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Políticas y mercado de educación superior: necesidades de información

José Joaquín Brunner DIRECTOR ACADÉMICO, ESCULLA DE GOBIERNO,

uNI”ERSIDN> ADOLFO IS~EZ

Introducción

En el marco del debate sobre las políticas de educación superior (ES) implementadas durante la última década, ha sido una constante resaltar la falta de información en este mercado. Como se mostrará más adelante, desde el Informe de la Comisión de Estudio de la Educación Superior del año 1991 en adclantc, se encuentran numerosas menciones a este tópico, tanto en el discurso gubernamental como en los planteamientos de diversos actores, particularmente analistas, algunos colegios profesionales, parlamenta rios y medios de comunicación.

Varios fenómenos contribuyen a generar la demanda por información en el mercado de la ES.

En primer lugar, la explosiva aparición, a partir de 1980, de un mercado con múltiples proveedores, en reemplazo de un sistema que hasta ese momento había estado conformado por un pequeño número dc instituciones de ES (IES), que mantenían un fuerte control sobre la formación profesional. En efecto, el número de IES aumentó de 8 a 302 entre 1980 y 1990, para luego entrar en un proceso de consolidación que lleva el número total de IES a 226 en el año 2003’.

Especialmente han aumentado las instituciones privadas -universidades,

1 Ministerio de Educación, Compendio de Educación Superior, ~ttp://www.mineduc.cl/ superior/compendio/doc/lA.xls>.

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.~.-“----.--J~.2.“-Q ’ B “bL “A “IN KUNNER --

institutos profesionales (IP) y centros de formación técnica (CIT- las cuales empiezan a crearse en el año 1981, existiendo en la actualidad 201 en total, divididas en 38, 48 y 115, respectivamente, en las tres categorías sekladas. La novedad de este tipo de instituciones, que carecen del prestigio y el reconocimiento que otorga la tradición, y su rápida multiplicación, hace que las personas demanden con particular intensidad mayor información sobre ellas: su estatuto jurídico y financiero, sus características académicas, la calidad de su oferta, la composición de su cuerpo docente, etc.

En segundo lugar, se ha producido un significativo crecimiento del nú- mero de alumnos matriculados en la ES, especialmente a nivel universitario. En total, el sistema aumentó su matrícula -de pre y posgrado- de 250 mil alumnos en 1990 a 522 mil alumnos en el año 2002. Durante el mismo período, la matrícula total del subsistema universitario se incrementó de 132 mil a 369 mil. Lo anterior significa al menos dos cosas desde el punto de vista de los requerimientos de información: (a) que los medios tradicionales de comunicación de la información relevante, que pudieron ser apropiados para un ingreso más restringido a la ES, es probable que ya no funcionen eficazmente; (b) adicionalmente, que ahora ingresan a la ES contingentes crecientes de jóvenes provenientes de hogares con una menor dotación de capital social y cultural, lo que pone a sus hijos en desventaja para elegir instituciones y carreras a las que accederán mediante el pago de un elevado arancel o contrayendo una deuda al tomar un crédito estudiantil.

En tercer lugar, y en paralelo con la expansión y consolidación de la base institucional del sistema, se produce asimismo un fuerte aumento de las oportunidades de formación y de las carreras ofrecidas. Según la información contenida en la Base Actualizada de INDICES, a fines del año 2002, las universidades e IPs ofrecían 2.896 diferentes oportunidades de formación* conducentes a 360 grados y títulos, incluyendo bachilleratos, licenciaturas, títu- los exclusivamente universitarios y sus especialidades, títulos profesionales y sus especialidades, títulos en ingenierías de ejecución y títulos técnicos superiores”. A su turno, los CFT ofrecían, alrededor de esa fecha, más de 1.100 oportunidades de formación en cerca de 380 carreras4.

Lo anterior significa que un alumno que ingresa hoy a la educación superior tiene frente a sí un amplísimo espectro de oportunidades de formación -en número aproximado de 4 mil- entre las cuales tiene que elegir conforme a su vocación e intereses, preferencias personales y familiares, capacidad de pago, lugar donde vive, estimación de las futuras posibilidades de inser-

: Ver INDICES, Base Actualizada, ~ttp://www.cse.cl/Indices/fr~ indices.htn+. Ver INDICCS 2002, índice de Cameras, Tomo 1, ElMercurio, 21 de noviembre 2001. Ver Sepúlveda (IWY).

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tarse en el mercado laboral, elección de sus amigos y compañeras, atractivo que ejerce la publicidad de las diferentes instituciones y carreras, etc. El re- clamo por mayor información tiene que ver, entonces, también con esta variable: una típica demanda del lado del usuario o consumidor.

En cuarto lugar, el fuerte incremento de las instituciones y la expansión de los programas profesionales y técnicos superiores han empezado a mani- festarse, como cra natural esperar, en un enérgico aumento del número anual de personas tituladas, particularmente en las carreras ofrecidas por las universidades. Así, el número total de profesionales y técnicos superiores titulados por el sistema pasó de 32 mil en 1994 a 48 mil en el año 2001, mientras el número de titulados universitarios se elevó de 18 mil a 29 mil durante el mismo período”.

Existe, por lo mismo, preocupación respecto del destino de los titulados que egresan de las IES y se reclama una mayor información sobre lo que sucede en el mercado laboral con ellos: tiempo que demoran en insertarse, trayectoria que siguen durante los primeros años, el nivel de las remuneraciones que obtienen, la validez de los conocimientos y competencias que han adquirido para desempeñarse en la vida profesional, etc.

Finalmente, el propio sistema de ES, y los organismos gubernamentales y públicos autónomos que actúan en la esfera de aquel -Ministerio de Educa- ción, Ministerio del Trabajo, CORFO, Consejo Superior de Educación, las agencras acredrtadoras, CONICYT, etc.- necesitan también contar con infor- mación para los procesos de diseño de políticas, toma de decisiones e imple- mentación de programas. Efectivamente, los sistemas coordinados por el mercado, en la medida en que descansan en las capacidades de autorregula- ción de unidades que actúan y deciden descentralizadamente, necesitan contar con altos niveles y constantes flujos de información. Del mismo modo, en un modelo coordinado por el mercado, las autoridades públicas necesitan tam- bién actuar sobre la base y mediante instrumentos de información. Según expresa un reputado analista europeo: “En la estrategia de autorregulación, el gobierno deposita su confianza en las capacidades autorregulatorias de unidades de decisión descentralizadas. Las actividades gubernamentales se hallan limitadas a recolectar información de manera de mantener una visión del conjunto de las acciones del sistema y, si fuera necesario, modificar las reglas para facilitar y estimular al sistema. Los instrumentos que se espera sean relevantes en esta estrategia son instrumentos de información (respues- tas y mensajes) y los instrumentos moderadamente restrictivos de autoridad (certificados y autorizaciones). Un conjunto cspccial de instrumentos puede formarse a partir del instrumento del tesoro público, los que podrán aplicar-

MINEDUC, Base de Datos Educación Superior, 2003.

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TOSo IOAQIJíN hWNNER

se a nivel del sistema para instalar mecanismos que influencien a los actores a cambiar sus patrones dc comportamiento sin reducir sus capacidades de autorregulación”6.

En suma, la demanda por información en el sistema de ES nace de la existencia de un mercado en este sector que, como cualquier otro mercado, para actuar eficiente y eficazmente, depende de la información que tengan los proveedores y usuarios. Y, en caso de existir fallas de mercado o asime- trías de información, supone que hay instrumentos públicos que las elimi- nan 0 corrigen.

Para apreciar adecuadamente la magnitud de dicha demanda, nccesita- mos, por tanto, en primer lugar, entender la lógica del funcionamiento actual de nuestro sistema de ES y la manera en que ha ido evolucionando a lo largo de la última década. Con ese fin estudiaremos en la primera parte la conformación de un mercado de ES en Chile y las políticas públicas encami- nadas a organizarlo y perfeccionarlo.

En seguida, en la segunda parte, se analizará la evolución de la ES chilena en términos del mecanismo de coordinación adoptado -el libre juego de los mercados con bajas regulaciones- con el objeto de apreciar cómo el sistema se ha ido transformando y los efectos logrados en un cuadro comparativo entre países.

Por último, en la tercera parte se identificarán las demandas de informa- ción que surgen del lado de la política y de los mercados de ES y la informa- ción disponible en Chile para los usuarios y los formuladores de políticas. Asimismo, se revisarán los mecanismos propuestos por el gobierno para su perar los vacíos y las limitaciones de información existentes y así aumentar la transparencia y accountu6iZity del sistema.

PARTE 1 Dos décadas de políticas de educación superior

A partir de 1980 se inicia en Chile un proceso de transformaciones de la ES cuya matriz esencial SC mantiene hasta hoy. En lo básico, dicha matriz representa un desplazamiento del sistema de ES hacia una modalidad de coordinación que combina un uso intensivo de mecanismos de mercado y un moderado rol de las regulaciones públicas.

Van Vught (1989: pp. 4546).

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Período 1080- 1900

En efecto, los cambios del año 1980 instauran un mercado de la ES (Re- cuadro 1, en p, 24), con proveedores públicos, mixtos y privados; con instituciones diferenciadas verticalmente según niveles de grados y títulos; con competencia entre las instituciones por alumnos, docentes y reputaciones o prestigio, y con un régimen de financiamiento que incentiva la generación de ingresos por parte de las instituciones de ES (IES), basado en el cobro de aranceles y un esquema de ayuda fiscal a estudiantes de menores recursos, venta de servicios y aportes selectivos del Estado, una parte de los cuales debe ser obtenida competitivamente7.

Para introducir estas reformas, el Gobierno Militar empleó básicamente dos instrumentos de política: legislativos y del tesoro públicos.

En lo esencial, la nueva legislación creó un mercado relativamente desre- gulado para la oferta privada de servicios de enseñanza superior, diferen- ciando tres canales o niveles de servicios: (i) programas conducentes a grados superiores (doctorado, maestría y licenciatura) o a títulos profesionales que suponen la previa obtención de una licenciatura’, los que sólo pueden ser ofrecidos por universidades; (ii) programas conducentes a títulos profesionales que no requieren de una licenciatura, los que son ofrecidos por los institutos profesionales, y programas cortos, de nivel técnico, a cargo de los centros de formación técnica.

Las condiciones iniciales para crear universidades e institutos profesionales privados fueron mínimas, sujetándose los nuevos establecimientos a un régimen de examinación de sus programas, alumnos y graduados por parte de una institución creada antes del año 1980 o derivada de ella, mediante contrato privado suscrito entre las partes. Los CFT, en cambio, se crean mediante autorización directa del Ministerio de Educación’“.

El Cuadro 1 permite apreciar los efectos iniciales de esta apertura del sistema ES al mercado. Entre 1980 y 1986 se crearon en total 168 nuevas instituciones de educación superior (IES), 14 de ellas con aporte fiscal directo

7 Estos cambios han sido analizados exhaustivamente por Bmnner (1997, 19931, Brunner y

’ Briones (1992), Brunner, Cox y Courard (1993).

‘1 Ver Bmnner y Cox (1993). L1 ,’ ‘tp”.l ê ey mn o ,mcm mente el número de estos programas a doce, conducentes a los títulos de abogado, arquitecto, bioquímico, cirujano dentista, ingeniero agrónomo, ingeniero civil, ingeniero comercial, ingeniero forestal, médico cirujano, médico veterinario, psicólo go, químico farmacéutico. Posteriormente se agregaron los títulos de profesor de educa- ción básica, educación media y educación especial. Más adelante se sumaron los títulos de

1. maestro de enseñanza parwlaria y dc periodista. Sobre cl r6gimcn dc creación de IES bajo la legislación inicial de 1980 ver Bmnner (19X6), donde además se contienen, en Anexos, las respectivas normas legales.

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%XUlrr>RO 1

El modelo de mercado de la

educación

El supuesto principal de este esquema iustitucional es que la mayoría de las familias posee un nivel de información razonable acerca de las demandas que plantea el mercado de las calificaciones, al punto de que están dispuestas a asumir el riesgo de sus decisiones; además, cualquiera sean los vacíos de información pueden resohwse medíwte expedien- kspúblicos o privados de bajo costo que facilitsn comparaciones y ayudan a de- tectar tendencias y valores. En el caso especial de los grupos da bajos ingresos que sufren las consecuencias de barre- ras estructurales que limitan su suceso a la informackín, el uso de subsidíos pú- blicos puede suplir esas deficiencias in- centivando y otientando la demanda.

Al acentuar la primacía de la demanda, estas soluciones intentan ahmar metas de calidad utilizando las oportunidades que brinda el “orden” de la sociedad, ta.l como éste ae revela en las preferencias de las familias y de íos individuos. Es natural que la perspectiva de la demanda enfoque estos problemas proponiendo privatizar las decisiones; propone que para resolver los cuatro desafios clásicos que definen la calidad -relevancia de la enseñanza impartida, eficiencia en el uso de los medios, efica- cia de los procesos docentes y equidad en los resultados- hay que disolver el espacio educativo protegido. Desde este ángulo, los principales obstáculos son las distorsiones que crea el monopolio, ya que:

l La libertad del mercado facilita que las demandas sociales incentiven la

competencia entre los productores de educación; esta concurrencia contribuye a que los contenidos se ajusten alas necesidades, tal como éstas se manifies- tau en las preferencias sociales; en una situación de mercado hay una alta pro- babilidad de que las ofertas persistente- mente autistas de los monopolios no logren sobrevivir.

l Una demanda vigorosa que expresa las voluntades para adquirir educa- ción; dondequiera que los productos sean aceptabIes y los costos competitivos, se produce un control impersonal del sector que favorece la optimizacián de los recursos escasos.

* La especialización de las ofertas redunda en mayor flexibilidad adapta- tiva de las instituciones, permitiendo adoptar los procedimientos docentes que son más idóneos para resolver los desafios que plantea cada situación social.

l Las circunstancias limitantes que resultan de las desigualdades sociales son apenas un dato del problema, toda vez que la libre concurrencia de quienes pueden adquirir educación incentiva una oferta abundante, diversa y descentralizada, que contribuye al máximo de equidad posible, dadas las circunstancias. Los recursos públicos que se li- beran con la ptivatización permiten que los subsidios puedan aplicarse de manera transparente a subvencionar e incentivar la demanda de los más necesi- tados y, al mismo tiempo, a que una red de productores de bienes educativos compita para proporcionar un mejor SSViCiO.

Esta visión sustituye las doctthas del espacio institucional protegido por las doctrinas del libre mercado educativo, el papel estratégico de la burocracia central que administra la producción,

Po1sTrc‘G Y MERCAD” DE EDUC.4CIóN SUPERIOR

difusión de la cultura formal y la distri- culturales de las desigualdades sociales, bución equitativa de las acreditaciones, las cuales interfieren en la racionalidad por los mecanismos impersonales que de las transacciones entre los producto- resultan de las demandas de las fami- res y los consumidores de educación. lias y de la competencia de los productores. Proponen el paradigma de una Luis Kalinoff (199(i), ‘Devaluación y pd

“industria educativa”, que al igual que en vatización de la enseñanza”, Proyecto Rin-

las doctrinas de la oferta, encuentra su cipal de Educación en América Latina y el

prueba de fuego en las consecuencias Caribe, <h~tp://www.unesco.cl/pdf/actye- vcn/ppe~olcün/39espaol.pdf>.

y 154 de carácter privado, distribuidas entre universidades, IPS y CFIX Du- rante el quinquenio siguiente se autorizó la creación de 126 IES adicionales, todas ellas dc carácter privado.

CUADRO 1. CHILE: INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPEKIOK, 1980-1990

1980 1986 1990 Instituciones con aporte fiscal directo 8 22 22

Universidades 8 20 20

Estatales 2 14 14

Mixtas’ 6 6 6

Institutos Profesionales 0 2 2

Centros de Formación Técnica 0 0 0 Instituciones sin aporte fiscal directo 0 154 280

Universidades 0 3 40

Institulos Profesionales 0 19 79 Centros dc Formación Técnica 0 132 161

T-,.+,1 Q ,?C 2rlcl

Fuente: CPU (2001) sobre la base datos MINEDITC.

’ Univcrsidadcs privada tradiciomlc~ C/ATD y derivadas de ellas

En cuanto a las políticas del tesoro público, el gobierno redujo durante 1980-1990 los aportes directos a las universidades existentes al momento de la reforma de 1980, y redistribuyó esos recursos para incluir a las instituciones derivadas de la reorganización de aquéllas, obligando de esta manera a todas a generar ingresos propios y a competir por recursos fiscales adicionales”. Como muestra el Cuadro 2, se crearon a tal efecto tres nuevas líneas de

” Entre los alios 1970 y 19X0, el gasto Iìscal en educación superior se redujo moderadamen-

te, pasando de rcprcscntar un 1,27% del PGR en 1970 a representar un 1,05% del PGB en 1980. Entre este último año y 1990, disminuyó aun 0,45% del PGB. En términos reales, los aportes fiscales ala educación superior disminuyeron dc 67.873 millones dc pesos en 1980

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financiamiento: (i) el aporte fiscal indirecto, otorgado a las IES según el nú- mero de alumnos matriculados de los 20 mil mejores puntajes obtenidos en la Prueba de Aptitud Académica; (ii) el crédito fiscal universitario, para los alumnos inscritos en una institución con aporte fiscal directo (C/AFD) que por el nivel de ingresos de su familia no estuvieran en condiciones de pagar en su totalidad el respectivo arancel, y (iii) el Fondo de Desarrollo Científico y Tecnológico (FONDECYT), destinado a financiar los proyectos de investiga- ción mejor evaluados por los pares en las diversas disciplinas. Las IES privadas, por su parte, debían financiarse íntegramente por medio del cobro de aranceles y la obtención de donaciones o la venta de servicios’“.

CrrAnRo 2. Cmx: GASTO rús1.rco RN ES, 19X0-1990 (BASO 100 EN 1980).

1980 1986 1990

Aporte fiscal directo 100.0 47.9 33.4

Aporte fiscal indirecto 0.0 7.8 10.8

Crcdito fiscal universitario 0.0 17.7 9.4

FONDECYT 0.0 1.0 5.6

Total 100.0 74.4 ,59.1 Fuente: Desomeaux y Koljatir (I%W).

A su turno, el gobierno y la coordinación del sistema de ES (SES) surgido de la reforma de 1980 quedaron entregados a una serie de dispositivos de autorregulación.

Básicamente, el mecanismo de coordinación establecido entre las instituciones fue de tipo mercado, sin que existiera un órgano superior -a nivel del sistema o por encima de este- que comandara, planificara o administrara el desarrollo del conjunto o de sus partes y unidades. Lo anterior valía tanto para las instituciones C/AFQ incluso aquellas de gestión estatal, como para las IES privadas.

De esta forma, las instituciones plenamente autónomas determinan qué carreras crear y ofrecer, cuántas vacantes abrir anualmente, y confieren los respectivos grados y títulos, los que poseen validez legal nacional. Asimis- mo, las IES determinan libremente los aranceles, teniendo como única refe- rencia el mercado de demandas estudiantiles. En cambio, las IES privadas que no gozan de plena autonomía, y mientras se encuentran bajo el régimen

a 40.136 millones de pesos cn 1990, expresados ambos en moneda del último año. Véase C. Lehman (1990), Desormeaux y Koljatic (1990) y Cox (1993). Para un análisis histórico del fkmciamiento universitario chileno, puede consultarse además Arriagada (1989) y

Iï Bmnner (1993). Sólo a partir del afm 1990 t en rdn acceso al aporte fiscal indirecto. d z

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de examinación, deben aprobar sus programas con la institución examina- dora, pudiendo fijar por sí solas cl número anual de vacantes en las carreras autorizadas. Asimismo, sus alumnos y graduados deben rendir exámenes, por un número de años, ante comisiones conducidas por la institución exa- minadora.

A nivel superior del sistema existen en este período, hasta 1990, tres órga- nos con competencias limitadas de coordinación: el Ministerio de Educa- ción, el Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas y los Consejos Superiores de Ciencias y de Desarrollo Tecnológico. El Ministerio de Edu-

cación asigna recursos a las instituciones C/AF» y cumple funciones de regis- tro público en el caso de las nuevas instituciones privadas, teniendo a su cargo, además, la autorización y supervisión de los CFT. A través de la Direc- ción de Educación Superior, el Ministerio se relaciona con las instituciones del sistema y produce información estadística básica sobre su evolución.

Las instituciones C/AFD (estatales y mixtas) se agrupan en el Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas, organismo de carácter público, creado el año 191i4, el cual carece, sin embargo, de poderes imperativos de coordi- nación; sólo en el caso de los procesos de admisión desempeña un papel coordinador efectivo. Además, proporciona información estadística sobre la evolución de las instituciones que lo componen.

Las IES privadas, en los tres niveles de provisión, crean durante la década de los ‘80 instancias voluntarias de agrupación, mas éstas carecen de funciones coordinativas y sólo agrupan selectivamente a algunas de las instituciones del respectivo nivel.

Finalmente, junto con la creación del FONDECYT en 1981, dentro del marco de la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica (CONICYT) -Comisión establecida en 1967 con la misión de asesorar al gobierno en materias de ciencia y tecnología- se forman los Consejos Superio- res de Ciencias y de Desarrollo Tecnológico, como órganos encargados de administrar el Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico y de asignar recursos públicos a los proyectos previamente calificados mediante un proceso de revisión por pares.

En suma, hasta 1990 el sistema funciona, en general, sobre la base de unidades autónomas que compiten en un mercado con bajas regulaciones, existiendo unos pocos mecanismos limitados de coordinación clue relacionan a algunas instituciones entre sí y a éstas con los órganos competentes del Estado.

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Período 1990-2000

Con la restitución del régimen democrático, a finales del año 1989, y a lo largo de los tres gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democra- cia, la matriz de mercado del SES se ha mantenido inalterada en sus elementos fundamentales. Se ha buscado, en cambio, perfeccionar su funcionamiento mediante un conjunto de políticas destinadas a ampliar la cobertura del sistema, mejorar su calidad y equidad, junto con reforzar selectivamente el financiamiento de esos objetivos y la capacidad científico-tecnológica de las universidades. En todo esto ha existido una fuerte continuidad en el enun- ciado, diseño y aplicación de las políticas.

a) Primer gobierno

Inmediatamente después de asumido el primer gobierno, tras la recupe- ración de la democracia, este constituyó una Comisión de Estudio de la Edu- cación Superior, creada por Decreto Supremo N” 529 del 3 de mayo de 1990, a la que encomendó diseñar una política para el desarrollo de la ES en la década de los ‘90. La Comisión propuso una política ordenada en torno a seis objetivos, siendo el primero “consolidar la base institucional de la edu- cación superioP. Los otros objetivos planteados fueron: impulsar un desarrollo cualitativo de la matrícula; asegurar la calidad y equidad del sistema; fomentar la investigación científica y la creación cultural; incrementar y diversificar el financiamiento y perfeccionar el marco legislativo de la ES14.

Al momento de recibir el informe final de la Comisión, el ministro de Educación de la época subrayó la necesidad de forjar un consenso nacional en torno a las políticas del sector. “La necesidad de un entendimiento nacional es consecuencia de que percibimos las políticas en el campo educacional como políticas que necesitan tener continuidad y estabilidad”‘“.

Evitando usar explícitamente la metáfora del mercado de la ES, sin embargo las propuestas de la Comisión son consistentes con los principios bási- cos de acción de un régimen de competencia: libertad para establecer IES,

autonomía de éstas, autorregulación en la provisión del servicio y financiamiento de la docencia a cargo de los alumnos.

t Ver Comisión de Estudio de la Educación Superior (1991: p. 1). Simultáneamente, las universidades con aporte fiscal procedían a clcgir a sus autoridades, restituyéndose así la tradición de colegialidad y participación que había primado cn las universidades del sector hasta 1973. 15 Ricardo Lagos, ministro dc Educación, intervenciún durante la entrega del informe de la Comisión de F,studio de la Educación Superior a S.E. el Presidente de la Kcpública, 28 de marzo de 1991. Ver Comisión de F.studio de la Educación Superior (1991: p. xi).

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Al mismo tiempo, la propuesta de la Comisión establece la necesidad de mejorar las regulaciones del sistema, particularmente en cuanto a la autori zación y supervisión de nuevas instituciones privadas; asegurar la calidad y equidad de la oferta, y mejorar la información en beneficio de los usuarios. A este último respecto, la Comisión recomienda que “los órganos públicos encargados de formular políticas o de ejercer la regulación del sistema pro- cedan a hacer un seguimiento continuo (‘monitoreo’) de la evolución que experimenta la oferta de vacantes, la matrícula en los diversos niveles y sectores, y la demanda de recursos humanos calificados, de modo de contribuir a reforzar las funciones autorregulativas del propio sistema”‘“.

Importante en esta primera fase post-Gobierno Militar es la puesta en funcionamiento del Consejo Superior de Educación, organismo creado por la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza del ano 1990, y que entró en vigor en los últimos días de dicho gobierno. El Consejo fue creado como un organismo público, de carácter autónomo, presidido por el ministro de Edu- cación e integrado por 8 académicos designados, respectivamente, uno por las universidades estatales; uno conjuntamente por las universidades mixtas y las universidades privadas plenamente autónomas; uno por los institutos profesionales plenamente autónomos; dos por las academias del Instituto de Chile; uno designado conjuntamente por los Consejos Superiores de Cien- cia y de Desarrollo Tecnológico; uno designado por los Comandantes cn

Jefes de las Fuerzas Armadas y el General Director de Carabineros de Chile, y uno designado por la Corte Suprema.

Su función principal en el ámbito de la ES radica en la supervisión y licenciamiento de las instituciones privadas de nivel universitario y profesional. Al momento de constituirse el Consejo, y hasta marzo de 1992, las universidades e institutos profesionales privados podían optar entre sujetarse al proceso de examinación de sus programas, alumnos y graduados o bien someterse al procedimiento de acreditación administrado por el Consejo Superior de Educación. Con posterioridad a esa fecha, la autorización para crear nuevas universidades e institutos privados, y su supervisión, quedan encargados únicamente al Consejo Superior de Educación. Tanto la exami- nación como la acreditación tienen una duración definida por la ley. Cum-

plido ese periodo, la institución obtiene su plena autonomía o debe cerrarse. Declarada su autonomía, ella queda libre de cualquier control ejercido por parte de autoridad u órgano público.

Ib Comisión (1091: p. 22).

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.JOSÉ.JoAQüíN BNJNNER

b) Segundo gobierno

Las políticas de ES implementadas durante los años ‘90 se mantuvieron gruesamente dentro del marco formulado por la Comisión del año 1991. En adelante, los mismos principios de acción, propios de una política que busca perfeccionar un mercado, serían reiterados una y otra vez. Así, por ejemplo, en pleno segundo gobierno de la Concertación, la autoridad del Ministerio de Educación directamente encargada de la política de ES señala:

Por las propias caracteristicas y dinámica de la educación superior se requiere, fundamentalmente, de la creatividad de las propias instim ciones -administradores, académicos y estudiantes- para llevar a cabo estrategias de cambio, elevar la calidad de su docencia, asumir las ta reas de creación del conocimiento e incrementar la eficiencia y capacidad de respuesta de las instituciones a los requerimientos sociales. Son los académicos y los estudiantes los principales protagonistas de la trans- formación universitaria y de la educación superior.

Su pertinencia con relación a las necesidades sociales debe ser vi- sualizada desde la propia universidad, como parte inherente al rol social que ha tenido en Chile desde los inicios de la República. El sentido de toda la acción debe referirse a los intereses, competencias y el aprendizaje de los estudiantes así como las facilidades requeridas por los aca- démicos para el desarrollo de sus funciones al más alto nivel.

[...l En este sentido, la transformación universitaria es fundamentalmente

auto-transformación, y la autonomía de que gozan las instituciones debe conducirse en la senda de una actitud responsable y solidaria con el cuerpo social y de incremento de su eficiencia, materias en las que hay ejemplos valiosos en los últimos años”.

[...l Las políticas y programas que se han diseñado se alejan de un din-

gismo centralizador que no se condice con las características de la edu- cación superior, pero también se alejan de la prescindencia absoluta del Estado que deja sujeto el desarrollo del sistema exclusivamente a su propia dinámica interna o al mercado; máxime si hay importantes recursos envueltos y una fe pública que garantizar, particularmente en lo que respecta a títulos y grados.

Sin duda que es procedente que el Estado fije incentivos para beneficiar el logro de algunos objetivos que se consideren socialmente váli- dos. Es posible entonces, por ejemplo, perfeccionar un sistema de edu- cación superior cuyas instituciones autónomas posean un alto grado de autogestión y, al mismo tiempo, experimentar e instalar un sistema de

I7 Allard (s/f)

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evaluación y acreditación de programas de carácter voluntario, que ase- gure la existencia en el sistema de estjndares mínimos de calidad así como de instrumentos que incentiven el logro de resultados.

A su vez, cl ministro de Educación de la época manifestaría la misma preocupación de sus antecesores, cual es, la deficiente regulación del SES: “el sistema ha crecido en un marco de desregulación que va a terminar afectan- do la calidad de la oferta educacional y, por tanto, el papel que cumple la educación superior en el país. En consecuencia, al igual que en otros ámbi- tos del sector educacional, el rol del Estado se orienta a propósitos centrales de mejorar la calidad y la equidad de la educación superior, y a entregar incentivos adecuados para encauzar la acción del sistema en consonancia con las necesidades sociales y nacionales”‘s.

I,a política implementada en este período -entre 1994 y 2000- sigue ins- crita por lo mismo en el molde ya señalado. Según expresa el director de la División de ES:

En 1994 se propuso un programa de modernización y mejoramien- to de la calidad y equidad de la educación superior que condujo a un incremento de aportes y a nuevos programas durante el sexenio y, en particular, a un nuevo marco de política para la educación superior definido en julio de 1997, basado en [los siguientes] ejes centrales:

-Promover la Calidad. -Fomento de la Equidad. -Aportar al Desarrollo de la Cultura. -Vincular la Educación Superior con el Desarrollo Nacional. -Fomentar la Investigación y la Tecnología. -Promover la Regionalización. -Promocionar la Internacionalización. -Desarrollar un Sistema de Educación Superior complejo pero ade-

cuado a las necesidades del pr&‘.

c) Tercer gobierno

A partir del año 2000, con el tercer gobierno de la Concertación, se consagra definitivamente la misma pauta discursiva de continuidad. Así, el Ministerio de Educación enuncia su política en el ámbito de la ES de la siguiente forma:

En 1994 se propuso un programa de modernización y mejoramicn- to de la calidad y la equidad de la Educación Superior que condujo a un

:; Arellano (1997). Allard (s/f).

31

incremento de aportes y a nuevos programas y, en particular aun nuevo marco dc política para Educación Superior definido en julio de 1997.

Sobre esta base y considerando la importancia de este sector en la actual dinámica mundial, tanto para el desarrollo de las personas, como para el desarrollo de la sociedad, hoy es posible distinguir los siguientes cuatro ejes. Ellos son orientadores de la política de Educación Superior y de los cambios que ella requiere, y que se relacionan directamente con los grandes objetivos que han inspirado a la reforma del sistema educacional en su conjunto:

1. El mejoramiento de la calidad de la educación superior en todos sus niveles.

2. La igualdad de oportunidades que se expresa tanto en la equidad en las condiciones de acceso, como también de retención en el sistema universitario.

3. La regionalización o fomento del desarrollo regional. 4. La internacionalización de la Educación Superior. En el Gobierno encabezado por el presidente de la República, Don

Ricardo Lagos, hemos asumido estos objetivos como fundamentales, determinando los roles de fomento y promoción que le competen al Estado, perfeccionando los instrumentos a través de los cuales actualmente dichos roles se ejecutan, y buscando nuevas estrategias e instrumentos en los casos que éstos sean necesariosïo.

Las políticas impulsadas durante el tercer gobierno de la Concertación serán analizadas un poco más adelante en detalle. Por ahora conviene insistir en el carácter incrementa1 que ellas habían venido adoptando a lo largo del tiempo, más allá de su continuidad discursiva.

En efecto, los instrumentos de política -los programas y medidas- adop- tados a partir de 1990 son coherentes con la visión y orientaciones descritas más arriba y han ido operando de manera acumulativa.

Así, durante el período 1990-1994, el énfasis se puso en los siguientes aspectos:

l La legitimación de la nueva matriz de funcionamiento del SES, basada en principios de autorregulación y en mecanismos de coordinación de mercado.

l La puesta en operaciones del Consejo Superior de Educación como organismo de supervisión y licenciamiento de las nuevas instituciones privadas universitarias y profesionales, llegándose en torno al bienio 1994-1995 al número más alto, durante toda la década, de instituciones bajo control de dicho organismo.

l El incremento del gasto fiscal destinado a la ES, dirigido particularmente a:

32

* ampliar la cobertura del esquema de ayuda estudiantil, mediante becas y crédito?,

- apoyar el desarrollo de las universidades c/AFD mediante el fmanciamiento de su infraestructura y programas de mejoramiento”, y a

l impulsar la producción de conocimiento tecnológico mediante la creación del Fondo de Fomento al Desarrollo Científico y Tecnológi- co (FONDEF), destinado a “fortalecer y aprovechar las capacidades de innovación científica y tecnológica de las universidades e instituciones de investigación y desarrollo nacionales, financiando proyectos de alta calidad, significación e impacto para mejorar la productividad y com- petitividad de los principales sectores de la economía y mejorar la calidad de vida de la población”‘“.

Durante el período siguiente, 1994-2000, se amplía todavía más el radio de acción de las políticas públicas, siempre dentro del mismo concepto de continuidadz4:

- Se aumentan los recursos y se extiende programáticamente el Fondo de Desarrollo Institucional, creándose dos nuevas líneas de trabajo. Una de apoyo a universidades regionales en proyectos de infraestructura académica, docente y administrativa y la otra como concurso especial de innovación y mejoramiento en la formación universitaria de pregrado y fortalecimiento de medios académicos para ciencia y tecnología de posgrado.

l Se crea el Programa de Formación Inicial de Docentes para apoyar innovaciones en los programas de pedagogía, favoreciéndose inicialmente a 17 universidades, tanto con como sin aporte fiscal.

l Se establecen los Convenios de Desempeño para el Desarrollo de Áreas Prioritarias, inicialmente con 29 proyectos trianuales vinculados a los planes estratégicos de 21 universidades y a las necesidades regionales y nacionales. Los proyectos se concentraron especialmente en las áreas de Salud, Medio Ambiente y Recursos Naturales; Ingeniería, Tecnología y Desarrollo Regio- nal; Humanidades y Estudios Internacionales y Desarrollo Transversal de la Calidad, incluyendo metodologías y ayudas tecnológicas para la docencia. Esta experiencia sirve como piloto para el Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación Superior (MECESUP).

Se crean las becas MINEDUC, dr la Ley de Rrprogramación 19.083 y del Fondo de Repa- ración.

” Para estos efectos se crea el Fondo de Desarrollo Institucional, que cs “11 Fondo coxursable para el linanciamiento de proyectos específicos de infraestructura académica y/o administrativa en las Universidades del Consejo de Rectores.

1: FONDCF (2002) Para este período SC usa información contenida en Allard (s/f) y en WINEDUC (2002).

33

JosÉ JOAQuíN BIWNNER -^--- -------

* Puesta en marcha del Programa de Mejoramiento de la Equidad y la Calidad de la Educación Superior (MECESUP), financiado conjuntamente por el gobierno y el Banco Mundial, con un monto de US$241.000.000 para el período 1999 a 2003. Contempla las siguientes líneas de acción’“:

l Fondo Competitivo: pregrado, posgrado y formación de técnicos superiores; aseguramiento de calidad,

. fortalecimiento institucional, l revisión del financiamiento, y l sistema de información pública.

l Se incrementa el Gnanciamiento destinado al esquema de apoyo estudiantil, mediante la creación de varios instrumentos adicionales:

l Fondos Solidarios de Crédito Universitario. A partir de 1995, con la Ley 19.287, se estableció el Formulario Único de Acreditación So- cioeconómica (FUAS) de los alumnos y se modificó la forma de reinte- gro de las deudas estudiantiles, haciéndolas contingentes al ingreso (5Vo de los ingresos del deudor).

l Becas Juan Gómez Millas y Becas para Estudiantes Destacados que Ingresen a Pedagogía. Ambas fueron creadas en 1998. Las prime- ras permiten al beneficiado elegir entre las IES autónomas, sean éstas estatales, mixtas o privadas, incluyendo universidades, institutos profesionales y centros de formación técnica.

l Becas para Estudiantes Hijos de Profesionales de la Educación. l Créditos CORFO para postgrado. Establecidos en 1995, son otor

gados por bancos privados con subsidio y línea de crédito de la COR

FO. Se orientan preferentemente a estudiantes que desean cursar estudios de magíster en Chile y el extranjero.

l Créditos CORFO para pregrado. Creados en 1997 son otorgados por bancos privados, con subsidio y línea de crédito de la CORFO. El MINEDUC, a través de su División de Educación Superior, determina las instituciones elegibles, según su grado de consolidación institucional.

l Becas de Desempeño Laboral para Estudiantes de Educación Su perior. Creadas en 19!>9, en convenio con el FOSE, en el marco de los programas de emergencia y reactivación económica, beneficiando a alumnos de universidades, IPs y CFTs para sus prácticas laborales.

l Se amplían los mecanismos de control de la calidad, mediante la crea- ción de dos instancias especializadas.

l Comisión Nacional de Acreditación de Programas de Pregrado. Establecida en febrero de 1999, debe cumplir dos funciones: (i) llevar a cabo experimentalmente procedimientos voluntarios de acreditación

” Información detallUda sobre el MECLSUP~ ~ttp://wM?v.mineduc.cvsuperior/mecesup/ index.htm>.

34

de programas de pregrado pertenecientes a instituciones autónomas de nivel universitario y profesional y (ii) proponer un sistema perma- nente de aseguramiento de la calidadz6.

l Comisión Nacional de Acreditación de Posgrados. Sobre la base del juicio de pares evalúa y acredita programas de doctorado y maes- trías que se acogen voluntariamente al proceso evaluativoZ7.

d) Descripción ampliada de las políticas en curso

Ya vimos que el tercer gobierno de la Concertación, cuyo período se .,

uucro en marzo del ano 2000, se propuso llevar adelante un plan de acción de fuerte continuidad, con énfasis en los objetivos de equidad, calidad, re- gionalización e internacionalización.

En cuanto a las políticas del tercer (actual) gobierno de la Concertación (2000.2005), ellas persiguen cuatro objetivos principales.

1. Renovar la visión sobre la ES a la luz de los nuevos desafos que presentan la sociedad y el entorno de la globalización

A este efecto, el MINEDUC convocó alas IES y personeros representativos de la sociedad civil a un foro de la ES que trabajó en tres comisiones:

- comisión sobre nuevos desafíos de la sociedad del conocimiento y el desarrollo productivo;

l rol del Estado, y . articulación del sistema de educación superior. La primera etapa del foro se organizó a través de dos modalidades. Por

una parte, un grupo de académicos, líderes gremiales y dirigentes empresa- riales se abocó al análisis de los temas clave a través de las mencionadas comisiones. Por otro lado, se solicitó a las principales entidades de apoyo, fomento y regulación de la educación superior, las ciencias y la tecnología, que aportaran sus puntos de vista institucionales sobre estos asuntos”.

De los variados asuntos tratados, la Secretaría del Foro ha señalado que:

Mantienen su vigencia, por ejemplo, la preocupación por la escasez de información de buena calidad sobre la oferta académica de las instituciones, a [lo que se] agrega la inquietud por la exigua información de

Ver Comisión Nacional de Acreditación de Programas de Prcgrado (CNAP), Http://

” www.cnap.cl/cnap/cnapl.html>. Ver Comisión Nacional de Acreditación de Posgrados (CONAP), Gttp://ww.conicyt.cl/

28 acreditacionb. Ver Foro de la Educación Superior (2002), de donde SC extraen los párrafos que siguen.

35

JOSE JOAQIJ~N BRUNNER

que los postulantes disponen sobre la situación de los mercados de trabajo asociados con los diversos títulos y grados que otorgan las instituciones de formación terciaria. Otro ejemplo es el perfeccionamiento de los mecanismos de aseguramiento y fomento de la calidad, que pese al significativo desarrollo de la acreditación en los últimos diez anos, siguen alcanzando sólo a algunos sectores de la educación superior. El insuficiente desarrollo de la formación general y de la formación técni- ca, la debilidad de las vinculaciones entre las instituciones de educa- ción superior y la industria, la resistencia que ofrece la estructura de financiamiento de la educación superior al uso de los aportes estatales corno instrumento de política, y los efectos regresivos e ineficiencias del sistema de ayudas estudiantiles, sólo por señalar algunos ejemplos más, son otras de las áreas problemáticas que han estado presentes en el análisis por varios anos.

Entre las conclusiones, la Secretaria del foro destaca tres aspectos.

En primer lugar, el establecimiento de alianzas, consorcios o redes entre instituciones de educación superior, así corno entre éstas y empresas, es una necesidad impostergable en nuestra educación terciaria. La formación de alianzas es propuesta corno estrategia en relación con variados contextos: el de la creciente competencia nacional e internacional en que se desenvuelven hoy las instituciones, el de los requerimientos de compatibilidad de plataformas informáticas, los nuevos escenarios de investigación y, en fin, las demandas de un sistema articula- do de educación superior. Esta “cultura de cooperación”, corno la lla- mó la comisión de sociedad del conocimiento y desarrollo productivo debe ser, según los informes del Foro, a un tiempo la base de la refor- mulación de los currículos de las carreras, de la adopción más profunda y eficiente por parte de las instituciones de educación superior de las nuevas tecnologías de información y comunicaciones, de nuevas formas de competir con otros proveedores de educación terciaria, nacionales o extranjeros, de la obtención de recursos privados para investi- gación, de lageneración de itinerarios articulados de formación perma- nente y movilidad estudiantil parajóvenes y adultos, y dc prácticas más ágiles y eficaces de autoevaluación para el mejoramiento de la gestión. Como señala la comisión del Foro ya citada: “en la sociedad del conocimiento, la idea de relevancia debe ser interpretada corno una demanda a la educación superior de establecer contactos y alianzas con otros actores de la sociedad”.

En segundo lugar, la noción de educación continua, y su comple- mento, la idea de una formación universitaria de pregrado con mayor énfasis que la actual en la formación general son, al igual que la estrategia de alianzas, parte dc las ideas matrices que nos entrega el Foro. Desde luego, éstas aparecen particularmente marcadas en el trabajo de

la comisión dc articulación, pero subyaccn también, por ejemplo, a los análisis de la comisión de sociedad del conocimiento y desarrollo productivo, y a las presentaciones al Foro de la Academia Chilena de la Historia y del Consejo Nacional del Colegio de Enfermeras de Chile. Tomando un párrafo del documento de la comisión de articulación, tenemos que la sociedad del conocimiento exige “... un sistema de edu cación superior flexible que ofrezca múltiples vías de entrada y salida para sus estudiantes, que se acomode a las variadas necesidades y rit- mos de aprendizaje de clientelas cada vez más diversas, que ofrezca educación alo largo de toda la vida de las personas en el lugar que ellas lo demanden, en la forma en que lo soliciten y en la oportunidad que lo pidan, haciendo posible alternar perfodos de estudio con períodos de trabajo, cambiar de oficio o profesión en forma eficiente, y agregar nuevos conocimientos y destrezas alas que ya se poseen”.

En tercer lugar, la concepción subsidiaria de la función del Estado en la educación superior, asunto que si bien aparece tratado explícitamente sólo en el informe de la comisión de rol del Estado, sin embargo orienta implícitamente también las propuestas de las otras comisiones, delinean do posibilidades y límites ala acción del Estado en cada una de las áreas tratadas en el Foro. Así, por ejemplo, el Foro reconoce que la articulación del sistema no puede lograrse a través de un sistema centralizado de itinerarios de formación preestablecidos, debiendo optarse, en cambio, por fortalecer los esfuerzos de integración y articulación más promisorios de las propias instituciones. En el ámbito de la investigación, el desarrollo tecnológico y el medio productivo, la señalada concepción del papel del estado subyace a la idea de “capital de riesgo” para la inversión de largo plazo en sectores o tipos de tecnologías prioritarios para el país.

El modelo de coordinación de las relaciones entre el Estado y la educación superior favorecido por el Foro es, en palabras de la comi- sión de rol del Estado, uno “...mediante el cual cl Estado reconoce la autonomía de las instituciones de educación superior, a la vez que reclama para sí la función de priorizar acciones y orientar al sistema y sus actores a través de instrumentos regulatorios diversos. Ello no supone una conducción centralizada y dirigista de la educación superior, sino que una coordinación de los actores del sistema de educación superior a través de un marco regulatorio que reconoce el rol subsidiario del Estado. Queda por tanto superado el papel del Estado como un mero dispensador pasivo de financiamiento para pasar a coordinar los intereses de la nación en la educación superior”.

2. Ampliar y mejorar el esquema de ayudas estudiantiles

Según señaló la ministra de Educación ante el Consejo de Rectores en reunión del 29 de noviembre de 2001, preocupación central de su cartera ha sido ampliar y mejorar el esquema de ayudas estudiantiles. Su diagnóstico al

37

respecto y propuestas para la solución de los problemas identificados se encuentran en los siguientes párrafos del mencionado discursozg:

Respecto de las ayudas estudiantiles el gobierno aumentó entre 1999 y el 2001 en un 30% real los fondos para crédito y no han significado, en la práctica, casi ningún avance. Tenemos un sistema descentralizado que opera sobre decisiones que toman las universidades en forma autónoma, el Ministerio no tiene control alguno sobre estos procesos. De hecho, ya pesar de los aumentos de recursos, el número de beneficiarios permane- ce estancado en más o menos 130 mil jóvenes. El año 2001 los fondos aumentaron un 8% nominal y los aranceles lo hicieron en un 7,7%.

El uso de los instrumentos asimismo, ha perdido racionalidad. Se usan las becas MINEDUC para complementar los créditos no para el objetivo para el que fueron establecidas, que es ayudar a los jóvenes que provienen de los estratos socioeconómicos más desfavorecidos v que tienen mayor temor a asumir un compromiso de crédito. Por su parte, la recuperación del crédito opera de manera muy distinta en cada universidad, ya sea porque hay situaciones diferentes entre los deudores o porque los procedimientos de recuperación no siempre son eficaces. Solo se está recuperando alrededor del 4% del total qne se adeuda.

Por último, las asignaciones tampoco se hacen con criterio único y tenemos que hay universidades que -por efecto del diseño del sistema- tienen que sobre colocar crédito a estudiantes que no califican de acuerdo al modelo, mientras a otras no les alcanza para resolver situaciones objetivas de jóvenes muy modestos. En fin, estos problemas dan cuenta de un crédito solidario que no está funcionando como fue concebido y que hemos acordado perfeccionar.

El sistema de crédito solidario tiene un fuerte componente de subsidio público. En los hechos el Estado financia el 44% del valor del arancel de los jóvenes que requieren de 100% de crédito. Sin embargo, hemos fallado todos en transmitir que el crédito es una deuda tanto patrimonial como moral que no puede dejar de ser pagada para garantizar que otros jóvenes en el futuro reciban apoyo para financiar sus estudios. Hemos fallado todos en transmitir el profundo sentido solidario de este sistema y por eso funciona mal.

Nuestro propósito es avanzar gradual pero resueltamente hacia un sistema nuevo. Para ello, en primer lugar es necesario hacer modificaciones al Fondo Solidario del Consejo de Rectores al menos en los siguientes aspectos:

a) Focalizar efectivamente los créditos con alto subsidio público en los estudiantes de los dos primeros quintiles, como lo establece la ley.

b) Cambiar el sistema de becas por uno que considere 3 componentes: * premiar al mérito de estudiantes pobres (Gómez Millas),

” Aylwin (2001).

38

POLíTICAS Y MLRCIZDO DE EDUCAC1óN S”PmJ”R

* incentivar el acceso a carreras necesarias (pedagogías), * becas de carácter asistencial, complementarias al crédito.

c) Establecer criterios compatibles entre la asignación de recursos, el crecimiento de la matricula y el aumento de aranceles.

d) Establecer un sistema eficiente de asignación y de recuperación del crédito con mayor participación del Ministerio.

Para el resto de los jóvenes con requerimientos socioeconómicos, especialmente de la clase media, impulsaremos un sistema con tasas de interés más altas, con pago contingente al ingreso, y un plazo de pago de 20 a 25 años. En suma, se trata de un mejoramiento sustantivo del crédito CORFO, sin avales, con pago contingente al ingreso y respaldo estatal que pueda favorecer a estudiantes de clase media, ya sea para las universidades del Consejo de Rectores como para el resto de las institw ciones de educación superior que tengan autonomía y que sean decla- radas elegibles en un proceso de acreditación institucional.

Es un desafío de equidad y un compromiso con la sociedad chilena. Si somos capaces de resolver esto podemos pasar a abordar en conjunto el financiamiento universitario.

Dentro de estos parámetros se mantienen las líneas de becas generadas bajo los anteriores gobiernos (ver Cuadro 3, en p. 40) y se crea un nuevo programa: las Becas Nuevo Mileno 2002. Estas han sido establecidas para contribuir al financiamiento total o parcial del arancel anual de matrícula en beneficio de estudiantes que ingresan a carreras técnicas de nivel superio?.

Por último, en este mismo ámbito de reforma y perfeccionamiento del esquema de ayudas estudiantiles, el gobierno presentó al Congreso Nacional un proyecto de ley que establece normas para el Financiamiento de Estudios de Educación Superior (Recuadro 2, p. 41).

3. Crear un sistema de meguramiento de la calidad de la ES universitaria yprofe- sional

Haciéndose eco de la voluntad expresada por los gobiernos de la Con- certación desde el año 1990, y prolongando las iniciativas que se habían venido desarrollando a partir de ese año, el Ministerio de Educación presen- tó asimismo el proyecto de ley que establece un sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la educación superior, basado en la propuesta presentada por la Comisión Nacional de Acreditación de Programas de Pregra- do3’. En realción a esta, que se analiza más adelante (Parte III), la autoridad educacional del gobierno señaló en su momento:

‘” Ver ~ttp://www.mineduc.cl/superior/ayudas/bIIlile)~OO2.htm>. ” Ver el Mensaje del proyecto de ley, en <http://www.cci.cl/archivos/educacion/

Cunmo 3. CHILE: PRÓXIMAS DE BECAS PARA LA ES DE PREGRADO, 2002.

Beneficia hasta por un millón de pesos anuales a Becas Juan Gómez Mi- alumnos meritorios egresados de la enseñanza sub- Ilas vencionada y condiciones socioeconómicas deficita-

rias. Aporte que distribuye el Estado entre las universida-

Becas MINEDUC des del Consejo de Rectores para beneficiar a alumnos meritorios de escasos recursos en el pago del arancel de las carreras. Bcncficia a cstudiantcs dc educación superior dc ni-

Becas Nuevo Milenio ve1 técnico, de escasos recursos por un monto de hasta 300 mil pesos.

Becas para Estudiantes Beneficia hasta por un millón dc pesos anuales a

Destacados que Ingre~ alumnos meritorios cgrcsados dc la enseñanza sub-

sen a Pedagogía vencionada y condiciones socioeconómicas deficita rias que opten por carreras del área pedagógica.

Becas para Estudiantes Beneficia con medio millón de pesos anuales a

Hijos dc Profcsionalcs alumnos meritorios egresados de la enseñanza sub-

de la Educación vcncionada y condiciones sociocconómicas delicita rias hijos de profesionales de la educación.

Fuente: MINEDUC (2002b).

En materia de acreditación, la Comision Nacional de Acreditación de Pregrado (CNAP) se ha centrado en:

a) El diseño y la aplicación de criterios de evaluación por carreras o áreas disciplinarias, en un proceso de evaluación voluntario que culmi- na en el pronunciamiento público sobre el cumplimiento satisfactorio de los criterios previamente definidos.

b) El diseño de un Manual de Autoevaluación, material dc apoyo al trabajo de asistencia técnica y elaboración de una base de datos para recoger y procesar la información para respaldar la autoevaluación.

c) Durante el ano 2002 la CNAP deberá realizar una propuesta para un sistema nacional de acreditación sobre la base de la experiencia recogida en su funcionamiento experimental y los requerimientos del aseguramiento de la calidad en un sistema crecientemente complejo y diversificado y abierto ala competencia nacional y extranjera.

Aseguramientocalidad.doc>. Una presentación sucinta de la propuesta de la CNAP se cncucntra cll Q~ttp://www.cnap.cllacti~idadcs/Mar~~o~Dao/o2OJoso/o~~o/oZOLemai~e.pd~. Para un análisis crítico del proyecto del gobierno, ver la posición del Instituto Libertad y Desarrollo en Gttp://www.lyd.org/blblioteca/pdf/632calidad.pdG.

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R31.iT1cns Y MERCADO DC E”IJcAcION SITPF.RIOR ^___^“__-_- .------.-- --.._ -_- .----- ---. -- _ _-_ ” ” _ ._- “--

RECUADRO 2

Nuevo esquema de crédito estudiantil

Mediante este proyecto se establece, en primer término, la creación de un subsistema de crédito sustentable para estudiantes de instituciones autó- nomas acreditadas, que permita a SUS estudiantes obtener financiamiento a partir de sus posibilidades de pago futuro sin necesidad de recurrir a avales y, en segundo lugar, el establecimiento de un sistema de ahorro para el financiamiento de la Educación Superior que premie a las familias de escasos recursos y clase media que hacen un esfuerzo para este fm. Dispone que el Estado, por intermedio del fisco, garantizará los créditos destinados a financiar estudios de educación superior. No obstante, de manera expresa, se dice que los crédi- tos objeto de dicha garantía no podrán ser otorgados por el fisco. Además, se indica que el monto total garantizado en cada año, no podrá exceder el máxi- mo de recursos que determine la Ley de Presupuestos respectiva. La garantía estatal operara solo para créditos otorgados para financiar estudtos en institu ciones de educación superior (universidades, institutos profesionales y centros de formación técnica) reconocidas oh- cialmente por el Estado y debidamente acreditadas en cuanto a su calidad. Mientras no se encuentre vigente la ley de aseguramiento de calidad, las instituciones elegibles serán sólo aquellas au- tónomas que cumplan con los requisitos de calidad que establezca el Minis- terio de Educación. Los alumnos, al objeto de ser beneficiarios de la garan- tía estatal, deben, entre otros requisitos, ser chilenos o extranjeros con residen-

cia definitiva, estar matriculados en una carrera de educación superior de pregrado en una institución elegible según la ley, tener una condición socioeco- nõmica familiar que amerite el apoyo estatal, contra con un rendimiento aca- démico de excelencia, haber obtenido su Licencia de educación media dentro de los doce años anteriores a su mgreso a la educación superior; y otorgar un mandato especial para el cobro del cré- dito.

Con el objeto de que opere la ga- rada estatal, las instituciones de edu- cación superior deberán garantizar a favor de la entidad que otorgue el cré- dito, y a su sucesora, el riesgo de deser- cion académica del ahunna (abandono del alumno de sus estudios), según se establezca en el reglamento, garantfa que deberá cubrir el noventa por cien- to del capital del crédito, m.ás intereses.

El evento de deserción académica hará exigible, desde ese momento, las obligaciones del estudiante y habilitara a la institución acreedora respectiva a hacer efectiva la garantía anteriormen- te indicada.

El proyecto establece dos mecanismos para asegurar que el estudiante pague el credíto que se le ha otorgado. Por un lado, se dispone que el estudiante otorgue un mandato especial e írre- vocable, que faculte la deducción de sus remuneraciones para el pago de las cuotas del crédito. Por otro lado, la Tesore- rfa General de la República quedará facultada pasa retener la devolución de impuestos ala renta en caso de que hu- biesen cuotas impagas, dineros que de- berán ser girados por dicho organismo a favor de la entidad acreedora del respectivo credito.

Adicionalmente, se indica que el se- creto tributario no será aplicable ala in-

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JosÉ JoAouíN BRUNNER --~----_ ~~~------“^~- --

formación relativa a los ingresos de los deudores de los créditos garantizados por el Estado.

En cuanto ala administración del sistema, el proyecto Crea la Comisión Ad ministradora del Sistema de Créditos para Estudios Superiores, con persona- lidad jurídica y patrimonio propios, la qne tendrá una composición mixta pú- blico-privada y será presidida por el Mi- nistro de Educación,

Define sus iknciunes, entre Ias que cabe destacar, entre otras, que se abo- cará a d&nir y evaluar las políticas de créditos de estudios de educación superior con garantía estatal; generar, analizar y difundir información económica y académica relevante para el eficiente funcionamiento del sistema de credito

para estudios de educación superior; definir y organizar el proceso de postu lación a los créditos con garantía estatal; velar por la sustentabilidad del sistema de creditos para estudios de educación superior atraves de su financiamiento en el mercado de capitales; y celebrar convenios con otras entidades, públicas o privadas, para que &as otorguen, admi- nistren, compren y vendan créditos de educación superior con garantía estatal.

Cámara de Diputados, Boletia 3223-04. Una presentación suscinta del Proyecto se encuentra en <http://www.mineduc.cl/ destacados-web/edusupB. Para una revi- sión de los pro y contra del proyecto ver Instituto Libertad y Desarmlla, en 4n~:// www.lyd.cL%ibIiotecalpdf/607pro.pdfZ.

Realizada dicha propuesta, el gobierno envió el proyecto al Congreso, en cuyo Mensaje destacan los siguientes puntos. Sostiene que para lograr efectivamente una igualdad de oportunidades de desarrollo personal y profesional, es indispensable establecer los mecanismos que aseguren la calidad de la oferta educativa sobre la base de criterios de validez general. Señala que la educación superior chilena ofrece hoy más oportunidades de estudio que nun- ca antes. Hay más y diversas instituciones, que ofrecen una gran diversidad de carreras con un número creciente de vacantes. Sin embargo, precisamente por esto, no es fácil para los postulantes ala educación superior tomar decisiones acerca de las opciones que se les ofrecen. No es fácil comprender lo que está detrás de las distintas instituciones, o la diferencia entre un titulo y otro. Surgen múltiples preguntas acerca de la calidad de la educación superior, y de manera cada vez más clara, este concepto forma parte indiscutible de las preocupaciones de todos los actores relacionados directa o indirectamente con la educación superior y de las demandas crecientes por la existencia de mecanismos que den garantía de calidad de las instituciones y programas.

Añade que a las preguntas formuladas dentro de nuestro país, se agrega la necesidad de informar acerca de la calidad de la oferta educativa más allá de nuestras fronteras. Sostiene que la movilidad de estudiantes y profesionales, así como la oferta internacional de bienes y servicios, obliga a disponer de mecanismos que permitan garantizar la calidad de la formación ofrecida en Chile a nacionales y extranjeros, con el fin de mejorar las condiciones en

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POLfTICAS Y MERCADO DE EDUCACIóN SUPERIOR -.-~ -- ------- ~~-~-

que los profesionales y técnicos formados en Chile compiten en el medio labora1 nacional e internacional.

Por último, argumenta que la necesidad de desarrollar una base sólida en el campo de la ciencia y la tecnología, que permita que Chile genere nuevos conocimientos, seleccione y aplique las tecnologías existentes y las adapte en forma eficaz a las circunstancias locales, exige también un análisis de la calidad de las funciones de investigación y la definición de planes de desarrollo construidos sobre procesos de evaluación sistemáticos y compartidos.

Conforme lo establece el Mensaje del proyecto, los objetivos perseguidos por este son:

l Dar garantía pública de la calidad de las instituciones de educación superior y de los programas que imparten.

l Promover y apoyar el mejoramiento continuo y sistemático de las instituciones de educación superior y de los programas que ofrecen.

l Establecer una instancia de coordinación del conjunto de funciones y actividades que apuntan al desarrollo de la calidad de la educación superior.

l Mejorar las condiciones para el desarrollo de una educación superior capaz de responder a estándares de validez nacional e internacional.

Entre las funciones del sistema nacional de aseguramiento de la calidad, el proyecto contempla el desarrollo de un sistema de información para la ES,

que permita apoyar la gestión de la educación superior en su conjunto, in cluyendo la definición y evaluación de políticas para el sector y la gestión institucional, facilitando la toma de decisiones al interior de universidades, institutos y centros. Al mismo tiempo, este sistema permitirá contar con in- formación valida y confiable sobre la educación superior, y facilitará las decisiones de los usuarios de la educación superior con relación a los servicios ofrecidos.

4. Formación de posgrado

Según señaló la ministra de Educación en noviembre del año 2001, la política de su cartera contempla “hacer un esfuerzo mayor en la formación de posgrado, de cuadros académicos y profesionales de alto nive1”32. Este ha sido un objetivo constante de los gobiernos de la Concertación. De hecho, la matrícula de doctorado aumentó en 400% durante la última década, pero cl número de doctores graduados anualmente continúa siendo bajo, alcanzando a apenas 88 en el año 2002. En cuanto a becas de posgrado, estas llegan en la actualidad a un tota1 de 450 al año, que se hallan distribuidas en diversos programas: becas de doctorado, becas de magíster, becas de apoyo para

” Aylwin (2001).

43

J “SE o* un ‘J Q':B RUNNER

la realización de tesis doctoral, becas de término de tesis doctoral, becas Gobierno de Chile-BID, becas “Pasantías Silicon Valley”.

De manera paralela, se estableció la Comisión de Evaluación dc la Cali- dad de Programas de Posgrado de Universidades Autónomas, comisión asesora creada por Decreto N” 225 de 1999 del Ministerio de Educación. Los principales objetivos del proceso de evaluación son en este caso los siguiente?:

a) Propiciar la consolidación de la formación de posgrado, adoptando criterios de excelencia reconocidos internacionalmente, con el propósito de diseñar políticas de apoyo, estímulo y mejoramiento de los programas, espe- cíficamente, en el otorgamiento de becas a los estudiantes y de otros recursos destinados a una mejor enseñanza-aprendizaje3”.

b) Proveer a la comunidad de información confiable acerca de la calidad de la oferta educativa en el nivel de posgrado, a fin de fortalecer su capacidad de elección.

c) Promover la formación de recursos humanos altamente calificados. d) Favorecer una organización más racional de la oferta de posgrado en

sus modalidades de Magíster y Doctorado.

PARTE II Evolución de los mecanismos de coordinación de la ES chilena y sus efectos

Cambios en la coordinación del sistema de ES

En términos comparativos internacionales, las políticas de educación superior pueden distinguirse según la manera como organizan la interrelación entre las fuerzas o factores que regulan el desarrollo de los sistemas nacionales de ES.

Según la conocida hipótesis de Clark3’, dichas fuerzas o factores, expresados en términos de tipos ideales, son la autoridad del Estado, el mercado y las oligarquías académicas, que aquí llamaremos corporación académica. Estos tres dispositivos de orden, coordinación e integración de los sistemas

Normas y Procedimientos para la Evaluación Expcrimcntal de la Calidad de los Progra-

mas de Postgrado de las Universidades Autónomas; Resolución Exenta No 003380 del

” MINEDUC de 9 de marzo de 2000, ~ttp://www.conicyt.cl/acreditacion/normas.htm». Los programas acreditados se pueden consultar en ~ttp://www.conicyt.cI/becas/rcsulta~ dos acrcd.htmD.

ji Ver B. R. Clark (1983).

44

POLíTICAS Y MERCrn” DE EDUCACIÓN SUPERIOR

nacionales interactúan entre sí formando un espacio tridimensional, repre- sentado bajo la forma del ya clásico “triángulo de coordinación” de Clark3”. En este, cada ángulo manifiesta la prcscncia, en forma pura, de una de esas fuerzas reguladoras y la ausencia de las otras dos. Por su parte, la localiza- ción de los sistemas nacionales en una posición determinada dentro del trián- gulo expresa la combinación de las tres fuerzas que operan, en distintos grao dos, sobre el desarrollo de los respectivos sistemas, como se muestra en la Figura 1, tomada de Clark y referida al período de los años ‘70 y comienzos de los ochenta del siglo XX.

FIGURA 1. TKIANNUUW DE COORDINACIÓN DE CLARK ALIUZ.UEL>OK UE 1970/1980.

CORFORACI6N ACADbfICA

Los cambios experimentados por el SES chileno durante las últimas dos décadas, que hemos visto más arriba, reflejan modificaciones de fondo en las orientaciones de la política pública dirigida hacia este sector. Pueden describirse como desplazamientos dentro del “triángulo de coordinación” de Clark.

En general, hasta 1980 predominó un arreglo de políticas que ubicaba al sistema chileno en torno al eje EstadoXorporación Académica, en una po- sición intermedia entre aquéllas ocupadas en la misma época por Francia e Italia, según muestra la Figura 2.

45

JOSÉ JOAQUÍN BRUNNER -----L ~.--

~1GUR.A 2. ‘I‘RIÁNGUU3 DE COORDINACIÓN DE CIAREC:

CHILE ANTES DE 1980.

,+ Ml3FvXDO

CORPORACIÓN ACADÉMICA

Sin embargo, esa posición previa a 1980 necesita ser precisada en rela- ción con la evolución del país durante esa época. En efecto, la Figura 2 es valida en plenitud solo hasta 1973.

En efecto, durante el período previo al quiebre del régimen democrático, o sea, hasta 1973, el Estado tenía un reducido papel, el mercado práctica- mente ninguno y la posición del SES en el triángulo de Clark estaba determinada preferentemente por el peso de la corporación académica.

Las instituciones -8 en total, compuestas por 2 universidades estatales y 6 mixtas (3 privadas católicas y 3 privadas laicas)- gozaban de un alto grado de autonomía, con fuerte influencia de los académicos en la designación de las autoridades internas. El financiamiento del sistema era provisto práctica- mente en su totalidad por el Estado37, mediante un aporte fiscal directo destinado a cada institución en relación a su tamaño, grado de complejidad y poder de negociación. La amplia autonomía concedida a las instituciones limitaba fuertemente la intervención coordinadora del Estado; este carecía de facultades de orientación, supervisión, evaluación o fomento; no interve- nía en la aprobación de los programas de estudio o la definición de títulos y grados; ni tenía injerencia en la determinación del número de vacantes ofrecidas por las instituciones. Su rol se circunscribía casi exclusivamente al financiamiento de las instituciones.

Como resultado de la reforma universitaria iniciada en el año 1967 en las Universidades Católicas de Valparaíso y de Chile”“, y cuya marejada luego

E Ver Arraigada (1989), B runner (1986: p. 47), Brunner, Courard y Cox (1992: p. XWO). Ver Brunner y Catalán (1985: Estudio 4); Rmnner y Cox (1993) y (1986) y Brunner, Courard y cox (1992: pp. l-38).

46

POLíTICAS Y ivmKxD0 DE EDUCAClON SUBERI”R

se prolonga al resto del SES, combinada con el clima político de la época y el acceso de una coalición socialista al gobierno en el año 1970, se produce una fuerte expansión de la matrícula universitaria (incluyendo carreras de dura- ción corta y media) y un formidable aumento del aporte fiscal destinado a las instituciones de ES. Este último llegará a representar un 2,llVn del PGR en el año 1973, concentrando prácticamente un 40%~ del gasto fiscal total en educación de ese mismo año. iNo hay mejor demostración del poder alcan zado por la corporación académica!

CUADRO 4. &WXCIóN SUPERIOR EN CIIILE:

1965.1972.

IKUTA AÑO MATRÍCULA

TASA B DE ES* I I

’ 1965 41.801 4.07 ‘1,o 1966 48.946 4.64 171

.l

Fuente: PIIE (1984: p. X2), Consejo Rectores (1981), Arraigada (1989) * Sobre grupo de edad de 20 a 24 aríos.

Posteriormente, con el quiebre autoritario y la intervención militar, se produce un primer desplazamiento de la posición del SES chileno en el trián- gulo de Clark, entre 1973 y 1980, moviéndose por decir así hacia arriba a lo largo del eje estatal/corporativo, hasta situarse más próximo ala influencia y control del Estado, como se ve en la Figura 3.

47

JOSÉ JOAQUW BRUNNER -------

FIGURA 3. TRIANGULO DE COORDINACIÓN DE CLARK: CHILE 1973-1980.

MERCNXI

COFG’ORACIÓN AíXlXbWA

El anterior movimiento corresponde a la intervención gubernamental de las 8 universidades existentes, que son forzadas a abandonar su tradicional autonomía corporativa en el plano de la elección de sus autoridades y su independencia respecto de las autoridades políticas de turno3”.

Paralelamente, el SES mantiene su dependencia del financiamiento fiscal, aunque aumenta la gravitación de los ingresos generados por las propias instituciones, las cuales contribuyen en el año 1980 con algo más de una cuarta parte de lo ingresos totales de las universidades chilenat”.

A su turno, la corporación académica mantiene su poder para decidir sobre los programas, el currículo, los títulos y grados y sobre las vacantes ofrecidas, con las naturales limitaciones que se siguen de la intervención gubernamental. En cambio, las agrupaciones de docentes e investigadores universitarios, las federaciones estudiantiles y las organizaciones políticas dentro de los claustros son prohibidas.

Como resultado de las políticas generales de gasto público y de las políti- cas específicamente dirigidas al sector educacional, el aporte fiscal a las universidades disminuye durante este período4’, alcanzando su punto más bajo, medido como gasto por alumno, en el año 197G4*, y medido en relación al PGB en el año 1980. Asimismo, la matrícula disminuye a partir del año 1975, alcanzando su nivel inferior en el año 1980.

; Brunner (1981) y (1986: pp. 41-64). 1, Consultora EFES Limitada (1983: p. 61).

Tomando el año 1974 como base 100, el gasto fiscal en ES se sitúa en el año 1980 en 6.5,8. nï Ver Bmnner (1986: p. 46).

Ver Rnmner, Courard y Cox (1992: p. 46).

48

I AÑO

1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980

CUAUKO 5. EDWKI~N SUPERIOR EN CHILE: 1974-1980.

MATRíCULA '~ASABRUTA GASTOFISCAL

DE ES* ES (“h PGB)

144.861 10.95 24 147.049 10.77 1.5

Fuente: m(lY84:582)y Amigada(lY89).

A partir de 1980, la política gubernamental introduce un drástico desplazamiento del SES dentro del triángulo de coordinación, a lo largo de ambos ejes que apuntan hacia el mercado (Figura 4).

Efectivamente, se introduce una reforma de alcance sistémico, destinada en lo fundamental a: (i) abrir el sistema tradicional de provisión de ES auto- rizándose la operación de un mercado privado de provisión, con bajas regw laciones; (ii) diversificar la oferta de ES a través de una diferenciación de las carreras según su duración y los títulos y grados académicos a los que ellas dan acceso, creándose dos nuevos niveles institucionales de ES: el de los institutos profesionales y el de los centros de formación técnica; (iii) traspa- sar el costo de los estudios superiores a los estudiantes y sus familias, de manera parcial en el caso de las instituciones c/AFD, y de manera total en el caso de las nuevas instituciones privadas cuya fundación se autoriza a partir del año 1!M1”3.

En suma, se modifica drásticamente el posicionamiento del SES dentro del triángulo de Clark, introduciéndose como principio regulador del sistema la competencia entre instituciones por alumnos, profesores y fondos, al mismo tiempo que se mantiene el control estatal sobre los aspectos políticos de las instituciones y el de la corporación profesional sobre los aspectos de decisión académica.

” Brunner (1997) y (1999).

49

J OSE OA UIN ‘J Q' B RUNNER I” ” ̂ ” ” _l-l”_-“- --.-

FIGURA 4. TR~~GUU) DE COORDINACIÓN DE CLARK: CHILE 1981.1990.

MERCADO

CORPORACI6N ACAL%MICA

Como resultado de las nuevas políticas, proliferan las instituciones de ES.

De las 8 instituciones existentes en 1980 se llega aun número total de 302 el año 1990, distribuidas según niveles, como se señala en el Cuadro 6.

CUADRO 6. ‘h1I.E: INSTITUCIONES DE ES POR NIVEL Y SEGÚN TIPO,

1980-1990.

Instituciones 1980 1990 UNIVERSIDADES 8 60 Con aporte fiscal directo 8 20 Privadas nuevas, sin aporte fiscal directo 40 INSTITUTOS PROFESIONALES 81

Con aaorte fiscal directo 2 Privados nuevos, sin aporte fiscal directo 79 CENTROS DE FORMACIÓN TÉCNICA 161

Con aporte fiscal directo Privados nuevos, sin aporte fiscal directo TOTAL 8 Con aporte fiscal directo 8 Privados nuevos, sin aporte fiscal directo

Fuente: Ministerio de Educación y Consejo Superior de Educación

161

302 22 280

Durante este período la matrícula vuelve a crecer, pasando de menos de 120 mil en el año 1980 a más de 240 mil diez años después. El mayor crecimiento se produce entre las instituciones no universitarias, que en 1990 re- únen el 48% de la matrícula total de ES.

En cambio, el subsidio fiscal al sistema disminuye drásticamente, como

50

se observa en el Cuadro 7, al mismo tiempo que se crean nuevos mecanismos de asignación de recursos públicos destinados al SESn4.

A partir del año 1981, el aporte fiscal directo -medio habitual de transfe- rencia desde el Presupuesto de la Nación hacia las universidades- queda reservado exclusivamente para las 8 universidades y aquellas instituciones derivadas de la reorganización dc éstas. Por otro lado, este aporte disminuye gradualmente, cayendo en 1990 amenos de la mitad de su valor real del año 1980. Paralelamente, el gobierno crea cuatro vehículos alternativos para el financiamiento de la educación superior, consistentes en: (i) un aporte fiscal indirecto, fondo cuyo criterio de distribución es la matrícula de los alumnos de primer año con los mejores 27.500 puntajes en la Prueba de Aptitud Aca- démica, abierto a todas las instituciones de ES; (ii) un fondo para el otorgamiento de créditos a los estudiantes destinado al pago de aranceles, que son distribuidos en virtud de los antecedentes socioeconómicos de los alumnos; (iii) un fondo nacional de investigación científica y tecnológica para el Bnan- ciamiento competitivo de proyectos en base a su calidad, sin consideración de áreas o disciplinas prioritarias; (iv) un fondo de desarrollo para las instituciones con aporte fiscal, que sólo opera el año 1988, pero que será reinstala- do posteriormente en la década de los noventa. Sumados los recursos que el gobierno canaliza a través de estos distintos mecanismos, se produce una constante caída a partir del año 1983, que en relación a ese año llega a menos de la mitad el año 1990.

CUAWW 7. EDUCACIÓN SUPERIOR EN CHILE: 1980-1990.

Año Matrícula Tasa Bruta Gasto fiscal en ES Gasto fiscal ES de ES* (millones de pesos 2000) (Vo PGB)

1980 118.978 7.43 246.9.58,6 1.1 1983 172.995 10.14 214.743,5 0.8 1987 218.397 12.44 123.986,O o.ii 1990 245.408 14.16 100.231,7 0.5

Fuente: Ministerio de Educación (ZWl), (XKU), Umnner (1X47).

Con la recuperación de la democracia en el año 1990, las políticas de ES -sin alterar la posición básica del sistema- producen nuevos desplazamientos, esta vez en el sentido de un corrimiento del sistema hacia una posición más centrada dentro del triángulo de Clark.

En efecto, como muestra la Figura 5, el sistema se aleja del polo del Esta do, al concluir la intervención política de las universidades. En efecto, al recobrar su autonomía, las universidades C/AFD recuperan también el dere-

Ver Brunner (1992: pp. 66 77).

51

JosL JOAQGÍN BRUNNER --“-ll.“ll-l-I ---.~-“.-^-^lll.“-~-- “---

cho a designar a sus propias autoridades, con lo cual se incrementa nueva- mente, aunque de manera moderada en el nuevo esquema, el poder de la corporación académica. A su turno, sin embargo, el Estado asume un papel más activo al menos en un doble sentido.

Por un lado, vuelve a invertir en ES, aumentando durante la década de los ‘90 el gasto fiscal en términos reales a más del doble, aunque computado en proporción al PGR se mantiene relativamente constante, como resultado del fuerte incremento del producto durante los años 1990-1997. Además, se crean mecanismos adicionales para asignar recursos públicos a las instituciones de ES y se revisan algunos establecidos durante la década de los ochenta.

Por otro lado, el Estado asume funciones directas e indirectas de regnla- ción del mercado privado de la ES, especialmente a través del Consejo Supe- rior de Educación y de otras instancias adicionales tendientes a asegurar o mejorar la calidad de los programas y a proporcionar mayor información a los usuarios de los servicios de ES.

MFXXDO

CORPORACIÓN ACAl)tiCA

Durante este período, la matrícula total de ES vuelve a experimentar un fuerte desarrollo, con lo cual aumenta asimismo la tasa de participación del grupo de edad correspondiente. El crecimiento de la matrícula universitaria es particularmente fuerte, pasando de 144 mil a 303 mil alumnos. Por su parte, la expansión de la matrícula privada a lo largo de los últimos 20 años ha sido explosiva, llegando a representar casi un 54% del total de la matrícu- la de pregrado en el año 2000.

CUADRO 8. &XJCACION SUPERIOR EN CIIILE:

1991 2001.

. 1 1 Tasa Bruta 1 Gasto liscal en ES I Gasto fiscal I AfíO Matncuta

de ES* (millones de pesos 2000) ES (Yo PGB) 1991 246.889 14.28 129676.5 0.6 1993 I 309..574 I 18.01 I 1.53.120;7 0.6 1994 321248 . 18.71 161.050,8 *\ 0.7 1995 337.604 19.74 169.705.9 0.6 1996 358.082 21.01 179.695:5 0.6 1997 370.798 21.86 1998 390.472 23.11

192.632,8 0.6 207.792,2 0.6

1999 1 4.11.634 1 24.39 223.616,2 0.7 2000 1 435.830 1 25.74 226.283,O 0.6

Fuente: Ministerio de Educación (2001, ZN2), MIDEPLAN (XKll).

Comparación internacional de resultados

.?.lXÍnde han conducido las políticas implementadas durante el último bienio a la ES chilena? 2Cómo se compara ella, en términos de los indicadores básicos de participación, distribución de la matrícula, desempeño y G- nanciamiento, con la ES de países de América Latina, Europa Occidental, Europa Central y del Este, del Sudeste asiático y de los países del Pacífico?

El Cuadro 9 (en p. 54) ofrece una visión sintética de la posición chilena en el campo mundial de la ES.

Puede apreciarse aquí lo siguiente: l que el país ha logrado una tasa bruta de participación en la ES relativa-

mente alta para su ingreso per cápita, con 38 personas tomando cursos de ES

por cada 100 jóvenes en la edad de hacerlo, tasa similar a la de Hungría y una de las más altas en América Latina, sobre todo si se considera que Ar- gentina tiene ingreso irrestricto a las universidades públicas, pero luego gradúa una tasa inferior a la chilena;

l que la tasa de ingreso ala ES es razonable, correspondiendo el porcenta je que entra a la ES de tipo vocacional (Tipo B) al del promedio de los países de la OECD, mientras el porcentaje que entra ala ES profesional (carreras de 5 años y más) empieza a aproximarse a dicho promedio;

. que la tasa de eficiencia interna del sistema, considerado el porcentaje que participa en la ES, es razonablemente alto en ambos tipos de carreras si se considera el patrón promedio de los países OECD; en cualquier caso muy superior al de los países de América Latina incluidos en el Cuadro y acer- cándose en el resultado total a Portugal y España;

53

-

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Fuente: The World Ba& (2003) y OECD (2002) i: incluido en cifra vecina. si: sin información.

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323 5.144

370 879

225 2.291

2.319 2.319

160 416

1.921 12.289

1.579 1.576

5.059 4 023

1.445 1.445

1.349 2.005

3.353 12.525

2.197 2.373

51 s1

ArtíCUlOS ciencia y eCIlO1Ogí;

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Gasto en ES (%

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Gasto en ES

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:asto eI t&D (ok PGB)

0.45

0.77

0.54

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0.40

0.94

0.71

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0.82

1.35

1.51

1.11

SI

POLfTICAS Y MERCADO DE EDUCACIÓN S”PERIOR -- ---- --“~ _-~-~

* que, correspondientemente, Chile ostenta junto a Malasia el más bajo peso relativo de producción de conocimientos avanzados medido por el número de publicaciones internacionalmente registradas;

l que el gasto de ES de Chile es de los más altos del grupo de compara- ción, y de todo el mundo, alcanzando a 2,2% del PGB, cifra solo superada por el gasto coreano entre los países incluidos en el Cuadro y muy por encima del gasto promedio de la OECD en ES;

. que dicho gasto se aparta del patrón usual, en el sentido de que en el caso de Chile solo una fracción menor proviene de fuentes públicas, mientras que la mayoría de los recursos son desembolsados por los particulares; estudiantes y sus familias;

l que, en todo caso, el gasto total por alumno de ES, calculado en dólares de valor equivalente, aparece en Chile situado en una posición intermedia, entre el gasto sorprendentemente alto de Brasil y el más bajo de Malasia, siendo superior al de Portugal, Corea, Kepública Checa y España;

l que el gasto nacional en I&D aparece, junto al de Malasia, Argentina y México, entre los más bajos del grupo de comparación, lo que en parte se explica por el tamaño de la comunidad de investigadores pero podría inci- dir, asimismo, sobre su bajo peso medido en publicaciones y el escaso nú- mero de doctores graduados anualmente, cifra que se señala más arriba.

Por último, en un terreno diferente, cabe destacar que la equidad en la distribución de las oportunidades de estudios superiores ha mejorado tam- bién durante los años noventa, disminuyendo el índice de desigualdad (rela- ción entre las tasas de participación de los quintiles de mayor y menor ingreso) de 9.14 a ZOl entre el año 1900 y el año 20004”.

PARTE III Información para el diseño de políticas y la regulación del mercado de ES

En una economía de mercado, con un sistema de ES que usa intensamen- te mecanismos competitivos y posee un bajo grado de regulación pública, el ajuste entre la oferta de oportunidades de estudios superiores y de graduados, por un lado, y las demandas provenientes de las personas que desean estudiar y del mundo laboral, por el otro, se debe producir automáticamen te, al nivel de los agentes individuales que eligen carreras y se gradúan de las IES y de los puestos de trabajo generados por la economía. Se sabe, sin em-

” Ver MIDEPLAN (2001).

55

bargo, que solo en un mundo ideal dicho ajuste se produce sin fricciones, generando resultados individualmente satisfactorios y socialmente óptimos4’.

Por tanto, para que dicho ajuste se produzca en las condiciones más favo- rables posibles para las personas y la sociedad se requiere que existan mecanismos que lo hagan posible con el menor costo posible. Particularmente en modelos de ES que operan competitivamente, en contextos de libre elec- ción, tales mecanismos se basan, en buena medida, en la generación, distri- bución y uso de información.

Nuestra atención se centrará ahora por lo mismo en esta dimensión espe- cífka del sistema de ES; es decir, cómo se regula la formación profesional y a través de qué mecanismos; qué servicios de información sugiere la experiencia internacional son necesarios; qué demandas de información aparecen en el caso de Chile, y cual es la oferta de información existente para usuarios y tomadores de decisiones públicas.

De la planificación a la información

Mientras existieron regímenes de economía centralizada, se supuso que un mecanismo particularmente eficaz para coordinar la oferta de la educa- ción superior y las demandas de la economía sería la planificación cuantitativa de recursos humanos altamente calificados. En breve, “las empresas eran consultadas y debían indicar anticipadamente el número de graduados que necesitarían en los próximos años. Estas proyecciones se sumaban y forma- ban la base para las decisiones respecto al número de estudiantes que debían ser admitidos en las correspondientes áreas de estudio. Este sistema fue administrado de una manera relativamente rigurosa en la Unión Soviética y Rumania y de manera más flexible en Polonia”47. Con la desaparición de las economías centralizadas desapareció también el interés por el mecanismo que permitía planificar cuantitativamente la asignación de los recursos humanos para los puestos de trabajo en la empresa.

En Europa occidental se usaron durante los años ‘60 y posteriores, gruesamente, dos aproximaciones para abordar el problema del ajuste entre la

ES y las ocupaciones. Por un lado, la aproximación llamada de los requerimientos de recursos

humanos, donde sobre la base de una proyección de los escenarios de crecimiento en diversos sectores de la economía, y de su contraste con las proyecciones de la oferta de graduados, se formulaban recomendaciones de políti-

Paraun desarrollo conceptual de este punto ver más adelante, en este volumen, el articulo de Pablo González.

” Teichler (1996: p, 26).

ca y se ofrecía información a la sociedad. Esta forma de abordar la cuestión estuvo en boga en los países de la OECD en los años ‘604s.

Por otro lado, surgió con posterioridad la aproximación del capital hu- mano que, sobre la base del cálculo de tasas de retorno a la educación, per- mitía proyectar la relativa escasez o abundancia de graduados y la necesidad de priorizar la inversión y expansión de uno u otro nivel del sistema educa- ciona14”.

En el presente, las pretensiones de una planificación fuerte han sido sus- tituidas en general por aproximaciones más moderadas. Como señala Tei- chler, “después de las altas esperanzas iniciales y las subsecuentes duras cti- ticas, el planeamiento macro-social terminó por ajustarse a metas más mo- destas. Este cambio fue más visible en los países de Europa occidental y, entre ellos, notablemente en aquellos países donde el planeamiento educacional, como provisión planificada de recursos humanos para una economía de mercado, había sido pronunciada, tal como en Suecia y la República Federal de Alemania”‘“.

La OECD ha encabezado el movimiento revisionista. En vez de insistir en los procedimientos tradicionales de planeamiento apunta ahora en otras di- recciones, tales como la información indicativa para los usuarios de la ES y los empleadores y la decidida acción sobre la oferta, de modo de elevar la relevancia de los estudios superiores para el empleo a través de diversos expedientes como la orientación y cl consejo proporcionado a los alumnos, la adecuación de las instituciones a las demandas del mercado laboral, la revisión curricular para enfatizar contenidos vinculados a las ocupaciones, el énfasis en las tecnologías y los conocimientos aplicados, la orientación prác tica de los estudios y el vínculo más estrecho entre las IES y el mundo del trabajo (Recuadro 3)“‘.

Un buen ejemplo de la nueva aproximación, más liviana, a la informa- ción sobre demanda de recursos humanos lo proporciona, por ejemplo, el caso de Hong Kong (Olsen 2001). Las proyecciones de recursos humanos son realizadas allí por la Oficina de Educación y Recursos Humanos y se publican periódicamente en el sitio oficial del gobierno (www.gov.hk). La

Ver OECD, “Employment, Tabour And Social Affairs, Recommendation of the Council on Mmpower Policy as a Mcans for the Prnmotion uf Economic Growth”, 21 de mayo de 1964, C(64)48/Final, ~ttp://webdominol.oecd.org/horiz~~tal/~~~d~ct~.~~f~f5d1a2Of4dd3e32-

Iu cc1256aSb00360e66/629183ecfe2dc1c4c1256~c300~30834?0penDocumcn~. Ver Psacharopoulos (1994), “Returns to Investment in Education: A Global Update”, World Development, 22. Para una introducción, ver Hough, J.R (1993), “Educational cost-ben& analysis Education Rcsearch Paper”, N” 2, Loughborough University, <http:// www.dfid.gnv.uk/AboutDFlD/Education/Kes.

:y Tcichlcr (1996: p. 33). ver OECD (19%: cap. 3).

57

actual proyección esta formulada hasta el año 2005 y se basa en el supuesto del tránsito de Hong Kong hacia una economía basada en el conocimiento y en actividades de mayor valor agregado. Se proyecta una demanda laboral que aumenta al 2.4Ok1 anual, una demanda de profesionales que debe incre- mentarse en 5.80/0 anual y una demanda de técnicos superiores que crecería auna tasa anual de 6.7%. En términos educacionales SC señala que la demanda por graduados aumentará al 4.8% anual y la de personas con calihcacio- nes post-secundarias a un 7.2O/o, en tanto que la oferta en ambos niveles esta ría creciendo al 3.6%. De aquí se deduce que existirá un déficit de 31.400 graduados el año 2005, incluso después del regreso de 65 mil graduados que retornarían al país entre 1999-2005. Asimismo, se prevée un déficit de 85.500 personas con educación post-secundaria, que equivale al 16% del total demandado por la economía en este segmento, incluso después del retorno de alrededor de 20 mil personas con formación post-secudnaria desde el exterior durante el período 1999-2005.

Una de las razones que explican la declinación del planeamiento riguro- so a nivel de la ES es la dificultad de encontrar, fuera del mercado, la infor mación requerida para hacer políticas y adoptar decisiones. Teichler (1998) enumera algunos de los principales problemas que existen para recolectar y usar información sobre el cambiante vínculo entre los sistemas de ES y el mercado laboral, profesional y técnico:

l La información disponible sobre el empleo, trabajo y utilización de gm duados es habitualmente parcial, sesgada y poco analizada. Más aún, el au- tor señala que a pesar de que la conexión entre ES y mundo del trabajo es uno de los tópicos más debatidos, sin embargo el conocimiento respecto de dicho vínculo es escaso. “Observamos apasionados argumentos sobre escasez o sobreproducción de destrezas, sobre las competencias esperadas, sobre desajustes entre competencias de los graduados y necesidades de los sistemas de empleo, etc., todos los cuales carecen de base en la evidencia empí- rica disponible”. iNada distinto, por tanto, de lo que ocurre en Chile!

. La información cuantitativa sobre el empleo de graduados en los sectores tradicionales de empleo es frecuentemente abundante, pero relativamente pobre en los sectores nuevos, emergentes e informales. De modo que si el empleo esta disminuyendo en el primero, la diferencia de información que existe podría inducir una visión exageradamente pesimista sobre las perspectivas de trabajo de los graduados.

l En general, hay un desbalance entre información estructural-cuantitativa y cualitativa. Existen abundantes datos sobre el ingreso de los graduados pero se sabe poco sobre sus tareas y si acaso el conocimiento adquirido les resulta útil en el trabajo. Debido a sus costos altos, los estudios sobre tareas ocupacionales, requerimiento de competencias y utilización de com-

.5u

~OI.fTlCAS Y MERCADO DE EDUCACI6N SUPERIOR

RECUADRO 3 Orientación y consejo

Ningún pa& parece haber logrado desarrollar en plenitud servicios de in- formación y orientacián para todos los jóvenes, a pesar de los muchos ejemplos de buena práctica que se pueden encontrar entre los paises de la UECD y de la seriedad con que en algunos son tratados dichos servicios. Parte de la ra- zón radica en la baja prioridad asigna- da al desarrollo de los servicios de in- formación sobre carreras y de orienta- ción vocacional. En parte se debe a que la provisión de tales servicios no encuentra un adecuado balance, capaz de responder a la totalidad de las necesidades existentes. En lo que sigue se destacan algunos de los problemas surgi- dos a partir de esta revisión temática:

* El entrenamiento provisto al personal de información y orientación es frecuentemente breve y limitado. Por lo general no hay cursos de formación completa para este personal, antes de que entre a trabajar, ni se le exige calificaciones formales. Las oportunidades para mejorar sus conocimientos y destrezas una vez que estAn en el desem- peño de sus funciones son escasas.

l Allí donde ei rol del orientador está bien establecido, suele darse mayor én- fasis ala orientación educacional y personal que a la información y consejo para la elección de carrera.

* Habitualmente, quienes se dirigen ala ES una vez completada la enseñanza secundaria reciben prioridad y servicios más especializados que aquellos que van directamente al mundo laboral.

l La información y orientación vocacionales son frecuentemente una pre- ocupación solo periférica de los establecimientos escolares, y no se hallan inte-

-

gradas al curriculum ni existen materia- les adecuados de soporte.

l La informa&% disponible para los jóvenes sobre elección de carrerasuele ser limiw obsoleta, estar presentada en fur- matos poco atradvos y ser de dificil aece- so. Resulta diffcil a los jóvenes relacionar esa información con lo que saben sobre sus propios talentos, logros e intereses.

Los servicios provistos por las escuelas y las IES están generalmente poco in- tegrados con los servicios provistos por las autoridades del mercado laboral. El rol del sector privado en cuanto a proporcionar un rango cada vez más amplio y diverso de información y orienta ción en formatos impresos y electroni- CON muestra un bajo nivel de integración con el rol que cumple el sector público.

El Grupo Temático sugiere que servicios de información y orientación de alta celidad, a la vez que accesibles, debetían desarrollarse en tomo a un conjunto de elementos clave. Entre ellos están:

l La disponibilidad en diversos formatos -tanto impresos como electróni- cos- de información de alta calidad sobre itinerarios educacionales y laborales, empleos y vida laboral, producidos por organizaciones especializadas.

l El uso por parte de los estudiantes de técnicas autoadministradas de eva- luación personal y laboral y de explo- ración de cursos y programas de ES.

l La inclusión mandataria en el cu- rrículum escolar de orientación y edu- cación para las carreras,

l Oportunidades para todos los estudiantes de hacer experiencias en situaciones reales de trabajo,

l Involucramiento sistemático y organizado de miembros de la comunidad talles como empleadores, sindicatos, ex alumnos y padres.

OECD (20004 y Watts (2002).

59

JOSÉ Joi\yuui~ BRUNN~K ^----

petencias suelen ser muy limitados y por ende no permiten hacer generali- zaciones.

* La opinión entregada por los empleadores respecto a las competencias requeridas se toman muy frecuentemente como información objetiva con- cerniente a las demandas en el sistema ocupacional. Se sabe, sin embargo, que los empleadores sobre-enfatizan la necesidad de destrezas escasas, tanto generales como específicas. Además, las expectativas de los empleadores respecto del sistema educacional frecuentemente son inconsistentes con sus políticas de reclutamiento y desarrollo profesional. Por último, los empleadores dicen poco respecto del papel más activo que la ES podría jugar en relación al mundo del trabajo.

l Muchos investigadores suponen que sus entrevistados -graduados, supervisores o jefes de personal, los departamentos de recursos humanos, por ejemplo- serían las fuentes mejor informadas y más expertas sobre el víncu- lo entre destrezas y tareas ocupacionales. En realidad, pocos de ellos pueden ofrecer información valida sobre asuntos de calificación laboral; es decir, el ajuste entre tareas ocupacionales y competencias y sobre los procesos y sus- tancia del aprendizaje que conducen a aquellas.

. Los resultados de investigaciones realizadas cn un país suelen extrapolarse a otros sin base ninguna, pasando por alto diferencias en el número de graduados, el valor social que se le atribuye, tipo de formación que reciben, etc.

A pesar de tales dificultades, la experiencia muestra -y la literatura especializada confirma- que la formulación de políticas cn el ámbito de la ES, y la toma de decisiones en este sector, requieren de un sistema de recolección, análisis y uso de datos para la acción pública.

Aunque tomado del contexto norteamericano, el Recuadro 4 (en p. 61) formula bien la necesidad y los problemas que aparecen frente a los hacedores de políticas en este ámbito.

Información para los usuarios

La inexistencia, escasez o reducida calidad de los sistemas formalizados

de información en el área de la ES no implica, sin embargo, que los jóvenes no posean sus propias formas y medios para informarse sobre las opormni- dades de estudio, la oferta de programas y carreras y las demandas del mcr- cado laboral. Diversos estudios identifican al menos seis fuentes de informa ción sobre oportunidades de estudio y carreras: (i) la escuela secundaria (profesores y pares) y sus servicios de orientación vocacional (cuando existen y funcionan); (ii) el personal de las propias IES y sus servicios de extensión hacia las escuelas secundarias desde donde esperan reclutar alumnos; (iii) amigos, padres y parientes; (iv) el grupo de pares; (v) los empleos anteriores

RECUADRO 4 Información para las decisiones

La política pública requiere informa- ción que sea exacta y relevante para el proceso de toma de decisiones, Hay dos razones principales que justifican la in- versión en la producción de informa- ción pam las decisiones (IPD).

En primer lugar, una información adecuada evita que los formuladores de políticas incurran en costosos errores. Aunque la información es sólo una con- dición para las decisiones y polfticas, pues éstas pueden adoptarse sin ella, invertir en IPD proporciona un seguro costo-efectivo frente al fracaso de las polfticas y la necesidad de reparados.

En segundo lugar, lainfonnación permite a los hacedores de política reformu- lar las cuestiones y debates sobre la ES en base a necesidades y beneficios sociales y no centrarse exclusivamente en los mecanismos y niveles de financiamiento y en la operación actual de las IES.

Sin embargo, la experiencia sugiere que la formulación de políticas de ES basada en evidencias empiiicas e información adecuada es un hecho aislsdo. Hay varías razones posibles para este fenómeno:

l Falta de un marco conceptual acep- tado para interpretar el flujo de datos disponibles en función de una agenda de políticas de ES. Suele existir una cantidad de datos proporcionados por las propias IES y las agencias públicas del sector, pero no existe unainterpretación compartida entre los formuladores de políticas, las instituciones y los líderes académicos que facilite su utilizacion.

l Tampoco hay suticiente scuerdo respecto ala necesidad de producirinforma- ción sobre la demanda, los usuarios y be- ncficíaríos. Más bien, al ser las políticas guiadas desde el lado de la oferta y gene-

radas por las propias IES, la iuformacíón producida se ajusta a sus necesidades e in temes y no a las de una visión sistémica

= Existen limitaciones respecto alas fuentes de información. Solo aquella proveniente de las agencias públicas del sector y de las IES está al alcance de los formuladores de políticas. Frecuente- mente, sin embargo, la información relevante sobre usuarios y beneficianos está en otros lados, en el Ministerio de Economía, en el Misterio del Traba- jo, en el Ministerio de Planificación, en el Instítuto Nacional de Estadísticas o en otras agencias. Esto signika que dicha información es recolectada, proce- sada, organizada y presentada conforme a los intereses específicos de cada uno de esos organismos, no ajustándo- se a las necesidades que tienen los formuladores de políticas de ES.

l Hay un déficit de analistas y de aná- lisis. Dado lo dicho más arriba, la IPD relevante necesita ser construida y no puede meramente ser recopilada. Con todo hay una escasez de personal espe- cializado para el desempeño de esta fim- ción. En ocasiones esto lleva a que la in- formación sea producida por individuos 0 empresas que buscan llenar el vacfo, pero que actúan descoordinadamente y sín tener a la vista los requerimientos de los formuladores de políticas.

l Hay pocos estándares absolutos en la ES. Como consecuencia de esto se requiere muchas veces producir información comparativa -estadfsticas de tipo ben& nzar por ejemplo- la cual es difkil de generar, interpretar y usar. De ahf tambien la carencia de fndicadores pertinentes y a~cptados por todos los actores del sistema de ES, así como la dificultad para con- cordar en par&netros cualitativos q*e son de la esencia de la actividad educacional.

Basado en Jones y Paulson (s/f).

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(para quienes los han tenido), y (vi) otras informaciones generales provistas a través de los medios de comunicación, como diarios, revistas, la TV, la radio e Internet.

Un estudio realizado recientemente en Gran Bretaña arroja interesantes resultados sobre las estrategias de información que emplean los estudiantes al momento de elegir su carrera y cuáles factores inciden más o menos en su elección”. Se señala allí, entre otras cosas, lo siguiente:

. Los egresados de la enseñanza media tienden a elegir una IES sobre la base de reducir una larga lista inicial de opciones basada en el consejo dado por pares, los padres y consejeros escolares. Acuden a fuentes escritas de información sólo una vez que han reducido sus opciones.

l El factor más importante que influye en su decisión son los cursos ofrecidos. Esto fue declarado por más de un tercio de los encuestados; un quinto sin embargo mencionó la localización geográfica, que se equipara al porcentaje de los que eligen por reputación. La calidad de la enseñanza como el motivo único principal que incide en la elección recibe una baja posición en el runking, habiendo sido elegido únicamente por un 6% de la muestra. Con todo, cuando se solicita a los encuestados que nombren cualquier factor que haya influenciado su opción, la calidad de la enseñanza y el equipamiento físico son mencionados por dos tercios de los postulantes. En otras palabras, la calidad parece ser importante para los postulantes pero no decisiva.

l Por lejos la más importante fuente de información para los alumnos son los prospectos publicados y las sesiones abiertas de información organizadas por las IES. Los padres, los amigos, los orientadores y publicaciones especializadas también son importantes. Diferentes postulantes usan estos medios de diversas maneras y son influenciados también de distintos modos por sus pares. En particular, los postulantes más maduros descansan mucho más en la información provista por amigos y servicios de orientación que en impresos, como hacen los postulantes recién egresados del colegio.

l En cuanto al conocimiento y uso de información sobre estándares de calidad:

l Aproximadamente la mitad de los postulantes estaba consciente de que existía información sobre calidad de la enseñanza (incluyendo los informes de la QAA, la agencia inglesa de aseguramiento de la calidad de la ES).

. Alrededor de dos terceras partes de los que conocían esa informa- ción declaran haberla usado.

l Prácticamente todos los encuestados responden que de haber sabi- do sobre la existencia de este tipo de información la habrian empleado.

Ver Segal Quince Wicksteed Limited (1999)

. La fuente de información más influyente sobre la calidad de la educación ofrecida son las propias IES, los runkings de puntajes de los alumnos y los orientadores vocacionales de las escuelas. Solo un 12”/0 de los encuestados considera que los informes de la QAA son la fuente singular más importante de información sobre calidad.

Por otra parte, un estudio sobre 21 países muestra que aquellos sistemas de ES que cuentan con mejores sistemas de orientación y apoyo a los estudiantes en la elección de su carrera, tienden atener también mayor satisfacción de los graduados con sus ocupaciones y una menor tasa de cambio en el empleo”“.

Asimismo, es esencial la información que puedan obtener los alumnos, sus familias y los diversos actores interesados sobre las tendencias de evolu- ción de las ocupaciones profesionales y técnicas, tal como se proporciona través del Occupational Outlook Handbook de los Estados Unidos, del Job Out- look de Australia, el Canada Job Futures, el Korean Occupational Outlook Handbo- ok, instrumentos de información respecto de algunos de los cuales se ofrece un análisis detallado más adelante54.

Demandas de información en Chile

Como ya se señaló, existe en Chile una creciente conciencia respecto de la necesidad de producir información adecuada y relevante para la política de ES y el funcionamiento del sistema. Ello responde a varias razones, entre las cuales destacan el amplio y diferenciado número de proveedores; el sos- tenido y rápido crecimiento de la matrícula; la significativa ampliación y diversificación de oportunidades formativas que se ha producido durante la última década; las altas tasas de graduación alcanzadas por el sistema; el significativo número de personas que se titulan anualmente y el alto costo que para el país tiene la empresa de la ES, en cuya operación las familias y el Estado gastan combinadamente más del 2% del PGB por añoj5.

A esto debe agregarse el hecho de que, dentro de un modelo de organiza- ción de la ES -de mercado con bajas regulaciones- como el imperante en Chile, tanto la oferta como la demanda actúan espontáneamente.

En efecto, el marco jurídico al igual que la tradición del sistema, indican que en Chile las IES, dentro de las prerrogativas de su autonomía, deciden que carreras ofrecer y cuántas vacantes anualmente abrir en cada pro-ama ofrecido. Desde el año el 1996, el Consejo de Rectores, que agrupa a las instituciones c/AFD, estableció una Comisión de Autorregulación de Nuevas

:; Ver Sanyal (1993: p. 96).

55 Ver en este mismo volumen el artículo de G. Elacqua. Sobre la evolución del sistema, ver en este volumen el artículo de Daniel Uribe.

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J ,‘J v. B obr “‘4 “IN KUNNEK -

Carreras, organismo interno, de carácter voluntario, para las 25 instituciones participantes. Hasta el primer semestre del año 2000 se habían presenta do a dicha instancia 90 proyectos de nuevas carreras. De ellas, 70 habían sido recomendados para su implementación, habiéndose concretado .5!1; en 12 casos la Comisión invitó a postergar la implcmentación; 8 fueron des- aprobadas condicionalmenteSö. En cuanto a las vacantes ofrecidas y ocupadas por las universidades que forman parte del Consejo de Rectores, durante la década de los ‘90 se observa habitualmente un uso completo de las vacantes ofrecidas o, en algunos años, una matrícula nueva, de primer año, levemente superior a las vacantes brindadas en el respectivo año”‘.

Por lo que toca a las IES privadas, aquellas que gozan de plena autonomía deciden libremente en todos estos ámbitos, mientras que las instituciones que se encuentran bajo algún régimen de supervisión deben sujetar sus decisiones en algunas de estas materias como la creación de nuevos programas- a la entidad supervisora. Esto hasta el momento que obtengan su plena autonomía.

El rápido crecimiento de las IES privadas a partir de la segunda mitad de los años ‘80 ha agudizado las preocupaciones respecto a la falta de informa- ción en el sistema. Sobre todo, existe temor respecto de que estas instituciones podrían inundar de profesionales y técnicos el mercado laboral, provo- cando con ello una pérdida de prestigio de los títulos, una caída de las remu neraciones profesionales y, de paso, una enorme frustración entre los jóve- nes que completan sus estudios. Dicho en otras palabras, se estima que ellas serían las principales causantes de un supuesto efecto de “saturación” de los mercados profesionales, especialmente en el dominio de las 17 profesiones exclusivamente universitarias, al concentrar su matrícula y graduados en unas pocas áreas. La verdad, sin embargo, es que todavía las universidades privadas titulan un número cercano a la mitad de aquel que proviene de las uni- versidads C/AFD, manteniéndose esa misma relación de 2: 1 en el caso de las profesiones exclusivamente universitariar?* (Cuadro 10, en p. 65).

En este contexto de preocupaciones públicas se plantean las demandas por mayor información dentro del mercado de la ES chilena. Efectivamente, sistemas coordinados por el mercado, en la medida que descansan en las capacidades de autorregulación de unidades que actúan y deciden descentralizadamente, necesitan contar con altos niveles y constantes flujos de información. iDe qué tipos de información se trata y con qué propósitos son requeridos? La Figura 6 (en p. 65) ilustra gráficamente dichas necesidades y propósitos.

Empleando el mismo triángulo de Clark, relativo a la coordinación de los

5; Silva (2000). 58 CPU (2001: p. 36).

Para un mayor desarrollo dc estos aspectos ver los artículos de Patricio Meller y de Alejan- dra Mizzala y Pilar Romaguera, en este mismo volumen.

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POLíTICAS Y MERCN>” DE LD”CACION SUPERIOR

CUADRO 10. CHILE: T*T”LADOS DE c!AP.RE~S F.XCIUSlv.4Mm!TE uNI”ERsIT*RIAS, 2001.

I:uente: MINEDUC, Compendio dc Educación Superior, 2003.

FIWKA 6. TRLWXJLO DE IrwoRMAcIóiv.

CORPORACIONES

65

J.J Q.‘B “bE “A lJIN KUNNER ^^ ̂^.^”

sistemas de ES, se aprecia aquí el rol central de la autorregulación, que en un modelo de mercado se halla en el corazón del sistema. Aquí los intercam- bios no regulados son los que vinculan a las personas y las instituciones, sin la necesidad de una superestructura de autoridad que los decida, especifique y controle. Hay mercado de consumidores pues los estudiantes eligen la institución a la que pueden y desean ingresar y pagan un arancel; hay un mercado ocupacional interno del sistema -puestos académicos y administrativos- que coordina la asignación del personal entre las diferentes instituciones y un mercado ocupacional externo, en función del cual las personas que ingresan a la ES se preparan en diferentes carreras; y existe un mercado institucional donde los factores de la interacción son las corporaciones o establecimientos que compiten por alumnos, por profesores, por recursos y, sobre todo, por reputaciones o prestigios5”.

Un modelo de esta naturaleza no funciona entregado exclusivamente a la autorregulación de los factores de interacción. Hay necesidad de contar con un marco jurídico dentro del cual se constituyan las instituciones y se esta blezcan los derechos de las partes que interactúan. Las propias corporaciones necesitan generar información continuamente y analizarla, de modo de poder comunicarla a sus usuarios y aI gobierno, planificar estratégicamente sus actividades, identificar fortalezas y debilidades, autoevaluar su funcionamiento y proporcionar, cuando llega el momento, información debidamente validada a organismos e instancias externas”“.

Por su lado, el gobierno interviene en el mercado de la ES de diferentes formas con sus medios de autoridad -regula, mandata, permite, prohibe-; con los medios del tesoro, ejercidos a través de la asignación de recursos, la licitación de contratos, el otorgamiento de becas y créditos estudiantiles, la exención de impuestos para donaciones privadas, etc.; con sus medios de inspección y control; y mediante la “selección de información”ú’, como ocurre cuando requiere información, manda a realizar auditorias, usa indicadores de desempeño y diversas medidas para definir políticas y la asignación de recursos o cuando analiza escenarios y efectúa proyecciones que operan como “señales” en el mercado.

En la Figura 6 las necesidades y propósitos de la información pública están ordenados en torno de tres ejes principales: el de la competencia entre instituciones que corre entre el polo corporativo y el del mercado; el de la política, que desciende desde el polo de autoridad (Estado) hacia las instituciones, y el eje de la regulación que vincula al Estado con el mercado de la ES (de consumidores, ocupacionales e institucional).

1; Ver Clark (1983: cap. 5). o1 Ver Middaugh (2002).

Ver Pmri 6 (2001).

En torno de cada uno de estos ejes hay necesidades específicas de infor- mación que sirven diversos propósitos.

Así, en torno al eje de la competencia, la información se dirige esencialmente hacia los consumidores y su fuente principal son las instituciones, que informan sobre sus propias características y oferta de carreras y programas a través de diversos medios, tales como prospectos impresos, sesiones abiertas de información en las escuelas secundarias, sitio institucional en la Red, mai- Zing directo, etc. Paralelamente, las instituciones invierten en publicidad cor porativa y de sus carreras a través de los medios de comunicación: diarios y revistas, televisión, radio y publicidad en las calles y los medios de transporte. Se estima que anualmente las instituciones del sistema invierten alrededor de 25 millones de dólares en propaganda (Gráfico l), lo cual representa algo menos del 2% del gasto total en ES y equivale a un gasto de 150 dólares por alumno nuevo matriculado en el sistema.

GRAFICO 1. EVOLUCIÓN DEL GASTO UNIVERSITARIO EN PUBLICIDAD (EN UF).

También en torno a este eje han empezado a surgir nuevos dispositivos de información, como runkings de instituciones y carreras producidos por privados, que informan al mercado sobre diversas características de la oferta y mi- den su grado de reconocimiento y su nivel de prestigo en la opinión pública.

En torno al eje de la política, el gobierno procura obtener información para la formulación de políticas de BS y la adopción de decisiones en este sector, no siempre con éxito como se vio más arriba a propósito del caso de los Estados Unidos. A su turno, el Estado define, a través de la legislación o mediante actos administrativos, la obligación de informar a propósito de la asignación de recursos fiscales (típico es el requerimiento de información asociado al funcionamiento de fondos concursables de ciencia y tecnología,

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por ejemplo); o bien con fines de supervisión y control, como ocurre en Chile en el caso de los Centros de Formación Técnica mientras no alcanzan su plena autonomía. Adicionalmente, el Estado puede usar sus medios de autoridad y selección para controlar la información generada por las instituciones, como ocurre cuando la ley fuerza a las instituciones estatales de ES a sujetarse al control de un órgano contralor externo o con disposiciones que buscan transparentar a las instituciones con el fin de revertir las asimetrías de información en el mercado.

Por último, en torno al eje de la regulación, los gobiernos impulsan la conformación de sistemas de aseguramiento de la calidad que se basan, casi en su totalidad, en la producción de información especializada por parte de las instituciones con propósitos de cautelar la fe pública depositada en los certificados otorgados por las instituciones -procedimientos de evaluación y acreditación- y de protección del consumidor.

Sin duda este es el eje más activo del triángulo de información, donde mayores innovaciones se han producido últimamente tanto a nivel internacional (Recuadro 5, en p. 60) como también en Chile, según tuvimos oportunidad de ver a lo largo de este articulo a propósito del rol que cumplen ciertos organismos como el Consejo Superior de Educación, la Comisión Nacional de Acreditación de Programas de Pregrado (CNAP) y la Comisión Nacional de Acreditación de Programas de Posgrado (CONAP).

En el caso de Chile, no existe propiamente un sistema nacional de aseguramiento de la calidad ni las IES están bajo la obligación de producir y entregar el tipo de información que es habitual en otras latitudes. Pero, según se anticipó más arriba, el Congreso Nacional se encuentra tramitando en la actualidad (julio 2003) un proyecto de ley que establece un tal sistema, creando al efecto la Comisión Nacional de Acreditación para la Educación Superior, con el fin de verificar y promover la calidad de las instituciones autónomas de educación superior y de las carreras y programas que ellas ofrecenb2. Corresponderá a esta Comisión las funciones de acreditación de instituciones de educación superior; de evaluación, aprobación y supervisión de agen cias de acreditación para carreras y programas técnicos y profesionales; y de acreditación de programas de posgrado ofrecidos por instituciones autóno- mas. Adicionalmente, se hará cargo de la acreditación de programas o carreras, en casos excepcionales, y servirá de órgano consultivo del Ministerio de Educación en materias relacionadas con el aseguramiento de la calidad.

La Comisión desarrollará procesos de acreditación institucional de aquellos establecimientos de ES que voluntariamente lo soliciten. Los criterios

” LO que sigue se basa en el Memaje del referido proyecto de Ley. Ver Gttp://www.cei.cl/ archivos/educacion/Aseguramientocalidad.doc>.

&Y3JADRO 5 i. Información sobre aprobación, se-

Información requerida de las @miento y revisión de programas:

. Especificación de los programas. IES en Gran Bretaña l Declaración sobre los roles respec-

tivos, responsabilidades y autoridad de Un ejemplo del tipo de información los distintos cuerpos envueltos en la

requerida de las IES con fines de aseg-u- aprobación y revisi& de programas. ramiento de la calidad es el de Gran Bre- l Resultados clave de la aprobación Mía. de programas y de los procesos anuales

de seguimiento y revisión. a. IrtFwpnanotl sobre contexto iwtituci~- * Informes periódicos internos sobre

nal: revisiones mayores de programas. i. Declaración de misión de la IES. l Informes periódicos internos de ii. Secciones relevantes del plan cor- revisión de programas realizados por los

porativo. departamentos, escuelas o facultades. iii. Declaración sobre políticas y pro- * Informes de acreditación y evalua-

cesos de aseguramiento de calidad de ción realizados por organismos profe- la IIB. sionales o de regulación.

iv. Estrategia de aprendizaje y ense- ñanza y procesos periódicos de revisión ii. Información sobre procedimien- del progreso. tos y resultados de evaluación:

l Estra&&s de evaluación, proce- b. Información sobre admisión de alum-

nos, progresión y terminación de estudios: s”sylPmb~~~%~~eza del trabajo de i. Requisitos de ingreso. los estudiantes. ii, ILmgo de estudiantes que ingre- l Informes de examinadores exter-

san clasificados por edad, sexo, etnkidad, nos, análisis de sus resultados y accio- origen socioeconómico, discapacidades nes tomadas en respuesta. y lugar geográfico de proveniencia, tal . Informes de revisiones periódicas como ha sido informado ala Higher Fdu- sobre la adecuación de los metodos de cation Statistics Agency (HESA). evaluación empleados.

iii. Progresión y retención para cada año de cada curso /programa, diferen- iii. Información sobre satisfacción de ciando entre fracaso y retiro. estudiantes con su experiencia en la IES,

iv. Datos sobre completación de es- cubriendo aspectos tales como: tudios. l Arreglos existentes para orientación

v. Datos sobre calificaciones otorga- azackmicayYtoiías,apoyoysupervisión, das a los estudiantes. * Servicios de biblioteca e informkti-

vi. Datos sobre los resultados de em- cos. pleo/capacitación de los graduados obte- l Adecuación de infraestructura físi- nidos del First Destination Survey (FDS). ca, equipamiento y medios de enseñan-

za y aprendizaje. c. Informa&% sobre procedimientos in- s Percepción sobre calidad de la en-

ternos de raseguramiento de la calidad y ess- sefianza y amplitud de los métodos de tándares de lk IEX ensefianza y aprendizaje utilizados.

l Arreglos para la evaluación de alumnos.

= Calidad del apoyo pastoral.

iv. Información y evidencia disponible para grupos internos que realizan actividades de evaluación sobre calidad y estkndares en relación a:

q Efectividad de la enseñwwa y el aprendizaje en relación con los objetivos de los programas correspondientes y contenidos curriculares en cuanto a su despliegue en el tiempo.

= Alcance de los métodos de ense- ñanza emnleados.

l Acceso del personal académico a desarrollo profesional para mejorar su desempeño docente, incluyendo obser- vaci6n por pares y programas de tutoría.

l Uso de bachrw~kingextemo y otros comparadores tanto nacionales como internacionales.

l Invoiucramiento de pares reviso- res externos en los procesos de revisión, sus observaciones y acciones tomadas en respuesta.

l Disp&ibilidad y uso de equipos es- IIECFE (2002).

pecializados y otros recursos y medios para apoyar la enseñanza y el aprendizaje.

establecidos para estos procesos se refieren a la existencia y operación eficaz de mecanismos institucionales de aseguramiento de la calidad, y deberán tomar en consideración, al menos, la formulación de planes de desarrollo, la verificación de los propósitos institucionales, los procesos de toma de deci- sión y su vinculación con información institucional válida y confiable y procedimientos para evaluar los resultados de las actividades desarrolladas. Los procedimientos que se apliquen deberán contemplar, al menos, las etapas de autoevaluación, evaluación externa y el pronunciamiento de la Comi- sión.

A su turno, la acreditación de carreras profesionales y técnicas y de los programas de pregrado podrá ser efectuada por instituciones acreditadoras nacionales, extranjeras o internacionales, autorizadas por la Comisión de acuerdo con las normas establecidas en el proyecto. La acreditación de carreras y programas será voluntaria y su finalidad será dar garantía pública del cumplimiento de los criterios establecidos por la comunidad técnica, profesional o disciplinaria correspondiente y de los propósitos declarados por la institución que ofrece dichas carreras o programas.

La acreditación de programas de posgrado se ajustará, en lo esencial, a los procedimientos y mecanismos debidamente probados por la Comisiún Nacional de Acreditación de Posgrado (CONAP). Tendrá por objeto dar ga- rantía pública de la calidad de los programas de maestría y doctorado que voluntariamente lo soliciten, en función de los criterios definidos por la comunidad científica y disciplinaria correspondiente y los propósitos establecidos por la instituciún que los ofrece.

Por último, el proyecto afirma que la posibilidad de contar con informa-

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ción oportuna, vahda, confiable y comparable es un elemento esencial para el correcto funcionamiento de la educación superior. Entrega esta función de preferencia al Ministerio de Educación, el que sin embargo contará, para su desarrollo, con la contribución de las IES y de otros organismos públicos y privados. La División de Educación Superior del Ministerio de Educación deberá establecer el conjunto básico de antecedentes requeridos, los que incluirán, a lo menos, datos estadísticos relativos a alumnos, docentes, recur sos, infraestructura y resultados del proceso académico. Deberá, asimismo, recoger la información pertinente y necesaria para la gestión del sistema de educación superior, validarla y velar porque los usuarios del sistema de educa- ción superior tengan acceso oportuno a información valida y confiable acerca de las principales variables relativas a la oferta de carreras y programas.

Adicionalmente, en este mismo ámbito regulatorio, los gobiernos suelen diseñar mecanismos -propios o compartidos con las instituciones y los empleadores- con el fin de generar información y conocimiento sobre el mercado laboral; esto es, el mercado ocupacional externo al sistema en función del cual prepara técnicos superiores y profesionales. Como vimos, dispositivos de esta naturaleza existen en varios países desarrollados como los Esta dos Unidos, Canadá, Francia, Australia y Gran Bretaña- o están en vías de establecerse, como en el caso de España, y se han instituido también o están conformándose en países en vías de desarrollo, como en los casos de Corea, Colombia y Chile. Se busca por esta vía proporcionar información de mercado laboral a los jóvenes y adultos que ingresan a la ES, referida a caracte- rísticas ocupacionales de las carreras, tareas que desempeñan las personas en dichas ocupaciones, tiempo requerido para acceder a ellas, remuneración promedio que obtienen los ocupados al comienzo y más adelante cn la carrera, etc. Como se señala en la presentación de este volumen, el Ministerio de Educación de Chile se encuentra en la actualidad impulsando la creación de un Observatorio del Empleo de Graduados, el que deberá proporcionar la información relevante a los usuarios, las instituciones y los empleadores. En efecto, según señaló la autoridad pública al licitar el estudio sobre “Infor- mación de Oferta y Demanda de Profesionales y Técnicos de la Educación Superior (Observatorio del Empleo)“, este último deberá “generar informa- ción continua, útil y relevante acerca de la oferta de graduados provenientes de carreras de la educación superior y de la demanda ocupacional para profesionales y técnicos en Chile”. Asimismo, deberá “contribuir al proceso de toma de decisiones de los diversos actores de la educación superior, a saber, dc los estudiantes y sus familias al elegir una carrera y la institución donde cursarán sus estudios; de las instituciones de educación superior per- mitiéndoles organizar mejor su oferta curricular; y, finalmente, del Estado reforzando su rol y responsabilidad de proveer información a los usuarios.

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Precisamente por tratarse de información que posee externahdades positi- vas, y constituye por ende un bien público, le corresponde al Estado asegw rar que ella sea provista en la cantidad y de la calidad necesarias”“‘.

Por último, allí donde opera un mercado de la ES, es posible que el gobierno y/o los privados creen instancias o desarrollen iniciativas destinadas a proteger al consumidor de este servicio. En Chile, por ejemplo, el proyecto de ley que modifica la normativa sobre Protección de los Derechos de los Consumidores contenida en la Ley N” 19.496, actualmente en trámite en el Congreso Nacional, contiene disposiciones relativas a los contratos de edu- cación en la enseñanza técnico profesional y universitaria, facultando a los alumnos matriculados en una IES para renunciar unilateralmente a dicha calidad dentro de los 30 primeros días contados desde la iniciación del servik cio, dejando sin efecto el contrato, con la sola obligación de cancelar la ma- trícula y una mensualidad@.

En suma, la autorregulación del sistema de ES, que de por sí requiere un alto grado de transparencia e información, sirve además de base a un modelo de información mucho más complejo, donde las interacciones entre las instituciones -el libre juego de la oferta y la demanda- son complementadas por medio de un conjunto de dispositivos que buscan agregar información al sistema, bajo distintas formas y con diferentes objetivos. Tal información debe servir los propósitos de la competencia entre las corporaciones en los mercados de consumidores, ocupacional y de reputaciones; debe facilitar el diseño, formulación y aplicación de las políticas públicas y la asignación eficiente de los recursos del Estado, y debe contribuir al desarrollo de mecanismos de aseguramiento de la calidad a través de dispositivos evaluativos y d e protección de los derechos de los usarios de los servicios de ES.

Oferta de información en Chile

Frente a los requerimientos de información necesaria para un buen funcionamiento del mercado de la ES, Chile cuenta solamente con un sistema frag- mentario, incompleto y de reducido alcance. En términos de nuestro triángulo de información (Figura 6), hay escasa información para las decisiones y la auto ridad pública juega un limitado rol en cuanto al control y certificación de la información generada por las instituciones, con excepción de aquellas que se encuentran bajo supervisión del Consejo Superior de Educación o que se some-

: Aylwin (2001). Esta disposición ha sido criticada ante la Comisión de Economía del Senado por la auto+ dad de una universidad privada que objeta tanto sus alcances jurídicos ccmu sus potenciales, adversos, efectos sobre el presupuesto y la administración universitaria.

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ten voluntariamente a las Comisiones Nacionales de Acreditación de Progra- mas de Pre y Posgrado, debiendo por tanto proporcionar información para efectos regulatorios. Solo en el eje de la competencia, por tanto, hay una informa- ción más abundante, pero orientada únicamente hacia el marketkg corporativo.

Según establece el único estudio independiente de diagnóstico realizado últimamente sobre la disponibilidad de información para la gestión del siste-

ma de ES, el cuadro es el siguiente”‘: l Existen múltiples y muy diversas fuentes de información, con distintas

características y propósitos que se han multiplicado en los últimos años en el sector de la educación superior. Desde mediados de los años ‘YO, ha habido importantes esfuerzos en lo que se refiere a desarrollo de iniciativas públicas de información acerca del sector de la educación superior.

l Las Instituciones de Educación Superior han incursionado y realizado importantes esfuerzos por atraer a los postulantes, a través de insertos de pren- sa que informan y hacen publicidad sobre carreras y programas, laminas y folletos expuestos en lugares públicos (donde sobresale el Metro), actividades de “extensión” de las instituciones, tales como visitas a establecimientos educacionales, organización de casas abiertas, expo-educativas y otros.

l A partir del año 1998, se ha intensificado la participación de agentes privados que operan con tecnología de información y comunicación moder- na con el propósito de atraer y responder a inquietudes de la población adolescente y juvenil, entre las cuales el tema de elección vocacional, la Prueba de Aptitud Académica y las alternativas de estudio en la educación superior han sido una temática importante. Estas fuentes ofertan contenidos que son relevantes a inquietudes vocacionales de los jóvenes y que, como se desprenden de las entrevistas realizadas, son parte del proceso de decidir qué hacer después de la enseñanza media, si continuar estudios o no, en qué área, en qué carrera, dónde (qué institución, qué región).

l Las fuentes de información relacionadas directamente con las alternativas de programas y carreras de pregrado que ofrece el sistema de educación superior se superponen en cuanto a la información que contienen. Esta, a veces, es consistente entre una fuente y otra (lo que sucede en general porque una alimenta a la otra) mientras que otras veces no lo es, correspondiendo por lo general a peticiones de información a las Instituciones de Educa- ción Superior que consideran definiciones distintas, fechas o períodos diferentes. En algunas circunstancias, la falta dc consistencia en la información de una misma institución obedece simplemente a criterios disímiles que apli- can las personas que entregan la información.

l En el contexto del MECESUP”” el Ministerio de Educación esta realizan-

bå Ver Raczynski y Canales (ZOOZ), cuyo texto se cita a continuación. Programa de mejoramiento de la calidad de la Educación Superior.

73

do un esfuerzo por poder homogeneizar la información existente, desarrollando para ello el Sistema Integrado de Información sobre la Educación Superior, Sistema NEHUEN.

l De las fuentes de información existentes, las más importantes para los propósitos de esta consultoría son: INDICES y la guía de los Cn. Ambas iniciativas, son realizadas por organismos oficiales del sector y, congregan a toda la oferta de educación superior de pregrado reconocida por el Ministe- rio de Educación del paísc7, proporcionando información valiosa sobre ma- trícula, vacantes, planta docente, infraestructura y equipamiento institucional, entre otros. El sistema NEHUEN es también de suma importancia ya que absorbe estas dos fuentes de información y otras disponibles, transfor- mándose en “recopilador” de parte importante de la información con la cual se deberá alimentar el sistema de información pública que SC propone en esta consultoría.

El mismo estudio identifica tres tipos de información requeridos para el funcionamiento del sistema de ES, asociados a la finalidad que se persigue con ella, y define una tabla de propósitos y usuarios de dicha información (Recuadro 6, en p. 75).

Información oficial

Es proporcionada por cl Ministerio de Educación (MINEDUC), el Consejo Superior de Educación (CSE), la Comisión Nacional de Acreditación de Pro- gramas de Pregrado (CNAP), la Comisión Nacional de Acreditación de Post- grado (CONAP), la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecno- lógica (CONICYT) y el Consejo de Rectores.

El MINEDUC dispone en su sitio oficial (http://www.mineduc.cl) de un sector destinado a la ES, cuyo índice incluye las siguientes materias: Políticas para la ES, Financiamiento, Marco Legal, Reconocimiento de Títulos Obte- nidos en el Extranjero, MECESUP, Ayudas Estudiantiles, Cartilla de Dere- chos y Deberes de Estudiantes de ES, Directorio de ES, Compendio de ES.

El Directorio ha sido preparado sobre la base de la información registra- da oficialmente en la División de Educación Superior y contiene datos esen- ciales sobre cada una de las IES, sus sedes, carreras, y estadísticas con indicadores de matrícula, número de titulados y aranceles de las distintas carreras ofrecidas. A esta información se accede por regiones, por carreras y por tipo de instituciones, existiendo asimismo la posibilidad de seleccionar datos y bajarlos directamente desde la página web.

(i7 Para llegar a toda la educación superior reconocida por el Estado chileno habría que agregar las carreras ct~e imparten las academias, escuelas e institut«s superiores dc la Fuerzas dependientes del Ministerio de Defensa Nacional.

74

REGUADR~~

Tipos y usos de información en la Es

Tipos de infamación Información para la gestión inter-

na administrativa, financiera y pedagó- gica y de creación de conocimiento, qne lleva a la utilización de informa- ción para fines de gestión administrativa, de autoevaluación y para la toma de decisiones, a nivel interno en las institucíones.

Información para la difusión de lo que hacen y ofrecen las instituciones a la sociedad, en particular para atraer potenciales postulantes, que ea el mecanismo principal de fmanciamiento con que

CuadTo de usos

cuentan las Instituciones de Educación Superior en Chile. La información que se produce y divulga para estos propó- sitos tiene un carácter eminentemente publicitario y comercial.

Información para cumplir con las autoridades y organismos reguladores o supervisores de las Instituciones de Mu- cación Superior. En este caso la genera- ción de información no nace por iniciativa de la institución de educación superior sino que es solicitada por autoridades del sector o por asociaciones que reúnen a subconjuntos de instituciones privadas de educación superior. Mor- mación en este caso equivale a la entrega obligada de datos que son de interés de la autoridad pero no de las Institu- ciones de Educación Supetior.

PROKSITOOÁREA DE DEQsI6M

USUARIO DIP.JXXO

I

1. Qué programa de educación

-Estudiar’” a*

qmior seguir y enseñan2

dónde (qué Adultos

institución y lugar) conhnua:

3. Diseño y puesta en marcha o redisaio de

-Instituciones de

progralnas !?ducación Superior

-tnatituciones de FXxaci6n Superior

4. Mejvnu y -Gobierno y Ministerio regular la calidad de Educati de los estudios de -Divisián de Educación educación superior Superior del MINEDLJC

-CSE -Consejo de Rectores

USIJAFUO INDIRFCIW

-Padres y apoderados o

edad -Instituciones especializadas en búsqueda y selección de

-In&uciones de Educación superior que apoyan a sus titulados en la búsqueda de CtlpkO Organismos públicos y p&ldoa que estudian y diagnostican el mercado y las condiciaeí en la.7 cuales operan la.9 carreras e Instituciones de Educación SlptXiCJr

Organismos públicos y privados que estudian y diagnostican las condiciones en 1aa cuales operan las carreras e Instituciones de Educación Superior

75

El Compendio de ES, a su turno, proporciona estadísticas institucionales, matrícula de la ES, egresados y titulados en ES y financiamiento y aportes fiscales a la ES, más un glosario de términos técnicos.

Adicionalmente, el MINEDUC ofrece un buscador sobre la oferta acadé- mica del año en curso (http:// www2.mineduc.cl/ed_superior/oferta/).

Por su lado, el Consejo Superior de Educación ofrece información institucional y estadística sobre universidades e IP a través del sitio INDICES (Indicadores, Números y Datos sobre Instituciones y Carreras de Educación Superior) (http:/ /www.cse.cl/indices/estadisticas/h~estadista.htm), misma información que se publica además, en el mes de diciembre de cada año en forma impresa.

INDTCES consiste en dos buscadores especializados -de instituciones y carreras-, una sección de estadísticas y una base de datos actualizada.

Conforme a lo expresado por el Secretario Ejecutivo del CSE6’:

INDICES es una publicación anual que se distribuye gratuitamente con un diario de circulación nacional, antes de que se rinda la Prueba de Aptitud Académica (PAA), y cpw está principalmente orientada a los postulantes a las universidades e institutos profesionales, con la finalidad de que se informen acerca de las carreras ofrecidas y de las instituciones que las imparten, en términos de datos disponibles agrupados en categorias comparables. Esta publicación también es distribuida por el CSE a todos los liceos y colegios a lo largo del psis.

Sus objetivos persiguen proporcionar a los usuarios, y al público en general, una orientación sobre:

* Las opciones académicas que ofrecen las instituciones de educa- ción superior.

l Entregar elementos confiables que permitan a la opinión pública formarse una idea documentada sobre el perfil académico de las instituciones incluidas en la publicación.

* Difundir el quehacer del Consejo Superior de Educación. * Dar un impulso decisivo al compromiso del Consejo Superior de

Educación con la función de información pública en el ámbito de la educación superior.

Para su desarrollo, el Consejo Superior de Educación: 1. Recolecta información directamente del conjunto de universida-

des e institutos profesionales del psis -que la entregan voluntariamente- sobre la base de criterios previamente establecidos y conforme aun marco conceptual explícito.

2. Incorpora dicha información a una base de datos y construye cuadros de datos tendientes a sistematizar la oferta educacional y a ilus- trar algunos antecedentes de los planteles que la sostienen.

‘* De la Jwd (2001).

76

POLfTICAS Y MERCADO DE EDUCACI6N SUPENOR ~“-- ~_-l-

3. Publica los antecedentes procesados, con una amplia cobertura a escala nacional, sin agregar otros análisis.

[Pretende] servir a los estudiantes, postulantes y sus familias (quienes deben decidir sobre la elección de un determinado programa en una precisa institución de educación superior para cursar o continuar estudios), las propias instituciones de educación superior (las que preci- san de información para el desarrollo de sus propios procesos y para determinar la situación en que se encuentran al interior de un sistema muy fluctuante y de alta competencia), los empleadores (quienes necesitan información para elegir a su personal, conforme alas expectativas que tengan las organizaciones productivas para satisfacer sus necesidades propias y, al mismo tiempo, cumplir con las exigencias que les plantea una economía abierta) y el Estado y sus organismos (que debe definir políticas educativas y asignar recursos para resolver problemas de equidad).

El próximo Recuadro 7 detalla el tipo y ordenación de la información proporcionada por INT)ICES.

Recuadro 7

Información proporcionada

por INDICES

InJòrmación sobre Instittueiones

Presentación l Tipo de Institución: IP, universidad,

autónoma, acreditada 0 examinada. l Rector: máxima autoridad de la

institución. l Propietario(s): señala la(s)

persona(s) responsables del desarrollo del proyecto.

l Año de fundación: dice relación con el tio de inicio de las actividades académicas.

. Dirección y sedes: casa centi y ubi- cación de las sedes con sus programas.

Docencia: Áreas del conocimiento: keas en las

que la institucián concreta sus actividades.

Programas de pregrado: número de programas ofrecidos.

Programas de posgrado: número de programas ofrecidos.

Matrícula - Matxícda total: total de estudían-

tes matriculados en la institución. l Mahícula nueva: número de estu-

diantes matriculados en primer alío.

Docentes * Número total de docentes: total de

profesores contratados por la institución. l Yo jornada mayor a media: porcen-

taje de profesores contratados por media jornada o superior.

l %o con posgrados: porcentaje de profesores contratados con grado de magíster o doctor.

l Alumnos por docente: Namero de alumnos por docente con media joma- da o superior.

77

Investigación: FONDECYT, Concur- je de utilización de las vacantes ofreci- so regalar. das en el año anterior.

l Número de proyectos: número de * Puntaje último matrículado: pun- proyectos adjudicados a investigadores taje promedio PM verbal y matemáti- vinculados a la institución. cas, correspondiente al último matricu-

= Montos: millones de pesos adjudi- lado el año anterior. cados a los proyectos. - Matricula primer año: número to-

tal de alumnos matriculados en el pri- Biblioteca mer año de la carrera. - Cantidad de #ulos: número de ti- * Matrícula total: matrícula total de

tulos de libros. la carrera para el año correspondiente. l Cantidad de ejemplares: número l Tasa de retención primer año:

de ejemplares de esos títulos. alumnos matri~ados el ano N que con- * Suscripciones a revistas: revistas tinúan SU.Y estudios el ano Nil.

científicas 0 especialkadas. l Arancel de matrícula del año res- - Ejemplares por alumno: numero pectivo.

de ejemplares dividido por el número = Arancel anual del correspondien- de al-os. te ano.

* Número de docentes: total de pro- h&ma~áa sobre carama o programas fesores contratados para el programa o

carrera, l Institución que la ofrece. l Porcentaje docentes con jornada + Ciudad de la sede donde se ofrece. media D superior. l Nombre de la carrera: nombre es- * Porcentaje de docentes con grado

pecífico, título/grado. de magíster o doctor. * Horario: DN l Egresados: número total de egre- - Durac%m: expresado en semestres sados último ano. * Año de inicio. l Titulados: número total de titula- * Vacantes ofrecidas en el ultimo sño. dos último tio. l Tasa uso de las vacantes: porcenta- De la Jara (2001).

En su página electrónica, el CSE (http://www.cse.cl) entrega adicionalmente información sobre los procesos de supervisión que ejerce este organismo y el archivo de acuerdos adoptados (http://www. cse.cl/consejo/acreditacion/acuerdos/fr-acuerdoshtm), los cuales contienen amplia informa- ción sobre las IES mientras que se hallan en proceso hacia la obtención de su plena autonomía (Recuadro 8, en p. 79).

Además, el CSE contribuye al debate intelectual en torno a la temática de la información en el sistema de ES, como se manifiesta en el Seminario Internacional organizado conjuntamente con la CNAP”“.

A su turno, la Comisión Nacional de Acreditación de Programas de Pre- grado (CNAP) informa sobre sus acuerdos de acreditación de carreras7’ y

1 Los textos se encuentran en ~ttp://www.cnap.cl/actividades/seminario2~~l.htm>. Ver en <http://www.cnap.cl/acllrrdos/acuerdosla.html>.

78

PoLíTIcns Y MERCI\I>” DE CD”CACION S”rENOR

Recuadro 8 Información sobre Acuerdos

del Consejo Superior de Educación

I. Acuerdos de Ver$kación de los Proyec- tos Institucionabes

1. Proyecto institucional nuevo. 2. Acuerdos de Certificación de Au-

tonomía. -Autonomía. -Negación de autonomía y prórro-

ga de Acreditación. 3. Acuerdos de Informe de Estado

de Avance. 4. Acuerdos de sanción. 5. Acuerdos de cierre de institución. 6. Acuerdos de solicitud de reconsi-

deración.

II. Acuerdos de Carrera 1. Aprobación de carreras. 2. Aprobación de modificación de

planes y programas. 3. Rectificación de acuerdos de ca-

rrera . 4. Certificacidn de recursos. 5. Aprueba programa de posgrado

y postitulo.

III. Acuerdos de Mod$caciones Carri- cularespara la Educación Básica y Media

1. Objetivos fundamentales y contenidos mínimos para la educación bási- ca.

2. Objetivos fundamentales y contenidos mínimos para la educación media.

3. Planes y programas de estudio para la educación básica.

4. Planes y programas de estudio para la educación media científico hu- manista.

5. Planes y programas de estudio para la educación técnico profesional.

IK Acuerdos sobre reclamos presenta- dos por los estabkimieutos educacionales en contra de las resoluciones delhffNEDUC, que rec&a los planes y programas propios.

K Acuerdos sobre Convenios de Acredi- tación de Programus.

Consejo Superior de Educación <http://www.cse.cVConsejo/Acredìta-

cion/Acuerdos/bacuerdo.b~ >.

prepara o difunde estudios relacionados con el tema de la información en el contexto del SES7’. A este último respecto, la Comisión da cuenta en su sitio (http://www.cnap.cl) de los avances del proyecto para la creación de un Sis- tema Nacional de Información, que se realiza en el marco del Programa dc Mejoramiento y Calidad de la Educación Superior (MECESUP) suscrito por el gobierno con el Banco Mundial.

Señala allí que el objetivo general de dicho proyecto es “desarrollar un sistema de información para la educación superior chilena, que permita responder adecuadamente a los requerimientos de información que SC plantean a las instituciones de educación superior desde distintas perspectivas, esencialmente, la gestión del sistema, la gestión de las instituciones y la infor-

iI Ver en chttp:// www.cnap.cl/estudios/estudiusl.html>.

79

mación y difusión al público”. Indica que con este fin se creará una base de datos con información dc la ES que permita responder a los distintos requerimientos que se plantean a las instituciones; se definirá una estructura para la recolección, validación y distribución de la información, y se determina- rán las características de operación del sistema y los requerimientos de las entidades encargadas de la recolección, validación, manejo y administra- ción de la base de datos de la ES.

Para llevar adelante este proyecto se han constituido diversos comités téc- nicos en los cuales participan especialistas designados por las I ES y los principales demandantes de información. Tienen por función definir los conceptos operativos del sistema, estableciendo un mecanismo único de recolección, valido y confiable. Asimismo, los comités deberán establecer los contenidos del sistema, rescatando aquello que actualmente se encuentra disponible en materia de información, así como definiendo nueva información relevante desde el punto de vista de los diversos usuarios de la educación superio?.

En el terreno de la ES de posgrado, la Comisión Nacional de Acreditación de Programas de Postgrado (CONAP) ofrece en su sitio73 información sobre programas de doctorado y magíster que han sido acreditados conforme a los procedimientos establecidos al efecto”. Con todo, la información estadística más amplia respecto de las actividades de investigación científica y tecnoló- gica que se realizan en Chile es producida por la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica (CONICYT) y presentada a través de su sitio7’. Allí se encuentra una sección dedicada a indicadores de ciencia y tecnología que contiene datos sobre gasto en 1 y D, comercio exterior relevante para el flujo de tecnologías, recursos humanos científicos y tecnológi- cos, productividad de las ciencias y formación de investigadores7”.

Por último, el Consejo de Rectores genera información estadística sobre las universidades C/AFD, la que se entrega exclusivamente en forma impresa, sin agregar más que un limitado valor a los datos contenidos en el sitio del MINEDUC y en INDICES del CSL

Información institucional

Como se señaló en su momento, cada IES emplea variados medios para informar a los miembros de su propia comunidad, a los potenciales candida- tos a ingresar a ella y a la sociedad en general.

:i Ver además Zapata (2002), Zapata y Briceño (2002) y Lemaitrr (2002) Ver ~ttp://www.conicyt.cl/becas/acreditacioncoIlap.l~~n~.

:t Ver <http://www.conicyt.cl/becas/resultados/rcsultadosacred.htmD. VW <http://www.conicyt.cD.

” VW ~ttp://www.conicyt.cl/indicadorcs/indcx.ht~~~~.

~0l.ÍT1C.4S Y MCRCAOO DE LDUCACI6N SUPERIOR

Cada una posee un sitio en la Red77, existiendo además sitios privados de información general, de los cuales el más conocido es Universia78, portal universitario de habla hispana nacido el año 2000, en España, impulsado por el Grupo Santander Central Hispano, 32 universidades españolas, la Conferencia de Rectores de Universidades Españolas (CRUE) y el Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) de España como socios fun- dadores. En el año 2001, debutaron los sitios Universia en Chile, Puerto Rico, Perú, Venezuela y Argentina. Posteriormente fueron lanzados los sitios de México, Brasil, Portugal y Colombia. En julio del año 2003, la red Uni- versia reunía a 640 universidades iberoamericanas. Su objetivo es divulgar e integrar información y contenidos generados por el ámbito universitario.

Información privada

Además del sitio Universia, existen varios esfuerzos sistemáticos de infor- mación que se despliegan en torno del eje de la competencia según la no- menclatura del gráfico contenido en la Figura íi.

En primer lugar, la revista Qt~éPasu publica desde el año 2000, anualmente, un Examen a las Universidades Chilenas, el cual, sobre la base de informa- ción oficial y de una encuesta administrada a miembros de las elites acadé- mica, empresarial y política, proporciona rankings de las instituciones universitarias y de algunas carreras. Para efecto de las comparaciones, aporta por primera vez una categorización de las universidades chilenas, que considera universidades de investigación, universidades docentes extensivas, universidades docentes comprensivas, universidades concentradas y universidades especializadas7s.

Una limitación de esta iniciativa es que no se halla en la Red, lo cual debilita su alcance y reduce su grado de usabilidad. Con todo, su difusión ha ido aumentando, las propias universidades empiezan a usar su posición de runking en la publicidad que efectúan y se ha publicado un primer estudio académico sobre los fundamentos, la clasificación y metodología de estos runkingf”.

Esfuerzos de relativa envergadura son realizados también por otros me-

dios de comunicación, como aquellos de la cadena El Mercurio, que difunde

Un listado de vínculos a univcrsidadcs, II’ y CFT se encuentra en el Directorio de IES de la sección ES del sitio del MINEIXJC: (http://www.mineduc.cl).

iy Ver alttp://www.universia.cl/index.htm>. Ver QuéPasa, hno XXXI, diciembre de 2002. Además ver la presentación de Mauricio Lob y Marcela Miranda, cditorcs del número especial de QUé Pmz, en <http://ww.cnap.cl/ actividades/Rev-quepasa.pps>.

‘” Ver Fernández (2003).

81

~“““--.-.------L~- Q B ox “A “IN RUNNER

-~-_---~-~--

información sobre carreras para postulantes a través de Alternativas Académi- cas, de publicación impresa y electrónicas’, y Propuestas Académicas del ves- pertino La Segunda, que incluye rankings de universidades y de algunas carreras basados en la información proporcionada por INMCES”“.

En suma, como resulta claro de este recuento, tanto la información oficial, como la generada por fuentes institucionales y privadas es claramente insuficiente para los fines del mercado dc la ES y para las necesidades de la política. En este punto Chile se halla muy por detrás de los países desarrollados y, a pesar de contar con un sistema exigente en cuanto a demandas de información como es un modelo de competencia y autorregulación-, sin embargo recién en los últimos años ha comenzado a diseñar un esquema que en el futuro podría satisfacer esas demandas.

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