informe independiente de sociedad civil sobre la ... · l presente informe resume de manera...

� Alternativas para el Desarrollo • No 103 • Año 2007

PRESENTACIÓN.

El presente informe resume de manera detalladaalgunos mecanismos de tipo jurídico-legalesrelacionados con la transparencia y la lucha

contra la corrupción, en los ámbitos de lasContrataciones de funcionarios, Adquisición de bienesy servicios del Estado, la Protección de funcionarios yciudadanos particulares que denuncien de buena fe y laincorporación de actos de corrupción en la legislaciónnacional. Todos estos ámbitos temáticos correspondena los indicados por el Comité de Expertos de la OEApara el seguimiento a la implementación de laConvención Interamericana contra la Corrupción, en elmarco de la Segunda Ronda.

La Convención Interamericana Contra la Corrupción(CICC) es un instrumento jurídico de carácterinternacional y alcance hemisférico, creada y adoptadaen el seno de La Asamblea General de la Organizaciónde Estado Americanos (OEA), en Venezuela, el 29 deMarzo de 1996. Dicha Convención tiene dos grandespropósitos: primero, promover y fortalecerle desarrollo,por cada uno de los Estados Partes del SistemaInteramericano, de los mecanismos necesarios paraprevenir, sancionar y erradicar la corrupción; y segundo,promover, facilitar y regular la cooperación entre losEstados Partes a fin de asegurar la eficacia de las medidasy acciones para prevenir, detectar, sancionar y erradicarlos actos de corrupción en el ejercicio de las funcionespúblicas y, específicamente, los vinculados con talejercicio. La CICC fue ratificada por la Asamblea

Legislativa de El Salvador en Julio de 1998,convirtiéndose automáticamente en Ley Nacional.

Para efecto de brindar apoyo técnico y seguimiento ala aplicación de las disposiciones y propósitos de laCICC, para aquellos Estados Partes que lo soliciten, elComité Jurídico Interamericano recomendó la creaciónde un Mecanismo para el Seguimiento de la ConvenciónInteramericana contra la Corrupción (MESECICC),constituido por un Comité de Expertos, provenientesde los Estados Partes, para revisar y recomendardisposiciones en el marco de los propósitos de la CICC,a los Informes Oficiales de los Estados Partes. Eldesarrollo del MESECICC se lleva acabo a través deRondas específicas relacionadas con temáticas de laCICC. En este marco, ya se ha desarrollado una PrimeraRonda, relacionada con los Temas de Acceso a laInformación y Participación de la Sociedad Civil enlas decisiones gubernamentales. Cabe señalar, queparalelo y simultáneamente a los Informes Nacionalesrendidos por los Estados Partes a través de susrespectivos gobiernos, el Mecanismo de Seguimientoreserva un espacio a representantes de la Sociedad Civildel Estado parte que rinde su Informe, para presentarun Informe Alternativo como contrapeso valorativo alos avances en la aplicación de la CICC. A estos efectos,el Mecanismo se encuentra ya en una Segunda Ronda,cuyas temáticas específicas son: Contrataciones defuncionarios, Adquisición de bienes y servicios delEstado, la Protección de funcionarios y ciudadanosparticulares que denuncien de buena fe actos decorrupción y se tipifiquen como delitos según lasrecomendaciones de la CICC.

Informe Independiente de Sociedad Civil sobre laImplementación de la Convención Interamericanacontra la Corrupción en El Salvador, mayo del 2007

FUNDACIÓN PARA EL ESTUDIO Y APLICACIÓN DEL DERECHO (FESPAD)INSTITUTO UNIVERSITARIO DE OPINIÓN PÚBLICA (IUDOP/UCA)

INICIATIVA SOCIAL PARA LA DEMOCRACIA (ISD)FUNDACIÓN NACIONAL PARA EL DESARROLLO (FUNDE)

�Alternativas para el Desarrollo • No 103 • Año 2007

Este informe es el resultado de una investigación yanálisis sobre los mecanismos señalados, su marcoregulador y los agentes institucionales que intervienenen su aplicación. Las opiniones vertidas en estedocumento se fundamentan en información compiladaprevio y durante el desarrollo del informe, y muestra lavaloración de los investigadores y analistas que lorealizaron según sus partes. La Fundación Nacionalpara el Desarrollo, como responsable institucional delInforme, avala las afirmaciones vertidas en el presentedocumento.

El presente informe independiente fue elaborado porla Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE),la Iniciativa Social para la Democracia (ISD), laFundación de Estudios para Aplicación del Derecho(FESPAD) y el instituto Universitario de OpiniónPublica de la Universidad Centroamericana; según laestructura sugerida por el Comité de Expertos para laimplementación de la Convención Interamericanacontra la Corrupción.

Para la elaboración del presente informe, se contó conla participación de Emilia Gallegos y José Tovar,

El presente informe independiente consta de trespartes fundamentales. La primera (Romano II), estáreferida al análisis de la implementación por el Estadosalvadoreño, de las disposiciones de la Convenciónrelacionadas con la Segunda Ronda. Estas están referidasal sistema de contratación de funcionarios públicos, elsistema de adquisición de bienes y servicios, laprotección a funcionarios y ciudadanos que denunciande buena fe y la adecuación de la legislación nacional ala convención en lo que se refiere a la tipificación.

La segunda parte (Romano III), presenta las conclusionesy recomendaciones desprendidas del análisis anterior,centrándose en los límites y alcances de la legislación,en el reconocimiento de avances relativamente

especialistas en análisis jurídico-legal de la Fundaciónde Estudios para la Aplicación del Derecho(FESPAD), quienes específicamente se encargaron delos temas de “Sistemas para proteger a losfuncionarios públicos y ciudadanos particulares quedenuncien de buena fe” y “Actos de Corrupcióntipificados en la legislación nacional”.

Para el análisis de las temáticas relacionadas con“Sistemas para la contratación de funcionariospúblicos” y “Sistemas para la adquisición de bienesy servicios por parte del Estado”, se contó con losaportes de Rogelio Barrera, de Iniciativa Social parala Democracia (ISD).

El aporte relacionado con datos estadísticos y sondeosde opinión fue apoyado por Carla Artiga, del InstitutoUniversitario de Opinión Pública de la UniversidadCentroamericana “José Simeón Cañas” (IUDOP-UCA).

La coordinación general estuvo a cargo de MarcosRodríguez y Raúl Torres de la Fundación Nacionalpara el Desarrollo (FUNDE).

significativos que ayudan al combate contra lacorrupción, pero a la vez, señalando las principaleslimitaciones que no permiten una eficaz lucha contra ella.

Por último, la tercera parte (Romano IV), recoge algunasobservaciones relacionadas con los avances en laimplementación de las recomendaciones formuladas porel Comité de Expertos para el seguimiento de laaplicación de la Convención referidas a la PrimeraRonda. Estas observaciones constituyen una forma dedar continuidad a la serie de rondas, la cual permitirá unejercicio sistemático de verificación en seguimiento dela aplicación y adecuación de las normativas y prácticasinstitucionales a los mandatos de la ConvenciónInteramericana Contra la Corrupción.

I. Introducción


1. Sistemas para la contratación de funcionarios públicos y para la adquisiciónde bienes y servicios por parte del Estado (Artículo III, párrafo 5 de laconvención)1.1. Sistemas para la contratación de funcionarios públicos

por: la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, elCódigo Municipal y la Ley de Ética Gubernamental.

1.1.3. Descripción del sistema.

Con respecto a la Ley de la Carrera AdministrativaMunicipal (LCADM), relativo a la contratación deempleados y funcionarios, es competencia del ConcejoMunicipal, Alcalde o Autoridad Administrativa, segúncorresponda, la convocatoria a concurso de ascenso yde plazas. La ley contempla, quienes deben conformarlas Comisiones Municipales para realizar procesos deselección, previa solicitud y convocatoria de la autoridadcorrespondiente. Sin embargo, en la práctica estasComisiones están subordinadas a las decisiones tomadaspor el Alcalde, afectando el carácter de cuerpo colegiadoo sea decisiones por consensos.

“En los concursos se debengarantizar los principios deigualdad, mérito y capacidad, asícomo el de publicidad.”1 . En lamayoría de las municipalidades elprocedimiento es violentado, dadoque la contratación se establece apartir de la relación del solicitantecon el partido político que asumeel poder de la municipalidad;familiar o recomendado por otrapersona. El concepto de mérito, no

El Comit de Expertosrecomienda. Primero contar contar contar contar contarcon una normat i va quecon una normat i va quecon una normat i va quecon una normat i va quecon una normat i va que

r egu l e l a s a c t i v idade s d er egu l e l a s a c t i v idade s d er egu l e l a s a c t i v idade s d er egu l e l a s a c t i v idade s d er egu l e l a s a c t i v idade s d el o s ex func ionar io s p b l i co sl o s ex func ionar io s p b l i co sl o s ex func ionar io s p b l i co sl o s ex func ionar io s p b l i co sl o s ex func ionar io s p b l i co s

c on po s t e r i o r idad a lc on po s t e r i o r idad a lc on po s t e r i o r idad a lc on po s t e r i o r idad a lc on po s t e r i o r idad a le j erc i c io de sus funciones .e j erc i c io de sus funciones .e j erc i c io de sus funciones .e j erc i c io de sus funciones .e j erc i c io de sus funciones .Segundo, e s tablec imiento de e s tablec imiento de e s tablec imiento de e s tablec imiento de e s tablec imiento deind i cador e s que p e rmi tanind i cador e s que p e rmi tanind i cador e s que p e rmi tanind i cador e s que p e rmi tanind i cador e s que p e rmi tande t e rminar l o s r e su l tado sde t e rminar l o s r e su l tado sde t e rminar l o s r e su l tado sde t e rminar l o s r e su l tado sde t e rminar l o s r e su l tado s

a l canzado s en sua l canzado s en sua l canzado s en sua l canzado s en sua l canzado s en suaplicaci n aplicaci n aplicaci n aplicaci n aplicaci n

II. Análisis de la Implementación por el EstadoParte de las Dispocisiones de la ConvenciónSeleccionadas para la Segunda Ronda

1.1.1. Antecedentes

En el marco de la Primera Ronda para laimplementación de la Convención, el Comité deExpertos para su seguimiento, establece dos

recomendaciones que están directamente vinculadas conel tema de “Sistemas para la Contratación deFuncionarios Públicos”. Primero, la que se refiere a “lanecesidad de contar con una normativa que regule lasactividades de los ex funcionarios públicos conposterioridad al ejercicio de sus funciones”. En estesentido, recomienda introducir “la prohibición degestionar, en un plazo razonable, en los casos que tuvointervención en razón de su competencia, o ante lasentidades en las cuales tuvo vinculación reciente”(Recomendación 3). Segundo, el Comité insta a laRepública de El Salvador, a que siga fortaleciendo laaplicación de la Ley de Adquisicionesy Contrataciones y la Ley de La Cortede Cuentas; y tal sentido recomiendael “establecimiento de indicadoresque permitan determinar, con mayorprecisión los resultados alcanzados ensu aplicación” (Recomendación 5).

1.1.2. Marco Jurídico

El marco jurídico para la contrataciónde funcionarios y empleados públicosy la gestión del régimen del personala nivel municipal, está conformado


es el que prevalece para la selección de funcionarios oempleado públicos. Además no existe una definición delmérito y mucho menos un conjunto de indicadores quepermitan establecerlo.

Los requisitos que establece el Art. 12 son de simplecumplimiento a excepción del numeral 3, que requiereaprobar las pruebas de idoneidad y exámenes. Elprocedimiento establece que debe haber trescandidaturas para el cargo, de las cuales se elegirá elmás idóneo. Sin embargo, en la práctica, usualmente dosde las tres candidaturas han entrado para complementarla formalidad, dado que ya se tiene anticipadamenteprevisto quien será el seleccionado. Es aquí donde seidentifica la manipulación de la normativa.

Como mecanismo para hacer efectivo el principio depublicidad, esta ley establece las convocatorias paracargos de dirección o técnico, que deberán ser publicadas“en un periódico de mayor circulación2 ”, disposiciónque no se cumple en ninguna municipalidad, o si secumple, es por mera formalidad, en la media que ladiscrecionalidad del Alcalde induce a la Comisión quiendebe ser el elegido para determinado puesto. Tampocolos Sitios Web publican las convocatorias a concursos,a parte que los mismos sitios Web son escasos en lasmunicipalidades como mecanismo de publicidad.

Por otra parte, la ley contempla dos recursos deimpugnación: de revocatoria (Art. 78) y de revisión (Art.79). El primero ante las Comisiones Municipales yJueces de lo Laboral o Jueces con competencia en esamateria, para que confirmen o revoquen su resolución.El segundo ante la Cámara respectiva de esa materiapara que conozca de la denegación del recurso derevocatoria, expresando en el mismo los motivos que setengan para impugnar la resolución. Estos recursos sonnormados en términos de tiempo y forma, lo quesignifica que hay un plazo determinado para presentarla inconformidad con los resultados, por un lado, y undeterminado formato que debe ser cumplido para lapresentación de dicho recurso, por otro.

A nivel municipal se producen despidos y conflictos deestabilidad laboral, cada vez que se originan cambiosde gobierno local. Esas medidas de despido violentan el

Art. 61, numeral 1 de esta ley, en lo concerniente arepresalias de orden político imputándolos como casosde excepción, contemplados en la ley (Art. 2, numeral2), catalogados como pérdida de confianza. Lasexcepciones a la Carrera Administrativa (Art. 2) numeral2, se convierte en asidero para justificar despidos quetienen motivaciones de discriminación política y que se“califican o ajustan” como cargos de confianza. Lacategoría de confianza no está clara en ningunadisposición legal, con lo cual hay un alto grado dediscrecionalidad en las decisiones referidas al despidodel personal en las alcaldías.

Existen muchos casos, particularmente de despidos, porlo que se ha recurrido a los tribunales competentes y enla mayoría de los casos el resultado ha sido favorable alos demandantes. Sin embargo los tiempos para cono-cer resoluciones han tardado alrededor de 12 meses yen otros hasta 24. Cada vez hay más demandas relacio-nadas con despidos de empleados y funcionarios muni-cipales. Muchos casos ganados por los demandantes.Esto está permitiendo recuperar confianza en algunasde las instituciones jurídicas. Esto también obedece auna cada vez más fuerte presencia y dinamismo de laexigibilidad social, que al disponer de espacios legal-mente legítimos para la demanda de sus derechos, pre-siona a las instituciones a que avancen en el cumpli-miento fiel a las disposiciones y procedimientos perti-nentes.

Por otra parte, la responsabilidad estatal de difundir,divulgar y capacitar tanto a los funcionarios y emplea-dos de hacer efectivo el cumplimiento de las disposi-ciones relaciona-das con las con-trataciones, asícomo a la Socie-dad Civil y Orga-nizaciones no gu-bernamentalesque dan segui-miento a su apli-cación, se cubreen muchas opor-tunidades con re-

La categor a deLa categor a deLa categor a deLa categor a deLa categor a deconfianza no est confianza no est confianza no est confianza no est confianza no est c lara en ningunaclara en ningunaclara en ningunaclara en ningunaclara en ninguna

disposici n legal, condisposici n legal, condisposici n legal, condisposici n legal, condisposici n legal, conlo cual hay un altolo cual hay un altolo cual hay un altolo cual hay un altolo cual hay un alto

grado degrado degrado degrado degrado dediscrecionalidad en lasdiscrecionalidad en lasdiscrecionalidad en lasdiscrecionalidad en lasdiscrecionalidad en lasdecis iones referidas aldecis iones referidas aldecis iones referidas aldecis iones referidas aldecis iones referidas aldespido del personaldespido del personaldespido del personaldespido del personaldespido del personal

en las alcald as.en las alcald as.en las alcald as.en las alcald as.en las alcald as.


cursos económicos de cooperantes internacionales y laoperatividad de la capacitación por ONGs, nacionales.Esto es preocupante en la medida que el Estado no asig-na recursos propios para la promoción, divulgación ycapacitación, ni siquiera para campañas de sensibiliza-ción que entran en sus atribuciones fundamentales. Estohace que los programas de aquella naturaleza, sean de-pendientes e inestables e insostenibles en el tiempo,perdiéndose con ello la posibilidad de fortalecer la con-ciencia ciudadana y de los funcionarios encargados deaplicar las disposiciones legales contra la corrupción.

Por el momento la ley de la Carrera AdministrativaMunicipal, no se está aplicando, dado que está en procesoel Registro Nacional de la Carrera AdministrativaMunicipal y el respectivo Registro Municipal para lainscripción de los empleados y funcionarios. A esterespecto, hay que decir que no hay plazos establecidospara cumplir con estos requerimientos, dilatándose conello la plena entrada en vigencia de la normativa.

Por lo que toca a la contratación de los empleados yfuncionarios públicos que no entran en el sistema de laLey de la Carrera Administrativa Municipal, sucontratación está contemplada en la Ley del ServicioCivil. En su artículo 12 de dicha ley, se dispone laconformación de la Comisión de Selección por cadainstitución, y en él también se listan las facultades quedicha Comisión tiene, entre ellas seleccionar al aspirantemás idóneo. En este sentido, la Comisión tiene laobligación de elaborar las respectivas pruebas deidoneidad a que los aspirantes tienen que sometersecomo requisito (art. 18), pero la ley no establece loscriterios mínimos para elaborar laspruebas, quedando a su discreción laelaboración de las mismas. A esterespecto es importante señalar, que alno haber ningún tipo de criterio querija la estructuración de las pruebasde idoneidad, ésta puede entendersede manera arbitraria, e incluso, abreespacios para la inducción deresultados favorables a intereses queno responden al bien público, si no aintereses de tipo político partidario aconveniencia de los titulares de turno.

En este sentido urge revisar estos aspectos relacionadoscon los criterios de idoneidad, a fin de establecer claridadpara la base técnico-profesional de la selección yposterior contratación.

En los artículos que van del 20 al 23 de la Ley delServicio Civil, se describe el procedimiento para laselección, y entre sus disposiciones, se establece que laComisión debe buscar en la institución misma querequiere llenar la plaza, a empleados que por méritopuedan desempeñar dicha plaza. En sí mismo este es unrecurso importante para buscar empleados que porexperiencia y conocimiento puedan ser ascendidos opromovidos. Pero la mayoría de instituciones estatalescarecen de sistemas y mecanismos para la evaluacióncontinua del desempeño con indicadores claros quepermitan determinar si procede o no ascenso opromoción alguna. En ausencia de ello, se vuelven aabrir espacios de discrecionalidad, sin ningún tipo decontrol que permita establecer objetivamente laidoneidad del aspirante a la plaza, con lo cual, quedanabiertas las posibilidades para el compadrazgo comomecanismo para la influencia política en el reparto deplazas vacantes.

1.2. Sistemas para la adquisición de bienes yservicios por parte del Estado

1.2.1. Marco Jurídico

El marco jurídico actual, que regula esas actividades,denominada “Ley de Adquisiciones y contrataciones dela Administración Pública” (LACAP) entró en vigencia

desde el año 2000 y reformada en unade sus partes por el Decreto 909, del14 de diciembre del 2005, adecuándolacon las disposiciones establecidas enel TLC. Esta ley se ha complementadocon: Manual de Gestión deAdquisiciones y Contrataciones,aplicables al Gobierno Central,Instituciones Oficiales, Autónomas yMunicipalidades; Reglamento de Leyde Adquisiciones de la Administración

la mayor a dela mayor a dela mayor a dela mayor a dela mayor a deinst i tuc iones e s tata le sinst i tuc iones e s tata le sinst i tuc iones e s tata le sinst i tuc iones e s tata le sinst i tuc iones e s tata le scarecen de s i s t emas ycarecen de s i s t emas ycarecen de s i s t emas ycarecen de s i s t emas ycarecen de s i s t emas y

mecanismos para lamecanismos para lamecanismos para lamecanismos para lamecanismos para laevaluaci n continua delevaluaci n continua delevaluaci n continua delevaluaci n continua delevaluaci n continua del

desempe o condesempe o condesempe o condesempe o condesempe o con

indicadores c laros queindicadores c laros queindicadores c laros queindicadores c laros queindicadores c laros quepermitan determinar s ipermitan determinar s ipermitan determinar s ipermitan determinar s ipermitan determinar s iprocede o no ascenso oprocede o no ascenso oprocede o no ascenso oprocede o no ascenso oprocede o no ascenso o

promoci n alguna.promoci n alguna.promoci n alguna.promoci n alguna.promoci n alguna.


Pública y Guía Administrativa para las Adquisiciones yContrataciones de la Administración Pública.

1.2.2. Descripción del sistema

Corresponde a la Unidad Normativa de Adquisicionesy Contrataciones (UNAC), dependencia del Ministeriode Hacienda, proponer la política anual de las Adquisi-ciones y Contrataciones de las instituciones de la Admi-nistración Pública. Dentro de sus atribuciones corres-ponde: Establecer y mantener un Registro Nacional deAdjudicaciones y Contrataciones de la AdministraciónPública, dicho registro se considera de interés público.Cada institución de la Administración Pública estable-cerá una Unidad de Adquisiciones y Contrataciones(UACI), responsable de la descentralización operativay de realizar todas las adquisiciones y contrataciones deobras, bienes y servicios. Esta oficina dependerá de lainstitución correspondiente.

El Órgano de Control que por ley le corresponde lafiscalización de la gestióneconómica de lasinstituciones estatales yautónomas es la Corte deCuentas. Sin embargo paraciertas entidades “lacontraloría institucional defondos públicos esinsuficiente para determinarla malversación resultante deprácticas más comunes en laactualidad, como tráfico deinfluencias, nepotismo,soborno de funcionarios,especialmente en casos delicitaciones para proveerbienes y servicios…”3

Si bien la Corte de Cuenta ha abierto una oficina dedenuncias, que del total de las cuales sólo al 2% se le hadado trámite (en parte por la mala formulación de lasmismas, pero que a su vez es por la falta de orientaciónpor medio de la divulgación propia del Estado), no haintroducido ningún tipo de indicadores que le permitan

determinar con mayor precisión los resultadosalcanzados en la aplicación de Ley de Contratacionesde la Administración Pública.

El sistema de Contrataciones y Adquisiciones contemplalicitaciones y concursos de carácter público, peromuchos de sus procedimientos son manipulables,“algunos de ellos motivados por el desconocimiento delos actores y en muchas existen intereses que provocanla intención de alguno de los actores de burlar losprocesos”4 . Algunos casos que no contempla la ley yque los mecanismos de control con lo que trabaja la Cortede Cuentas son insuficientes son, por ejemplo: cotizaciónde tres empresas con razón social diferentes, de unmismo propietario, participando en una misma licitación;alteración de precios de materiales o productos enausencia de un índice referencial de precios a nivelnacional; elaboración de bases de licitación dedicadas uorientadas a favorecer a uno de los competidores;presentación por parte de los participantes señalan datosfalsos en los documentos de respaldo que presentan con

sus ofertas; ejecución de obraspor vía de la administracióndirecta, parcelando los montosde los proyectos para evitar loscontroles respectivos cuandoexceden determinadas can-tidades.

En algunas entidadesnacionales como el FISDL, selleva un registro o banco decontratistas los cuales estánclasificados en categoríasdependiendo de la calidad detrabajos entregados. A nivelmunicipal algunas alcaldías, através de la UACI, llevan un

registro de contratistas. Lo que no se puede garantizar,es si con esa información registrada es suficiente paraevaluar la integridad real de los contratistas.

Los criterios para la selección de contratistas estánconsignados en el Art. 27 de la Ley, a saber: a)Experiencia de resultados obtenidos en trabajossimilares, inclusive los antecedentes de los

Alguno s me can i smo s d e c on t r o l c on l o s qu eA l guno s me can i smo s d e c on t r o l c on l o s qu eA l guno s me can i smo s d e c on t r o l c on l o s qu eA l guno s me can i smo s d e c on t r o l c on l o s qu eA l guno s me can i smo s d e c on t r o l c on l o s qu e

t r aba j a l a C o r t e d e Cu en ta s s ont raba j a l a C o r t e d e Cu en ta s s ont raba j a l a C o r t e d e Cu en ta s s ont raba j a l a C o r t e d e Cu en ta s s ont raba j a l a C o r t e d e Cu en ta s s on

in su f i c i en t e s : c o t i za c i n d e t r e s empr e sa s c onin su f i c i en t e s : c o t i za c i n d e t r e s empr e sa s c onin su f i c i en t e s : c o t i za c i n d e t r e s empr e sa s c onin su f i c i en t e s : c o t i za c i n d e t r e s empr e sa s c onin su f i c i en t e s : c o t i za c i n d e t r e s empr e sa s c on

raz n s o c i a l d i f e r en t e s , d e un mi smoraz n s o c i a l d i f e r en t e s , d e un mi smoraz n s o c i a l d i f e r en t e s , d e un mi smoraz n s o c i a l d i f e r en t e s , d e un mi smoraz n s o c i a l d i f e r en t e s , d e un mi smo

pr op i e t a r i o , p a r t i c i pando en una m i smapr op i e t a r i o , p a r t i c i pando en una m i smapr op i e t a r i o , p a r t i c i pando en una m i smapr op i e t a r i o , p a r t i c i pando en una m i smapr op i e t a r i o , p a r t i c i pando en una m i sma

l i c i ta c i n ; a l t e rac i n d e pr e c i o s d e mat er ia l e sl i c i ta c i n ; a l t e rac i n d e pr e c i o s d e mat er ia l e sl i c i ta c i n ; a l t e rac i n d e pr e c i o s d e mat er ia l e sl i c i ta c i n ; a l t e rac i n d e pr e c i o s d e mat er ia l e sl i c i ta c i n ; a l t e rac i n d e pr e c i o s d e mat er ia l e s

o produc t o s en aus enc ia d e un nd i c eo produc t o s en aus enc ia d e un nd i c eo produc t o s en aus enc ia d e un nd i c eo produc t o s en aus enc ia d e un nd i c eo produc t o s en aus enc ia d e un nd i c e

r e f e r en c i a l d e p r e c i o s a n i v e l na c i ona l ;r e f e r en c i a l d e p r e c i o s a n i v e l na c i ona l ;r e f e r en c i a l d e p r e c i o s a n i v e l na c i ona l ;r e f e r en c i a l d e p r e c i o s a n i v e l na c i ona l ;r e f e r en c i a l d e p r e c i o s a n i v e l na c i ona l ;

e l aborac i n d e bas e s d e l i c i ta c i n o r i en tadase laborac i n d e bas e s d e l i c i ta c i n o r i en tadase laborac i n d e bas e s d e l i c i ta c i n o r i en tadase laborac i n d e bas e s d e l i c i ta c i n o r i en tadase laborac i n d e bas e s d e l i c i ta c i n o r i en tadas

a f a v o r e c e r a uno d e l o s c omp e t i d o r e s ;a f a v o r e c e r a uno d e l o s c omp e t i d o r e s ;a f a v o r e c e r a uno d e l o s c omp e t i d o r e s ;a f a v o r e c e r a uno d e l o s c omp e t i d o r e s ;a f a v o r e c e r a uno d e l o s c omp e t i d o r e s ;

p r e s en ta c i n p o r par t e d e l o s par t i c i pant e sp r e s en ta c i n p o r par t e d e l o s par t i c i pant e sp r e s en ta c i n p o r par t e d e l o s par t i c i pant e sp r e s en ta c i n p o r par t e d e l o s par t i c i pant e sp r e s en ta c i n p o r par t e d e l o s par t i c i pant e s

d e da t o s f a l s o s e n l o s d o cumen t o s d ed e da t o s f a l s o s e n l o s d o cumen t o s d ed e da t o s f a l s o s e n l o s d o cumen t o s d ed e da t o s f a l s o s e n l o s d o cumen t o s d ed e da t o s f a l s o s e n l o s d o cumen t o s d e

r e spa ldo en su s o f e r ta s ; e j e cu c i n d e ob ra sr e spa ldo en su s o f e r ta s ; e j e cu c i n d e ob ra sr e spa ldo en su s o f e r ta s ; e j e cu c i n d e ob ra sr e spa ldo en su s o f e r ta s ; e j e cu c i n d e ob ra sr e spa ldo en su s o f e r ta s ; e j e cu c i n d e ob ra s

por v a de la admini s trac i n d ir e c ta ,por v a de la admini s trac i n d ir e c ta ,por v a de la admini s trac i n d ir e c ta ,por v a de la admini s trac i n d ir e c ta ,por v a de la admini s trac i n d ir e c ta ,

p a r c e l a n d o l o s m o n t o s d e l o sp a r c e l a n d o l o s m o n t o s d e l o sp a r c e l a n d o l o s m o n t o s d e l o sp a r c e l a n d o l o s m o n t o s d e l o sp a r c e l a n d o l o s m o n t o s d e l o s

p r oy e c t o s pa ra e v i t a r l o s c on t r o l e sp r oy e c t o s pa ra e v i t a r l o s c on t r o l e sp r oy e c t o s pa ra e v i t a r l o s c on t r o l e sp r oy e c t o s pa ra e v i t a r l o s c on t r o l e sp r oy e c t o s pa ra e v i t a r l o s c on t r o l e s

r e s p e c t i v o s c u a n d o e x c e d e nr e s p e c t i v o s c u a n d o e x c e d e nr e s p e c t i v o s c u a n d o e x c e d e nr e s p e c t i v o s c u a n d o e x c e d e nr e s p e c t i v o s c u a n d o e x c e d e n

d e t e r m i n a d a s c a n t i d a d e s .d e t e r m i n a d a s c a n t i d a d e s .d e t e r m i n a d a s c a n t i d a d e s .d e t e r m i n a d a s c a n t i d a d e s .d e t e r m i n a d a s c a n t i d a d e s .


subcontratistas, cuando la contratación conllevesubcontratación; así mismo, certificaciones de calidadsi las hubiere b) Personal idóneo, capacidad instalada,maquinaria y equipo disponible en condiciones óptimaspara realizar la obra, c) Situación financiera sólidalegalmente comprobada y d) La existencia de otrasobligaciones contractuales y el estado de desarrollo delas mismas.

Los contratos podrán contener lo siguiente:

a) Relación de las personerías de quienes suscriben elcontrato. En el caso de las instituciones de gobiernocentral, deberá hacerse constar que su titularcomparece en representación del Estado de ElSalvador en el ramo correspondiente;

b) La determinación del objeto del contrato;c) La fuente de financiamiento, la cual bastará como

existencia de disponibilidad, no siendo necesariohacer constar el cifrado presupuestario;

d) Lugar para recibir notificaciones;e) Lugar y fecha de la suscripción del contrato;f) El precio contractual, forma de pago o cualquier

otra forma compensatoria;g) Plazo de ejecución determinado en días hábiles o

calendario, la fecha de inicio y terminación, enarmonía con la orden de inicio correspondiente lacual se hará constar por separado, lugar ycondiciones de entrega, así como los plazos paraverificar la terminación del objeto contractual, quedeben ser establecidos de acuerdo a lascaracterísticas, complejidad y magnitud;

h) Clase y monto de garantías aexigir;

i) Multas por atraso en la ejecuciónde los trabajos por causasimputables a los contratistas;

j) Penalizaciones porincumplimiento de aspectostécnicos;

k) Modificaciones que puedansurgir del contrato en cuanto alobjeto y el plazo;

l) Causales por las cuales las instituciones podrán darpor extinguido el contrato, sin perjuicio de lasdemás establecidas en la ley;

m) La referencia a los demás documentos contractualesque forman parte integral del contrato;

n) El señalamiento de los procedimientos a que sesujetarán las partes para resolver las discrepanciaso conflictos previsibles de conformidad con la ley;

o) La designación del responsable de verificar la buenamarcha y el cumplimiento de las obligacionescontractuales, a quien podrá denominarseAdministrador del contrato;

p) El sometimiento expreso a la ley y al reglamento.

La Ley LACAP establece quienes están incapacitadosde contratar (Art. 25), incluye la reforma del literal a)de esta ley, a propósito del TLC; y quienes impedidospara ofertar (Art. 26), los casos arriba señalados, no estáncontemplados para su regulación en ninguno de los dosartículos. En la LACAP, no están contempladosmecanismos serios para la certificación de empresas opersonas que puedan figurar como contratistas, de talmanera que no hay tampoco un mecanismo deverificación de la información que proveen dichasempresas y/o personas a efectos de una confiablecertificación.

Sobre los mecanismos de impugnación, dentro de la leyLACAP, existe la figura de “Interposición del Recurso”,(Art. 77), disposición que sirve para revisar la decisión oresolución con respecto al procedimiento de contratación.Esta disposición procederá cuando cumpla los

requerimientos de tiempo y forma. Noobstante, esta disposición se percibeintimidatoria y disuasiva, dado quequien conoce del recurso y resuelve esel mismo funcionario. Contra loresuelto por éste, no hay más recursos,amparados en esta ley, quedando comoúltima instancia para el afectado la salade lo Contencioso Administrativa de laCorte Suprema de Justicia, el cual esun procedimiento complicado ydemasiado tardío para sus resoluciones.

En la LACAP, no e s t nEn la LACAP, no e s t nEn la LACAP, no e s t nEn la LACAP, no e s t nEn la LACAP, no e s t nc on t emp lado s mecan i smosc on t emp lado s mecan i smosc on t emp lado s mecan i smosc on t emp lado s mecan i smosc on t emp lado s mecan i smos

s er io s para la c er t i f i cac i n des er io s para la c er t i f i cac i n des er io s para la c er t i f i cac i n des er io s para la c er t i f i cac i n des er io s para la c er t i f i cac i n deempre sa s o p e r s onas queempre sa s o p e r s onas queempre sa s o p e r s onas queempre sa s o p e r s onas queempre sa s o p e r s onas que

puedan f i gurar c omopuedan f i gurar c omopuedan f i gurar c omopuedan f i gurar c omopuedan f i gurar c omocontra t i s ta s , d e ta l maneracontra t i s ta s , d e ta l maneracontra t i s ta s , d e ta l maneracontra t i s ta s , d e ta l maneracontra t i s ta s , d e ta l manera

que no hay tampoco unque no hay tampoco unque no hay tampoco unque no hay tampoco unque no hay tampoco un

mecanismo de ver i f i cac i nmecanismo de ver i f i cac i nmecanismo de ver i f i cac i nmecanismo de ver i f i cac i nmecanismo de ver i f i cac i nde la informaci n quede la informaci n quede la informaci n quede la informaci n quede la informaci n que

prov e en d i cha s empre sa sprov e en d i cha s empre sa sprov e en d i cha s empre sa sprov e en d i cha s empre sa sprov e en d i cha s empre sa sy/o p e r s onas a e f e c t o s d ey/o p e r s onas a e f e c t o s d ey/o p e r s onas a e f e c t o s d ey/o p e r s onas a e f e c t o s d ey/o p e r s onas a e f e c t o s d e

una c on f i ab l euna c on f i ab l euna c on f i ab l euna c on f i ab l euna c on f i ab l ecert i f i cac i n .cert i f i cac i n .cert i f i cac i n .cert i f i cac i n .cert i f i cac i n .

Alternativas para el Desarrollo • No 103 • Año 2007

1.2.3. La percepción de los empresarios.

Con todo lo dicho, es importante referenciar los datosobtenidos por la encuesta de percepción realizada por elInstituto de Opinión Pública (IUDOP) de la UniversidadCentroamericana “José Simeón Cañas” (UCA),relacionadas con el tema de Adquisición de bienes y

servicios por parte del Estado, en el marco de laTransparencia en El Salvador. Los datos sonespecialmente relevante en la medida que indica lapercepción que tienen los propios empresarios alrespecto, es decir los clientes directos del Estado enmateria adquisiciones y servicios.

Pregunta 37. En los procesos de licitaciones públicas dan a conocer los criterios a todos los interesados enparticipar

Frecuencia Porcentaje válido Porcentaje acumuladoNunca 36 10.5 10.5Casi nunca 57 16.6 27.0Algunas veces 68 19.8 46.8Casi siempre 103 29.9 76.7Siempre 80 23.3 100.0Total 344 100.0No sabe, no responde 6

Fuente: La transparencia en el Estado salvadoreño. La perspectiva de los empresarios. EscobarMarcela, IUDOP 2005

Pregunta 38. Es factible informase el porqué se adjudicó o no una licitación de determinada empresa

Frecuencia Porcentaje válido Porcentaje acumulado

Nunca 83 24.1 24.1Casi nunca 74 21.4 45.5Algunas veces 78 22.6 68.1Casi siempre 54 15.7 83.8Siempre 56 16.2 100.0Total 345 100.0No sabe, no responde 5

Fuente: La transparencia en el Estado salvadoreño. La perspectiva de los empresarios.Escobar Marcela, IUDOP 2005

Pregunta 39. Se puede verificar el cumplimiento de los contratos adjudicados en las licitaciones

Frecuencia Porcentaje válido Porcentaje acumuladoNunca 90 26.2 26.2 Casi nunca 88 25.6 51.7 Algunas veces 81 23.5 75.3 Casi siempre 42 12.2 87.5 Siempre 43 12.5 100.0 Total 344 100.0No sabe, no responde 6



Pregunta 40. Existen reglas claras en los procesos de licitaciones


Nunca 41 11.8 11.8Casi nunca 46 13.3 25.1Algunas veces 110 31.8 56.9Casi siempre 81 23.4 80.3Siempre 68 19.7 100.0Total 346 100.0No sabe, no responde 4


Pregunta 54. A su criterio, después de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la AdministraciónPública del año 2000, ¿Se ha reducido, permanece igual o ha aumentado el nivel de corrupción en elsector público?


Se ha reducido 143 40.9 40.9 Sigue igual 151 43.1 84.0 Ha aumentado 51 14.6 98.6 No sabe, no responde 5 1.4 100.0 Total 350 100.0

Fuente: La transparencia en el Estado salvadoreño. La perspectiva de los empresarios. EscobarMarcela, IUDOP 2005.

Pregunta 73. Sabe de funcionarios que piden o aceptan comisión para favorecer determinados grupos o interesesen la adjudicación de contratos


No 121 34.6 34.6Sí 229 65.4 100.0Total 350 100.0



Pregunta 74. Sabe de funcionarios que favorecen a sus familiares ofreciéndoles empleo, contratos u otrosbeneficios de la institución sin considerar los procedimientos establecidos en la ley


No 104 29.8 29.8Sí 245 70.2 100.0Total 349 100.0No sabe, no responde 1Total 350


Situación corrupción después implementación de la LACAPen 2000 según tamaño empresa

Se ha reducido

Sigue igual

Ha aumentado

No sabe, no responde


1.2.4. Algunos casos representativos

Para efecto de este informe, son relevantes algunos casosde corrupción enmarcados en el tema de adquisicionesy contrataciones.

El casos emblemático de corrupción a nivel nacionalha sido el de la Administración Nacional de Acueductosy Alcantarillados (ANDA), en este confluían una seriede irregularidades. Para ilustrar, sólo se relacionará conel proceso de licitación viciado que se dio en el caso, yla importancia de identificar la posibilidad de deteneractos de corrupción, desde esa fase del proceso.

En el caso de ANDA, respecto al proyecto Lempa II,que consistía en solventar el problema de abastecimientode agua potable para el Gran San Salvador, a un costode $ 30,000.00 de dólares. En el proceso de licitaciónse cometió la ilegalidad de seleccionar un consorcio dede empresas españolas, Unión Temporal de Empresas

(UTE), que ni siquiera retiró las bases del concurso dela licitación pública, dado que las otras empresas erancompetidoras individuales y en el proceso mismo seconformó el consorcio.

Por notas periodísticas se conoció que el valor de dádivarecibida por el entonces presidente de ANDA, rondabapor unos $2.5 millones de dólares. En la actualidad estásiendo juzgado por dicho caso.

A nivel municipal, resaltan dos casos emblemáticos

Caso 1. Diputado, Señor Roberto Carlos Silva, delPartido de Conciliación Nacional. Procesado pornegociaciones ilícitas. A principio del año 2006 salierona luz los negocios ilícitos que realizaba el señor Silva yrelacionados con adquisiciones y contrataciones. Laparticularidad de operar del señor Silva era la siguiente:como propietario de varias empresas concursaba enlicitaciones de municipalidades para la ejecución de

Empresas que dan pagos informales para agilizartrámites según tamaño de la empresa

Fuente: La transparencia en el Estado salvadoreño. La perspectiva de los empresarios. Escobar Marcela,IUDOP 2005


proyectos de obra física. Una forma de cómo hacerse dela contratación para ejecutar las obras era que del montototal del valor de la obra, se otorgaba en calidad dedádiva, el 10%, ya sea para el Alcalde o en algunos casosa más de un miembro del Concejo Municipal. Ademásse le acusa de lavado de dinero producto del narcotráfico.En todo caso, el ex diputado Silva es actualmenteprófugo de la justicia.

Caso 2. Dos Concejos Municipales cometen actos decorrupción. Alcaldía Municipal de Ozatlán y de San JuanNonualco. La primera ha sido enjuiciada por el pago aun supervisor “fantasma”5 . Utilizaron el nombre de unapersona ficticia, que supuestamente fungió comosupervisor de un proyecto de recarpeteo, y por lo cual lecancelaron la cantidad de $ 33,000.00. La segunda porconfabulación para la defraudación a la Alcaldía. LaAlcaldía de San Juan Nonualco, contrató a la EmpresaCaminos y Edificaciones (CED), propiedad de la señoraNora Emely de Silva esposa del diputado Roberto CarlosSilva, para que realizara un proyecto de pavimentaciónde 2.4 Kms. de calle. “El contrato establecía que serealizarían tres pagos, según el avance de la obra, perola administración municipal, realizó un solo pago,entregando un cheque por la cantidad de $ 294,300.00 ycon seis meses de anticipación, fechado el 28 de juliodel 2005”6 . En este caso se encuentra también procesadala señora Roxana Elizabeth Barahona, jefa de la UACI.Además la Corte de Cuentas, estableció sobre valoraciónen insumos utilizados por un monto de $ 79,720.00,verificando que la calle quedó a media construcción,sin cumplir con las especificaciones de la obra.

2. Sistema para proteger a losfuncionarios públicos y ciudadanosparticulares que denuncien de buenafe actos de corrupción (Artículo III,párrafo 8 de la convención)2.1. Antecedentes

La Convención considera como medida de prevenciónde la corrupción: III. 8: “Sistemas para proteger a losfuncionarios públicos y ciudadanos particulares quedenuncien de buena fe actos de corrupción, incluyendo

la protección de su identidad, de conformidad con suConstitución y los principios fundamentales de suordenamiento jurídico interno.”

2.2. Marco jurídico existente (Mención de lasdisposiciones legales).Sobre el deber de denuncia:Materia Penal:

• Constitución de la República: Art. 241.• Código Procesal Penal: Arts. 229, 232

Materia Administrativa• Ley de Corte de Cuentas de la República: Arts.

56, 101• Ley de Ética Gubernamental: Art. 5.h

Sobre la protección a denunciantes y testigosMateria Penal:

• Código Procesal Penal: Art. 13 ordinales 10 y11

• Ley Especial para Protección de Víctimas yTestigos: Arts. 10 y 11

Materia Administrativa:• Ley de Ética Gubernamental: Art. 31.c• Reglamento Disciplinario de la Policía

Nacional Civil: Art. 99

La materia penal hace referencia al sistema de normas einstituciones que se encargan de la investigación(Fiscalía General de la República y Policía NacionalCivil) y sanción (tribunales) de ciertas conductas (delitosy faltas), siendo normalmente la consecuencia, unaprivación de libertad (cárcel).

El inicio de la investigación puede depender de laparticipación de la víctima o no, según el tipo de delito.En base a este criterio, se puede hablar de delitos deacción privada (no interviene la Fiscalía General de laRepública), de acción pública previa instancia particular(la denuncia debe ser realizada por la víctima, pero elproceso penal puede continuar sin su participación) yde acción pública (no requiere denuncia, la Fiscalíapuede proceder de oficio). La regla general es que losdelitos sean de acción pública, por ejemplo, todos losdelitos de corrupción son de acción pública.


En El Salvador, la ley fundamental es la Constituciónde la República (1983), la cual tiene un valor normativosuperior incluso al de los tratados internacionales. Siuna ley regula algo distinto a lo establecido por untratado, éste prevalece sobre aquella (Art. 144 de laConstitución). Por su parte, las leyes y tratadosprevalecen sobre los reglamentos.

La Constitución de la República establece en su artículo236 que los más altos funcionarios no pueden serprocesados, sin que antes la Asamblea Legislativa loautorice, estos funcionarios son: El Presidente, Vice-Presidente, los Diputados, los Designados a laPresidencia, los Ministros y Viceministros de Estado,Cámaras de Segunda Instancia, el Presidente yMagistrados de la Corte de Cuentas de la República, elFiscal General de la República, el Procurador Generalde la República, el Procurador para la Defensa de losDerechos Humanos, el Presidente y Magistrados delTribunal Supremo Electoral, y los representantesdiplomáticos.

El artículo 241 de la Constitución establece el deber dedenuncia para los funcionarios públicos respecto de sussubordinados, aunque en el artículo 232 del CódigoProcesal Penal se establezca obligación de denunciar alos funcionarios públicos sin diferenciar entre superioreso subordinados. A la fecha, el artículo 241 no ha sidoreformado o desarrollado por jurisprudenciaconstitucional.7

La materia administrativa hace referencia a aquellasnormas, instituciones o actos dictados por laadministración pública para prestar servicios a laciudadanía. En El Salvador existen varias institucionesadministrativas que realizan contralorías, éstas tienencompetencia para sancionar (desde amonestaciones hastadespidos) y para seguir procesos para recuperar losfondos del estado. Por lo tanto muchas de ellas,contemplan la posibilidad de recibir una denuncia, peroel establecimiento de deber de denuncia aparece reguladoen la normativa de la Corte de Cuentas de la República8 ,el Tribunal de Ética Gubernamental. Tanto la Corte deCuentas de la República y el Tribunal de ÉticaGubernamental9 son instituciones cuya competencia

subjetiva son los miembros de la administración pública;además, son instituciones independientes, es decir noestán adscritas a ningún Ministerio o Dirección. Loanterior para garantizar que no habrá injerencias de losotros órganos de estado.

De conformidad con el artículo 131 ordinal 19° de laConstitución corresponde a la Asamblea Legislativa elegirpor votación nominal y pública al Presidente de Corte deCuentas de la República. Sin embargo, es una prácticacomún que las instituciones se repartan entre los diferentespartidos, de tal manera que el respectivo partido establecerála máxima autoridad de la institución. Por ejemplo, lapresidencia de la Corte de Cuentas es designada al Partidode Conciliación Nacional —PCN—. Esta práctica escomún en todas las instituciones, cuyos máximosfuncionarios son nombrados por Asamblea Legislativay esto genera que la partidarización de las institucionesincida en la efectividad de sus funciones. Por su parte,el recién formado Tribunal de Ética tiene cinco miembrosnombrados por diferentes instituciones: Presidencia dela República, Corte de Cuentas, Corte Suprema deJusticia, Ministerio Público y el presidente que esdesignado por Asamblea Legislativa, sin embargo, noexisten elementos para determinar si ha detectadoinherencias partidarias.

2.3. Sobre mecanismos de denuncia quecontempla la disposición normativa.

En materia penal, la denuncia puede ser realizada porescrito o en forma oral (se deja constancia en acta),personalmente o por mandatario (Art. 230 CódigoProcesal Penal). La denuncia puede ser interpuesta enalguna delegación de la Policía Nacional Civil, en algunade las oficinas de la Fiscalía General de la República oante los juzgados de paz.

Normalmente quien recibe la primera noticia del crimenes la Policía Nacional Civil. Las noticias señalan queen 2005, 416 agentes fueron depurados; en 2006, 400agentes y durante los primeros tres meses de 2007, fuerondepurados 88 agentes.10 Entre los depurados de 2006deberían encontrarse los 32 agentes de policía del sistema911 detenidos en diciembre del año pasado acusados de


sobornos, extorsión y robos.11 Lo anterior no obsta paraseñalar que algunos, previo procesos de depuración dela Policía Nacional Civil, no respondieron a las garantíasdel debido proceso, y por lo cual muchos obtuvieronsentencias favorables ante la Sala de lo ContenciosoAdministrativo de la Corte Suprema de Justicia.

La desconfianza en la Policía Nacional Civil incide enla interposición de denuncias. Esto explicaría por quéa pesar de la sensación de inseguridad de la población,la investigación denominada “Cultura Política de laDemocracia en El Salvador, 2006” del InstitutoUniversitario de Opinión Pública —IUDOP— de laUniversidad Centroamericana “José Simeón Cañas”—UCA— señala que de 1729 personas encuestadas,1340 (77.5%) no habían realizado trámites en elmunicipio o delegación en el último año. Lo anteriorconfirma la poca afluencia de los ciudadanos a dichasoficinas.

Las denuncias ciudadanas y de funcionarios o empleadospúblicos siguen el mismo curso. La denuncia es vistacomo el acto de una persona individual, la regla es queformalmente no hay denuncias que puedan serinterpuestas por organizaciones. Cuando unaorganización de la sociedad civil participa en la litigaciónde un caso no queda establecido formalmente en elproceso, sino que lo hace a través de sus miembros.

El artículo 95 inciso 3° del Código Procesal Penalpermite la constitución de querellante paraorganizaciones de derechos humanos cuando el delitode que se trate sea oficial (cometido por funcionarios) eimplique una grave violación de derechos humanos, delderecho al sufragio o de intereses difusos. La querellaotorga la posibilidad a la víctima para que puedaintervenir dentro del proceso penal a través de unabogado, proponiendo pruebas directamente. Sinembargo, la querella no opera en fase de investigaciónen sede fiscal, sino hasta que se judicializa el caso (Art.102 Código Procesal Penal)

El Art. 229 del Código Procesal Penal regula el debergeneral de denuncia de todos los delitos de acciónpública, para aquellas personas que han presenciado la

comisión del delito. Por lo tanto, el denunciante sueleconvertirse en testigo12 . Establece particularmente unaobligación para denunciar en el Art. 232 del mismoCódigo:

“Obligación de Denunciar. ExcepciónArt. 232.- Tendrán obligación de denunciar los delitos de acciónpública:1) Los funcionarios que los conozcan en el ejercicio de sus

funciones. También deberán denunciar los delitos oficialescometidos por funcionarios o empleados que les esténsubordinados y si no lo hicieren oportunamente, incurrirán enresponsabilidad penal;

2) Los médicos, farmacéuticos, enfermeros y demás personas queejerzan profesiones relacionadas con la salud, que conozcan esoshechos al prestar los auxilios de su profesión, salvo que elconocimiento adquirido por ellos esté bajo el amparo del secretoprofesional; y,

3) Las personas que por disposición de la ley, de la autoridad o porun acto jurídico, tengan a su cargo el manejo, la administración,el cuidado o control de bienes o intereses de una institución,entidad o persona, respecto de delito cometido en perjuicio deésta o de la masa o patrimonio puesto bajo su cargo o control,siempre que conozca el hecho con motivo del ejercicio de susfunciones, salvo que se trate de delitos que no afecten gravementelos bienes.

En todos estos casos, la denuncia no es obligatoria sirazonablemente arriesga la persecución penal propia, delcónyuge o de ascendientes, descendientes, hermanos odel compañero de vida o conviviente.”

El Art. 231 del Código Procesal Penal establece laprohibición de denunciar a familiares, pues se consideraque es más importante la salvaguarda de la familia, quelos intereses sociales protegidos a través del procesopenal.

Existe un mecanismo de denuncia que no se encuentraregulado por ley, este es el uso del número telefónico122 de la Policía Nacional Civil y cuyo procedimientosegún la página en Internet13 es:

PROCEDIMIENTO

1- Su llamada será atendida confidencialmente.2- Se le asignará un Número de Código y una

Palabra Clave.3- Al ser positiva su información, se publicará la

palabra clave acreedora a la recompensa.4- Usted hará efectiva la recompensa llamando y


E l T r i b u n a l d e t i c aE l T r i b u n a l d e t i c aE l T r i b u n a l d e t i c aE l T r i b u n a l d e t i c aE l T r i b u n a l d e t i c a

Gub e rnamen ta l pu ed e r e c i b i r t an t oGub e rnamen ta l pu ed e r e c i b i r t an t oGub e rnamen ta l pu ed e r e c i b i r t an t oGub e rnamen ta l pu ed e r e c i b i r t an t oGub e rnamen ta l pu ed e r e c i b i r t an t od enu nc i a s d e p a r t i c u l a r e s c omo d ed enu nc i a s d e p a r t i c u l a r e s c omo d ed enu nc i a s d e p a r t i c u l a r e s c omo d ed enu nc i a s d e p a r t i c u l a r e s c omo d ed enu nc i a s d e p a r t i c u l a r e s c omo d e

f u n c i o n a r i o s , d e b i d o a q u e s uf u n c i o n a r i o s , d e b i d o a q u e s uf u n c i o n a r i o s , d e b i d o a q u e s uf u n c i o n a r i o s , d e b i d o a q u e s uf u n c i o n a r i o s , d e b i d o a q u e s ufunc i n sanc i onadora e s t d i r i g idafunc i n sanc i onadora e s t d i r i g idafunc i n sanc i onadora e s t d i r i g idafunc i n sanc i onadora e s t d i r i g idafunc i n sanc i onadora e s t d i r i g ida

a t odo s l o s s e r v i d o r e s p b l i c o sa t od o s l o s s e r v i d o r e s p b l i c o sa t od o s l o s s e r v i d o r e s p b l i c o sa t od o s l o s s e r v i d o r e s p b l i c o sa t od o s l o s s e r v i d o r e s p b l i c o s func i onar i o s o emp l eado s , p o r func i onar i o s o emp l eado s , p o r func i onar i o s o emp l eado s , p o r func i onar i o s o emp l eado s , p o r func i onar i o s o emp l eado s , p o r

e l e cc i n , r emunerados e l e cc i n , r emunerados e l e cc i n , r emunerados e l e cc i n , r emunerados e l e cc i n , r emunerados n o m b r a m i e n t o o c o n t r a t o - o a dn o m b r a m i e n t o o c o n t r a t o - o a dn o m b r a m i e n t o o c o n t r a t o - o a dn o m b r a m i e n t o o c o n t r a t o - o a dn o m b r a m i e n t o o c o n t r a t o - o a d

honor em . La Ley de t i cahonor em . La Ley de t i cahonor em . La Ley de t i cahonor em . La Ley de t i cahonor em . La Ley de t i caG u b e r n a m e n t a l , q u e c r e a d i c h oG u b e r n a m e n t a l , q u e c r e a d i c h oG u b e r n a m e n t a l , q u e c r e a d i c h oG u b e r n a m e n t a l , q u e c r e a d i c h oG u b e r n a m e n t a l , q u e c r e a d i c h o

t r i b u n a l , r e g u l a u n d e b e r d et r i b u n a l , r e g u l a u n d e b e r d et r i b u n a l , r e g u l a u n d e b e r d et r i b u n a l , r e g u l a u n d e b e r d et r i b u n a l , r e g u l a u n d e b e r d e

d enunc i a pa ra e s t o s , c on pa r t i cu l a rd enunc i a pa ra e s t o s , c on pa r t i cu l a rd enunc i a pa ra e s t o s , c on pa r t i cu l a rd enunc i a pa ra e s t o s , c on pa r t i cu l a rd enunc i a pa ra e s t o s , c on pa r t i cu l a r n fas i s para ca so s n fa s i s para ca so s n fa s i s para ca so s n fa s i s para ca so s n fa s i s para ca so s

de c orrupc i n .d e c orrupc i n .d e c orrupc i n .d e c orrupc i n .d e c orrupc i n .

dando su código, indicando cómo y dónde quiereel dinero.

No existen informes de la Policía Nacional Civil sobrea cuántos de estos casos se les da efectivo trámite ycuántos terminan en sentencia condenatoria. Lasmedidas de eficacia de la Policía normalmente sonmostradas como número de denuncias recibidas, o dedetenciones administrativas realizadas promoviendo lacantidad sobre la calidad de la actuación.

En materia administrativa, la interposición de las de-nuncias es menosflexible que en ma-teria penal.

La Ley de Corte deCuentas de la Re-pública establece eldeber de denunciade cualquier actoilegal para los au-ditores en su artí-culo 101, es decirque no necesaria-mente se tratará delhallazgo de la comisión de un delito, sin embargo elPresidente de la Corte de Cuentas sí está impuestodel deber de dar aviso a la Fiscalía General de la Re-pública de la comisión de un delito (Art. 56 Ley deCorte Cuentas de la República). Esto no obsta paraseñalar que existen mecanismo para la interposiciónde denuncias ciudadanas ya sea por denuncia socialrealizada en los medios de comunicación (Art. 18ordinal 10 del Reglamento de Funcionamiento Inter-no de la Corte de Cuentas de la República) o por de-nuncia directa ciudadana ante la Dirección de Parti-cipación Ciudadana (Art. 19 ordinal 1° del mismoReglamento). En la página de Internet de la Corte deCuentas de la República existe un formulario para lasdenuncias ciudadanas, sin embargo, no existen repor-tes de efectividad de las mismas.14

El Tribunal de Ética Gubernamental puede recibir tantodenuncias de particulares como de funcionarios, debido

a que su función sancionadora está dirigida a todos losservidores públicos (funcionarios o empleados, por elec-ción, remunerados –nombramiento o contrato- o adhonorem). La Ley de Ética Gubernamental, que creadicho tribunal, regula un deber de denuncia para estos,con particular énfasis para casos de corrupción.

Art. 5.- Todo servidor público en ejercicio debe cumplir lossiguientes deberes:h) Deber de denuncia: Denunciar, a la autoridad competente,

cualquier acto de corrupción, fraude, abuso de poder, despilfarroo violación de las disposiciones de esta ley.

La denuncia puede ser presentada ante elTribunal de Ética Gubernamental o puede sercanalizada a través de las comisiones de ética.El artículo 14 señala que debe haber unacomisión de ética en las siguientes instituciones:Asamblea Legislativa, Presidencia de laRepública, Corte Suprema de Justicia; Secretaríade estado; Consejo Nacional de la Judicatura;Corte de Cuentas de la República; MinisterioPúblico; Tribunal Supremo Electoral,Instituciones autónomas o descentralizadas y unaen la Corporación de Municipalidades de ElSalvador –COMURES-.

Una nota editorial al respecto señala:

“El Tribunal de Ética Gubernamental recordaba que no puedeinvestigar de oficio, que necesita la denuncia ciudadana sobreviolaciones éticas de los servidores públicos como materia primapara tener algo que hacer. La institución clama de nuestra ayudapara arrancar motores (...)15

Estoy de acuerdo con que el ciudadano tenga derecho a la denuncia,pero no debería ser la única vía. Las noticias que de vez en cuandosalen publicadas o los programas de algunos canales de televisiónmuchas veces ofrecen casos a los cuales seguir la pista para actuarde oficio, pero como dicen: hecha la ley hecha la trampa.El Salvador cumplió formalmente con algunas de las exigencias dela Convención Interamericana contra la Corrupción, en la cual estáinspirada esta ley nacional, pero aún quedan en el aire otros aspectossolicitados a los firmantes, como que se adopten “medidas queimpidan el soborno de funcionarios públicos nacionales yextranjeros”. Tampoco se ha hecho mucho con aquellos queparticipan como autores, coautores o instigadores de los delitos.Sí, ya me acordé, se les da criterio de oportunidad. (...)”

De conformidad a esta Ley, la sede del Tribunal seencuentra en la Ciudad de San Salvador, así como todaslas instituciones que enumera el artículo 1416 . Esto


genera una concentración de los posibles lugares dondeinterponer denuncias no sólo metropolitana sinoespecíficamente en el municipio de San Salvador.

Según la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples2005, la población salvadoreña a nivel nacional se en-cuentra concentrada en un 59.9% en áreas urbanas, mien-tras que un 40.1% permanece en las zonas rurales. Elmunicipio de San Salvador es mayoritariamente urba-no, y en él se encuentran 507,947 de salvadoreños ysalvadoreñas de un total de 6,864,080, es decir el 7.4%de la población.17 Sin un mecanismo que facilite lasdenuncias no sólo para las áreas rurales, sino tambiénpara las urbanas que no pertenezcan a la ciudad de SanSalvador, el Tribunal de Ética no podrá tener una co-bertura nacional.

2.4. Sobre la protección de la identidad comogarantía al denunciar

Las denuncias contempladas por la ley requieren unaidentificación del denunciante, lo cual está asociado ala posibilidad de perseguir al denunciante en caso quela misma resulte maliciosa.

En materia penal, de la lectura del artículo 229 delCódigo Procesal Penal se concluye que en muchos casosel denunciante a su vez testigo de la comisión de delito.A pesar que el artículo 233 del mismo Código estableceque no hay responsabilidad del denunciante en participarpara el proceso penal, el uso excesivo de la pruebatestimonial en los procesos penalesgenera una identificación entre lascalidades de denunciante-víctima-testigo.

El artículo 230 del Código Procesal Penalsolicita que se deje constancia en la

denuncia de la identidad del denunciante. El formularioque utiliza la Policía Nacional Civil para de las denunciasse suele incorporar junto con el requerimiento fiscal alproceso penal. A menos que exista una reserva en elproceso, éste es de naturaleza pública y los expedientespueden ser consultados por cualquier persona (el ingresoa las salas de audiencia generalmente resulta vedado parala ciudadanía en general).

En una interpretación extensiva, si concurren lascalidades denunciante- víctima, se puede solicitar laprotección de su identidad y la de sus familiares deconformidad con el Art. 13. 10 Código Procesal Penal,sin embargo, el Código no establece concretamente unmecanismo para dicha protección. Además, el bienjurídico que tutelan los delitos de corrupción es laAdministración Pública, por lo que la protección de lavíctima no puede ampliarse para el denunciante en estoscasos.

La Ley de Protección a Víctimas y Testigos fue publicadaen el Diario Oficial el 25 de mayo de 2006. Ya sea desdeuna concurrencia de las calidades de denunciante y testigoo desde una interpretación amplia del artículo 218 de dichaley puede encontrarse alguna regulación sobre laprotección a denunciantes, por ejemplo, una de lasmedidas ordinarias de protección es que su nombre noconste en las diligencias administrativas o judiciales.19

Esta ley está diseñada para lograr los fines del proceso,es decir la presencia de testigos de cargo, para lograruna sentencia condenatoria, y no lleva materialmente la

protección de las víctimas o testigosmás allá del juicio. A este respectoes interesante ver la percepción dela población que registra el Institutode Opinión Pública IUDOP de laUCA al evaluar el año 2006:

S i n u n m e c a n i s m o q u e S i n u n m e c a n i s m o q u e S i n u n m e c a n i s m o q u e S i n u n m e c a n i s m o q u e S i n u n m e c a n i s m o q u e

f a c i l i t e l a s d e n u n c i a s n of a c i l i t e l a s d e n u n c i a s n of a c i l i t e l a s d e n u n c i a s n of a c i l i t e l a s d e n u n c i a s n of a c i l i t e l a s d e n u n c i a s n o

s l o para las r eass l o para las r eass l o para las r eass l o para las r eass l o para las r eas

rura l e s , s ino tambi nrura l e s , s ino tambi nrura l e s , s ino tambi nrura l e s , s ino tambi nrura l e s , s ino tambi n

p a r a l a s u r b a n a s q u e n op a r a l a s u r b a n a s q u e n op a r a l a s u r b a n a s q u e n op a r a l a s u r b a n a s q u e n op a r a l a s u r b a n a s q u e n o

p e r t e n e z c a n a l a c i u d a dp e r t e n e z c a n a l a c i u d a dp e r t e n e z c a n a l a c i u d a dp e r t e n e z c a n a l a c i u d a dp e r t e n e z c a n a l a c i u d a d

d e S a n S a l v a d o r , e ld e S a n S a l v a d o r , e ld e S a n S a l v a d o r , e ld e S a n S a l v a d o r , e ld e S a n S a l v a d o r , e l

T r i b u n a l d e t i c a n oT r i b u n a l d e t i c a n oT r i b u n a l d e t i c a n oT r i b u n a l d e t i c a n oT r i b u n a l d e t i c a n o

podr t en e r unapodr t en e r unapodr t en e r unapodr t en e r unapodr t en e r una

c o b e r t u r a n a c i o n a l .c o b e r t u r a n a c i o n a l .c o b e r t u r a n a c i o n a l .c o b e r t u r a n a c i o n a l .c o b e r t u r a n a c i o n a l .


El programa ha recibido desde octubre 957 solicitudes(529 solicitudes en 2006 y 428 solicitudes en 2007) dela Fiscalía para protección de víctimas y testigos. Laprotección que brinda el programa es otorgada por laPolicía, existen 197 agentes numerarios y 49 policíasde carrera, entre jefes y oficiales. Normalmente losdelitos por los cuales reciben protección son porextorsiones de pandillas y por homicidios.

Al 15 de abril de este año, 138 personas recibíanprotección en casas de seguridad rentadas por elPrograma de Protección a Víctimas y Testigos. De ellas50 son víctimas, 40 testigos, 26 familiares y 19delincuentes confesos que colaboran con las actividades,entre ellos Mario Orellana ex gerente general de laAdministración Nacional de Acueductos yAlcantarillados (ANDA). Normalmente los delitos porlos cuales reciben protección son por extorsiones depandillas y por homicidios20 .

Los jueces Roberto Arévalo Ortuño y Martín RogelZepeda cuestionan la efectividad de la ley, pues lasmedidas ya estaban contempladas por el Código ProcesalPenal. Para ellos esta ley se limita a garantizar supresencia en las audiencias judiciales para condenar alos imputados, pero una vez finalizado el proceso se lesretira la protección.21

Pregunta 48. ¿Qué tan efectiva considera usted que será la Ley de protección a víctimas y testigos para hacervaler los derechos de las victimas?

Frecuencia Porcentaje válido Porcentaje acumuladoNada efectiva 335 27.5 27.5Poco efectiva 404 33.2 60.7Algo efectiva 321 26.4 87.1Muy efectiva 157 12.9 100.0Total 1217 100.0No sabe, no responde 10

1227

Total

Fuente: Encuesta de evaluación del año 2006, IUDOP

En general, el problema de la dependencia excesiva enlos testigos y la concurrencia de la calidad de testigocon la denunciante y víctima ha generado una soluciónrápida al problema, esto es desmejorar los principios decontradicción de la prueba, regulados como garantíasconstitucionales en los artículos 3 y 11 de la Constituciónde la República, de tal manera que el imputado no conocea las personas que declaran. El problema y su soluciónes más radical, es decir la utilización de la prueba técnica,y el fortalecimiento de la investigación en general, paraevitar la concurrencia de las calidades de denunciante-víctima y testigo.

El mecanismo más cercano a una denuncia anónima esel uso de números telefónicos o sitios en Internet. LaPolicía Nacional Civil ha establecido un número para ladenuncia anónima (122), sin embargo, se promueve eluso de este sistema para capturar a “los más buscados”,quienes han cometido delitos que no son de corrupción,tales como: homicidio, robo o pertenecen a pandillas22 .También la página en Internet de la Fiscalía General dela República contiene un formulario para realizardenuncias en línea23 , sin embargo en su Memoria deLabores se reconoce que dicho dispositivo no tieneninguna fuerza vinculante.24

En materia administrativa, por una parte, para los


funcionarios de la Corte de Cuentas de la República queen cumplimiento de sus deberes (Arts. 56 y 101 de laLey de la Corte de Cuentas de la República) interpongandenuncias por actos de corrupción no existe unaprotección jurídica. Por otra parte, el articulo 31 literalc de la Ley de Ética Gubernamental establece como unaprotección al denunciante la reserva de su identidad, sinestablecer ningún mecanismo para tal fin. Por otra parteen su artículo 19, entre los requisitos de las denunciasse encuentra la identificación del denunciante (numeral1), y la presentación personalmente o con legalizaciónde firma por notario (de lo que se deduce que debe serescrita, numeral 9). De lo anterior, se concluye que anteel Tribunal de Ética Gubernamental no existe laposibilidad de una denuncia anónima. Es necesariocomentar que esta Ley no establece ningún mecanismopara la consulta de expedientes, y debido a que ante elTribunal únicamente se han presentado 3 casos, es difícilestablecer cuál será la práctica del mismo.

Dentro del procedimiento disciplinario de la PolicíaNacional Civil se establece potestativamente elanonimato de las denuncias (Art. 99 ReglamentoDisciplinario de la Policía Nacional Civil):

“Art. 99.- Cualquier miembro, servicio, unidad, departamento odivisión de la Policía Nacional Civil que reciba solicitud deinformación de autoridad competente en asunto disciplinario, estaráobligado a contestar inmediatamente o, si estuviese impedido, dentrode las setenta y dos horas siguientes al recibo de la solicitud.Se podrá prescindir de la identificación del denunciante o adoptarlas medidas convenientes para garantizar anonimato, así como lade los testigos durante el procedimiento. A tal efecto el TribunalDisciplinario llevará un archivo confidencial.”

2.5. Sobre acciones para promover la denunciaresponsable

A nivel penal, la denuncia responsable se pretendefomentar a través de la tipificación del delito deDenuncia o Acusación Calumniosa (Art. 303 del CódigoPenal), como una forma de tutela a la Administraciónde Justicia, o en forma más genérica y con miras aproteger a los denunciados a través del delito de calumnia(Art. 177 del Código Penal). A fin de lograr el posteriorprocesamiento por este tipo de delitos se solicita laidentificación del denunciante.

Por otra parte el procedimiento para las denuncias através de 122 de la Policía Nacional Civil establece laposibilidad de recompensas en dinero si la informaciónresulta “positiva”. Moralmente el deber de denunciadebe estar fundamentado en carácter de ciudadanos, esdecir, de fuentes originales del poder político (Art. 86de la Constitución de la República), quienes habiéndolodelegado no han renunciado a su control más que alintercambio de dinero, y desean contribuir a reestablecerel orden social quebrantado.

El 19 de enero de 2007 los medios de comunicacióndaban cuenta de la iniciativa legislativa, promovida porel Partido Demócrata Cristiano –PDC- para penalizarlas llamadas falsas al 91125 . Resulta válido cuestionarsesi las amenazas penales en lugar de promover la denunciaresponsable, promueven que las personas no realicenlas denuncias.

A nivel administrativo, la Ley de Ética Gubernamentalestablece que al hacer un nuevo examen de procedencialuego de vertidas las pruebas, si el Tribunal consideraque la denuncia fue maliciosa debe finalizar el procesoextender certificación al servidor público denunciadopara que si lo desea ejercite las acciones legalescorrespondientes (Art. 21. 4 Ley de ÉticaGubernamental).

2.6. Valoración general del sistema de proteccióna funcionarios y ciudadanos

En general no existe un sistema especial para laprotección de denunciantes (sean servidores públicos ociudadanos). Tampoco existe un sistema específico parala interposición de denuncias de servidores públicos. Laactual regulación de la normativa salvadoreña lleva a laconclusión que se valora más la sanción por denunciasque no lograron concretarse en una sentenciacondenatoria, que la protección de los denunciantes através del anonimato. Lo anterior podría versecontrarestado si se permitieran denuncias a lasorganizaciones de la sociedad civil sin identificar aninguno de sus miembros en particular.

Las soluciones implementadas a través de la Ley deProtección de Víctimas y Testigos únicamente

�� Alternativas para el Desarrollo • No 103 • Año 2007

desmejoran las garantías constitucionales decontradicción de la prueba, dejando intacta la raíz delproblema esto es la necesidad de fortalecer lainvestigación científica del delito. Si se realizara estono concurrirían con tanta frecuencia las calidades dedenunciante-víctima- testigo.

Una solución rápida, que no mejora democráticamenteel proceso parece ser apoyado por algunos sectores dela población pero no lo hace una medida justificable,por ejemplo, un diario en abril de 2007 publicaba:

“Dos testigos de un homicidio que ocurrió el 17 de junio de2006 frente a la catedral de San Miguel decidieron colaboraren las investigaciones fiscales a fin de que el caso no quedaraimpune.Pero los jueces del Tribunal de Sentencia de San Migueldecidieron en una vista pública en marzo que declararan decara freten a los sospechosos, lo que significó que lostestigos rechazaran tal idea por temor y los imputados, JuanCarlos Guevara y Enoc Serrano, fueron absueltos libres deprueba. (...)[El Fiscal] dijo que el caso fue certificado a la UnidadTécnica Ejecutiva (UTE), en San Salvador, a fin de que estainstancia realice las acciones pertinentes en el caso, en vistade que el régimen de protección otorgado por esa unidadfue violentado por los jueces, a juicio de la Fiscalía.”26

Por otra parte, no parece haber una intención de seguirlas recomendaciones del Comité de Expertos, porejemplo, la recomendación del Comité en cuantoreformar el texto del artículo 241 de la Constitución,para que la obligación de denuncia del artículo 232 delCódigo Procesal Penal se extienda de los subordinadosa los superiores, no fue llevada a cabo.

Es de hacer notar que en el año 2000 se firmó un el“Convenio de Cooperación Anti Corrupción entre elGobierno de la República de El Salvador y el Gobiernode los Estados Unidos de América”, por el cual le fueronotorgados al Gobierno de El Salvador $300,000 para laInspectoría de la Policía Nacional Civil, $300, 000 parauna Oficina de Crímenes contra el Estado de la FiscalíaGeneral de la República, y $350,000 para una Oficinade Ética Gubernamental.

3. Actos de corrupción (Artículo VIde la Convención)3.1. Tipificación de actos de corrupción previstos

en el artículo VI.1 de la Convención

De conformidad con la metodología para laimplementación de las disposiciones de la ConvenciónInteramericana Contra la Corrupción (2° ronda), el tercercapítulo corresponde hacer un análisis del artículo VI.1de la Convención, específicamente si dentro de lanormativa penal se encuentra tipificadas los actos decorrupción descritos en el numeral 1 de dicho artículo.Para facilidad de presentación la comparación se hace através de una tabla. En virtud de lo anterior, aunqueexisten una serie de normativas administrativas querecogen algunas de las conductas descritas por laConvención, éstas serán omitidas en este capítulo.

3.1.1. Marco legal existente.• Código Penal: Arts. 65-68, 325,328, 330,

331.• Ley Especial Para Sancionar Infracciones

5Aduaneras: Art. 25.


Actos de corrupción 1. La Convención es aplicable a los siguientes actosde corrupción:a. El requerimiento o la aceptación, directa oindirectamente, por un funcionario público o unapersona que ejerza funciones públicas, de cualquierobjeto de valor pecuniario u otros beneficios comodádivas, favores, promesas o ventajas para sí mismoo para otra persona o entidad a cambio de la realizaciónu omisión de cualquier acto en el ejercicio de susfunciones públicas.

3.1.2. Adecuación del marco jurídico legal nacional a la Convención

Normativa de Derecho Interno

Código Penal. Debido a que los delitos de corrupciónson oficiales, es decir, el sujeto activo es un funcionarioo empleado público. Es importante señalar que elCódigo Penal da una definición de cada uno, de talmanera que si la descripción que contiene el tipoobjetivo señala como sujeto a un empleado, dichodelito no puede ser aplicado contra un funcionario.

“Art. 39.- Para efectos penales, se consideran:1) Funcionarios públicos, todas las personas quepresten servicios, retribuidos o gratuitos, permanenteso transitorios, civiles o militares en la administraciónpública del Estado, del municipio o de cualquierinstitución oficial autónoma, que se hallen investidosde la potestad legal de considerar y decidir todo lorelativo a la organización y realización de los serviciospúblicos;2) Autoridad pública, los funcionarios del Estado quepor sí solos o por virtud de su función o cargo o comomiembros de un tribunal, ejercen jurisdicción propia.3) Empleados públicos y municipales, todos losservidores del Estado o de sus organismosdescentralizados que carecen del poder de decisión yactúan por orden o delegación del funcionario osuperior jerárquico; y,4) Agente de autoridad, los Agentes de la PolicíaNacional Civil.”

Negociaciones IlícitasArt. 328.- El funcionario o empleado público quedebiendo intervenir por razón de su cargo, en cualquiercontrato, licitación, subasta, decisión o cualquieroperación, se aprovechare de tal circunstancia paraforzar o facilitar cualquier forma de participacióndirecta o por persona interpuesta, en tales negocios oactuaciones, será sancionado con prisión de cuatro aocho años e inhabilitación especial del cargo o empleopor el mismo tiempo.El funcionario o empleado público, que por razón desu cargo, interviniere en cualquier contrato, suministro,licitación o subasta en que estuviere interesada la

Convención Interamericana Contra la Corrupción


Hacienda Pública y aceptare comisiones o porcentajesen dinero u otras dádivas que le ofrecieren losinteresados o intermediarios, será sancionado conprisión de dos a cinco años. Si el funcionario oempleado público hubiere sido el que solicitare lascomisiones o porcentajes, la sanción podrá aumentarsehasta en una tercera parte de su máximo.La disposición del inciso primero, es aplicable a losárbitros, peritos, contadores y demás profesionales,respecto a los actos en que intervinieren por razón desu oficio, así como a los tutores y síndicos y a todo elque en virtud de cualquiera otra actuación legalinterviniere en rendiciones de cuentas, particiones,concursos, liquidaciones y actos análogos.

Cohecho ImpropioArt. 331El funcionario o empleado público, agente deautoridad o autoridad pública, que por sí o por personainterpuesta, solicitare o recibiere una dádiva ocualquiera otra ventaja indebida o aceptare la promesade una retribución de la misma naturaleza, pararealizar un acto propio de sus funciones o por unacto ya realizado propio de su cargo, será sancionadocon prisión de dos a cuatro años e inhabilitaciónespecial del cargo o empleo por igual tiempo.

Ley Especial Para Sancionar InfraccionesAduaneras

Cohecho PasivoArt. 25El funcionario o empleado de cualquiera de lasinstituciones encargadas de ejercer funciones decontrol y vigilancia sobre las operaciones de comercioexterior que por sí o por interpósita persona solicitareo recibiere una dádiva, pago, retribución o cualquierotra ventaja indebida o aceptare la promesa de unaretribución de la misma naturaleza, para hacer un actopropio o contrario de su funciones o para no hacer oretardar un acto debido, será sancionado con prisiónde tres seis años.

��Alternativas para el Desarrollo • No 103 • Año 2007

2. El ofrecimiento o el otorgamiento, directa oindirectamente, a un funcionario público o a unapersona que ejerza funciones públicas, de cualquierobjeto de valor pecuniario u otros beneficios comodádivas, favores, promesas o ventajas para esefuncionario público o para otra persona o entidad acambio de la realización u omisión de cualquier actoen el ejercicio de sus funciones pública.

Código Penal

Cohecho PropioArt. 330El funcionario o empleado público, agente de autoridad,que por si o por persona interpuesta, solicitare orecibiere una dádiva o cualquiera otra ventaja indebidao aceptare la promesa de una retribución de la mismanaturaleza, para realizar un acto contrario a susdeberes o para no hacer o retardar un acto debidopropio de sus funciones será sancionado con prisiónde tres a seis años e inhabilitación especial de empleoo cargo por igual tiempo.

Ley Especial Para Sancionar InfraccionesAduaneras

Cohecho PasivoArt. 25El funcionario o empleado de cualquiera de lasinstituciones encargadas de ejercer funciones de controly vigilancia sobre las operaciones de comercio exteriorque por sí o por interpósita persona solicitare o recibiereuna dádiva, pago, retribución o cualquier otra ventajaindebida o aceptare la promesa de una retribución dela misma naturaleza, para hacer un acto propio ocontrario de su funciones o para no hacer o retardar unacto debido, será sancionado con prisión de tres seisaños.

Código Penal3. La realización por parte de un funcionario público ouna persona que ejerza funciones públicas de cualquieracto u omisión en el ejercicio de sus funciones, con elfin de obtener ilícitamente beneficios para sí mismo opara un tercero.


Peculado.El Código Penal salvadoreño regula además el Peculadopor Culpa.“Art. 326 El funcionario o empleado público que, porsu culpa, diere ocasión a que se cometiere por otrapersona el peculado de que trata el artículo anterior, serásancionado con pena de prisión de dos a tres años si elpeculado fuere inferior o igual a cien mil colones y conprisión de tres a cinco años si supera esta cantidad.”

Art. 325El funcionario o empleado público o el encargado deun servicio público que se apropiare en beneficiopropio o ajeno, de dinero, valores, especies fiscales omunicipales u otra cosa mueble de cuya administración,recaudación, custodia, o venta estuviere encargado envirtud de su función o empleo o diere ocasión a que secometiere el hecho será sancionado con pena de prisiónde cuerdo a las reglas siguientes.Si el peculado fuere hasta cien mil colones, la sanciónserá de seis a ocho años.Cuando fuera superior a cien mil colones pero inferioro igual a quinientos mil colones, la sanción será prisiónde ocho a diez años.Si el peculado fuere superior a quinientos mil colones,la sanción será prisión de doce a quince años.

4. El aprovechamiento doloso u ocultación de bienesprovenientes de cualesquiera de los actos a los que serefiere el presente artículo.

En la legislación salvadoreña no existe un delito quecontemple cada uno de los elementos del artículoVII.1.d de la Convención. Podrían considerar otrastipificaciones semejantes como Receptación.Art. 214.-A.- El que sin cerciorarse previamente de suprocedencia legitima, adquiera, reciba u oculte dineroo cosas que sean producto de cualquier delito o faltaen el que no haya tenido participación, será sancionadocon prisión de seis meses a dos años.Se debe presumir por el sujeto activo que las cosasson de ilícita procedencia cuando hubiere notoriadesproporción entre el precio de la adquisición y suvalor real; cuando las mismas son exhibidas,entregadas o vendidas de manera clandestina; o cuandohubiere cualquier elemento de juicio suficiente parasuponer que conocía su ilícita procedencia.


Lo dispuesto en este artículo se aplicará también alque, en las condiciones previstas en el inciso primerode este artículo, de cualquier manera intervenga paraque se adquieran, reciban u oculten el dinero o cosasprocedentes de cualquier delito o falta.Si el culpable ejecutare habitualmente lo hechos quese sancionan en el presente artículo, la pena será deuno a cinco años de prisión y de veinte a doscientosdías multa.

Enriquecimiento ilícitoArt. 333.- El funcionario, autoridad pública o empleadopúblico, que con ocasión del cargo o de sus funcionesobtuviere incremento patrimonial no justificado, serásancionado con prisión de tres a diez años.En la misma pena de prisión incurrirá la personainterpuesta para simular el incremento patrimonial nojustificado.En todo caso, se impondrá inhabilitación especial parael ejercicio del cargo o empleo por el mismo tiempo,pero que dejan por fuera algunos de los elementos.

Las formas de participación criminal. El Art. 37 del Código Penal regula los alcances de lapenalidad de las formas de participación criminal: “Laresponsabilidad penal de los partícipes, principia desdeel momento en que se ha iniciado la ejecución del delitoy cada uno responderá en la medida que el hechocometido por lo menos sea típico y antijurídico.”Suelen tener una pena establecida en referencia al tipoobjetivo con el que es sancionado el autor.Penalidad de los autores, coautores, autores mediatose instigadoresArt. 65.- A los autores, coautores, autores mediatos einstigadores de un delito o falta se les impondrán lapena que para cada caso se halle señalada en la ley.

Penalidad de los cómplicesArt. 66.- La pena del cómplice en el caso del numeral1) del artículo 36 de este Código, se fijará entre elmínimo legal que corresponde al delito y las dosterceras partes del máximo de la misma pena y en elcaso del numeral 2) del mismo artículo, se fijará entreel mínimo legal que corresponde al delito y la mitad

5. La participación como autor, co-autor, instigador,cómplice, encubridor o en cualquier otra forma en lacomisión, tentativa de comisión, asociación oconfabulación para la comisión de cualquiera de losactos a los que se refiere el presente artículo.


3.1.3. Valoración general sobre avances en latipificación por vía de la adecuación

El actual Código Penal fue elaborado previamente a laratificación de la Convención. Desde el proyecto originalse contenían todos los delitos que se detallan más arriba.El Código incluso contiene otras figuras delictivas másespeciales a las que establece la Convención. A excepcióndel Soborno Transnacional (Art. VIII de la Convencióny 335-A del Código Penal) que fue introducidoposteriormente a la aprobación de la Convención y a loestipulado en el artículo VI.1.d, el proceso de adecuacióndel ordenamiento salvadoreño al tratado no requería demodificaciones respecto de los tipos penales.

Por otra parte, la Ley Especial para SancionarInfracciones Aduaneras de más reciente publicación(29/10/2001), enfatiza el comercio exterior a través deuna administración aduanera proba, más queimplementar a la Convención, la cual no es mencionadaen los considerandos de dicha ley.

En razón de lo anterior, lo que se requiere es verificarla efectividad del sistema en la sanción de estasconductas, más que su regulación.

La percepción de las actuaciones de la FGR en casosde delitos de cuello blanco no ha sido positiva, uninforme de varias organizaciones de la sociedad civilseñala: “Entre los resultados que ofrece la FGR a lasociedad, es difícil encontrar casos exitosos; por elcontrario, con sus actuaciones lanza señales detolerancia irresponsable con relación a los delitos de“cuello blanco” y eso podría estar alentandocomportamientos similares. La inoperancia en elcombate a la corrupción, la falta de solución adecuadade casos y la ausencia de investigaciones y controlesefectivos de la delincuencia, tanto común comoorganizada, son muestra de una institución acomodadaen el incumplimiento de su mandato...”27

Una particularidad que muestran los delitos de cuelloblanco en el país es que con frecuencia los imputadosson beneficiados con medidas sustitutivas a la prisiónpreventiva, lo cual contrasta con la fuerte tendencia dela Fiscalía de solicitar “instrucción formal con detenciónprovisional”. Respecto de las medidas sustitutivas, unperiódico reportó este año28 :

del máximo de la misma, pero en ningún caso excederáde las dos terceras partes de la pena que se imponga alautor.

Comunicabilidad de circunstancias y cualidadesArt. 67.- Las circunstancias y cualidades que afectenla responsabilidad de alguno o algunos de los autoresy partícipes, solo se tendrán en cuenta respecto de quienconcurra o de quien hubiera actuado determinado poresas mismas circunstancias o cualidades.La misma regla se aplicará respecto de circunstanciasy cualidades que configuren un tipo penal especial.

Penalidad de la tentativaArt. 68.- La pena en los casos de tentativa se fijaráentre la mitad del mínimo y la mitad del máximo de lapena señalada al delito consumado.


La Ley Espec ia l paraLa Ley Espec ia l paraLa Ley Espec ia l paraLa Ley Espec ia l paraLa Ley Espec ia l paraSancionar Infracc ionesSanc ionar Infracc ionesSanc ionar Infracc ionesSanc ionar Infracc ionesSanc ionar Infracc iones

Aduaneras de m sAduaneras de m sAduaneras de m sAduaneras de m sAduaneras de m sreciente publicaci n 29/reciente publicaci n 29/reciente publicaci n 29/reciente publicaci n 29/reciente publicaci n 29/

10/2001 , enfatiza el10/2001 , enfatiza el10/2001 , enfatiza el10/2001 , enfatiza el10/2001 , enfatiza elcomerc io exter ior acomerc io exter ior acomerc io exter ior acomerc io exter ior acomerc io exter ior a

trav s de unatrav s de unatrav s de unatrav s de unatrav s de unaadministraci n aduaneraadministraci n aduaneraadministraci n aduaneraadministraci n aduaneraadministraci n aduanera

proba, m s queproba, m s queproba, m s queproba, m s queproba, m s queimplementar a laimplementar a laimplementar a laimplementar a laimplementar a la

Convenci nConvenci nConvenci nConvenci nConvenci n

“Ex funcionarios o particulares acusados de narcotráficoo de defraudar al Estado u otros delitos graves recibenlibertad condicional o arresto en sus casas, con elargumento de que «los tratados internacionales prescribenque la detención es la excepción y no la regla».Hasta el ex presidente de la Administración Nacionalde Acueductos y Alcantarillados (ANDA), Carlos Perla,y diputado Roberto Silva, acusados de delitos gravescomo negociaciones ilícitas o lavado de dinero y quehan escapado, invocan estas disposiciones de la nuevalegislación procesal penal.Sin embargo, la justicia ha reparado en algunos casos araíz de la fuga en 2004 de Raúl García Prieto, acusado[de desfalco a la economía pública enriquecimientoilícito y quien fungió como presidente del estatal Bancode Fomento Agropecuario] de fraude en el Banco deFomento Agropecuario y que escapó mientras gozabade libertad condicional y estaban a punto de sentenciarloa siete años de cárcel. Hasta ahora, huye de lajusticia........Según la investigación, robaron la moneda de formaviolenta. Sin embargo, ambos fueron absueltos de talcargo por inconsistencias de la Fiscalía.En la otra cara de la moneda, Mario Orellana, ex gerentegeneral y uno de los principales autores del desfalco a laANDA [Asociación Nacional de Acueductos yAlcantarillados], por su condición detestigo en arresto domiciliar, seescapaba en reiteradas ocasiones de suconfinamiento para ir al doctor ocomprar comestibles a unsupermercado. Cuando las autoridadesse percataron de ello fue trasladado auna bartolina de la División deFinanzas, pero a los pocos meses fuesacado y llevado a otra casa.” (...)Se pidió a la Unidad deComunicaciones de los juzgados lasestadísticas de las personas gozan deestas medidas, pero se dijo que no se llevaba unconsolidado. No están en red. (...)”Con lo anterior no se pretende apoyar la detenciónprovisional como regla, sino señalar que la selectividaddel sistema penal no se refiere exclusivamente al ingreso

de determinado tipo de personas sino también aldiferente trato que reciben en el proceso. Curiosamenteuna reciente resolución de la Sala de loConstitucional29 señala que la prisión preventiva debeaplicarse en los casos contemplados por el artículo 294inciso 2° del Código Procesal Penal, en cual a través decontrol difuso de constitucionalidad solía ser inaplicadopor aplicación preferente del tratado sobre la leysecundaria en caso de conflicto (Art. 144 inciso 2°Constitución).30 En la parte resolutiva de dicha sentencia(VI.2) expresa: “...Si, como hemos dicho, la regla de nopermitir la sustitución de la detención provisionalúnicamente se aplica respecto de los delitos queconstituyen los más graves delitos vinculados al crimenorganizado31 , en los cuales las posibilidades del estadopara su persecución y sanción se vuelven másproblemáticas...”, sin embargo, ninguno de los delitosincluidos en dicha prohibición hace referencia a losdelitos de corrupción que contempla la Convención. EnEl Salvador, tanto Asamblea Legislativa como La CorteSuprema de Justicia consideran como crimen organizadoaquellos delitos relacionados con el actuar de laspandillas (homicidio, secuestro, extorsión)32 .

Según la Memoria de Labores de la Fiscalía General dela República de 2004-2005, las denuncias por delitos

relacionados a la AdministraciónPública (que es el bien jurídico quetutelan los delitos de corrupción)fueron 6,236 (4.8% del total dedenuncias), y 390 (0.3%) por la LeyEspecial para Sancionar InfraccionesAduaneras (LESIA). Los temas decorrupción se ven desplazados por losbienes jurídicos patrimonio, integridady libertad que agrupan más del 70%de las denuncias que recibe la Fiscalía.Dentro de la Memoria no se da cuentadel número de sentencias

condenatorias que ha logrado la Unidad deAnticorrupción y Delitos Complejos, pero al informarde los casos únicamente menciona dos: Caso ANDA yCaso BFA -que a se detallan más adelante-. Sin embargo,para la fecha en que se hace el reporte aún estaba


pendiente la extradición de Carlos Perla (ANDA) yGarcía Prieto se había sustraído de la justicia.

3.1.4. Casos representativos que evidencian loslímites y alcances de la tipificación

A continuación se hace una reseña sobre los casos decorrupción que han tenido mayor cobertura por la prensa.Es probable que la tipificación de las conductas no seala correcta, sin embargo, por no contar con lainformación de los expedientes judiciales paraconfrontarlas se mantienen las citas de los periódicos.

Casos Administrativos:

Caso: Guillermo Maza33

Los pacientes de la red pública de salud han sidoremitidos a clínicas privadas para la realización detomografías axiales computarizadas (TAC), debido a laausencia de aparatos en el sistema de salud. Los usuariosdeben pagar entre $80 y $85 en clínicas privadas.

En 2003 la Fundación Salvadoreña para la Salud(FUSAL) donó dos TAC, los cuales nunca fueroninstalados. El Ministro de Salud, Guillermo Maza, ainicios de marzo señaló: “El equipo ya está ahí, solofalta que se conecte la energía. Y si las cosas van asívamos a tener antes de la Semana Santa el de Zacamilfuncionando y después el del Rosales”34 . Sin embargo,la falta de funcionamiento de los TAC’s benefició alministro y a su familia, quienes poseen algunos de losmás prestigiosos centros radiológicos a los cuales eranreferidos los pacientes.

Frente a la noticia, el Presidente de la República pidió ala Secretaría de Asuntos Jurídicos que investigara sobreel conflicto de intereses. Finalmente el caso está siendoconocido por Corte de Cuentas de la República.

Así mismo se interpuso una denuncia ante el Tribunalde Ética. Según los diarios, el Tribunal tiene hasta el20 de abril para dar su resolución, ya inspeccionó unade las clínicas del Ministro, y posteriormente se iniciaronlas declaraciones, para las cuales se citaron a dosperiodistas de La Prensa Gráfica.

Desde que la periodista que redactó la noticia fuerallamada a declarar por el Tribunal y luego delinterrogatorio, La Prensa Gráfica y la Asociación dePeriodistas de El Salvador han considerado que atentacontra las libertades que suponen el periodismos, tenerque rendir declaraciones.35

Caso: Miguel Tomás López

Miguel Tomás López es el actual Presidente del InstitutoSalvadoreño de Transformación Agraria –ISTA-. Enjulio de 2000 y 2003, al parecer autorizó la parcelaciónde terrenos calificados como Áreas Naturales Protegidas–propiedad del Estado, según la ley -, a simpatizantesdel partido ARENA en la Hacienda Tecoluca y a un tío,Rolando López Fortis, en la Hacienda La Joya,departamento de San Vicente36 .

Curiosamente sólo días después que Miguel TomásLópez como director ejecutivo de ARENA solicitaba queen el caso de Maza interviniera la Corte de Cuentas, lefue interpuesta una denuncia por Dada Hirezi –diputadode Cambio Democrático.

El 27 de abril del corriente año, el Tribunal de Ética sedeclaró incompetente temporalmente, ya que los hechosdenunciados, sucedieron antes de la entrada en vigenciade la Ley de Ética Gubernamental (julio de 2006). Laprohibición de aplicación retroactiva de la ley seencuentra contemplada a nivel constitucional. Sinembargo, los efectos contra los bienes del estado sonpermanentes, es decir, se han prolongado hasta lavigencia del tribunal.

Casos Penales:

Caso: Raúl Francisco García PrietoLa Revista de PROBIDAD “Las Huellas de laCorrupción en El Salvador, 2003” hace una reseñade los hechos que llevaron a sentencia condenatoriaal ex-Presidente del Banco de Fomento Agropecuario—BFA—, institución bancaria del estado:

“Raúl Francisco García Prieto, ... fue ordenado a responder ante lajusticia por el delito de desfalco a la economía pública y cohechopropio por orden de la Cámara 2a. de lo Penal de San Salvador. GarcíaPrieto, quien permanecía en detención domiciliar, había sido


sobreseído provisionalmente de cargos en el 2002 por el juez EdwardSidney Blanco, del juzgado 5o. de Instrucción. Sin embargo, el fallofue apelado por la Unidad Anticorrupción de la Fiscalía General yderivó en dicha sentencia de la Cámara. En noviembre de 2001, el expresidente del BFA fue arrestado, junto a otros seis sospechosos, bajocargos de asociaciones ilícitas y defraudación a la economía pública.Esto luego de que se descubriera un fraude superior a los 14 millonesde dólares en el BFA. Según la acusación de la Fiscalía, en la gestiónde García Prieto se otorgaron créditos a las sociedades INCAÑA yGranja Los Patos para la compra del ingenio El Carmen, que para esetiempo era propiedad del mismo BFA. Héctor Cristiani y EnriqueRais (propietarios de INCAÑA y Granja Los Patos) compraron elingenio azucarero El Carmen a través de un préstamo del BFA avaladopor García Prieto. La única garantía financiera que Cristiani y Raisdepositaron para la compra fue un poco más de medio millón dedólares que les había otorgado también el BFA. Los otros detenidosvinculados al caso fueron José Aquiles Enrique Rais, Luis Omar CruzGuevara, Ricardo Edgardo Rivera, Raúl Esteban Castellón Lemus yRuth Elizabeth Salazar Campos de García. Todos ellos fueron libradosde cargos según la orden de la Cámara 2a. de lo Penal dada el 9 deagosto. Douglas Meléndez, jefe de la División de los Intereses delEstado de la Fiscalía General, acusó de favorecer la «impunidad legal»a los magistrados José Francisco Murcia Flores y Victoria del RosarioMartínez de la Cámara 2a. de lo Penal. El señalamiento se dio luegode que los magistrados exoneraron a seis de los ocho acusados. RaúlGarcía Prieto y Héctor Cristiani quedaron como implicados pendientesde ser procesados ante la justicia por este desfalco. Pero el fiscalMeléndez aseguró que el fallo de la Cámara era «contradictorio» yaque dos únicas personas no pueden defraudar a la economía pública.«García Prieto no pudo defraudar él solo a la economía pública, lohizo por medio de otras personas», manifestó Meléndez. El iniciodel juicio para delimitar las responsabilidades penales de García Prietoy Cristiani quedó programado para el cinco de enero de 200437 .”

La Memoria de Labores de la FGR 2004-2005, la cualliteralmente señala: “Otro logro de la unidad es que sedicto (sic) sentencia condenatoria en contra del imputadoRAUL FRANCISCO GARCÍA PRIETO, por el delitode Defraudación a la Economía Pública, a quien se leimpuso la sanción de siete años de prisión, siendo estacondena la primera en la historia de la justiciasalvadoreña en pronunciarse por este delito”38 . Lo queomite la Memoria de Labores es que García Prieto evadióla justicia.39 El 13 de febrero de 2004 cuando el TribunalSexto de Sentencia estaba por leerle la sentencia que locondenaba a 7 años de prisión cuando García Prietodesapareció. Al parecer un colaborador del tribunal avisóal casi condenado sobre el contenido de la resolución.40

La misma Memoria de Labores de la Fiscalía, respectode la División de Defensa Intereses del Estado reportanuna recuperación de $1,517,521.9541 . Sin embargo, sóloel fraude de García Prieto (Banco de Fomento

Agropecuario) asciende a 14 millones de dólares. Estosignifica que la Fiscalía debería trabajar 9.33 años enforma exclusiva para lograr recuperar el valor nominal(sin considerar las inflaciones anuales) de lo defraudadopor García Prieto. García Prieto fue sancionado por 7años, si lograra los beneficios penitenciarios podría habersalido en 3.5 años. Le llevaría más tiempo a la Fiscalíarecuperar el dinero, de lo que cumpliría en prisión el exPresidente del Banco de Fomento Agropecuario.

Caso: Carlos Perla

Carlos Perla fue el Presidente de la Asociación Nacionalde Acueductos y Alcantarillados –ANDA- durante 8años, durante las gestiones de los Presidentes: ArmandoCalderón Sol y Francisco Flores (1994- 2002).

“En su momento, la Corte Suprema, por medio de laSección de Probidad, informó a la Fiscalía que Perlaregistraba un incremento en su patrimonio de 97,295dólares (851,331.25 colones), que no pudo justificar.Esto podría hacerlo incurrir en el delito deenriquecimiento ilícito.”42

Un breve apunte sobre la Sección de Probidad de laCorte Suprema de Justicia

El caso de Carlos Perla abre la posibilidad de tocar comoestructuralmente no se está fortaleciendo el combate ala corrupción. La Ley de Enriquecimiento Ilícito deFuncionarios y Empleados Públicos es aplicada enprimera instancia por la Sección de Probidad de la CorteSuprema de Justicia.

A finales de 2005, diez de los quince magistrados queconforman el pleno la Corte Suprema de Justicia, poracuerdo judicial suprimieron la facultad de la Secciónde Probidad de su institución para solicitar informesbancarios, reservándola al pleno.43 Uno de losmagistrados disidentes, el Doctor René Fortín Magañasolicitó al Fiscal General de la República (el casi salientefiscal Belisario Artiga), en uso de sus facultadesconstitucionales solicitara la nulidad absoluta delacuerdo de la Corte por ser inconstitucional, ya que elartículo 235 de la Constitución establece que todo actoque la violenta es nulo. Esta alternativa contra las


facilidades para la corrupción tuvo el apoyo de lospartidos rente Farabundo Martí para la LiberaciónNacional y Cambio Democrático,44 de las asociacionesde jueces, y de varias organizaciones de la sociedadagrupadas bajo el movimiento “Foro para la Defensa dela Constitución”45 , quienes se pronunciaron al respeto,pero no hubo respuesta.

La Sección de Probidad había solicitado previamenteinformes bancarios. La reducción de sus facultades sedio en el contexto de la solicitud de un informe al BancoAgrícola y Banco Salvadoreño sobre cuentas de variosex-funcionarios, entre ellos el ex presidente FranciscoFlores y su esposa, Lourdes de flores, el ex secretariotécnico de la Presidencia, Juan José Daboub, y el exministro de economía, Miguel Lacayo en mayo de 2005.

El 7 de mayo de 2007, el ahora ex magistrado FortínMagaña presentó ante una de las comisiones de laAsamblea Legislativa un anteproyecto de la “Ley deProbidad”, que busca dotar las herramientas de laSección de Probidad (anexa a este informe). El caso dePerla ilustra cómo un mecanismo puede funcionar hastacierto nivel, y cómo se puede ver bloqueado porinherencias políticas. Por otra parte, si la Corte en plenodecide si se levanta el secreto bancario o no, ¿quiéncontrola a esos magistrados?

Entre las recomendaciones que recibió el Gobierno deEl Salvador del Comité de Expertos durante la primeraronda, se solicitaba reforzar los mecanismos de controladministrativo y de actualizar la Ley de EnriquecimientoIlícito de Funcionarios y Empleados Públicos. En lugarde reforzar la ley, vía acuerdo judicial se restringieronsus alcances.

Carlos Perla enfrenta dos procesos por actos decorrupción en la ANDA. Uno que fue instruido ante elJuzgado 9° de Instrucción de San Salvador por lamanipulación de “26 licitaciones públicas para favorecera Seters, una compañía que había formado encomplicidad con algunos de sus más cercanoscolaboradores para captar fondos...A Perla además se leacusa de construir múltiples obras con recursos delEstado en lujosas propiedades que estaban registradas

bajo su nombre.”46 El otro fue instruido ante el Juzgado7° de Instrucción. Sobre este caso, en junio de 2003 laCorte de Cuentas informaba:

“Hernán Contreras, presidente de la Corte de Cuentas, confirmó ayera la Asamblea Legislativa que el contrato que firmó la AdministraciónNacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) con la UniónTemporal de Empresas (UTE Río Lempa) está lleno de anomalías.Las violaciones las cometieron tanto el español Joaquín Alviz comoCarlos Perla, ex presidente de la institución.Ayer mismo, el presidente de la Corte notificó a la Fiscalía Generalque Perla supo de las irregularidades.Mediante una carta, Contreras le pidió a la Fiscalía que determine lasresponsabilidades. El informe de la Corte se viene a sumar a otrasdenuncias que tiene el Ministerio Público en contra del ex funcionario.La UTE está formada por las empresas Icasur, S. A., Isolux Wat, S.A.e Himex, S.A. El consorcio fue liderado por Alviz.La ANDA y la UTE firmaron un contrato para la construcción delreservorio de Nejapa, por un monto de $3.735,627, con fondos de lainstitución.A la fecha de la auditoria, la obra fue concluida, pero no llena lasexigencias del compromiso.De acuerdo con el informe de la Corte, la UTE no podía participar enla licitación de ese proyecto, debido a que fue constituida paracompetir únicamente en el concurso internacional Río Lempa I que,por el fraude cometido por Alviz contra sus socios, quedó inconcluso.Cuando Perla firmó el contrato con Alviz, éste recibió $2 millones enconcepto de fianzas de anticipo.El ex presidente de la ANDA aseguró que pagó porque Alviz lo podíademandar por incumplimiento de contrato, ya que así estabaestablecido en el acuerdo.Esa misma redacción obligará al actual presidente de la cartera,Manuel Arrieta, a cancelar a la UTE $745,125.50.

Sin cumplimiento

Para que la UTE pudiera participar necesitaba que el Ministerio deRelaciones Exteriores autentificara la escritura de poder.El español obvió ese paso, y la documentación que Perla aceptó fuefotocopias simples, que carecían de la postilla original de España.Para poder echarle la mano a Alviz, Perla omitió informar los cambiosa la Junta de Gobierno de la compañía autónoma.El español tampoco presentó documentación que respaldara que erasujeto de crédito. En España, nadie le presta dinero.Cuando se firmó el acuerdo, la UTE se comprometió a entregar losplanos de ejecución dentro de los 15 días siguientes.Sin embargo, los presentó 203 días después, con la autorización de laJunta de Gobierno de la ANDA, presidida por Perla.Debido a que la UTE no cumplió con los plazos, la institución podíaimponer una multa de $1.3 millones.En lugar de reclamar el incumplimiento, el ex funcionario suspendiólas garantías el 1 de agosto de 2002.”47

Sin embargo, para el momento en que los procesospasaron a instrucción Carlos Perla había del país, y luegode un largo proceso de extradición de Francia iniciadopor el Juzgado 9° de Instrucción de San Salvador, volvióa El Salvador en noviembre de 2006.48


Caso: Roberto Silva

Desde 02 de octubre hasta 29 de noviembre de 2006duró el procedimiento para remover el fueroconstitucional al diputado suplente del Partido deConciliación Nacional —PCN— por el departamentode La Unión, Carlos Roberto Silva acusado de cometerel delito de lavado de dinero.49

El periódico virtual independiente El Faro reportó el 2de octubre de 2006:

El taquito del Seguro Social de Roberto Carlos Silva, desde octubrede 2005 a septiembre de 2006, refleja un salario de $200 mensualesen calidad de administrador de su empresa Caminos y EdificacionesS.A. de C.V. Desde que asumió como diputado suplente del PCN, enjunio pasado, Silva incluyó más ingresos: $500 dólares mensualesen concepto de salario de diputado. Según consta en su declaración ala sección de Probidad de la Corte Suprema de Justicia también sumóotra fuente de ingresos de 2 mil 500 dólares mensuales por el cargode gerente en su empresa constructora.Según los cálculos de la sección de Probidad, los ingresos anualesdel diputado suman en total 30 mil dólares al año, como resultado dela declaración patrimonial que envió a esa dependencia.¿Qué propiedades tiene el diputado?, se le preguntó en conferenciade prensa al fiscal general, Félix Garrid Safie: “Tenemos un yate yvehículos marca Porsche, BMW, Maserati… Land Cruiser. Unosranchos y varios moteles”.La fiscalía vincula al diputado con dos empresas: PROVECOM yCaminos y Edificaciones, que según el fiscal, “no tenían ningunaexperiencia” y han ganado licitaciones en formas “demasiadamisteriosa” con cinco municipalidades.El grupo familiar del diputado suplente – su esposa y él- cuenta con bienes inmuebles valorados en 689 mil dólares activos de un millón546 mil. Estos datos los incluyó el fiscal en el requerimiento quesorprendió a la Asamblea Legislativa el lunes de la semana pasada,cuando llevó formalmente las acusaciones por el delito de lavado dedinero y cohecho. (...)”50

A mediados de noviembre de 2006 la Cámara Tercerode lo Penal, quien conociera en apelación de la detenciónprovisional que dictara el Juzgado Tercero de Paz deSan Salvador, otorgó arresto domiciliario a la esposa deRoberto Silva, Nora Emely Parada de Silva, a su madre,María del Carmen Ortiz Herrera y a Óscar MauricioContreras –subgerente de banca de personas en la zonaoriental del Banco Hipotecario, banco también estatal.51

Los argumentos de la defensa fueron que no podían estaren detención provisional quienes eran acusados de serpartícipes mientras que el responsable principal, RobertoSilvia no se encontraba detenido.

Las investigaciones de la misma Fiscalía llevaron aremover al Jefe de la Fiscalía de Usulután, Juan David

Amaya Ábrego, por haber sido el notario autorizante dela transferencia de bienes a favor de Roberto Silva.52

Una vez removido del fuero constitucional Roberto Silvatuvo que responder ante la justicia. Sin embargo, dosdías antes que la Cámara 1° de lo Penal de San Salvadordictara la detención provisional para Roberto Silva, éstedesapareció. Las noticias relatan como hubo un fuerteseguimiento al diputado, hasta que al parecer alguiendiferente al fiscal del caso –Rolando Monroy- dictó laorden de detener el seguimiento, lo que fue aprovechadopor Silva para huir.53 Estas circunstancias generaronsuficiente presión para que actualmente la esposa ysuegra de Silva se encuentren en prisión preventivadurante la tramitación de la fase de juicio mientras queSilva sigue evadiendo la justicia.54

Caso: Mario Osorto

Mario Osorto es diputado al ParlamentoCentroamericano —PARLACEN— por el partido degobierno Alianza Republicana Nacionalista —ARENA—. Antes fue Alcalde La Unión durante losperíodos 2000-2003 y 2003-2006. Es acusado de habercometido durante estas gestiones los delitos de:concusión, negociaciones ilícitas y falsedad ideológica.El caso Silva y Osorto se encuentran relacionados, puesal primero se le acusa de sobornar a Osorto para que leadjudicara a su empresa el “recarpeteo de algunas callesurbanas de La Unión, la pavimentación de la calle a LaChacra y la remodelación del parque central de laciudad”.55

El 16 de noviembre de 2006 inició el procedimiento deantejuicio en Asamblea Legislativa. El 21 del mismomes y año, los periódicos reportaron que parte delexpediente de antejuicio se había extraviado.56 Adiferencia de Roberto Silva, Mario Osorto pidió serremovido del fuero constitucional.57

Desde febrero58 hasta mediados de mayo de 2006, MarioOsorto guardó prisión preventiva en las bartolinas de laDivisión Antinarcóticos. En este mes la Cámara 1° delo Penal otorgó a Mario Osorto goza arresto domiciliaren su casa de La Unión, luego de pagar una fianza de$250,000.00.59


Caso: Rosa Clara Rico Martínez

A finales de 2006 inició el proceso penal contra RicoMartínez, que a la fecha se desempeñaba como Gerentedel Consejo Nacional de la Judicatura, por cobros ilega-les que realizó mientras fue Presidenta del Instituto Sal-vadoreño de Fomento Cooperativo –INSAFOCOOP–.Luego que la Dirección de Auditoria Cuatro, SectorSocial, de la Corte de Cuentas identificó las cooperati-vas afectadas, el INSAFOCOOP remitió el informe a laFiscalía General, quien inició el procedimiento penal.

El caso es instruido en el Juzgado Tercero de Instrucciónde San Salvador, dirigido por la Jueza suplente NellyPozas, quien el 12 de marzo de este año le otorgaramedidas sustitutivas.60

El 17 de abril de 2007 aparecía en uno de los periódicos:

“La ex funcionaria es procesada en el Juzgado Tercero de Instrucciónpor defraudación a la economía pública, negociaciones ilícitas ymalversación de fondos. Según la investigación preliminar, RicoMartínez cobraba, ilegalmente, entre $100 y $160 por cada asesoría,dinero que se habría depositado en la cuenta bancaria de unacooperativa de su propiedad: la Fundación para la EducaciónCooperativa (FUNECOOP)61 .El 25 de enero, la Fiscalía remitió al juzgado un informe delINSAFOCOOP en el que se consignan las 17 cooperativas quepagaron esas cuotas ilegales. La Fiscalía ya entrevistó a algunos delos representantes legales, quienes aportaron pruebas.”62

Además del proceso penal, Rico enfrenta un juicio decuentas ante la Cámara Quinta de Primera Instancia dela Corte de Cuentas de la República. En este proceso seestá determinando responsabilidad administrativa. ElAbogado Manuel Chacón aclaró: “El reparo que le estánhaciendo había empezado en $52,000, la cámara bajo a$25,000. No es cierto tantos de miles como lo haplanteado la acusación.”63

1 Art. 24, de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal.2 Idem. Art. 28. Inciso 2º.3 FUSADES. Boletín Nº 66. Junio 2006.4 PROBIDAD. Haciendo negocios honestos. Pág. 64. Primera edición Marzo 2004.5 La Prensa Gráfica. 21 de Marzo 2007. Pág. 9.6 Idem.7 Art. 241. Los funcionarios públicos, civiles o militares que tengan conocimiento de delito oficiales cometidos por funcionar ios o empleados que les

estén subordinados, deberá comunicarlo ala mayor brevedad a las autoridades competentes para su juzgamiento, y si no lo hicieren oportunamente,serán considerados como encubridores e incurrirán en las responsabilidades penales correspondientes.

8 La Corte de Cuentas de la República se encarga de la fiscalización del uso del presupuesto general; tiene competencia para establecer sancionaradministrativamente y para recuperar el dinero.

9 El Tribunal de Ética Gubernamental, que entre otras funciones, puede establecer sanciones administrativas (amonestación, multa y despido) porviolar deberes éticos o cometer infracciones éticas, algunas de las cuales están referidas a corrupción.

10 De conformidad al estudio “El Control Interno de la Policía Nacional Civil”, elaborado por Fundación de Estudios Para la Aplicación del Derecho/Arévalo, Luisa, las depuraciones suelen ocurrir a los niveles más bajos, sin embargo, es necesario recordar que el mayor número de miembros dela policía son agentes (operativos). Sobre el número de agentes sancionados ver La Prensa Gráfica; 19-5-2007. http://www.laprensagrafica.com/nacion/782481.asp

11 La Prensa Gráfica; 28-12-2006. http://www.laprensagrafica.com/NACION/682146.asp12 Lo anterior se realiza no obstante lo dispuesto en el ar tículo 233 del Código Procesal Penal, según el cual el denunciante no participa del

procedimiento. Este artículo se puede aplicar cuando testigo y denunciante no lleguen a concurrir en la misma persona durante el proceso.13 http://www.pnc.gob.sv/emergencias/denuncias_122/denuncias_122.html14 http://www.cortedecuentas.gob.sv/serv/denuncias.htm15 http://archive.laprensa.com.sv/20070520/opinion/782531.asp16 El Ministerio Público conformado por la Fiscalía General de la República, Procuraduría General de la República y la Procuraduría Para la Defensa

de los Derechos Humanos, así como la Corte de Cuentas de la República tienen oficinas no sólo en la ciudad de San Salvador sino también en elinterior de la República. Sin embargo, únicamente se ha nombrado una comisión por institución.

17 Dirección General de Estadísticas y Censos del Minister io de Economía; “Encuesta de Hogares y Propósitos Múltiples 2005; http://www.digestyc.gob.sv/publicaciones/EHPM2005/2005/PPALESRESULTADOS/principalesresultados2005.pdf

18 Art. 2.- Las medidas de protección y atención previstas en la presente Ley, se aplicarán a las víctimas, testigos u otras personas que se encuentrenen riesgo o peligro por su intervención directa o indirecta con la investigación de un delito, en un proceso judicial o por su relación familiar, con lapersona que interviene en éstos.

NOTAS:


19 Art. 10 Son medidas de protección ordinarias: a) Que en las diligencias de investigación administrativas o de carácter judicial, no consten los datosgenerales de la persona protegida, ni cualquier otro que pueda servir para su identificación, pudiéndose utilizar para referirse a ellas un númeroo cualquier otra clave.

20 El Diario de Hoy; 15-04-2007; Pág. 221 El Diario de Hoy; 15-04-2007; Pág. 322 Para más referencia visitar el sitio en Internet de la Policía Nacional Civil http://www.pnc.gob.sv/los_mas_buscados/los_mas_buscados.html23 www.fgr.gob.sv24 Ver la meta 7 del departamento de Informática. Fiscalía General de la República; Memoria de Labores, 2004-2005. Pág. 15 Disponible en Internet

en http://www.fgr.gob.sv/memoria_labores/docs/memoria_2003_2004.pdf25 911 es el número de emergencias de la Policía, de mayor uso que el 122. www.laprensagrafica.com/nacion/782481.asp26 La Prensa Gráfica; 18-4-2007; Pág. 2127 “El Salvador por Dentro. Juicio al Modelo”; Asociación de Mujeres por la Dignidad y la Vida –LAS DIGNAS-; Centro para la Defensa del Consumidor

–CDC-; Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho –FESPAD-; Instituto de Derechos Humanos de la Universidad “José Simeón Cañas”–IDHUCA-; Segunda impresión; 2006; Pág. 111

28 El Diario de Hoy; 17-2-2007. Disponible en Internet enhttp://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=2892&idAr t=1154670

29 Es necesario aclarar que luego una reforma a la Ley de Procedimientos Constitucionales, los jueces no pueden inaplicar leyes secundarias deconformidad con el artículo 185 de la Constitución, sino que deben remitir el caso a la Sala de lo Constitucional. En este marco se dicta la referidasentencia: Sala de lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia; Inconstitucionalidades; Sentencia Definitiva 2006, expediente 28-2006, del 12 deabril de 2007.

30 Art. 294 Inciso 2° Código Procesal Penal. “No procederá la sustitución por otra medida cautelar, en los delitos siguientes: homicidio simple,homicidios agravado, secuestro, delitos contra la libertad sexual, robo agravado, extorsión, defraudación a la economía pública, comercio depersonas, tráfico ilegal de personas, trata de personas, delitos contemplados en la Ley Reguladora de las Actividades Relativas a la Drogas y losdelitos contemplados en la Ley Contra el Lavado de Dinero.”

31 Sin resaltar en el texto original32 Así se puede verificar en la competencia material de la Ley Contra el Crimen Organizado y Delitos de Realización Compleja, que crea en mater ia

penal una jurisdicción paralela.33 La Prensa Gráfica 4/3/2007; 16/4/200734 http://www.laprensa.com.sv/nacion/753571.asp35 http://www.laprensagrafica.com/lpgblogs/redaccion/?p=12http://www.apes.org.sv/noticias2.asp?ID=4536 http://www.elfaro.net/secciones/Noticias/20070430/noticias9_20070430.asp37 PROBIDAD; “Las Huellas de la Corrupción en El Salvador, 2003”; Págs. 11-13 Disponible en Internet en http://revistaprobidad.info/tiki-

download_file.php?fileId=738 Fiscalía General de la República, Memoria de Labores 2004-2005; Pág. 31 Disponible en Internet http://www.fgr.gob.sv/memoria_labores/docs/

memoria_2003_2004.pdf39 http://www.elmundo.com.sv/Mambo/index.php?option=com_content&task=view&id=1543&Itemid=4140 El caso actualmente se encuentra entrampado en casación ante la Sala de lo Penal de la Corte Suprema de Justicia, para más referencia ver http:/

/dutrizhermanos.net/nacion/715082.asp41 Fiscalía General de la República, Memoria de Labores 2004-2005; Disponible en Internet http://www.fgr.gob.sv/memoria_labores/docs/

memoria_2003_2004.pdf42 http://www.elsalvador.com/noticias/2004/01/29/nacional/nac16.asp43 Diario Co-Latino; 27-0-8-05; Pág. 344 La Prensa Gráfica; 8-9-2005; Pág. 3645 Diario Co-Latino; 7-9-2005; Pág. 846 http://www.elsalvador.com/noticias/2006/11/29/nacional/nac15.asp47 http://www.elsalvador.com/noticias/2003/06/21/nacional/nacio23.html48 http://www.elsalvador.com/noticias/2006/11/29/nacional/nac10.asp Para más detalles sobre las noticias de Carlos Perla a finales de 2006 puede

consultarse El Observator io de los DESC de FESPAD, disponible enInternetenhttp://www.fespad.org.sv/por tal/html/modules.php?name=Downloads&d_op=getit&li=68

49 http://www.elfaro.net/secciones/Observatorio/20061016/observatorio1_20061016.asp50 http://www.elfaro.net/secciones/Observatorio/20061002/observatorio1_20061002.asp51 http://www.diariocolatino.com/nacionales/detalles.asp?NewsID=1455152 http://laprensa.com.sv/nacion/623709.asp53 http://dutrizhermanos.net/enfoques/717142.asp54 http://www.elmundo.com.sv/Mambo/index.php?option=com_content&task=view&id=1070&Itemid=4155 http://www.elfaro.net/secciones/Observatorio/20061218/observatorio2_20061218.asp56 http://www.laprensagrafica.com/nacion/652429.asp57 http://www.elsalvador.com/noticias/2006/11/11/nacional/nac8.asp58 http://www.diariocolatino.com/nacionales/detalles.asp?NewsID=1559159 http://www.laprensagrafica.com/lodeldia/20070517/10921.asp60 http://www.clasiguia.com/nacion/758638.asp61 Cuenta que quedó sin fondos al dejar el cargo: http://www.clasiguia.com/nacion/758593.asp62 http://www.clasiguia.com/nacion/758545.asp63 http://www.clasiguia.com/nacion/758593.asp


4.1. Conclusiones:

4.1.1. En el marco de la Ley de la Carrera AdministrativaMunicipal (LCADM), relativo a la contratación deempleados y funcionarios públicos municipales, no seestablecen ningún tipo de mecanismos para contrarrestarla injerencia política de los Alcaldes, aun cuando se prevéla convocatoria a concursos de ascensos y plazas, laconformación de comisiones para la selección en formacolegiada.

4.1.2. En el mismo contexto de la LCADM y la Ley delServicio Civil, no se define el mérito, ni sus respectivosindicadores como criterio de selección de empleados yfuncionarios, predominando más bien la categoría de“confianza”, sin definición clara. En esta categoría seintroducen significaciones difusas que abren los espaciosde discrecionalidad para seleccionar a los funcionarios.

4.1.3. No existen criterios para la elaboración de laspruebas de idoneidad que permitan establecer conclaridad la especificidad de las competencias requeridaspara las plazas a las que se somete a concurso. En ambasleyes citadas, si bien se establece que debe haber trescandidaturas para el cargo, en la práctica dos de ellasson generalmente de relleno formal previa selección.

4.1.4. Si bien hay avances en la promulgación delegislación orientada de ordenar la carrera administrativade la municipalidad, no se destinan recursos financierospara su divulgación, difusión y menos para lacapacitación. En tal sentido hay una tendencia a dependerde recursos externos, especialmente de la cooperacióninternacional, volviéndose inestable el mandato legal decumplir con la difusión de la misma disposición.

4.1.5. No hay avance en la actualización de la Ley delServicio Civil en relación a régimen de contratación.

4.1.6. Tampoco hay disposiciones legales que preveanmecanismos de evaluación por desempeño a la hora dela promoción de ascensos.

4.1.7. Si bien la ley LACAP, aprobada en el año 2000,significa un avance en lo referente a en la introducciónde mecanismos de licitación y concursos de carácterpúblico, algunos de sus procedimientos sonmanipulables, faltando mecanismos de controlespecíficos para evitarlos. Tal es el caso de lascotizaciones en las que, habitualmente se presentan tresofertas con distinto nombre, pero de un mismopropietario a través de segundos o terceros; alteracionesen los precios de los materiales o productos en ausenciade un índice referencial de precios a nivel nacional ypermanentemente actualizado; presentación de datosfalsos referentes a las empresas participantes;parcelación de los montos pertenecientes a proyectoscuyas cantidades exigen mecanismos de control másrigurosos justamente para no someterse a ellos.

4.1.8. En las municipalidades y en muchas otrasinstituciones del estado, hay pocos bancos decontratistas. Esta es una disposición legal con la cualdeben de cumplir las instituciones, al mismo tiempo queintroducir criterios de clasificación según la calidad delos trabajos entregados.

4.1.9. Si bien se establecen disposiciones para la creaciónde bancos de contratistas, las disposiciones legales nocontemplan mecanismos confiables para la certificaciónde empresas que aspiran a convertirse en contratistas,ni mecanismos ad hoc para verificar la información queacredita a las empresas como certificadas.

4.1.10. Por otra parte, un avance importante incluido enla LACAP, es la introducción de mecanismos de

III. Conclusiones y Recomendaciones en Relacióncon La Implementación de las DispocisionesSeleccionadas en la Segunda Ronda


impugnación, que se denominan “interposición derecurso” , y que sirve para revisar la decisión o resolucióncon relación a procesos de contratación, es importanteseñalar que quien conoce del recurso y resuelve es mismofuncionario, convirtiéndose a la vez en juez y parte.Contra lo que él resuelve no hay más procedimientoalternativo que la recurrencia a la Sala de lo ContenciosoAdministrativo de la Corte Suprema de Justicia, lo cuales complicado y tardío.

4.1.11. Siendo la Corte de Cuentas de la República lainstitución contralora de la ejecución de los presupuestos,la contraloría de estos fondos es insuficiente para detectarprácticas corruptas como el tráfico de influencias,nepotismo y soborno de funcionarios. En este mismosentido, no se ha introducido en dicha instituciónindicadores para determinar alcances de resultados enla aplicación de la ley misma de la Corte y la deContrataciones de la Administración Pública.

4.1.12. Si bien la Corte de Cuentas ha abierto unaSección de Participación Ciudadana, sólo ha dadoseguimiento a una parte menor de esas denuncias, debidoen buena medida a la mala sustentación de las mismas.Sin embargo, esto último esta relacionado con la escasadivulgación y orientación que ha recibido la ciudadaníaacerca de cómo formularlas. No ha existido tampocouna campaña de promoción de la denuncia y orientaciónpara formularla y encausarlas.

4.1.13. La jurisprudencia de El Salvador no reconoce laposibilidad de denuncia del subordinado al superior. Elartículo 232 del Código Procesal Penal establece laobligación de denunciar a los funcionarios sin diferenciarentre superiores y subordinados, el artículo 241 de laConstitución establece el deber de denunciar para losfuncionarios públicos respecto de sus subordinados. Ala fecha este artículo no ha sido reformado nidesarrollado por la jurisprudencia constitucional en lalínea de reconocer la obligación de la denuncia delsubordinado al superior, cuando éste sepa de actos decorrupción de aquél.

4.1.14. En general, no existe un sistema especial para laprotección de denuncias, sean provenientes de servidorespúblicos o ciudadanos. Específicamente tampoco existe

un sistema de interposición de denuncias de servidorespúblicos. En la actual regulación favorece la sanción aldenunciante entes que la protección de este a través delanonimato. En definitiva no existe la posibilidad de unadenuncia anónima, como disposición mínima parasalvaguardar la identidad de el(los) denunciantes.

4.1.15. Por otro se dificulta la denuncia, ya queformalmente no se contempla jurídicamente que estapueda ser interpuesta por organizaciones o sea personasjurídicas. Cuando una organización civil participa en ladenuncia de un caso, no queda establecida como tal, sinoa través de sus miembros.

4.1.16. Según la ley de Ética Gubernamental, la sededel Tribunal de Ética se encuentra en San Salvador. Estodificulta que las personas que habitan en lugares lejanosa la capital puedan interponerlas. Sin un mecanismo quefacilite las denuncias tanto urbanas como rurales, elTribunal no tendrá una cobertura nacional para larecepción de denuncias.

4.1.17. Por acuerdo judicial, La Corte Suprema deJusticia suprimió la facultad de la Sección de Probidadpara solicitar informes bancarios. Esto contrasta con larecomendación del Comité de Expertos de la OEA,relacionada con el reforzamiento de mecanismos decontrol administrativos. Por tanto, en lugar de reforzarla Ley de Enriquecimiento Ilícito de Funcionarios yEmpleados públicos, herramienta de la Sección deProbidad, se restringieron sus alcances. Este es unejemplo de cómo las redes delincuenciales de cuelloblanco, tienen injerencia política suficiente paradesactivar mecanismos de control y de investigación queresultan indispensables en la lucha contra la corrupción.

4.2. Recomendaciones

4.2.1. Someter el presente informe a una interlocucióny validación por parte del Gobierno de El Salvador yotras organizaciones civiles, a fin de potenciar laidentificación de nuevas apreciaciones y solucionesviables encaminadas a tomar medidas compartidas paraprevenir la corrupción.

4.2.2. Conformar un espacio público ciudadano amplio,encaminado a desarrollar mecanismos de intercambio


y propuestas, que resulten en una agenda mínima parauna política de Estado sobre la prevención y combate ala corrupción.

4.2.3. Potenciar el acercamiento entre Gobierno yOrganizaciones No Gubernamentales que seespecializan en el estudio, investigación y propuestas,a fin de generar insumos para una política públicaintegral sobre el problema de la corrupción, yespecíficamente para retomar los avances en laaplicación y desarrollo de la ConvenciónInteramericana contra la Corrupción.

4.2.4. Que el Estado y Gobierno retomen los elementosde análisis propuestos en este informe, referente a losvacíos y deficiencias relacionados con los temaspropuestos por el Comité de Expertos para la SegundaRonda. Así como que se promuevan, por lo menos, lassiguientes medidas:

a. Reformar la Ley de la Carrera AdministrativaMunicipal (LCADM), estableciendo unareprestación paritaria en las ComisionesMunicipales, de manera que la representaciónde los funcionarios y empleados tenga elmismo peso la del gobierno municipal.

b. Introducir en la Ley del Servicio Civil y Leyde la Carrera Administrativa Municipal(LCADM), la contratación por merito, laspruebas de idoneidad y criterios de selección,así como mecanismos de evaluación dedesempeño para las promociones en ambasleyes. Especificar además en ambos casos lacategoría de “confianza”.

c. Reformar la ley LACAP cerrando las ventanasde evasión al espíritu de la ley, como laparcelación de los montos que se realiza paraevadir los controles correspondientes a los

contratos superiores a determinadascantidades, y las ofertas de cotizacionesprovenientes de empresas distintas pero quecomparten propietarios. Al mismo tiempo sedeben establecer un índice de preciosreferencial de materiales de construcción quesea permanentemente actualizado y exigir lacertificación de los oferentes, así como liberarla interposición de recurso del arbitro delfuncionario, al ser este juez y parte en laresolución del mismo.

d. En Corte de Cuentas se deben introducirindicadores que permitan determinar conmayor precisión los resultados alcanzados enla aplicación de la LACAP y de la mismaCorte de Cuentas. Adicionalmente se debedesarrollar las facultades y capacidades de estainstrucción para detectar casos de corrupciónmás complejos.

e. Para estimular la denuncia ante casos decorrupción, se debe proteger la identidad deldenunciante y testigos, contemplar el derechoa denunciar por parte de personas jurídicas yla denuncia de subordinados a superiores.

f. Se debe ampliar la cobertura del acceso alTribunal de Ética para anteponer denunciasdesde distintos rincones del país.

g. Se debe de restablecer y ampliar las facultadesde la Sección de Probidad de la Corte Supremade Justicia, de manera que esto fortalezca losmecanismos de control administrativo.

h. Por ultimo, parece clave destacar recursosfinancieros para la divulgación de las leyesaprobadas y reformadas, así como paracapacitar a funcionarios y organizacionesciviles y empresariales.

64 FUSADES. Boletín de estudios legales. No. 66. junio del 200665 Programa TAG/USAID, Construyendo Transparencia en los Municipios”, Diagnostico y Líneas Programáticas para Promover la Transparencia a Nivel

Local en El Salvador, marzo 2007, Pág. 42.66 IUDPS. Boletín de Prensa años XXII67 Idem. Pág. 23.

NOTAS:


IV. Observaciones en Relación con los Avances enla Implementación de las RecomendacionesFormuladas en el Informe de la Primera Ronda

Como limite de estos avances debe señalarse que a unaño de su aprobación aun no se ha formado la Comisiónde Ética que la ley manda constituir para el espaciomunicipal.

Por ultimo, debe consignarse que pese a que no se hanrealizado estudios estadísticos que lo demuestren, no sehan producido por lo menos de manera significativanuevos programas de difusión y capacitación dirigidosa los servidores públicos sobre las normas de conductapara el correcto, honorable y adecuado cumplimientode las funciones públicas, incluyendo las relacionadascon los conflictos de intereses” (recomendación 5 de laPrimera Ronda); así como tampoco la normativaorientada a asegurar la preservación y el uso adecuadode los recursos asignados a los funcionarios públicos(recomendación 6 de la Primera Ronda). Esta situaciónlimita considerablemente el impacto de las reformaslegales aprobadas ya que impide el cambio decomportamientos negativos que tienen en su base unprofundo arraigo cultural.

Recomendación No. 24

A la fecha no se han producido avances en lo relativo a“la promulgación y sistematización, en un solo cuerponormativo, de disposiciones que promuevan el acceso ala información pública” (recomendación No. 24 de laPrimera ronda).

Como avances parciales se encuentran la inclusión dela prohibición de “negarse a proporcionar informaciónde su función pública”, incluida en la Ley de ÉticaGubernamental; y la reforma al Código Municipalaprobada en diciembre del 2006. En esta ultima reforma,se incluye un capitulo “de la transparencia” en el que se

Las recomendaciones formuladas en el primerinforme de la Primera Ronda en que se revisó laaplicación de la Convención Interamericana

contra la corrupción, se encuentra organizada en catorceapartados. En adelante se presentan observacionessobre seis de estos, poniendo énfasis en los referido alas relativas a estimular desde el estado la participaciónde la sociedad civil y a los mecanismos de participaciónen el seguimiento de la gestión publica.

En lo que se refiere a las cinco recomendacionesorientadas a las normas de conducta y mecanismos parahacer efectivo su cumplimiento (articulo 1 y 2 de laconvención y recomendación 1. de la Segunda Ronda),desde el 2005 se registran tres avances. En primer lugarel Órgano legislativo aprobó el 28 de julio del 2005, elreglamento interior de la Asamblea Legislativa, queincluye un capitulo denominado Ética Parlamentaria(arts. 25 al 33) conteniendo deberes y prohibiciones paralos diputados y crea un Comité de Ética Parlamentaria,que se integrará de conformidad a un protocolo deentendimiento que acordarán los grupos parlamentariosal inicio del período. En octubre de ese mismo año elPresidente de la República ha emitido un reglamentodenominado “Normas éticas de la función pública”. Unaño mas tarde, en abril del 2006, tal como ya se haexpresado anteriormente en este informe, se aprobó laLey de Ética Gubernamental, que recoge onceprohibiciones concretas, ya contempladas en el CódigoPenal, la Ley de Servicio Civil, las DisposicionesGenerales de Presupuesto u otras leyes, y agrega la de“negarse a proporcionar información de su funciónpública”. 64 Tal como expresa las recomendaciones dela Primera Ronda, estas leyes incluyen a “losfuncionarios de elección popular o los Ministros oViceministros de Estado”.


establece el derecho ciudadano “a solicitar información,a ser informados de las decisiones del Concejo, a conocerel funcionamiento del gobierno municipal y del manejode su administración” (art. 125 B). La informaciónmunicipal que debe ser obligatoriamente publica es lareferida a Ordenanzas municipales y sus proyectos;Reglamentos; Presupuesto Municipal; Planesmunicipales; Valúo de bienes a adquirir o vender; f)Fotografías, grabaciones y filmes de actos públicos;Actas del Concejo Municipal; e Informes finales deauditoria.

Sin embargo, debe señalarse que la obligación deinformar sobre los acuerdos municipales se a restringidoen el Código Municipal “a aquellos ciudadanos quedirectamente resulten afectados por los mismos” (art.125 B). Adicionalmente, a pesar de que existíanpropuestas ciudadanas referidas a incluir como publicala información referida a las carpetas de los proyectos ylos resultados de las licitaciones una vez aprobadas, estasno fueron incluidas por lo legisladores.

Recomendación No, 25 y 26

En lo que respecta a los mecanismos orientados aestimular la participación ciudadana mediante laampliación efectiva del derecho a la información, debedecirse que no se registran a nivel nacional mayoresavances con respecto a la situación abordada en elInforme Independiente realizado para la Primera Ronda.

A nivel municipal, se registran como avance laaprobación, entre el año 2002 y 2004 de 18 ordenanzasrelativas a la participación, la transparencia y lacontraloría social. Sin embargo, este proceso estimuladoy asesorado en todos los casos por ONG que operaroncon apoyo financiero internacional, perdió fuerza y seextinguió a partir del año 2005.

Por otro lado, la ausencia de una definición expresa alas limitaciones para el acceso a la información, previstasen el Sistema Jurídico, se mantiene en ambos niveles dela administración del Estado.

Recomendaciones No. 27

En las entidades pertenecientes al gobierno nacional, seha producido un cambio significativo en cuanto a

disminuir los colores o símbolos partidarios en sus hojasWeb, como es el caso del Ministerio de Gobernación yla Hoja Web de las Fuerzas Armadas. Sin embargo, lamayor parte de éstas están aún mas orientadas ha publicarlas actividades de la institución que a informar sobrecuestiones sustanciales.

En lo que se refiere al nivel municipal del Estado, seencuentra que solo 21 alcaldías (8% del total) hanpublicado un sitio Web por iniciativa propia o con apoyoexterno, siendo estas en su mayoría de carácterpreponderantemente propagandístico, ya que carecen dela información que establece el Código Municipal y estánrecargadas de colores y símbolos partidarios, lo cualcontraviene el inciso 11, del articulo 31, de la mismaley.


Uno de las principales déficit en el ejercicio de garantizarel acceso a la información sigue encontrándose en la noaplicación de la recomendación No. 28, relativa “a laimplementación y puesta en práctica de programas decapacitación y actualización dirigidos a los servidorespúblicos”, tanto a nivel nacional como municipal. Unreciente trabajo de investigación a nivel municipal, porejemplo, da cuenta de que “ni los lideres de lasorganizaciones civiles locales, ni los miembros delConcejo Municipal entrevistados, conocen las reformasrealizadas al Código Municipal65 .

La recomendación No. 29 y No. 30

Una de las iniciativas del Poder Ejecutivo durante losúltimos dos años ha sido la conformación de comisionespara abordar los problemas de cuestiones como laseguridad pública y el desarrollo local. Sin embargo, laintegración de estas comisiones, definida por elejecutivo, ha puesto más énfasis en la inclusión de lospartidos políticos y la gremial empresarial, del cual fuedirigida por el actual Presidente de la Republica.

En el caso del la Concejo Consultiva de SeguridadPublica, lo mas próximo a la sociedad civil ha sido lainclusión de cuatro rectores universitarios y dosrepresentantes eclesiásticos; mientras que en el caso de


la Comisión Nacional de Desarrollo Local se omitió lareprestación la Red de ONG para el Desarrollo Local(RDL) integrada por organizaciones con reconocidaexperiencia en la materia y de las organizaciones deconcertación local, conocidas como Comités deDesarrollo Local. Una iniciativa interesante de parte deesta ultima comisión, tomada en el 2006, fue la invitaciónde las mencionadas ONG a participar en una reunión deuna consulta sobre una propuesta de la Política Nacionalde Descentralización del Estado. Sin embargo, a la fechano se ha dado a conocer el texto final de la propuesta depolítica, ni esta ha sido aprobada por el Presidente de laRepublica.

Donde se ha producido algún avance en el estadonacional es en la Asamblea Legislativa. De parte de esteorganismo, la Comisión de Asuntos Municipales realizó,por primera vez en la historia del país, en diciembre del2006, una convocatoria publica para elaborar la Ley deDescentralización del Estado. Adicionalmente, duranteel presente año, esta comisión legislativa ha realizadodistintas consultas territoriales sobre le Ley deOrdenamiento Territorial y ha enviado una cuestionario60 organizaciones civiles y académicas del país.

A nivel municipal, existen un número considerable degobiernos que implementan diversos mecanismos departicipación ciudadana. El ya citado estudio sobreparticipación y transparencia, por ejemplo, da cuentade que en los últimos 10 años, se implementaronexperiencias de planes y presupuestos participativos enel 71% de los municipios, Comités de Desarrollo Localen el 51%, audiencias públicas en el 47%, cabildosabiertos en el 41%, cesiones de rendición de cuentas el31% y cesiones abiertas de Concejo municipal en el 28%.Adicionalmente, una reciente encuesta evidencia que el24% de las personas encuestadas afirman que han tenidola oportunidad de asistir a un cabildo abierto, una sesiónmunicipal u otra reunión convocada por la Alcaldíadurante los últimos 12 meses66 .

Sin embargo, el mismo estudio encontró que la mayorparte de estos mecanismos enfrentan dificultades parasobrevivir a los gobiernos locales que los implementan67 .

Recomendaciones No. 31

Sobre esta recomendación, que convoca a gobierno dela Republica a aplicar los mecanismos de participaciónsimilares a los que se implementan localmente en el nivelnacional, debe decirse que la distancia que se establecíaen el Informe Independiente para la primera Ronda, entrelas oportunidades de participación ciudadana que ofrecenlos gobiernos municipales y el gobierno nacional, no hadisminuido y en todo caso se ha acrecentado durantelos dos últimos años. Vale decir que pese al déficitexistente en la aplicación de la Reforma al CódigoMunicipal por parte de las municipalidades, esteconstituye un estimulo que no existe en el plano nacional.


Los programas de difusión o capacitación ofrecidos porel estado a la sociedad civil y a las organizaciones nogubernamentales, así como a los funcionarios yempleados públicos, son prácticamente inexistentes anivel del gobierno nacional y sumamente escasos a nivellocal. Las escasas iniciativas existentes, provienen porlo general de las organizaciones no gubernamentales ode la gremial de alcaldes y son costeados con fondos dela cooperación internacional. En los casos mas recientesde aprobación de la Reforma al Código Municipal, LaLey de la Carrera Administrativa Municipal y el Códigode Ética, la difusión y capacitación de estas ha quedadoprácticamente en manos de las mencionadasorganizaciones, lo cual constituye una debilidadsignificativa de parte del estado salvadoreño.

Recomendación No. 34 y 35

El avance mas significativo con respecto a estasrecomendaciones ha sido la aprobación de la Ley deÉtica Gubernamental y la conformación de lasComisiones de Ética. Sin embargo hay que señala comolimitantes el hecho de que la único vínculo que tiene eltribunal con la sociedad civil es la posibilidad de queesta presente denuncias, ya que no se prevén otros comola consulta o la capacitación.



Tal como ya se ha expresado, no se han producido ningúnavance significativo en el establecimiento de mecanismosque alienten a las organizaciones de la sociedad civil yno gubernamentales a participar en el seguimiento de lagestión pública en el ámbito del Ejecutivo, aunque sialgunos en el ámbito legislativo, como son lasconvocatorias y consultas relacionadas con la elaboraciónde las leyes de Descentralización y OrdenamientoTerritorial. En el ámbito municipal, el incremento einstitucionalización de estos mecanismos esta muycentrado actualmente en la aplicación de las reformas alCódigo Municipal, que esta recibiendo apoyo de lagremial de municipalidades y de parte de organizacionesde la sociedad civil.

Recomendaciones No. 37 y No.38

No se han producido ningún avance en lo que respecta aambas recomendaciones. En término generales, lasorganizaciones de la sociedad civil y las ONG, ven algobierno nacional, antes como un ente fiscalizador ytemeroso de la auditoria social, que como un socio en el

establecimiento de una sociedad más democrática ytransparente.

Un primer caso de esta situación es que si bien desde1996 se cuenta con la Ley de Asociaciones y Fundacionessin fines de lucro, esta no ha sido hasta actualizada, siendosus procedimientos de carácter más contralor quefacilitador. Así por ejemplo, los trámites de legalizaciónson complicados y demoran habitualmente alrededor de24 meses.

Otro caso que ejemplifica la mencionada situación es quecuando se elaboró la actual reforma al Código Municipal,las organizaciones civiles razonaron que la posibilidadde otorgar personería jurídica por los gobiernosmunicipales a las organizaciones locales, se extendierade las organizaciones comunales a otro tipo deorganizaciones sociales locales y a federaciones deorganizaciones comunales. Este tipo de organizacionesdebían recurrir para solicitar su personeríatradicionalmente al Ministerio Gobernación que seencuentra ubicado en la capital. Sin embargo, estapropuesta fue rechazada con el argumento de que estopodía ser peligroso para la seguridad del Estado.

informe independiente de sociedad civil sobre la ... · l presente informe resume de manera...

Documents