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tJniversidaa de Buenos Aires FaG:ultafl de Ciencias ·Económicas
Biblioteca "Alfredo IJ. P-ala~i0s"
El Fideicomiso como vehículo adecuado para la aplicación
de poi íticas públicas a través de bancos públicos.
Charo Naimo, Nicolás Iván
2015
Cita APA: Charo Naimo, N. (2015). El Fideicomiso como vehículo adecuado para la aplicación de políticas públicas a través de bancos públicos. Buenos Aires: Universidad de Buenos Aires. Facultad de Ciencias Económicas. Escuela de Estudios de Posgrado
Este documento forma parte de la colección de tesis de posgrado de la Biblioteca Central "Alfredo L. Palacios". Su utilización debe ser acompañada por la cita bibliográfica con reconocimiento de la fuente. Fuente: Biblioteca Digital de la Facultad de Ciencias Económicas -Universidad de Buenos Aires
Tesis Posgrado 001502/0408
Seminario de Integración y Aplicación
Especialización en Administración de
Organizaciones Financieras
2do cuatrimestre de 2015
El Fideicomiso como vehículo adecuado para la aplicación de políticas públicas a través de bancos
públicos.
Charo Naimo Nicolás Iván
N° 32.654.215 [email protected]
Firma y aclaración del Profesor Tutor: ____________
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EL FIDEICOMISO COMO VEHÍCULO ADECUADO PARA LA APLICACIÓN DE
POLÍTICAS PÚBLICAS A TRAVÉS DE BANCOS PÚBLICOS
I. Introducción
El gran desafío de los Estados Nacionales, cualquiera sea su índole; democrática o
autoritaria, ha sido el de establecer políticas públicas que arrojen resultados positivos, ya
sea para fines sociales comunes o para los propios intereses de los gobernantes. En este
último caso, el concepto de política pública, estaría emparentado con el accionar de los
políticos de perseguir objetivos propios, definidos como empresarios políticos
(Schumpeter, 1942), en la definición alternativa de democracia por la de Mayorías
Redistributivas, donde los gobernantes aplican políticas públicas teniendo en cuenta la
utilidad de la mayoría que los votó, persiguiendo de esta forma el sufragio del electorado.
De aquí que no se persiguen los votos para proponer políticas públicas, sino que se aplican
políticas públicas para ganar votos (Downs, 1957).
No obstante, el resultado de un gobierno se evalúa por la calidad de las políticas
públicas ejecutadas, de forma que si aquellas son en desmedro de gran parte de la sociedad,
el resultado electoral sería muy pobre, lo que llevaría a los gobernantes a aplicar políticas
que realmente sean de interés social. En las empresas privadas, lo importante es la utilidad,
en el gobierno son los resultados de sus políticas públicas.
En los Estados Nacionales modernos, el diseño de las mismas debe establecerse en
base al consenso de los poderes que integran el Estado, estableciendo una óptima
comunicación para buscar la eficiencia en la aplicación de la misma, satisfaciendo el
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objetivo principal que le dio origen. Esta búsqueda, posee ciertas limitaciones entre la
teoría y la práctica, ya que si tomamos la definición Paretiana de eficiencia, es improbable
no empeorar a algún sector en desmedro de otro al ejecutar una política pública. Sin
embargo, puede realizarse un acercamiento a la misma en su aplicación, favoreciendo la
comunicación, el consenso y contando con equipos de profesionales capacitados para el
diseño, gestión y evaluación de las políticas públicas, logrando así un “second best”.
Por tanto, la aplicación de aquellas, tendrá por objeto el permitir la accesibilidad de
la población a la salud, educación y otros bienes y servicios, cuya provisión directa puede
ser realizada por entes públicos o privados y la elección del instrumento dependerá de la
decisión política en ese momento.
En este sentido, una novedosa herramienta para la ejecución de políticas públicas ha
sido la figura del Fideicomiso, cuyas características intrínsecas lo transforman en un
instrumento interesante para su análisis desde el punto de vista económico, político y
social. Si bien, su origen pertenece al Derecho Privado (Ley 24.441), ha sido adoptado por
la Administración Pública a través de leyes o decretos, flexibilizando su uso para cumplir
objetivos de bien común y de interés público, sin haber una legislación concreta sobre
Fideicomisos Públicos.
La problemática surge básicamente, debido a que las políticas públicas suelen estar
sujetas a los ciclos económicos de auge y crisis, por lo cual su viabilidad se vuelve
inconsistente cuando los gobiernos no poseen suficientes recursos para solventar esos
gastos. En momentos de fragilidad económica, los gobernantes en su decisión de realizar
recortes presupuestarios, optan en una primera instancia por pagar salarios (inversión de
corto plazo), en desmedro de continuar con programas de infraestructura (inversión de
largo plazo). Esto provoca una discontinuidad de las políticas públicas de base, cuyas
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consecuencias negativas se extienden por periodos muy prolongados, generando cuellos de
botella e insuficiencia de inversión, que luego se traslada a la imposibilidad de realizar
nuevos proyectos, repercutiendo en las tasas de crecimiento de largo plazo y generando
trampa de pobreza.
La figura del fideicomiso, permite separar el patrimonio fideicomitido, sujetarlo a
normas específicas y afectarlo a un objeto concreto e individual, posibilitando la aplicación
de políticas públicas de mediano y largo plazo.
El presente trabajo apunta a dilucidar si los Fondos Fiduciarios, administrados por
bancos públicos, son vehículos adecuados para la ejecución de estas políticas, necesarias
para el desarrollo de toda nación. Para ello, se realizara un análisis de las dimensiones de
eficacia a través de indicadores financieros; de eficiencia a través de los costos en los que
incurre le fideicomiso; y de riesgos a través de sus controles y supervisión.
No se pretende ahondar en las características de positivas, negativas, eficientes o
ineficientes políticas públicas. Éste análisis se extiende solo al funcionamiento de los
fondos fiduciarios administrados por entidades financieras públicas y no al resultado de la
política canalizada a través de los mismos. Para ello se realizará una profunda descripción
de algunos de los Fideicomisos Públicos más significativos de la República Argentina, a
través de los cuales se han llevado a cabo políticas públicas con fines específicos en los
ámbitos de salud, infraestructura, ingresos y estabilidad del sistema económico. En el punto
II, se expondrán los antecedentes del estado del arte, en el punto III se explicara el marco
teórico, señalando las características fundamentales de los Fidecomisos, sus orígenes y
aplicaciones en Argentina. En el punto IV la Metodología, donde se enumerarán y
explicaran brevemente los Fideicomisos Públicos elegidos (unidades de análisis) y la razón
de dicha selección (para una mayor descripción, ver anexo). Los puntos procedentes,
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contendrán el análisis económico-financiero de este trabajo. El punto V realiza un análisis
cuantitativo de cada uno de los fondos, describiéndolos en su dimensión de eficacia, a
través de un enfoque económico-financiero de sus principales indicadores. En el punto VI
se analizarán los fondos en su dimensión de eficiencia, a través del análisis de costos,
mientras que en el punto VII se efectúa una descripción cualitativa de riesgos y controles.
II. Antecedentes
El uso de los Fideicomisos para la aplicación de políticas públicas es un tema
controversial y relativamente nuevo en la República Argentina, del cual se desprenden
distintos conceptos referidos a su definición, usos y controles. No se dispone en la
actualidad de estudios muy profundos sobre los fondos fiduciarios públicos vigentes,
debido a la disponibilidad de la información, sin embargo sí existe bibliografía abundante
sobre los fideicomisos privados, ya sean financieros o no financieros. No obstante, sí se
disponen de estudios generales sobre el funcionamiento y aplicación de los fideicomisos
públicos, en cuanto a los controles y sugerencias para su mejoría, según distintos autores.
Los fondos donde el fiduciante es el Estado en cualquiera de sus formas, son
denominados Fideicomisos Públicos, aunque esta definición, debería aplicarse a
fideicomisos de oferta pública de sus títulos valores cotizantes, independientemente de si el
fiduciante es un ente público o privado (Cánepa, 2010). Sin embargo, puede ensayarse un
acercamiento a la definición del fideicomiso que ejecuta alguna política pública (de ahora
en más Fideicomiso Público), a través del concepto de Gómez de la Lastra (2005), como un
contrato por medio del cual la administración pública a través de alguna de sus dependencias,
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toma el carácter de fiduciante, y transmite la propiedad de ciertos bienes de dominio público o
privado del Estado o afecta fondos públicos, a un fiduciario determinado para realizar un
proyecto que hace al interés público.
Según afirma Susy Inés Bello Knoll (2011), la República Argentina ha sido uno de
los países en el que más se ha desarrollado la figura en el sector estatal, particularmente al
orientar políticas públicas, solucionar problemas financieros en épocas de crisis e impulsar
la inversión pública como herramienta anticíclica.
Carmen Graciela Manzano (2007), explica que entre las características particulares
de los mismos se destacan: El dictado de la norma que apruebe su constitución; la entidad
pública o privada que actúe de fiduciario; debe tener una finalidad de interés público; la
existencia de una comisión o consejo técnico o de administración; y la designación en
términos generales al Estado como Fideicomisario. Además, según el Decreto 2209/02,
tanto el Banco de la Nación Argentina, como el Bise, no requieren de una ley para la
constitución de Fondos Fiduciarios.
Eduardo Mertehikianel (2003), añade que el empleo de mecanismos tales como el
de los fondos fiduciarios por parte del sector público puede traer como valor añadido
restarles, cuando no suprimir, contenido de discrecionalidad a las decisiones de los órganos
administrativos a cuyo cargo se encuentra la ejecución del presupuesto. No obstante,
Francisco María Pertierra Cánepa (2010) describe los deficitarios controles de los
fideicomisos públicos, subrayando la confusión del fiduciante con el fiduciario, el vacío
legal existente, la discrecionalidad en la aplicación de los fondos constitutivos de los
fideicomisos, y la escasez de rendiciones de cuentas. Es por ello que sugiere la creación de
una legislación específica para el control y supervisión de esta novedosa herramienta
financiera, instrumentada a través del consenso mutuo entre los tres poderes del Estado.
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La discusión acerca de los controles y supervisión de los fondos públicos es
esencial, en el sentido que las actividades estatales merecen un control más acabado del
cumplimiento del contrato, tanto para otorgar transparencia, como para la factibilidad del
proyecto. Susy Inés Bello Knoll (2011), describe lo que entiende como los principales
puntos del fideicomiso público desde el punto de vista del control: que se establezcan
objetivamente los casos en que es posible la constitución del fideicomiso público y su
objeto, se establezcan las condiciones para la modificación del objeto del fideicomiso
público, se fijen los criterios objetivos de selección del fiduciario y obligaciones a su cargo,
se determinen las pautas para establecer los beneficiarios del fideicomiso público, se
establezca la obligación de informes periódicos sobre la gestión del fiduciario y se
establezcan los mecanismos de autorización previa para afectar los fondos disponibles a
objetivos no contemplados en su creación.
III. Marco teórico
El Fideicomiso ha sido definido como un contrato nominado, consensual, bilateral y
oneroso, cuya adopción por el sector público ha sido como resultado de la necesidad de
modernizar y tecnificar las formas de financiación de entes públicos municipales,
provinciales y nacionales, lo que lo ha convertido en un canal flexible y versátil para fines
concretos y delimitados.
Al igual que en los Fideicomisos privados, en los públicos deben existir las cuatro
figuras típicas del mismo: El Fiduciante, quien cede la propiedad fiduciaria de ciertos
bienes; El Fiduciario, quien se compromete a ejercer la propiedad (acotada) y la
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administración de esos bienes en beneficio de quien se designe por contrato, quien es el
beneficiario o beneficiarios y finalmente el Fideicomisario, quien es el que recibe los bienes
fideicomitidos una vez ya finalizado el contrato. En los públicos, tanto el fiduciante, como
beneficiario y fideicomisario, suele ser el mismo Estado en sus diversas variantes, mientras
que el fiduciario es una institución financiera de gran prestigio y renombre que cuente con
los procedimientos y controles adecuados para cumplir con lo dispuesto en el contrato.
El concepto de Fideicomiso encuentra sus antecedentes en el Derecho Romano
(Roalandini, 1998), mientras que para otros autores, se desprende del concepto de
Fideicomiso Latinoamericano (Dallaglio M., Fontanini G. y Ordiz A., 2011), siendo
adoptado por Panamá y luego por otros países de la región que debieron superar problemas
causados por la doble propiedad inherente del Trust Anglosajón. Este último era una figura
aceptada en la legislación Norteamericana y en los países de la Commonwealth, pero no en
los países del resto de Europa o Latinoamérica. El primer país de la región en hacer pleno
uso del fideicomiso público para la realización de políticas públicas fue México en la
década del veinte, para el cual solo existe un solo fiduciante del Gobierno Federal que es la
Secretaria de Hacienda y Crédito Público, a través de la cual se autorizan y extinguen los
fideicomisos públicos. En Chile, a diferencia de México, la ley no permite que la
administración de los bienes fideicomitidos esté a cargo de entes privados cuando el
fiduciante es el Estado Nacional. Sin embargo sí pueden realizarse bajo la forma de figuras
ya existentes, como el caso de los programas de educación chilenos, donde los privados
actúan como subsidiarias de tareas propiamente estatales. Sin embargo, en Colombia existe
la figura de fiducia pública, la cual permite la administración de recursos estatales para la
ejecución de proyectos de interés general, regulados por el Estatuto General de
Contratación Administrativa, el cual las define como “encargos fiduciarios”.
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Por su parte, en la República Argentina, en el mes de Diciembre de 1994, se
sanciona la Ley 24.441 de Financiamiento de la Vivienda y la Construcción, en la cual se
sentaron las bases de la figura del fideicomiso, partes, objetivos, efectos, tipos de fondos
fiduciarios, duración y demás cuestiones legales. A partir de allí, el primer fideicomiso que
se celebró en el país, ha sido el Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial (Febrero
1995), cuyo objetivo era en un primer lugar el salvataje y privatización de los bancos
públicos provinciales que habían sufrido las consecuencias del Efecto Tequila y la crisis
financiera. Más adelante, el objetivo daría un viraje hacia la financiación directa de las
provincias, otorgándole créditos que serían repagados en parte por los ingresos
provenientes de la coparticipación. Posteriormente, la utilización de esta novedosa
herramienta financiera, por parte del Estado, aumentó de forma considerable, de modo que
la ejecución de muchos programas en las áreas de salud, infraestructura, y subsidios se
llevaron a cabo a través de fideicomisos. La ventaja primordial que aseguran los fondos
fiduciarios, es que al contrario del Presupuesto Nacional, pueden extenderse por más de un
año, lo que permite ejecutar planes de obras públicas de mediano y largo plazo. Además, la
separación de los bienes fideicomitidos del patrimonio del fiduciante (el Estado), permite
que los acreedores del mismo no accionen sobre los activos del fondo (pues los bienes ya
no son propiedad del fiduciante, ni del fiduciario, están afectados a un objetivo concreto),
estableciendo una garantía adicional a la concreción de la política publica adoptada.
El gobierno argentino ha dictado en los últimos años algunas disposiciones para
regular y orientar los fideicomisos públicos: Ley 24.156, Ley 25.152, Ley 25.565, Ley
25.725, Ley 25.827, Ley 25.917, Ley 25.967, Ley 26.078 y el Decreto 1.207 del año 2008 y
Decreto 1.207 del 2008. Esto es debido a que no existe una normativa apropiada para los
fondos fiduciarios públicos, por lo cual existen grietas o ambigüedades en su interpretación
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y aplicación práctica. Estas grietas, conllevan ventajas asociadas a la flexibilidad del fondo
para responder a las políticas objetivos y las desventajas en cuanto a los controles y
homogeneidad de criterios.
IV. Metodología
Las políticas públicas abarcan distintas áreas de interés colectivo, encontrándose
como significativas las relacionadas al acceso a la salud, provisión de carreteras y vivienda
y aquellas que afectan directamente el ingreso del grupo beneficiario de las mismas, como
las orientadas al otorgamiento de subsidios de diversa índole. Puede agregarse una
categoría más a esta serie, haciendo mención a aquellas políticas públicas enfocadas al
salvataje de las finanzas de un municipio, provincia o empresa particular, bajo la forma de
programas de reestructuración de deudas o saneamiento fiscal. Estos últimos, si bien no
entran en la definición tradicional de políticas públicas, actúan de manera tal que su
implementación permite evitar crisis fiscales y quiebras, cuyos efectos nocivos se
distribuyen al conjunto de la población.
En la actualidad existe un gran número de fondos fiduciarios públicos, cuyo
fiduciante es (desde luego) el Estado en sus diversas figuras (Municipal, Provincial o
Nacional) y el fiduciario un ente público o privado, con una probada reputación y
capacidad de poder cumplir con las funciones de administración fiduciaria.
Para el presente trabajo, se han seleccionado seis fondos fiduciarios que respondan a
cada una de las áreas de políticas públicas mencionadas en los párrafos precedentes,
teniendo en cuenta el volumen económico de sus patrimonios.
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_Área de salud: Fondo Fiduciario de Administración “Instituto Nacional de
Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados”, de ahora en más FFINSSJP.
_Área de infraestructura: En lo que refiere a obras de infraestructura general, se ha
seleccionado el “Fondo Fiduciario Federal de Infraestructura Regional”, Ley 24.855, de
ahora en más FFFIR. Mientras que para obras específicas para mitigar y prevenir
inundaciones el “Fondo Fiduciario de Infraestructura hídrica”, Decreto 1381/2001, de
ahora en más FFIH.
_Área de subsidios: Se ha seleccionado el “Fondo Fiduciario de Infraestructura del
Transporte”, Decreto 976/2001, de ahora en más FFIT.
_Área de vivienda: “Fondo Fiduciario para la Refinanciación Hipotecaria”, Ley
25.798, de ahora en más FFRH.
_Área de saneamiento fiscal: “Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial”,
Decreto 286/95, de ahora en más FFDP.
Cuadro 1. Determinación de las unidades de análisis
FIDEICOMISO TIPO DE FONDO FIDUCIANTE FUDUCIARIO BENEFICIARIO
FFINSSJP ADMINISTRACION El INSSJP BANCO PUBLICO Entidades
proveedoras de medicamentos
FFFIR ADMINISTRACION ESTADO BANCO PUBLICO Estado Nacional, Provinciales y la
C.A.B.A.
FFIH ADMINISTRACION
/ FINANCIERO ESTADO BANCO PUBLICO
Contratistas de obras y
tenedores de títulos
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FFIT ADMINISTRACION
/ FINANCIERO ESTADO BANCO PUBLICO
Contratistas de obras, tenedores
de titulos y receptores de
subsidios
FFRH ADMINISTRACION ESTADO BANCO PUBLICO
Acreedores Privados y Entidades
Financieras
FFDP ADMINISTRACION ESTADO BANCO PUBLICO Provincias
Fuente: Datos de elaboración propia en base a los contratos de los fondos fiduciarios
Como puede observarse, en todos los casos el fiduciario es un banco público de
primera línea, el cual ha demostrado a través de su trayectoria como líder en el sistema
financiero argentino, ser un ente adecuado para la administración de los patrimonios
fideicomitidos.
El fiduciante del FFINSSJP es el Instituto Nacional de Servicios Sociales para
Jubilados y Pensionados (ex PAMI), el cual es un ente público no estatal (no es parte de la
Administración Pública Nacional). Sin embargo, es un ente público con un fin de interés
general como es el acceso a la salud, por ello es que es una de las unidades de análisis del
presente trabajo.
En cuanto a los beneficiarios de los fideicomisos, si bien en algunos casos son
empresas o los tenedores de títulos valores fijados por el contrato de constitución de los
mismos, el beneficiario real es quien hará usufructo de lo realizado por el fideicomiso, en
este caso la sociedad entera al beneficiarse de la obra, bien o servicio producido.
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V. La Eficacia en los Fideicomisos Públicos
El primer abordaje al análisis de los Fondos Fiduciarios, será en base a sus
características observadas bajo las dimensiones de la eficacia. Se considera a la eficacia
como la capacidad de poder cumplir con los objetivos propuestos, basándose en un enfoque
meramente de resultados y de largo plazo (Oliveira Da Silva, 2002), haciendo hincapié en
el concepto de viabilidad de los fondos fiduciarios. Para cumplir un objetivo de mediano y
largo plazo, cualquier entidad encargada de dicho propósito debe mantenerse funcional y
sustentable por el tiempo necesario para dar cumplimiento a lo prefijado, mostrando
indicadores financieros “saludables” que permitan dicha sustentabilidad. Por lo cual la
viabilidad, en términos de sustentabilidad y sanidad financiera, es una condición necesaria
para el cumplimiento del objetivo. De esta forma, si el fideicomiso es viable, también será
eficaz, pues habrá llegado al objetivo fijado en el contrato de creación, satisfaciendo alguna
política de interés público.
La evaluación de la viabilidad, será a través de observar la evolución y
comportamiento de los indicadores, conformados a través de los coeficientes necesarios
para tener una visión integral y precisa de la situación financiera de cada una de las
unidades de análisis.
En este sentido, se pretende lograr un abordaje integral de cada fondo público, para
tener un conocimiento más acertado de la situación económico-financiera de cada uno de
ellos.
Los indicadores financieros son:
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_CS: Coeficiente de Solvencia: es el cociente entre el Activo Total y el Pasivo Total
del fondo fiduciario, al 31 de diciembre del año 2013, medido en porcentaje. Da cuenta de
la capacidad de pago del fondo de sus compromisos de corto y largo plazo.
_CL: Coeficiente de liquidez: es el cociente entre el Activo Corriente y el Pasivo
Corriente del fondo fiduciario, al 31 de diciembre del año 2013, medido en porcentaje. Da
cuenta de la capacidad de pago del fondo de sus compromisos de corto plazo.
_CE: Coeficiente de Endeudamiento: Es el cociente entre el pasivo total del fondo y
el activo total del mismo el 31 de diciembre del año 2013, medido en porcentaje. Su
función es mostrar el porcentaje del patrimonio del fondo que no es de su propiedad, sino
de sus acreedores externos.
_ROA: Resultado sobre activos. Es el cociente entre el resultado del ejercicio en el
año 2013 y el activo total de dicho ejercicio al 31 de diciembre del año 2013, medido en
porcentaje. Da cuenta de cuanto gano/perdió el fondo, por cada 100 pesos en el activo.
_ROE: Resultado sobre Patrimonio Neto. Es el cociente entre el resultado del
ejercicio en el año 2013 y el patrimonio neto total de dicho ejercicio al 31 de diciembre del
año 2013, medido en porcentaje. Da cuenta de cuanto gano/perdió el fondo, por cada 100
pesos en el Patrimonio Neto.
_AP: Apalancamiento: Es el cociente entre el pasivo y el patrimonio neto del
fideicomiso al 31 de diciembre del año 2013. Informa cuantos pesos de acreedores externos
financian al fideicomiso, por cada peso de acreedores internos. Da cuenta de la
composición de capitales internos/externos en la financiación del fondo para evaluar
posibles riesgos.
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Cuadro 2. Coeficientes e indicadores
INDICADOR FFINSSJP FFFIR* FFIH FFIT FFRH FFDP
CS 34,91 4,04 0,27 0,73 4,21 1,41
CL 34,91 1,00 2,53 6,60 20,89 1,41
CE 0,03 0,25 3,75 1,37 0,24 0,71
ROA -0,54 0,16 -0,72 -0,27 0,06 0,02
ROE -0,56 0,21 0,26 0,72 0,08 0,06
AP 0,03 0,33 -1,36 -3,71 0,31 2,44
Fuente: Elaboración propia en base a los Estados Contables a diciembre 2013
* El FFFIR no posee Estados contables al 31 de diciembre del 2013, por lo cual se han tomado los del 2012
CS (coeficiente de solvencia)
Del cuadro 2, puede observarse que solamente dos del total de los fondos fiduciarios
poseen un coeficiente de solvencia con valor menor que 1 (tal que el pasivo es mayor que
los activos). Estos son los fideicomisos de Infraestructura Hidrica y Transporte. Esto se
debe, básicamente a que ambos fondos han emitido valores representativos de deuda para
financiarse en los mercados de capitales, y estos VRD han sido imputados al pasivo de
dichos fondos (incrementando el monto de sus obligaciones). Como contrapartida, los
fondos ingresados en las cuentas fiduciarias, han sido utilizados para el pago a los
beneficiarios (obras de infraestructura hídrica y subsidios al transporte), por lo cual ya no
figuran en el activo. Sin embargo, cabe hacer una distinción al respecto. Ambos fondos,
poseen como garantías de repago de los VRD, las futuras recaudaciones de los aportes de la
AFIP, que poseen en concepto de impuestos al consumo de combustibles. Por lo tanto, mes
a mes, la AFIP deposita en las cuentas fiduciarias lo recaudado en concepto de impuestos a
los combustibles (cuya tasa es detallada en los contratos de ambos fideicomisos), para el
repago de las obligaciones, como ha venido sucediendo desde el año 2009 (en FFIT) y 2010
(FFIH), fechas en que fueron emitidos los VRD.
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Las Normas Contables Profesionales, no permiten la imputación de dichos créditos
en el activo, por lo cual es lógico que el patrimonio neto se verá castigado por ello. Sin
embargo, sí existe la aclaración pertinente en las Notas Contables que forman parte de los
Estados Contables, dando cuenta de dichos futuros créditos a través de estimaciones del
Ministerio de Hacienda.
Si se tomasen en cuenta dichos créditos futuros, realizando un análisis económico-
financiero en lugar de uno contable, el patrimonio neto de ambos fondos sería positivo, con
coeficientes de solvencia muy superiores a 1. No debiera ser extraño incluirlos como parte
del análisis, debido a que desde el año 2009 en adelante, todos los valores representativos
de deuda han sido pagados en tiempo y forma sin inconvenientes.
Por lo expuesto anteriormente y dadas las aclaraciones correspondientes, puede
concluirse que todos los fondos fiduciarios citados poseen positivos índices de solvencia, lo
cual indica solidez patrimonial.
CL (coeficiente de liquidez)
En cuanto al coeficiente de liquidez, puede dilucidarse que todos los fondos poseen
valores superiores a 1, por lo cual demuestran que pueden hacer frente a sus obligaciones
de corto plazo sin grandes complicaciones.
CE (coeficiente de endeudamiento)
Analizando el coeficiente de endeudamiento, todos los fondos exhiben valores
menores a 1, con excepción del FFIH y FFIT. Estos casos donde las obligaciones
contraídas se muestran mayores que los derechos adquiridos, ya han sido explicados los
motivos al describir el coeficiente de solvencia en los párrafos precedentes.
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ROA y ROE (coeficientes de resultados)
Los Estados de Resultados en los fideicomisos públicos son controversiales. Como
se observa en el cuadro 2, la mitad de las unidades de análisis poseen resultados negativos.
Esto se debe, básicamente en FFIT y FFIH a que los intereses generados por los valores
representativos de deuda emitidos en 2009 y 2010, impactan fuertemente en el Estado de
Resultados, de forma negativa como intereses perdidos, mientras que en el FFINSSJP, los
resultados negativos corresponden a gastos superiores a lo ganado por inversiones
transitorias.
En el resto de los fondos, el ingreso por inversiones transitorias (en su mayoría
fondos comunes de inversión y plazo fijos) supera a los egresos provenientes de gastos
operativos.
Sin embargo, dado que la naturaleza de estos fideicomisos no es obtener resultados
netos positivos, ya que el objetivo principal de estos fondos es el de proveer políticas
públicas en beneficio de los ciudadanos, el ROA o ROE no debieran ser indicadores para
determinar la eficacia del fondo. La ganancia no es el objetivo, sino la aplicación de la
política pública de forma adecuada.
AP (apalancamiento)
El coeficiente de apalancamiento está relacionado con la financiación del
patrimonio fiduciario (pasivo + patrimonio neto), mostrando cuantos pesos son financiados
por acreedores externos (pasivo) por cada peso que es financiado por accionistas o dueños
(patrimonio neto). En este sentido el FFINSSJP es el más robusto, ya que prácticamente no
posee pasivos, seguido del FFRH y FFFIR que poseen 3 pesos financiados por el
patrimonio neto contra solo 1 de pasivo. Mientras que el FFDP, FFIT y FFIH poseen
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mayores niveles de apalancamiento, aunque estos no superan el valor de 3,7 veces, por lo
tanto el riesgo no es significativo.
Finalmente, puede concluirse en el análisis de eficacia, que los fondos (exceptuando
FFIH y FFIT por sus emisiones de VRD) poseen solidos indicadores financieros, los cuales
dan pruebas objetivas de sanidad económica y demuestran que la sustentabilidad en el
tiempo de los fideicomisos es factible. De esta forma, las políticas públicas efectuadas por
los fondos fiduciarios pueden ser concretadas y aplicadas con total eficacia.
VI. La Eficiencia en los Fideicomisos Públicos
Por otro lado, la eficiencia puede ser definida como la relación entre los recursos
existentes y los resultados, de forma que se intenta alcanzar el objetivo, pero utilizando la
menor cantidad de recursos posibles (Koontz y Weihrich, 2004). Es un enfoque más
orientado a los procesos y al corto plazo.
En los fideicomisos públicos, la dimensión de la eficiencia se realiza a través del
análisis de los costos en que incurren. Algunos costos son expuestos en los Estados
Contables, mientras que otros no figuran en ellos, por lo cual se realizará una descripción
de cada uno de ellos:
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A) Gastos dentro de los Estados Contables
Estos se dividen en gastos operativos, gastos impositivos, gastos financieros y otros
gastos, como principales rubros y son expuestos en los Estados Contables.
A.I) Los gastos operativos
Estos gastos incluyen en su haber los vinculados a honorarios al fiduciario (el
administrador del fondo), que en este caso es una entidad financiera pública y honorarios de
auditoria, en la contratación de auditores externos para la supervisión y control de los
Estados Contables, respetando las Normas Contables Profesionales. Los honorarios al
fiduciario, pueden ser sumas fijas o variables. Estas últimas se fijan como un porcentaje de
los movimientos de las cuentas fiduciarias por ejemplo y son siempre fijadas por contrato.
Por otra parte, los honorarios de auditoria son sugeridos en una Carta Oferta o un contrato
de Auditoria por parte de los auditores externos y deben ser aprobados por el fiduciante
(quien cede los activos fideicomitidos) y por el fiduciario para iniciar dichos trabajos de
campo.
Grafico 1. Costos del Fideicomiso
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A.II) Los gastos impositivos
Entre los gastos de esta índole, recordar que los fondos fiduciarios públicos están
exentos de Ganancias y Mínima Presunta, ya que como fue aclarado previamente, no es
objetivo de los fideicomisos públicos el obtener un rédito monetario. Sin embargo, sí están
obligados a tributar Gravamen Ley (Ley 25.413) e Ingresos Brutos. Cabe destacar que los
fideicomisos, cuyo objetivo es la ejecución de políticas públicas, pueden establecer en el
mismo contrato que les dio origen a través del Decreto o Ley, que quedan exentos del pago
de aquellos impuestos ya vigentes y también de próximos a crearse. Esto evitaría
claramente una triangulación de fondos del Estado (fiduciante) al propio Estado (AFIP), en
el caso que sea el Estado Nacional quien proporcione el activo subyacente, ya que éste
puede ser provisto por Municipios o Provincias.
A.III) Los gastos financieros
Aquí se registran básicamente los intereses devengados perdidos de emisiones de
deuda o resultados negativos derivados de las inversiones transitorias y diferencias de
cambio.
A.IV) Egresos varios
En este rubro, se encuentran gastos varios de montos menores, derivados de egresos
de caja chica, copiado de libros, rubricas, multas de AFIP y otros gastos que no son
incluidos en los anteriores tres rubros contables.
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B) Gastos por fuera de los Estados Contables
Estos gastos son aquellos que no son expuestos en los Balances y refieren
básicamente a los pertenecientes al personal (salarios y materiales de trabajo). Si bien parte
de este costo está contenido en los honorarios al fiduciario que sí son expuestos en los
Estados Contables, la mayor parte del costo es soportada por la institución financiera
pública, es decir el fiduciario. Cabe aclarar que los fideicomisos (tanto públicos como
privados) no pueden ser empleadores (no poseen personal a cargo), por lo cual la diferencia
entre los costos salariales y los honorarios que percibe el fiduciario, son íntegramente
pagados por el mismo fiduciario, ya que el personal que administra el fideicomiso es
personal de planta permanente de la institución financiera pública.
Como se ha observado, los fideicomisos públicos muestran costos razonables, tanto
dentro como fuera de balance, muy similares a los de cualquier empresa (aunque no pagan
ganancias). En síntesis, estos vehículos pueden ser considerados eficientes desde el análisis
de costos para la aplicación de políticas públicas.
VII. Riesgos y controles
La actividad bancaria, es en sí misma una actividad que conlleva muchos riesgos de
diversas índoles, causados tanto por factores internos como externos. A partir de los años
70 el mundo de las finanzas evoluciono rápidamente. Los bancos dejaron de ser solo
agentes de custodia de depósitos y prestamistas, para comenzar a ser parte activamente de
proyectos de inversión, creación de productos financieros más complejos (derivados) y
21
participes principales de la actividad económica en el sector real, a través de las fuertes
vinculaciones con grandes corporaciones, PyMEs y Estados Nacionales. Las crisis
bancarias, a pesar de impactar primariamente en los mercados financieros y monetarios,
producen severos daños en la economía real, destruyendo puestos de trabajo e ingresos con
mucha rapidez. Esta estrecha vinculación entre el sector real y el financiero ha manifestado
la necesidad de establecer fuertes controles y una constante supervisión de la actividad
bancaria. Para ello, en 1988 se creó Basilea I, una convención entre distintos países (entre
ellos Argentina), en la cual se establecieron lineamientos para la gestión de riesgos
basándose en el riesgo de crédito. Más tarde, se incorporó la necesidad de incluir al riesgo
de mercado (1996) y en 2006, se crea Basilea II, donde se refuerza el concepto de solvencia
de las entidades, agregándose el análisis de riesgo operacional.
Lo más destacable en ese sentido, ha sido la creación de Basilea III en 2010, como
respuesta a la Crisis Subprime Norteamericana de 2008, cuyos efectos tardaron varios años
en desvanecerse. Básicamente, se ha puesto énfasis en las expectativas de los ahorristas,
inversores y en los riesgos de liquidez de las entidades, que es el riesgo que dispara los
rumores que luego sobrevienen en crisis de solvencia, aun cuando tal crisis no existía en un
principio (profecía auto cumplida).
1_ Riesgos
En este apartado se tratarán los riesgos de crédito y mercado (Basilea I), riesgo
operacional (Basilea II) y riesgo de liquidez (Basilea III) como primordiales, aunque
también se analizará el riesgo de tasa de interés, por ser relevante en la actividad bancaria.
El análisis de riesgo se realizara de forma vertical (se analizaran los riesgos para cada fondo
22
en forma individual), dejando para la sección de Controles y Supervisión lo relativo al
Riesgo Operacional.
Riesgo de Crédito: se denomina riesgo de crédito a la posible pérdida que
asume un agente económico, como consecuencia del incumplimiento de las
obligaciones contractuales de la contraparte. Anteriormente, el riesgo de
crédito dependía únicamente del incumplimiento del pago. Actualmente, se
contemplan cambios en la calidad crediticia.
Riesgo de Tasa de Interés: Es la posibilidad de sufrir pérdidas, debido a
movimientos en las tasas de interés.
Riesgo de Liquidez: posibilidad de sufrir pérdidas como consecuencia de las
dificultades en la financiación necesaria para mantener el volumen de
inversiones. Se origina básicamente en el descalce de plazo de los activos y
pasivos de corto plazo.
Riesgo de Mercado: Son las posibles pérdidas que pueden producirse en
activos financieros, originadas por movimientos adversos en los precios de
mercado que impactan directa o indirectamente en esos activos.
Riesgo operacional: Se denomina de esta forma a la posibilidad de sufrir
pérdidas por inadecuación o fallos en los procesos, el personal y los sistemas
internos, o bien a causa de acontecimientos externos.
Los indicadores de riesgo son:
Bajo (B): cuando el riesgo no es significativo para la viabilidad del fideicomiso.
23
Medio (M): el riesgo no es considerable, pero bajo situaciones extraordinarias
podría afectar la viabilidad del fondo.
Alto (A): la viabilidad del fondo es muy sensible al riesgo y se ve severamente
afectada por el mismo.
Cuadro 3. Cuadro de Riesgos
TIPO DE RIESGO FFINSSJP FFFIR FFIH FFIT FFRH FFDP
Riesgo de Crédito B M B B A B
Riesgo de Mercado B B B B B B
Riesgo de Liquidez B B M M B B
Riesgo de Tasa B B M M B B
Riesgo Operacional B B B B B B
Fuente: Elaboración propia en base a parámetros subjetivos de riesgo
a) FFINSSJP
El riesgo de crédito es considerado como bajo, ya que el pago a los beneficiarios
(proveedores de medicamentos) está garantizado por los ingresos provenientes del INSSJP,
cuyos aportes provienen del empleo formal asalariado. En este sentido, el fideicomiso
cumple cabalmente con el pago de las facturas remitidas al INSSJP desde el momento de su
creación a la fecha.
El riesgo de mercado es prácticamente nulo, ya que el fondo no posee activos o
pasivos, cuyo valor pueda variar como consecuencia de las fluctuaciones del mercado.
El riesgo de liquidez es bajo, ya que todo el activo como el pasivo son corrientes
debido a la funcionalidad particular de este fondo, de modo que la probabilidad de no poder
24
responder a las deudas de corto plazo es muy baja, ya que éstas se encuentran cubiertas por
inversiones transitorias.
El riesgo de tasa de interés es prácticamente inexistente, pues en sus estados
contables, el FFINSSJP no exhibe ninguna cuenta susceptible a variaciones de tasas.
En términos generales, el FFINSSJP no posee problemas significativos en un
enfoque basado en riesgos, ya que todas las calificaciones otorgadas exhiben un riesgo
bajo.
b) FFFIR
El riesgo de crédito es medio, ya que el Fondo de Infraestructura Regional es
acreedor de las provincias por los préstamos concedidos para obras de infraestructura. El
repago de dichos créditos se realiza a través de la capacidad de las provincias por los
ingresos provenientes de la coparticipación. Ante un deterioro en las cuentas públicas por
factores diversos, el pago de los préstamos puede verse dañado.
El riesgo de mercado es prácticamente nulo, ya que el fondo no posee activos o
pasivos, cuyo valor pueda variar como consecuencia de las fluctuaciones del mercado.
El riesgo de liquidez es bajo, ya que si bien se posee una deuda de corto plazo con el
BCRA, esta deuda es refinanciada periódicamente. Dejando este aspecto de lado, el fondo
no posee compromisos de corto plazo.
Si bien en el patrimonio del fondo se encuentran créditos a tasas variables, el riesgo
de tasa es bajo, ya que no posee contrapartidas en el pasivo ni a tasa fija ni variables (con
excepción del crédito contraído con el BCRA).
En términos generales, el riesgo total del FFFIR es bajo.
25
c) FFIH y FFIT
Ambos fondos serán analizados de forma conjunta, debido a que sus estructuras
patrimoniales son muy similares, no solo en los activos, sino también en la composición de
sus obligaciones.
En cuanto al riesgo de crédito, este es considerado como bajo. El FFIH recibe
ingresos por un porcentaje de la venta de naftas, mientras que el FFIT de la venta del
gasoil. Ambos ingresos son recaudados y depositados en las cuentas fiduciarias por la
AFIP, por lo cual el riesgo de incobrabilidad es prácticamente nulo.
El riesgo de mercado es bajo, ya que ninguno de los fondos posee activos o pasivos,
cuyo valor pueda variar como consecuencia de las fluctuaciones del mercado.
El riesgo de liquidez es medio, ya que ambos fondos poseen grandes obligaciones
de corto plazo, originadas en las emisiones de Valores Representativos de Deuda. Estos
VRD son pagados de forma trimestral y los cupones contienen tanto intereses como capital.
Sin embargo, los coeficientes de liquidez son adecuados, por lo cual no existen grandes
riesgos asociados a la liquidez del fondo.
El riesgo de tasa de interés es medio, ya que las emisiones de VRD (pasivo del
fondo) se realizaron a tasa variable (Badlar). Por lo cual un aumento de la tasa de interés,
supondría una carga mayor de intereses para el patrimonio fideicomitido, aumentando las
pérdidas en el Estado de Resultados y repercutiendo negativamente en el Patrimonio Neto.
En términos generales, ambos fondos presentan riesgos bajos, ya que los ingresos
provienen de un porcentaje de la recaudación de bienes inelásticos (las cantidades varían
menos que los precios en forma proporcional) como son los combustibles. Además, en
26
casos excepcionales el Ministerio de Hacienda realiza aportes para cubrir posibles gaps de
liquidez en el pago de los VRD, por lo cual funciona como garante de dicho fondo.
d) FFRH
El riesgo de crédito es considerado alto, ya que por las características intrínsecas de
dicho fondo, sus ingresos provienen del repago de créditos de las refinanciaciones
concedidas. Aquí, la tasa de morosidad es alta, ya que los deudores pertenecen en gran
parte a sectores de la población de bajos y medianos ingresos. No obstante, el FFRH posee
un crédito con otro fideicomiso. Éste actúa como una garantía en caso de problemas de
solvencia y se encuentra invertido en títulos públicos de bajo riesgo (LETES y plazo fijos)
En caso de ser solicitados por el Fondo Fiduciario de Refinanciación Hipotecaria, entraría
rápidamente en las cuentas fiduciarias para hacer efectivo el pago de los compromisos
asumidos por dicho fondo.
El riesgo de mercado es prácticamente nulo, ya que el fondo no posee activos o
pasivos, cuyo valor pueda variar como consecuencia de las fluctuaciones del mercado.
El riesgo de liquidez es prácticamente nulo, ya que el activo corriente es 20 veces el
pasivo corriente, existiendo recursos de sobra para hacer frente a compromisos de corto
plazo. Además, todos los pasivos del fondo se encuentran calzados con activos de la misma
duración, haciendo que el fideicomiso actúe como una transferencia inmediata entre
acreedores y deudores.
El riesgo de tasa de interés es bajo, ya que tanto las acreencias como las deudas
están determinadas a tasa fija por contrato, y las refinanciaciones se realizan en simultáneo,
impactando de forma equivalente en el activo y el pasivo del fideicomiso.
En términos generales, el riesgo del FFRH es bajo, ya que si bien es uno de los
fondos más susceptibles al riesgo de crédito por la naturaleza del negocio del mismo
27
(otorgamiento y cobro de préstamos), la garantía mencionada previamente que posee este
fondo con otro fideicomiso, actúa como un seguro aplacando cualquier necesidad de fondos
líquidos.
e) FFDP
El riesgo de crédito es considerado bajo, ya que si bien en un principio los ingresos
provenían de un porcentaje de la Coparticipación de las provincias, esto fue sustituido y el
Estado Nacional se hizo cargo de la deuda. Si la primera situación se hubiera mantenido, el
riesgo de crédito sería superior, ya que las Provincias estaban fuertemente endeudadas y sus
ingresos provenientes de la Coparticipación eran cada vez menores (pues debían pagar altos
intereses a los bancos acreedores). Ya, entrando el Estado como garante de la deuda, el
riesgo de repago de los créditos contraídos, baja sustancialmente.
El riesgo de mercado es considerado bajo. En su patrimonio, el FFDP posee títulos
públicos BOGAR 2018 (tanto en el activo, como en el pasivo). Sin embargo, al ser un título
en pesos (NF18), emitido bajo legislación argentina y con una variación respecto del
mercado de solo 0,29, se consideran inversiones de bajo riesgo. Además, como inversiones
transitorias posee Plazos fijos en pesos en bancos de primera línea.
El riesgo de liquidez es bajo, ya que el activo de corto plazo (formado por derechos
de cobro frente al Estado Nacional e inversiones en instrumentos de renta fija) excede en
más del 40% a las obligaciones de corto plazo, cuya mayor parte se compone del repago del
Bogar 2018.
El riesgo de tasa de interés se supone bajo, ya que variaciones en las tasas de
interés, no supondrían cambios sustanciales en el patrimonio del fondo, debido a la
constitución de acreencias y deudas a tasas fijas, establecidas por contrato.
28
El FFDP es considerado un fideicomiso de riesgo bajo, ya que todos los indicadores
de riesgo así lo demuestran.
2_ Controles y Supervisión
a) La estructura del Fiduciario y el riesgo operacional
El Fiduciario (en este caso un banco público), ha dispuesto una estructura
organizativa de las tareas acordes al cumplimiento de las obligaciones fiduciarias, la cual
establece una rigurosa división de las funciones a fin de implementar los controles internos
adecuados para la realización del negocio en óptimas condiciones. Esta estructura,
segmenta al personal en tres sectores, atendiendo las áreas más significativas del
funcionamiento del fideicomiso: área operativa, área contable y tributaria y área legal.
El área operativa es el corazón del fondo fiduciario. Allí se realizan las operaciones
diarias de pago a beneficiarios de obras públicas, pagos de gastos diversos y cualquier tipo
de movimientos de dinero entre las cuentas fiduciarias. Todos estos movimientos y pagos
poseen manuales de procedimientos, los cuales exponen de qué forma se realizan las
operaciones, estableciendo los niveles de seguridad apropiados.
El área contable y tributaria es la encargada de contabilizar los movimientos de las
cuentas fiduciarias, calcular los impuestos a pagar a los que este sujeto el fideicomiso,
realizar los devengamientos que consideren apropiados y confeccionar los Estados
Contables, cumpliendo con las Normas Profesionales. Básicamente, el área contable
expone la situación financiera del fideicomiso.
29
El área legal se encarga básicamente de la revisión y elaboración de los contratos
que dan origen a los fondos fiduciarios, como así también de las adendas y modificaciones
que en éstos se produzcan. También se encargan de la resolución de juicos de cualquier
índole en caso de existir.
Estas tres áreas son órganos autónomos en las decisiones, pero no independientes en
un sentido estricto. Autónomos, porque cada una de ellas realiza su labor aplicando el
criterio que considere más adecuado para cada operación, sin estar condicionada por
cualquiera de las otras dos áreas. Sin embargo no son independientes, pues existe una
estrecha interrelación entre ellas, sobre todo entre el área contable y tributaria con el área
operativa, donde por cada operación que se realiza en el día, se establece el registro
contable pertinente. Esto obliga a una estrecha labor en el día a día del personal involucrado
en dichas áreas, a fin de cumplir con lo estipulado en el contrato del fideicomiso,
satisfaciendo las necesidades del cliente.
Esta interrelación entre las áreas, baja considerablemente el riesgo operacional, ya
que los movimientos y pagos, pasan distintas instancias entre las áreas hasta que finalmente
son ejecutados.
b) Auditoria interna
Como toda entidad financiera regulada, los bancos públicos poseen auditorías internas las
cuales realizan un control riguroso de todas las unidades de negocio que susciten algún tipo
de riesgo para la entidad. En este sentido, el manejo de fondos fiduciarios no escapa a esta
realidad y es por ello que debe atenerse a las normativas internas del banco que actúe como
fiduciario. El control se establece básicamente en un informe mensual sobre el estado de
cada fideicomiso, detallando los beneficiarios, fiduciante y patrimonio fideicomitido.
30
Además, a través de la realización de sorteos internos se determinan los fideicomisos que
serán auditados, dependiendo del volumen de operaciones y monto de las transacciones que
opere. En estos casos, los auditores internos solicitan toda la información relevante para
tener un control riguroso y acabado del fondo.
c) Auditoria externa
Los Fideicomisos Públicos también poseen controles de agentes externos al
Fiduciario, ya sean organismos públicos o estudios privados. En todos los casos es
fundamental el criterio de independencia para la realización de dicho control. Estas
auditorías, pueden ser contratadas por el Fiduciante o por el Fiduciario, dependiendo de
cómo lo establezca el contrato que les dio origen.
Si el Fiduciante por el motivo que fuera no avanza en la contratación, es el
Fiduciario quien tiene la obligación de realizar la misma, informando previamente al
Fiduciante.
Una vez contratada la auditoria y puesta en marcha, los auditores externos deben
obtener toda la información que consideren relevante para la evaluación completa del
fideicomiso, la cual es suministrada por la actuación conjunta de las áreas involucradas en
la operatoria fiduciaria.
VIII. Conclusión
En los párrafos precedentes, se han analizado las características de los fondos
fiduciarios administrados por bancos públicos en lo referente a su eficacia, eficiencia,
riesgos y controles. Estos vehículos financieros ejecutan la aplicación de políticas públicas,
31
las cuales se supone, son en beneficio de todos los usuarios directos de los bienes provistos,
estableciendo un efecto derrame en el resto de la población.
En cuanto a la dimensión de eficacia, por los resultados reflejados en los Estados
Contables, no se vislumbran problemas de solvencia, con lo cual se concluye que los
fideicomisos son vehículos viables y sostenibles en el mediano y largo plazo. La eficiencia
es otra dimensión que ha sido analizada a través de los costos en los que incurre el
fideicomiso. Estos costos, no distan demasiado de los de cualquier empresa, con las
bonificaciones correspondientes que al ser fideicomisos públicos, están exceptuados de
tributar impuestos específicos como Ganancias. Luego se analizaron los riesgos de crédito,
mercado, liquidez, tasa y operacional, observando que en todos los casos contemplados
estos riesgos son en promedio bajos, ya que aunque en algunos casos las actividades
operativas fueran riesgosas, las garantías que respaldan dichas operaciones son más que
aceptables. Finalmente se mencionaron los controles a los que los fondos fiduciarios
públicos están sujetos, dando cuenta de un riguroso seguimiento de cada una de las
operaciones propias de cada fideicomiso, desde la creación del contrato, la operatoria
misma, su contabilización y las posteriores auditorías internas y externas.
Por todo lo expuesto, los fideicomisos son vehículos que representan grandes
ventajas para la aplicación de políticas públicas, las cuales necesitan de plazos
considerables para poder expandir los efectos deseados de las mismas en beneficio de toda
la población. Estos fideicomisos no son realizados con fines de lucro, sino por el deseo de
gobernantes y gobernados en la provisión de bienes para lograr un aumento del bienestar
general. Por lo tanto bajo la administración de un banco público de primera línea, que
acredite ser un fiduciario idóneo, administrando eficientemente el fondo, haciendo cumplir
32
el contrato y aplicando todos los controles pertinentes, la continuidad de las políticas
públicas estaría asegurada, protegiéndolas de turbulencias políticas de corto plazo.
Apéndice
El contrato de Fideicomiso Ley 24.44, resumen.
A continuación se exponen los artículos más importantes de la Ley resumidos en
breves párrafos para comprender qué es un fideicomiso, sus partes y alcances:
Habrá fideicomiso cuando una persona (fiduciante) transmita la propiedad fiduciaria
de bienes determinados a otra (fiduciario), quien se obliga a ejercerla en beneficio de quien
se designe en el contrato (beneficiario), y a transmitirlo al cumplimiento de un plazo o
condición al fiduciante, al beneficiario o al fideicomisario.
El contrato deberá individualizar al beneficiario, quien podrá ser una persona física
o jurídica, que puede o no existir al tiempo del otorgamiento del contrato; en este último
caso deberán constar los datos que permitan su individualización futura.
El fiduciario podrá ser cualquier persona física o jurídica. Sólo podrán ofrecerse al
público para actuar como fiduciarios las entidades financieras autorizadas a funcionar como
tales sujetas a las disposiciones de la ley respectiva y las personas jurídicas que autorice la
Comisión Nacional de Valores quien establecerá los requisitos que deban cumplir.
33
Los bienes fideicomitidos constituyen un patrimonio separado del patrimonio del
fiduciario y del fiduciante. La responsabilidad objetiva del fiduciario emergente del artículo
1113 del Código Civil se limita al valor de la cosa fideicomitida cuyo riesgo o vicio fuese
causa del daño si el fiduciario no pudo razonablemente haberse asegurado.
Consideraciones sobre Fideicomisos por la Comisión Nacional de Valores
En el caso de fideicomisos cuyo activo fideicomitido esté constituido total o
parcialmente por dinero u otros activos líquidos, los respectivos fiduciarios no podrán
adquirir para el fideicomiso:
a) Activos de propiedad del fiduciario o respecto de los cuales el fiduciario tenga,
por cualquier tirulo, derecho de disposición o
b) Activos de propiedad o respecto de los cuales tengan, por cualquier título,
derecho de disposición, personas que:
b.1) Fueren accionistas titulares de más del 10% del capital social del fiduciario o
b.2) que tuvieren accionistas comunes con el fiduciario cuando tales accionistas
posean en conjunto más del 10% del capital social de una o de otra entidad o de las
entidades controlantes de uno o de otro.
La restricción mencionada no se aplicará cuando:
c) El activo haya sido individualizado con carácter previo a la constitución del
fideicomiso.
d) El precio del activo a ser adquirido haya sido establecido con carácter previo a la
34
constitución del fideicomiso.
e) Las circunstancias referidas en los incisos c) y d) así como la titularidad del
activo y, en su caso, la vinculación entre el fiduciario y el transmitente hayan sido
claramente informadas en el prospecto correspondiente.
Podrán actuar como Fiduciarios Ordinarios Públicos (conf. artículo 5º
de la Ley Nº 24.441) o Fiduciarios Financieros (conf. artículo 19 Ley Nº 24.441) los
siguientes sujetos:
a) Entidades financieras autorizadas a actuar como tales en los
términos de la Ley Nº 21.526 y reglamentación.
b) Cajas de valores autorizadas en los términos de la Ley Nº 20.643 y
reglamentación.
c) Sociedades anónimas constituidas en el país.
d) Sociedades extranjeras que acrediten el establecimiento de una
sucursal, asiento u otra especie de representación suficiente –a criterio de la Comisión- en
el país, siempre y cuando acrediten que se encuentran constituidas en países con mercados
de valores autorizados por un organismo extranjero reconocido por esta Comisión o en
países con cuyos organismos correspondientes esta Comisión haya suscripto un
memorando de entendimiento o similar.
e) El representante de los obligacionistas en los términos del artículo
13 de la Ley Nº 23.576.
Breve Descripción de los Fondos Fiduciarios (fragmentos de los contratos)
FFINSSJP
35
El objeto del presente fondo, es que el Fiduciario cancele con los bienes
fideicomitidos, la adquisición de insumos efectuada por el Fiduciante a los Beneficiarios.
Beneficiarios: Son los proveedores acreedores al pago de sus correspondientes
Facturas que han sido conformadas de acuerdo al Procedimiento establecido por el INSSJP.
Los proveedores son: La Cámara Argentina de Especialidades Medicinales (CAME); la
Cámara Industrial de Laboratorios Farmacéuticos Argentinos (CILFA) y la Cámara
Empresaria de Laboratorios Farmacéuticos (COOPERALA).
FFFIR, Ley 24.855
Creado por Ley 24.855 (julio 1997) en el marco de la privatización del Banco
Hipotecario.
Objeto: Asistir a las provincias El Fondo Fiduciario Federal de Infraestructura
Regional, en adelante "el fondo", tendrá por objeto asistir a las provincias y al Estado
nacional en la financiación de obras de infraestructura económica y social, de acuerdo a lo
dispuesto en la presente ley. El fondo tendrá carácter extrapresupuestario.
Redes viales que vinculen las zonas de producción con la red troncal o hacia
los países Integrantes del Mercosur. También las que vinculen puntos de importancia
turística nacional o internacional.
Obras viales en los corredores de interconexión bioceánica. Pasos fronterizos
de vinculación con países limítrofes.
Construcción o mejora de instalaciones portuarias que tengan por objeto la
modernización del sistema, aumentar la capacidad de transporte marítimo o fluvial y
reducir costos operativos.
36
Construcción o mejora de la infraestructura hídrica. Obras de infraestructura
para el control de inundaciones; presas hidráulicas con o sin generación de energía
eléctrica.
Construcción o mejora de la infraestructura vial provincial (incluyendo las
obras de arte necesarias); vías de comunicación rápida (autopistas); puentes carreteros,
ferroviarios o de uso mixto de vinculación entre Ciudades, Regiones o de conexión
internacional.
Obras de generación y transporte de energía eléctrica. Provisión de energía
eléctrica a zonas rurales.
Obras destinadas a facilitar la explotación de los recursos mineros, vías de
acceso y conexión con la red vial o ferroviaria.
Construcción de acueductos. Construcción o mejora de los sistemas de riego
y drenaje.
Obras de infraestructura básica que tengan como objetivo evitar incendios en
bosques, montes o pastizales.
Construcción, mejoramiento o adecuación de la infraestructura ferroviaria.
Obras que contemplen la construcción, ampliación y mejoramiento de la
infraestructura educativa y sanitaria.
Obras de infraestructura para saneamiento urbano (provisión de agua
potable, desagües cloacales o pluviales).
Obras de infraestructura que posibiliten la radicación de importantes
emprendimientos industriales.
37
Los beneficiarios son los organismos provinciales y el Estado nacional que reciben
los créditos que otorga el Fondo Fiduciario, para la implementación de obras de
infraestructura.
FFIH, Decreto 1381/2001
Establécese en todo el Territorio Nacional, con afectación específica al desarrollo de
los proyectos de infraestructura de obras hídricas de recuperación de tierras productivas,
mitigación de inundaciones en zonas rurales y avenamiento y protección de infraestructura
vial y ferroviaria en zonas rurales y periurbanas y/o a las compensaciones por
disminuciones tarifarias a los concesionarios que realicen el dragado y el mantenimiento de
vías navegables, en los términos del artículo 1º, apartado II, inciso c) de la Ley Nº 25.414, y
de manera que incida en una sola de las etapas de su circulación, una tasa denominada Tasa
de Infraestructura Hídrica, cuyo valor será de PESOS CERO COMA CERO CINCO
CENTAVOS ($ 0,05), por cada litro transferido a título oneroso o gratuito, o importado, de
nafta sin plomo hasta NOVENTA Y DOS (92) RON, nafta sin plomo de más de
NOVENTA Y DOS (92) RON, nafta con plomo hasta NOVENTA Y DOS ( 92) RON y
nafta con plomo de más de NOVENTA Y DOS (92) RON, y por cada metro cúbico de gas
natural distribuido por redes destinado a gas natural comprimido para el uso como
combustible en automotores, o cualquier otro combustible líquido que los sustituyan en el
futuro.
Serán beneficiarios del FIDEICOMISO DE INFRAESTRUCTURA HIDRICA:
a) Los contratistas y/o encargados de proyecto de obras, mantenimiento y servicios
de infraestructura en la medida y con el alcance que le sea comunicado por el
MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA Y VIVIENDA por los proyectos de
38
infraestructura de obras hídricas de recuperación de tierras productivas, mitigación de
inundaciones en zonas rurales y avenamiento y protección de infraestructura vial y
ferroviaria en zonas rurales y periurbanas, comenzando por aquellas regiones que se
encuentran en emergencia hídrica.
b) Los concesionarios de dragado y mantenimiento de vías navegables por las
compensaciones por disminuciones tarifarias.
c) Los organismos multilaterales de crédito o entidades financieras que ocurrieren al
financiamiento de proyectos de infraestructura hídrica a ser pagados desde el
FIDEICOMISO DE INFRAESTRUCTURA HIDRICA.
d) Los tenedores de títulos de deuda y/o certificados de participación por las
emisiones que el MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA Y VIVIENDA decida efectuar
de conformidad con lo establecido en el presente decreto y, los prestadores de servicios
relacionados con tales emisiones.
FFIT, Decreto 976/2001
Establécese en todo el territorio de la Nación, con afectación específica al desarrollo
de los proyectos de infraestructura y/o a la eliminación o reducción de los peajes existentes
en los términos del artículo 1°, apartado ll, inciso c) de la Ley N° 25.414 y de manera que
incida en una sola de las etapas de su circulación, una tasa sobre la transferencia a título
oneroso o gratuito, o importación, de gasoil o cualquier otro combustible líquido que lo
sustituya en el futuro, cuyo valor será de PESOS CERO COMA CERO CINCO ($ 0,05)
por litro, denominada Tasa sobre eI Gasoil.
Serán beneficiarios del FIDEICOMISO:
39
a) Los concesionarios viales de conformidad con lo establecido en el inciso a) del
artículo 23 del presente decreto.
b) Los contratistas, concesionarios y/o encargados de proyecto de obras y servicios
de infraestructura ferroviaria en la medida y con el alcance que le sea comunicado por el
MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA Y VIVIENDA.
c) Otros que determine el PODER EJECUTIVO NACIONAL a propuesta del
MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA Y VIVIENDA en relación con la creación del
sistema de desarrollo de la infraestructura vial conforme lo establecido en el artículo 11 del
Decreto N° 802 de fecha 15 de junio de 2001.
FFRH, Ley 25.798
La Ley Nº 25.798 establece en su artículo 12, la creación del FIDEICOMISO PARA
LA REFINANCIACION HIPOTECARIA (FRH), con el objeto de aplicar los mecanismos
de refinanciación previstos en esa norma para resolver la situación planteada en torno a las
ejecuciones hipotecarias sobre vivienda única. En tal sentido la Ley fija pautas tendientes a
evitar ejecuciones hipotecarias, atendiendo la situación de numerosos deudores que, por
encontrarse en mora en el cumplimiento de sus obligaciones, se hallaban próximos a sufrir
la ejecución de su vivienda única y familiar.
El FFRH se rige por un contrato de fideicomiso de 30 años de duración suscrito el
22.01.04 entre el Estado Nacional (Fiduciante y Fideicomisario) representado por el
Ministro de Economía y Producción (MEyP) y el BNA (Fiduciario), y por las instrucciones
que le imparte el Fiduciante a través de la Autoridad de Aplicación e Interpretación del
Decreto 1.284/03 (MEyP), quedando facultado para dictar las normas complementarias y/o
aclaratorias que resulten necesarias.
40
FFDP, Decreto 286/95
Constitúyese un FONDO FIDUCIARIO PARA EL DESARROLLO PROVINCIAL
con el objeto de asistir a los bancos de provincia sujetos a privatización y fomentar la
privatización de empresas provinciales, en las condiciones previstas en el presente decreto
y en el contrato de fideicomiso a suscribirse entre el Estado Nacional y el BANCO DE LA
NACION ARGENTINA.
EL FONDO FIDUCIARIO PARA EL DESARROLLO PROVINCIAL se integrará
con los bienes definidos en el contrato de fideicomiso, podrá adquirir derechos y contraer
obligaciones, y será administrado siguiendo las instrucciones que le imparta el
MINISTERIO DE ECONOMIA Y OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS, a través de la
SECRETARIA DE FINANZAS, BANCOS Y SEGUROS.
Con los bienes fideicomitidos el "fiduciario" cumplirá las siguientes funciones:
a) prestar fondos a los "beneficiarios" para atender situaciones de iliquidez
transitoria o derivada de la excesiva inmovilización de carteras, requiriendo del
"beneficiario" o de la Provincia, las garantías adecuadas.
b) pagar los activos que adquiriese de los bancos con el fin de dotarlos de liquidez,
descontando el valor que se presupueste por su realización posterior.
c) adelantar recursos a las provincias elegibles que les encomienden la privatización
de sus empresas u otros activos, hasta un 70% de su valor probable de realización,
requiriendo las garantías adecuadas.
d) financiar programas de recursos humanos o fortalecimiento institucional de los
beneficiarios.
41
e) emitir títulos circulatorios, obligaciones negociables o contraer préstamos
sindicados, con o sin garantías especiales.
f) contratar consultores o asesores con el fin de preparar la documentación necesaria
para la privatización de las entidades
g) asumir directamente, por convenio con las provincias, la tarea de privatizar los
bancos que resulten elegibles.
h) contratar con entidades financieras oficiales o privadas la administración, co-
administración o el asesoramiento para la administración de los "beneficiarios" hasta que se
transfieran a sus adquirentes.
i) realizar cuantos más actos fueren necesarios para el cumplimiento del objeto del
fideicomiso.
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