Implicancias del Precedente Constitucional Vinculante materializado en el EXP. N.º 2616-2004-AC /TC

I. Cuestiones Preliminares:

"El trabajo es un bien del hombre, es un bien de la humanidad, porque mediante éste no sólo se transforma la naturalezaadaptándola a las propias necesidades, sino que se realiza a sí mismo como hombre; es más, en un cierto sentido se hace más hombre"[1]; así mismo, ".el trabajotiene el doble signo de lo personaly necesario. Es personal, porque la fuerzacon que se trabaja es inherente a la personay enteramente propia de aquel que con ella labora. Es necesario, porque del fruto de su trabajo el hombrese sirve para sustentar su vida, lo cual es un deber imprescindible impuestopor la misma naturaleza"[2]

Es evidente que la verdadera dignidaddel trabajador radica en su condición de sujeto y autor y, por consiguiente, verdadero fin de todo procesoproductivo. La importancia del trabajo descansa en tres aspectos sustantivos:

 

Esencialidad del acto humano, destinado al mantenimiento y desarrollode la existencia y coexistencia sociales.

Vocación y exigencia de la naturaleza humana. El trabajo es sinónimo y expresión de vida.

Carácter social de la función, ya que sólo es posible laborar verdaderamente a través de la colaboración directa o indirecta de otro ser humano, o sea, trabajando con y para los otros.

Por ello, de conformidad con lo que dispone el artículo 23° de la Constitución, el Estadoasume entre sus responsabilidades con relación al trabajo, la de promover condiciones para el progreso social y económico. Para tal efecto, tiene la obligación de establecer políticas de fomento del empleo productivo y de educaciónpara el trabajo, así como asegurar que ninguna relación laborallimite el ejercicio de los derechos constitucionales ni desconozca o rebaje la dignidad del trabajador; asegurando que a ningún trabajador se le obligue a prestar serviciossin retribución compensatoria o sin su libre consentimiento y protegiéndolo especialmente la actividad laboral de la madre, el menor de edad y el impedido.

Así no es extraño, que de manera expresa la Constitución exige la interpretaciónfavorable al trabajador en caso de duda insalvable sobre el sentido de una norma, vale decir que se acredite que a pesar de los aportes de las fuentesde interpretación, la norma deviene indubitablemente en un contenido incierto e indeterminado. La noción de duda insalvable debe ser entendida como aquella que no puede ser resuelta por medio de la técnica hermenéutica.

 

El principio indubio pro operario será aplicable cuando exista un problema de asignación de significado de los alcances y contenido de una norma. Ergo, nace de

un conflictode interpretación, mas no de integración normativa. La noción de "norma" abarca a la misma Constitución, los tratados, leyes, los reglamentos, los convenios colectivos de trabajo, los contratos de trabajo, etc.

 

Pasco Cosmopolis precisa que la aplicación de este principio debe ajustarse a los siguientes dos requisitos:

 

Existencia de una duda insalvable o inexpugnable.

Respeto a la ratio jurisde la norma objeto de interpretación (para tal efecto, el aplicador del derecho deberá asignarle un sentido concordante y compatible con la razón de ésta).

 

El Tribunal Constitucional considera que la aplicación del referido principio está sujeta a las cuatro consideraciones siguientes:

 

Existencia de una norma jurídica que, como consecuencia del proceso de interpretación, ofrece varios sentidos.

Imposibilidad lógico-axiológica de dirimir esta duda mediante la utilización de cualquier métodode interpretación admitido como válido por el ordenamiento nacional.

Obligación de adoptar como sentido normativo a aquél que ofrece mayores beneficios al trabajador.

Imposibilidad del operador de integrar la norma, ya que el principio no se refiere a suplir la voluntad de éste, sino a adjudicarle el sentido más favorable al trabajador.

Asimismo, nuestra norma normarum del sistema jurídico nacional, ".hace referencia a la regla de no revocabilidad e irrenunciabilidad de los derechos reconocidos al trabajador por la Constitución y la ley. Al respecto, es preciso considerar que también tienen la condición de irrenunciables los derechos reconocidos por los tratados de Derechos Humanos, toda vez que estos constituyen el estándar mínimo de derechos que los Estados se obligan a garantizar a sus ciudadanos."[3]. En ese sentido, de conformidad con lo establecido en el artículo V del Título Preliminar del Código Civil, la renuncia a dichos derechos sería nula y sin efecto legal alguno. Así, conforme se desprende de lo previsto en el inciso 2) del artículo 26.º de la Constitución, la irrenunciabilidad sólo alcanza a aquellos "(...) derechos reconocidos por la Constitución y la ley".

Por otro lado, debe precisarse que un derecho de naturaleza laboralpuede provenir de una norma dispositiva o taxativa. En ese contexto, la irrenunciabilidad es sólo operativa en el caso de la segunda.

La norma dispositiva es aquella que opera sólo cuando no existe manifestación de voluntad o cuando ésta se expresa con ausencia de claridad. El Estadolas hace valer únicamente por defecto u omisión en la expresión de voluntad de los sujetos de la relación laboral.

Las normasdispositivas se caracterizan por suplir o interpretar una voluntad no declarada o precisar y aclararla por defecto de manifestación; y por otorgar a los sujetos de una relación laboral la atribución de regulación con pleno albedrío dentro del marco de la Constitución y la ley.

Ante este tipo de modalidad normativa, el trabajador puede libremente decidir sobre la conveniencia, o no, de ejercitar total o parcialmente un derecho de naturaleza individual. Al respecto, puede citarse el caso del derecho a vacaciones contemplado en el Decreto Legislativo N.º 713, en donde se establece que el trabajador tiene derecho a treinta días naturales de descanso remunerado al año y, dentro de ese contexto, por la prerrogativa de la voluntad establecida en dicha norma, este puede disponer hasta de quince días para continuar prestando servicios a su empleador, a cambiode una compensación extraordinaria. Por ende, tiene la capacidad autodeterminativa de decidir un "canje" sobre aquello.

En cambio, la norma taxativa es aquella que ordena y dispone sin tomar en cuenta la voluntad de los sujetos de la relación laboral. En ese ámbito, el trabajador no puede "despojarse", permutar o renunciar a los beneficios, facultades o atribuciones que le concede la norma.

Javier Neves Mujica[4]manifiesta que el principio de irrenunciabilidad de derechoses justamente el que prohíbe que los actos de disposición del trabajador, como titular de un derecho, recaigan sobre normas taxativas, y sanciona con la invalidez la transgresión de esta pauta basilar. La irrenunciabilidad de los derechos laborales proviene y se sujeta al ámbito de las normas taxativas que, por tales, son de orden público y con vocación tuitiva a la parte más débil de la relación laboral. Es conveniente consignar que una norma jurídica puede contener dentro de su texto, partes taxativas y dispositivas.

II. Efectos del Decreto de Urgencia Nº 037-94

Además de los principios laborales esgrimidos en las cuestiones preliminares; el artículo 51° de la Constitución consagra el principio de jerarquía normativa y supremacía normativa de la Constitución, y dispone que la Constitución prevalece sobre toda norma legal y la ley sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente.

Del mismo modo, el inciso 4° del artículo 200° de la Constitución establece las normas que, en el sistema de fuentes normativas diseñado por ella, tienen rango de ley: las leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de caráctergeneral y ordenanzas. Consecuentemente, de las normas precitadas se colige que, en nuestro ordenamiento jurídico, el primer rango normativo corresponde a la Constitución y el segundo a la ley y a las normas con rango de ley, configurándose en este segundo nivel una diversidad de fuentes normativas del mismo rango pero que, conforme a la Constitución, varían en su denominación, producción normativa y

en la materia que regulan. Sin ánimo exhaustivo, tal es el caso de la Ley Orgánica que, conforme al artículo 106° de la Constitución, tiene un procedimientoespecial de votación y regula determinadas materias, o el del Decreto de Urgencia que regula materia determinada (inciso 18 del artículo 118.° de la Constitución). [5]

Dentro de este contexto, según Arturo Fernández Cano[6]"a partir de la publicación del Decreto de Urgencia N° 051-2007y los Decretos Supremos N° 011-2008-EF y 012-2008-EF, ha crecido, sin duda alguna, la expectativa por el cobro de la bonificación especial prevista en el Decreto de Urgencia N° 037-94, generándose un incremento en la tramitación de procesoscontenciosos referidos a dicho pago y cuya realidad no puede ser desconocida por los magistrados que conocen dichos procesos, habida cuenta que en la actualidad representan un número importante de procesos en curso, de ahí que resulte importante tener claros determinados conceptos".

A partir de la emisión de las STC N° 3542-2004-AA/TC y N° 2616-2004-AC/TC-AMAZONAS, el Tribunal Constitucional hace una reseña sobre los criterios que ha ido estableciendo en torno al pago del beneficio especial que otorga el Decreto de Urgencia N° 037-94. Así por ejemplo, para el Tribunal Constitucional, este beneficio ha venido generando una evolución, cada vez más favorable al sector trabajador, para la percepcióndel beneficio, siendo verificable la secuencia por tres etapas de interpretación sobre los beneficiarios:

En un primer momento se consideró que el Decreto de Urgencia N° 037-94 no podía ser aplicado a ningún servidoradministrativo que ya percibía el aumento señalado en el Decreto Supremo N° 019-94-PCM, conforme lo señala el propio Decreto de Urgencia en su sétimo artículo. Este primer criterio fue fijado en el Expediente N° 3654-2004-AA/TC.

En un segundo momento se consideró que el Decreto de Urgencia N° 037-94 era aplicable sólo para aquellos servidores que hubieran alcanzado el nivel directivo o jefatural de la Escala N° 11 del Decreto Supremo N° 051-91-PCM, puesto que era la propia condición de la norma para no colisionar con la bonificación dispuesta por el Decreto Supremo N° 019-94-PCM. Este segundo criterio fue fijado en el Expediente N° 3149-2003-AA/TC.

El último momento responde a una interpretación más favorable al trabajador, pues se estima que debido a que los montos de la bonificación del Decreto de Urgencia N° 037-94 son superiores a los fijados por el Decreto Supremo N° 019-94-PCM, correspondía que sea la bonificación mayor y más beneficiosa la que se otorgue a todos los servidores públicos, incluyéndose a aquéllos que venían percibiendo la bonificación del Decreto Supremo N° 019-94-PCM, disponiéndose al efecto que se proceda a descontar el monto otorgado por la aplicación de la norma mencionada. Este tercer y actual criterio fue fijado en los Expedientes N° 3542-2004-AA/TC y 2616-2004-AC/TC-AMAZONAS.

III. Ámbito de aplicación del Decreto Supremo N.º 019-94-PCM y del Decreto de Urgencia N.º 037-94

El Decreto Supremo N.º 019-94-PCM, publicado el 30 de marzo de 1994, en su artículo 1º, establece "(...) que a partir del 1 de abril de 1994 se otorgará una bonificación especial a los profesionales de la salud y docentesde la carrera del Magisterio Nacional de la AdministraciónPublica, así como a los trabajadores asistenciales y administrativos de los Ministerios de Salud y Educación y sus Instituciones Públicas Descentralizadas, Sociedades de Beneficencia Pública, Unión de Obras de Asistencia Social y de los Programas de Salud y Educación de los Gobiernos Regionales".

El Decreto de Urgencia Nº. 037-94, publicado el 21 de julio de 1994, en su artículo 2º, dispone que "(...) a partir del 1 de julio de 1994, se otorgará una bonificación especial a los servidores de la AdministraciónPublica ubicados en  los niveles F-2, F-1, profesionales, técnicos y auxiliares, así como al personalcomprendido en la Escala N.º 11 del Decreto Supremo N.º 051-91-PCM que desempeña cargos directivos o jefaturales, de conformidad con los montos señalados en el anexo que forma parte del presente Decreto de Urgencia (...)".

Por su parte, el Decreto Supremo N.º 051-91-PCM, publicado el 6 de marzo de 1991, regula en forma transitoria las normas reglamentarias orientadas a determinar los niveles remunerativos de los funcionarios, directivos, servidores y  pensionistas del Estado en el marco del Proceso de Homologación, Carrera Pública y Sistema Único de las Remuneraciones y Bonificaciones.

Con el propósito de realizar una interpretación conforme el artículo 39º de la Constitución Políticadel Perú de la aplicación del Decreto Supremo N.º 019-94-PCM y del Decreto de Urgencia N.º 037-94, es necesario concordarlo con el Decreto Supremo N.º 051-91-PCM, dispositivo al que se remite el mismo decreto de urgencia. En ese sentido, cuando el Decreto de Urgencia N.º 037-94 otorga una bonificación a los servidores de la Administración Pública ubicados en los niveles F-2, F-1, profesionales, técnicos y auxiliares, no se refiere a los grupos ocupacionales determinados en el Decreto Legislativo N.º 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, sino que hace referencia a las categorías remunerativas-escalas, previstas en el Decreto Supremo N.º 051-91-PCM. Así, el decreto supremo referido determina los siguientes niveles remunerativos:

Escala 1: Funcionarios y directivos.

Escala 2: Magistrados del Poder Judicial

Escala 3: Diplomáticos

Escala 4: Docentes universitarios

Escala 5: Profesorado

Escala 6: Profesionales de la Salud

Escala 7: Profesionales

Escala 8: Técnico

Escala 9: Auxiliares

Escala 10: Escalafonados, administrativos del Sector Salud

Escala 11: Personal comprendido en el Decreto Supremo N.º 032.1-91-PCM y Servidores públicos comprendidos en el Decreto Supremo N.º 019-94-PCM y Decreto de Urgencia N.º 037-94, en concordancia con las escalas señaladas en el Decreto Supremo Nº 051-91-PCM

Habiéndose realizado el análisisde cada una de las normas legales pertinentes y elaborado la tabla comparativa de las escalas remunerativas, se llega a establecer que se encuentran comprendidos en los alcances del Decreto Supremo N.º 019-94-PCM aquellos servidores públicos:

Que se encuentren ubicados en la Escala Remunerativa N.º 4, esto es, los docentes universitarios.

Que se encuentren en la Escala Remunerativa N.º 5, esto es, el profesorado.

Que se encuentren comprendidos en la Escala Remunerativa N.º 6, esto es, los profesionales de Salud.

Que se encuentren comprendidos en la Escala Remunerativa N.º 10, esto es, los escalafonados del Sector Salud.

Que sean trabajadores asistenciales y administrativos ubicados en la escalas remunerativas N.os 8 y 9, es decir, los técnicos y auxiliares que presten sus servicios en los ministerios de Salud y Educación y sus instituciones públicas descentralizadas, sociedades de Beneficencia Pública, Unión de Obras de Asistencia Social y de los programas de Salud y Educación de los Gobiernos Regionales.

En virtud del Decreto de Urgencia N.º 037-94, corresponde el otorgamiento de la bonificación especial a los servidores públicos:

Que se encuentren en los niveles remunerativos F-1 y F-2 en la Escala N.º 1.

Que ocupen el nivel remunerativo incluido en la categoría del grupo ocupacional de  los profesionales, es decir, los comprendidos en la Escala N.º 7.

Que ocupen el nivel remunerativo incluido en la categoría del grupo ocupacional de los técnicos, es decir, los comprendidos en la Escala N.º 8.

Que ocupen el nivel remunerativo incluido en la categoría del grupo ocupacional de los auxiliares, es decir, los comprendidos en la Escala N.º 9.

Que ocupen el nivel remunerativo en la Escala N.º 11, siempre que desempeñen cargos directivos o jefaturales  del nivel F-3 a F-8, según anexo del Decreto de Urgencia N.º 037-94. 

No se encuentran comprendidos en el ámbito de aplicación del Decreto de Urgencia N.º 037-94, los servidores públicos que regulan su relación laboral por sus respectivas leyes de carrera y tienen sus propias escalas remunerativas, que son los ubicados en:

La Escala N.º 2: Magistrados del Poder Judicial;

La Escala N.º 3: Diplomáticos;

La Escala N.º 4: Docentes universitarios;

La Escala N.º 5: Profesorado;

La Escala N.º 6: Profesionales de la Salud, y

La Escala N.º 10 Escalafonados, administrativos del Sector Salud

Del análisis de las normas mencionadas se desprende que la bonificación del Decreto de Urgencia N.º 037-94 corresponde que se otorgue a los servidores públicos ubicados en los grupos ocupacionales de los técnicos y auxiliares, distintos del Sector Salud, en razón de que los servidores administrativos de dicho sector se encuentran escalafonados y pertenecen a una escala distinta, como es la Escala N.º 10. Cabe señalar que a los servidores administrativos del sector Salud, desde el inicio del proceso de aplicación del Sistema Único de Remuneraciones, Bonificaciones y Pensiones de los Servidores del Estado, se les estableció una escala diferenciada.

En el caso de los servidores administrativos del sector Educación, así como de otros sectores que no sean del sector Salud, que se encuentren en los grupos ocupacionales de técnicos y auxiliares de la Escala N.os 8 y 9 del Decreto Supremo N.º 051-91-PCM, por no pertenecer a una escala diferenciada, les corresponde que se les otorgue la bonificación especial del Decreto de Urgencia N.º 037-94,  por ser económicamente más beneficiosa, pues la exclusión de estos servidores conllevaría un trato discriminatorio respecto de los demás servidores del Estado que se encuentran en el mismo nivel remunerativo y ocupacional y que perciben la bonificación otorgada mediante el Decreto de Urgencia Nº 037-94.

IV. Sentencia del 12 de Setiembre del 2005 - EXP. N.º 2616-2004-AC /TC, como Precedente Constitucional de observancia obligatoria, para delimitación de derechos derivados del Decreto de Urgencia Nº 037-94 a favor de trabajadores.

Tal como se desprende de los alcances de la Sentencia del 12 de Setiembre del 2005, obrante en el EXP. N.º 2616-2004-AC /TC, el Tribunal Constitucional, por las consideraciones de hecho y de derecho antes expuestas, y en mérito de lo dispuesto en el artículo VII del Titulo Preliminar del CódigoProcesal Constitucional, dispuso que los fundamentos de su sentencia sean de observancia obligatoria, haciendo extensivo dicho mandato a todos los operadores jurisdiccionales, respecto de asuntos contenciosos o no contenciosos tramitados ante la judicatura respecto de delimitación de derechos derivados del Decreto de Urgencia Nº 037-94 a favor de trabajadores.

Tal como asevera el Dr. Marcial Rubio Correa, los últimos años han marcado una notable diferencia: nuestro Tribunal Constitucional ha desarrollado una doctrina constitucional que consideramos enérgica y precisa. Contribuye a la consolidación de un Estado de Derechoen el que el ejercicio de la acciónconduce a resultados

predecibles y, además, ejecutables. Una iniciativa jurisprudencial de este tipo tiene que desarrollar necesariamente discusión y contienda respecto de conceptos y de soluciones pero, creemos, la actuación general del Tribunal ha sido altamente positiva para el Derecho peruano en general y no sólo para el Derecho Constitucional.[7]

A raíz de la entrada en vigencia del Código Procesal Constitucional, se ha introducido en nuestro sistema jurídico el concepto de precedente constitucional vinculante. Ello comporta, de manera preliminar, que el Tribunal Constitucional tiene dos funciones básicas; por un lado resuelve conflictos, es decir, es un Tribunal de casos concretos; y, por otro, es un Tribunal de precedentes, es decir, establece, a través de su jurisprudencia, la política jurisdiccional para la aplicación del derecho por parte de los jueces del Poder Judicial y del propio Tribunal Constitucional en casos futuros. La cuestión que debe esclarecerse, no obstante, es cuándo el Tribunal debe dictar un precedente.

En tal sentido, y desarrollando los supuestos establecidos en la sentencia 0024-2003-AI/TC, el Tribunal Constitucional mediante Sentencia de fecha 14 de Noviembre del 2005 materializada en el Expediente Nº 3741-2004-AA/TC ha considerado que constituyen supuestos para la emisión de un precedente vinculante los siguientes:

a) La constatación, a partir de un caso que ha sido sometido a la jurisdicción del Tribunal Constitucional, de la existencia de divergencias o contradicciones latentes en la interpretación de los derechos, principios o normas constitucionales, o de relevancia constitucional.

b) La constatación, a partir de un caso que ha sido sometido a la jurisdicción del Tribunal Constitucional, de que los operadores jurisdiccionales o administrativos, vienen resolviendo en base a una interpretación errónea de una norma del bloque de constitucionalidad; lo cual, a su vez, genera una indebida aplicación de la misma.

c) Cuando en el marco de un proceso constitucional de tutelade los derechos, el Tribunal constata la inconstitucionalidad manifiesta de una disposición normativa que no solo afecta al reclamante, sino que tiene efectos generales que suponen una amenaza latente para los derechos fundamentales. En este supuesto, al momento de establecer el precedente vinculante, el Tribunal puede proscribir la aplicación, a futuros supuestos, de parte o del total de la disposición o de determinados sentidos interpretativos derivados del mismo; o puede también establecer aquellos sentidos interpretativos que son compatibles con la Constitución.

d) Cuando se evidencia la necesidad de cambiar de precedente vinculante.

El tribunal Constitucional ha determinado que la incorporación del precedente constitucional vinculante, en los términos en que precisa el Código Procesal Constitucional, genera por otro lado, la necesidad de distinguirlo de la jurisprudencia que emite este Tribunal.

Las sentencias del Tribunal Constitucional, dado que constituyen la interpretación de la Constitución del máximo tribunal jurisdiccional del país, se estatuyen como

fuente de derecho y vinculan a todos los poderes del Estado. Asimismo, conforme lo establece el artículo VI del Código Procesal Constitucional y la Primera Disposición General de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, N.º 28301, los jueces y tribunales interpretan y aplican las leyes y reglamentos conforme a las disposiciones de la Constitución y a la interpretación que de ellas realice el Tribunal Constitucional a través de su jurisprudencia en todo tipo de procesos. La jurisprudencia constituye, por tanto, la doctrina que desarrolla el Tribunal en los distintos ámbitos del derecho, a consecuencia de su labor frente a cada caso que va resolviendo.

Por otro lado, con objeto de conferir mayor predecibilidad a la justiciaconstitucional, el legislador del Código Procesal Constitucional también ha introducido la técnica del precedente, en su artículo VII del título preliminar, al establecer que "Las sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de cosa juzgada constituyen precedente vinculante cuando así lo exprese la Sentencia, precisando el extremo de su efecto normativo (.)".De este modo, si bien tanto la jurisprudencia como el precedente constitucional tienen en común la característica de su efecto vinculante, en el sentido de que ninguna autoridad, funcionario o particular puede resistirse a su cumplimiento obligatorio, el Tribunal, a través del precedente constitucional, ejerce un poder normativo general, extrayendo una norma a partir de un caso concreto.

Por lo manifestado, es claro preveer que la causa seguida en el EXP. N.º 2616-2004-AC /TC, la misma que culminara com la expedición de sentencia del 12 de Setiembre del 2005, constituye un precedente vinculante inobjetable; el mismo que en dogmática jurídico laboral, en aplicación del principio de Indubio Pro operario debe ser aplicado a todos los trabajadores sujetos a las disposiciones contenidas en el Decreto de Urgencia Nº 037-94, constituyendo un flagrante abuso de autoridad su omisión, así como un prevaricato convicto y confeso su no aplicabilidad a favor de los trabajadores.

V. Conclusiones:

1. Si el servidor o cesante no se encuentra considerado en alguno de los supuestos previstos en el fundamento décimo precedentemente señalado, no tendrá derecho a la bonificación.

2. Si el servidor o cesante se encuentra considerado en alguno de los supuestos señalados tendrá derecho al bono y en este caso nos encontraremos ante dos supuestos adicionales:

2.1. Si el servidor o cesante ha venido recibiendo la bonificación del Decreto Supremo N° 019-94-PCM, le corresponderá recibir la bonificación especial y será, en ejecución de sentencia, que se proceda al cálculode (i) el descuento respectivo, (ii) los devengados y (iii) los intereses legales que correspondan, en la medida que hayan sido materia del petitorio de demanda.

2.2. Si el servidor o cesante no ha recibido la bonificación del Decreto Supremo N° 019-94-PCM, le corresponderá recibir la bonificación especial y será, en ejecución de sentencia, que se proceda al cálculo de (i) los devengados y (ii) los

intereses legales que correspondan, en la medida que hayan sido materia del petitorio de demanda.

3. Respecto de la vía procedimental tendremos dos opciones:

3.1. El proceso de cumplimiento será el pertinente en la medida que exista una resolución administrativa que establezca la procedencia del pago. En este caso, será aplicable como precedente la STC N° 2616-2004-AC/TC-AMAZONAS, donde se había establecido la validez de las resoluciones de la Dirección Regional de Sectorial N° 0646 y 0835-2001-CTAR-AMAZONAS/ED, por las cuales se otorgó al recurrente la bonificación especial previste en el Decreto de Urgencia N° 037-94, con deducción del Decreto Supremo N° 019-94-PCM

3.2. El proceso contencioso administrativo será el pertinente, EN LA VÍA ESPECIAL, en los casos que exista controversia sobre el derecho del servidor o cesante de percibir la bonificación especial, es decir, en los casos que la Administración Pública considere que no corresponde la percepción de la bonificación.

4. El pago de las bonificaciones devengadas durante el desarrollodel proceso tiene que ser solicitado en la demanda, caso contrario no puede ser acogido en la sentencia por el juez.

5. La causa seguida en el EXP. N.º 2616-2004-AC /TC, la misma que culminara com la expedición de sentencia del 12 de Setiembre del 2005, constituye un precedente vinculante inobjetable; el mismo que en dogmática jurídico laboral, en aplicación del principio de Indubio Pro operario debe ser aplicado a todos los trabajadores sujetos a las disposiciones contenidas en el Decreto de Urgencia Nº 037-94, constituyendo un flagrante abuso de autoridad su omisión, así como un prevaricato convicto y confeso su no aplicabilidad a favor de los trabajadores.

"No es el trabajo el que jerarquiza al hombre, es el hombre el que jerarquiza al trabajo."

(Mario Sarmiento)

 

EXP. N.º 2616-2004-AC /TCAMAZONASAMADO NELSON SANTILLAN TUESTA

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

 En Lima, a los 12 días del mes de setiembre de 2005, el pleno del Tribunal

Constitucional, con asistencia de los magistrados Alva Orlandini, Presidente; Bardelli Lartirigoyen, Vicepresidente; Gonzales Ojeda, García Toma y Vergara Gotelli, pronuncia la siguiente sentencia 

ASUNTO 

Recurso extraordinario interpuesto por don Amado Nelson Santillán Tuesta contra la sentencia de la Sala Mixta de la Corte Superior de Justicia de Amazonas, de fojas 120, su fecha 14 de junio de 2004, que declara infundada la acción de cumplimiento de autos. ANTECEDENTES 

Con fecha 5 de enero de 2004, el recurrente interpone acción de cumplimiento contra el Director Regional de Educación del Consejo Transitorio de Administración Regional de Amazonas, solicitando el cumplimiento de la Resolución de Gerencia General Regional N.º 118-2003-GGR, de fecha 8 de setiembre de 2003, mediante la cual se establecen los criterios de aplicación y ejecución del pago de la bonificación dispuesta por el Decreto de Urgencia N.º 037-94. 

La Dirección Regional de Educación de Amazonas y el Procurador Público del Gobierno Regional de Amazonas contestan la demanda en forma individual, alegando que el demandante ha venido percibiendo los aumentos del Decreto Supremo N.º 019-94-PCM, y que, de conformidad con el artículo 7º, inciso d), del Decreto de Urgencia N.º 037-94, no le corresponde la bonificación prevista en el citado decreto de urgencia. 

El Juzgado Mixto de Chachapoyas, con fecha 26 de enero de 2004, declara fundada la demanda, por considerar que la resolución cuyo cumplimiento se solicita, ha quedado firme, conservando su eficacia al no haberse declarado su invalidez en un proceso contencioso-administrativo. 

La recurrida, revocando la apelada, declara infundada la demanda argumentando que al demandante no le corresponde la bonificación concedida por el Decreto de Urgencia N.º 037-94, toda vez que su artículo 7º, inciso d), excluye a los servidores que vienen percibiendo la bonificación establecida por el Decreto Supremo N.º 019-94-PCM.  FUNDAMENTOS 1. 1.      La demanda tiene por objeto que se otorgue la bonificación prevista en el Decreto

de Urgencia 037-94. Este Tribunal ha venido pronunciándose al respecto, teniendo en cuenta diversos criterios que en función de cada caso concreto, sin embargo, han creado confusión, tanto a los operadores de justicia como a los justiciables; por lo tanto, es conveniente unificar las consideraciones y emitir un pronunciamiento que permita esclarecer el tema.

 & Criterios desarrollados por el Tribunal Constitucional en relación con el Decreto de Urgencia 037-94 2. 2.      En un momento, el Tribunal Constitucional consideró que el Decreto de Urgencia

037-94 no podía ser aplicado a ningún servidor administrativo activo o cesante que ya percibía el aumento señalado en el Decreto Supremo N.º 019-94-PCM, conforme lo establece el propio Decreto de Urgencia N.º 037-94, en su artículo 7º, tal como se

expuso en la sentencia recaída en el expediente N.º 3654-2004-AA/TC. 3. 3.      Posteriormente, el Tribunal estimó que sólo debían ser favorecidos con la

bonificación del Decreto de Urgencia N.º 037-94 aquellos servidores que hubieran alcanzado el nivel directivo o jefatural de la Escala N.º 11 del Decreto Supremo N.º 051-91-PCM, puesto que esta era la condición de la propia norma para no colisionar con la bonificación dispuesta por el Decreto Supremo N.º 019-94-PCM, criterio establecido en la sentencia recaída en el expediente N.º 3149-2003-AA/TC.

 4. 4.      El último criterio responde a una interpretación más favorable al trabajador, pues se

estimó que debido a que los montos de la bonificación del Decreto de Urgencia N.º 037-94 son superiores a los fijados por el Decreto Supremo N.º 019-94-PCM, correspondía que sea la bonificación mayor y más beneficiosa la que se otorgue a todos los servidores públicos, incluyéndose a aquellos que venían percibiendo la bonificación del Decreto Supremo N.º 019-94-PCM, disponiéndose al efecto que se proceda a descontar el monto otorgado por la aplicación de la norma mencionada, tal como se ordenó en la sentencia N.º 3542-2004-AA/TC.

 & Ámbito de aplicación del Decreto Supremo N.º 019-94-PCM y del Decreto de Urgencia N.º 037-94 5. 5.      El Decreto Supremo N.º 019-94-PCM, publicado el 30 de marzo de 1994, en su

artículo 1º, establece “(...) que a partir del 1 de abril de 1994 se otorgará una bonificación especial a los profesionales de la salud y docentes de la carrera del Magisterio Nacional de la Administración Publica, así como a los trabajadores asistenciales y administrativos de los Ministerios de Salud y Educación y sus Instituciones Públicas Descentralizadas, Sociedades de Beneficencia Pública, Unión de Obras de Asistencia Social y de los Programas de Salud y Educación de los Gobiernos Regionales”.

 6. 6.      El Decreto de Urgencia Nº. 037-94, publicado el 21 de julio de 1994, en su artículo

2º, dispone que “(...) a partir del 1 de julio de 1994, se otorgará una bonificación especial a los servidores de la Administración Publica ubicados en los niveles F-2, F-1, profesionales, técnicos y auxiliares, así como al personal comprendido en la Escala N.º 11 del Decreto Supremo N.º 051-91-PCM que desempeña cargos directivos o jefaturales, de conformidad con los montos señalados en el anexo que forma parte del presente Decreto de Urgencia (...)”.

 7. 7.      Por su parte, el Decreto Supremo N.º 051-91-PCM, publicado el 6 de marzo de

1991, regula en forma transitoria las normas reglamentarias orientadas a determinar los niveles remunerativos de los funcionarios, directivos, servidores y pensionistas del Estado en el marco del Proceso de Homologación, Carrera Pública y Sistema Único de las Remuneraciones y Bonificaciones.

 8. 8.      Con el propósito de realizar una interpretación conforme el artículo 39º de la

Constitución Política del Perú de la aplicación del Decreto Supremo N.º 019-94-PCM y del Decreto de Urgencia N.º 037-94, es necesario concordarlo con el Decreto Supremo

N.º 051-91-PCM, dispositivo al que se remite el mismo decreto de urgencia. En ese sentido, cuando el Decreto de Urgencia N.º 037-94 otorga una bonificación a los servidores de la Administración Pública ubicados en los niveles F-2, F-1, profesionales, técnicos y auxiliares, no se refiere a los grupos ocupacionales determinados en el Decreto Legislativo N.º 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, sino que hace referencia a las categorías remunerativas-escalas, previstas en el Decreto Supremo N.º 051-91-PCM. Así, el decreto supremo referido determina los siguientes niveles remunerativos:

 - Escala 1: Funcionarios y directivos

 - Escala 2: Magistrados del Poder Judicial

 - Escala 3: Diplomáticos

 - Escala 4: Docentes universitarios

 - Escala 5: Profesorado

 - Escala 6: Profesionales de la Salud

 - Escala 7: Profesionales

 - Escala 8: Técnicos

 - Escala 9: Auxiliares

 - Escala 10: Escalafonados, administrativos del Sector Salud - Escala 11: Personal comprendido en el Decreto Supremo N.º 032.1-91-PCM

  & Servidores públicos comprendidos en el Decreto Supremo N.º 019-94-PCM y Decreto de Urgencia N.º 037-94, en concordancia con las escalas señaladas en el Decreto Supremo Nº 051-91-PCM 9. 9.      Habiéndose realizado el análisis de cada una de las normas legales pertinentes y

elaborado la tabla comparativa de las escalas remunerativas, se llega a establecer que se encuentran comprendidos en los alcances del Decreto Supremo N.º 019-94-PCM aquellos servidores públicos:

 a) a)      Que se encuentren ubicados en la Escala Remunerativa N.º 4, esto es, los

docentes universitarios. b) b)      Que se encuentren en la Escala Remunerativa N.º 5, esto es, el profesorado.

 c) c)      Que se encuentren comprendidos en la Escala Remunerativa N.º 6, esto es, los

profesionales de Salud. 

d) d)      Que se encuentren comprendidos en la Escala Remunerativa N.º 10, esto es, los escalafonados del Sector Salud.

 e) e)      Que sean trabajadores asistenciales y administrativos ubicados en la escalas

remunerativas N.os 8 y 9, es decir, los técnicos y auxiliares que presten sus servicios en los ministerios de Salud y Educación y sus instituciones públicas descentralizadas, sociedades de Beneficencia Pública, Unión de Obras de Asistencia Social y de los programas de Salud y Educación de los Gobiernos Regionales.

 10. 10.  En virtud del Decreto de Urgencia N.º 037-94, corresponde el otorgamiento de la

bonificación especial a los servidores públicos: 

a) a)      Que se encuentren en los niveles remunerativos F-1 y F-2 en la Escala N.º 1. b) b)      Que ocupen el nivel remunerativo incluido en la categoría del grupo

ocupacional de los profesionales, es decir, los comprendidos en la Escala N.º 7. 

c) c)      Que ocupen el nivel remunerativo incluido en la categoría del grupo ocupacional de los técnicos, es decir, los comprendidos en la Escala N.º 8.

 d) d)      Que ocupen el nivel remunerativo incluido en la categoría del grupo

ocupacional de los auxiliares, es decir, los comprendidos en la Escala N.º 9. 

e) e)      Que ocupen el nivel remunerativo en la Escala N.º 11, siempre que desempeñen cargos directivos o jefaturales del nivel F-3 a F-8, según anexo del Decreto de Urgencia N.º 037-94.

11. 11.  No se encuentran comprendidos en el ámbito de aplicación del Decreto de Urgencia

N.º 037-94, los servidores públicos que regulan su relación laboral por sus respectivas leyes de carrera y tienen sus propias escalas remunerativas, que son los ubicados en:

 a) a)      La Escala N.º 2: Magistrados del Poder Judicial;  b) b)      La Escala N.º 3: Diplomáticos;  c) c)      La Escala N.º 4: Docentes universitarios;  d) d)      La Escala N.º 5: Profesorado; e) e)      La Escala N.º 6: Profesionales de la Salud, y  f) f)        La Escala N.º 10 Escalafonados, administrativos del Sector Salud

 12. 12.  Del análisis de las normas mencionadas se desprende que la bonificación del

Decreto de Urgencia N.º 037-94 corresponde que se otorgue a los servidores públicos

ubicados en los grupos ocupacionales de los técnicos y auxiliares, distintos del Sector Salud, en razón de que los servidores administrativos de dicho sector se encuentran escalafonados y pertenecen a una escala distinta, como es la Escala N.º 10. Cabe señalar que a los servidores administrativos del sector Salud, desde el inicio del proceso de aplicación del Sistema Único de Remuneraciones, Bonificaciones y Pensiones de los Servidores del Estado, se les estableció una escala diferenciada.

 13. 13.  En el caso de los servidores administrativos del sector Educación, así como de otros

sectores que no sean del sector Salud, que se encuentren en los grupos ocupacionales de técnicos y auxiliares de la Escala N.os 8 y 9 del Decreto Supremo N.º 051-91-PCM, por no pertenecer a una escala diferenciada, les corresponde que se les otorgue la bonificación especial del Decreto de Urgencia N.º 037-94, por ser económicamente más beneficiosa, pues la exclusión de estos servidores conllevaría un trato discriminatorio respecto de los demás servidores del Estado que se encuentran en el mismo nivel remunerativo y ocupacional y que perciben la bonificación otorgada mediante el Decreto de Urgencia Nº 037-94.

 14. 14.  El Tribunal Constitucional, en sesión de pleno jurisdiccional, por las

consideraciones de hecho y de derecho antes expuestas, y en mérito de lo dispuesto en el artículo VII del Titulo Preliminar del Código Procesal Constitucional, acuerda apartarse de los precedentes emitidos con anterioridad respecto al tema sub exámine, y dispone que los fundamentos de la presente sentencia son de observancia obligatoria.

 15. 15.  En el presente caso, de autos se acredita que mediante el artículo 1º de la

Resolución de Gerencia General Regional N.º 118-2003-GOBIERNO REGIONAL AMAZONAS /GGR, de fojas 17, se estableció la validez de las resoluciones de la Dirección Regional Sectorial N.os 0646 y 0835-2001-CTAR-AMAZONAS/ED, de fojas 21 y 22, mediante las cuales se otorgó al recurrente la bonificación especial prevista en el Decreto de Urgencia Nº 037-94, con deducción de lo percibido por concepto de la bonificación otorgada por el Decreto Supremo Nº 019-94-PCM. Siendo así, la resolución cuyo cumplimiento se solicita, contiene derechos reconocidos a favor del demandante, y tiene la calidad de cosa decidida al haber quedado consentida, resultando, por ende, de cumplimiento obligatorio.

 16. 16.  El demandante acredita haber cesado en el cargo de Técnico de Personal II, con el

nivel de administrativo VIII, Servidor Técnico A; es decir, que pertenece al Escalafón N.º 8, establecido por el Decreto Supremo N.º 051-91-PCM; consecuentemente, se encuentra entre los servidores comprendidos en el Decreto de Urgencia N.º 037-94, y, por ello, procede que se le otorgue dicha bonificación con la deducción de los montos que se le hayan otorgado en virtud del Decreto Supremo N.º 019-94-PCM.

 Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la

Constitución Política del Perú,  

HA RESUELTO 1. 1.      Declarar FUNDADA la demanda.

 2. 2.      Ordena que la Dirección Regional de Educación del Gobierno Regional de

Amazonas cumpla con la Resolución de Gerencia General Regional Nº 118-2003-GOBIERNO REGIONAL AMAZONAS/GGR, abonando al demandante la bonificación especial prevista en el Decreto de Urgencia Nº 037-94, con deducción de lo percibido por concepto de la bonificación otorgada por el Decreto Supremo N.º 019-94-PCM.

 3. 3.      Ordena que los operadores judiciales cumplan con lo dispuesto en el fundamento 14

supra, y que tengan en consideración que a los servidores y cesantes que corresponde la bonificación dispuesta en el Decreto de Urgencia Nº.037-94 son los mencionados en el fundamento 10 de la presente sentencia.

 Publíquese y notifíquese. SS. ALVA ORLANDINIBARDELLI LARTIRIGOYENGONZALES OJEDAGARCÍATOMA VERGARA GOTELLI EXP. N.° 3542-2004-AA/TC ÁNCASH

BLANCA NIEVES

CORDOVA SÁNCHEZ

 SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

 

En Lima, a los 20 días del mes de diciembre de 2004, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, con asistencia de los magistrados Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen y Gonzales Ojeda, pronuncia la siguiente sentencia

 ASUNTO  

Recurso extraordinario interpuesto por doña Blanca Nieves Córdova Sanchez Vda. de Mendoza contra la sentencia de la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia del Santa, de fojas 171, su fecha 12 de julio de 2004, que declaró infundada la acción de amparo de autos.

 ANTECEDENTES 

Con fecha 15 de setiembre de 2003, la recurrente interpone acción de amparo contra el Gobierno Regional de la Región Áncash; el Ministerio de Salud y la Dirección Regional de Salud de Áncash, solicitando que cumplan con aplicar la Bonificación Especial a que se contrae el Decreto de Urgencia 037-94, asimismo peticiona el pago de pensiones devengadas con intereses legales costas y costos. Manifiesta que por Decreto Supremo No. 019-94-PCM se dispone que a partir del 01 de abril de 1994, a los profesionales de la salud y docentes de la Carrera del Magisterio Nacional de la Administración Pública; así como, a los trabajadores asistenciales y administrativos de los Ministerios de Salud y Educación y sus instituciones públicas descentralizadas entre otras, el pago de una bonificación de acuerdo a sus categorías establecidas en la ley 23495 reglamentada por el Decreto Supremo 015-83-PCM, siendo que posteriormente se emite el Decreto de Urgencia 037-94, que otorga con retroactividad al 1° de julio de 1994, una bonificación especial, entre otros al personal comprendido en la escala N° 11 del Decreto Supremo 051-91-PCM, que desempeñan cargos directivos o jefaturales, de conformidad con los montos señalados en el anexo que formaba parte integrante del referido decreto, siendo que el ortorgamiento de la Bonificación Especial previsto en el Decreto Supremo 019-94-PCM, se materializó, pese a que por su cargo y nivel no se encontraba comprendida en el mismo.

 

La Procuradora Adjunta de la Región Áncash, deduce por su parte las excepciones de obscuridad y ambigüedad en el modo de proponer la demanda y falta de agotamiento de la vía administrativa, y solicita que la demanda sea declarada improcedente.

 

La Procuradora Pública del Ministerio de Salud, deduce como excepción la prescripción extintiva, y solicita que la demanda sea declarada infundada.

 

La Dirección Regional de Salud, deduce la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa y que la demanda sea declarada improcedente o infundada.

 

El Primer Juzgado Especializado en lo Civil de Chimbote, con fecha 08 de marzo del 2004, declaró infundada la demanda, por considerar que el Decreto de Urgencia N° 37-94, si bien es cierto otorga la bonificación solicitada, hay que tener en cuenta que en su artículo 7°, literal d) precisa que no están comprendidos dentro de los alcances de este

dispositivo los servidores públicos activos y cesantes, que hayan recibido aumentos por disposición de los Decretos Supremos N° 19-94-PCM,46 y 59-EF y Decreto Legislativo 559.

 

La recurrida, por los mismos fundamentos confirma la apelada.

 

FUNDAMENTOS

 

1. 1.       Como es de verse que los demandados al contestar sus demandas, han deducido excepciones, las mismas que no han merecido pronunciamiento de las instancias que han emitido resolución, siendo que el Juzgado Especializado en lo Civil considera que al no amparar la demanda no tiene objeto pronunciarse sobre tales excepciones.

 

2. 2.      De conformidad con el artículo 449° del Código Procesal Civil, que debe ser aplicado en forma supletoria, las excepciones deben ser resueltas antes de emitir pronunciamiento sobre el fondo del asunto.

 

3. 3.      Ante tal situación este Tribunal Constitucional considera pertinente resolver las excepciones propuestas con la finalidad de evitar futuras nulidades, y así eximir al recurrente de transitar nuevamente por las instancias jurisdiccionales pertinentes para salvaguardar su derecho transgredido. Respecto de las excepciones propuestas de obscuridad o ambigüedad en el modo de proponer la demanda y de falta de agotamiento de la vía administrativa; este Colegiado, es de la posición que no pueden ser estimadas ya que el accionante precisó en el petitorio de su demanda su Derecho Constitucional transgredido y su pretensión en forma clara y precisa; y que además no es exigible el agotamiento de la vía previa, ya que podría convertirse en irreparable la agresión conforme a lo dispuesto por el inciso 2) del artículo 28 de la Ley N° 23506; siendo que en cuanto a la prescripción extintiva , esta no opera por cuanto la transgresión contra la que se acciona es permanente, no ha cesado.

 

4. 4.      En cuanto al fondo del asunto, del documento que corre a fojas 02, esto es la Resolución Administrativa N° 004-96-UTES- LC -CH/P, de fecha 31 de enero de 1996, se advierte que la demandante al cesar, se desempeñaba en el cargo de Técnico Administrativo I I– Nivel STA, del Hospital La Caleta – Chimbote, Pliego 11 Región Chavín.

 

5. 5.      Si bien a la demandante se le está pagando la bonificación especial de S/. 90.00 mensuales establecida por el Decreto Supremo N° 019-94-PCM, como se advierte de la

boleta de pago que corre a fojas 04, se debe precisar que esta no le corresponde por no estar comprendido en el nivel que indica este dispositivo legal; sino más bien, por estar ubicado en el nivel remunerativo de Técnico Administrativo, le corresponde la bonificación que se especifica en el Decreto de Urgencia N.º 037-94-PCM, a partir del 1 de julio de 1994, pues mediante éste se otorgó una bonificación especial a los servidores de la Administración Pública, activos y cesantes, según grupos ocupacionales, estableciéndose en el artículo 2º a quiénes alcanza este beneficio, y así refiere que se otorga a los servidores de la Administración Pública ubicados en los niveles F-2, F-1, Profesionales, Técnicos y Auxiliares, etc., siendo, como ya se tiene dicho, que la recurrente a la fecha de su cese optaba la calidad de Técnico Administrativo, por lo que resulta su demanda amparable.

 

6. 6.      En cuanto a los intereses legales, se debe hacer presente que derivan de la mora en el cumplimiento de la obligación principal, por lo que es aplicable el artículo 1244 del Código Civil.

 

7. 7.      Debe advertirse, que teniendo en cuenta la naturaleza de la acción de amparo, ésta no resulta ser la vía idónea para solicitar el pago de costos y costas del proceso.

 

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

 

HA RESUELTO 1. 1.      Declarar infundadas las excepciones de obscuridad o ambigüedad en el modo de

proponer la demanda, falta de agotamiento de la vía administrativa y prescripción extintiva.

2. 2.      Declarar FUNDADA la demanda de amparo. 3. 3.      Ordenar que la Dirección Regional de Salud de Áncash cumpla con pagar a la

demandante la bonificación especial establecida en el Decreto de Urgencia N.° 037-94, a partir del mes de julio de año 1994, con la deducción de los montos percibidos por concepto de la bonificación especial del Decreto Supremo N.° 019-94-PCM.

 4. 4.      Se aplicará a los devengados antes mencionados los intereses legales establecidos

en el artículo 1242.° y siguientes del Código Civil. 5. 5.      Declarar improcedente el extremo referido al pago de costos y costas. 6. 6.      La notificación a las partes, su publicación en el diario Oficial El Peruano y la

devolución de los actuados.

 SS.

 

ALVA ORLANDINI

BARDELLI LARTIRIGOYENGONZALES OJEDA