de la TMB alnivel siguiente. El impacto de la TMB primaria en la TMB secundaria parece ser superioral impacto de la TMB secundaria en la TMB terciaria.4
4 El cuadro 7.4 sugiere la tendencia de la mediana; existe sin embargo un alto grado de dispersiónalrededor de la mediana. Así, por ejemplo, de acuerdo con la tendencia de la mediana, la tasaesperada de matrícula bruta terciaria es de 30% cuando la de secundaria es de 75%, pero lasregresiones por cuartil predecirían valores en los cuartiles 25 y 75 de 18% y 41%, respectivamen-te. Esto significa que, en 50% de los países, cuando la TMB secundaria es de un 75%, la terciariatenderá situarse entre un 18 y un 41%.
Fuente: Cálculo de los autores sobre la base de una regresión de medianas del logaritmo de la TMB a un nivel sobre el logaritmo
de la TMB al nivel previo con un retraso de 10 años, sobre la base de datos de EdStats.
Notas: TMB, tasa de matrícula bruta. La primera columna muestra un nivel hipotético de TMB en primaria o secundaria; la
segunda columna muestra la TMB mediana asociada con el nivel de educación siguiente, 10 años después; y la tercera columna
muestra el cambio en la TMB al nivel siguiente de educación alrededor del nivel hipotético de la primera columna.
CUADRO 7.4
PATRONES GENERALIZADOS DE RESPUESTA DE LA TMB EN UN NIVEL A UN AUMENTOEN LA TMB EN EL NIVEL INMEDIATAMENTE INFERIOR, DESPUÉS DE 10 AÑOS
Tasas de matrícula
bruta en el nivel de
educación indicado
(1)
Primaria (%)
50
75
100
Secundaria (%)
50
75
100
Tasas correspondientes de
matrícula bruta en el nivel
siguiente 10 años después
(2)
Secundaria (%)
25
45
69
Terciaria (%)
17
30
47
Cambios en la
columna (2)
por cada 10 puntos porcen-
tuales de aumento en la
columna (1)
Cambio % en secundaria
7
9
10
Cambio % en terciaria
5
6
7
Impacto de
primaria en
secundaria
Impacto de
secundaria en
terciaria
Aunque el cuadro no presenta esta información, los patrones también difieren porzona geográfica. Por ejemplo, la respuesta de la TMB terciaria a cambios en la TMB
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156 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
secundaria es menor en las ex repúblicas soviéticas del Asia central que lo que sugie-ren las tendencias de las medianas. (Este resultado no es aplicable a Europa oriental.)Así, aunque sobre la base de un promedio mundial, los países que poseen una TMB anivel de secundaria de alrededor de 100% tienden a presentar una TMB a nivel deterciaria de alrededor de un 47%, a fines de los noventa, tres países del Asia central,Tayikistán, Kazajstán y Kirguistán, mostraban unas TMB terciaria de 14%, 28% y 35%,respectivamente, de acuerdo con datos de EdStats; a comienzos de los noventa, lasTMB en estos países a nivel de secundaria eran de 77%, 84% y 88% respectivamente.
Además de la demanda social y los estándares económicos generalizados, tales comolos discutidos anteriormente, al proceso de toma de decisiones deberían incorporarsetambién puntos de referencia económicos más detallados. Debe analizarse la informa-ción respecto de la escasez relativa de la oferta laboral a los varios niveles de educación;si la educación secundaria parece ser escasa, en términos relativos o absolutos, entoncesse fortalece el argumento en favor de un mayor financiamiento y expansión de la se-cundaria. Un enfoque para el análisis de la demanda relativa se presenta en otra partede este libro o en De Ferranti et al. (2003). De acuerdo con dichos análisis, en AméricaLatina, por ejemplo, la demanda relativa de trabajadores con educación terciaria clara-mente se ha incrementado, pero no está claro si lo mismo ha ocurrido para trabajadorescon educación secundaria. La tendencia es hacia un enfoque generalmente equilibra-do en la expansión de la educación, en la línea mostrada por las economías de rápidocrecimiento en el gráfico 7.2. (El análisis de países fuera de América Latina se presentaen el apartado La demanda por trabajadores más educados en el capítulo 2 de este libro.) Sinembargo, las perspectivas de demanda relativa deben complementarse con un análisisdel costo de producir los distintos niveles de educación.
Un enfoque tradicional y simple que considera tanto los beneficios del mercadolaboral como los costos de producción de la educación consiste en el análisis de tasasde retorno por nivel a la inversión en educación. (Psacharopoulos y Patrinos, 2002,presentan tasas de retorno recientes en un gran número de países). En estos análisis,la educación secundaria tiende generalmente a mostrar retornos menores que la edu-cación primaria, aunque, de todos modos, los retornos de secundaria son superioresa unos estándares razonables para la rentabilidad de las inversiones; por ejemplo, enAmérica Latina las tasas de retorno social de la inversión en educación primaria ysecundaria son, respectivamente, de 17% y 13% y de 18% y 25% en el África subsa-hariana. Estas tasas de retornos pueden variar considerablemente en el tiempo y nodeben, por tanto, considerarse como fijas. Incluso más importante, los análisis de re-torno necesitan realizarse específicamente para cada país en cuestión, y realizarsecon frecuencia; los resultados estilizados sobre la base de comparaciones de países nodeberían usarse como guía para la acción en ningún país en particular, y, además, losanálisis cronológicamente anticuados, incluso para un país específico, son peligrosos,dado que las condiciones de los mercados laborales responden a expansiones ante-
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157El financiamiento de la educación secundaria
riores en la oferta. Se debate bastante el uso y la interpretación de las tasas de retorno(ver Psacharopoulos, 1996), pero si estos análisis se utilizan juiciosamente y si la infor-mación producida es en general consistente con la información ofrecida por análisisde distinta naturaleza, tales como análisis de escasez relativa y de presión de deman-da social, los argumentos a favor de la expansión de la educación secundaria podríancomenzar a verse con claridad.
La yuxtaposición de patrones de matrícula y las señales económicas y sociales,discutidas anteriormente, con los patrones de costo, pueden ayudarnos a compren-der la velocidad de expansión de la educación secundaria que puede justificarse encada caso particular. Más importante aún, los análisis pueden ayudar a entender sidicha expansión está siendo constreñida por los costos unitarios a nivel de secunda-ria, o por una combinación de costos unitarios altos y crecimiento desequilibrado enotros niveles (primario o terciario), lo que estaría provocando un gasto excesivo enestos otros niveles.
Los cuadros 7.5 y 7.6 destacan algunas normas de gasto que son útiles cuando secomparan con normas de matrícula. Los datos representan los patrones de gasto típi-cos de fines de los noventa. Quince países en desarrollo fueron seleccionados por sualta o baja tasa de crecimiento económico, así como por haber alcanzado, o no, unasignificativa expansión de la matrícula secundaria a fines de los noventa.5
5 Las diferencias entre los grupos con diversos niveles de crecimiento económico son estadísti-camente significativas, aunque sólo al nivel de 10% para secundaria, debido al insuficiente nú-mero de casos, ya que los países tienden a reportar este tipo de información de manera capricho-sa. (Las diferencias son significativas al nivel de 1% para la educación terciaria.) Las diferenciasentre grupos con distintos niveles de expansión de la secundaria no son significativas y son útilessólo como caracterizaciones generales.
CUADRO 7.5
GASTO POR ALUMNO COMO PROPORCIÓN DEL PIB PER CÁPITA POR GRUPO DE PAÍS, A FINESDE LOS NOVENTA (PORCENTAJE)
Primaria Secundaria Terciaria
Economías de crecimiento rápido 11 18 55
Economías de crecimiento lento 13 24 265
Fuente: Cálculo de los autores sobre la base de EdStats.
Nota: Las cifras están basadas en un promedio de los datos de 1998, 1999 y 2000. La muestra consiste en 15 países en desarro-
llo (usando como punto de corte un ingreso per cápita en 1970 de US$1.000).
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158 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
Los cuadros indican que las economías de rápido crecimiento y los países que hantenido éxito en la expansión del sector secundario presentan gastos por estudiantemucho más equilibrados. En las economías de rápido crecimiento, el gasto por estu-diante en secundaria fue sólo un 40% mayor que en primaria, y el gasto por estudian-te en terciaria fue sólo tres veces el de secundaria; en contraste con las economías debajo crecimiento, cuyos valores fueron, respectivamente, de 120% y 11 veces. Las eco-nomías más desarrolladas son típicamente incluso más equilibradas. Los valores ab-solutos en el cuadro 7.5 indican claramente que la divergencia en los patrones es elresultado de divergencias en niveles superiores al nivel primario. En otras palabras,el gasto en los estudiantes de secundaria y terciaria es el que está desequilibrado ydemasiado elevado en las economías de bajo crecimiento. Pero los valores relativosen el cuadro 7.6 muestran claramente que las economías y sistemas educativos delento crecimiento presentaban gastos mucho menos equilibrados que las de rápidocrecimiento. Los costos por estudiante de secundaria eran muy elevados en relacióncon los de primaria, lo que significa que las inversiones en secundaria no tienen mu-cho impacto, y el gasto por estudiante al nivel terciario era también muy elevado. Eneste caso, se encuentra disponible menos financiamiento para los estudiantes de se-cundaria, incluso cuando los niveles de matrícula terciaria son equilibrados en térmi-nos de benchmarks internacionales. El recuadro 7.2 demuestra cómo el análisis puedeapoyar la toma de decisiones respecto de si los niveles de financiamiento son adecua-dos, así como arrojar luz sobre la relación entre financiamiento y medidas simples de
CUADRO 7.6
PATRONES TÍPICOS DE COSTO POR ESTUDIANTE POR NIVEL EDUCATIVO, CRECIMIENTOECONÓMICO NACIONAL Y PATRÓN DE CRECIMIENTO DEL SISTEMA EDUCATIVO
Fuente: Cálculo de los autores sobre la base de EdStats.
Nota: Las cifras están basadas en un promedio de los datos de 1998, 1999 y 2000. La muestra consiste en 15 países en desarro-
llo (usando como punto de corte un ingreso per cápita en 1970 de US$1,000).
Crecimiento económico Crecimiento del sistema educativo
Países que Países que no
Economías Economías tienen éxito están teniendo éxito
de rápido de lento en la expansión en la expansión
crecimiento crecimiento de la secundaria de la secundaria
Gasto por alumno en secundaria como
proporción del gasto por alumno
en primaria 1,4 2,2 1,4 2,6
Gasto por alumno en terciaria como
proporción del gasto por alumno
en secundaria 3,0 11,0 3,2 9,3
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159El financiamiento de la educación secundaria
eficiencia, tales como el costo unitario por estudiante como proporción del PIB percápita.
Opciones de financiamiento privado o comunitario
Otro nodo analítico clave es si usar o no un mayor financiamiento privado o comuni-tario para la educación secundaria. Algunas opciones que vale la pena explorar se
RECUADRO 7.2
ANÁLISIS DE LA DISTRIBUCIÓN DEL GASTO DE EDUCACIÓN: EL CASO DE LESOTHO
Lesotho presenta unas TMB en primaria, secundaria y terciaria de, respectivamente, 113%, 31% y 3%.
Sobre la base de las conclusiones del análisis en el texto principal, si Lesotho presentara patrones de
matrículas promedio, la TMB en secundaria debería ser de alrededor de un 47% (o 16 puntos porcentua-
les) más alta de lo que realmente es. Es posible que el país haya calculado tasas de retorno, o haya
evaluado la demanda de mercado, o haya concluido que la expansión de la educación secundaria no era
una buena idea. O es posible que este restringido acceso a la educación secundaria también sea atribui-
ble a unos costos unitarios elevados a nivel de secundaria o terciaria. La comparación del gasto con las
matrículas en Lesotho, y con benchmarks internacionales, es revelador. Lesotho se ubica perfectamente
en la última fila del cuadro 7.5. Esto no significa que sea una economía de lento crecimiento, sino que sus
patrones de matrícula y costos son típicos de las economías de lento crecimiento y de lenta expansión de
la secundaria; de hecho, su gasto es menos equilibrado que en el patrón típico de economía de lento
crecimiento. El gasto por alumno en educación secundaria es 2,5 veces el gasto por alumno en primaria, y
el gasto por alumno en terciaria es aproximadamente de 15 veces el de secundaria. Como indican los datos
en el cuadro 7.4, la matrícula de educación terciaria no es excesiva comparada con la de las economías de
rápido crecimiento hace más de una década. La matrícula primaria sugiere la presencia de ineficiencias, ya
que la tasa de matrícula primaria bruta es significativamente mayor de 100%. Finalmente, el costo por
estudiante a nivel primario es alto como porcentaje del PIB per cápita; y el problema se ve amplificado por el
desequilibrio en la estructura de costos en los niveles superiores. Tanto en las economías de lento y rápido
crecimiento, el costo por alumno a nivel primario no es mucho mayor que un 10% del PIB per cápita; en
Lesotho parece ser aproximadamente de un 30%. Los costos aumentan a nivel de secundaria y terciaria; el
costo por estudiante en terciaria representa alrededor de un 900% del PIB per cápita.
Las conclusiones que se pueden derivar de este tipo de análisis de benchmarks son las siguientes:
La expansión de la educación secundaria en Lesotho parece estar bloqueada por costos unitarios exce-
sivos a todos los niveles; una estructura de costos desequilibrada que hace que los costos a nivel secun-
dario y terciario sean incluso más altos; y una matrícula excesiva a nivel primario, probablemente como
resultado de una repetición fuera de control. La expansión de la educación secundaria no está constreñi-
da por una matrícula excesiva, sino por el excesivo costo unitario a nivel terciario.
Este tipo de análisis es sólo indicativo. Se ofrece aquí estrictamente como un ejemplo de cómo los
benchmarks podrían usarse en un país en particular, pero no como un verdadero análisis de la situación
de Lesotho.
Fuente: Análisis de los autores.
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160 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
discuten a continuación; el tema del cobro de aranceles en las escuelas y de las contri-buciones directas se discute en una sección separada.
1. Financiamiento por la comunidad. Debido a que la educación secundaria tieneuna clientela más heterogénea que la educación primaria, podrían existir me-nores posibilidades para el financiamiento privado o comunitario sobre la basede la solidaridad de la comunidad, tales como los esfuerzos de financiamientoen especie. Más aún, los beneficios sociales de la educación secundaria tienenuna mayor probabilidad de impactar sobre una zona más extensa, tal como unaregión amplia, que en el caso de los de la educación primaria. Quienes poseenuna educación secundaria disfrutan de mayores posibilidades de vender su tra-bajo en un mercado más amplio (por ejemplo, migrando) que aquellos trabaja-dores que sólo poseen una educación primaria. Dada esta situación, el finan-ciamiento comunitario más formal, por medio de impuestos locales, o incluso eluso de subsidios generales para secundaria provenientes de niveles superioresde gobierno, parece tener menores probabilidades de ocurrir y de ser socialmen-te óptimo. Es posible que financiar la educación secundaria por medio de fuen-tes altamente localizadas en países de bajo ingreso resulte simplemente en unmayor número de familias que reciban los beneficios sin ayudar a pagar sus cos-tos (free-riders), así como en otros problemas de acción colectiva. Para complicarel tema aún más, es probable que la educación secundaria sea más cara, y losedificios más sofisticados, que en el caso de la primaria. Los problemas de accióncolectiva podrían parecer incluso peores dado el costo absoluto de ofrecer edu-cación secundaria. Por todas estas razones, el financiamiento de secundaria através de tasas de matrícula (o de contribuciones equivalentes a aranceles) o desubsidios del gobierno central, o de una combinación de ambas opciones, tieneuna mayor probabilidad de generar los recursos necesarios que la dependenciade contribuciones totalmente voluntarias o en especie, o de impuestos estricta-mente locales (si las zonas impositivas son pequeños en relación con el mercadolaboral para los graduados de secundaria).
2. La segunda opción consiste en depender de la empresa privada local para apoyar ala educación, motivada sobre la base de la responsabilidad social corporativa ode sus necesidades de mano de obra calificada. Las escuelas secundarias tienenmayores probabilidades de estar asociadas con empresas privadas que las es-cuelas primarias, tanto por su ubicación geográfica (es más probable que seubiquen en zonas de actividad económica concentrada y de gran escala, en vezde estar dispersas en zonas rurales), como por razones de necesidad de insumos(una mayor proporción de los graduados de secundaria se incorporan directa-mente al mercado laboral). Entonces, el financiamiento corporativo privadopara las escuelas secundarias puede tomar la forma tradicional de donaciones,
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161El financiamiento de la educación secundaria
o una forma más moderna de responsabilidad social corporativa,6 o surgir sim-plemente del interés privado en una mano de obra calificada. El ejercicio deesta opción podría significar dar a las escuelas mucha más discrecionalidadsobre el tipo de resultado que generen, para que éste pueda satisfacer las nece-sidades localizadas de las empresas, así como proveer a las escuelas de mayo-res incentivos para que sean más emprendedoras en la obtención definanciamiento. Esta opción podría también requerir que se le dé al sector em-presarial un rol más formal en la definición de intereses y en exigir rendiciónde cuentas por parte de las escuelas, a nivel local o nacional.Si bien los ministerios de Educación pueden aprobar el financiamiento priva-do, pueden estar menos dispuestos a realizar los cambios de política, en térmi-nos de rendición de cuentas y de gestión, necesarios para que este finan-ciamiento sea factible. No cabe duda de que un mayor financiamiento privadosignificará un mayor control privado sobre la educación y hacer más funcionalla escuela para satisfacer las necesidades del sector privado. Si las autoridadesno están dispuestas a aceptar estos cambios, y a crear un marco regulador apro-piado, que no sólo promueva la participación privada sino que además garan-tice que ello ocurra de manera eficiente y transparente, entonces probablementeno se materializarán grandes sumas de financiamiento privado. Antes de dedi-car tiempo, atención y capital político a esta opción, el Ministerio de Educacióndebe seriamente examinar su grado de compromiso con los cambios de políticanecesarios para que este tipo de financiamiento efectivamente se materialice.Es importante que el análisis sea cuidadoso y detallado, dado que algunas delas objeciones a la “funcionalización” de las escuelas para satisfacer las deman-das de la empresa privada pueden ser válidas (por ejemplo, que pueda resultaren una formación excesivamente estrecha que no sea de interés público), aun-que otras pueden basarse más en emociones y posiciones superficiales que enel análisis; por ejemplo, la objeción de que el sector público no debe “ayudar”al sector privado, sino que el sector privado debe “ayudar” al sector público.El grado de formalización de tales relaciones con el sector privado debe sercuidadosamente evaluado. Las ventajas de la formalización incluyen una ma-yor transparencia, claridad en las expectativas mutuas y la reproducción deexperiencias exitosas. Pero existe la desventaja de que tratar de crear marcosreguladores formales desde el inicio del proceso puede empantanar su progre-so a través de la burocratización o del estímulo de la oposición al proceso. Un
6 Una motivación para su participación sobre la base de su responsabilidad social puede ser, porejemplo, que las empresas multinacionales se enfrentan a presiones de relaciones públicas pararendir cuentas sobre la base de resultados formales e informales.
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162 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
compromiso razonable consistiría en promover esfuerzos informales y luegoformalizar sólo una vez que dichos esfuerzos comienzan a generar beneficios.
3. Asociaciones público-privadas (APP). Las opciones en este sentido varían desde laopción más familiar de simplemente aumentar de diversas maneras la provi-sión privada de educación, hasta asociaciones formales más innovadoras entreel sector público y el privado; por ejemplo, en la construcción de escuelas.Existe una amplia bibliografía sobre el tema del aumento de la provisión priva-da de educación, y en consecuencia no es necesario decir mucho más sobreeste tema. Algunos elementos notables, sin embargo, merecen ser menciona-dos. Suele argumentarse que la provisión privada reduce la presión fiscal ymejora la eficacia educativa; es decir, las escuelas privadas generan mayores omejores logros cognitivos que las escuelas públicas, incluso cuando se contro-lan los efectos de pares y la autoselección. Además de los análisis de flujo derecursos fiscales y de eficacia educativa, es necesario llevar a cabo una evalua-ción de si los tipos específicos de escuelas privadas propuestos son más eficien-tes en el uso de los recursos públicos y privados que las escuelas públicas. Otradimensión del tema es si la transferencia de estudiantes al sector privado au-menta la desigualdad. Idealmente, el análisis debería enfocarse más en deter-minar si las políticas de provisión privada aumentan las desigualdades de opor-tunidad y de resultados, que en determinar si la provisión de insumos es des-igual. La evidencia genérica internacional es insuficiente, aunque puede usar-se para justificar la generación de experiencias iniciales para su análisis poste-rior o para motivar análisis locales. Es importante notar que, incluso si las es-cuelas privadas fueran más eficientes en el uso de los fondos totales (privadosy públicos), e incluso si el estímulo de la provisión privada de educación nogenerara mayores desigualdades, las escuelas privadas podrían no ser una pa-nacea fiscal. Esto es así porque, en principio, la eficiencia de las escuelas priva-das podría implicar que deberían recibir algún grado de subsidio público. Eneste caso, los ahorros fiscales óptimos no serían tan altos como en un esquemasimple, aunque subóptimo, de responsabilidades compartidas con el sectorprivado (ver recuadro 7.3).Una estrategia que vale la pena considerar, pero sólo en países con sectores fi-nancieros privados razonablemente bien desarrollados y que estén dando a laexpansión de la secundaria una alta prioridad, es la noción de alianzas público-privadas (APP), para la construcción y el mantenimiento de escuelas o en servi-cios tales como las TIC. El término APP se suele usar con mucha liberalidad parareferirse a cualquier tipo de arreglo a través del cual la energía privada se pone alservicio de la educación. En algunos países las APP se han desarrollado de mane-ra mucho más formal, como se describe en mayor detalle en el apéndice G.
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163El financiamiento de la educación secundaria
RECUADRO 7.3
LA EXPANSIÓN DEL ACCESO A TRAVÉS DEL USO DE LA CAPACIDAD DEL SECTORPRIVADO: EL CASO DE LA REPÚBLICA DE COREA
En los setenta, Corea se enfrentó a una creciente demanda de educación secundaria inferior, como
resultado de la rápida expansión de la educación primaria. El gobierno respondió eliminando los exáme-
nes de ingreso a la secundaria inferior, y reemplazándolos con un sistema de lotería que asignaba los
estudiantes a las escuelas sobre la base de su lugar de residencia en vez de sus resultados en una prueba,
y, al mismo tiempo, utilizando la capacidad del sector privado por medio de mecanismos de financiamiento
público. Por el lado del financiamiento, el gobierno introdujo subsidios y exenciones impositivas para esti-
mular a los proveedores privados, en el corto plazo, a utilizar plenamente su capacidad disponible y, en el
mediano plazo, a aumentar su capacidad de acuerdo con los aumentos en la demanda. El monto del
subsidio es usualmente determinado por la diferencia entre el presupuesto propio de la escuela y un presu-
puesto estándar para una escuela pública de igual tipo y tamaño de la matrícula.
Los proveedores privados respondieron a los incentivos a través de un rápido aumento de su capa-
cidad. El gobierno comenzó a proveer ayuda financiera directa a las escuelas secundarias privadas sólo
a comienzos de los setenta, cuando se reformó la política de admisiones. Las escuelas privadas del
primer tramo de la secundaria comenzaron a recibir subsidios del gobierno en 1971 y las del segundo
tramo en 1979. Para el 2000, la participación en la matrícula de las escuelas privadas alcanzaba a un 20%
en los grados 5-8, y a un 55% a nivel de secundaria.
Fuente: Compilación de los autores.
Cobro de tasas o recuperación de costos
Una importante opción analítica o de política es el cobro de tasas o de cargos directos.En muchos países, la educación secundaria, especialmente la secundaria superior, noes ni obligatoria ni gratuita sobre la base de derechos legales o constitucionales o depromesas políticas. Esto significa que puede existir la opción de cobrar tasas. Si setoma en consideración la heterogeneidad de la clientela en educación secundaria, y elhecho de que este nivel educativo tiene una menor probabilidad de contar con unabase comunitaria y de ser capaz de financiarse sobre la base de impuestos locales o decontribuciones en especie, podría exigírseles a las familias que realicen contribucio-nes privadas. La estructura de un régimen de tasas adecuado es un asunto complica-do y en general se enfrenta a muchas críticas (algunas de ellas justificadas). La idea esdiseñar, donde ya existen tasas, una estructura o un régimen de contribuciones másapropiado (eficiente y equitativo), que proteja a los más pobres de una forma eficaz,en vez de introducir un sistema de tasas o de contribuciones donde no existen ac-tualmente. A continuación se exploran algunas opciones.
Existe una bibliografía considerable sobre el tema de tasas y contribuciones comu-nitarias; por ejemplo, Bentaouet Kattan y Burnett (2004); Bray (1996); y Penrose (1998).
cap7.p65 26/02/2007, 12:17163
164 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
La mayor parte de los estudios se concentra en las ventajas y desventajas de los tasas,así como de las varias formas de financiamiento compartido y comunitario. La mayo-ría concluye que si el cobro de tasas y de contribuciones comunitarias se implementainadecuadamente (y en algunos casos incluso si se implementa bien), puede resul-tar contraproducente para las metas de acceso y equidad. Como ocurre con muchostemas de políticas públicas, el énfasis de esta discusión se pone más sobre si lascosas se están haciendo bien que sobre lo que se está haciendo. La bibliografía suelepresentar escasas sugerencias concretas sobre cómo implementar un régimen de ta-sas propiamente tal, o sobre cómo modificar uno ya existente, para maximizar losefectos positivos y minimizar los negativos. El cobro de tasas y otras formas definanciamiento compartido pueden constituir una opción a nivel de educación se-cundaria, pero sólo si se llevan a cabo análisis detallados en el cuadro 7.7. El recuadro7.4 ilustra el tema de los pagos a nivel de secundaria en países seleccionados.
El financiamiento a través de fórmulas
El financiamiento a través de fórmulas suele recomendarse para muchos niveles deeducación. Aquí se ofrece un resumen de las consideraciones más relevantes; paramayores detalles y mayor discusión, ver Ross y Levacic (1998) y Lang (2003). El apén-dice H provee ejemplos de países del uso de fórmulas de financiamiento a nivel deeducación secundaria.
La mayoría de los sistemas educativos, incluso en muchos de los países más desa-rrollados, no transfiere fondos a las escuelas. En cambio, a las escuelas se provee nor-malmente de insumos a través de asignación de profesores, la provisión de textos ymateriales, etc. Por ejemplo, en la mayoría de los distritos escolares de Estados Uni-dos las escuelas disfrutan de discrecionalidad en el uso de sólo entre un 10% y un20% del total de recursos que utilizan, y el resto es recibido en forma de insumosdirectos. Los objetivos del financiamiento a través de fórmulas son proporcionar a lasescuelas con dinero (y no insumos) que les permitan adquirir insumos, y establecer elfinanciamiento transparentemente sobre la base de reglas conocidas, en vez de sobreuna base ad hoc (caso a caso), tradicional (incremental), o de negociaciones (del presu-puesto). El financiamiento por medio de fórmulas difiere de otras innovaciones pre-supuestarias, tales como presupuestos condicionados a resultados o de base cero, por-que no se basa en la noción de un presupuesto de las escuelas y, en cambio, se acercamás a la noción de un derecho al financiamiento sobre la base de, por ejemplo, matrí-culas. En este sentido, el financiamiento a través de fórmulas es consistente con unrégimen de financiamiento fuertemente basado en derechos. Una distinción adicio-nal consiste en si el financiamiento fluye sobre la base de subsidios generales, que otor-ga a las escuelas un amplio grado de discrecionalidad en el uso de los fondos, o desubsidios específicos, donde existen mayores restricciones respecto de qué se puede
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165El financiamiento de la educación secundaria
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166 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
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167El financiamiento de la educación secundaria
comprar. Finalmente, el financiamiento por medio de fórmulas puede usarse como unamanera de financiar distritos, o como una manera de que los distritos financien a lasescuelas, o ambos. En algunos casos, el dinero fluye a los distritos sobre la base de unafórmula, pero luego los distritos manejan directamente la provisión de recursos a lasescuelas de modo centralista y sin el uso de fórmulas. Ambos enfoques tienen ventajas,pero es probable que las ventajas más claras estén en la asignación directa de recursosa las escuelas. Si los distritos son financiados sobre bases innovadoras o de fórmulas,pero financian a las escuelas de manera centralista y tradicional, probablemente se pier-da buena parte de las ventajas del uso de fórmulas.
Al considerar las ventajas y desventajas del uso de fórmulas, es importante desta-car que algunas de las ventajas proceden de la fórmula misma, mientras que otras lohacen del hecho de que las escuelas reciben fondos en vez de insumos. Incluso si lasescuelas no fueran financiadas con arreglo a una fórmula, el hecho de que se les entre-guen fondos (por ejemplo, sobre la base de un presupuesto o de negociaciones) en vezde que se les provea físicamente de insumos, les permitiría comprar sus propios insumos,lo que puede mejorar la administración del tiempo y reducir costos (donde no existaneconomías de escala). Otras ventajas resultan del financiamiento por medio de subsi-dios generales. Puede existir prácticamente un número infinito de combinaciones yvariaciones. Una fórmula podría usarse para proveer insumos físicos, tales como textoso profesores, sobre la base de tasas transparentes en vez de asignaciones ad hoc oincrementales. Este método también podría aplicarse al financiamiento en dinero, envez de en insumos físicos. Más aún, incluso si se determina por una fórmula, elfinanciamiento no necesita basarse en transferencias en bloque. La fórmula podría asig-nar fondos restringidos sobre la base de transferencias preasignadas separadas. Es tam-bién posible usar combinaciones; por ejemplo, proporcionando los maestros (sobre labase de una fórmula o no), pero proveyendo fondos para el pago de otros insumos,incluyendo personal no docente. Un ejemplo es la práctica en Irlanda y Sudáfrica, don-de los profesores son pagados por el Departamento de Educación, pero otros gastoscorrientes son cubiertos a través de un subsidio per cápita; o sea, una simple fórmulade financiamiento por estudiante (ver Murray, Smith y Birthistle, 2003).
Finalmente, es posible, en principio, combinar la provisión directa de insumos confondos para los mismos insumos; esto es, las escuelas son financiadas de manera talque los insumos igualan el valor que predeciría una fórmula. Esto puede lograrse silos insumos se transfieren a las escuelas sobre la base de un presupuesto, por mediode un proceso de contratación y distribución que informe, en tiempo real, del valorde las provisiones contra el presupuesto. Esta alternativa requeriría capacidades con-siderables y sistemas contables y de control presupuestario, y si el sistema estuvierabasado en la demanda, en vez de en una fórmula, se haría aun más complicado. En lamayoría de los países, incluso las asignaciones físicas a las escuelas individuales no sereportan, mucho menos su valor total; en el mejor de los casos, podrían ser recreados
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RECUADRO 7.4
TASAS Y CONTRIBUCIONES EN EDUCACIÓN SECUNDARIA: EJEMPLOS DE ÁFRICAY CHILE
Muchos países tratan las tasas en educación secundaria de manera distinta a los tasas en educaciónprimaria. La educación al nivel secundario puede no ser obligatoria, en cuyo caso es más probable quedichas tasas no sean vistas como un impuesto regresivo. Más aún, una educación secundaria gratuitapodría no ser objeto de promesas políticas importantes o de compromisos con derechos. En la mayoríade los países, la educación secundaria la prestan escuelas privadas, a las que casi siempre se les permitecobrar tasas.
Entre los países africanos que han realizado cambios significativos a su régimen de tasas a nivel deprimaria (en orden de sus cambios de política, Malawi, Uganda, Tanzania y Kenia), todos mantienen tasasa nivel de secundaria. La realidad es que a pesar de la importancia del concepto de educación gratuita,algunos tipos de tasas suelen persistir, incluso a nivel primario (Bentaouet Kattan y Burnett, 2004). A nivelde secundaria, la idea de que la educación puede no ser gratuita se acepta de manera mucho másabierta y general. Además, si el gobierno ha tenido que aumentar el nivel de financiamiento de primaria,como respuesta a un aumento en la demanda y a una reducción del financiamiento privado vía tasas aese nivel, la oferta de una educación primaria gratuita puede tener como efecto incluso un mayor encare-cimiento de la educación secundaria para las familias. Esto podría muy bien ser tanto eficiente comoequitativo, pero debe en cualquier caso ser advertido como una complicación.
Malawi fue el primer país (al menos en la reciente ola de interés en educación gratuita) en ofrecer unaeducación primaria gratuita, en 1994. Sus escuelas secundarias todavía cobran tasas para el pago dematrículas y para un fondo de textos escolares y otros insumos. Uganda estableció la educación primariagratuita en 1997. Algunos tipos de pagos persisten en algunas escuelas primarias públicas (las escuelasurbanas pueden cobrar tasas, y existen cobros para fondos escolares). En educación secundaria, lastasas están permitidas. Éstos están, sin embargo, controlados, y aumentos por sobre cierto nivel debenser previamente aprobados por el Ministerio de Educación. En 2001, Tanzania se transformó en el tercerpaís en establecer la educación primaria gratuita. La educación secundaria en Tanzania se consideracomo un bien económico más que como un bien público o un derecho básico, por lo que se permite elcobro de tasas. Algún esfuerzo se ha hecho para asegurar al menos algún acceso a los pobres, a travésde fondos públicos o becas, y por medio del uso de zonas geográficas y género como criterios defocalización. Finalmente, en 2002, Kenia instituyó la educación primaria gratuita. La educación secunda-ria sigue dependiendo de tasas, normalmente determinadas a nivel de la escuela por los rectores oprofesores jefe.
Mientras que en los países africanos las tasas fueron simplemente mantenidas a nivel de secundariacuando la primaria se volvió gratuita, en Chile los pagos en las escuelas secundarias públicas fueronactivamente introducidos recientemente. Bajo la fórmula de financiamiento de Chile, las escuelas priva-das pueden recibir fondos subsidiados si mantienen sus tasas dentro de ciertos parámetros. Inicialmen-te, e incluso hasta comienzos de los noventa, ni siquiera las escuelas privadas podían cobrar tasas sirecibían subsidios. A partir de mediados de los noventa, las tasas fueron permitidas en las escuelassecundarias públicas y privadas subsidiadas. El sistema chileno obliga a las escuelas que cobran tasas aeximir a una proporción de las familias del pago y a usar parte de sus ingresos para establecer un sistemade subsidios interno de las familias que pagan a las que no pagan. Además, se les quita algúnfinanciamiento público a las escuelas que cobran tasas, aunque a una tasa menor de 1 a 1. (De otromodo, las escuelas no harían esfuerzos propios para generar ingresos.) Las escuelas privadas que co-bran tasas por sobre un cierto nivel no reciben subsidios públicos.
Fuente: Compilado por los autores, con aportaciones de consultores, oficiales y analistas en los países.
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169El financiamiento de la educación secundaria
ex post sobre la base de archivos. Los intentos de controlar, en tiempo real y para cadaescuela individual, las asignaciones físicas contra un presupuesto monetario, paraasegurase de que las asignaciones coinciden con la fórmula de financiamiento, supe-rarían las capacidades de la mayoría de los sistemas educativos de países de ingresobajo e incluso de ingreso medio.
El financiamiento a través de fórmulas posee ventajas sobre la provisión ad hoc,presupuestaria o negociada, pero existen también desventajas potenciales. Es proba-ble que, en la mayoría de los casos, las ventajas conceptuales superen las desventajas,por lo que una buena posición a priori es que el financiamiento a través de fórmulas esuna alternativa valiosa que vale la pena considerar en casi todos los casos. La mayoríade los donantes que proponen el uso de fórmulas para el financiamiento se detienenen este punto y no consideran las muchas dificultades prácticas que necesitarían su-perarse antes de que el financiamiento a través de fórmulas pueda funcionar. Enmuchos casos valdrá la pena pagar el costo de superar estas dificultades. Pero loscostos y dificultades prácticas no pueden simplemente ignorarse; constituyen impor-tantes elementos para considerar. A continuación se examinan las ventajas y desven-tajas conceptuales de las fórmulas y se apuntan algunos de los asuntos prácticos aso-ciados.
Ventajas del financiamiento a través de fórmulas
• Las fórmulas pueden permitir a las escuelas seguir un modelo organizativo deautonomía con rendición de cuentas, que podría ser más eficiente que la orga-nización tradicional centralizada de las escuelas o que su opuesto, el indivi-dualismo caótico donde el apoyo se encuentra desconectado de los resultados,en particular cuando se trata con poblaciones cuyas necesidades sonheterogéneas (ver Ouchi, Cooper y Segal, 2003).
• Las fórmulas pueden ayudar a hacer el financiamiento más predecible, ayu-dando así a mejorar la planeación. Debido a que las fórmulas se adaptanautomáticamente a ciertos tipos de cambio, pueden hacer el financiamientomenos dependiente de la planificación financiera y las negociaciones presu-puestarias, permitiendo así a los educadores y directores de escuelas concen-trarse en el tema educativo en vez de en la planificación financiera. (Hay quenotar, sin embargo, que aunque las fórmulas reducen las necesidades de plani-ficación financiera y negociaciones presupuestarias, aumentan las necesidadesde manejo financiero diario relativo a un modelo basado en insumos que nopresenta exigencias presupuestarias o de administración.)
• Las fórmulas pueden permitir una mayor transparencia y rendición de cuen-tas, dado que los montos que van a transferirse son conocidos. Esto tambiénpuede ayudar al desarrollo de una cultura de derechos.
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• Si las fórmulas apoyan transferencias en bloque, pueden entonces generar ma-yor flexibilidad, permitiendo a los administradores asignar recursos a proble-mas específicos y a medida que la necesidad lo requiera, sin tener que estarconstantemente solicitando autorización de parte de un nivel superior.
• Si el financiamiento va acompañado de flexibilidad para adquirir insumos, esmás probable que los directores y las escuelas puedan usar un proceso de con-tratación justo-a-tiempo, un nivel de flexibilidad que no es factible si los insumosdeben ser solicitados, o provistos desde un ministerio central.
• En sistemas que permiten cobros por ciertos tipos de bienes, los fondos propios delas escuelas y los fondos públicos pueden fusionarse (si el sistema de rendición decuentas lo permite) para conseguir incluso una mayor flexibilidad. Las fuentes definanciamiento pueden así potenciarse unas a otras cuando se realicen compras,permitiendo, por ejemplo, negociar mejores descuentos por cantidad.
• Debido a que las fórmulas hacen que el monto de financiamiento sea claramentedependiente de los parámetros que las rigen (matrícula, tasas de graduación,etc.), tienden a enviar señales claras respecto de qué es lo que valora el gobiernoy a premiar a las escuelas que responden a dichos parámetros. Si los costos prome-dio para las escuelas de los parámetros que rigen la fórmula son menores que el“precio” de esos parámetros, y se les permite a las escuelas preservar las “ganan-cias” así generadas, esto puede entonces representar un incentivo para que lasescuelas hagan lo que el gobierno desea.
Desventajas del financiamiento a través de fórmulas
• La naturaleza automática de las fórmulas implica que una pequeña pero signi-ficativa reducción en la matrícula podría dar lugar a una correspondiente re-ducción en el financiamiento (a menos que la escuela sea pequeña y la fórmulaincluya un componente de costo fijo). Esto puede hacer que la planificaciónsea impredecible. Se pueden diseñar medidas que mitiguen los efectos de esteproblema financiando a las escuelas sobre la base de promedios móviles, peroesto requiere más sistemas y capacidades.
• Existe considerable debate y confusión acerca del grado en que las variables delas fórmulas deberían enviar señales acerca de valores intrínsecos, por ejem-plo, acerca del valor de la educación científica y tecnológica para la sociedad, alrecompensar a las escuelas por encima del costo medio de ofrecer este tipo deeducación, en contraste con simplemente reflejar los costos de lo que se valorae incluirlo en la fórmula.
• Durante la fase inicial de planificación, los países suelen no distinguir entre losdos elementos principales del financiamiento a través de fórmulas. Si elfinanciamiento por fórmula se aplica al nivel del distrito en vez de al nivel de la
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escuela, entonces existe el enfoque que puede ser más eficiente, dado que loscálculos promedio de necesidades de infraestructura son más costo-eficacespara un grupo de escuelas que para escuelas individuales. En todo caso, alnivel más básico, no es posible financiar una escuela sobre la base de una fór-mula si la escuela no existe, por lo cual no es posible el financiamiento porfórmula de los costos de construcción a nivel de la escuela (en vez de a niveldel distrito o superior).
• Es difícil financiar necesidades de capital o infraestructura sobre la base de unafórmula, excepto para agregados relativamente grandes. Incluso en este caso,es más probable que la fórmula responda a medidas de necesidad, en vez de aniveles de matrícula, o incluso de crecimiento en las matrículas, excepto enpaíses donde el nivel de las desigualdades actuales es bajo.
• Las fórmulas que dependen exclusivamente de las matrículas sin incluir facto-res de costos fijos, crean desventajas para las escuelas pequeñas. (Nótese queéste es un tema distinto al de la indivisibilidad de los insumos, discutido des-pués). Dada la evidencia de que las escuelas pequeñas pueden ser eficaces,debe ponerse atención a crear una base de costo fijo por escuela que sea reco-nocida en la fórmula.
• Si las escuelas que incurren en excesos de gastos reciben fondos adicionalespara cubrir su déficit de financiamiento, la fórmula tiene escaso impacto, y lasescuelas que usan sus recursos eficientemente son penalizadas. Sin embargo,muy pocos sistemas son capaces de resistir la presión de proveer financiamientoadicional a las escuelas con dificultades financieras.
• Muchos insumos, además de los profesores, no son fácilmente divisibles. Amenos que las escuelas cuenten con la capacidad de contratar maestros porhora o de ajustar sus salarios, resulta difícil cuadrar el presupuesto de personalcon un nivel de financiamiento calculado por fórmula. No obstante, autorizara las escuelas a realizar tales ajustes podría violar acuerdos de negociación co-lectiva o códigos laborales, que usualmente son inflexibles. Las investigacionessugieren que el conjunto de ventajas del financiamiento por fórmula es proba-ble que resulte en una postura por parte de los sindicatos más favorable a esteenfoque. Esto es particularmente cierto desde la perspectiva de los interesesprofesionales de los docentes, incluso si ello implica mayor flexibilidad laboral.Por ejemplo, el financiamiento a través de fórmulas puede facilitar que los di-rectores de las escuelas rindan cuentas ante la sociedad; un cambio que seríaapoyado por muchos profesores. La indivisibilidad del costo de los maestros,en particular en escuelas pequeñas, es una de las razones por las cuales mu-chos sistemas simplemente proveen a los maestros físicamente y limitan elfinanciamiento a través de fórmulas a insumos distintos del personal.
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• El financiamiento por medio de fórmulas podría representar una innovacióndoble (en términos de la fórmula y del financiamiento en dinero) para la mayoríade las escuelas en la mayoría de los países. Las escuelas necesitarían acostum-brarse a recibir fondos en vez de ser financiadas directamente con insumos. Elloimplica asumir la responsabilidad por las contrataciones en el marco de una res-tricción presupuestaria y, al mismo tiempo, tener que adquirir y desarrollar unconjunto de capacidades nuevas y relativamente complejas. Más aún, si las es-cuelas prefieren retener sus superávit como incentivos, deberán también absor-ber sus pérdidas.
Temas de administración y gestión
• El abuso en la gestión de fondos puede ser difícil de identificar y controlar. Sinembargo, si la corrupción ocurre en la escuela, entonces podría exigirse que losdirectores de las escuelas rindan cuentas, lo cual podría ser más fácil que exigír-selo a autoridades de mayor rango.
• En algunos sistemas, la probabilidad de corrupción y de captura del sistemapor intereses especiales (que conduce a una combinación de insumos subóptima)podría ser mayor a nivel local que a nivel central. En este caso, si el finan-ciamiento no se acompaña de la capacidad de licitar y contratar localmente(que maximiza las ventajas del financiamiento a través de fórmulas), entoncespodría producirse un mal uso de los fondos. El riesgo es difícil de neutralizar sino implica un fraude manifiesto, sino simplemente lo que la burocracia centralpodría percibir como mala toma de decisiones; por ejemplo, el gasto en insumosinapropiados, como en un exceso de equipos deportivos. Se debe asumir quelos directores y las escuelas saben cuáles son los insumos a los que se les debedar prioridad, o se les debe formar para que lo sepan. En general, el sistema vaa perder algo de control sobre la combinación de insumos. Sin embargo, lacombinación de insumos rara vez es óptima cuando las contrataciones son cen-tralizadas, por lo que la alternativa es una mejor opción. Eso sí, no se elimina lanecesidad de informar respecto de la combinación de insumos utilizada; sola-mente se sacrifica el control central directo sobre dicha combinación. Más aún,el centro puede mantener algún control sobre la combinación de insumos si elfinanciamiento es de alguna manera preasignado, aunque esto destruiría algu-nas de las mayores ventajas del financiamiento a través de fórmulas. Éste esespecialmente el caso cuando una fórmula se aplica en la escuela (en vez de,por ejemplo, a nivel del distrito) y cuando las necesidades varían significativa-mente entre escuelas.
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173El financiamiento de la educación secundaria
Temas de riesgo moral
• Si el diseño de las fórmulas es poco sofisticado (por ejemplo, si se pone muchoénfasis en tasas de graduación o de progresión), las escuelas podrían verseenvueltas en comportamientos perversos, tales como tratar de seleccionar a losestudiantes de mejor desempeño de otras escuelas, y otras formas de compor-tamiento de suma cero, que no agregan valor a la sociedad, pero sí valor a lasescuelas eficaces en la selección de los estudiantes apropiados. Una fórmulapobremente diseñada podría así transformarse en una barrera al acceso y re-sultar en desigualdades.
Temas de contratación
• Para que el financiamiento basado en fórmulas sea verdaderamente provecho-so, idealmente las contrataciones deberían ser realizadas por las escuelas mis-mas. A este respecto, surgen al menos dos problemas. Primero, los directoresde las escuelas podrían quejarse de estar siendo transformados desde profesio-nales de la educación a cargo de una misión educativa a administradores deempresa, para lo cual no fueron formados y tal vez carezcan de interés. Estaqueja, típicamente, se relacionaría con el manejo, por ejemplo, de la función decontratación, con la toma de decisiones apropiadas, y con la necesidad de ha-cer más informes. Segundo, las escuelas locales podrían no contar con la capa-cidad de llevar a cabo sus contrataciones sobre la base de principios general-mente aceptados. Sin embargo, el sistema central de contratación podría serigualmente ineficiente y corrupto.
• Los proveedores podrían no aprobar que las escuelas contraten cada uno delos insumos. Las compañías proveedoras de servicios (electricidad, teléfono,gas, etc.) preferirían tratar directamente con un ministerio que se encargara dela adquisición masiva, en vez de con una toma de decisiones fragmentada enmuchos puntos (escuelas). Éste sería especialmente el caso si los proveedoressaben de antemano que el Ministerio de Educación no rescata a las escuelasque se encuentran en dificultades financieras debido a gastos excesivos.
• Las economías de escala de las compras al por mayor podrían perderse. Sinembargo, si la legislación y las regulaciones son progresivas y están bien dise-ñadas, las escuelas pueden actuar como agentes contractuales y formar con-glomerados de compra. Otra alternativa es que el financiamiento se distingade las contrataciones, aunque en este caso se perderían algunas de las ventajasdel financiamiento por medio de subsidios generales.
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La tensión entre las fórmulas de financiamiento y otros mandatos
• Las fórmulas pueden entrar en conflicto con otros mandatos. Si la decisión esusar el financiamiento por fórmula sobre una base per cápita (por estudiante) yal mismo tiempo existen regulaciones respecto de la asignación de profesores ode tasas de alumnos por profesor, ambos criterios podrían no coincidir. El requi-sito de que los fondos sean calibrados para coincidir con los gastos asociados aunas tasas legales de alumnos por profesor podría resultar en una crisis fiscal dela escuela (o de las municipalidades, si la fórmula se aplica a este nivel).
El financiamiento a través de fórmulas aplicado a las escuelas secundarias
• Las escuelas secundarias requieren autonomía y son más capaces de sacarlepartido que las escuelas primarias. El financiamiento a través de fórmulas es enconsecuencia aplicable a ellas.
• Debido a que las escuelas secundarias son de mayor tamaño que las primarias,algunos de los problemas relacionados con la indivisibilidad del personal do-cente, discutidos anteriormente, no son tan pertinentes. Por ejemplo, si unaescuela tiene 15 profesores sobre la base de lineamientos generados para elfinanciamiento a través de una fórmula, el tener que pagar por un docenteadicional a tiempo parcial tendrá un menor impacto sobre su presupuesto quesi la escuela tuviera sólo cuatro profesores. Bajo lineamientos o condicionessimilares, disfrutar de menor tiempo de servicios por parte de un profesor cau-sará un daño pedagógico menor.
• Dado que las escuelas secundarias son más heterogéneas que las primarias,tienen una mayor necesidad de flexibilidad en sus adquisiciones. Una fórmulade financiamiento (dentro de un marco de subsidios generales) puede respon-der a esas necesidades específicas.
A pesar de los problemas discutidos más arriba, es importante explorar la posibili-dad de financiamiento a través de fórmulas. Algunas sugerencias sobre cómo preve-nir algunos de los problemas derivados del financiamiento por fórmulas se encuen-tran implícitas en las excepciones mencionadas.
Dado que en algunos casos los problemas de implementación constituyen un as-pecto fundamental del financiamiento por fórmulas, una opción consiste en llevar acabo alguna forma de descentralización asimétrica sobre la base del financiamientopor fórmulas. La descentralización asimétrica se refiere a una situación en la que lasdiversas escuelas y distritos reciben distintas responsabilidades y poderes sobre labase de una evaluación, idealmente formal y transparente, de sus capacidades. Undilema frecuente que suele debilitar los impulsos descentralizadores es la creencia de
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que la descentralización depende de la existencia previa de capacidad. La capacidadlatente no es identificable si el talento local no se explora o utiliza en el manejo de lasescuelas.
Existen, sin embargo, inquietudes válidas respecto de la capacidad local para ad-ministrar. Una forma de evitar este obstáculo es la descentralización selectiva oasimétrica. Ésta envía un mensaje al nivel local, donde la capacidad aún no ha emergidoo no ha sido aprovechada, que la descentralización es una posibilidad real y que exis-ten incentivos para que la capacidad local asuma mayores responsabilidades orga-nizativas. Al mismo tiempo, la descentralización selectiva puede obligar a los nivelesmás altos de gobierno a especificar las condiciones para que la descentralización ocu-rra de manera explícita y transparente a través de, por ejemplo, listas formales decondiciones, que pueden constituirse en agendas locales para el desarrollo de capaci-dades. Las escuelas y localidades que no cumplan con los requisitos para la descen-tralización pueden ser provistas de formación. Las necesidades de entrenamientoson claras y explícitas, ya que se dirigirán a desarrollar aquellas áreas en donde lasescuelas o localidades no cumplen con los requerimientos descritos en las listas for-males. Los ejemplos de descentralización asimétrica en Colombia y Sudáfrica se des-criben en el apéndice I.
CONCLUSIÓN
El cuadro 7.8 ilustra cómo las opciones de financiamiento discutidas en este capítulose aplican a los desafíos paralelos de expansión de la educación secundaria y de me-jora de su calidad. En breve, la expansión requiere financiamiento adicional, para locual se pueden diseñar mecanismos relativamente sencillos. Mejorar la calidad y au-mentar la equidad requieren mecanismos de financiamiento más sofisticados.
El financiamiento de la expansión y de la mejora de la calidad de la educación se-cundaria es una dimensión de la generación de un entorno que haga posible el logro detales metas. El otro elemento crítico es la administración, incluyendo la economía polí-tica, de la educación secundaria. El capítulo 8 explora esta materia y examina formasalternativas de dirección y organización de la educación secundaria.
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177El financiamiento de la educación secundaria
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178 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
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cap7.p65 26/02/2007, 12:17178
Nadie dudaría de que el legislador debe dedicar su atención, sobre todo, a la educación de la juventud;
porque el descuido de la educación causa daño a la Constitución. El ciudadano debe ser moldeado de
manera que se ajuste a la forma de gobierno bajo la cual vive. Porque cada gobierno presenta un
carácter peculiar, que tuvo originalmente y que continúa preservando. El carácter democrático engen-
dra democracia, y el carácter oligárquico crea oligarquía; y siempre, mientras mejor sea el carácter,
mejor será el gobierno.
Aristóteles, Política, Libro VIII
El manejo de los desafíos paralelos de la educación secundaria (es decir, de la ex-pansión de su cobertura, en particular para aquéllos excluidos por razones de po-breza, etnia, género e invalidez y la mejora de su calidad y relevancia) supone laidentificación de los arreglos más apropiados para dirigir y organizar los sistemasde educación secundaria. Ello constituye un serio desafío para las autoridades edu-cativas, dada la falta de soluciones aceptadas apoyadas por consensos. Un examen dela literatura sobre el gobierno de la educación (Lindblad y Popkewitz, 2001) revelóque no existe un acuerdo explícito acerca de cómo definir el gobierno en la educación.Existe, sin embargo, un supuesto implícito de que la dirección de la educación serefiere a la “maquinaria” del gobierno; o sea, lo que hacen el Ministerio de Educa-ción y las agencias educativas oficiales, y que abarca los procesos racionales de pla-nificación y de evaluación de resultados, así como el ejercicio del poder por partede estas autoridades.
Para los fines de este informe, el gobierno de la educación secundaria se definecomo el conjunto de procesos, mecanismos para la determinación de metas y para lagestión, e instituciones (reglas y regulaciones), por medio de los cuales la acción so-cial de mejorar la educación secundaria ocurre en una sociedad (Kettl, 2002). Las di-mensiones clave del gobierno de la educación incluyen las siguientes: regulacionesdel currículo, los estándares, las políticas de admisión y de la certificación; los proce-dimientos usados para evaluar el desempeño de los estudiantes y monitorear el esta-
CAPÍTULO 8
GOBIERNO Y GESTIÓN DE LA EDUCACIÓNSECUNDARIA: ADMINISTRAR SU EXPANSIÓNY LA MEJORA DE SU CALIDAD
cap8.p65 26/02/2007, 12:17179
180 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
do del sistema; los mecanismos utilizados para dirigir la operación de las escuelas y laprovisión de los servicios educativos; y los instrumentos usados para asignar recur-sos y financiamiento. Las décadas pasadas han sido testigos de cambios significativosen la manera que se usa la legislación para regular la educación; incluyendo cambiosen el control y uso de los recursos, y una evolución hacia la delegación y descentrali-zación de la gestión de las escuelas. Nuevas prácticas de administración, a nivel cen-tral y local, se han introducido para apoyar la implementación de estos cambios.
No existe un modelo único de gobierno de la secundaria. Sin embargo, el análisisde estas prácticas en diversos países revela cuatro elementos básicos en común enpaíses que tienen una larga tradición de provisión pública de educación secundariaobligatoria y que, al mismo tiempo, han tenido un éxito razonable en proporcionaruna buena educación secundaria a la mayoría de sus jóvenes; estos elementos son:
• Regulaciones transparentes y bien conocidas.• Una clara definición de responsabilidades, incluyendo las responsabilidades
de los ciudadanos y de los distintos niveles de gobierno.• Una administración pública sólida.• Una precisa definición y medición de resultados.
El tipo de gobierno que resulta de la combinación de estos cuatro elementos fun-damentales se encuentra claramente asociado con las características socioculturalesy económicas generales de la sociedad.
Este capítulo examina el gobierno de la educación secundaria desde dos ángulos.Primero, desde una perspectiva macro, se analizan las cuestiones relacionadas con lasinstituciones y los mecanismos usados para dirigir el sistema. Se presta especial aten-ción a la exploración de cómo las relaciones entre el centro y las localidades se estánredefiniendo para responder a los desafíos paralelos de expansión del acceso y mejo-ra de la calidad en educación secundaria, y cómo las políticas de admisión y selecciónpueden expandir o restringir las oportunidades educativas. Segundo, desde una pers-pectiva micro, el análisis se centra en las escuelas secundarias entendidas como orga-nizaciones, y examina las principales características organizativas eficaces de las es-cuelas secundarias eficacess.
LA GESTIÓN POLÍTICA DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA
La educación secundaria tiene características específicas (que no se encuentran eneducación primaria) que moldean los arreglos institucionales usados para dirigir elsistema. Una de estas características es la relación de la secundaria con los mercadoslaborales y con las instituciones de educación superior, que les permite a los gradua-dos de secundaria obtener empleo o atender instituciones de educación terciaria en
cap8.p65 26/02/2007, 12:17180
181Gobierno y gestión de la educación secundaria
lugares ubicados a gran distancia de escuelas secundarias. La educación secundaria,así, extiende sus efectos más allá del nivel estrictamente local, lo que justifica un papelmás fuerte del gobierno central en su financiamiento, en la fijación de estándares, yen su política curricular. Una segunda característica consiste en un currículo organi-zado alrededor de disciplinas discretas, con una multiplicidad de secciones curricularesy enseñadas por docentes especializados. El currículo ejerce una fuerte influencia enlas decisiones acerca del tamaño óptimo de las escuelas y sobre el establecimiento deáreas de influencia, que suelen incluir dos o más jurisdicciones locales. Esto, a su vez,afecta la composición y definición de los límites y autoridades a nivel local, generan-do un debilitamiento de los vínculos entre las familias y las escuelas y, en muchoscasos, con la comunidad empresarial local.
La toma de decisiones y administración centralizadas han constituido el para-digma dominante durante los períodos de expansión educativa (Lundgren, 2002).Las reformas controladas centralmente han sido el principal instrumento utilizadopara definir y ayudar a alcanzar la meta de la expansión del acceso. A medida que elfoco de las políticas comenzó a girar desde temas de expansión a temas de equidad,calidad y relevancia, los aspectos más micro, de eficiencia, productividad y organi-zación de las escuelas, comenzaron a recibir una creciente atención. El papel tradi-cional de las instituciones estatales en la provisión de la educación secundaria fuecuestionado y los esfuerzos por clarificar la relación entre el Estado, el mercado y lasociedad civil ocuparon el escenario central del debate sobre la reforma educativa.El tema de qué tipos de problemas y decisiones se manejan mejor a nivel de laescuela, a nivel local o regional, y a nivel nacional, se encuentra hoy abierto a unamplio debate en la mayoría de los países. Para 1998, los sistemas educativos de 85países se encontraban evolucionando hacia alguna forma de descentralización. Porejemplo, se indicaba que 38 de los 40 países en Asia (Adams, 1998) y 20 de los 35países en América Latina y el Caribe (Winkler y Greshberg, 2000) presentaban al-gún tipo de descentralización de la educación en marcha o en una etapa de planifi-cación.
Obviamente, no existe una respuesta única y directa respecto del papel del Esta-do-nación en la provisión de educación secundaria. La capacidad de los gobiernoscentrales y regionales para manejar temas de acceso, calidad, equidad y eficiencia, ypara tomar decisiones que hagan frente a estos temas, depende en gran medida desus capacidades institucionales y de gestión. Sin embargo, existe amplia evidencia deun cambio global en el papel del Estado en la educación, desde un modelo de gobier-no basado en reglas apoyadas por un marco normativo centralizado, hacia nuevasformas de gobierno que se apoyan en mecanismos de gestión basados en metas acep-tadas y resultados claramente definidos, respaldadas por un sistema nacional de se-guimiento de los resultados. Ello también significa un cambio desde grandes burocra-cias públicas encargadas de la provisión de servicios, hacia cuerpos administrativos
cap8.p65 26/02/2007, 12:17181
182 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
más pequeños, responsables del desarrollo de la capacidad de las escuelas y de lagestión en los varios niveles, y complementados por una amplia y diversa red deproveedores de servicios.
Es importante tener en cuenta que el Estado no “desaparece” en el proceso dedescentralización. La continuación de su papel como el más importante regulador yla principal fuente de financiamiento de la educación le permite mantenerse clara-mente en control (ver cuadro 8.1). “Es verdad, la naturaleza del trabajo que hace hacambiado, en grandes términos, desde la realización de la mayor parte del trabajo decoordinación de la educación misma, a la determinación de dónde y por quién se vaa realizar el trabajo. Este traspaso y distanciamiento demuestra fuerza en vez de debi-lidad” (Dale, 1997, 274).
CUADRO 8.1
DIRECCIÓN DEL CAMBIO EN EL PAPEL DEL GOBIERNO NACIONAL EN EDUCACIÓN
Papel tradicional
Diseñar el desarrollo de la educación.
Diseñar planes educativos y administrarla implementación.
Administrar todos los detalles.
Proveer todos los servicios.
Distribuir los servicios públicos.
Actuar como la principal o única fuentede financiamiento del desarrolloeducativo.
Nuevo papel
Crear una visión nacional.
Dirigir por metas; definir estándares y administrar la evalua-ción nacional de los estudiantes.
Monitorear los resultados a través de la evaluación deldesempeño del sistema y de los estudiantes; apoyar lainvestigación y desarrollo en educación.
Coordinar la igualación de los servicios; facilitar la provisión deservicios de buena calidad; crear programas piloto y proveerrecursos para ayudar a las poblaciones foco a alcanzar losresultados educativos acordados; gestionar las alianzas entrelos gobiernos centrales y locales y con los proveedores deservicios.
Movilizar y coordinar a los grupos de interés.
Actuar como una fuente de financiamiento importante, con unpapel complementario como catalizador de alianzas coninstituciones locales y el sector privado.
Fuente: Adaptado de Adams, 2001.
La transformación del gobierno central, desde su papel tradicional de proveedordirecto de los servicios de educación secundaria a su nuevo papel de administradorindirecto de otros actores, a través de un complejo sistema de regulaciones e incenti-vos, ha llevado a la diversificación de los proveedores de servicios educativos. Ello
cap8.p65 26/02/2007, 12:17182
183Gobierno y gestión de la educación secundaria
también ha creado una multitud de “límites confusos” (Kettl, 2002), que las burocra-cias de los gobiernos centrales y locales, así como del sector privado, deben aprendera navegar para asegurarse de que los servicios educativos sean prestados a todos y aun nivel apropiado de calidad.
Generalmente se asume que la tendencia hacia el traspaso a los organismos degobierno locales ha promovido un movimiento generalizado hacia la descentraliza-ción. Un examen más detallado de las prácticas nacionales revela, sin embargo, que latendencia descentralizadora no se aplica a todos los aspectos de la educación secun-daria. Por ejemplo, tanto en el Reino Unido como en Estados Unidos, algunos aspec-tos importantes de la política educativa han cambiado en la dirección de un papelmás activo del gobierno central. En Estados Unidos, el establecimiento de estándarespuede ser visto como una forma de dirigir desde el centro, guiada por una definiciónde los resultados nacionales. En el Reino Unido, el gobierno central juega ahora unpapel más directo en la dirección de la educación a través del desarrollo de normascurriculares (establecimiento de un currículo nacional que nunca existió anteriormen-te), y a través del fortalecimiento del sistema de inspección escolar y el control local.
Tanto Finlandia como Corea han implementado importantes cambios para la des-centralización de sus sistemas educativos, pero sus prácticas difieren en aspectos sig-nificativos. Por ejemplo, en Finlandia, la autoridad que contrata y despide a los maes-tros se localiza en la escuela, donde los directores de las escuelas pueden tomar estadecisión. En Corea, aunque muchas funciones han sido transferidas a los niveles loca-les de gobierno, la autoridad central retiene el poder de última decisión sobre el per-sonal, dado que la contratación y el despido de maestros que, en la mayoría de loscasos, pertenecen y se identifican con la comunidad, constituye un tema culturalmentesensible.
Lundgren (2002) ha desarrollado un esquema útil para comprender qué implica elcambio desde un modelo normativo de la administración de la educación a un modeloorientado a resultados (gráfico 8.1). El eje central-local describe la tensión creativa quegobierna el proceso de definición de papeles y responsabilidades de los actoresinstitucionales, tales como el gobierno nacional, en un polo, y el gobierno local y lacomunidad, en el otro. Dado que la educación es un vehículo para la reproducción de lacultura de una generación a otra, el Estado siempre cumplirá un papel significativo. Loque necesita definirse, en un momento dado, es el grado de descentralización.
El eje regulaciones-metas se refiere a la tensión que procede de la definición dellugar en donde se ha de ubicar el control de los procesos educativos (“quién tiene elpoder”) y los mecanismos usados para dirigir el sistema. La clase política puede con-trolar la definición del contenido educativo y de los métodos de aprendizaje, y puedeusar mecanismos normativos (regulaciones) para ejercer tal control; o el control pue-de localizarse en la esfera profesional, y ejercerse a través de dispositivos orientados alos resultados (objetivos).
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GRÁFICO 8.1
LA ADMINISTRACIÓN Y ORGANIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN
Fuente: Lundgren, 2002.
Estos dos ejes se encuentran en constante interacción. A medida que un sistemaeducativo se mueve a lo largo del eje central-local hacia una mayor participaciónlocal, la dimensión profesional se vuelve más relevante, porque existe una mayornecesidad de directores y maestros más altamente calificados y adaptables, capacesde tomar el control de los procesos educativos clave. El profesionalismo y la respon-sabilidad por los resultados se vuelven fundamentales. Los movimientos a lo largodel eje central-local brindan con ellos cambios en la dirección de una gestión sobre labase de objetivos y resultados; aumentando la necesidad y el valor de la informaciónoportuna y confiable, lo cual, a su vez, demanda nuevas formas de administración yde calificaciones por parte de las autoridades educativas locales, los directores y losmaestros. La nueva atención a la administración de las escuelas, el liderazgo escolar yel papel profesional de los profesores, puede considerarse un producto de la tenden-cia hacia la dirección sobre la base de objetivos y resultados.
Estas transformaciones han traído consigo cambios significativos en la planifica-ción y administración de la educación. Por un lado, existe una tendencia hacia laplanificación y administración más centralizada de los cambios en el currículo y laevaluación, que puede interpretarse como un fortalecimiento del control por parte dela burocracia central. Por otro lado, existe también una tendencia a la descentraliza-ción del presupuesto y de la implementación diaria de cambios, al nivel local o deldistrito, e incluso directamente al nivel de la escuela. El movimiento simultáneo haciala centralización del control y la descentralización, que aumenta el poder profesional,está creando una demanda tanto de burocracias educativas como de profesionales de
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185Gobierno y gestión de la educación secundaria
la educación capaces de responder mejor a las demandas de las localidades y las es-cuelas, así como de profesionales y administradores de la educación cada vez mássólidos y mejor preparados.
Dónde termine ubicado un país en los cuadrantes generados por la intersecciónde los dos ejes (del gráfico 8.1) dependerá de su historia política y su cultura, delestado de desarrollo de su sistema educativo, y de sus capacidades institucionalespara proponer e implementar cambios (ver recuadro 8.1). La disposición específicaque cristalice en un país representará un equilibrio entre el gobierno central y el local,así como entre el poder y la necesidad de rendir cuentas ante la sociedad de los secto-res políticos y profesionales (Lundgren, 2002).
Las relaciones entre el centro y el nivel local
Se han adoptado varias perspectivas para describir las relaciones entre el centro y elnivel local, y entre el poder político y el profesional, en educación (Colclough, 1993;Cummings y Riddell, 1994; Green, Wolf y Leney, 1999; James, 1994; McGinn y Welsh,1999; Prawda, 1992; Weiler, 1990; Winkler, 1989). Aquí, nos interesa el tema de cómo ellugar en el que se toman las decisiones, afecta, por una parte, al financiamiento y laadministración de las escuelas y, por otra, a las decisiones curriculares y pedagógicasa nivel del aula. Utilizamos la tipología desarrollada por Green, Wolf y Leney (1999)en su estudio comparado de la administración de la educación en los países de laOCDE. Los autores identifican cuatro modelos principales: el sistema centralizado conalgún traspaso de poder; el sistema de traspaso de poder al nivel regional; el sistemade control local; y la autonomía institucional a través de cuasimercados.
El sistema centralizado con algún traspaso de poder. Francia es un buen ejemplo de laevolución de las prácticas administrativas bajo este modelo (ver recuadro 8.2 para unadescripción de las características de este tipo de sistemas). Desde comienzos de losochenta, Francia ha experimentado con varias formas de traspaso y desconcentración.Algún poder ha sido desconcentrado a las agencias locales del Ministerio de Educa-ción; por ejemplo, el desarrollo del currículo local; unas responsabilidades comparti-das en la supervisión de las escuelas, entre los niveles local, regional y central; y latransferencia del control legal sobre los edificios de las escuelas a los gobiernos localeselegidos. Las escuelas mismas han adquirido alguna autonomía con respecto a temascurriculares, y también se ha promovido su especialización. La introducción de ele-mentos de competencia, por medio de la relajación de las normas para la asignaciónde las plazas en las escuelas secundarias públicas, ha aumentado las opciones de lospadres al permitir a los estudiantes postular a escuelas ubicadas fuera de su zona deresidencia.
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La experiencia de China demuestra la importancia de contar con una capacidadbien desarrollada al nivel local como requisito para la transferencia exitosa de respon-sabilidades desde el centro a las autoridades locales. La descentralización de la edu-cación se inició en China en 1985, con el propósito de movilizar recursos locales y deestimular la iniciativa local, para así alcanzar la meta nacional de nueve años de edu-cación obligatoria. Aunque la descentralización llevó a mayores opciones curricularesy aumentó la disponibilidad de una mayor variedad de textos de estudio, la transfe-rencia de autoridad a las municipalidades, para la administración de las escuelas pri-marias y secundarias, debió ser revertida debido a la falta de capacidad y de personalal nivel local. La poca comprensión a nivel local de los temas educativos género po-bres decisiones en la asignación de los fondos, así como en la contratación y selecciónde los directores. Como consecuencia de esto, el gobierno nacional decidió reubicarlas responsabilidades y autoridad educativas en los condados, esto es, a un nivel su-perior a las municipalidades, en donde las agencias educativas se encontraban plena-mente operativas. La descentralización ha producido el efecto indirecto de aumentar
RECUADRO 8.1
LA DESCENTRALIZACIÓN EN LA INDIA: EL ESTADO DE KERALA
Con una tasa de alfabetización cercana al 91% y una educación básica prácticamente universal, Kerala,en el Suroeste de la India, es uno de los estados de ese país con el mayor número de personas educa-das. Durante el plan quinquenal de 1997-2002, las responsabilidades administrativas por las aproximada-mente 11.000 escuelas de Kerala, patrocinadas por el gobierno, fueron transferidas desde el gobiernoestatal a las instituciones locales autónomas, o panchayati raj. La educación primaria se hizo la responsa-bilidad de los panchayats (consejos elegidos) de los pueblos. El traspaso de responsabilidades fue apo-yado por una revisión del currículo de la escuela y por la introducción de un programa educativo com-prensivo, que serviría como guía general.
Una evaluación, después de seis años, reveló que a pesar de las buenas intenciones y un apoyoesporádico, muy pocas iniciativas locales habían sido implementadas, y que las regulaciones a nivelestatal continuaban dominando la operación diaria del sistema escolar. Las razones principales por laescasa participación local consistían en la incomprensión por parte de las autoridades a nivel de lospueblos de las tareas transferidas a ellas, así como la falta de capacidades para llevarlas a cabo, yresistencias por parte de los maestros, ante lo que consideraban interferencias políticas a su dominioprofesional. Aunque los panchayats de los pueblos eran responsables del monitoreo y la evaluación dela enseñanza y aprendizaje, carecían tanto de los recursos profesionales como de la legitimidad paradesempeñar esta tarea con eficacia. Las pocas localidades que mostraron algún éxito en el desempe-ño de sus nuevas responsabilidades contaban con líderes locales con experiencia en educación, asícomo con alguna legitimidad entre sus pares. Las autoridades a nivel estatal, al mismo tiempo, estabanpreocupadas por las posibles desigualdades que podrían resultar de la implementación plena de ladescentralización y, en consecuencia, habían sido extremadamente cautelosas en dar impulso a estainiciativa.
Fuente: Bray y Mukundan, 2003.
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187Gobierno y gestión de la educación secundaria
las disparidades entre los condados pobres y ricos, debido a que las comunidadesmás pobres suelen tener dificultades para generar fondos adicionales y para atraerbuenos profesores; incluso los salarios de los maestros no están garantizados.
En México, el gobierno central desempeña un papel crucial en el financiamientode la educación a través de las transferencias a los estados; mientras que la autoridadsobre las escuelas primarias y secundarias, y para el reclutamiento y la contrataciónde los maestros, se sitúa a nivel regional (de los estados). Una excepción consiste enque para asegurar la igualdad de oportunidades educativas para los niños que vivenen áreas remotas e indígenas, el gobierno central opera directamente un sistema deescuelas rurales a través del Consejo Nacional para el Fomento de la Educación(Conafe).
La implementación simultánea de cambios que implican tanto un traspaso comouna desconcentración corre el riesgo de que la desconcentración obstaculice en ciertamedida el traspaso. Mientras que el traspaso aumenta el poder de los cuerpos degobernación local sujetos a elecciones locales y a la rendición de cuentas, la des-
RECUADRO 8.2
LAS CARACTERÍSTICAS DE UN SISTEMA EDUCATIVO CENTRALIZADO CON ALGÚNTRASPASO DE PODER
• Se ejerce un control central fuerte sobre varios aspectos de la educación secundaria (la estructura, elcurrículum, las formas de los exámenes y de la evaluación, la administración, la asignación de recur-sos, el reclutamiento y la formación de los maestros).
• La racionalidad política es la del estado de bienestar tradicional, con un énfasis en la solución de losproblemas sociales.
• La gestión de la educación es conducida a través de la burocracia profesional, organizada de mane-ra altamente estructurada y jerárquica.
• El Ministerio de Educación ejerce un fuerte control sobre el diseño y la implementación del currículo,a través de regulaciones detalladas sobre el contenido y la secuencia de los cursos y los exámenes,así como a través de la aprobación de textos de estudios y de materiales de aprendizaje.
• El Ministerio de Educación, desde su oficina central o por medio de sus oficinas regionales, poseeplena responsabilidad sobre el financiamiento, el mantenimiento, la inspección y los aspectos relati-vos al personal de las escuelas.
• Las escuelas poseen muy poca autonomía respecto de temas de currículo, presupuesto o personal.• La fuerza impulsora son los ideales igualitarios (la igualdad en la provisión de educación).• Una fuerte presencia estatal es vista como la manera más apropiada de hacer frente a las desigual-
dades en el acceso y en la calidad.• La evolución del modelo es hacia una situación en que los niveles regionales (representantes territo-
riales del centro) disfrutan de poderes limitados para seleccionar textos de estudio y para administrarpequeños presupuestos discrecionales, pero en el cual se mantiene un fuerte control central sobretodos los aspectos de la educación.
Fuente: Green, Wolf y Leney, 1999.
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188 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
concentración, a las agencias de los ministerios centrales de más bajo nivel, tiene elefecto opuesto. En efecto, dicha desconcentración extiende el alcance efectivo delcentro y, de esta manera, impone restricciones en el ámbito de las autoridades localespara la regulación y la administración autónomas (Green, Wolf y Leney, 1999).
El sistema de traspaso de poder al nivel regional. Alemania ilustra bien este sistema (ver
recuadro 8.3). En Brasil, la mayor parte de la autoridad sobre materias educativas seubica en los gobiernos de los estados (nivel regional). La Constitución de 1988 garan-tiza la autonomía de los estados y de las municipalidades en el desempeño de susresponsabilidades educativas. Los estados cumplen un papel central en la educaciónsecundaria, y las municipalidades son principalmente responsables de la provisiónde educación primaria y preescolar. El papel principal del gobierno federal consiste
RECUADRO 8.3
CARACTERÍSTICAS DE UN SISTEMA DE TRASPASO DE PODER AL NIVEL REGIONAL
El poder y las responsabilidades se ubican a un nivel intermedio de autoridad política, por debajo delgobierno central, pero por encima del nivel de las municipalidades o el distrito local. Aunque el gobiernofederal o central retiene relativamente pocos poderes, el fuerte control y poder traspasado al nivel de losestados o regiones puede hacer que este modelo sea de hecho muy centralizado. Alemania ilustra bieneste modelo:
• Los estados son responsables de la mayor parte de la legislación y regulación respecto del sistemaescolar.
• El gobierno federal puede apoyar las responsabilidades educativas de los estados a través desubsidios y del financiamiento de la investigación académica y de proyectos de escala nacional.
• El gobierno federal supervisa las regulaciones respecto de los salarios, los beneficios y las pensionesde los maestros.
Dentro de cada estado, la organización de la educación puede estar altamente jerarquizada:
• El Ministerio de Educación estatal puede ser responsable de la regulación del contenido del currícu-lo, la evaluación, la aprobación de textos de estudios, el reclutamiento de maestros, el pago de lossalarios de los maestros, etc.
• Las autoridades educativas locales pueden ser responsables de la organización, la administración yel financiamiento de las escuelas. Las escuelas cuentan con alguna autonomía respecto del currículoy la evaluación, pero se encuentran estrictamente controladas por lineamientos determinados a nivelde los estados.
• Existe elección por parte de las familias respecto del tipo escuela al que sus niños pueden asistir,pero el sistema impone estrictos requerimientos de ingreso que limitan tal elección.
Fuente: Green, Wolf y Leney, 1999.
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189Gobierno y gestión de la educación secundaria
en dar asistencia financiera y técnica a los estados y municipalidades, de manera quese garantice la igualdad de oportunidades educativas, así como unos estándares decalidad mínimos (ver recuadro 8.4).
RECUADRO 8.4
LA TARJETA DE REPORTE DE LA ESCUELA EN PARANÁ, BRASIL
El 2002, por segundo año consecutivo, la Secretaría de Educación del Estado de Paraná generó unatarjeta de reporte escolar (TRE) para dar a la comunidad de información relevante acerca del desempeñode las escuelas. La TRE, introducida por la Secretaría del Estado en sus esfuerzos por promover la calidadde la educación, fue diseñada para acercar la comunidad a las escuelas. La idea es que el desempeñoestudiantil puede mejorar cuando los padres y las escuelas trabajan en equipo, y de manera informada,en el avance de unos objetivos comunes: si los padres saben qué es lo que está ocurriendo en lasescuelas de sus niños y en las escuelas vecinas, pondrán presión sobre la escuela y sobre las autorida-des locales para que mejoren la educación.
Las TRE contienen tres tipos de información: a) los resultados de los estudiantes en relación con suprocedencia familiar (el “efecto de la escuela”); b) el flujo estudiantil (promoción, retención, y abandono)y las características de la escuela (las calificaciones de los profesores, el tamaño de las clases), compa-rados con la información de todas las escuelas en la municipalidad; y c) información provista por lospadres, los estudiantes y los administradores de las escuelas. Esta tercera categoría incluye la opinión delos padres acerca de la calidad de la enseñanza, la participación por parte de las familias, intercambiosde información, seguridad en la escuela y el perfil de los padres. Los estudiantes contribuyen con infor-mación que incluye la participación de sus padres en apoyo a las actividades escolares, el estatussocioeconómico de las familias, la opinión de los estudiantes acerca de la enseñanza, las actitudes de losestudiantes y sus dificultades en el aprendizaje. Una encuesta a los directores de las escuelas se enfocaen su liderazgo en atraer a los padres y a los consejos escolares al proceso educativo, y en el tiempodedicado al análisis y la discusión con los profesores de las maneras de mejorar el aprendizaje de losestudiantes.
Fuente: Compilación de los autores http: //www. pr.gov.br/cie
El sistema educativo de Estados Unidos comparte algunas de las característicasdescritas en el recuadro 8.3. El gobierno federal ejerce una influencia indirecta sobrelos gobiernos estatales y las autoridades locales, a través de incentivos en forma desubsidios y de la promoción de la investigación científica y académica. Pero los distri-tos escolares locales y las escuelas ejercen un control significativo sobre el currículo,las prácticas de los profesores y la asignación de recursos, transformando el sistemade Estados Unidos en un clásico ejemplo de un sistema de control local.
Sistemas de control local. Las características de este modelo se describen en el recuadro8.5. Entre comienzos de los noventa y comienzos del 2000, el Reino Unido introdujoimportantes cambios en su sistema de control local (ver patrón 1, recuadro 8.5), por
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190 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
medio de la promoción de la elección por parte de los consumidores, así como de lareducción de subsidios públicos y regulaciones. Se ha argumentado que (como unmotivo para favorecer el patrón 2, recuadro 8.5) las organizaciones tradicionales esta-blecidas para manejar el gobierno político de las instituciones del Estado, en las socie-dades industrializadas modernas, ya no son adecuadas para manejar esas mismasinstituciones operando en sociedades posmodernas, basadas en el conocimiento. Uncentro fuerte, apoyado por instituciones locales reactivas, se transforma en un obstá-culo a la innovación, al cambio organizativo y a la agilidad necesaria para respondera los nuevos desafíos. Cuando el volumen y la estructura del conocimiento cambianrápidamente se hace más y más difícil e improductiva la planificación centralizadadel contenido de la educación. Y, sin embargo, la administración descentralizada delos contenidos de la educación requiere que la capacidad profesional se encuentredistribuida uniformemente a lo largo de los distintos niveles de la administración (ver
recuadro 8.6). La solución a este dilema se transforma en un reto mayor para los paí-ses en desarrollo, donde la capacidad profesional se encuentra altamente concentra-da en las zonas centrales y urbanas (ver recuadro 8.7).
RECUADRO 8.5
LAS CARACTERÍSTICAS DE UN SISTEMA DE CONTROL LOCAL
• Las regulaciones desde el nivel central son “livianas” y proporcionan un marco para la operación delsistema escolar con un control central limitado.
• Las autoridades locales elegidas ejercen un control significativo sobre las escuelas, dentro de loslímites de su autoridad.
• Las escuelas disfrutan de diversos niveles de autonomía dependiendo de las realidades socioculturalesde cada país.
Existen dos patrones de control por parte de las autoridades locales:
1. El poder local educativo está basado en tradiciones históricas, como en el sistema británico.• Las autoridades educativas locales se encuentran fuertemente implicadas en la dirección y orga-
nización del sistema escolar.• Las escuelas disfrutan de considerable independencia, basada en la confianza profesional y en
un alto nivel de autonomía profesional de los profesores, especialmente con respecto a laimplementación del currículo y a la evaluación de los estudiantes.
2. El poder educativo local está basado en el modelo de “control local nórdico”.• Las comunidades locales cumplen un papel importante en la administración y la provisión de la
educación• La autonomía profesional es mucho menos prominente.
Fuente: Green, Wolf y Leney, 1999.
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191Gobierno y gestión de la educación secundaria
En el caso del patrón 2 del modelo de control local (recuadro 8.5), el centro cumpleun papel modesto a través de una modalidad de gestión llamada “dirección por obje-tivos” (Aho y Pitkänen, 2004; Lundgren y Román, 2003). El papel principal del centroconsiste en proveer de un marco, basado en objetivos y principios de dirección clara-mente identificados, para la operación del sistema. Las autoridades locales y los pro-fesionales de la educación disfrutan de un amplio grado de autonomía y se les otor-gan amplios papeles administrativos y organizativos, mientras que los profesionalesen las escuelas reciben la autonomía y el poder necesarios para organizar los procesosde enseñanza y aprendizaje de acuerdo con su mejor juicio profesional. El respaldoempírico para este tipo de modelo se deriva en parte de las investigaciones sobre laeficacia escolar, que muestran la importancia de contar con un liderazgo bien califica-do y una cultura bien desarrollada.
Un gran riesgo de la dirección por objetivos es que la medición de los objetivos entérminos de resultados podría en sí misma transformarse de facto en una manera dedirigir el sistema. Ello resulta en una “dirección por evaluación”, en vez de en unadirección por objetivos. Así, el control central del proceso educativo volvería a ejercerun dominio que reduciría la flexibilidad y restringiría severamente el margen para lasrespuestas e iniciativas profesionales locales.
La autonomía institucional por medio de los cuasimercados. Para estimular la diversifica-ción de la provisión escolar, muchos gobiernos, especialmente en los países de la OCDE,han introducido medidas que promueven las oportunidades de elección por parte delas familias y los estudiantes de secundaria (ver recuadro 8.8).
RECUADRO 8.6
LA TRANSFERENCIA DE RESPONSABILIDADES Y DE PODER AL NIVEL LOCAL EN SUECIA
A comienzos de los noventa, el gobierno de Suecia inició una reforma para la descentralización. La leyque regula este esfuerzo, “Responsabilidad por la Escuela”, le otorga a las municipalidades grandesresponsabilidades y amplia autonomía en la interpretación de las metas nacionales y del currículo, asícomo en la traducción de éstos en objetivos locales y en la organización de sus propias escuelas entérminos de estructuras y tipo de proveedores, pero sólo siempre y cuando las escuelas y los estudiantesalcancen las metas nacionales y, al mismo tiempo, sigan las regulaciones y direcciones generales. Lareforma buscaba cerrar la brecha entre las decisiones de política escolar a nivel de centro y las prácticasde las escuelas. La descentralización ha generado mayor elección por parte de los estudiantes en térmi-nos de opciones escolares, programas y cursos. Sin embargo, dado que las municipalidades pequeñassólo son capaces de ofrecer un número limitado de programas, comparadas con las municipalidadesmás grandes y ricas, los niños de las familias de centros urbanos más grandes se han beneficiado demayores oportunidades que aquéllos cuyas familias viven en lugares más pequeños y son menos ricas.
Fuente: Lundgren y Román, 2003.
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192 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
Los sistemas de vouchers escolares puros constituyen una forma extrema de elec-ción. El gobierno no realiza actividad alguna para la provisión de educación y entre-ga dinero directamente a las familias, dejándoles a ellas la decisión de a dónde enviara sus niños. Este modelo está siendo implementado en pocos lugares, y principal-mente en estados o condados de Estados Unidos.
Los sistemas de vouchers regulados constituyen una forma más común de elecciónde escuela. Las escuelas son financiadas a través de un monto (valor del voucher) pa-gado en efectivo sobre la base del número de estudiantes matriculados en dicha es-cuela (subsidios per cápita). La diferencia con el esquema de vouchers puro es que “eldinero sigue al estudiante” y el gobierno está directamente involucrado en pagarles a
RECUADRO 8.7
UN SISTEMA BIEN ESTRUCTURADO, PERO NO MUY EFICAZ: EL CASODE BANGLADESH
La historia de la educación secundaria en Bangladesh tiene dos caras. Por un lado, el país ha realizadograndes logros. Durante la última década, la matrícula se ha más que doblado y la matrícula femenina haaumentado desde un 33 a un 50%. Este progreso es atribuible a la efectividad de las políticas de incentivodel gobierno, que proveen alimentos y estipendios para las mujeres de las familias con más desventajas,así como para las niñas de familias rurales y pobres. Esto es también el resultado de una bien desarrolla-da alianza público-privada, bajo la cual un 95% de las escuelas privadas reciben financiamiento público(un 90% de los salarios de los profesores en todas las escuelas reconocidas). Además, la estructura deadministración de las escuelas secundarias refuerza la capacidad de las escuelas para tomar decisiones deacuerdo con las necesidades locales. El Comité para la Administración de la Escuela (SMC) es el principalórgano de gobierno de las escuelas secundarias. Éste tiene autoridad para designar, suspender y despedirmaestros, para determinar los salarios de los profesores, y para monitorear el desempeño de las escuelasy la asistencia a clases de maestros y estudiantes. Los estipendios (becas para niñas en áreas pobres yprogramas de alimentación para todos los niños de familias pobres), junto con unas regulaciones estrictas,les permiten además a los estudiantes asistir a las escuelas de su elección.
El sistema, sin embargo, sufre de una calidad educativa en deterioro. Parece que algunos elementoscruciales están ausentes de una efectiva dirección y organización del sistema educativo. Primero, noexiste un sistema de rendición de cuentas. El gobierno, por ejemplo, entrega grandes subsidios a lasescuelas privadas, pero no existe un mecanismo que vincule dichos subsidios con el desempeño dedichas escuelas. Segundo, el sistema de administración descentralizada no ha resultado en un verdaderotraspaso de autoridad al nivel local o en una mejora de la capacidad a los niveles más bajos de gobierno. ElMinisterio de Educación es “raquítico”, con muy poco personal a nivel de zona y distrito para hacer segui-miento, evaluar, e inspeccionar las escuelas que no se encuentran bajo la administración directa del gobier-no. Tercero, aun cuando existe un mecanismo institucional para la participación de la comunidad, a travésde los SMCs, no existen procedimientos de control de calidad que permitan que éstos funcionen adecuada-mente. La falta de regulaciones y la limitada capacidad de los SMCs han llevado a la contratación de profe-sores no cualificados y a un pobre desempeño estudiantil.
Fuente: Banco Mundial, 2004c.
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RECUADRO 8.8
LAS CARACTERÍSTICAS DE LA AUTONOMÍA INSTITUCIONAL A TRAVÉSDE LOS CUASIMERCADOS
El modelo de autonomía institucional por medio de cuasimercados apoya varios esquemas para la pro-moción de la elección por parte de padres y estudiantes en la educación secundaria. En la mayoría deestos esquemas:
• Las autoridades centrales retienen el control sobre el financiamiento y la remuneración de los maes-tros, creando un cuasimercado de educación pública. El supuesto principal de esta política es que sise fuerza a las escuelas a ingresar a un mercado competitivo, entonces se generarán mejoras en lacalidad de ellas.
• La elección de escuelas puede asumir diferentes modalidades, que van desde permitirles a los pa-dres escoger entre un grupo limitado de escuelas públicas existentes, hasta entregar vouchers direc-tamente a las familias para que paguen las tasas de una escuela privada de su preferencia.
Las principales decisiones de política implícitas en el diseño de un programa de elección de escuelasson las siguientes: ¿Quién está capacitado para proveer educación? ¿Quién decide qué escuela en par-ticular va a atender un determinado niño? y ¿cómo se les paga a las escuelas por sus servicios?
Fuente: Green, Wolf y Leney, 1999.
las escuelas. Holanda y Chile constituyen buenos ejemplos del sistema de vouchers
regulado. El gobierno a veces interfiere en la regulación de la entrada de nuevas es-cuelas al sistema, o bien restringiendo el establecimiento de nuevas escuelas o a tra-vés de la aprobación de licencias. En otros casos, como en Chile, el gobierno promue-ve la creación de nuevas escuelas subsidiadas privadas.
Bajo algunos de estos esquemas, se les permite a las escuelas secundarias “optar porabandonar” el control de la autoridad local tras la obtención de apoyo mayoritario porparte de los padres (como, por ejemplo, en Inglaterra y Gales), pero manteniendo elfinanciamiento directo de parte del gobierno central, transformándose de esta maneraen escuelas secundarias mantenidas por subsidios. Hasta ahora, sólo un pequeño nú-mero de escuelas ha optado por abandonar el control de las autoridades locales. Unesquema similar se ha introducido en Estados Unidos en la forma de “escuelas chárter”.Las escuelas chárter son financiadas públicamente, pero manejadas por grupos inde-pendientes sin fines de lucro, formados por profesores y padres, y se les permite a lasfamilias elegir entre estas escuelas y la escuelas públicas tradicionales.
En el 2000, el gobierno de Colombia lanzó un programa experimental a través delcual los colegios privados y otras organizaciones y grupos podían asumir la adminis-tración de una o más escuelas públicas (Rodríguez y Hovde, 2002). El programa seconcentra en áreas de bajos ingresos e incluye dos modelos diferentes: a) relación
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194 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
uno a uno, donde un colegio privado asume la administración de una escuela públi-ca; y b) relaciones con múltiples escuelas, donde una organización o grupo privadoasume la gestión de varias escuelas públicas. En ambos modelos, las instituciones oescuelas administradoras firman un contrato con el Secretario de Educación del dis-trito, para proveer servicios educativos a los niños pobres a cambio de una remunera-ción por estudiante. El contrato especifica estándares, tales como el número de horasde instrucción, la calidad de las prestaciones de alimentación y el establecimiento deun turno único. La administración disfruta de completa autonomía y es evaluadasobre la base de resultados. Si durante dos años consecutivos la escuela no alcanzaunas metas preestablecidas, en términos de resultados en exámenes estandarizados yde tasas de abandono, la Secretaría tiene derecho a poner término al contrato. Elcontrato se fija por 15 años para garantizar continuidad en la administración y pro-mover la sostenibilidad de largo plazo de los esfuerzos y las inversiones. El Secretariode Educación garantiza que una empresa privada lleve a cabo la inspección escolar,así como que se sigan las normas y estándares pedagógicos establecidos, y hace se-guimiento al avance hacia los objetivos académicos establecidos. La evaluación inicialde este programa indica algún éxito medido en términos de la expansión del acceso,aunque la calidad de los servicios no está tan clara.
En el Reino Unido, la participación en la provisión de servicios educativos por partede instituciones privadas con fines de lucro, en alianza con el sector público, no ha alcan-zado los resultados esperados. Un contrato de cinco años por £100 millones, firmado en2001 entre WS Atkins, uno de los líderes mundiales en la provisión de servicios deconsultoría y apoyo basados en la tecnología, y el municipio de Southwark, en Londres,se cerró tras sólo dos años. WS Atkins estimó que no estaba obteniendo beneficios de losacuerdos y decidió abandonar unilateralmente el contrato antes del término de los cincoaños. El gobierno local carecía de una estrategia alternativa ante esta eventualidad, y seencontró con el problema de tener que contratar a otro proveedor (The Economist, 1 demayo de 2003). Parece que una de las principales razones del colapso fue que ninguna delas organizaciones entendía cómo funcionaba la otra. Las autoridades locales culparon aWS Atkins de trabajar bajo presión para alcanzar los objetivos de la compañía, en vez delas metas educativas acordadas en el contrato.
En muchos países angloparlantes, incluyendo Australia, Canadá, Nueva Zelanda yel Reino Unido, el traspaso de poder a las instituciones ha sido acompañado por unaumento del control central, en áreas tales como el currículo, la evaluación y la acredi-tación. Más aún, el gobierno central ha aumentado el nivel de seguimiento de los resul-tados; no sólo de los relacionados con el desempeño de las escuelas y los profesores,sino también de aquellos que afectan el funcionamiento del sistema como un todo. Deesta manera, las familias, las autoridades educativas, y el público en general, tienenacceso a una mayor información. Ésta, en principio, podría ser utilizada por las familias
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195Gobierno y gestión de la educación secundaria
para decidir a dónde enviar a sus hijos; y por quienes toman las decisiones educativaspara determinar qué escuelas deben apoyar y cuáles deben renovar.
Los estudios acerca de los beneficios y los riesgos de la elección de escuela no sonconcluyentes (Lamdin y Mintrom, 1997; McEwan, 2000a). Algunos muestran que, bajociertas condiciones, las opciones de elección podrían llevar a mejoras en los resulta-dos de aprendizaje de los estudiantes; especialmente en el caso de los niños más des-aventajados y pertenecientes a minorías, siempre y cuando los programas de elecciónde escuelas se encuentren adecuadamente focalizados. Una comparación del logro enel aprendizaje de los estudiantes de Estados Unidos que asisten a escuelas bajo progra-mas de elección, con pares de características similares que van a escuelas públicas nor-males, mostraron que los primeros no siempre aprenden a una tasa dramáticamentesuperior (Teske y Schneider, 2001). En Nueva Zelanda, Fiske y Ladd (2000) encontraronque la elección de escuelas puede llevar al empeoramiento de la educación para losniños de bajos ingresos, ya que las escuelas en las que terminan siendo matriculadosposeen recursos para la instrucción de calidad mucho menor.
Las regulaciones que afectan el acceso y las decisiones de las familias
En el capítulo 1, se examinaron varias disposiciones institucionales de la educaciónsecundaria para identificar cómo generan estructuras de educación secundaria condiversos grados de diferenciación interna, desde escuelas plenamente comprensivasa escuelas selectivas, que ubican a sus alumnos en itinerarios curriculares desde unaedad muy temprana. En esta sección examinamos cómo ciertas regulaciones clave, enel área de admisiones, condicionan las decisiones de los padres y las oportunidades deacceso de los niños a las instituciones de educación secundaria. Las regulaciones sobreadmisión se pueden agrupar en dos tipos: a) aquéllas relacionadas con los derechos delas familias a seleccionar las escuelas de sus hijos y con los mecanismos utilizados paraasignar los estudiantes a las escuelas; y b) aquéllas concernientes a la transición entreniveles; estas últimas se refieren primariamente a la presencia o ausencia de mecanis-mos de selección y ejercen un impacto directo sobre el acceso. Esta clasificación ayudaa identificar cuatro tipos principales de políticas de acceso a las escuelas secundarias:por zona, con admisión selectiva; por zona, con admisión abierta; por elección, conadmisión selectiva; y por elección, con admisión abierta (ver recuadro 8.9).
El gobierno, a través de alianzas para la provisión de apoyo financiero, podríaejercer una gran influencia sobre las oportunidades de acceso de los estudiantes aescuelas secundarias de calidad. El cuadro 8.2 muestra algunas opciones definanciamiento por el lado de la oferta y de la demanda, entre otras.
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196 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
RECUADRO 8.9
MODELOS Y CARACTERÍSTICAS DE LAS POLÍTICAS DE ACCESO A LA EDUCACIÓNSECUNDARIA
Los modelos de acceso pueden ser clasificados de acuerdo con la capacidad de elegir escuelas por partede las familias, y de acuerdo con cómo los estudiantes transitan desde educación primaria a secundaria.
El derecho de las familias a elegir escuelas
• Los modelos por zonas se basan en una definición estricta de los límites geográficos de cada escue-la. Los niños están obligados a ir a la escuela designada dentro de un área geográfica dada, la cuales generalmente establecida en relación con las escuelas primarias que “alimentan” a la escuelasecundaria. Una variación de la asignación por zonas es el sistema de “transporte en buses’ (bussing),que consiste en el transporte de los niños a través de zonas por medio de autobuses escolares conel fin de alcanzar un mejor equilibrio social en las escuelas u otros objetivos políticos relacionados.
• Los modelos de elección les ofrecen a las familias una total libertad para elegir a qué escuela enviara sus niños. Estos modelos requieren mecanismos de financiamiento basados en la matrícula estu-diantil, la asistencia diaria, u otros instrumentos similares que permitan observar las preferencias y elcomportamiento de las familias.
La transición entre la escuela primaria y la secundaria
• Los modelos selectivos de admisión seleccionan a los estudiantes sobre la base de sus habilidadeso aptitudes académicas. Las autoridades de gobierno utilizan ciertos procedimientos para generaruna clasificación del desempeño académico de los estudiantes; procedimientos que pueden consis-tir en exámenes de ingreso, certificados de graduación, y cartas de recomendación por parte de losmaestros de primaria u otros profesionales de la escuela, tales como los consejeros escolares. Estosmodelos tienden a predominar en sistemas escolares con currículos y mecanismos altamente dife-renciados, donde desde muy temprano los estudiantes son ubicados en secciones académicas,profesionales y técnicas, pero también en países en desarrollo donde la oferta de educación secun-daria es limitada y, usualmente, se concentra en zonas urbanas.Otras formas de selección incluyen las cuotas sobre la base de criterios tales como las habilidadescombinadas, la etnia, o cualquier otro rasgo personal o social que pueda constituir un objetivo depolítica (ingeniería) social. La agencia del gobierno local o alguien que vigile en representación delgobierno recibe la responsabilidad de aplicar el criterio de selección.
• Los modelos de admisión abierta ofrecen a todos los niños la oportunidad de continuar la educaciónsecundaria tras completar la educación primaria o básica. No hay examen de salida para certificar lagraduación de educación primaria. Las políticas de admisión abiertas son comunes en países donde laoferta de puestos escolares no está restringida, así como donde la mayoría de las escuelas ofrece uncurrículo comprensivo, la asignación de estudiantes a itinerarios es tardía o inexistente, y ofrece un ampliocurrículo que combina las artes liberales con algún componente u orientación técnico-profesional.
Se pueden identificar cuatro tipos generales de políticas de acceso:
Modelo por zona con admisión selectiva
Se encuentra en países tales como Alemania, donde los estudiantes de familias que viven en ciertas zonaspredefinidas son evaluados, en una etapa muy temprana, y asignados a las especializaciones ofrecidas por
(Continúa en la página siguiente)
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197Gobierno y gestión de la educación secundaria
las escuelas que operan en dicha área. Este modelo también se encuentra en países donde la demandade plazas de educación secundaria supera la capacidad de oferta de las escuelas establecidas. Se prevéque muchos países, en donde el programa de Educación para Todos sea exitoso, pueden terminar mos-trando este tipo de estructura, no por diseño de política, sino porque sus gobiernos no serán capaces deinvertir inmediatamente en la expansión de la educación secundaria. Esta situación podría resultar parti-cularmente notoria en las zonas urbanas, aunque las zonas rurales también deberían verse afectadas; sibien de una manera diferente, dado que la población rural se encuentra más dispersa y el transportepuede constituir un obstáculo adicional, además de que los costos de oportunidad son mayores. Lospaíses en desarrollo podrían expandir las oportunidades reales de acceso a la secundaria inferior pormedio de un retraso en la selección de estudiantes hasta el nivel secundario superior y, simultáneamente,a través de la extensión de la duración de la educación obligatoria, para incluir tanto la primaria como lasecundaria inferior.
Modelo por zona con admisión abierta
Constituye el arreglo típico en países donde las familias deben enviar sus niños a escuelas localizadasdentro de una cierta jurisdicción, pero donde no existen restricciones en la oferta de los puestos educa-tivos. Las escuelas que operan bajo este tipo de arreglo ofrecen una educación comprensiva y las auto-ridades educativas muestran un fuerte compromiso con políticas que maximizan la equidad, por mediode la búsqueda de equilibrios en la composición social de la admisión a las escuelas. Los países dondelos gobiernos locales manejan el sistema escolar y donde no hay problemas de oferta, tales como Esta-dos Unidos, tienden a operar bajo este modelo.
Modelo por elección con admisión abierta
Elimina todo tipo de restricciones y se basa en mecanismos para el financiamiento de las escuelas, comoescuelas mantenidas por subsidios, subsidios per cápita, sistema de plazas asistidas, y vouchers quefinancian a las escuelas sobre la base de matrículas y del principio “el dinero sigue al estudiante”. Paraque pueda existir la admisión abierta, el sistema escolar debe ofrecer una educación comprensiva o sercapaz de satisfacer una multiplicidad de demandas. El sistema de plazas asistidas del Reino Unido pro-vee apoyo financiero para que los niños de familias de ingresos inferiores a cierto nivel puedan asistir aescuelas privadas. En algunos estados y localidades de Estados Unidos se proveen vouchers, que dan alos padres de las familias beneficiarias la posibilidad de enviar sus niños a escuelas privadas; por ejemploel programa de elección por parte de las familias de Milwaukee, Wisconsin. En Chile, bajo un programasimilar de vouchers “sin papel”, el gobierno permite que las familias elijan los proveedores de serviciosescolares, entre las municipalidades y los operadores de escuelas privadas.
Algunos países, que inicialmente operaban bajo el modelo por elección con admisión abierta, po-drían, en la práctica, evolucionar a una condición de admisión selectiva, cuando existe una demandaexcesiva sólo por unas pocas escuelas muy populares y hay una limitada capacidad o voluntad políticapara la expansión. Esta situación se observa en algunos países de Europa oriental, como por ejemploBulgaria, Lituania y Polonia.
Modelo por elección con admisión selectiva
Es un esfuerzo de ingeniería social que intenta equilibrar preferencias privadas (la elección de las fami-lias) con objetivos públicos o sociales predefinidos. Los padres deben hacer una lista de las escuelas enel orden de su preferencia y un oficial público las considera en la asignación de los niños a las escuelas.
(Continuación recuadro 8.9)
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198 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenesCUADRO
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199Gobierno y gestión de la educación secundaria
Kivirauma, Rinne y Seppänen (2003) identificaron dos tendencias principales ensu estudio sobre la evolución en la administración de la educación secundaria infe-rior, en relación con las políticas de admisión en los países de la OCDE, desde comien-zos de los setenta. Por un lado, una tendencia hacia sistemas educativos comprensi-vos con matrícula abierta y, por otro, una tendencia a abandonar los sistemas centra-lizados en favor de un mayor control local (ver gráfico 8.2). Sólo en Inglaterra y Galesse han creado las condiciones para la gestión del sistema bajo condiciones decuasimercados.
GRÁFICO 8.2
LA EVOLUCIÓN DE LOS MODELOS DE ADMINISTRACIÓN Y ORGANIZACIÓN DE LA EDUCACIÓNEN RELACIÓN CON LOS MODELOS DE ADMISIÓN, EUROPA, FINES DE LOS SETENTAAL PRESENTE
Fuente: Green, Wolf y Leney, 1999; Hirvenoja, 1999.
Nota: Varios países no experimentaron cambios en dirección y organización o en políticas de admisión.
Un interesante hallazgo de las investigaciones es que a medida que los países sealejan de los sistemas dirigidos centralmente y desarrollan diversos grados de auto-nomía, se comienzan a generar formas de control más sofisticadas, a través de meca-
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200 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
nismos indirectos de rendición de cuentas o del seguimiento directo. Entre los paísesen desarrollo, Chile es quizás el que ha avanzado más en la dirección de una situaciónde cuasimercados. En este país, el gobierno central ha mantenido un fuerte controlsobre la mayoría de los instrumentos clave del sistema, tales como el diseño del currí-culo, la evaluación de los estudiantes y el desarrollo profesional de los profesores. Lasresponsabilidades administrativas de las municipalidades se reducen a dotar de per-sonal a las escuelas municipales y a distribuir los subsidios per cápita; y la autoridadde las escuelas se limita a la selección de enfoques pedagógicos y a las áreas menoscríticas del currículo (Delannoy, 2000).
EL MANEJO DE LAS TENSIONES POLÍTICO-PROFESIONAL Y CENTRAL-LOCAL
Uno de los mayores desafíos de la transición desde la administración por normasestablecidas por autoridades centrales poderosas hacia la administración por objeti-vos, a través de organismos locales y escuelas autónomas, consiste en cómo preservaruna educación equivalente a lo largo del país y mantener estándares de calidad. Lagestión por objetivos requiere una sólida capacidad administrativa a nivel central,local y de la escuela, para sostener el progreso hacia los objetivos, así como de unsistema eficaz de evaluación y monitoreo. Lo más importante, la gestión por objetivosdebe ser respaldada por un proceso transparente para la formulación de objetivosclaros y ampliamente aceptados que, además, puedan ser evaluados.
Como demuestra la experiencia de la reforma de la educación secundaria en Sue-cia, se requieren al menos tres condiciones principales para el éxito a largo plazo deestos cambios. Primero, las personas responsables de implementar los objetivos debenentender por qué es importante perseguir un objetivo dado, así como estar de acuerdoen que el objetivo es deseable, y poseer las capacidades y competencias necesarias paraalcanzar dicho objetivo. Si estas condiciones no se cumplieran, los objetivos estableci-dos funcionarían como únicas reglas. Segundo, los profesionales de la educación debenser evaluados y rendir cuentas sobre la base de unos objetivos que conozcan y com-prendan bien. Ellos deben poseer una base de conocimientos sólida, tanto para inter-pretar los objetivos como para formularlos de manera concreta y apropiada a las nece-sidades y capacidades de los estudiantes (Lundgren y Román, 2003). Tercero, deberíaexistir una clara definición de responsabilidades entre los actores al nivel del sistema yde la escuela, es decir, entre políticos y administradores, y entre maestros y directores(Lindblad, Ozga y Zambeta, 2002), de manera que exista absoluta claridad respecto dequién debe responder por cada cosa (ver recuadro 8.10).
Hemos usado el marco de doble eje (central-local y político-profesional) paramostrar que la descentralización de la educación secundaria debe ser vista como unequilibrio entre el nivel central y el local, y entre el poder y la rendición de cuentaspolítica y profesional (Lundgren, 2002). En este sentido, la centralización y la descen-
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201Gobierno y gestión de la educación secundaria
tralización no representan dos polos de un continuo, sino, más bien, dos términoscomplementarios que necesitan ser equilibrados. Los países pueden encontrar el equi-librio adecuado por medio de la definición de objetivos claros que sean compatiblescon las capacidades institucionales y profesionales de las instituciones educativas.Los cambios en la estructura de producción de un país implican nuevas demandas,así como, inevitablemente, nuevas metas educativas.
RECUADRO 8.10
LA PARTICIPACIÓN DE LOS MIEMBROS DE LA COMUNIDAD EDUCATIVA EN EL DIÁLOGODE POLÍTICA EDUCATIVA: EL CASO DE CHILE
En 1990, el gobierno de Chile se embarcó en una reforma del sistema de educación secundaria. Con elfin de definir una agenda común capaz de obtener un amplio apoyo, el gobierno inició un amplio procesode investigación para identificar las necesidades de cambios en el currículo, en la pedagogía, en elentrenamiento de los profesores y en la supervisión. El proceso de investigación fue completado pormedio de un amplio proceso de consultas, que incluyó a los partidos políticos, los ministerios nacionales,las escuelas, las universidades, las empresas, las organizaciones religiosas, los profesores, así como a lacomunidad y a las organizaciones de base. Las universidades y los centros de investigación participaronen la identificación no sólo de las fortalezas y debilidades del sistema educativo, sino que también de lamanera como las escuelas estaban respondiendo a los cambios en el mercado laboral y a la integracióndel país a los mercados globales. Un objetivo central de este proceso fue el construir un consenso res-pecto de un conjunto común de problemas y principios capaces de servir como una base para la identi-ficación de opciones de política para la reforma de la educación secundaria. El proceso no careció deconflictos y contradicciones, pero el resultado final ha sido un programa de reforma que ha estado enproceso de implementación durante los últimos 10 años.
Fuente: Cox, 2004.
Un examen de los esfuerzos nacionales, para “modernizar” la administración dela educación, muestra que la centralización-descentralización de un sistema consisteen una tensión creativa que los diversos países han manejado de formas muy diferen-tes, dependiendo de cómo la competencia entre distintas ideologías políticas es nego-ciada dentro de cada país. En algunos casos, la centralización se persigue con el fincrear unas condiciones en las que puedan operar las fuerzas del mercado y puedantambién emerger diferentes formas de competencia, junto con formas mixtas de pro-visión de servicios. La dirección desde el centro, a través del establecimiento de me-tas, del seguimiento, y de la evaluación, requiere el desarrollo de nuevas capacidadesadministrativas al nivel central, local y de la escuela, así como ciudadanos informadosy activos. Una condición para el éxito es la capacidad de estar abiertos a recibir infor-mación y, al mismo tiempo, de tomar decisiones y elegir entre diversas opciones demanera responsable e informada. Además, elevar los bajos niveles de educación exis-
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202 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
tentes en muchos países en desarrollo es un requisito para la introducción exitosa denuevas formas de administración y de gestión autónoma y basadas en la competen-cia. Las desigualdades que resulten de la distribución desigual de estas capacidades yrecursos deben ser manejadas desde el centro.
LOS DESAFÍOS ORGANIZATIVOS DE LA ADMINISTRACIÓN
DE LAS ESCUELAS SECUNDARIAS
Para que una organización prospere, su tasa de aprendizaje debe ser al menos igual a la tasa de cambio
en su entorno exterior.
David Hargreaves, 2003, 17
Los principios organizativos tradicionales de las escuelas secundarias
Las escuelas secundarias, como instituciones, han sido muy reacias al cambio, mos-trando poca capacidad de respuesta a las rápidas transformaciones que están tenien-do lugar en su entorno social y laboral. Aunque la bibliografía sobre escuelas eficacesestá repleta de ejemplos sobre cómo los cambios en la cultura y el liderazgo de laescuela han llevado a mejoras del rendimiento estudiantil, estos cambios han ejercidoescasa influencia sobre los principios organizativos fundamentales de las escuelassecundarias, principios que pueden resumirse de la siguiente manera:
• La enseñanza está organizada en torno a asignaturas individuales, lo que dalugar a que los maestros trabajen en aislamiento. (En algunas escuelas, sin em-bargo, el establecimiento de departamentos por áreas de conocimiento ha ayu-dado a estimular la colaboración entre profesores de un mismo departamento.)
• La enseñanza se estructura por medio de un horario escolar que establece in-tervalos de clases breves, cuyos contenidos no se encuentran necesariamenterelacionados entre sí.1
• Un supuesto fundamental es que todos los estudiantes pueden aprender a unmismo ritmo y en un tiempo similar.
• Una consecuencia de la enseñanza sobre la base de asignaturas es el gran tama-ño de las escuelas. Esto contribuye a crear un entorno que los alumnos perci-ben como poco acogedor.
1 No es raro descubrir que los horarios de las escuelas secundarias requieren seis clases al día, cincodías a la semana. Algunas de las variantes de este patrón incluyen la programación por bloques,en la que alguna parte de la jornada escolar se organiza en bloques de tiempo mayores.
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203Gobierno y gestión de la educación secundaria
• Las zonas de captación son mayores que las de las escuelas primarias. Comoconsecuencia, las escuelas secundarias pueden estar regidas por unidades po-lítico-administrativas de más alto nivel y a un nivel superior que las escuelasprimarias.
• Las estructuras administrativas son más complejas, como reflejo de la necesidadde coordinar una mayor cantidad de personal y unos horarios más complejos.
• No hay mucho contacto horizontal entre escuelas secundarias, incluso cuando és-tas dependen de una misma autoridad local. Por consiguiente, les resulta difícildeterminar cómo se están desempeñando en comparación con otras escuelas, re-duciendo así las posibilidades de compartir prácticas efectivas entre ellas.
Factores clave de eficacia de las escuelas de secundaria
Dentro de estas restricciones, la capacidad de las escuelas para tener éxito y paraproducir resultados educativos excelentes es una consecuencia de la interacción dediversos factores relacionados con los activos intelectuales y el medio ambiente labo-ral de la escuela, y la asignación y utilización de recursos. David Hargreaves (2001)presenta estos factores como tres formas de capital: intelectual, social y organizativo.El capital intelectual de una escuela está relacionado con las habilidades, competen-cias, capacidades, talentos, experiencia y prácticas del personal, de los estudiantes ysus familias y de la comunidad. El capital social se refiere a los aspectos culturales ysociales que impregnan las relaciones de los individuos dentro de la escuela y con lacomunidad. Está relacionado con el nivel de confianza que existe entre todos los inte-reses involucrados en la escuela y con el sentido de comunidad, colaboración y co-operación que promueve la creación de sólidas redes tanto dentro de la escuela comocon la comunidad. El capital organizativo se refiere a la capacidad de la escuela paraasignar, movilizar, hacer buen uso y aumentar continuamente su capital humano ysocial. El recuadro 8.1 resume la literatura sobre escuelas eficaces, usando para ello elmarco desarrollado por Hargreaves (2001), y destacando los puntos más pertinentesa la educación secundaria.
Una conclusión obvia que emerge de la literatura sobre las escuelas eficaces esque, para producir buenos resultados educativos, las escuelas secundarias deben aban-donar el “modelo fábrica”, en el que los adolescentes jóvenes son puestos en unacinta transportadora que los va moviendo de profesor en profesor, sumergiéndolosen contenidos desconectados que se les administran sucesivamente en seis o máslecciones diarias. La creación de un ambiente de enseñanza y aprendizaje que rompacon este modelo representa el verdadero desafío de la administración de la educaciónsecundaria. Las escuelas primarias, en comparación, se benefician de ambientes máspequeños, con un currículo mucho más integrado y una más sólida cultura de trabajoen equipo.
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204 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
RECUADRO 8.11
LAS CARACTERÍSTICAS DE LAS ESCUELAS SECUNDARIAS EFICACES
Capital intelectual
• Los maestros poseen el conocimiento, las habilidades y las competencias para ayudar a todos losestudiantes a aprender y a asumir responsabilidad por su propio aprendizaje.
• El personal de la escuela posee la capacidad de ayudar a todos los estudiantes a desempeñarse conéxito y a actualizar su potencial.
• El director de la escuela ejerce liderazgo educativo y apoya el desarrollo profesional continuo paraaumentar las competencias y la participación del personal.
• El personal de la escuela posee el conocimiento para decidir “qué se va y qué se queda” en elcurrículo, sobre la base de un buen entendimiento profesional de cómo aprenden los adolescentesjóvenes.
• El personal docente puede diseñar e impartir un currículo que responde a las demandas de rendiciónde cuentas, y a las necesidades sociales y de desarrollo de los estudiantes. El personal se encuentracapacitado para trabajar con un currículo interdisciplinario.
• Las familias y la comunidad escolar entienden y apoyan la misión básica de la escuela.• El papel de los padres en la educación de sus niños es claro, ayudando así a forjar verdaderas
alianzas entre los hogares y la escuela.
Capital social
• Los maestros dominan la tecnología del trabajo en equipos; no trabajan solos en aulas aisladas.• Existe una práctica consistente de aprendizaje cooperativo entre los estudiantes.• Todos tienen altas expectativas de éxito; existen unas creencias generalizadas de que todos los estu-
diantes pueden llegar a dominar los conocimientos, las competencias y las habilidades esenciales.• Existe respeto por la diversidad humana y apreciación por los valores democráticos.• El liderazgo es un concepto disperso que incluye a todo el personal docente. Los maestros poseen
poder, de manera tal que el director de la escuela no es el único que ejerce liderazgo.
Capital organizativo
• La escuela disfruta de un clima positivo, con una misión claramente articulada y con metas de con-senso.
• La escuela posee un propósito y un entorno seguro y ordenado.• El liderazgo del director de escuela se enfoca en el logro de las metas acordadas y en la promoción
de un ethos escolar orientado a la enseñanza y el aprendizaje.• El director de la escuela es un líder de líderes, en vez de un líder de seguidores.• Existen las estructuras, así como las oportunidades, apropiadas para la colaboración.• Se produce una respuesta institucional activa cuando los estudiantes no aprenden.• La escuela ejercita su poder para abandonar contenidos menos importantes.• El progreso de los estudiantes es controlado con frecuencia. La evaluación para el aprendizaje recibe
una atención central; menor atención se le da a la evaluación para propósitos de calificaciones.• La escuela posee estructuras organizativas que hacen posible la búsqueda y el sacar partido de los
apoyos externos y de la participación de la comunidad.
Fuente: Association for Effective Schools, 1996; Bellei et al., 2004; A. Hargreaves, 2003; Hill, 2001; Lezotte, 1991.
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205Gobierno y gestión de la educación secundaria
Durante las últimas décadas, los educadores y los administradores escolares hanexperimentado con medidas organizativas en las escuelas secundarias con el objetivoexplícito de alinear la enseñanza y el aprendizaje con las lecciones aprendidas de losestudios sobre escuelas eficaces. Consideración especial ha recibido la creación deespacios para el aprendizaje que respondan mejor a las necesidades de cada uno delos estudiantes. Las investigaciones ofrecen evidencia significativa de que los estu-diantes que asisten a escuelas pequeñas se encuentran más satisfechos, se comportanmejor, y están más comprometidos con el logro académico que los estudiantes queasisten a escuelas grandes (Gladden, 1998; V. Lee, 2000). Esta evidencia pone en cues-tión el pensamiento tradicional respecto del tamaño óptimo de las escuelas secunda-rias, y poco a poco ha distanciado a autoridades y administradores educativos de lasconsideraciones de eficiencia a escala que durante tanto tiempo han dominado eldiseño organizativo de la escuela secundaria. El foco en el aprendizaje estudiantil yen la rendición de cuentas ha revitalizado la idea de que “lo pequeño es mejor” en loque se refiere a la organización de las escuelas secundarias.
La idea de reducir la escala de las escuelas no es de ninguna manera nueva. Tiene,por ejemplo, una larga tradición en el Reino Unido, en la forma de “casas”, y enEstados Unidos, en la forma de “miniescuelas” o de “escuelas dentro de las escuelas”,que han existido en Texas desde 1919 (Raywid, 1996). Lo que tienen de novedoso laspropuestas actuales es su énfasis en un amplio concepto de eficacia de la escuela, queengloba tanto el aprendizaje de los estudiantes como los resultados sociales, afectivosy no cognitivos, tales como la actitud de los alumnos hacia la escuela, la asistencia a laescuela y la ausencia injustificada, y el nivel de participación en actividades no acadé-micas. Una apremiante necesidad de la educación secundaria en el mundo de hoy esmantener a los jóvenes comprometidos con la educación, por medio de la transfor-mación de las escuelas en lugares donde deseen pasar más tiempo (Gray, 2004). Pare-ce que unos ambientes de aprendizaje pequeños son eficaces en la promoción de estefin (Gladden, 1998; V. Lee, 2000).
El concepto de escuelas pequeñas no implica necesariamente edificios pequeños;por el contrario, en zonas urbanas, donde los terrenos son costosos, es difícil no usaredificios escolares grandes. La idea fundamental es la presencia de ambientes de apren-dizaje más pequeños, que reduzcan el tamaño de la experiencia escolar en vez del tama-ño del edificio. Un término más adecuado para expresar esta idea es quizás el de “es-cuelas dentro de las escuelas”, con variantes que incluyen las miniescuelas y las comu-nidades de aprendizaje (Raywid, 1996). El recuadro 8.12 resume algunas de las seme-janzas y diferencias entre estos tipos de escuelas pequeñas.
El principal desafío a la creación de ambientes de aprendizaje más pequeños con-siste en la identificación de los elementos programáticos fundamentales que van adefinir la identidad y la misión de la escuela. Los principales aspectos de diseño quedeben considerarse en el diseño de estos entornos son los siguientes: a) el grado de
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206 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
autonomía de la que disfrutará cada unidad componente y cómo se garantizará lacolaboración; b) qué tipo de programas serán ofrecidos por cada unidad componente ycuál será el grado de separación entre dichas unidades y entre ellas y la institucióncomo un todo; c) qué estructura organizativa adoptarán las unidades individual y co-lectivamente. Tal como destaca Andy Hargreaves (2003), mediante la cooperación y eltrabajo colaborativo, una institución educativa expande su capital social y, por mediode la expansión de su capital social, aumenta también su capital intelectual o humano.
RECUADRO 8.12
LAS CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DE DIFERENTES TIPOS DE ESCUELAS PEQUEÑAS
Semejanzas
• Una forma organizativa “orgánica” o “comunal” se ve facilitada por un tamaño pequeño y manejable,que varía desde entre 300 a 900 alumnos.
• Existen una identidad y una misión claramente definidas de la escuela, y se pone énfasis en que elprofesorado comparta la misma filosofía.
• Las entidades autónomas tienen control sobre decisiones clave respecto del currículo, del personaly los estudiantes, y del presupuesto y la organización
• Se enfatiza la educación individualizada; los maestros conocen bien a sus alumnos.• Se espera que los maestros asuman múltiples papeles, aumentando su participación en las decisio-
nes y dándoles mayores facultades.• La administración se basa en equipos dentro de la escuela, en la formación de equipos entre los
profesores, o en procesos de decisión basados en los maestros.• El currículo es interdisciplinario y a veces se organiza en torno a temas.• El agrupamiento basado en intereses (en vez de en trayectorias basadas en niveles de habilidad)
facilita la agrupación de los estudiantes de acuerdo con sus preferencias.
Diferencias
Escuelas dentro de las escuelas
• Se albergan múltiples unidades escolares en un solo edificio, con una escuela anfitriona como basecomún.
• Un director del edificio decide las cuestiones relacionadas con la operación del edificio, pero cadaescuela individual reporta ante el oficial educativo local.
• Cada escuela constituye una entidad autónoma, con sus propios programas, personal y estudiantes,así como con su propio presupuesto independiente.
Miniescuelas
• Las escuelas son independientes entre sí; y cada una cuenta con su propio programa, que es nor-malmente diferente del de la escuela mayor o de las otras escuelas paralelas.
(Continúa en la página siguiente)
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207Gobierno y gestión de la educación secundaria
La investigación sobre escuelas pequeñas sugiere que su impacto positivo sobrelos estudiantes incluye una mayor autoestima; una mayor satisfacción con la escuela(V. Lee, 2000; Raywid, 1996; Robinson-Lewis, 1991; Tompkins, 1988); una menor pro-babilidad de abandono; y un mayor compromiso de los estudiantes entre sí y con susmaestros. El impacto positivo sobre los profesores se refleja en una mayor motivacióny satisfacción con su trabajo (Robinson-Lewis, 1991). La evidencia respecto de mejo-ras en el rendimiento académico de los estudiantes es menos concluyente. Algunosestudios indican que las escuelas pequeñas efectivamente contribuyen a un mayordesempeño educativo (Crain, Heebner y Si, 1992; Robinson-Lewis, 1991), mientrasque otros indican que estas escuelas producen mejoras modestas o ambiguas(Morriseau, 1975). Un problema en la operación de las pequeñas escuelas es que pue-den producir divisiones y generar conflictos, por medio de un debilitamiento de lasrelaciones preexistentes (Raywid, 1996). También pueden potencialmente dar lugar a
• Aunque las miniescuelas no disfrutan de un estatus independiente de la escuela mayor, cada unadisfruta de autonomía escolar, con sus propios profesores y estudiantes.
• Cada una de las miniescuelas depende de un único director y del presupuesto y personal de laescuela mayor.
Diseño de “planes de casa”
• Los estudiantes, a través de los distintos grados, se organizan en casas dentro de una escuela.• Los profesores son asignados a las casas.• Los estudiantes toman la mayoría de sus clases con los compañeros y maestros de su casa.• Las casas comparten las actividades extracurriculares.• Las casas pueden cambiar de año en año u organizarse en bases plurianuales.• Cada casa tiene su propio plan, que se superpone a los departamentos de la escuela.
Comunidades de aprendizaje
• Los estudiantes están organizados en casas o en áreas de especialización, con el fin de darles unsentido de pertenencia y dar una orientación al currículo.
• Las comunidades y las áreas de especialización operan dentro de una estructura programática másamplia, comprensiva y que abarca el edificio completo, bajo un sólo director.
• Los equipos de profesores comparten grupos comunes de alumnos y los siguen durante variosaños, con el fin de conocer mejor a los estudiantes y para crear experiencias de aprendizaje máspersonalizadas para ellos.
• El uso de horarios alternativos permite a los maestros desarrollar lecciones que son más compatiblescon los objetivos de aprendizaje, así como facilitar oportunidades de aprendizaje basadas en eltrabajo, integrando a las empresas y a voluntarios de la comunidad en el currículo.
Fuente: Cotton, 2001; Dewees, 1999; D. Hargreaves 2001; Irmsher, 1997; Raywid, 1996; Rissman, 2000.
(Continuación recuadro 8.12)
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208 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
la agrupación en secciones inequitativas, si es que a los estudiantes se les agrupara deacuerdo con criterios que no tengan relación con sus propios intereses.
Una clara ventaja de las escuelas más pequeñas es que los estudiantes disfrutan dela oportunidad de elegir programas y de avanzar sin perder su grupo de pares dereferencia. Además, las escuelas tienen mayores oportunidades de colaborar, de me-dir cuán bien se están desempeñando en comparación con otras escuelas, y de inter-cambiar activamente prácticas eficaces. Todo esto debería producir mejoras en el ca-pital social, intelectual y organizativo de la escuela.
Desde una perspectiva de costos, existe la preocupación de que las escuelas pe-queñas podrían ser más caras que las escuelas grandes. Sobre la base del costo poralumno matriculado, las escuelas más pequeñas son algo más caras, pero cuando seincorporan en el cálculo la efectividad de costos y el costo se examina sobre la base delnúmero de estudiantes graduados, las escuelas secundarias pequeñas son claramentemenos caras que las escuelas secundarias de tamaño medio o grande (Raywid, 1996).
Un enfoque diferente para la mejora del desempeño de la escuela es la gestiónbasada en la escuela (GBE). La GBE es una iniciativa de política de inspiración empre-sarial, orientada a mejorar el desempeño estudiantil por medio de la transferencia alas escuelas de responsabilidades administrativas clave, tales como la autoridad so-bre el presupuesto, el personal y el currículo. Aunque no existe suficiente evidenciade que las iniciativas de GBE siempre aumentan la efectividad de las escuelas y elrendimiento de los estudiantes (Wohlstetter y Mohrman, 1996), existe clara eviden-cia acumulada de que, bajo ciertas condiciones, la GBE puede llevar a mejoras de lascondiciones de enseñanza y aprendizaje en las escuelas. Estas condiciones son lassiguientes:2
• La GBE es parte de una estrategia general de mejora de la escuela que incluye atodos los niveles, desde la escuela hasta las autoridades regionales. Las escue-las son potenciadas con conocimientos e información, y unas recompensas quedependen de su rendimiento y contribuciones. El nuevo papel de las autorida-des educativas locales y regionales consiste en apoyar y estimular por mediode incentivos.
• La tarea principal de los directores consiste en garantizar la continua mejora dela escuela. Esto implica un enfoque continuo en el cambio educativo, un liderazgoeducativo activo, y la delegación de otras decisiones y tareas administrativas alpersonal administrativo. Los directores deben recibir un apoyo continuo para“aprender” su nuevo papel por medio de mentores y del entrenamiento formal.
2 Esta sección está adaptada de la evaluación de la GBE llevada a cabo por Wohlstetter y Mohrman(1996).
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209Gobierno y gestión de la educación secundaria
• Dado que la gestión colegiada no siempre es la forma más efectiva de adminis-tración, debe existir un equilibrio entre el poder del grupo y del director de laescuela. El poder de decisión es compartido por un equipo con múltiples miem-bros y dirigido por maestros, con recursos y responsabilidades para la rendi-ción de cuentas claramente definidos (ver recuadro 8.13).
• El papel de los profesores también cambia; desde ser responsables del manejode sus propias salas de clase, a la participación activa en la creación del entornode la escuela, el trabajo con otros actores interesados, y la responsabilidad porla asignación y el uso de los recursos.
• Constantemente deben realizarse inversiones en el desarrollo, en toda la es-cuela, de habilidades funcionales y de proceso, así como en áreas relacionadascon el currículo y la instrucción.
• Las recompensas deben incluir tanto motivadores extrínsecos, tales como lasremuneraciones y las oportunidades para el desarrollo profesional, comomotivadores intrínsecos, tales como un ambiente de trabajo en colaboracióncon los pares.
RECUADRO 8.13
EQUIPOS PARA LA TOMA DE DECISIONES DIRIGIDOS POR MAESTROS
El establecimiento de equipos para la toma de decisiones dirigidos por maestros, que atraviesan la es-cuela tanto horizontal como verticalmente, permite la participación de los profesores y de las familias enlos procesos de toma de decisión de la escuela. Su creación facilita la interacción a través de los límitestradicionales de departamentos y grados. Algunos de estos equipos incluyen subcomités de consejosescolares que se encuentran abiertos tanto a los padres como a los maestros. Los consejos escolaresmás eficaces son aquéllos dedicados a la coordinación y la integración de las actividades de los diversosgrupos tomadores de decisiones operando en la escuela. El papel de los consejos consiste en enfocarseen las necesidades de la escuela como un todo, en vez de en las necesidades de los departamentosacadémicos individuales o de los equipos de enseñanza, por medio de la provisión de liderazgo y direc-ción, dados los cambios que estén ocurriendo en la escuela, así como por medio de una asignación derecursos que apoye estos cambios.
Otros equipos se encuentran conformados exclusivamente por maestros, y son incorporados en elproceso de construcción de consensos para la toma de decisiones en la escuela. Estos grupos se ocu-pan de temas tales como el currículo, la evaluación y el desarrollo profesional. Ellos ayudan a resolvertemas profesionales y de administración del día a día, facilitando así la comunicación y la promoción deldiálogo y la reflexión en torno a tareas específicas. Al expandir la participación del cuerpo docente en losprocesos de toma de decisiones, más allá del número limitado de maestros en el consejo de la escuela,estos equipos ayudan a reducir la carga de trabajo de los profesores individuales, al tiempo que promue-ven la participación y profundizan el compromiso con el cambio por parte de los maestros.
Fuente: Wohlstetter y Mohrman, 1996.
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210 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
El papel cambiante de los directores de las escuelas
A medida que se traspasa mayor poder de decisión y mayores responsabilidades a lasescuelas, la figura del director pasa a ocupar el centro del escenario educativo. Losdirectores de las escuelas deben liderar y administrar el cambio en la misión de laescuela, desde la transmisión de un conjunto estable de contenidos educativos defi-nidos centralmente, hasta el diseño de estrategias de aprendizaje que respondan tan-to a las características y necesidades de los adolescentes y jóvenes como a la continuatransformación del lugar de trabajo. Más aún, ellos son también responsables del de-sarrollo de alianzas sólidas y permanentes con las familias y las comunidades, demanera que se cree un sentido de interés común y de estimular inversiones en laescuela por parte de la comunidad local. Esto es particularmente importante en lospaíses en desarrollo, donde los recursos generados localmente constituyen una fuen-te importante de financiamiento de la operación de las escuelas.
El cuadro 8.3 es una presentación estilizada de los principales cambios que estánocurriendo en el papel de los directores. Es interesante notar que a medida que se lesda mayor autonomía a las escuelas, los nuevos papeles se suman a los papeles tradi-cionales, lo que implica que los directores de las escuelas deberían recibir apoyo adi-cional hasta que la nueva cultura organizativa se encuentre firmemente consolidada.
Papeles tradicionales
Mantener el control administrativo
Hacer pedidos de suministros
Asegurar oferta y realizar asignacionesde maestros
Realizar rutinas burocráticas
Mantenimiento básico de registros
Mantenimiento de las comunicacionesentre la escuela y el ministerio
Nuevos papeles
Resolución de problemas, manejo de crisis y toma dedecisionesManejo de las instalaciones
Liderazgo pedagógico
Rendición de cuentas respecto del desempeño
Administración y generación de recursos
Administración de las comunicaciones con los nivelessuperiores y con las comunidades locales
CUADRO 8.3
LOS PAPELES CAMBIANTES DE LOS DIRECTORES DE LAS ESCUELAS
Fuente: Compilación de los autores.
En su estudio de las experiencias de GBE, Cotton (1992) observa que el papel de losdirectores está sujeto al mayor grado de cambio:
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211Gobierno y gestión de la educación secundaria
• El cambio se expresa a veces como una reconceptualización del papel del direc-tor, del de “jefe” a uno de director ejecutivo con un fuerte mandato de liderazgoeducativo.
• En vez de imponer políticas desarrolladas en otro lugar, lo que inevitablemen-te distancia al director del personal, el director de la escuela trabaja colegiada-mente con el personal y comparte con ellos la autoridad.
• Típicamente, el director de la escuela se acerca al proceso educativo, sirviendocomo un gerente de instrucción.
• El director asciende en la jerarquía de poder del distrito, debido a la mayorautoridad y responsabilidad que se asigna al nivel de la escuela.
Los papeles y las expectativas de los directores pueden variar entre países así comodentro de un país. En el sistema francés, por ejemplo, se espera que los directores de lasescuelas se centren en la administración; mientras que el sistema británico enfatiza elpapel de los directores, o profesores jefe, como líderes pedagógicos. Sin embargo, losmodelos de gestión de escuelas pequeñas y basados en la escuela requieren que losdirectores posean conocimientos pedagógicos y capacidad de liderazgo. Así, el nuevopapel del director de la escuela incluye funciones tales como motivar, liderar la instruc-ción, coordinar equipos y facilitar para cumplir con las expectativas de la escuela.
El día típico de un director de una escuela secundaria suele estar copado por res-ponsabilidades administrativas, tales como el manejo de personal y del presupuesto,la organización de actividades de los maestros, la resolución de conflictos y crisisentre profesores y alumnos, y el manejo de relaciones con las familias y la comuni-dad. La mayor parte de los directores de escuelas tienden a gravitar hacia las inevita-bles tareas administrativas, y pocos actúan como líderes de instrucción para la mejorade la enseñanza y el aprendizaje.
Sin embargo, si la meta es la construcción de una comunidad para el aprendizajeen la cual todos los estudiantes adquieren el rango completo de conocimientos y ha-bilidades necesarios para su desarrollo futuro, el papel del director de la escuela comolíder de instrucción es vital. En este contexto, un líder de instrucción necesita ser capazde motivar a los maestros y de mejorar las prácticas de enseñanza. Estas tareas requie-ren un conocimiento detallado del currículo, los métodos pedagógicos y el aprendizajeestudiantil. En esta capacidad, el director de la escuela necesita ser un proveedor derecursos, un recurso para la instrucción, un comunicador y, además, mantener unapresencia visible. El cuadro 8.4 provee cuatro modelos ilustrativos del comportamien-to de los directores como líderes de instrucción a nivel de secundaria.
¿Cómo pueden desarrollarse tales líderes de la escuela? Fink y Resnick (2001)observan que, incluso en Estados Unidos, pocos directores alcanzan su posición ple-namente capacitados en todos los aspectos de la instrucción y del liderazgo; inclusoaquéllos con capacidades sustanciales necesitan un apoyo sostenido por parte del
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212 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenesCUADRO
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distrito. Construyendo sobre la base del éxito de un programa de 11 años de mejoraescolar en el Distrito 2 de la ciudad de Nueva York, los autores delinean algunasmedidas para el apoyo organizativo eficaz por parte del distrito para el desarrollo decapacidades de liderazgo instructivo por parte de los directores y, así, para la promo-ción del desempeño estudiantil. Tal apoyo podría incluir lo siguiente:
• Institutos y conferencias de directores. Una conferencia mensual de un día de du-ración para discutir nuevas iniciativas de instrucción, revisar y evaluar iniciati-vas previas, explorar enfoques para la mejora del aprendizaje, y estudiar cómousar los resultados de los exámenes como guía para la práctica.
• Grupos de apoyo y de estudio. Nuevos grupos de directores que se centran encómo desarrollar estrategias de enseñanza eficaces y técnicas para la evalua-ción del aprendizaje de los estudiantes, así como para el desarrollo de métodosde evaluación para el desempeño de los profesores durante la instrucción, y dehabilidades para diseñar y llevar a cabo conferencias entre los maestros dentrode la escuela. Las guías de los grupos de estudio se centran en áreas de conte-nido o en problemas de la práctica.
• Aprendizaje por medio de los pares. Visitas de un director de escuela a otra escuelapara observar prácticas específicas, o reuniones informales frecuentes de gru-pos pequeños de directores en los que se comparten problemas y estrategias dedesarrollo profesional y de liderazgo.
• Formación individualizada. Actividades organizadas por las autoridades del dis-trito, para proveer formación individualizada a los directores que necesitenayuda en la determinación de objetivos, o en acomodar el presupuesto de laescuela a los planes de desarrollo profesional y de instrucción. Tal formacióntambién ocurre entre los directores, es decir, aquellos que son consideradosexpertos, trabajan con los que necesitan ayuda.
El papel de los directores como líderes de instrucción puede ser crucial, tanto enlos países desarrollados como en los países en desarrollo. Sin embargo, y en particularen los países en desarrollo, este papel puede verse limitado por las responsabilidadesadicionales de los rectores. Por ejemplo, además de todos sus deberes administrati-vos, los directores de las escuelas en muchos países de África deben enfrentarse atemas relacionados con la pérdida de maestros como resultado del VIH/SIDA. En elcontexto de la descentralización de la educación, muchos directores de escuela, espe-cialmente en los países en desarrollo, son responsables de generar fondos para suescuela. En los países donde las responsabilidades de los directores consisten princi-palmente en la obtención de fondos, rara vez pueden enfocarse en la enseñanza y elaprendizaje y, en consecuencia, su papel como líderes de instrucción se ve signi-ficativamente reducido. Para apoyar el papel de liderazgo instructivo de los directo-
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214 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
res, un buen sistema educativo debe proporcionar los recursos necesarios para quepuedan concentrar sus esfuerzos en la enseñanza y el aprendizaje.
La importancia de la participación de las familias y comunidades
Cuando los estudiantes inician su adolescencia, las familias tienden a volverse menoscapaces de influir sobre su comportamiento y, así, tienden a perder crecientemente elcontacto con la escuela. La participación de los padres en las escuelas secundariastambién se ve limitada por el hecho de que los jóvenes tienden a no compartir susexperiencias escolares con sus familias. Más aún, muchas familias no viven en el mis-mo vecindario en donde se ubican las escuelas. Sin embargo, la participación de lasfamilias se considera crucial para el buen desarrollo general de los jóvenes, así comopara la resolución de crisis. Un estudio realizado por la Unesco (Ohsako, 1997) revelaque entre las principales causas de la violencia escolar se cuentan las siguientes: lafalta de supervisión de los jóvenes adolescentes por parte de las familias; la carenciade valores familiares sólidos; la ruptura de las familias; y la existencia de padrescastigadores, sin una orientación clara en lo que respecta a la disciplina de sus hijos.
A pesar de todo, los directores y maestros más dinámicos encuentran maneras deinvolucrar a los padres. La experiencia de una escuela secundaria eficaz en un área dealta pobreza y bajo desempeño en la ciudad de Nueva York, indica que las reunioneseducativas y cursos para las familias, así como involucrar a los padres en los comitésde la escuela y en las discusiones de temas de relevancia para ellos, constituyen for-mas eficaces de influir en los estudiantes (Langer, 2004). Otros ejemplos innovadoresincluyen el mantener a las familias informadas regularmente sobre el currículo, losplanes de evaluación, y los perfiles y programas de la escuela; algunos directorescompran espacios publicitarios en la prensa local para diseminar los eventos de laescuela e informar sobre los éxitos de sus estudiantes (Brown y Anfara, 2002). Enalgunos países de América Latina, se utilizan centros comunitarios, instituciones reli-giosas, clubes de jóvenes y asociaciones profesionales, para ofrecer a los padres opor-tunidades de aprender a entender, cuidar, proveer disciplina y educar mejor a losjóvenes (Mayorga Salas, 1997).
El creciente reconocimiento de que la participación de las familias es fundamentalpara que las escuelas sean eficaces, ha llevado a que la participación de las familias enla gestión de las escuelas ocurra cada vez más por medio de organismos formales.Sudáfrica ha avanzado, más que ningún otro país del África subsahariana, en la intro-ducción, en todo el país, de un sistema de gestión basado en la escuela, donde lospadres sirven como miembros mayoritarios de los órganos de gobierno. La Ley de lasEscuelas Sudafricanas establece la elección de órganos de gobierno de la escuela (OGE)por parte de los estudiantes, sus familias y el personal de la escuela. Las funciones delos OGE incluyen, entre otras, las siguientes: la determinación de políticas de admi-
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215Gobierno y gestión de la educación secundaria
sión y de idiomas en la escuela; recomendaciones para la contratación del personaldocente y no docente; el manejo de las finanzas; la generación de fondos y la deter-minación del nivel de tasas para la escuela. Los directores de las escuelas y los profe-sores, sin embargo, no valoran necesariamente la participación de las familias. Enconsecuencia, dicha participación suele limitarse a compartir información o a consul-tas menores, concebidas por los directores y maestros como una forma de facilitar suspropias tareas. No obstante, este tipo de participación no estimula cambios orga-nizativos significativos y, por el contrario, refuerza los patrones de poder y privilegiosexistentes tanto en la escuela como en la sociedad en general (Grant, Lewis y Naidoo,2004). De manera similar, en Indonesia, la participación de los padres a través deasociaciones de padres y profesores (APP) se limita principalmente a determinar tasasy ayudar a recaudar las cuotas de las APP; en este caso, las familias cumplen un papelmínimo en el seguimiento de las actividades de la escuela (Alatas y Filmer, 2004).
Aun cuando muchos países reconocen el valor de la participación de los estudian-tes en las juntas directivas de las escuelas, dicha participación usualmente no ha al-canzado el nivel de verdadera participación en la toma de decisiones. Una de laslecciones más importantes de las experiencias de Sudáfrica y de otros países es que, sise espera que las familias y los estudiantes participen de manera significativa, enton-ces no sólo las autoridades educativas sino también los directores de las escuelas y losmaestros deben reconocer el valor de la participación de las familias y las comunida-des en la gestión de la escuela. Para lograr una participación efectiva, los directoresdeben entender y escuchar a los padres, y actuar sobre la base de los puntos de vistaque éstos manifiesten respecto de la mejora de la escuela.
CONCLUSIÓN
El tipo de escuelas de la era industrial, que producía “productos estándar” a través deun proceso de enseñanza uniforme, centrado en maestros individuales y en un currí-culo fracturado en materias discretas, ya no es relevante en la sociedad de la informa-ción global, donde el conocimiento, la innovación y la introducción de tecnologías,constituyen los motores de las mejoras en productividad y del crecimiento económi-co. El modo tradicional de organizar la educación permitió el florecimiento de la edu-cación secundaria masiva y el aumento dramático de su producción, pero al mismotiempo creó estructuras y procesos rígidos, que impiden que las instituciones y orga-nizaciones educativas respondan con rapidez a los desafíos paralelos de la educaciónsecundaria; es decir, a la expansión rápida del acceso, y la mejora de su calidad yrelevancia, al mismo tiempo que se reducen las desigualdades educativas.
Las estructuras para la toma de decisiones en educación se han visto rápidamentetransformadas desde fines de los sesenta. Aunque la articulación de las relacionesentre los distintos niveles de toma de decisión y los actores se ha vuelto más flexible,
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216 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
esta flexibilidad ha ido generando una complejidad creciente, a medida que han idoemergiendo nuevos actores, nuevos modelos de distribución del poder y nuevos vín-culos entre los niveles. El tradicional y bien establecido sistema de administración dela educación, sobre la base de un conjunto de escuelas autorizadas, financiadas yoperadas por el Estado con el apoyo de normas y regulaciones definidas centralmen-te, está siendo reemplazado por una variedad de arreglos administrativos, en los cua-les el gobierno central continúa desempeñando un papel principal tanto en la direc-ción como en el seguimiento del sistema, pero en los que, al mismo tiempo, los nive-les inferiores del gobierno y el sector privado participan también en el financiamientoy la operación de las escuelas. A medida que evoluciona el contexto en el que operanlas instituciones educativas, el sistema de administración de la educación se hace másy más híbrido; incluyendo:
• La cadena jerárquica de mando se vuelve menos importante que la relacionesentre los distintos actores del sistema educativo.
• La división de responsabilidades entre las autoridades centrales y las escuelasestá evolucionando en la dirección de un conjunto equilibrado de acuerdos ymedidas. Las autoridades centrales o regionales no sólo definen los documen-tos que guían el trabajo de las escuelas, sino que también ofrecen apoyo técnicoy recursos para garantizar el éxito de las escuelas. Las escuelas, por su parte,poseen autonomía para desarrollar un currículo propio, que responda a lasdemandas de sus estudiantes dentro del marco de los documentos rectores.
• La evaluación y los mecanismos para el control de calidad están evolucionan-do sobre la base de una división consensuada de responsabilidades entre losniveles de gestión del sistema, donde cada nivel asume plena responsabilidadpor el monitoreo de procesos y resultados dentro de su área de competencia.
• Las escuelas están construyendo relaciones activas bidireccionales y de inter-cambio con las comunidades a las que sirven.
Desde una perspectiva organizativa, la operación de las escuelas debe basarse enun nuevo conjunto de principios que reflejen la necesidad de una mayor flexibilidady capacidad de adaptación y respuesta, y de un aprendizaje continuo. Si la metáforaadecuada para describir el modelo industrial de educación es la de un sistema mecáni-
co, entonces una metáfora apropiada para visualizar la operación de las escuelas enun ambiente saturado de información es la de un sistema viviente; es decir, de unasorganizaciones estructuradas alrededor de relaciones, con capacidad intrínseca paraevolucionar y renovarse continuamente. Así, la medida más importante del éxito delas escuelas es su capacidad de responder adecuadamente a la diversidad y al cambio,así como la capacidad de sus miembros individuales para equilibrar sus intereses par-
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ticulares con los intereses del conjunto y para colaborar y formar alianzas. Las escue-las de este tipo presentan ciertas características notables:
• El director de la escuela cumple un papel de liderazgo clave en la gestión de laescuela, facilitando y coordinando el trabajo individual y en equipo de los maes-tros, y cultivando relaciones entre los actores y promoviendo el cambio. El pa-pel gestor del director, aunque importante, se subordina a su responsabilidadde liderazgo.
• Las escuelas trabajan en colaboración; no en aislamiento. La cooperación entredirectores de escuelas es la piedra angular de esta colaboración.
• Los maestros se encuentran motivados para trabajar en equipo. En la escuelaexiste una verdadera comunidad para el aprendizaje, formada por el personaldocente, los administradores y los estudiantes; todos comprometidos con labúsqueda de conocimientos y la promoción del pensamiento crítico. La orga-nización de la escuela permite que todo el personal se beneficie de las “compe-tencias colectivas” que hay dentro de sus fronteras. En otras palabras, el capitalsocial estimula el crecimiento del capital intelectual.
Estas características, que resumen las direcciones principales de la transformaciónde la educación secundaria, poseen unas bases empíricas sólidas (Sharan, Shachar yLevine, 1999), derivadas del estudio de experiencias reales en escuelas “exitosas”. Noobstante, ésta no constituye, de ninguna manera, una lista exhaustiva, y no pretendeconstituir una agenda para el cambio que se deba aplicar en todas partes. La dirección,características y contenidos del sistema reformado deben ser específicos para la situa-ción socioeconómica de cada país y para la capacidad del sistema educativo para gene-rar y asimilar el cambio. La forma final del sistema reformado dependerá de la capaci-dad de implementación de los actores involucrados, de su grado de aceptación o deresistencia al cambio, y de la manera en que se implementen las iniciativas.
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Un pueblo culto es un pueblo libre; un pueblo salvaje es un pueblo esclavo, y un pueblo instruido a la
ligera, a paso de carga, es un pueblo ingobernable.
Ángel Ganivet, Cartas Finlandesas, 1898
…la respuesta no está en diseñar mejores estrategias de reforma. No importa cuán sofisticadas sean las
estrategias para innovaciones o políticas particulares, nunca van a funcionar. Simplemente no es realista
esperar que la introducción de reformas una a una... en una situación que no se encuentra básicamente
organizada para el cambio, haga otra cosa que darle a la reforma una mala reputación.
Michael Fullan, Change Forces, 1993, p. 3
Serán necesarios un sólido liderazgo político, consistencia y transparencia, para quelas reformas a la educación secundaria disfruten de legitimidad y de sostenibilidad alargo plazo. Esta es la lección principal que emerge de los trabajos comisionados parala preparación de este informe, que analizaron la reforma a la educación secundariaen países y lugares tan diversos como Brasil, Chile, Finlandia, Hong Kong (China), laRepública de Corea y Suecia.1 El mayor desafío que enfrenta toda reforma es cam-biar los profundamente arraigados modelos mentales de la enseñanza escolar y desu dirección y organización que dominan el pensamiento actual, así como la prácti-ca política, tanto dentro como fuera de la comunidad educativa. Estos modelos yarquetipos constituyen poderosos obstáculos para la muy necesaria innovación enla organización de los sistemas de educación secundaria y en la estructuración delaprendizaje.
EPÍLOGO
REPENSAR LA EDUCACIÓN SECUNDARIA
1 Los trabajos comisionados para la preparación de este informe son Aho y Pitkänen (2004); Cox(2004); Godwin (1999); Kim (2002); Lundgren y Román (2003) y Souza (2003).
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220 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
El modelo institucional ampliamente adoptado que demostró tener tanto éxito enapoyar la expansión de la educación primaria y básica en muchos países, durante losochenta y los noventa, ya no es adecuado a las necesidades educativas emergentes deunas sociedades en rápido cambio. La tarea que enfrentan las sociedades de hoy con-siste en transformar las instituciones de educación secundaria y las prácticas escolaresactuales para alinearlas mejor con las necesidades y demandas de un entorno de in-formación denso y sobrecargado.
¿Los desafíos que afronta la educación secundaria en el futuro inmediato son losmismos en países de ingresos bajos, medios y altos? Una primera respuesta podría serno. Tal como se discute en el capítulo 4, el supuesto de que es posible encontrar solu-ciones uniformes y ortodoxas, aplicables a todas las situaciones de los países, es alta-mente cuestionable. La mayoría de los países en desarrollo tienen que hacer frente adesafíos más complejos que los países más desarrollados. Esto se debe a que los paísesen desarrollo tienen que abordar al mismo tiempo problemas de provisión y de cali-dad y, más importante, deben hacerlo bajo severas restricciones financieras e institu-cionales. Pero la pregunta podría también ser respondida, sobre la base de la mismaevidencia, con un claro sí. Los países en desarrollo, como los más desarrollados, seven afectados por la velocidad de los nuevos descubrimientos científicos y por lasinnovaciones tecnológicas y organizativas, que trascienden fronteras; y es improba-ble que este ímpetu se reduzca. En consecuencia, los sistemas educativos de todo elmundo necesitarán ser reorganizados para ser más flexibles y responder mejor a lasnecesidades locales y a las demandas globales.
Los esfuerzos para expandir el acceso y mejorar la calidad de la educación secun-daria requieren una transformación del modelo de generación de políticas y las prác-ticas institucionales en general. Dadas las nuevas presiones derivadas de la globa-lización y la necesidad de acelerar la expansión de las oportunidades a nivel de edu-cación secundaria, las políticas que no se dirijan a las características centrales de lossistemas dominantes de la educación secundaria tienen pocas posibilidades de éxito.En otras palabras, hacer más de lo mismo no es la manera de enfrentar con éxito losdesafíos de la educación secundaria.
¿SE TRATA SIMPLEMENTE DE HACER MÁS DE LO MISMO?
LOS ARGUMENTOS A FAVOR DE LA TRANSFORMACIÓN DE LAS POLÍTICAS
Y PRÁCTICAS DE EDUCACIÓN SECUNDARIA
¿Seguirá el modelo para la expansión de la educación secundaria, en términos estruc-turales, al usado en educación primaria y básica? ¿Las políticas dirigidas a expandir elacceso a la educación secundaria y mejorar su calidad y relevancia son, fundamental-mente, una cuestión de proveer más de lo mismo? La respuesta es un rotundo no; pornumerosas razones relacionadas con las peculiaridades de la estructura de la educa-
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221Epílogo
ción secundaria, incluyendo su organización, modos de provisión, currículo, direc-ción y financiamiento. Algunos ejemplos ilustrarán las dificultades para las políticasque resultan de las características distintivas de la educación secundaria.
• Financiamiento. Las lecciones aprendidas del esfuerzo para mejorar las tasas departicipación al nivel primario no son aplicables a la educación secundaria. Enprimer lugar, porque la disponibilidad de escuelas de secundaria inferiores nose acerca de ninguna manera a la ubicuidad de las escuelas primarias en mu-chos países, incluso contando con que muchas escuelas primarias no ofrecentodos los grados. Varios estudios (por ejemplo, ADE-KAPE, 2003) indican que loscostos directos y de oportunidad inhiben más fuertemente la matrícula en lasescuelas secundarias que en las primarias. Se estima que estos costos son unas10 veces mayores para la educación secundaria que para la primaria. En conse-cuencia, los esfuerzos para aumentar las tasas de participación en la secundariainferior probablemente requerirán una combinación de intervenciones por ellado de la oferta y por el lado de la demanda.
• Peculiaridades estructurales del sector secundario. Las diferencias estructurales en-tre la educación primaria y la secundaria se manifiestan, por ejemplo, en elreclutamiento y la asignación de profesores en las zonas rurales, donde vive lagran mayoría de los estudiantes en los países en desarrollo. Los resultados delas investigaciones indican que si bien muchos maestros de primaria son miem-bros de las localidades en donde enseñan, éste no es generalmente el caso paralos profesores de secundaria. Así, los problemas de escasez de maestros en se-cundaria han tendido a ser mucho más severos, generando altas tasas deausentismo, aulas sobrepobladas y, en algunos casos, incompetencia docente.La naturaleza de estos problemas es claramente del lado de la oferta.
• La diferenciación del currículo en educación secundaria. Un currículo diversificadoes una de las claves para retener a los estudiantes en el sistema de educaciónsecundaria, prevenir el abandono, y garantizar procesos de certificación y acre-ditación sustantivos y relevantes, que lleven a la obtención de empleo y a ma-yores oportunidades de educación y formación. La diferenciación del currícu-lo, como rasgo básico y esencial de la educación secundaria, tiene importantesimplicaciones financieras, y exige unos arreglos de dirección y organizaciónmás complejos, así como un respaldo externo a escuelas y maestros más efi-ciente y variado, y unos servicios más sofisticados de orientación y consejeríapara el apoyo a los estudiantes.
• Temas metodológicos y pedagógicos. Sobre todo en países de bajo ingreso, la expan-sión del acceso a la educación secundaria debe ir acompañada de grandes cam-bios en la manera como se prestan los servicios educativos. La modalidad de
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prestación de servicios que se elija tiene inevitablemente implicaciones en tér-minos de calidad y equidad peculiares a la educación secundaria.
• Consideraciones políticas. El logro de consensos políticos para la reforma de laeducación secundaria ha probado ser una tarea mucho más difícil de lo que fueo es para la expansión y la reforma de la educación primaria y terciaria. Másaún, a diferencia de estos niveles de educación, la secundaria sufre la carenciade grupos de presión fuertes tanto nacionales como internacionales.
Por consiguiente, el marco político establecido para la educación básica (la secuen-cia de garantizar primero el acceso y después centrarse en la calidad) no es viable parala educación secundaria. No es suficiente “abrir las puertas” del sistema si una educa-ción de mala calidad e irrelevante llevará finalmente a muchos jóvenes a abandonarla escuela secundaria. Para estos jóvenes, las “puertas abiertas” se convierten en “puer-tas giratorias” como consecuencia de que los jóvenes, una vez defraudadas sus cre-cientes expectativas del sistema educativo, simplemente se marchan. Este fracaso con-duciría a una grave crisis de legitimidad del sistema educativo debida sobre todo aque un subsector cuya obligación consiste en ser incluyente se vuelve, en la práctica,excluyente.
Independientemente de si hacer más de lo mismo es financieramente viable paratodos los países, es improbable que tales políticas eliminen la creciente brecha decalidad que en educación existe entre los países ricos y los países pobres. Lo que aho-ra se necesita es encontrar maneras nuevas de abordar problemas viejos. Estos nue-vos enfoques pueden incluir una combinación de reformas estructurales orientadas acambiar cómo se organiza la educación y cómo se imparte la enseñanza, con inter-venciones focalizadas para garantizar que se abran verdaderas oportunidades a lospobres y excluidos, y que estos grupos se encuentren en una posición que les permitasacar pleno partido de los beneficios de la escolarización.
DILEMAS EN LAS POLÍTICAS DE EDUCACIÓN SECUNDARIA:
LOS ANTIGUOS Y LOS NUEVOS
La educación secundaria ha estado tradicionalmente enmarcada por dilemas políticosde gran calado que han informado y configurado los discursos y mapas mentales depolíticas en todo el mundo. Este libro ha examinado con mayor o menor profundidadlos dilemas más críticos: calidad y equidad, eficiencia y equidad, el equilibrio general-profesional, y la centralización y la descentralización. Los marcos de análisis tradicio-nales están siendo reformulados y han sido superados en muchos países. Reflejanmoldes culturales y políticos con los que ha sido necesario romper, en el contexto deun extraordinario aumento en la demanda y de una masiva participación en la educa-
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223Epílogo
ción secundaria. Esta sección explora la situación actual de los dilemas tradicionales ylas nuevas alternativas que afrontan quienes toman las decisiones en educación.
Calidad y equidad. Tradicionalmente, el debate sobre políticas educativas enfatizabatemas de acceso en la educación primaria y temas de calidad en la educación terciaria.Para la educación secundaria, los temas centrales son los temas de equidad. La equi-dad puede definirse como el área política que se encuentra en la intersección entre elacceso y la calidad, y esta área es la de mayor consecuencia para la educación secun-daria. En secundaria es donde los estudiantes comienzan a ser clasificados y ubicadosen distintos programas y grupos, y donde deben afrontar exámenes de alto riesgoque condicionan los términos de su certificación y transición al mercado laboral, o susoportunidades para continuar su educación. Este es también el período durante elcual se exige que los estudiantes tomen sus primeras decisiones importantes respectode sus preferencias académicas, así como el momento en el que se espera que lasescuelas orienten y clasifiquen a los estudiantes, y cuando las familias en todo el mundoestán dispuestas a invertir fuertemente en clases particulares para ayudar a sus hijase hijos a tener éxito (Bray, 1999).
En muchos países, la gran línea divisoria en términos de equidad está entre la se-cundaria inferior y la superior. Por ejemplo, en China, los datos de 2003 revelan que lamatrícula en la educación secundaria inferior era de un 88,7%, pero caía abruptamente,a un 43%, en la secundaria superior. No es sorprendente, por tanto, que el debate sobreequidad en educación se centre precisamente en este nivel educativo.
Eficiencia y equidad. El progreso hacia sistemas de educación secundaria de masas re-quiere un uso y asignación eficientes de recursos financieros y humanos escasos. Comoregla general, la ineficiencia en la provisión de servicios sociales perjudica a los po-bres y vulnerables (Banco Mundial, 2003f). La agenda para la democratización de laeducación secundaria, en consecuencia, necesita basarse en un análisis cuidadoso ydetallado para la asignación eficiente de recursos y la maximización de las mejoras eneficiencia.
Equilibrio entre general y profesional. En un ambiente caracterizado por rápidos cambiosimpulsados por la aplicación de conocimientos y la innovación, las competencias yhabilidades tienden a depreciarse y a hacerse irrelevantes mucho más rápidamenteque en el pasado reciente. Como resultado, la que fuera una división tajante entrehabilidades generales y profesionales en educación secundaria está cambiando y des-vaneciéndose a medida que crece la demanda de conocimientos y habilidades inten-sivas en información.
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Centralización y descentralización. La prestación de servicios educativos eficientes y querespondan a sus usuarios requiere una toma de decisiones que esté más cerca de losestudiantes. La provisión flexible y adaptable de servicios educativos puede ser pro-movida por personal escolar competente y profesional por medio de la toma de deci-siones en la escuela. Al mismo tiempo, con el fin de garantizar que la prestación delservicio también responda y esté alineada con las necesidades del país, es indispensa-ble un sistema sólido de dirección central o nacional, junto con capacidades de segui-miento y de apoyo profesional, y un consenso político respecto de unas reglas clarasy transparentes. En pocas palabras, a medida que se progresa hacia la descentraliza-ción, el papel activo del Estado se hace más importante que nunca.
En agudo contraste con los antiguos dilemas, que ya no son tan relevantes, unaserie de dilemas emergentes se encuentran implícitos en los enfoques contemporá-neos de pensamiento y toma de decisiones en educación secundaria. Algunos de losmás importantes se resumen aquí.
Competitividad e inclusividad. El creciente énfasis en la educación como la clave de lacompetitividad nacional refuerza las funciones de selección y clasificación de la es-cuela secundaria, lo que puede reducir seriamente la inclusividad del sistema. Estedilema aparece en un momento en el que la inclusividad de la escuela secundaria escrucial para desarrollar la participación ciudadana y para la sostenibilidad misma delsistema educativo.
La modernización del currículo y la identidad profesional de los maestros. Un creciente con-senso en torno a la necesidad de modernizar los currículos sobre la base de nuevascompetencias, en una sociedad densa en información, tiene que acomodar la identi-dad profesional de los maestros de secundaria, que todavía está configurada por lasdisciplinas tradicionales.
La tendencia a escuelas más pequeñas y a un currículo más amplio. La evidencia de losbeneficiosos efectos sobre el rendimiento y bienestar de los estudiantes que generanlas escuelas secundarias más pequeñas es difícil de equilibrar con el imperativo deresponder a las necesidades de los estudiantes, a través de un currículo más amplio ycada vez más diverso.
La evaluación local, basada en la sala de clases, y los exámenes nacionales y públicos. La ten-sión entre competitividad e inclusividad se refleja en visiones contrapuestas acerca dela evaluación del desempeño estudiantil. Al mismo tiempo que se promueve la eva-luación basada en el aula como una forma de evaluación educativa y centrada en elestudiante, los exámenes nacionales de alto riesgo persisten como instrumentos para
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la dirección del sistema por medio de señales e incentivos que condicionan el com-portamiento de los estudiantes, sus familias, los maestros y los administradores.
El énfasis en resultados e impacto. La batalla para mejorar la calidad de la educaciónsecundaria cambió recientemente desde un enfoque de políticas basado en los insumosa otro basado en los resultados. Muchos países están poniendo un fuerte énfasis enlos resultados de las pruebas estandarizadas como el único indicador disponible de lacalidad de la educación. Pero el énfasis en resultados debe llevar a una nueva transi-ción, que acentuará la necesidad de evaluar el impacto de la educación secundariasobre elementos críticos del bienestar, tales como la salud, el ingreso, la ciudadanía, laproductividad, la capacidad de obtener empleo, la autonomía, el desarrollo comuni-tario y el fortalecimiento de la democracia.
Soluciones de baja y alta tecnología para los materiales de enseñanza y aprendizaje. Especial-mente en los países de bajo ingreso, existe una tensión creciente entre la necesidad defacilitar materiales básicos de apoyo a la enseñanza y el aprendizaje, en particularlibros de texto, y la creciente presión para cerrar la brecha tecnológica, en el contextode estrategias nacionales para la sociedad de la información y de alternativas de desa-rrollo basadas en tecnologías, y de la percepción de la urgente necesidad de no que-darse atrás. Aumentan las dudas acerca del potencial de las TIC para generar un gransalto en términos de desarrollo, y mientras tanto las autoridades están dispuestas aembarcarse en grandes inversiones en esta área.
LA DIMENSIÓN POLÍTICA DEL CAMBIO EN EDUCACIÓN SECUNDARIA
La transformación de la profundamente arraigada estructura institucional de la edu-cación secundaria, que surgió en una sociedad relativamente pobre en información(Lundgren, 2002), no puede realizarse en los cuatro o cinco años que dura el períodode una administración elegida. El cambio tomará mucho más tiempo y sólo podrá serel resultado de una poderosa combinación de fuerzas tanto dentro como fuera delsistema educativo.
Las políticas educativas al uso han concebido la expansión de la educación secun-daria como un proceso gradual y ordenado, y han tratado las necesidades educativasde los jóvenes como un sistema cerrado, al ofrecerles caminos lineales de experienciasde aprendizaje que deben ser seguidas en una secuencia prescrita. Estas políticas pres-tan escasa, o ninguna, consideración a la tasa explosiva de aumento en la demanda deeducación secundaria, o a la amplia diversidad de intereses, actitudes, origen social yaptitudes de los jóvenes. Tales políticas han limitado de hecho las oportunidades edu-cativas más allá de la educación primaria. Unas políticas innovadoras deberían diri-girse a hacer de la educación secundaria un sistema diversificado y flexible, que ofrez-
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ca a los jóvenes un conjunto amplio de opciones para el ingreso a, y egreso de, lasinstituciones secundarias en diferentes puntos, y que sea capaz de usar instrumentosdiversificados para evaluar y certificar habilidades y competencias (OCDE, 1999). Estavisión general del sistema ayudaría a guiar el proceso de transformación; no preten-de ser una declaración de políticas universalmente válida.
Algunas revisiones de iniciativas recientes de reforma a la educación secundariallevadas a cabo en relación con este estudio (Aho y Pitkänen, 2004; Kivirauma, Rinne,y Seppänen, 2003; Lundgren, 2002; Lundgren y Román, 2003; Souza, 2003) han ayu-dado a identificar orientaciones de políticas estratégicas clave, que deben tener encuenta quienes toman decisiones durante el diseño e implementación de políticas enel sistema, para la transformación de las instituciones y las prácticas en secundaria:
1. Existe más de una manera de proceder con las mejoras; no hay recetas genera-les o “fórmulas mágicas” para la transformación de la educación secundaria.En otras palabras, no existen ni soluciones prefabricadas, ni preparadas de an-temano, ni prácticas ideales que puedan aplicarse independientemente de lascondiciones y desafíos específicos de cada país. Sin embargo, se han aprendidoalgunas lecciones en el proceso de expansión de la educación secundaria y demejora de su calidad, y éstas son útiles como marco para el debate y diálogopolítico en un país.
2. Las energías deben dirigirse a una serie de elementos clave, o “palancas” si sequiere, que se encuentran tanto dentro como fuera del sistema educativo. Cuan-do los agentes tanto dentro como fuera del sistema empujan juntos, cada unotrabajando en aspectos distintos del proceso de transformación, las posibilida-des de lograr mejoras reales y duraderas se tornan significativamente mayo-res. Por ejemplo, tanto la presión contemporánea por una mayor rendición decuentas desde el exterior del sistema escolar, como la ofensiva paralela por unamayor autonomía desde el interior de las escuelas, destacan la necesidad decontar con profesionales de la educación altamente preparados y competentes.
3. La transformación es un proceso continuo que requiere liderazgo, apoyo políti-co, la generación de consensos, energías y recursos. Dado que la rotación fre-cuente en los cargos políticos y administrativos perturba las reformas que se es-tán llevando a cabo, la continuidad y el éxito de los esfuerzos transformadoressólo pueden garantizarse por medio de la continua construcción de consensos ydel compromiso profundo de los líderes escolares con una visión compartida.
4. El proceso de transformación debe informarse continuamente a través del usode los datos relevantes generados a nivel regional, local, de la escuela y de losestudiantes. Se necesitan, por una parte, sistemas de seguimiento y evaluacióncomo herramientas para la mejora del sistema, que permitan la identificaciónde fortalezas y debilidades. Por otra parte, se debe reforzar el desarrollo de
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227Epílogo
capacidades, de manera que las autoridades, los líderes escolares y los profe-sionales de la educación, en general, estén capacitados para usar efectivamentelos datos y la evidencia disponibles para diseñar los mejores servicios posiblespara los estudiantes.
5. Las escuelas operan en contextos diferentes, de modo que reaccionan de ma-nera diferente a políticas similares. El apoyo externo a las escuelas debe serfocalizado, diverso y flexible. La reforma educativa debe combinar esfuerzospara mejorar aún más las mejores escuelas (avance), con esfuerzos para cerrarla brecha entre las escuelas menos eficaces y las más eficaces (nivelación). Estaes exactamente la manera en que deben funcionar las escuelas y los maestrosen las salas de clase, especialmente dada la creciente diversidad de los estu-diantes de secundaria.
6. Una importante estrategia de administración para la implementación con éxitode nuevas políticas consiste en focalizar esfuerzos concertados, centrarse en lamejora de la enseñanza y el aprendizaje en el aula de clases. El vehículo princi-pal de estos esfuerzos es un desarrollo profesional docente bien definido, sos-tenido y coordinado.
Los países buscan aumentar el número de graduados de educación secundaria conlas habilidades para identificar y resolver problemas y realizar contribuciones a la socie-dad a lo largo de su vida. Un supuesto fundamental de la teoría moderna del aprendi-zaje es que distintos objetivos de aprendizaje requieren distintos métodos de instruc-ción. Nuevos objetivos para la educación requieren cambios en las oportunidades paraaprender. Desde la perspectiva de políticas micro o de las escuelas, los principios funda-mentales de transformación pueden articularse de la siguiente manera:
• El principio de centrarse en el estudiante como persona autónoma que aprende. Hagadel aprendizaje del estudiante el centro de todas las decisiones. Esto es, cadaesfuerzo por transformar el entorno escolar en donde ocurre el aprendizajedebe orientarse a las preocupaciones, intereses y necesidades de los jóvenes.Centrarse en los estudiantes como personas autónomas que están aprendien-do puede ser un catalizador para la transformación práctica de la enseñanza yel aprendizaje en las escuelas.
• El principio de inclusividad. Actúe en el interés de todos los estudiantes, peropreste especial atención a ofrecer las mismas oportunidades educativas a todoslos jóvenes, a través de la implementación de programas focalizados dirigidosa los estudiantes de bajos ingresos, las niñas y las minorías.
• El principio de flexibilidad y adaptación. Asegúrese de que la provisión y enseñan-za de contenidos es flexible y se adapta a la situación y necesidades concretasde cada estudiante.
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228 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
• El principio de la contextualización. Preste especial atención al contexto en dondetendrá lugar la transformación, por medio de la creación de sólidos vínculosentre el sistema escolar y las comunidades locales, y de relaciones entre losprofesores y los jóvenes.
Las autoridades, los expertos y los asesores políticos, apoyados por la investiga-ción, son todos importantes y muy necesarios. Sin embargo, el contenido final de latransformación debe estar basado en la comunidad para garantizar su continuidad ysostenibilidad. Esto significa que la transformación debe estar motivada por los pro-blemas locales, sobre la base de la capacidad de investigación local y de las estructurasde gobierno locales que facilitan el cambio y la participación de los ciudadanos.
El esfuerzo transformador general no es nunca explícito en su totalidad; en cam-bio, opera como una “política educativa oculta” (Kivirauma, Rinne y Seppänen, 2003)en la cual una sucesión de cambios pequeños, pero interconectados, en el currículo, laasignación de recursos, el financiamiento y la dirección y organización, desembocanen un curso de acción completamente nuevo. El ingrediente más importante de unaestrategia de transformación es el proceso de generar una visión compartida, por mediode la promoción de un debate político activo entre todos los actores interesados. Laexperiencia de otros países y los resultados de las investigaciones pueden contribuir aeste debate. Este libro intenta ser justamente una de tales contribuciones.
El libro ha ofrecido direcciones estratégicas para reconstituir la ayuda externa parala educación secundaria en los países en desarrollo. El apéndice J delinea la estrategiay el apoyo del Banco Mundial para los proyectos y programas de educación secunda-ria hasta la fecha. De cara al futuro, se pueden tomar medidas para alinear estratégica-mente los proyectos y programas de manera que atiendan a las recomendaciones con-tenidas en este informe.
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APÉNDICE A
ESTRUCTURA DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS Y
EDUCACIÓN OBLIGATORIA
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230 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
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231Apéndice A
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232 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
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233Apéndice A
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234 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
Fuentes: Unesco-IAU (http://www.unesco.org/iau/cd-data; Unesco, Informe Estadístico Anual 1999 (http://www.uis-unesco.org/
en/stats/statistics/yearbook/tables/ed.Htm).
Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial 2003 (para la duración del año escolar 1997).
Banco Mundial, Sistema de Administración y Análisis de Información Estadística (SIMA).
Nota: –, no disponible.
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APÉNDICE B
GRADOS DE ESCOLARIDAD CURSADOS POR GRUPO
DE INGRESOS Y GÉNERO, PAÍSES SELECCIONADOS,
VARIOS AÑOS
Fuente: Filmer, 2000.
GRÁFICO B.1
GRADOS DE ESCOLARIDAD CURSADOS POR GRUPO DE INGRESOS Y GÉNERO, REPÚBLICAÁRABE DE EGIPTO, 1995-6
Apencice B_11.p65 26/02/2007, 12:17235
236 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
Fuente: Filmer, 2000.
Fuente: Filmer, 2000.
GRÁFICO B.2
GRADOS DE ESCOLARIDAD CURSADOS POR GRUPO DE INGRESOS Y GÉNERO, CHAD, 1998
GRÁFICO B.3
GRADOS DE ESCOLARIDAD CURSADOS POR GRUPO DE INGRESOS Y GÉNERO, INDONESIA,1997
Apencice B_11.p65 26/02/2007, 12:17236
237Apéndice B
GRÁFICO B.4
GRADOS DE ESCOLARIDAD CURSADOS POR GRUPO DE INGRESOS Y GÉNERO, INDIA, 1996
GRÁFICO B.5
GRADOS DE ESCOLARIDAD CURSADOS POR GRUPO DE INGRESOS Y GÉNERO, COLOMBIA,1995
Fuente: Filmer, 2000.
Fuente: Filmer, 2000.
Apencice B_11.p65 26/02/2007, 12:17237
238 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
Fuente: Filmer, 2000.
Fuente: Filmer, 2000.
GRÁFICO B.6
GRADOS DE ESCOLARIDAD CURSADOS POR GRUPO DE INGRESOS Y GÉNERO, TURQUÍA,1993
GRÁFICO B.7
GRADOS DE ESCOLARIDAD CURSADOS POR GRUPO DE INGRESOS Y GÉNERO, UZBEKISTÁN,1996
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APÉNDICE C
LOGROS EDUCATIVOS POR
GRUPO
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240 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenesCUADRO
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APÉNDICE D
PIRÁMIDES EDUCATIVAS SELECCIONADAS
Véase el análisis en el capítulo 3 bajo el título de Logros educativos en secundaria. El
gráfico D.1 presenta la educación primaria en la base, la educación secundaria en el
centro y la educación terciaria en la cima.
GRÁFICO D.1
LOGROS EDUCATIVOS DE LA POBLACIÓN DE 15 AÑOS O MÁS
(Continúa en la página siguiente)
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242 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
(Continúa en la página siguiente)
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243Apéndice D
(Continúa en la página siguiente)
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244 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
(Continuación gráfico D.1)
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APÉNDICE E
TASAS DE MATRÍCULA BRUTA Y LOGROS EDUCATIVOS
EN SECUNDARIA POR NIVEL DE INGRESOS
CUADRO E.1
TASAS DE MATRÍCULA BRUTA Y LOGROS EDUCATIVOS POR NIVEL DE INGRESOS, 2000
TMB (promedio mundial ponderado = 67)
Bajo Alto
Cuadrante I Cuadrante II
� Guinea-Bissau � Ghana� Malí � Kenia� Níger � Lesotho� Sudán � República� Gambia Dominicana� Benín � Indonesia� Sierra Leona � India � Brasil � Bolivia� Nepal � El Salvador � Túnez � Portugal� Senegal � Turquía � Jamaica � Mauricio� Ruanda � Zimbabue � Colombia � Bahrein� Bangladesh � Zambia � Rep. Islámica de Irán � Sudáfrica� Tanzania � Rep. Árabe de Siria � Argelia � Botsuana� Papúa Nueva Guinea � Swazilandia � Rep. Árabe de Egipto � Tailandia� Malawi � Costa Rica� Togo � Paraguay� Guatemala � Kuwait� Uganda � China� Camerún � R. B. de Venezuela� Paquistán
Bajo
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(Continúa en la siguiente página)
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246 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
(Continuación cuadro E.1)
� = Ingreso bajo � = Ingreso medio � = Ingreso alto (Clasificación FEM)
Fuente: Base de datos de Administración y Análisis de Información Estadística (SIMA), Banco Mundial.
Nota: TMB, tasa de matrícula bruta; FEM, Foro Económico Mundial.
TMB (promedio mundial ponderado = 67)
Bajo Alto
Cuadrante III Cuadrante IV
� Malasia � Holanda� Sri Lanka � Reino� Jordania Unido� Italia � Bulgaria� México � Japón� España � República� Chile Checa� Uruguay � Rumania� Perú � Israel� Trinidad y � Dinamarca Tobago � Polonia� Francia � Finlandia� Filipinas � Alemania� Austria � Suiza� Panamá � Rep. de Corea� Grecia � Australia� Barbados � Suecia� Argentina � Canadá� Islandia � Nueva Zelanda� Hungría � Noruega� Eslovaquia � Estados Unidos
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APÉNDICE F
UNA GUÍA –HOJA DE RUTA– DE LAS COMPETENCIASDOCENTES PARA LA EDUCACIÓN SECUNDARIACENTRADA EN EL CONOCIMIENTO
Martinet, Raymond y Gauthier (2001) desarrollaron una guía de competencias do-
centes que puede ser muy útil para guiar el desarrollo de programas de formación
docente. Basándonos en este trabajo, hemos adaptado y complementado su propues-
ta a partir de los resultados y la evidencia de investigaciones recientes sobre el apren-
dizaje para la docencia:
Ámbito profesional
1. Actuar en forma crítica como profesional, interpretando los objetos del conocimiento o la cultu-
ra en el desempeño de las propias funciones:
• Identificar los aspectos centrales y los ejes (conceptos, postulados y métodos) del conocimiento de
la disciplina con el fin de posibilitar un aprendizaje significativo por parte de los alumnos.
• Adoptar una distancia crítica de la disciplina enseñada.
• Establecer relaciones entre la cultura prescrita en el currículo y la de los alumnos; convertir la clase
en un lugar abierto a múltiples puntos de vista en un espacio de interacción.
• Adoptar una perspectiva crítica de los propios orígenes y prácticas culturales y de la propia función
social.
• Establecer relaciones entre los diferentes campos del conocimiento de la asignatura.
2. Comprometerse en proyectos individuales y colectivos de desarrollo profesional:
• Evaluar las propias competencias y adoptar los medios para desarrollarlas utilizando los recursos
disponibles.
• Intercambiar ideas con los colegas acerca de la conveniencia de las diferentes alternativas pedagó-
gicas y didácticas.
• Reflexionar acerca de la propia práctica pedagógica (análisis reflexivo) y llevar los resultados a la
práctica; desarrollar proyectos pedagógicos para resolver los problemas de enseñanza.
• Estimular a los colegas a participar en investigaciones orientadas a la adquisición de las competen-
cias establecidas en el programa de capacitación y los objetivos educacionales de la escuela.
(Continúa en la página siguiente)
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248 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
3. Actuar de manera profesional y con perspectiva crítica, interpretando los objetos del conoci-
miento o de la cultura en el desempeño de sus funciones:
• Ser consciente de los valores que están en juego en el propio desempeño.
• Estimular el comportamiento democrático en el aula.
• Brindar a los alumnos la debida atención y apoyo.
• Mantener altas expectativas.
• Creer que los alumnos son capaces de aprender y que se es capaz y responsable de enseñarles en
forma satisfactoria.
• Explicar, en función del interés público, las decisiones tomadas con respecto a la enseñanza y el
aprendizaje de los alumnos.
• Respetar los aspectos de confidencialidad de la profesión.
• Evitar todas las formas de discriminación por parte de los estudiantes, los padres y los colegas;
• Ubicar los problemas éticos que se presentan en el aula dentro de las grandes corrientes del pensa-
miento.
• Utilizar en forma juiciosa el marco legal y autorizado que rige la profesión.
Ámbito pedagógico
4. Diseñar situaciones de docencia-aprendizaje para la materia que deberá aprenderse y hacerlo
en función de los alumnos y del desarrollo de las competencias incluidas en el currículo:
• Basar las decisiones y el desempeño en datos recientes derivados de investigaciones didácticas y
pedagógicas.
• Conocer las maneras de representar y formular la materia para hacerla comprensible para otros.
• Comprender qué es lo que facilita o dificulta el aprendizaje de un tema específico: la influencia de las
concepciones y preconcepciones particulares de los alumnos de diferentes edades y formación en
el aprendizaje de los temas y lecciones enseñados con mayor frecuencia.
• Analizar las concepciones erróneas de los alumnos en relación con la materia que se enseña.
• Seleccionar e interpretar los conocimientos de la materia con respecto a los objetivos, competencias
y elementos de los contenidos del currículo.
• Planificar secuencias de enseñanza y evaluación teniendo en mente la lógica del contenido y el
avance en el aprendizaje; tener en mente las representaciones, diferencias sociales (de sexo, origen
étnico, socioeconómicas y culturales), necesidades e intereses especiales de los alumnos al prepa-
rar las situaciones de enseñanza-aprendizaje.
• Seleccionar métodos didácticos variados y apropiados al desarrollar las competencias incluidas en
el currículo.
• Prever los obstáculos para el aprendizaje de la materia que se enseñará.
• Prever situaciones de aprendizaje que permitan la integración de las competencias en diversos con-
textos.
5. Dirigir las situaciones de docencia-aprendizaje de acuerdo con el contenido que se aprenderá y
hacerlo en función de los alumnos y del desarrollo de las competencias incluidas en el currículo:
• Crear las condiciones para que los alumnos participen en situaciones problema y en temas o proyec-
tos significativos, teniendo en mente sus características cognitivas, afectivas y sociales.
(Continúa en la página siguiente)
Apencice F_15.p65 26/02/2007, 12:17248
249Apéndice F
• Dar una orientación al aprendizaje iniciando las lecciones y actividades a través del uso de organiza-
dores o presentaciones preliminares.
• Presentar la materia a través de redes de conocimientos estructurados en torno a ideas potentes.
• Entregar experiencias con tareas en todos los niveles de complejidad de la materia.
• Poner a disposición de los alumnos los recursos necesarios en las situaciones de aprendizaje pro-
puestas.
• Brindar a los alumnos la oportunidad de aprender, dedicando la mayor parte del tiempo disponible a
las actividades curriculares.
• Realizar interrogaciones con el propósito de hacer participar a los alumnos en un debate estructura-
do sostenido en torno a ideas potentes.
• Guiar a los alumnos en la selección, interpretación y comprensión de la información disponible en los
diferentes recursos y en la comprensión de los aspectos de las situaciones problema o las necesida-
des de un tema o proyecto.
• Moldear el aprendizaje de los alumnos por medio de estrategias, etapas, preguntas y retroalimenta-
ción frecuentes y pertinentes, de manera de ayudar a la integración y transferencia del aprendizaje;
ayudar a los alumnos a trabajar en forma cooperativa.
• Brindar a los alumnos suficientes oportunidades para practicar y aplicar lo que están aprendiendo y
para recibir retroalimentación orientada al mejoramiento.
6. Evaluar el avance en el aprendizaje y el grado de adquisición de las competencias de los
alumnos en la materia que deben aprender:
• En una situación de aprendizaje, manejar la información con el fin de que los alumnos superen sus
problemas y dificultades, y modificar y adaptar la pedagogía para apoyar el avance de los alumnos;
supervisar el avance de los alumnos utilizando tanto pruebas formales y evaluaciones de rendimien-
to como evaluaciones informales de la participación de los alumnos en las lecciones y de su trabajo
en los deberes escolares.
• Establecer una evaluación de los conocimientos adquiridos por los alumnos con el fin de evaluar el
grado de adquisición de las competencias.
• Construir o emplear instrumentos que permitan la evaluación del avance y la adquisición de las
competencias pertinentes.
• Comunicar a los alumnos y a los padres, en forma clara y explícita, los resultados obtenidos y la
retroalimentación con respecto al avance en el aprendizaje y la adquisición de la competencia.
• Cooperar con el equipo pedagógico para determinar el ritmo deseable y las etapas de avance en el
ciclo de capacitación.
7. Planificar, organizar y supervisar el funcionamiento del grupo-curso con el propósito de ayudar
a los alumnos en su proceso de aprendizaje y socialización:
• Definir y aplicar un sistema de trabajo eficaz para las actividades regulares en el aula.
• Comunicar claramente a los alumnos los requisitos de un correcto comportamiento escolar y social,
cerciorándose de que los cumplan.
• Estimular la participación de los alumnos –como grupo y como personas– en el establecimiento de
las normas de funcionamiento del curso.
• Adoptar estrategias para impedir que se generen conductas incorrectas e intervenir eficazmente
cuando esto ocurra.
• Mantener un ambiente de aprendizaje adecuado.
(Continúa en la siguiente página)
Apencice F_15.p65 26/02/2007, 12:17249
250 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
8. Adaptar la pedagogía a la diversidad de los estudiantes:
• Diseñar tareas de aprendizaje adaptadas a las posibilidades y características de los alumnos.
• Organizar diferentes ritmos de aprendizaje en función de las posibilidades de los alumnos.
• Organizar grupos heterogéneos para que los alumnos trabajen juntos.
• Desarrollar experiencias de aprendizaje cooperativo.
• Ayudar a la integración pedagógica y social de los alumnos con problemas de aprendizaje o conduc-
ta o que presentan discapacidades.
• Buscar información de los actores pertinentes, incluyendo los padres, en relación con las necesida-
des de los alumnos.
• Sugerir a los alumnos las tareas de aprendizaje, desafíos y papeles en el grupo-curso que les permi-
tan el avance en su desarrollo.
• Participar en la preparación e implementación de un plan de rendimiento adaptado.
9. Integrar las tecnologías de la información y la comunicación en la preparación y desarrollo de
las actividades de enseñanza-aprendizaje, manejo del aula y desarrollo profesional:
• Adoptar una actitud crítica y bien fundamentada con respecto a las ventajas y limitaciones de la TIC
como un medio para la enseñanza y el aprendizaje y para la sociedad.
• Evaluar el potencial didáctico de la TIC y las redes computacionales en el desarrollo de las compe-
tencias contempladas en el currículo; utilizar una diversidad de herramientas multimedia para la
comunicación.
• Utilizar eficazmente la TIC para investigar, interpretar y comunicar información como también para
resolver problemas.
• Utilizar la TIC en forma eficaz para establecer redes de interacción y de capacitación continua en
relación con la materia enseñada y su práctica pedagógica.
• Ayudar a los alumnos a usar la TIC en sus actividades de aprendizaje, a evaluar dicho uso y a analizar
críticamente los datos recopilados a través de estas redes.
10. Comunicarse en forma clara y correcta en el lenguaje de instrucción, tanto verbalmente como
por escrito, en los diferentes contextos relacionados con la profesión docente:
• Utilizar el tipo de lenguaje oral apropiado al dirigirse a los alumnos, los padres o los colegas.
• Respetar las reglas del lenguaje escrito en los documentos destinados a los alumnos, los padres y
los colegas.
• Saber cómo adoptar un punto de vista y mantener las ideas propias, debatiéndolas en forma cohe-
rente, eficaz, constructiva y respetuosa; utilizar preguntas para estimular a los alumnos a procesar
los contenidos y reflexionar con respecto a éstos, a reconocer las relaciones entre sus principales
ideas y sus implicaciones, a pensar en forma crítica acerca de éstos y a usarlos en la solución de los
problemas, la toma de decisiones y otras aplicaciones de mayor orden.
• Comunicar ideas en forma rigurosa, utilizando un vocabulario preciso y una sintaxis correcta.
• Corregir los errores cometidos por los alumnos en su trabajo oral y escrito; buscar constantemente
mejorar la expresión oral y escrita.
(Continúa en la siguiente página)
Apencice F_15.p65 26/02/2007, 12:17250
251Apéndice F
Ámbito de la escuela
11. Cooperar con los demás miembros de la escuela, con los padres y con los diversos agentes
sociales para lograr los objetivos educativos de la escuela:
• Cooperar con los demás miembros de la escuela en la definición de los objetivos y en la preparación
e implementación de los proyectos sobre servicios educativos en el ámbito de las responsabilidades
asignadas a los centros escolares.
• Promover la participación y el flujo de información relevante para las familias de los estudiantes;
• Coordinar su desempeño con el de los diversos agentes de la escuela.
• Estimular la participación de los alumnos en la administración de la escuela y en sus actividades y
proyectos.
12. Trabajar en cooperación con los demás miembros del equipo pedagógico en las tareas que
permitan el desarrollo y la evaluación de las competencias explícitas del programa de forma-
ción y hacerlo en función de los alumnos:
• Saber cuáles son las situaciones que requieren la colaboración con otros miembros del equipo pe-
dagógico para el diseño y adaptación de las situaciones de enseñanza-aprendizaje, la evaluación del
aprendizaje y el dominio de las competencias al final del período.
• Definir y organizar un proyecto en función de los objetivos del equipo pedagógico.
• Participar en forma activa y permanente con los equipos pedagógicos que manejan a los alumnos.
• Trabajar con miras al logro del consenso requerido entre los miembros del equipo pedagógico.
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Apencice F_15.p65 26/02/2007, 12:17252
APÉNDICE G
ALIANZAS PÚBLICO-PRIVADAS
PARA LA EDUCACIÓN SECUNDARIA
Amplios debates sobre las Sociedades Público-Privadas (SPP) en el sector de la educa-
ción consideran a estas sociedades como una forma general de colaboración entre los
sectores público y privado. Muchos debates sobre las SPP en la educación son amplia-
mente accesibles (http://www2.ifc.org/edinvest/public.htm; Wang 2000a, 2000b). No
obstante, muchas de estas sociedades también podrían ser concebidas como formas
más convencionales de relación entre sectores tales como esquemas de bonos, la tra-
dicional contratación externa de los insumos educativos y la colaboración amplia en-
tre los sectores público y privado, en la cual este último actúa a partir de motivaciones
caritativas o de responsabilidad social. Algunas de estos SPP pueden ser efectivas,
pero llamar a todas sociedades público-privadas podría opacar aspectos más inno-
vadores que si se emplearan definiciones más rigurosas.
Una definición más específica de SPP se asocia con una forma particular de alianza
que se inició, por lo menos en su sentido moderno, en la década de los años ochenta
en el Reino Unido y fue sostenida por el siguiente gobierno. De hecho, se ha avanza-
do más en la instrumentación de SPP en el Reino Unido bajo los gobiernos laboristas
que bajo los conservadores. Las SPP se han diseminado con relativa rapidez en el
mundo angloparlante –por ejemplo, en Australia, Canadá e Irlanda. En Estados Uni-
dos el término tiende a emplearse en su sentido amplio, aun cuando existen SPP en
estricto sentido.
Entre los países de ingreso medio, Sudáfrica ha sido tal vez la que haya definido
su enfoque con mayor rigor. De conformidad con las líneas rectoras para las SPP del
Tesoro Nacional de Sudáfrica:
Una SPP es un arreglo contractual mediante el cual una parte privada ejecuta parte de lasfunciones administrativas o de prestación de servicios de un departamento y asume losriesgos asociados. Como contraprestación, la parte privada recibe unos honorarios de acuerdocon unos criterios de desempeño preestablecidos, los cuales podrían ser:
• En su totalidad de tarifas de servicios o de cargos al usuario.• En su totalidad de un presupuesto, sea éste departamental o de otra fuente.
• Una combinación de las anteriores.
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254 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
Adicionalmente, se debe registrar una transferencia de riesgo sustantiva a la parte priva-da, o de lo contrario la transacción tiende a ser vista como una forma de crédito.
Los aspectos esenciales de un acuerdo SPP, frente a la prestación directa de un serviciopúblico por un departamento, son:
• Un enfoque en los servicios a ser prestados, no en los activos empleados para su presta-ción.
• Una transferencia de los riesgos y las responsabilidades al proveedor privado para las
actividades asociadas con la prestación de los servicios.
La forma más simple de SPP es un contrato de prestación de servicios. En estos contra-tos, por lo general, un departamento otorga a una parte privada el derecho y la obligaciónde prestar un servicio específico, dentro de unos límites bien definidos, por un períodoquizá de uno a tres años. El gobierno retiene la propiedad y el control de todas las instala-ciones, de los activos y bienes de capital. Una característica central de los acuerdos SPP máscomplejos, tales como las concesiones y los esquemas de construcción-operación-transfe-rencia (COT), es la movilización de los recursos privados desde una perspectiva de contribu-ción. En el primero de estos casos, se espera que las responsabilidades del concesionarioincluyan el mantenimiento, la rehabilitación, la actualización y el mejoramiento de las insta-laciones, lo que podría representar sustantivas inversiones de capital. En el segundo, la par-te privada se compromete a financiar y a construir una instalación de infraestructura deter-minada, así como a su operación y mantenimiento, por un cierto período de tiempo. Dadaslas a menudo sustanciales inversiones de capital por parte del sector privado bajo estosacuerdos, los contratos tienden a ser de larga duración (25 años).
Si bien es cierto que los medios de prestación de un servicio cambian a través de una SPP,no altera para nada la responsabilidad del departamento de asegurar que los servicios seandebidamente prestados. En consecuencia, la función del departamento cambia de gestionarlos insumos a gestionar los resultados, por ejemplo, tornarse en un administrador de con-tratos en vez de un administrador de recursos.
Las SPP presentan diversas ventajas potenciales:
• Pueden permitir que el gobierno cuente, de manera inmediata, con infraes-
tructura necesaria, sin tener que esperar y sin tener que invertir los ingresos
corrientes de los impuestos o tomar créditos.
• La necesidad de adquirir una relación contractual, con entidades ajenas al go-
bierno, puede forzar al mismo a especificar, con mayor claridad, el flujo de
servicios que desea obtener de una instalación.
• Se podrían obtener economías de escala en los programas de gran envergadu-
ra manejados por entidades especializadas del sector privado.
• El sector privado puede ser más eficiente en la construcción y el mantenimien-
to que el sector público, si existe competencia y si los beneficios están vincula-
dos contractualmente al desempeño sostenido a lo largo de muchos años, ge-
nerando los incentivos para el mantenimiento y el flujo de los servicios.
• Es más probable que los riesgos asociados con las instalaciones (por ejemplo, el
riesgo de baja utilización) sean analizados si existe una relación contractual.
Apencice G_16.p65 26/02/2007, 12:17254
255Apéndice G
Una vez analizados, pueden ser compartidos de manera más eficiente por el
gobierno y el sector privado, estando este último mejor facultado para asumir
ciertos riesgos que el gobierno.
Existen, sin embargo, desventajas, o cuando menos, temas que deben ser tenidos
en cuenta:
• Se requiere un sector privado maduro, con la capacidad y el acceso a la finan-
ciación de largo plazo, para que las SPP de largo plazo sean exitosas. La implica-
ción es que las SPP son una mayor opción para ciertos países de ingreso medio
que para los países en desarrollo en su conjunto.
• El análisis de riesgos y las especificidades de los contratos requieren un alto
grado de sofisticación técnica y financiera.
• Podría presentarse una oposición ideológica o emocional en torno a la noción
de que el gobierno pague rentas o haga pagos periódicos, cuando hubiese po-
dido construir la infraestructura por sí mismo y en forma inmediata.
Ejemplos de SPP en países desarrollados incluyen la reciente iniciativa Constru-
yendo Escuelas para el Futuro (CEF) en el Reino Unido. La CEF está desarrollando o
mejorando cerca de 200 escuelas de educación secundaria, utilizando variaciones de
un modelo básico en el cual el sector privado es responsable de la financiación en el
largo plazo y de la construcción, así como de asegurar la prestación, en el largo plazo,
de los servicios de infraestructura por parte de las escuelas, mientras que las escuelas
como entidades prestadoras de servicios educativos son administradas por las autori-
dades educativas. En el pasado, cerca de 500 escuelas se beneficiaron de un esquema
similar. No se trata siempre de un camino fácil: se presentaron quejas sobre una ejecu-
ción inflexible, los ahorros de costos no siempre se materializaron y surgieron proble-
mas asociados con la falta de incentivos para el mantenimiento vinculado con la cons-
trucción. La más reciente iniciativa CEF depende de una combinación de vehículos de
aprovisionamiento –no necesariamente SPP tal y como existían en la década de los
noventa. Enfoques algo más complejos, tales como las Sociedades Locales de Educa-
ción (SLE), se están poniendo a prueba; los proveedores privados aún son responsa-
bles de la construcción, pero los intereses educativos son tomados en consideración
en el diseño, mientras que el aspecto de la construcción se enmarca dentro de los
objetivos de desarrollo educativo más amplios.
Las SPP para la educación en los países en desarrollo son apenas incipientes. Hasta
ahora, han sido relativamente pequeñas y, en algunos casos, de muy corta duración.
Sin embargo tienden a ser innovadoras. No siempre satisfacen la definición rigurosa
establecida por el Tesoro de Sudáfrica, pero algunas tienen la virtud de que en reali-
dad funcionan.
Apencice G_16.p65 26/02/2007, 12:17255
256 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
En Sudáfrica una sociedad entre el Departamento de Asuntos del Agua y Bosques,
el Departamento de Educación y una empresa privada de servicios públicos de acue-
ducto ha creado bombas circulares, similares a los carruseles infantiles, para los par-
ques. A medida que los niños y niñas giran, el agua es bombeada desde pozos hasta
tanques de almacenamiento, proveyendo así agua para la comunidad. Estas bombas
también venden espacios publicitarios para vallas publicitarias giratorias. Las provin-
cias de Estado Libre (Free State) y Mpumalanga están considerando proyectos de mayor
escala y duración para construir escuelas o mejorarlas. En una de éstas, el estudio de
factibilidad ya se ha llevado a cabo; en la otra, los asesores para la transacción aún
deben ser designados. Hasta ahora, parece que estos proyectos de mayor escala han
recibido importantes insumos analíticos y asesoramiento, pero ninguno está aún en
operación.
La SPP para la Construcción de Escuelas en Estado Libre pretende solucionar los
problemas de infraestructura acumulados desde el período del apartheid. Habida cuenta
de que el gobierno democrático de Sudáfrica es fiscalmente cauteloso pero debe re-
solver el problema acumulado, la idea es la de atraer recursos financieros del sector
privado, los cuales serán pagados por el sector público en un período de 20 años. Los
recursos públicos liberados por el ingreso de recursos privados para la construcción
serían utilizados en el mantenimiento de infraestructura existente, reduciendo así su
deterioro. La opción de SPP implicaría una cierta transferencia de riesgo al sector pri-
vado; el plan es transferir algún grado de riesgo de ocupación (es decir, la posibilidad
de que, por motivo de los cambios demográficos, las instalaciones podrían no ser
necesarias en el momento en el que el gobierno las herede). Cómo hacer esto está aún
sujeto a discusiones, y los términos de la transferencia aún deben determinarse. Pese
a que las SPP en Sudáfrica están siendo vigorosamente aprovechadas por otros secto-
res (prisiones, instalaciones de salud), su aplicación por parte del sector de la educa-
ción ha sido más lenta.
Las SPP, en el sentido tradicional de las inversiones a largo plazo, podrán ser más
adecuadas para los países de ingreso medio. Para las necesidades de corto plazo, sin
embargo, podrían ser adecuadas incluso en circunstancias difíciles. En Sierra Leona,
un país que se recupera de una guerra, las SPP se están aplicando para rehabilitar las
escuelas. Los socios privados proveen la financiación (lo hacen a través de la financia-
ción del Banco Mundial), en virtud de que los contratos no son a largo plazo como en
las SPP concebidas rigurosamente. Las SPP son relaciones contractuales formales entre
el gobierno y actores no gubernamentales; pretenden alcanzar fines claramente espe-
cificados (en algunos casos múltiples y comprensivos); y los actores en la relación
contractual se especializan en aquellas labores que realizan con mayor efectividad.
Los actores no gubernamentales pueden incluir grupos eclesiásticos y organizaciones
no gubernamentales, y no existen restricciones indebidas (diferentes de la capacidad)
sobre quien puede convertirse en un socio. El trabajo se ha iniciado.
Apencice G_16.p65 26/02/2007, 12:17256
257Apéndice G
Bogotá, la capital de Colombia, estableció sociedades público-privadas mediante
la construcción de escuelas cuya administración fue otorgada bajo la figura de conce-
siones a instituciones privadas. Los contratos se suscriben a largo plazo (15 años) y
especifican la manera como se deben prestar los servicios educativos. Se reembolsa a
las instituciones privadas sobre la base de un costo fijo por niño o niña. El gobierno
financia la construcción; este no es un mecanismo para disminuir los gastos de capital
o para acelerar la construcción a través de la incorporación de la financiación pública
directa. Hasta el 2003, se habían suscrito unas 277 concesiones. Las subvenciones y las
concesiones han redundado en que aproximadamente del 25% de los alumnos y alum-
nas financiados con recursos públicos se encuentren en colegios privados. Colombia
cuenta con una larga historia en materia de experimentación y flexibilidad en estos
campos; los esquemas de bonos existieron tan temprano como la década de los años
treinta, mediante los cuales las municipalidades proveían becas a los niños y niñas
para que asistieran a los colegios privados.
La India ofrece un ejemplo relacionado con la educación superior, cuyas caracte-
rísticas podrían aplicarse a la educación secundaria. El estado de Sikkim es uno de los
más pobres del país. En 1996, el gobierno estatal creó la Universidad Sikkim Manipal
de Salud, Medicina y Ciencias Tecnológicas (USM) como una sociedad público-priva-
da. El objetivo era establecer la primera de las instituciones de educación técnica su-
perior que proveyera con nuevas oportunidades profesionales a los estudiantes
merecedores de este remoto estado. Reconociendo que contaba con recursos limita-
dos y con poca experiencia en materia de la gestión de instituciones de educación
superior, el gobierno estatal suscribió un acuerdo con el Grupo Manipal –uno de los
grupos que lideran la educación superior privada en la India– para establecer y ges-
tionar conjuntamente la USM. Como contribución inicial, el gobierno estatal proveyó
el terreno y un hospital de múltiples especialidades, el Hospital Central de Remisio-
nes, para que sirviera de hospital asociado de enseñanza para la escuela de medicina
de la USM. El grupo Manipal es totalmente responsable de los asuntos académicos y
financieros de la USM.
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APÉNDICE H
FÓRMULAS DE FINANCIACIÓN PARA LA EDUCACIÓNSECUNDARIA: EJEMPLOS DE PAÍSES
A lo largo de los años noventa e inicios del siglo XXI, muchos países en desarrollo
comenzaron a experimentar con algunas fórmulas de financiación. Revisaremos las
experiencias con las fórmulas de financiación en Chile, Nicaragua y Sudáfrica, con el
fin de ilustrar tres tipos diferentes de enfoque. Chile privilegia la financiación desde
el ámbito nacional hacia el local, en el marco de una descentralización municipal en la
cual los colegios públicos no cuentan con gran autonomía, pero se espera que éstos
compitan con los colegios privados. Nicaragua privilegia la financiación directa de los
colegios públicos por parte de las autoridades nacionales, bajo un modelo de autono-
mía escolar. Sudáfrica ejemplifica un sistema de financiación y aprovisionamiento de
dos niveles, en el cual la financiación fluye desde el ámbito nacional hacia el provin-
cial a través de una fórmula y desde el provincial hasta los colegios, relativamente
autónomos, a través de otras fórmulas particulares.
CHILE
En Chile, los colegios pueden ser municipales (públicos), privados sin subvenciones o
privados subvencionados. Tanto los colegios municipales como los privados subven-
cionados reciben recursos a través de una fórmula (o, en el caso de los colegios públi-
cos, sus municipalidades reciben la financiación). La fórmula es generada a partir de
una cantidad de base, expresada en unidades monetarias, la cual está sujeta a ajustes
por inflación. Las subvenciones por nivel y tipo de colegio, así como los suplementos
para los pequeños colegios rurales, son entonces establecidas como una proporción
de dicha cantidad base. La fórmula otorga una mayor financiación, en relación con la
base, a los colegios de educación secundaria que a los colegios de educación primaria;
ello es igualmente válido para los colegios de educación secundaria especializada
frente a los colegios de educación secundaria general, así como para los colegios diri-
gidos a niños y niñas con necesidades especiales. Los colegios pequeños reciben fi-
nanciación suplementaria, sólo cuando se trata de colegios rurales, con el propósito
de evitar financiar los colegios que observan tasas de matrícula decrecientes en virtud
Apencice H_17.p65 26/02/2007, 12:17259
260 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
de su mal desempeño. La financiación se estima con base en los registros de asisten-
cia, y existen penalizaciones por presentar información imprecisa sobre ésta. El total
de fondos es entonces, en forma simplificada, la cantidad (monetaria) de base multi-
plicada por la tasa correspondiente, de conformidad con el nivel y tipo de colegio,
multiplicada a su vez por la asistencia registrada.
Los colegios públicos y los privados subvencionados a nivel de educación secun-
daria están facultados para cobrar pensiones educativas, dentro de ciertos límites, y
aun recibir las subvenciones, aunque éstas se reducirán. Los colegios que cobren pen-
siones educativas deberán excluir de éstas a una determinada proporción de estu-
diantes, debido, en parte, a su condición de pobreza. Pese a la amplia percepción, el
sistema chileno no es un verdadero sistema de bonos dentro del sector público por-
que los colegios públicos son directamente administrados y aprovisionados por las
municipalidades; la fórmula no transfiere efectivamente a los colegios incentivos im-
portantes y los directores no cuentan con mucha discrecionalidad en cuanto al mane-
jo financiero y de compra de insumos. El sistema chileno provee recursos adicionales
a los colegios pobres únicamente a través de programas especiales y no como parte
del sistema de financiación regular.
NICARAGUA
Bajo la fórmula de modelo de autonomía escolar financiada de Nicaragua, los cole-
gios cuentan con una considerable discrecionalidad en la gestión, particularmente
respecto de una variedad de decisiones de compra de insumos y de decisiones admi-
nistrativas. En este sentido, en los colegios autónomos de Nicaragua los padres tienen
más poder que en los otros países analizados y, desde luego, que en la mayoría de los
demás casos alrededor del mundo. Nicaragua emplea un sistema de descentraliza-
ción asimétrica al otorgar la autonomía escolar: no todos los colegios son autónomos
y la concesión de autonomía exige superar un proceso de calificación. Los colegios
autónomos son financiados a través de una fórmula que considera su tamaño (los
colegios pequeños reciben un mayor subsidio por estudiante) y su nivel (los colegios
de educación secundaria reciben un mayor subsidio). Como en Chile, los elementos
constitutivos de la fórmula de financiación son idénticos tanto para los colegios de
educación secundaria como para los de educación primaria; las cantidades per cápita
son simplemente mayores. Adicionalmente, una mayor proporción de colegios de
educación secundaria son autónomos, y estos colegios cobran a los padres pensiones
educativas por sus servicios. No se trata sólo de que más colegios de educación secun-
daria cobran pensiones educativas, sino de que en la educación secundaria la relación
del ingreso por matrículas y pensiones educativas es mayor que en la educación pri-
maria. Los cargos no son, de hecho, voluntarios, pero el grado de presión parece ser
más alto en la educación secundaria. La fórmula no contiene un componente explíci-
Apencice H_17.p65 26/02/2007, 12:17260
261Apéndice H
to en favor de los pobres, aunque los colegios más pequeños, que supuestamente
atienden a los pobres, reciban una mayor financiación porque se asume que éstos
tienen una relación entre estudiantes y docentes, menor que la objetiva, y porque se
les asignan recursos a partir de una “equidad” superior, de nuevo con base en el ta-
maño.
SUDÁFRICA
En Sudáfrica se financia a las provincias a través de una fórmula nacional de “partici-
paciones equitativas”. Esta fórmula no determina la cantidad absoluta de financia-
ción que una provincia debe recibir, sino la participación que le corresponde en el
total de recursos asignados a las provincias. Dicha proporción se determina sencilla-
mente con base en las necesidades relativas de cada provincia. La fórmula contempla
diversos determinantes de necesidades, uno de ellos es la educación, con un peso
específico de aproximadamente 40%. En consecuencia, la necesidad relativa de una
provincia en materia de educación contribuye en un 40% a la determinación del total
de sus necesidades relativas. La necesidad relativa en educación se determina por la
matrícula, a la cual se asigna un peso de un tercio, y la población en edad escolar, con
un peso de dos tercios. La población recibe un peso mayor porque la fórmula está
orientada hacia las necesidades y está diseñada para disuadir la sobrematrícula.
Una vez que una provincia ha recibido su transferencia fiscal, no tiene que gastar
el 40% de ésta en educación; el sistema de transferencia de participaciones equitati-
vas sólo genera subvenciones totales. La financiación de los colegios por parte de las
autoridades provinciales se determina a través de normas nacionales de financiación,
las cuales contemplan requisitos de distribución para cada provincia, pero no prees-
tablecen cargas fijas por estudiante. Los requisitos de distribución se aplican a la fi-
nanciación de estudiantes y docentes. Estos requisitos establecen simplemente que,
por ejemplo, el 60% de los recursos debe destinarse al 40% de los niños y niñas más
pobres. La fórmula es altamente progresiva, requiriendo que los niños y niñas en el
quintil más pobre reciban el 135% de lo que reciben los niños y niñas en el quintil
medio y, que los niños y niñas del quintil más rico reciban sólo el 5% de lo que reciben
los niños y niñas del quintil medio. En consecuencia, la política está explícitamente
expresada en términos de la incidencia distributiva y no en términos absolutos. La
financiación nacional hacia las provincias, al igual que la financiación de la provincia
hacia los colegios, se ejecuta en términos de participaciones y no de cantidades abso-
lutas. Como en el caso de Nicaragua, algunos colegios cuentan con una mayor auto-
nomía que otros, por eso la autonomía es asimétrica.
Los docentes se asignan efectivamente a los colegios, pero desde la base de una
fórmula fundamentada en el número de estudiantes y en la elección curricular. Una
proporción del cuerpo total de docentes es, sin embargo, “dividido por lo alto”, con el
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262 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
fin de asignarlos de acuerdo con el mismo perfil de pobreza que es empleado para la
financiación de los estudiantes.
Respecto de la pobreza, los colegios de educación secundaria y de educación pri-
maria son tratados exactamente de la misma manera: las normas progresivas son idén-
ticas. Sin embargo, si una provincia decide gastar más en los colegios de educación
secundaria con base en cada alumno, las normas progresivas se aplicarán igualmente
a esta cantidad per cápita superior.
Finalmente, los colegios privados también son subvencionados a partir de una
visión propobres, en el sentido de que las subvenciones se reducirán para aquellos
colegios que cobren matrículas y pensiones educativas más altas. Nuevamente, la
política no diferencia explícitamente los niveles absolutos de financiación por estu-
diante para los colegios privados de educación primaria y de educación secundaria,
pero las subvenciones a los colegios privados está basada en el gasto por estudiante
en los colegios públicos. En consecuencia, si el gasto por estudiante en los colegios
públicos de educación secundaria es más alta que en los colegios de educación prima-
ria, las subvenciones para los colegios privados de educación secundaria será,
automáticamente, más alta. Una vez más, todo se expresa a partir de relaciones y de
participaciones. Este procedimiento pretende incrementar la autonomía provincial,
reducir el cabildeo y la búsqueda de rentas, así como para facilitar los ajustes en el
gasto a las realidades fiscales.
Fuente: Compilación de los autores a partir de comunicaciones personales con consultores y oficiales de los países.
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APÉNDICE I
DESCENTRALIZACIÓN ASIMÉTRICA EN COLOMBIA
Y SUDÁFRICA
La descentralización asimétrica se refiere a una situación en la cual no todas las uni-dades descentralizadas, sean éstas provincias, estados, municipalidades, distritos oescuelas, reciben las mismas funciones, deberes y poderes al mismo tiempo. Virtual-mente, cada país tiene alguna forma de descentralización asimétrica, política o admi-nistrativa. Colombia representa un ejemplo de descentralización asimétrica de lasfinanzas educativas al nivel municipal y Sudáfrica constituye un ejemplo de descen-tralización asimétrica al nivel de escuela.
Debe anotarse que la descentralización asimétrica conlleva el riesgo de acentuarlas disparidades, habida cuenta de que se otorga mayor poder a las escuelas y comu-nidades más capacitadas. Sin embargo, no sería razonable privar a las escuelas o mu-nicipalidades que claramente tienen la capacidad de hacer una mejor gestión degestionarse a sí mismas, simplemente por motivos de equidad. Un escenario justosería proveer una mayor asistencia en materia de construcción de capacidades a lasescuelas y áreas más atrasadas, junto con la descentralización para las escuelas y áreasmás capacitadas. Dicho de otra manera, en un modelo asimétrico, uno de los objeti-vos del sistema debería ser incorporar cada vez más escuelas a la estructura descen-tralizada. Esto podría hacerse mediante la creación de un circuito de retroalimenta-ción entre la valoración de la capacidad, utilizando la lista de verificación o el instru-mento de certificación descrita más abajo, y transmitiendo la información recolectadaa la unidad del ministerio u otra autoridad encargada de la capacitación administrati-va, asegurando así que las escuelas o las municipalidades más débiles reciban la capa-citación y la construcción de capacidades requeridas. Es muy útil contar, como partedel programa de capacitación administrativa, con un proceso de apadrinamiento me-diante el cual las escuelas y municipalidades más avanzadas provean capacitación insitu al personal de las escuelas y municipales en desarrollo.
COLOMBIA
Colombia está dividida territorialmente en departamentos. Dentro de los departa-mentos, las municipalidades son el núcleo básico para tratar los asuntos políticos y
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264 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
administrativos. Cada municipalidad cuenta con un Concejo Municipal elegido po-pularmente encargado de supervisar las operaciones y los servicios.
La Ley 715 (2005) contempla aspectos esenciales para la descentralización educati-va en Colombia. El concepto de asimetría es puesto en práctica a través de un procesode certificación. Las municipalidades pueden estar o no certificadas, para desempe-ñar ciertas funciones. La certificación se extiende a los departamentos (unidades porencima de las municipalidades), excepto para aquellos casos en que las municipalida-des cuentan con una población superior a los 100.000 habitantes, las cuales eran certi-ficadas, antes de 2003, al nivel nacional de acuerdo con ciertos criterios, y ahora soncertificadas simplemente en virtud de su tamaño. Si una municipalidad solicita lacertificación pero el departamento no se la otorga dentro de los siguientes seis meses,la municipalidad podrá apelar ante el nivel nacional. Las municipalidades puedenperder la certificación si no cumplen con los requisitos establecidos para la certifica-ción. El nivel nacional está facultado para intervenir en cualquier municipalidad o encualquier nivel inferior al suyo, si los niveles inferiores no cumplen con las obligacio-nes centrales.
La certificación tiene una serie de implicaciones para la educación:
• En las municipalidades no certificadas, la educación es una competencia de-partamental en general –en un sentido, la educación no es efectivamente des-centralizada a la municipalidad a menos que la municipalidad esté certificada.
• La supervisión administrativa y financiera de las municipalidades certificadasse lleva a cabo en el nivel nacional, mientras que para las municipalidades nocertificadas se ejecuta a nivel departamental. En ese sentido, la municipalidadcertificada cuenta con deberes y poderes más cercanos a los de un departa-mento.
• La evaluación del cumplimiento de las políticas nacionales de educación paralas municipalidades no certificadas se delega a los departamentos.
• Las municipalidades certificadas pueden gestionar la financiación de su edu-cación tal y como se recibe del nivel nacional y pueden distribuir los recursosescolares entre las escuelas de la municipalidad. Para las municipalidades nocertificadas, la financiación principal es distribuida a las escuelas por los depar-tamentos, ya que éstos son quienes reciben los recursos nacionales.
• Las municipalidades certificadas pueden nombrar a sus propios docentes siem-pre y cuando el costo de personal esté cubierto por sus asignaciones financie-ros. Las municipalidades no certificadas no pueden nombrar a sus docentes;función realizada por el departamento que supervisa a la municipalidad. Lasmunicipalidades no certificadas están facultadas, sin embargo, para transferir alos docentes entre sus escuelas.
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265Apéndice I
• Las municipalidades certificadas pueden suscribir contratos con organizacio-nes privadas acreditadas para prestar servicios educativos y emplear sus trans-ferencias fiscales para hacerlo siempre y cuando los costos por estudiante nosuperen los costos por estudiante de las organizaciones públicas. Si el costo porestudiante es superior, la municipalidad aún podrá contratar, pero deberá em-plear recursos diferentes a los de la transferencia fiscal.
Los criterios y procesos de certificación para las municipalidades con una pobla-ción inferior a los 100.000 habitantes se encuentran en etapa de desarrollo, pero pro-bablemente incluirán lo siguiente:
• Un plan de desarrollo que se condiga con la política nacional, que especifiquelos objetivos de acceso, calidad y eficiencia, y que contemple planes de inver-sión.
• Un plan de asignación de personal y docentes en congruencia con los pará-metros nacionales; si se requieren ajustes, debe soportarse a través de una pro-puesta técnica preparada de conformidad con las líneas rectoras nacionales.Con la certificación, el personal es formalmente transferido a la municipalidad.
• Capacidad institucional para administrar los sistemas de información, con baseen las líneas rectoras del nivel nacional.
• Una solicitud formal al departamento para que brinde asistencia técnica parael cumplimiento de los requisitos de certificación.
SUDÁFRICA
En Sudáfrica el gobierno nacional fija la política de educación, pero el presupuestopara las provincias se determina por la legislatura y el gabinete. La provincia recibeuna transferencia multisectorial en bloque determinada a través de la fórmula departicipación equitativa, la cual es mayoritariamente impulsada por la población (véa-
se el apéndice H). No existe asimetría en el trato a las provincias respecto de la educa-ción, aun cuando el nivel nacional está facultado para intervenir en las provincias encaso de un fracaso en materia de gobernabilidad. Las provincias administran las es-cuelas (por ejemplo, los contratos de los docentes son con las provincias, y las provin-cias asignan los docentes a las escuelas), pero las escuelas cuentan con una autoridadconsiderable, tal como la capacidad para cobrar matrículas y pensiones, nombrar do-centes y otros funcionarios adicionales e influenciar la selección del personal asigna-do a la escuela por la autoridad provincial.
Las asimetrías se evidencian en las escuelas; algunas escuelas cuentan con ma-yor autonomía o descentralización que otras. Las escuelas con más autoridad pue-
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266 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
den tener (o se les pueden asignar) mayores deberes y poderes. En particular, éstaspueden:
• Hacerse cargo del mantenimiento y mejoramiento de las propiedades escolares.• Determinar el currículo externo de la escuela y seleccionar las materias opcio-
nales siempre y cuando se ajusten a la política curricular provincial en general.• Adquirir los textos, el material educativo y los equipos para la escuela.• Pagar los servicios prestados a la escuela.• Administrar un centro de educación continuada para adultos por fuera de la
escuela, como una entidad independiente.• Recibir de las autoridades provinciales la financiación para los estudiantes en
forma de pago único transferido directamente a la cuenta bancaria de la escuela.• Determinar sus propias prioridades de gasto a partir del pago único de la fi-
nanciación provincial.
Una escuela que no haya solicitado esos poderes podría, no obstante, ejercerlosmediante asignación, por la conveniencia administrativa de la provincia, si la escuelaestá, a juicio de la provincia, capacitada para sumir esas funciones. Las funcionespueden ser asignadas individualmente o en su totalidad. La capacidad para recibir lafinanciación para los estudiantes en forma de pago único y como bloque se determi-na a partir de una lista de verificación de las capacidades administrativas. Se esperaque el número de escuelas con mayor autonomía crezca cada año en la medida enque las escuelas aprenden a administrar sus recursos.
La lista de verificación de la capacidad administrativa empleada en Sudáfrica pue-de variar entre provincias. La lista de verificación empleada en la provincia KwaZulu-Natal, por ejemplo, cubre temas tales como los siguientes:
• ¿El órgano de gobierno de la escuela funciona apropiadamente y está organi-zado de acuerdo con los preceptos legales, respecto de su composición y pro-cedimientos?
• ¿El órgano de gobierno de la escuela funciona apropiadamente respecto de lasfinanzas, las propiedades, el currículo y los materiales de aprendizaje? ¿Exis-ten subcomités para estas funciones y están éstos liderados por un miembro dela junta directiva de la escuela?
• ¿El órgano de gobierno se reúne el número de veces establecido? ¿Se llevanactas? ¿Qué tan bien y qué tan a menudo informa a todos los padres el órganode gobierno de la escuela?
• ¿El órgano de gobierno de la escuela sigue los procedimientos correctos para laelaboración y presentación del presupuesto anual, incluidas las consultas conun amplio grupo de padres?
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267Apéndice I
• ¿Cuenta el personal adicional, contratado por el órgano de gobierno de la escue-la, con los contratos apropiados? ¿La escuela está registrada como un empleador?¿Se mantienen los registros laborales apropiados?
• ¿Se mantienen los registros apropiados de los estudiantes, los inventarios demateriales y otros?
• ¿Se cuenta con procedimientos apropiados para eximir a los alumnos de pagarlos costos de matrícula y pensiones, y se respetan éstos?
La lista de verificación real es bastante detallada; incluye temas como el númerode firmantes autorizados en la cuenta bancaria de la escuela, si se emiten recibos paratodos los pagos realizados a la escuela y si se lleva un registro de los compromisos.
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Este apéndice resume las experiencias del Banco Mundial, en años recientes, en apo-yo a las reformas de la educación secundaria en países en desarrollo y economías entransición, y ofrece un marco para el continuo apoyo al desarrollo de la educaciónsecundaria; se basa en una revisión de la cartera de préstamos del Banco Mundialpara la educación secundaria durante el período 1990-2002 (Banco Mundial, 2004b)por parte del Departamento de Evaluación de Operaciones (OED) del Banco.
El OED es una unidad independiente dentro del Banco Mundial que informa di-rectamente al directorio ejecutivo del Banco. El OED evalúa qué funciona y qué no,cómo un acreedor planea manejar y mantener un proyecto, y cuál ha sido la contribu-ción duradera del Banco al desarrollo general de un país. Las metas de evaluaciónconsisten en: aprender de la experiencia; proveer una base efectiva para la evaluaciónde los resultados del trabajo del Banco; y facilitar la rendición de cuentas para el logrode objetivos del Banco Mundial. La evaluación también mejora el trabajo del Banco alidentificar y diseminar las lecciones aprendidas de la experiencia y al proponer reco-mendaciones sobre la base de los hallazgos derivados de las evaluaciones.
LA EVALUACIÓN DE LA EXPERIENCIA RECIENTE DEL BANCO MUNDIAL
EN EDUCACIÓN SECUNDARIA ENTRE 1990 Y 2002
Los préstamos del Banco Mundial para la educación comenzaron en 1963. Desde eseaño en adelante, el Banco ha cumplido un papel prominente en la asistencia a lospaíses en desarrollo, en sus esfuerzos por expandir la educación secundaria y pormejorar la calidad de sus instituciones y programas. Los préstamos nuevos para laeducación secundaria crecieron sostenidamente, desde US$ 50,4 millones en 1990 aUS$2,3 miles de millones en 2002. Los préstamos para la educación secundaria alcan-zaron un máximo de US$279 millones en 2000. El Banco Mundial apoya actualmenteel desarrollo de la educación secundaria en 71 países. (Ver las tablas al final de esteapéndice, las que incluyen: un listado de los proyectos del Banco Mundial por país:
APÉNDICE J
EL APOYO DEL BANCO MUNDIAL A LA EDUCACIÓN
SECUNDARIA
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270 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
una sinopsis del trabajo analítico del Banco en educación secundaria, entre 2000 y2005; y una lista de las publicaciones del Banco en educación secundaria.)
Los tipos de intervenciones y sus objetivos generales pueden resumirse de la si-guiente manera:
En países con una alta matrícula en educación secundaria:
• Mejorar la capacidad de obtener empleo y la productividad de los estudiantesque terminan la escuela, a través del apoyo a las escuelas secundarias vocacio-nales, especialmente en países donde se ha identificado, específicamente, unaescasez de habilidades vocacionales y técnicas.
• Aumentar la competitividad de un país a través de la mejora de la calidad de laeducación secundaria general, para aumentar la productividad general y laefectividad con que la fuerza laboral puede ser entrenada.
En países con una baja matrícula en educación secundaria:
• Satisfacer las necesidades específicas de mano de obra educada en los sectorespúblico y privado, a través del aumento de las tasas de graduación de educa-ción secundaria.
• Mejorar las condiciones sociales de los pobres y reducir las inequidades, a tra-vés de la expansión del acceso a la educación secundaria.
Hasta los ochenta, el apoyo del Banco Mundial a la educación secundaria se habíaenfocado en la expansión de la capacidad y la matrícula para satisfacer las necesida-des de mano de obra, primariamente a través del financiamiento de la construcciónde escuelas y de la provisión de equipo. Un cambio en el apoyo del Banco siguió alinforme de política sectorial de 1980, el cual propuso que el Banco financiara la cali-dad y la eficiencia interna de la educación, en aquellos países que hubieran alcanzadouna calidad educacional adecuada, a costos unitarios aceptables. Durante las últimasdos décadas, el Banco Mundial ha respaldado el otorgamiento de préstamos para laeducación secundaria principalmente en países que ya han alcanzado un acceso uni-versal a nivel de educación primaria. La nota de políticas del Banco Mundial, de 1986,recomendó, como medios adecuados para fomentar la educación secundaria, la recu-peración de costos acompañada por esquemas de becas selectivas, y la promoción deescuelas privadas y comunitarias, para mejorar la calidad y la eficiencia de la educa-ción a través de la competencia. Esta postura fue respaldada en la estrategia del Ban-co de 1995 (Banco Mundial, 1995), la cual promovía el uso de análisis de costo benefi-cio para determinar las prioridades de gasto público de cada país, y fortalecía la prio-ridad que dentro del sector educación debía darse a la educación primaria; nivel éste
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271Apéndice J
en donde se estimaba que las tasas de retorno social al gasto educacional eran las másaltas en la mayoría de los países en desarrollo. La estrategia destacaba además queexistían unos retornos mayores para la educación secundaria general que para la vo-cacional especializada. El énfasis cambió desde la educación primaria a la educaciónbásica, que en muchos casos incluía los grados más bajos de la educación secundaria.
Respecto del tema de la educación secundaria general versus la vocacional, el Ban-co Mundial ha adoptado, a partir de los ochenta, una postura crecientemente clara yfirme. Ha desalentado el apoyo a la educación secundaria vocacional sobre la base desus altos costos unitarios y sus resultados mixtos, los cuales se atribuyen a la pobreefectividad de costos de los programas de educación vocacional y sus débiles víncu-los con las oportunidades de empleo en el mercado laboral. La Estrategia del SectorEducativo (Banco Mundial, 1999b) promovía un enfoque más holístico, desde unaperspectiva general del sector, incluyendo: la identificación de alternativas de refor-ma específicas a los contextos; un mejor monitoreo y mayor investigación empíricapara guiar los esfuerzos de reforma; un foco en la participación y en el control porparte de los clientes; un análisis comprensivo, pero también selectividad, en apoyo ala acción; un énfasis en calidad, a través de un cambio constante desde hardware asoftware; un foco en el impacto sobre el desarrollo y la pobreza; la administración delconocimiento; y la búsqueda de asociaciones en los esfuerzos. No se le prestó aten-ción específica a la educación secundaria. Dentro del marco para el apoyo del sectorde 1999, prevalecieron las variaciones y prioridades regionales. La revisión, por partedel OED, de la cartera de educación secundaria del Banco Mundial reveló que dehecho habían ocurrido cambios en el balance entre objetivos y componentes de losproyectos para alinearse con la estrategia del sector educativo. El resultado fue unmayor foco en la calidad de la educación, la administración del sector y los temas depobreza. Otros elementos de la estrategia del sector educación, tales como la promo-ción de escuelas privadas y la recuperación de costos combinados con esquemas debecas, no aparecían prominentemente en la cartera. El apoyo a la educación secunda-ria en África, en países de bajos ingresos, y en países con poblaciones pequeñas, solíaser un componente de proyectos mayores que asistía a los sectores de educación pri-maria y terciaria.
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272 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
Desde mediados de los noventa, varios factores han promovido un rápido au-mento en la proporción de préstamos a la educación secundaria general. Primero, amedida que las tasas de graduación de primaria han crecido, la demanda por plazasen secundaria también ha aumentado. Segundo, el financiamiento equitativo y soste-nible, y la administración de las escuelas secundarias, se han transformado en desafíode gran calibre, especialmente en los países de bajos ingresos. Tercero, el rol de laeducación secundaria en el desarrollo económico y social se está revaluando en elcontexto de la globalización y la competitividad en la era de la información. Cuarto,las rápidas transformaciones en los mercados de tecnología y laborales están gene-rando cambios en la educación secundaria.
Los objetivos de los proyectos de educación secundaria apoyados por el BancoMundial pueden agruparse en seis categorías: a) expansión de la educación secunda-ria; b) atención a la pobreza y equidad; c) atención a temas de género; d) mejorascualitativas en educación secundaria; e) rehabilitación de las instalaciones físicas; y f)mejoras a la eficiencia y administración de la educación secundaria.
El apoyo del Banco Mundial a la educación secundaria desde 1990 presenta lassiguientes tendencias:
1. Los países de ingreso medio con tasas de matrícula primaria alta han tendido apedir prestado preferentemente para educación secundaria, por encima de otros
RECUADRO J.1
TEMAS Y PRIORIDADES EN EDUCACIÓN SECUNDARIA POR REGIÓN
África subsaharianaAprendizaje a distancia; matemáticas y ciencias en secundaria.
Asia oriental y el PacíficoEquidad y calidad; necesidad de diversificar las estrategias en relación con las condiciones del país.
Europa y Asia centralCambio sistemático para permitir la realineación a las demandas del mercado; reforma de la dirección yorganización; mejorar la eficiencia, la equidad y la sostenibilidad.
América Latina y el CaribeEnfoques alternativos para aumentar el acceso a la educación secundaria, junto con reformas curricularespara mejorar la relevancia en el contexto de la economía global.
Medio Oriente y África septentrionalMejorar la relevancia de la educación secundaria, cerrando las brechas de género y social en la participa-ción en la educación postobligatoria, y en educación vocacional, para satisfacer las demandas de unaeconomía de mercado.
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273Apéndice J
niveles. En promedio, aquellos países que piden préstamos para educación se-cundaria, en comparación con los países que piden préstamos para financiarotros niveles de educación, presentan: mayores tasas de matrícula bruta a nivelprimario; condiciones institucionales y de políticas públicas más sólidas; e in-gresos per cápita mayores. Aunque la efectividad del sistema de educación pri-maria, medido por las tasas de analfabetismo juvenil, no parece constituir unarestricción para el apoyo al subsector de secundaria, los países que pedían prés-tamos para proyectos dedicados exclusivamente a educación secundaria po-seían tasas más altas de alfabetismo juvenil. Los países con ingresos más altos ymatrículas más elevadas, pero con contextos institucionales y de políticas pú-blicas más débiles, no pedían préstamos del Banco Mundial.
2. El tamaño de la población de un país parecía ser otro factor relevante, ya quelos países altamente poblados pedían préstamos con mayor frecuencia para pro-yectos de educación secundaria. Los países con poblaciones de tamaño medioo menores tendían a combinar préstamos para la educación secundaria, con elapoyo para otros niveles educativos.
3. En Asia y América Latina, la lista de países que pedían préstamos para la educa-ción secundaria era afectada por las actividades de otros bancos para el desa-rrollo multilateral.
En relación con las inversiones en la cartera de educación como un todo, los proyectosde educación secundaria, en promedio, asignaban una mayor proporción de los gastos a,primero que nada, la construcción civil y, a continuación, a equipo, y menores proporcio-nes a textos de estudio, entrenamiento y asistencia técnica. A fines de los noventa, el focode las actividades de préstamo cambió en la dirección de incluir más proyectos dirigidosa apoyar los sistemas de evaluación, los sistemas de administración de la información, elfinanciamiento de reformas, la gestión de la escuela y la participación de la comunidad, y,además, prestó mayor atención a las señales del mercado laboral y a los servicios de em-pleo. El cambio fue una respuesta directa al cambiante entorno global, al creciente uso detecnologías en educación, y al énfasis en conocimientos, el aprendizaje para la vida y lashabilidades para el mercado laboral.
El desempeño de los proyectos de educación secundaria. Como es bien sabido, el sectoreducación se caracteriza por los largos períodos de gestación de sus proyectos antesde que se manifieste cualquier tipo de resultados positivos. Se necesitan esfuerzosconcertados y sostenidos para promover la acumulación de resultados positivos.Durante las últimas dos décadas, las condiciones de un país constituyeron un factorde gran importancia en el desempeño de los proyectos. Los resultados de los proyec-tos de educación secundaria eran sensibles al nivel de ingreso de un país. Los infor-mes de los proyectos terminados y las evaluaciones de los proyectos del Banco Mun-
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274 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
dial, frecuentemente, atribuían el buen desempeño en la implementación de los pro-yectos al control nacional, el compromiso del gobierno y una mejorada capacidad deimplementación. Las iniciativas “desde arriba” (tales como currículo y evaluación, uoferta de insumos) combinadas con unas iniciativas “desde abajo”, sobre la base de lademanda (tales como fondos para la mejora de la gestión en las escuelas y la selecciónde textos), demostraron ser factores importantes en la mejora de la calidad y la equi-dad en educación, como lo demostró el proyecto de Educación Secundaria en Chile.
Reforma a las políticas. Documentos sucesivos de estrategia sectorial del Banco Mun-dial han enfatizado que la reforma de las políticas educativas sería posible y efectiva,si el énfasis se pusiera en garantizar el compromiso del gobierno con el financiamientoequitativo y sostenible. Un enfoque en esta dirección es la promoción de escuelassecundarias privadas en combinación con la recuperación de costos y unos esquemasde becas selectivas en las escuelas públicas. Por ejemplo, un proyecto del Banco Mun-dial en Mauricio incluyó préstamos y otros incentivos para la expansión de las escue-las privadas. El compromiso del gobierno, sin embargo, era demasiado débil paraapoyar la implementación. En China y Corea, se realizó algún progreso en la conten-ción de costos, así como en la recuperación de costos y un aumento en la participa-ción del sector privado, como resultado del compromiso sostenido del gobierno conla implementación de las reformas propuestas. Se lograron también buenos resulta-dos por medio de la inclusión de los empleadores en el proceso de reforma curriculara nivel de educación secundaria vocacional.
Mejorar el acceso. Es asunto relativamente claro y sencillo especificar y medir lo si-guiente: el número de nuevos puestos educativos creados a través un proyecto oprograma; la eficiencia y calidad de la construcción y los equipos; las tasas de matrí-cula; y las tasas de utilización. Sin embargo, proveer informes acerca de todas estasmediciones constituye un gran desafío. Se usan frecuentemente unos indicadores poraproximación, tales como la construcción y equipamiento de las instalaciones en áreascon pobres servicios de educación, para medir el progreso logrado respecto de unosobjetivos de reducción de la pobreza y equidad. Pero puede ser difícil mantener unseguimiento efectivo de los efectos sobre la productividad y los indicadores sociales.
Relevancia para el mercado laboral. La obtención de evidencia de calidad respecto delprogreso logrado en la mejora de la relevancia de la educación secundaria, en relacióncon las necesidades del mercado laboral, continúa presentando un desafío mayor. Losproyectos de educación secundaria general que buscan satisfacer las cambiantes necesi-dades del mercado laboral, a través de mejoras en el acceso y la calidad de la educación,deben buscar evidencia de sus resultados más allá del sector educación. Las tasas dedesempleo de los graduados y los estudios de seguimiento constituyen instrumentos
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275Apéndice J
importantes para el estudio del vínculo entre la educación y las necesidades del mer-cado laboral. Las mediciones utilizadas para estudiar la productividad deben incluirlos estudios macroeconómicos orientados al mercado laboral. Todas estas considera-ciones apuntan a unos rezagos temporales más largos en la evaluación de la eficienciade las políticas de reforma en la educación secundaria general.
La calidad educacional. Los resultados o efectos educativos deben guiar las evaluacionesde desempeño en lo que se refiere a objetivos de mejora de la calidad. Las medidasbasadas en los insumos, tales como el número de maestros entrenados o de libros detexto provistos, aunque necesarias para la evaluación de corto plazo de los resultadosde un proyecto o programa, no son adecuadas para el análisis del impacto de los insumossobre el aprendizaje de los estudiantes o sobre la relevancia de la educación para elmercado laboral. Aquí, nuevamente, el rezago temporal, así como los recursos que senecesitan para conducir evaluaciones de impacto, suelen significar un problema para elanálisis cabal de la eficacia de las intervenciones de un proyecto o programa. La defini-ción de objetivos de calidad debe ser menos vaga, y estar mejor vinculada con benefi-cios específicos y esperados que pueden tener seguimiento. Esto es especialmente cier-to en las áreas de reforma curricular y de formación de profesores.
El vínculo entre capacidad institucional y seguimiento y evaluación. Las medidas de demos-trada eficacia en el seguimiento y la evaluación incluyen las siguientes: la evaluaciónde cada actividad de un proyecto o programa durante el curso de su implementación;la facilitación de refinamientos durante la marcha del proyecto; la diseminación y lassinergias a nivel local o de la escuela; y el uso de los resultados de los exámenes parahacerle seguimiento a la equidad y los efectos sobre las escuelas de mayor riesgo. Elproyecto de Educación Secundaria en Chile ejemplifica tal enfoque. La sólida capaci-dad institucional de Chile es un factor fundamental para permitir el seguimiento y laevaluación efectiva de los proyectos y programas. Angola constituye otro ejemplo,donde el proyecto Educación I fue implementado en un contexto de conflicto civil, decondiciones institucionales extremadamente adversas, y de inestabilidad macroe-conómica. El seguimiento y la evaluación fueron, sin embargo, relativamente fuertes,gracias a un compromiso sostenido por parte del Ministerio de Educación. Los resul-tados del proyecto se midieron comparando escuelas incluidas en el proyecto conescuelas que no formaban parte de él, sobre la base de cambios en las tasas de transi-ción y graduación, el número de estudiantes que adquiría capacitación alfabética ynumérica básica (en un período de cuatro años), y el número de estudiantes que al-canzaba niveles que desempeño satisfactorio. Además, una evaluación de los benefi-ciarios reveló las percepciones que éstos tenían acerca de la calidad de la educaciónen las escuelas incluidas en el proyecto. Estas mediciones muestran que es posiblerealizar una evaluación efectiva de la eficacia de los préstamos.
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276 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
El financiamiento y la eficiencia. El análisis detallado de los gastos de subsector, así comode los costos unitarios y de la efectividad de costos, constituye el fundamento de unavariedad de mediciones cuyo propósito es aumentar la eficiencia del sistema de edu-cación secundaria. Las medidas de eficiencia interna son importantes, tales como larecuperación de costos; los turnos dobles; las medidas para reducir la deserción y larepetición estudiantil; la consolidación de escuelas para apoyar economías de escala;la reducción de la proporción los puestos de internado; y los cambios en la utilizaciónde los maestros. Sin embargo, las actividades y las medidas de política financiadaspor el proyecto deben ser implementadas como se planeó, y los resultados debenestar sujetos a los análisis de costo.
La capacidad de planeación y de gestión. El seguimiento de la implementación versus laplanificación de las propuestas de entrenamiento, asistencia técnica y estudios, esimportante, pero se requiere una buena evaluación independiente de la efectividadde las actividades del proyecto y programas, para determinar el grado en que se al-canzaron las metas y submetas relativas a la capacidad de planeación y gestión. Fre-cuentemente, la intención es lograr estos objetivos a través del apoyo a: los sistemasde información para la administración; el desarrollo curricular; los sistemas de eva-luación; la descentralización; la capacidad para desarrollar y manejar presupuestos;el análisis económico y financiero; la planeación y el desarrollo de políticas.
Los proyectos con resultados altamente satisfactorios deben mucho a su buenapreparación. Ésta puede incluir la obtención de respaldo por parte de la legislaturanacional (como el caso de dos proyectos similares y superpuestos en la República deCorea) y dar asistencia técnica oportuna, y preparación para el traspaso de las respon-sabilidades de implementación a los organismos locales. La falta de control guberna-mental o nacional, y la subestimación, o la evaluación inadecuada de las restriccionesinstitucionales constituyen los factores que con mayor frecuencia explican los resulta-dos insatisfactorios de los proyectos. Entre los factores que ayudan a mejorar los re-sultados de los proyectos, se cuentan los siguientes: una amplitud del proyecto quesea sensible a la realidad; un diseño relativamente simple; la anticipación de necesi-dades de cambios legales y en las regulaciones; medidas que aseguren la evaluaciónadecuada de los intereses y actores involucrados; y una estrategia para la participa-ción. Entre los factores que ayudan a fortalecer la implementación del proyecto y agenerar resultados positivos, se incluyen: una evaluación acabada de la capacidad delas unidades que implementarán el proyecto; la toma de medidas activas para la mo-vilización del compromiso político o de la participación de la comunidad; el desarro-llo de capacidades y procedimientos para las adquisiciones y el control financiero; yun análisis adecuado de las necesidades por el lado de la demanda, la efectividad decostos, y la capacidad para el financiamiento de los costos recurrentes.
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277Apéndice J
DIRECCIONES EN EL DESARROLLO DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA GENERAL
Los temas concernientes al desarrollo de la educación secundaria se relacionan conlas opciones de estructura, de currículo, de financiamiento (incluyendo las implica-ciones de los costos recurrentes y la sostenibilidad financiera), y de dirección y orga-nización, específicas a los objetivos de desarrollo humano, social y económico, en loscontextos particulares de los países. Todo esto debe abordarse de manera sistemáticay concertada, acompañada de una cuidadosa evaluación del impacto que la asistenciadel Banco a la educación secundaria tiene sobre la distribución y la pobreza. Es im-portante fortalecer la base analítica para el apoyo general a la educación secundaria,basada en un análisis más amplio de las condiciones económicas, financieras, institu-cionales, sociales y de los mercados laborales de un país.
Se requieren estrategias alternativas para hacer frente a los desafíos particularesque presenta el desarrollo de la educación secundaria en países de bajos ingresos,donde la capacidad institucional es débil. El énfasis actual de los Objetivos de Desa-rrollo del Milenio y de la Educación para Todos ha reafirmado la prioridad que debedársele a la educación primaria, pero, al mismo tiempo, ha generado conciencia sobrelas necesidades de la educación secundaria. Más aún, la economía global del conoci-miento y el objetivo del aprendizaje para la vida enfatizan el papel crucial de la edu-cación secundaria como puente entre los niveles primario y terciario, así como surelevancia para el mercado laboral, que recompensa a los individuos que poseen ha-bilidades adaptables.
Los proyectos futuros de educación secundaria podrían: apoyarse más en un aná-lisis más amplio y profundo de los países; establecer vínculos explícitos entre los re-sultados esperados de los proyectos y las metas más amplias de desarrollo, incluyen-do el crecimiento económico, el desarrollo social y la reducción de la pobreza; hacerseguimiento al impacto distributivo sobre la pobreza, incluso cuando la reducción deésta no sea un objetivo específico del proyecto; evaluar las oportunidades y las res-tricciones reales; asegurarse de que las prioridades y el diseño del proyecto se ajustena las prioridades y capacidades institucionales percibidas locales; enfatizar la baseanalítica para el apoyo a la educación secundaria general, sobre la base de una eva-luación más amplia de las condiciones económicas, financieras, institucionales y so-ciales del país; y fortalecer el apoyo del Banco Mundial a la educación secundaria, através del análisis previo sistemático y del seguimiento continuo de los vínculos conlas condiciones del mercado laboral y los efectos sobre la pobreza y la equidad.
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278 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenesCUADRO
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Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenesUna agenda para la educación secundaria
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ISBN 958-978600-6
En una comunidad de desarrollo global en la cual los aciertos y los avancesson siempre el resultado de un arduo proceso, proveer a los jóvenes con unaeducación dinámica que los conduzca desde la primaria, a través de lasecundaria, hasta la educación terciaria y más allá, –la cual contribuyaasimismo a generar un crecimiento económico– es, sin lugar a dudas, unade las mejores inversiones que un país puede hacer, sobre todo cuando estose aplica tanto a los niños como a las niñas. En tal sentido, los países endesarrollo y las economías en transición deberán enfrentar un doble reto:incrementar el acceso a la educación secundaria para todos los jóvenes, almismo tiempo que se mejora la calidad y la relevancia de ésta. Estos retosdeberán enfrentarse en el cada vez más complejo, pero potencialmentehabilitador, contexto de la globalización y de la sociedad del conocimientoy la tecnología.
La educación secundaria es entonces el vínculo entre la educación primaria,la educación terciaria y el mercado laboral. Su capacidad para interconec-tar los diversos destinos y para conducir a los jóvenes hacia donde quierenllegar en la vida es esencial. Esta camino puede limitar la expansión de loslogros educativos y de las oportunidades o, por el contrario, abrir canalespara el desarrollo de los estudiantes.
Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes: una agen-da para la educación secundaria, explora los temas fundamentales que laeducación secundaria deberá enfrentar en el siglo XXI. De conformidad conlas encuestas realizadas a los especialistas en educación alrededor delmundo, los elementos “probados y comprobados” de los marcos de políticaaquí presentados apoyarán a quienes toman las decisiones de los países endesarrollo y de las economías en transición, en la formulación de sus planesde expansión, reforma y transformación de sus sistemas de educaciónsecundaria.