colectivo social por el derecho a la alimentación

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Colectivo Social por el Derecho a la Alimentación

Informe Alternativo del Derecho a la Alimentación en Guatemala

2008

Informe de Monitoreo de las Directrices Voluntarias para el Derecho a la Alimentación

Guatemala, diciembre de 2008.

MESA NACIONAL ALIMENTARIA

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Colectivo Social por el Derecho a la Alimentación

Centro Internacional para Investigaciones en Derechos Humanos CIIDH

Coordinación de ONG y Cooperativas

CONGCOOP

Pastoral de la Tierra Interdiocesana PTI

Red Nacional por la Defensa de la Soberanía Alimentaria en Guatemala

REDSAG

Mesa Nacional Alimentaria MNA

Campaña Guatemala sin Hambre

Edición Ricardo Zepeda

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Introducción: Guatemala se destaca por ser el país americano que ha sufrido de mayores retrocesos en materia alimentaria en la última década. Esta situación se profundiza mucho más a raíz de la crisis alimentaria mundial que se origina durante el último semestre de 2007, en la cual los precios de los alimentos se incrementan considerablemente. Solamente por los efectos de esta crisis la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, FAO, estima que el número de hambrientos en el mundo se habría incrementado en por lo menos 75 millones de personas; mientras que en la región centroamericana este incremento se calcula en 6 millones de personas.1 A nivel nacional aún son incipientes los cálculos para considerar el número de personas que padecen hambre debido a esta crisis, sin embargo el número de personas que han caído a situación de pobreza se estiman en por lo menos 5%. Los cálculos de hace varios años explican que la mitad de la niñez guatemalteca padece algún grado de desnutrición, mientras que al realizarse valoraciones desagregadas se evidencia que esta situación afecta especialmente a la niñez indígena y campesina, en promedios cercanos al 80%.

Más allá de considerar que la situación de hambre y desnutrición es producto de la baja producción de alimentos, el enfoque de Derechos Humanos nos explica que es el producto de modelos económicos que basan su producción de riqueza en la desigualdad de la población; modelos que marginan a las mayorías de las oportunidades y las herramientas para acceder por sus propios medios a los medios necesarios para vivir con dignidad. Esta tesis se confirma en el sentido que hoy día el Mundo produce suficientes alimentos para alimentar al doble de la población mundial, lo que significa la existencia de “obstáculos perversos” que deliberadamente mantienen a la población con hambre, especialmente a raíz de intereses comerciales. En este sentido el Derecho a la Alimentación se constituye en una herramienta poderosa para comprender los retos que los Estados mantienen para con su población en materia alimentaria.

La comprensión de la relación intrínseca que mantiene el Derecho a la Alimentación con la problemática del Hambre se ha constituido en uno de los retos más fuertes por parte de los Estados. Han sido múltiples y variadas las experiencias que se han adoptado para frenar el avance del Hambre con resultados muy diversos pero generalmente fallidos. El incremento vertiginoso de la población en situación de Hambre, a pesar de estos esfuerzos, ha motivado el desarrollo del concepto de Derecho a la Alimentación como un principio que va más allá de la Disponibilidad y el Acceso a los Alimentos y que implica una obligación de los Estados a poner en práctica acciones políticas de carácter integral que lleven a la superación del Hambre.

Es así como el concepto del Derecho a la Alimentación ha logrado un importante avance en comparación con otros derechos específicos, partiendo de su inclusión dentro del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, PIDESC.2 La Cumbre Mundial sobre la Alimentación hace un llamado para que la definición del concepto fuera profundizado, y en 1999 se presenta la Observación General 12 que define el Derecho a la Alimentación con la siguiente definición: “El derecho a la alimentación adecuada se ejerce cuando todo hombre, mujer o niño, ya sea sólo o en común con otros, tiene acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación adecuada o a medios para obtenerla.” Este concepto abre la posibilidad de abordar variadas temáticas y enfoques, pero como puede observarse se enfatiza en las capacidades de las personas para obtener sus alimentos por sus propios medios.

La “Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después” hace un llamado para la instalación de un Grupo de Trabajo Intergubernamental con la participación de expertos en la lucha contra el Hambre, así como representantes de los Estados, para el diseño de una guía práctica para la 1 Con este incremento el número de personas en situación de hambre alcanza la cifra de 923 millones de personas. FAO, septiembre de 2008. 2 En el párrafo 1 del artículo 11 del PIDESC se indica que las personas tienen derecho a un nivel de vida adecuado, donde entre otros temas incluye la Alimentación Adecuada; mientras que en el mismo artículo, pero en su párrafo 2, específica en la realización de acciones urgentes para proteger a las personas contra el Hambre.

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aplicación del Derecho a la Alimentación por parte de los Estados. Este grupo realiza una minuciosa tarea para traducir la Observación General 12 en lineamientos para que los Estados puedan apoyarse en la definición de sus políticas vinculadas al Derecho a la Alimentación. Es así como en 1994 surgen las denominadas Directrices Voluntarias en apoyo a la realización progresiva del derecho a la alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional.

A pesar de que el Derecho a la Alimentación instituye obligaciones para los Estados para actuar contra el Hambre, las Directrices Voluntarias reconocen que no todos los Estados han desarrollado las mismas capacidades para realizar estas acciones; más allá de capacidades financieras se identifican capacidades institucionales y metodológicas. Las Directrices Voluntarias no implican “imposiciones” a los Estados, sin embargo tampoco se constituyen en “opciones”; su valor radica en el principio de integralidad para la aplicación de políticas públicas de acuerdo a las capacidades desarrolladas, y el uso máximo de los recursos disponibles. En casos extremos, cuando la situación rebasa la capacidad de un Estado, implica obligaciones a la Comunidad Internacional para apoyar procesos, mientras se recuperan estas capacidades.

Las Directrices Voluntarias se constituyen en la herramienta más avanzada para guiar los pasos de los Estados en sus esfuerzos por cumplir el Derecho a la Alimentación de sus ciudadanos. El carácter de “guía” que adquieren las Directrices Voluntarias abre la posibilidad para que la Sociedad Civil desarrolle su papel de vigilancia al Estado para el abordaje de las acciones más coherentes y concretas, según sus capacidades.

En este sentido, y por segundo año consecutivo, el conjunto de organizaciones que ha venido realizando acciones de vigilancia a diversas temáticas vinculadas al Derecho a la Alimentación, desarrollamos el Informe Alternativo del Derecho a la Alimentación en Guatemala. La amplitud de las 19 temáticas que plantean las Directrices Voluntarias, se constituye en un reto por incluirlas en este esfuerzo colectivo; lo que nos instiga a seguir en la ampliación de la alianza social que en un futuro cercanos nos lleve a cubrir la totalidad de las temáticas.

Para el año 2008 el grupo constituye el Colectivo Social por el Derecho a la Alimentación, con el objeto de abrir un espacio libre y democrático para la construcción de un posicionamiento político integral basado en el trabajo especializado procedente de diversos sectores, tanto académicos como de trabajo directo con las comunidades en la temática alimentaria, aunque con la especificidad del respeto de los Derechos Humanos en general y en especial del Derecho a la Alimentación Adecuada. Pretendemos construir un referente para la población organizada que se identifica con las causas que pretenden superar el Hambre y la Pobreza; así como ante el Estado, en el sentido de motivar que las acciones relativas a lo alimentario reconozcan y se basen en el enfoque del Derecho a la Alimentación.

Actualmente el Colectivo Social por el Derecho a la Alimentación está conformado por el Centro Internacional para Investigaciones en Derechos Humanos, CIIDH; la Coordinación de ONG y Cooperativas, CONGCOOP; la Pastoral de la Tierra Interdiocesana, PTI; la Red Nacional por la Defensa de la Soberanía Alimentaria en Guatemala, REDSAG; la Campaña Guatemala sin Hambre; la Mesa Nacional Alimentaria, MNA; así como expertos independientes que de forma voluntaria nos han colaborado en la elaboración de artículos específicos. Queremos agradecer muy especialmente el apoyo que nos ha brindado la organización FIAN Internacional.

Los estudios que presentamos a continuación tienen variados orígenes y se basan en diversas especialidades, pero encuentran como punto común la búsqueda de la Realización efectiva del Derecho a la Alimentación para toda su población. Esperamos que este esfuerzo sea de utilidad para que las luchas del pueblo guatemalteco para superar el Hambre encuentren en las Directrices Voluntarias una herramienta común para el cumplimiento progresivo del Derecho a la Alimentación.

Guatemala, diciembre de 2008.

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Estrategias para la realización del Derecho a la Alimentación en Guatemala3

Por Victoria Mogollón y Ricardo Zepeda Centro Internacional para Investigaciones en Derechos Humanos

I. De las Políticas de Asistencia Alimentaria a una Estrategia para el Derecho a la Alimentación.

El abordaje del Hambre en Guatemala ha significado históricamente la apertura de programas cuyo objetivo se ha circunscrito a proveer alimentación a poblaciones que ya padecen una situación de Inseguridad Alimentaria y cuyas posibilidades para confrontarla por sus propios esfuerzos son prácticamente inexistentes. Es hasta la apertura de la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, PSAN, que se da el primer paso para la consolidación de las acciones que ya se venían dando, en el sentido de ordenar las mismas. La PSAN abre la oportunidad de coordinación y especialmente para que la lucha contra el hambre adquiriera una dimensión mucho más amplia del ámbito de la Seguridad Alimentaria y Nutricional.

Durante la coyuntura de la apertura de la PSAN el país fue visitado por el Relator para el Derecho a la Alimentación, Jean Ziegler, el cual realizó una serie de recomendaciones al Estado de Guatemala para adecuar los incipientes esfuerzos gubernamentales enmarcados en la misma, al sentido del Derecho a la Alimentación. Ziegler enfatizó en el abordaje de las causas estructurales que provocan el hambre y la malnutrición, en la desigual distribución de la riqueza y de las oportunidades que afectan especialmente a la población indígena y campesina. Dos años después de haberse planteado estas recomendaciones, se evidenció que el gobierno de Berger no atendió las mismas, y que por el contrario, es durante su gobierno que se realizaron las acciones contrarias de mayor relevancia.

La vigencia del Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana (DR-CAFTA, por sus siglas en inglés), implicó la profundización de tendencias agrícolas y comerciales que excluyen a la población campesina nacional. Es también durante la administración Berger que se promueve la instalación y ensanchamiento de megamonocultivos agrícolas orientados a la exportación tales como la caña de azúcar, la palma africana y el piñón, que implícitamente expulsan a la población campesina del campo.

La consolidación y profundización de la pobreza en la última década, especialmente en los sectores de la población que ya la padecían, implicó el diseño y aplicación de una Estrategia de Reducción de la Pobreza, ERP, que concretamente no significó la disminución de la misma, ya que por el contrario se enfocaba en promover el crecimiento económico como condición primaria para disminuir la pobreza. Y a pesar que sí se comprueba un crecimiento económico regular, no se puede afirmar que se deba a la ERP, ya que las tasas de crecimiento económico nacional exhiben tasas similares a las de los países de la región centroamericana.4 Sin embargo el principal objetivo de la ERP no se alcanzó y por el contrario el primer semestre del 2008 significó una ampliación de la pobreza sin precedente en la historia contemporánea nacional.

3 El presente artículo es una síntesis del artículo denominado “La Crisis Alimentaria Mundial y el cumplimiento del Derecho a la Alimentación en Guatemala”, publicado en la Revista El Observador No. 14. Guatemala, diciembre de 2008. 4 La tasa de crecimiento económico es muy similar a la tasa de crecimiento poblacional, lo que a primera lectura indica un virtual estancamiento de los indicadores de desarrollo humano. En el sentido que los mecanismos de redistribución de la riqueza se observan paralizados (ingreso per cápita) se evidencia una concentración de la riqueza y el aumento de los niveles de desigualdad social.

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En lo específico se puede afirmar que Guatemala aún carece de un marco estratégico para cumplir con todas las dimensiones del Derecho a la Alimentación de su población.5 Lo más cercano a este enfoque lo implica la identificación de la Desnutrición Crónica como una temática abordable por el Estado, especialmente en el sentido de que la mitad de la población infantil sufre de la misma, el índice más alto a nivel continental. Y en este sentido a finales del gobierno de Oscar Berger se propone una política que no logra desarrollarse por este gobierno, el Programa de Reducción de la Desnutrición Crónica, PRDC, el cual se constituiría en el eje central del Plan Estratégico de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2007-2016, PESAN.

La administración Colom retoma el PRDC como eje central de su política de asistencia alimentaria derivada desde la SESAN pero cambia su denominación; a partir de marzo de 2008 se anuncia que la misma se abordará en el sentido de ESTRATEGIA, por lo que ahora se denomina Estrategia para la Reducción de la Desnutrición Crónica. Este cambio de denominación podría interpretarse como un aumento de nivel en cuanto a su abordaje, sin embargo no evidencia que las acciones ya propuestas en el PRDC se hayan complementado por nuevas metodologías o acciones significativas.6

Evidentemente estas acciones focalizadas no adquieren el carácter de “estratégico” especialmente en la medida que no se apoyan en otras acciones que identifiquen metas de mediano y largo plazo, especialmente aquellas que generen capacidades para que una vez superada una situación especial de hambre, el escenario haya cambiado favorablemente para esta población, especialmente en cuanto a su capacidad productiva y laboral. Existen otras acciones de la actual administración de Álvaro Colom que sí podrían integrar una estrategia, especialmente aquellas que promueve por ejemplo el Consejo de Cohesión Social, sin embargo en la medida que no se integran, complementan y fortalecen, en la medida de las necesidades, estos esfuerzos corren el riesgo de perderse y constituirse en programas de gobierno que no trascienden en políticas.

El actual gobierno asume con el discurso de fortalecer las capacidades del Estado para responder a las problemáticas sociales en su amplia dimensión. Contradictoriamente, a casi un año de iniciar esta administración se puede observar que la consolidación del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, SINASAN, no estaba incluida dentro de estos objetivos. Por el contrario, se propició la apertura de metodologías vinculadas a la temática alimentaria fuera del marco político que establece el SINASAN. En este sentido, la administración Colom optó por abordar un conjunto de políticas que más allá de su coherencia metodológica y la perspectiva de su positividad para la población empobrecida, no se garantiza su sostenibilidad en gobiernos futuros.

Entre los cambios institucionales mas fuertes relativos a la temática alimentaria se encuentra uno de metodologías de lo que trabajó el Programa Creciendo Bien, además de un debate público inicial de la pertinencia de los programas asistencialistas y acerca del seguimiento de programas como el del Vaso de Leche.

Por otra parte, el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, CONASAN, ente político del SINASAN y en cuyo seno se establece que se deben discutir todas las acciones relativas a lo alimentario, mantiene problemas en su conformación y desarrollo. Más recientemente se anuncia un hecho de gravedad: la creación del denominado Ministerio de la 5 El Derecho a la Alimentación implica que toda la población de un Estado tiene garantizado su acceso a los alimentos de forma permanente, segura y sin riesgos; que puede obtener sus alimentos por sus propios medios y que los mismos se adaptan a sus costumbres y prácticas culturales. Se enfatiza que en caso que lo anterior no se cumpla o se ponga en riesgo por causas naturales o por intereses de terceros, el Estado tiene obligación de intervenir. 6 El cambio más significativo lo implica un programa para proveer Micronutrientes a la niñez en situación de desnutrición denominado “Chispitas”, el cual ya se había desarrollado previamente por el Ministerio de Salud, mediante el Programa de Seguridad Alimentaria del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social.

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Familia implicaría que la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional, SESAN, pase a formar parte del mismo, desconociéndose que es un ente que fue creado con el objeto de dar seguimiento a las recomendaciones del CONASAN.

La existencia y buen funcionamiento del SINASAN evitaría la posibilidad de que se aborde el hambre y la desnutrición desde dinámicas e intereses político clientelares.7 La creación del Consejo de Cohesión Social viene a competir con las funciones que por ley debería realizar el CONASAN. De esta forma se observa que se ponen en riesgo los importantes avances y oportunidades que se abrieron con la PNSAN, algo que especialmente en la actual coyuntura de Crisis Alimentaria implica un grave riesgo para la mayoría de la población.

El Plan Estratégico de Seguridad Alimentaria y Nutricional, PESAN 2007-2016

En septiembre de 2007 el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, CONASAN, presenta el Plan Estratégico de Seguridad Alimentaria y Nutricional, PESAN 2007-2016. A pesar que algunos sectores sociales han mencionado que desconocen el proceso de elaboración del mismo se supone que a partir que el CONASAN lo aprueba el mismo tiene vigencia y que podría ser revisado solamente por el mismo CONASAN. La principal falencia metodológica que se evidencia es que el mismo fue diseñado en gran medida a partir de programas existentes durante el gobierno de Oscar Berger, tales como el Programa del Vaso de Leche y el Programa Creciendo Bien, los cuales ya no existen o fueron sustituidos por otros similares; o por ejemplo la ya desaparecida Estrategia Guate Solidaria Rural. Sin embargo no se tomó en cuenta que los graves errores que presentaban estas acciones en su implementación implicaban una fuerte tendencia a su revisión por parte del gobierno siguiente.

En gran medida el PESAN 2007-2016 invoca algunos aspectos que ya estaban establecidos en la Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional, sin embargo en las acciones que se plantean no se evidencia un enlace directo con las mismas. No se hace sino ordenar muchas de las acciones que ya se venían desarrollando a pesar de la debilidad de los impactos evidenciados y de la incongruencia de estas acciones con los principios del Derecho a la Alimentación. Es significativo el hecho de que el PESAN se apoya fuertemente en la provisión de Vitacereal a la población infantil desnutrida, cuando es un producto que ha sido rechazado por la población destinataria y que además implica dificultades para su manejo.

La matriz global que se presenta indica como objetivos los siguientes, que como se puede observar no implican ningún reto para el Estado e implican una continuidad de las políticas ya instituidas.

a) Mejorar la disponibilidad de alimentos.

b) Incrementar el acceso a alimentos.

c) Mejorar el consumo de los alimentos

d) Incrementar el aprovechamiento biológico de los alimentos.

e) Fortalecer el tratamiento de la desnutrición.

f) Consolidar el SINASAN y fortalecer instituciones.

El PESAN 2007-2016 ya no fue retomado por el gobierno de Álvaro Colom y llama la atención que ningún sector salió en defensa del mismo. Sin embargo es importante mencionar que esta situación implica un atraso de dos años para la implementación de acciones coherentes con la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Si bien el PESAN no realiza ningún aporte significativo, el mismo pudo haberse constituido en un punto de partida para que mediante procesos de participación social se hubiera reelaborado con el objeto de identificar acciones más coherentes y con mayor respaldo social que implicaría políticas de largo alcance.

7 Durante el último año de la administración Berger se hizo público un conflicto entre Andrés Botrán, entonces Secretario de la SESAN, y Wendy Widmann, esposa del ex presidente Berger, que motivó la salida anticipada del primero. La Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente (SOSEP), mantenía como programa insignia al Creciendo Bien, mientras que Botrán no logró posicionar el Programa de Reducción de la Desnutrición Crónica, PRDC, que logró el respaldo del CONASAN.

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II. Los instrumentos existentes para abordar la problemática del hambre y la desnutrición.

La ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SINASAN) establece que para la aplicación de la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PNSAN), el Estado de Guatemala debe asignar medio punto porcentual (0.5%) de lo recaudado del Impuesto al Valor Agregado (IVA), a proyectos y programas de seguridad alimentaria y nutricional destinados a población en pobreza y pobreza extrema. Estos recursos serán canalizados mediante las entidades que el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONASAN) defina mediante su Plan Estratégico8.

A pesar que el sistema ya ha logrado cierto nivel de estabilidad en su instalación, esta obligación no se ha cumplido aunque es un hecho que los montos que se suponen se deben definir, usualmente son superiores a esta cantidad establecida; sin embargo, en este sentido el efecto más contradictorio es que no se permite al CONASAN que pueda proponer el sentido del gasto en concordancia con las necesidades que se podrían priorizar de acuerdo con sus propios análisis y estudios.

En la actualidad, el IVA es el impuesto que mayor aporte realiza a la recaudación tributaria total -51%-. Implica el cobro de una tasa del 12% al consumo; sin embargo, se reconoce que es el impuesto que sufre de mayor evasión por parte de los sectores que lo cobran. A partir de la aplicación de acciones de control por parte de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), el monto de su recaudación prácticamente se ha duplicado en el periodo 2001-2007.

En el debate para aumentar la recaudación tributaria persiste la presión de los sectores empresariales para que se incremente al 15%, postura que es adversada por los sectores populares pues implica una recarga en el consumidor; mientras que para la población de mayor ingreso se evidencian tasas de impuestos bastante bajas para su nivel adquisitivo y de consumo.

Cuadro 3 Guatemala: Recaudación tributaria anual

Periodo: años 2001-2007 (Cifras en millones de quetzales)

Descripción 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Presupuesto total 17,120.54 20,292.36 21,210.08 23,329.18 25,097.79 29,023.36 33,720.96

Aporte del IVA al presupuesto

7,983.52 9,395.26 9,955.03 11,530.77 12,202.34 13,912.54 17,179.28

Aporte % 46.63 46.30 46.94 49.43 48.62 47.94 50.95

0.5% IVA 399.18 469.76 497.75 576.54 610.12 695.63 858.96

Fuente: Elaboración propia con información del Ministerio de Finanzas.

En el sentido que los montos que el gobierno asigna al rubro de seguridad alimentaria y nutricional superan el monto que se establece por medio de la ley, se evidencian dos aspectos que habría que abordar en el corto plazo.

8 Ley del SINASAN. Artículo 38.

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a) Dificultad para definir con mayor claridad lo que podría incluirse dentro de estos gastos, ya que actualmente podrían etiquetarse varias acciones vinculantes;

b) La insuficiencia del monto asignado pues es evidente que el cálculo de medio punto porcentual del monto del IVA no es suficiente para las dimensiones de la problemática alimentaria.

Los principales programas definidos para atender la seguridad alimentaria y nutricional de la población se encuentran ubicados en el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación, MAGA, por medio del Viceministerio de Seguridad Alimentaria y Nutricional, VISAN, y en el Ministerio de Educación, MINEDUC, por medio de los Programas de Alimentación Escolar a nivel de preprimaria y primaria.

El Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, MSPAS, promueve algunas acciones de tipo curativo que aún no logran consolidarse. Por otra parte se ha puesto en marcha recientemente la utilización de la metodología de Transferencias Condicionadas, que implica la entrega de dinero en efectivo a familias consideradas vulnerables con la condición de que sus niños asistan a la escuela y lleven un control de salud mediante el Consejo de Cohesión Social.

Cuadro 4

Ejecución presupuestaria de programas de algunas entidades con representatividad en el CONASAN a julio de 2008

(En millones de quetzales)

PROGRAMA ASIGNADO MODIFICADO VIGENTE DEVENGADO % EJECUCIÓN

MINEDUC Alimentación Escolar 546.45 0.0 546.45 84.21 15.41

MSPAS Extensión de Cobertura de los Servicios De Salud

229.36

26.31

255.67

39.67

15.52

MAGA Desarrollo Productivo 147.36 -42.20 105.16 11.78 11.20

Programa Nacional De Desarrollo Rural

0.00 2.60 2.60 0.00 0.00

Apoyo a la Seguridad Alimentaria

25.32 0.00 25.32 4.73 18.70

Alimentación para el Progreso 30.00 -5.09 24.90 0.00 0.00

Asistencia Alimentaria a la Población Campesina

11.55 -2.00 9.55 1.06 11.14

Vaso de Leche Escolar 70.34 0.00 70.34 47.01 66.84

Apoyo a La Producción de Alimentos Básicos

9.30 -1.73 7.57 0.00 0.00

Apoyo a la

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Postcosecha de Granos Básicos

9.51

0.17

9.69

3.62

37.46

Apoyo a la Producción de Granos Básicos

3.34

0.0

3.34

0.94

28.24

Fertilizantes e Insumos Agrícolas

155.60

81.72

237.33

144.29

60.80

Sistemas Agroalimentarios 2.70 2.70 0.41 15.16

Desarrollo Rural 64.00 -29.04 34.96 0.65 1.85 Apoyo Económico a la Población Rural Vulnerable

4.90

0.0

4.90

0.66

13.43

Asistencia Técnica Para la Reconversión Productiva

22.45

-4.00

18.45

3.50

18.99

SECRETARÍAS Y OTRAS DEPENDENCIAS DEL EJECUTIVO Promoción Comunitaria y Asistencia Alimentaria

43.10

24.33

67.43

30.38

45.05

Programa Creciendo Bien 3.11 0.80 3.91 0.31 8.01

SESAN (Asuntos de Seguridad Alimentaria y Nutricional)

10.00 7.00 17.00 9.14 53.77

Total todas las entidades 1,388.40 58.86 1,447.27 382.39 26.42

Fuente: Elaboración propia con datos del Sistema de Contabilidad Integrada Gubernamental del Ministerio de Finanzas Públicas – SICOIN –.

III. Las respuestas de la administración Colom para atender la problemática de la pobreza y el hambre.

a) Del Plan de la Esperanza al Consejo de Cohesión Social En el Plan de Gobierno de la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) se contempló la problemática relativa a la seguridad alimentaria y nutricional dentro de la Política de Desarrollo Social, Política de Desarrollo Municipal, Política Legislativa y Política de Desarrollo Económico. En el mismo se destacan las acciones que se centran en la implementación de la normativa alimentaria vigente, las que promueven el incremento en la inversión en el gasto social y la priorización de atención a grupos vulnerables.9

A pesar de la existencia de dicho plan y posterior a la toma de posesión, hubo un período incierto en cuanto a las medidas inmediatas a implementar debido a la puesta en marcha de un plan paralelo de acciones dentro de lo que se denominó el Plan de los 100 Días..Este último no alcanzó las altas expectativas creadas en la población durante la campaña electoral respecto a la 9 Plan de la Esperanza, Plan de Gobierno de la Unidad Nacional de la Esperanza. Guatemala., páginas 1-5, 40-71, 103-136, 251-266.

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resolución de las problemáticas sociales, especialmente en la creación de fuentes de empleo, mejoramiento de los servicios de salud, atención urgente a las áreas geográficas con mayor porcentaje de población con desnutrición crónica, ampliación de cobertura a nivel nacional de los programas de alimentación escolar tales como el del Vaso de Leche, Desayuno y Refacción Escolar, y apoyo a la agricultura.

Tabla 1

Guatemala: Propuesta de Plan de Gobierno 2008-2012 en lo que al abordaje de la Seguridad Alimentaria y Nutricional se refiere

Política Objetivo Específico Estrategia Principales Acciones

Combatir la pobreza y velar por el cumplimiento de los Acuerdos de Paz, la Ley de Desarrollo Social, la Agenda Nacional Compartida y las Metas y Objetivos del Milenio sobre desarrollo social.

Se creará el Instituto de Desarrollo Rural Integral, con enfoque en equidad, articulación rural - urbano, territorial, seguridad alimentaria y nutricional, y diversidad multisectorial económica.

• Aumentar progresivamente la inversión del gasto social público con calidad…

• Convertir los acuerdos nacionales e internacionales en políticas prioritarias de Estado… así como integrar y articular los programas de servicio social para facilitar el cumplimiento de los fines del desarrollo integral orientados al bienestar del ser humano…

• Garantizar el cumplimiento de la Ley General de descentralización, de Desarrollo Urbano y Rural y el Código Municipal.

• Construir una red nacional de políticas de desarrollo rural y social focalizadas con base en el mapa de pobreza y mayor exclusión social …

• Promover que cada municipio formule su propia estrategia de combate a la pobreza…

Desarrollo Social

Asegurar las condiciones e inversiones necesarias que garanticen los derechos a la salud, educación y nutrición, favoreciendo el desarrollo de la capacidad productiva de bienes y servicios que el país necesita.

Garantizar un nivel básico de nutrición a la población guatemalteca, particularmente a madres y niños en situación de pobreza y pobreza extrema de áreas rurales y urbano marginales.

• Garantizar e implementar la política de seguridad alimentaria y nutricional en el país, extendiéndola a todos los grupos vulnerables.

• Aumentar los recursos financieros asignados a la población desnutrida.

• Aumentar la producción alimentaria mediante el desarrollo sostenible del sector agrícola, mejorando las oportunidades de mercado.

• Implementar y fortalecer los programas de desayunos y almuerzos para preescolares y escolares, especialmente en guarderías infantiles, incluyendo a madres en estado de desnutrición pre y postnatal.

• Implementar centros de desarrollo integral para niños y niñas (guarderías).

Desarrollo Municipal

Impulsar programas de modernización, ampliación de coberturas y mejoramiento de los servicios sociales

Contribuir, en coordinación con el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, otras instituciones

• Propiciar programas relativos a la seguridad alimentaria y nutricional en grupos sociales de pobreza y extrema pobreza.

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municipales. dedicadas a la salud de la población y los comités locales de salud, a elevar el nivel de la salud de los habitantes del Municipio.

Legislativa Formular y aprobar un conjunto de leyes de beneficio social e incidencia ciudadana, para sentar las bases: económicas, políticas y sociales del cambio… que procure hacia la auténtica realización del bien común, teniendo como base la prevalencia al interés social sobre el particular… legislando en función de las mayorías generalmente ignoradas.

Garantizar el nivel básico de nutrición de la población.

• Promover desde la Bancada y la Comisión de Seguridad Alimentaria, la aplicación de ley específica así como monitorear la implementación de los programas de la SESAN.

Desarrollo Económico

Desarrollar la capacidad productiva a través de la organización comunitaria.

Crear redes de cooperativas orientadas al combate del desempleo y con sostenibilidad de la seguridad alimentaría, así como a la producción y comercialización externa de sus excedentes.

• Revisar y actualizar la Ley General de Cooperativas.

• Reestructurar el Instituto Nacional de Cooperativas (INACOP) y de la Inspección General de Cooperativas (INGECOP)…, dentro del actual contexto económico internacional.

• Facilitar las condiciones en la adquisición de insumos y factores de producción para que las redes de cooperativas puedan alcanzar sus objetivos.

• Recuperar y fortalecer el tejido social comunitario (capital social).

• Crear asociaciones comunitarias económicas productivas a través de fideicomisos.

Fuente: Elaboración propia con base en el Plan de Gobierno.

En los primeros siete meses de gobierno, el tema alimentario se ubicó en un punto protagónico a raíz de la escalada general en los precios de los alimentos a nivel mundial, regional y nacional. Durante este período, los esfuerzos gubernamentales se centraron en la creación e implantación de un órgano encargado de coordinar los programas de inversión social: la Comisión Interinstitucional de Cohesión Social, a través del Acuerdo Gubernativo 79-2008. En esta comisión tienen presencia el MINEDUC, el MSPAS, la SESAN, y la SOSEP, siendo a partir de esta nueva figura que se han orientado las principales propuestas y acciones ejecutadas.

La Comisión, mejor conocida como Consejo de Cohesión Social, se presenta como respuesta a la emergencia de atención de la población en extrema pobreza del país a través de focalización geográfica10. Centra sus iniciativas en las áreas de educación, salud, infraestructura,

10 Consejo de Cohesión Social. Informe “Plan de Acción 100 Días”, mayo 2008, Guatemala, páginas 2-18.

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sostenibilidad (entrega de microcréditos), cultura y deportes, y transferencias monetarias condicionadas.

En el espacio de su aprobación -del 21 de enero al 24 de abril del 2008- se reportó una inversión aproximada de Q. 296,22 millones. Hasta el mes de octubre se habían iniciado a través de éste Consejo, los siguientes programas presidenciales:

Escuelas Abiertas; Mi Familia Aprende; Bolsa Solidaria de Alimentos; Mi Familia Progresa; y, Comedores Populares en la ciudad capital.

Mientras se dirigen las voluntades y decisiones hacia instancias temporales de coordinación, se percibe la falta del rumbo a seguir y se evidencia el desconocimiento de la existencia de las entidades estatales encargadas de llevar a cabo las funciones que se asignan a estas nuevas figuras, específicamente las que integran el CONASAN.

Como se ha hecho notar en repetidas ocasiones, el presupuesto actual para los programas sociales fue asignado por la administración anterior. Pero dada la problemática alimentaria en que se encuentra el país al momento de la transición administrativa, se esperaría que en acuerdo o no con el monto asignado para cada entidad y sus diferentes programas, el porcentaje de ejecución fuera mayor al reportado.

En cumplimiento con el mandato legal consignado en la Ley del SINASAN, es de carácter obligatorio que las instituciones estatales que poseen corresponsabilidades institucionales establecidas en la Ley del SINASAN asumieran su compromiso de coordinación entre los programas que las integran. También deberán impulsar acciones en cada ámbito sectorial.

A nivel presupuestario, de 19 consultas11 a asignaciones en entidades vinculadas legalmente a la seguridad alimentaria y nutricional, solamente en tres casos la ejecución ha sido mayor al 50%, siendo, del MAGA: el Programa del Vaso de Leche y el de Fertilizantes e Insumos Agrícolas; y de la SESAN los que alcanzan esta cifra.

El Programa del Vaso de Leche con un 66% de ejecución fue suspendido en el mes de junio y a través del Secretario de la SESAN, Juan Aguilar, se presentó la propuesta de alimentación escolar a través del programa del MINEDUC. Las refacciones escolares están distribuidas en un menú compuesto principalmente por alimentos de proteína de origen vegetal, con un costo promedio no mayor a Q. 2.00 y un valor energético de entre 250 y 450 kilocalorías/día.

Éste cambio fue considerado positivo dado que el programa del MAGA centralizaba y distribuía el alimento principalmente en áreas urbanas y departamentos con moderada-baja vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria. Además eran relevantes las consideraciones acerca del bajo aprovechamiento biológico por las características fisiológicas actuales de la niñez guatemalteca, producto de la recurrencia de infecciones y de la historia nutricional.

El Programa de Fertilizantes e Insumos Agrícolas, el cual ha devengado el 60 % de lo disponible, ha recibido numerosas críticas por la entrega tardía de éstos, al punto que en algunos departamentos están siendo aún distribuidos cuando la época de siembra fue entre los meses de marzo y abril. Mientras que en la SESAN, por ser una entidad no ejecutora, los gastos responden a actividades administrativas centrales.

11 Gobierno de Guatemala. “Sistema de Contabilidad Integrada Gubernamental (SICOIN). Ministerio de Finanzas Públicas. Guatemala, agosto de 2008.

14

b) Las Medidas Solidarias En atención a las demandas sociales de medidas que redujeran el impacto de la situación económica en las condiciones de vida de la población, el gobierno de Colóm impulsó en el mes de mayo 10 acciones con efectos a corto, mediano y largo plazo, para enfrentar la escalada de precios internacionales y para proteger la economía de la población12.

La propuesta se agrupa dentro de pactos comerciales para enfrentar la inflación de algunos productos básicos; un plan para el fomento de la producción y del empleo agrícola y rural; y medidas políticas amplias para favorecer la estabilidad, inversión y competencia.

El paquete de las “10 Medidas Solidarias”

1. Acuerdos voluntarios para detener el alza de precios, establecimiento de precios tope para alimentos específicos como las partes obscuras del pollo, pan, aceite y cambios en los derechos arancelarios.

2. Acceso a importaciones para grupos amplios de la población, con la facilitación de créditos y ampliación de acceso a importaciones a pequeños productores y cooperativistas.

3. Control de la especulación y del acaparamiento a través de la Dirección de Atención al Consumidor (DIACO) del Ministerio de Economía (MINECO).

4. Amortiguamiento del impacto social con el fortalecimiento y ampliación de programas orientados a la seguridad alimentaria, combate a la desnutrición, en coordinación con los programas del Consejo de Cohesión Social.

5. Plan de emergencia para producir granos básicos y alimentos con el fomento a la producción en áreas de mayor potencial, arrendamiento de tierras, actividades de postcosecha, asistencia técnica, dotación de semillas y herramientas, subsidio de fertilizantes, crédito para frijol de segunda cosecha.

6. Generación de inversión y de empleo en la agricultura y en el área rural por la constitución de encadenamientos productivos en el área rural, desarrollo de patios productivos, desarrollo de artesanías, apoyo a pequeñas empresas de carpintería y a municipios exportadores de textiles, productos agroindustriales y turismo.

7. Energía disponible en mejores condiciones a través de instalaciones de generación eléctrica a base de carbón y de generación hidroeléctrica, aumento de la oferta con México, mejora de la eficiencia en la distribución y comercialización de hidrocarburos líquidos y gaseosos, y para aumento de la producción nacional en el corto plazo.

8. Política macroeconómica prudente y coordinada, con austeridad del gasto.

9. Impulso a las alianzas público-privadas.

10. Mayor competencia con el impulso de una Ley de Competencia para favorecer precios bajos.

Las medidas dirigidas a la estabilización del precio de alimentos de consumo básico, en los primeros tres meses no produjeron el impacto ofrecido. El fracaso se le atribuye a la liberación de contingentes para: leche en polvo, maíz amarillo, carne de aves, harina de trigo, harina de maíz, toda la carne del pollo, arroz de segunda. Con el arancel del 0%, solamente se amplificó el traslado de los precios internacionales de los alimentos ingresados, provocando principalmente que los límites (precios tope) consensuados a nivel nacional para éstos, no se lograran ni se mantuvieran.

Además, durante el mismo lapso no fue relevante el actuar de la DIACO. En esta, a pesar de haber mejorado su proceso administrativo y de verificación de precios, la imposibilidad sancionadora continúa limitando las oportunidades de acciones de este tipo. Además se ve restringida la capacidad de acciones preventivas del acaparamiento y especulación, prácticas que han tenido un papel protagónico en el escenario actual.

12 Gobierno de Guatemala. “Diez Medidas Solidarias para moderar el impacto del alza internacional de precios en Guatemala”. Gabinete Económico. Mayo de 2008, Guatemala, páginas 2-6.

15

Cuadro 7 Guatemala: Comportamiento del precio de alimentos con acuerdo de precios tope

Período: mayo-julio de 2008 (Cifras en quetzales)

Quetzales Alimento Precio Tope Precio Mayo Precio Junio Precio Julio Pan francés unidad

0.35

0.4013

0.33

0.33

Aceite de cocina (750 ml)

14.84

15.3114

15.57

15.80

Partes obscuras pollo libra

6.50 a 7.50

7.0015

7.00

7.50

Fuente: Elaboración propia con datos del INE y del Informe de las ”Diez Medidas Solidarias…..”, op. cit.

Las propuestas para el amortiguamiento del impacto social formuladas fueron articuladas a través de ministerios como el MAGA y el MINFIN; la SEGEPLAN, el Instituto de Fomento Municipal (INFOM), municipalidades, Gabinete Socio-Ambiental, CONASAN, SESAN, Fondo Nacional para la Paz (FONAPAZ), y Comité Interinstitucional de Cohesión Social.

El Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas “Mi Familia Progresa”, del Consejo de Cohesión Social, ha sido presentado por el gobierno como uno de los principales mitigadores del impacto social de la crisis, a pesar que inició su ejecución apenas un mes previo al lanzamiento de las medidas solidarias, y que hasta el momento carezca de manuales operativos, plan de acciones a mediano y largo plazo, y fuentes de financiamiento que no comprometan otros fondos sociales.

El objetivo de dicho programa es mejorar el capital humano de las familias pobres con hijos menores de 15 años, con la inversión en educación, salud y nutrición, a través de la entrega de un bono económico de Q. 300.00 mensual a cada familia por asistencia a los servicios educativos y de salud. De los meses de abril a agosto del presente año, se reporta que han sido atendidos 14 municipios de 45 priorizados en extrema pobreza. Además de esta priorización, se han identificado los más vulnerables a la inseguridad alimentaria y nutricional. En toda la República, de 6897 comunidades categorizadas por la SESAN16 hasta datos oficiales de agosto, solamente el departamento de El Progreso carece de áreas altamente vulnerables a la inseguridad alimentaria y nutricional, pero no así de moderadamente vulnerables. En adelante, los 22 departamentos presentan en mayor o menor porcentaje, alguna localidad en riesgo.

Totonicapán, Huehuetenango, Alta Verapaz, Quiché y San Marcos, son los cinco departamentos con mayor número de municipios caracterizados por la SESAN en muy alta vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria, siendo al primero al que se le atribuye más cantidad. De los 346 municipios identificados en esta categoría, el 74% se encuentra en estos departamentos, y el 56 % de los que ostentan moderadamente alta vulnerabilidad.

El MAGA orientó sus acciones a través de los programas ya existentes en el VISAN, decisión favorable en cuanto al aprovechamiento de la estructura estatal disponible en esta materia. Pero, se hizo notable la heterogeneidad en la cobertura de algunos de los programas con excepción del de Asistencia Alimentaria con el Programa Mundial de Alimentos (PMA) y el Programa de Insumos, que abarcan los 22 departamentos. 13 Datos del Ministerio de Economía (MINECO). 14 Datos del Instituto Nacional de Estadística (INE). 15 Datos del Ministerio de Economía (MINECO). 16 SESAN. Centro de Información y Coordinación en Seguridad Alimentaria y Nutricional (CICSAN). “Reporte de categorización del índice de riesgo 2006-2008 por departamento”, agosto, 2008. Guatemala. Consultado en: http://www.cicsan.gob.gt

16

Cuadro 8 Guatemala: Acciones de apoyo directo del MAGA Reporte de Programas, Beneficiarios e Inversión

Período: 1 de mayo al 1 de agosto de 2008

Acción Programa o Proyecto No. De

Departamentos Atendidos

Número de Beneficiarios

Inversión en Millones de Quetzales

Asistencia Alimentaria 16 59,553 3.2 Alimentos por Acciones 8 7,446 0.7

Refacción Escolar 19 460,854 64.1 Asistencia Alimentaria Asistencia Alimentaria en

coordinación con el Programa Mundial de

Alimentos

22 128,033 21.2

Producción Comunitaria de Alimentos 17 47,959 1.3

Postcosecha 9 4,260 0.4 Insumos 22 410,301 150.7

Programa Nacional de la Agricultura Orgánica 6 7,473 0.2

Plan de Emergencia Alimentaria

Programa de Granos Básicos 14 4,398 0.2

Total 1,127,135 288

Fuente: Elaboración propia con datos del Informe “Diez Medidas Solidarias para Moderar….”, op. cit.

Se desconocen los criterios aplicados para la selección y distribución de alimentos, semillas, herramientas, materiales, equipo, insumos, fertilizantes y asistencia técnica en esta atención inmediata a través de las “10 Medidas Solidarias”. Como se presenta, es en los departamentos de Retalhuleu, Jalapa, Baja Verapaz, Quetzaltenango y Quiché en donde se centralizan las acciones.

Esta distribución, que a excepción de los departamentos de Baja Verapaz y Quiché, tampoco es coherente con la priorización por nivel de pobreza (Alta Verapaz, Totonicapán, San Marcos, Quiché, Huehuetenango, Petén, Baja Verapaz, Chiquimula, Sololá).

Considerando que estas propuestas están dirigidas al amortiguamiento del impacto social, será necesario que se haga una revisión de la coherencia en la asignación de los programas. En ocho departamentos -entre estos cuatro de los más vulnerables-, de 14 en donde se instaló el Programa de Granos Básicos, no se vinculó con la distribución de silos de Manejo de Postcosecha, lo que se repite con el Programa de Agricultura Orgánica y Producción Comunitaria de Alimentos.

Para lograr la sostenibilidad vinculada a la seguridad alimentaria, las estrategias deberán incluir, además de lo relativo al fomento de la producción, propuestas que permitan la adquisición y posesión de recursos productivos como tierra, de forma que las personas cuenten con posibilidades de producir su propio alimento y/o abastecer la demanda nacional, no teniendo que depender de la asistencia estatal e internacional.

Aunque es importante mencionar que los 22 departamentos del territorio nacional fueron atendidos con por lo menos tres de los 9 programas. Las acciones del VISAN en su mayoría fueron ejecutadas en uno hasta siete municipios de cada departamento, estando incluidos o no en la priorización municipal de vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria de la SESAN. Además, es necesario aclarar que la cobertura informada en un departamento no implica que se haya realizado la intervención en todos los municipios priorizados. Cuestión que es de suma importancia si los planteamientos de esta coordinación se orientan a la seguridad alimentaria y el combate a la desnutrición. Ningún departamento dejó de ser cubierto por los programas de

17

asistencia alimentaria, pero será necesario que en adelante, fuera de una emergencia alimentaria o situación de hambruna las acciones de asistencia sean mínimas.

Para que existan condiciones que permitan la posibilidad de disponibilidad y de accesibilidad de alimentos a largo plazo y con la finalidad de no fomentar la dependencia, será necesario disminuir la proporción de asistencia alimentaria. Tendrá que considerarse aminorar la donación en las regiones que no sean moderada y altamente vulnerables, así como la reducción paulatina durante épocas que no impliquen exposición alta en las comunidades de mayor riesgo. Además, es importante incrementar el seguimiento y asistencia técnica para las actividades de producción comunitaria de alimentos y de alimentos por acciones, que impidan que las intervenciones se conviertan en paliativas y asistencialistas por el manejo inadecuado de éstas.

c) Las Intervenciones en Seguridad Alimentaria y Nutricional en Período de Crisis 2008-2009

Enmarcadas en la Estrategia de Nutrición de la Política de Desarrollo Social del Plan de Gobierno de la UNE en los factores determinantes de la Seguridad Alimentaria y Nutricional -Acceso, Disponibilidad, Consumo y Utilización Biológica-, y en la vulnerabilidad por factores climáticos, se presentó a finales del mes de agosto del presente año un conjunto de planes y estrategias lanzadas como “Intervenciones en Seguridad Alimentaria y Nutricional en Tiempos de Crisis”17.

Tabla 2

Guatemala: Resumen de acciones del Plan de Intervenciones en Seguridad Alimentaria y Nutricional en Tiempos de Crisis 2008-2009

Agosto 2008

Plan Coyuntural Plan de Contingencia

• Estrategia Nacional para la Reducción de la Desnutrición Crónica/ Vitacereal y Chispitas Nutricionales (ENRDC); • Producción de granos básicos; • Estabilización de precios canasta básica; • Ampliación de cobertura en salud, educación y

agua potable; • Programa de Refacción Escolar; • Información, Educación y Comunicación

• Enlace con Transferencias Monetarias Condicionadas “Mi Familia Progresa”; • Provisión de Bolsas Solidarias de Alimentos; • Mi Familia Aprende; • Comedores Populares; • Cocinas Solidarias;

Fuente: Elaboración propia con datos de la Presentación: Intervenciones en Seguridad Alimentaria y Nutricional en Tiempos de Crisis.

Las actuaciones se explican a través de un Plan Coyuntural y un Plan de Contingencia Alimentaria para enfrentar la crisis alimentaria.

Se insertó en el Consejo de Cohesión social la “Estrategia de Reducción de la Desnutrición Crónica (ERDC)” cuyos objetivos y actividades son equivalentes hasta el momento a las del Programa de Reducción de la Desnutrición Crónica, iniciado en el año 2006 a través de la SESAN y ejecutado por el Programa de Extensión de Cobertura de los Servicios Básicos de

17 Estas intervenciones serán conjugadas a través de la SESAN, el MSPAS, el MAGA, el MINEDUC, FONAPAZ, SCEP, INFOM, SOSEP, SBS, en coordinación con el Consejo de Cohesión Social y los programas presidenciales que este ejecuta.

18

Salud del Ministerio de Salud. Como apoyo a ésta estrategia, la SESAN y la Organización de las Naciones Unidas (ONU) firmaron un convenio de “Programa Conjunto de Apoyo a la ENRDC”18 con una inversión programada de US$ 5.5 millones para el abastecimiento de 8,564 toneladas métricas de Vitacereal, y Q. 46 millones en la ejecución a través del Programa de Extensión de Cobertura del MSPAS.

El Plan de Contingencia se enfoca en la atención de los 45 municipios priorizados en riesgo a la inseguridad alimentaria, pobreza19 y en los afectados por desastres climáticos. La entrega de “Bolsas Solidarias” de alimentos incluye frijol, arroz, maíz, Incaparina, y aceite. Se proyecta una inversión de Q. 62.35 millones para adquirir 10,755 toneladas métricas de alimento a entregar a 79,146 familias. Al ponerse en marcha en los municipios donde ya trabajan los programas presidenciales del Consejo de Cohesión Social, se identifica importante la articulación de las actividades, aunque deberán establecerse los mecanismos de seguimiento de la ejecución y las evaluaciones de impacto real.

En el sentido de los principios del Derecho a la Alimentación, es de suma importancia que estas intervenciones se vean complementadas por programas de largo plazo que conduzcan a la generación de capacidades y recursos que motiven que las personas en situación de riesgo, logren la plena realización de este Derecho Humano, y que no se generen situaciones de dependencia alimentaria. Para favorecer estas capacidades de los grupos más vulnerables, se deben proponer e implementar políticas agrarias y comerciales que coadyuven a que la población campesina recupere su capacidad productiva para una comercialización con dignidad, y políticas laborales que apoyen a la población trabajadora a alcanzar un ingreso suficiente para acceder a una Alimentación Adecuada.

Conclusiones i. A pesar que en la actualidad existen dos ESTRATEGIAS orientadas al abordaje del

Hambre y la Desnutrición, es evidente que ambas mantienen bajas posibilidades de alcanzar sus metas ya que no cuentan con el respaldo político que las constituya en políticas de mediano y largo plazo. Mientras tanto la problemática que se pretende atender se complica cada día más, poniéndose en riesgo a la mitad de la población.

ii. La convergencia de los factores especulativos internacionales y la desprotección de los recursos alimentarios básicos para el pueblo guatemalteco, impactaron fuertemente en el acceso económico a los alimentos de la Canasta Básica Alimentaria. Proyectando que 62% de las y los guatemaltecos vivirían sin condiciones dignas, y más del 18 % de estos se encontrarían sin las posibilidades de alcanzar el derecho humano primario después de la vida, el derecho a la alimentación adecuada o a los medios para obtenerla.

iii. Las medidas emergentes para moderar el impacto del alza internacional de precios en Guatemala, no ha producido efectos favorables a corto plazo. Dada la poca integralidad y manejo irregular que se le ha dado a las acciones, difícilmente producirán la atenuación esperada e implican una brecha más amplia en el cumplimiento progresivo del Derecho a la Alimentación.

18 Este programa de apoyo se enlazará con las Agencias de Naciones Unidas como el Programa Mundial de Alimentos (PMA), la Organización Panamericana de la Salud (OPS/OMS), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), y el Programa de Voluntarios de las Naciones Unidas (VNU). 19 Gobierno de Guatemala. Presentación: Intervenciones en Seguridad Alimentaria y Nutricional en Tiempos de Crisis. Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Agosto, 2008. Guatemala.

19

iv. Las políticas relativas a la Seguridad Alimentaria y Nutricional deben mantener el orden y coordinación que se establece en el Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional. En este sentido los esfuerzos que se realizan corren el riesgo de fracasar, ya que no toman en cuenta la información y aportes provenientes desde los sectores que conforman el SINASAN.

v. Las políticas de Seguridad Alimentaria y Nutricional no pueden constituirse en las únicas políticas relativas a lo alimentario. Para que tengan sentido y fuerza, y especialmente para que adquieran el sentido de Estratégico, deben complementarse con políticas que generen capacidades y le devuelvan a la población las herramientas necesarias para lograr generar riqueza por sus propios medios. Para el caso guatemalteco se destacan las políticas agrarias, comerciales y laborales favorables a las necesidades de la población.

20

Sistema de mercado, precios de los alimentos e intervención del estado Susana Gauster y Pablo Sigüenza

Instituto de Estudios Agrarios y Rurales - CONGCOOP

Introducción: Los esfuerzos por erradicar el hambre y garantizar el pleno goce del derecho a la alimentación deben enfocarse en múltiples direcciones. Una muy importante es fomentar y fortalecer la capacidad que la misma población tiene de producir sus alimentos y volver a garantizar la autosuficiencia local y nacional de producción de granos básicos. Esto pasa por la creación y ejecución de políticas dirigidas a desarrollar la pequeña producción de granos; principalmente maíz, frijol y arroz y generar en el mercado escenarios en los que el productor obtenga los precios justos por su trabajo y el consumidor no sea perjudicado por precios incrementados desmedidamente en la cadena de intercambio. Así el productor y productora obtienen del fruto de su trabajo los ingresos para procurar a su familia un mejor nivel de vida y el consumidor está protegido contra procesos especulativos.

Los Estados Partes en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, PIDESC, entre ellos Guatemala, tienen la obligación de respetar, promover y proteger el derecho a una alimentación adecuada, así como de tomar las medidas oportunas para lograr plena realización de manera progresiva. En las directrices voluntarias en apoyo a la realización del derecho a la alimentación aprobadas por el consejo de la FAO en 2004 se dan una serie de recomendaciones a los gobiernos en función de que sus acciones y políticas sean acordes a lo pactado en el PIDESC. La Directriz 4 se refiere a medidas en el marco de los Sistemas de Mercado:

“Los Estados, de conformidad con su legislación y con las prioridades nacionales, así como con sus compromisos internacionales, deberían mejorar el funcionamiento de sus mercados, en particular de sus mercados agrícolas y alimentarios…”

“Los Estados deberían establecer normas, políticas, procedimientos y órganos de reglamentación y de otro tipo para garantizar un acceso que no sea discriminatorio a los mercados e impedir las prácticas contrarias a la competencia en los mercados.”

En el presente informe se abordan de manera concreta el estado actual del mercado de granos básicos en Guatemala. Se establece como a raíz de las medidas neoliberales de finales del siglo pasado, se generó una abstención absoluta del Estado en el mercado de granos y se plantea la existencia de prácticas monopólicas y oligopólicas en la distribución y comercialización de alimentos. Demos un detalle de los costos de producción que en 2008 están llevando los pequeños productores y las difíciles condiciones que enfrentan, lo que pone en peligro la viabilidad de la producción incluso para el autoconsumo.

Con la entrada del nuevo gobierno en enero de 2008, se anuncian varias medidas tendientes a enfrentar la crisis de incremento de los precios de los alimentos y se anuncia un apoyo decidido a la producción nacional de granos. En el documento se abordan las políticas trabajadas hasta el momento y los escasos resultados alcanzados. También hacemos referencia a lo que significa para los consumidores el incremento en los graos básicos y de allí la conveniencia y urgencia de adoptar medidas de regulación del mercado desde el gobierno.

21

I. El Sistema Alimentario: Para la economía guatemalteca, la agricultura sigue teniendo un peso relevante. En el año 2006 la producción agropecuaria llegó al 24.37% del Producto Interno Bruto del país;20 el 36% del empleo se da en el sector agrícola21, y como generador de devisas aporta el 27.55% de las exportaciones totales (en 2006).22

De los jornales generados en el ámbito agrícola, el 39% corresponde a la producción de maíz blanco, y el 12% a la producción de otros granos básicos.23 Así que para la vida social rural, la producción de los granos básicos es de vital importancia; tanto en términos de sustento de vida para una parte importante de la población rural como en términos de seguridad y soberanía alimentaria.

Guatemala ha sido expuesto fuertemente a las políticas de Ajuste Estructural. A una acelerada apertura comercial, primero por obedecer los lineamientos de los acuerdos alcanzados en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC), segundo por adelantar una reducción arancelaria unilateral y tercero por la entrada en vigencia del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos en julio 2006, se ha unido el desmantelamiento casi total del Sector Público Agropecuario (SPA), desde finales de los años 80 hasta finales de los años 90.24 Todo ello ha afectado la producción nacional de los granos básicos y fomentado la importación, que particularmente en los casos de trigo, arroz y maíz amarillo ha ascendido fuertemente, presentando una parte cada vez mayor en la disponibilidad de cada uno de esos productos (ver descripción de granos).

1. Producción, importación y exportación de cultivos El valor bruto de la producción agropecuaria en el año 2006 fue de Q1,464.85 millones (1 US $ = Q7.5). Del PIB agropecuario Q869.95 millones provienen de la producción agrícola, Q. 416.37 millones de ella se destina a la exportación, Q. 248.01 millones al consumo interno, y Q. 205.56 al consumo industrial.25

En Guatemala, los granos básicos más importantes son el maíz (blanco y amarrillo) y el fríjol, que constituyen la dieta básica de la población guatemalteca. Sin embargo, la canasta básica alimentaria incluye también otros granos: el arroz y el pan, derivado del trigo.

Todos los granos básicos muestran algún grado de dependencia hacia los mercados internacionales, básicamente hacia Estados Unidos (el 100% del maíz amarillo, el 96% del arroz, y el 74% del maíz blanco importado viene de Estados Unidos).26 La situación más dramática se

20 Banco de Guatemala 21 Instituto Nacional de Estadística (INE), Encuesta sobre Ingresos y Empleo 2003 22 Banco de Guatemala 23 Garbers, Frank y Susana Gauster, La Economía Campesina en el contexto de la apertura comercial: Una aproximación después de la ratificación del Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana Centroamérica y los Estados Unidos de América (TLC RD-CAUSA), CONGCOOP, 2004. 24 Hubo una reducción de más de 20 mil empleados a alrededor de 700 en la actualidad; desaparecieron instituciones como el Instituto Nacional de Comercialización Agrícola –INDECA- (comercialización y garantía de precios), la Dirección General de Servicios Agrícolas –DIGESA- (asistencia técnica agrícola), la Dirección General de Servicios Pecuarios –DIGESEPE- (asistencia técnica pecuaria) que ni siquiera han sido sustituidas por el sector privado, y el Banco de Desarrollo –BANDESA-. El único relicto del SPA lo representa el Instituto de Ciencias y Tecnología –ICTA- el cual se ha venido debilitando, teniendo un enfoque empresarial cada vez más fuerte. 25 Banco de Guatemala 26 Ozaeta, Juan Pablo, Tres años después de la aprobación del DR-CAFTA, región enfrentada a crisis alimentaria, documento de

trabajo, IDEAR-CONGCOOP, Guatemala, 2007

22

ve en el trigo, donde únicamente el 2% de la disponibilidad nacional proviene de producción nacional. El arroz y maíz amarrillo muestran altos índices de importación también.

Cuadro 1:

Superficie cultivada, producción e importaciones de los granos básicos, 2007

Maíz blanco Maíz amarillo Arroz Fríjol negro Trigo

Superficie cultivada, en hectáreas 685,759 176,050 9,100 220,500

Producción nacional (en TM) 1,294,394 304,039 26,004 188,175.60 8,000

Importaciones (en TM), 2007 58,144 641,781 83,275 7,817 394,741

Relación importaciones/producción nacional

4.5% 211% 320.2% 4.2% 4,934.26

Valor de importaciones, US $ 14,280,914 133,512,185 25,726,092 4,037,474 112,076,188

Consumo aparente (en TM) 1,352,538 945,820 109,279 195,992.60 402,741

Participación en el PIB agrícola (2006) 6.14% 2.21%

Fuente: Elaboración propia, con datos del Banco de Guatemala, SIECA e INE, ENA 2007

Son esos los cultivos que se están importando a Guatemala (sus exportaciones son mínimas). De allí, Guatemala sigue siendo un país agro-exportador, con un superávit en la balanza comercial agrícola (US $ 1,012,130.8 en 2007).

2. Maíz blanco y amarillo El maíz es la base cultural y alimenticia de la población. En Guatemala se produce maíz amarillo y blanco. El maíz blanco se destina al consumo humano. Existe una producción alta, casi autosuficiente, con pocas importaciones. Únicamente la industria procesadora de maíz blanco, en particular la productora de harina de maíz, importa el grano, básicamente de Estados Unidos27. La relación de la producción maíz blanco – maíz amarrillo es alrededor del 4:1. El maíz amarillo, si bien en algunas partes del país (occidente) se usa también para consumo humano, principalmente se destina a la industria (avícola, porcina).

Hay un alto grado de dependencia hacia las importaciones de este grano, más de dos terceras partes de la disponibilidad nacional provienen de las importaciones (exclusivamente de Estados Unidos). Estas importaciones han ido creciendo aceleradamente desde la aplicación de las Políticas de Ajuste Estructural. Es importante señalar que en el año 1985 Guatemala todavía era autosuficiente en el maíz.

La mayoría de los productores de maíz (blanco y amarillo) son pequeños productores (540,547 de los 589,377 productores de maíz blanco y 185,229 de los 190,622 productores de maíz amarrillo)28. Estos mismos productores y productoras contribuyen al 67.5% de la producción nacional de maíz (blanco). Alrededor del 42% de la producción total del maíz blanco sirve para el autoconsumo (humano y en una mínima parte - 7% del consumo humano- animal), el restante

27 Ibid. 28 INE, Censo Agropecuario 2003

23

58% se vende en el mercado interno. El maíz amarillo se queda en un 75% para el autoconsumo, en un 5% para autoconsumo animal, y solo alrededor del 20% se va al mercado interno.29

3. Precios al productor y concentración del mercado Si bien se supone que las importaciones de maíz implican que la información del mercado internacional se filtre en el nacional30, la realidad ofrece otro cuadro. Mientras los precios internacionales del maíz han venido creciendo continuamente, llegando en mayo 2008 a US $ 249/bushel (versus US$ 96.5 a principios del 2005, significando esto un crecimiento del 258%), no ha sucedido lo mismo con los precios de maíz blanco que en el mismo período únicamente subieron en un 21% (de Q. 1.00/ libra a Q. 1.21/libra), al consumidor.

En cuanto a los precios al productor, en el mismo período en el que los precios internacionales han incrementado en 52.74% (abril 2007 – abril 2008)31, los productores reportan precios estables o incluso decrecientes respecto al año pasado.32 Observando los precios en las zonas de producción y consumo, se puede notar que los precios de los meses mayo y junio 2008 son en general más bajos que el año anterior (aunque se ven tendencias diferentes por zona). En resumen, “se habla de que el maíz es caro, pero al productor sí se lo sacan barato.”33

Cuadro 6:

Precios por quintal de maíz blanco, en Quetzales Oriente Occidente Nacional

Mayo 2007 103 155 128 Junio 2007 119.5 144.5 132 Mayo 2008 115 118 103 Junio 2008 133 141 114

Fuente: elaboración propia, con datos de la FAO (Monitoreo quincenal de los precios de los granos básicos)

Gráfica 1:

Incremento en los precios internacionales del maíz, comparado con los precios de maíz blanco al consumidor y precios al productor, precios indexados, mayo 2007 a junio 2008

29 Cálculo propio con datos del INE, ENA 2007. 30 Reyes Hernández, op.cit. 31 En base a la base de datos sobre productos básicos de UNCTAD 32 Entrevista colectiva con productores de la comunidad Willy Hood, Mazatenango; Nueva Libertad, Petén; entrevista Juan

Carlos Pirir, Nuevo Horizonte, Petén 33 Entrevista colectiva con productores de Nueva Libertad, Petén.

24

00.20.40.60.8

11.21.41.61.8

2

May2007

Jun200

7

Jul2007

Ago200

7

Sep20

07

Oct2007

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Precios Argentina, Rosario,FOBPrecios al consumidor

Precios en zonas deproducción

Fuente: elaboración propia con datos de UNCTAD, INE y FAO

En el año 2007, ha sido una sola empresa (el Grupo MASECA) que bajo dos formas jurídicas (Derivados de Maíz de Guatemala –DEMAGUSA- y Maíz Industrializado – MINSA-) importó el 90.44% del maíz blanco que el país compra. En 2006, fue el 94.96%.34 Con esto no solo se ha convertido en el ganador único del contingente de 0 arancel que abrió el DR-CAFTA,35 sino controló (en el año 2006), alrededor del 11% del maíz blanco circulante en el mercado guatemalteco.36 En conjunto con los comerciantes grandes y otras pequeñas industrias, se puede hablar de una estructura oligopsónica con capacidad de inferir en los precios.37

DEMAGUSA poco a poco ha venido sustituyendo sus importaciones por producción local (en consecuencia las importaciones han bajado de 80,426.15 TM en 2006 a 58,143.62 en 200738, con únicamente TM 8,000 en lo que va del año 2008 (mayo)). El argumento anteriormente usado por priorizar las importaciones – la calidad del grano – se ha venido diluyendo ante la ventaja de precios que actualmente ofrece la compra local.39 Sin competencia real que pudiera presionar que los precios nacionales se adecuaran a los internacionales, éstos se han venido comportando completamente contrario a lo que mercados integrados dejan esperar.

Para la producción de harina de maíz, a nivel nacional, DEMAGUSA se abastece en alrededor del 40% de productores comerciales - finqueros de la Costa Sur con extensiones de más de cuatro caballerías;40 por lo demás se entienden con los intermediarios.41 Con ellos fijan un 34 Debido a que no se accede a este tipo de datos, se cruzó datos proporcionados por el Ministerio de Economía y la SAT. 35 En el caso del maíz blanco, el DR-CAFTA establecido un contingente de 0 arancel de TM 20,400 para el primer año. Nueve empresas aplicaron a una cuota del contingente: dos importadoras históricas y siete importadoras nuevas. Según el reglamento respectivo, las (dos) históricas tenían derecho al 80% del contingente; las (siete) nuevas solo al 20%. Así que abiertamente se iba a dejar prácticamente el total del beneficio a solo dos empresas. Lo que luego se aceptó, no tan abiertamente, fue que estas dos empresas tuvieran un mismo dueño. DEMAGUSA, la filial guatemalteca del Grupo MASECA, compró finales del 2005 a MINSA, otra productora de harina de maíz. Sin embargo, sigue operando y accediendo a cuotas bajo la forma jurídica de MINSA con lo que se permitió que a casi todo el contingente accediera un solo dueño. Ver Gauster, Susana, El impacto del DR-CAFTA en el sector agroalimentario, IDEAR-CONGCOOP, Guatemala, 2007. 36 Gauster, Susana y Alberto Alonso Fradejas, GRUMA– MASECA: La emperadora translatina de la tortilla de harina de maíz en Centroamérica, Guatemala, 2007. 37 Reyes Hernandez, op.cit 38 Banco de Guatemala 39 Gauster, Susana y Alberto Alonso Fradejas, GRUMA-MASECA: la emperadora translatina de la tortilla de harina en Centroamérica, Instituto de Estudios Agrarios y Rurales-CONGCOOP/Mesa Global/Alianza Social Continental, Guatemala, junio 2007. 40 Edgar Escobar, op.cit. 41 Entrevista con productor en Playitas, Chisec; y Nuevo Horizonte, Petén; entrevista colectiva con productores de Nueva

Libertad, Petén.

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precio, y les trasladan los costos de negociación con los productores. De este modo, se negocia con pocos proveedores quienes presionan a los grupos de productores o productores individuales para que venden rápido y a bajos precios.42

Convenios directos con productores únicamente han aceptado en el marco de un proyecto del PMA, con productores de Nueva Concepción, Escuintla, a quienes compran a un precio atractivo (Q. 100 +- 5%) para la producción de Vitacereal (que luego les compra el PMA),43 siempre siendo el PMA la entidad que ofrece apoyo técnico a los productores. Otras negociaciones directas fallaron por ofrecer DEMAGUSA precios de compra por quintal por debajo incluso de los del mercado local, sin ofrecer ningún tipo de servicio.44

Para las y los pequeños la situación es crítica. Al no incrementarse los precios que obtienen, la desesperación de los productores crece cada día más por el aumento dramático en los costos de producción. Algunos productores hasta están considerando dejar de producir, incluso para su seguridad alimentaria pues consideran que los precios obtenidos ya no cubren los costos de producción, mucho más cuando se hace necesario arrendar tierra para tal fin.45 Los cálculos realizados por los productores llegan a un costo de producción de Q. 4,652 por manzana, con semillas originarias y sin considerar el costo del arrendamiento (alrededor de Q. 1,000/manzana).46 Partiendo de un rendimiento de 60 quintales/manzana y un precio de Q. 80/quintal, resulta que, sin pérdidas, una manzana genera Q. 4,800.47 Así que, vendiendo toda la producción, le quedan Q. 148 (alrededor de US $ 20) al productor y su familia.

De acuerdo a los costos de producción de maíz calculado por el Banco de Guatemala, los costos de producción han subido de Q. 5,050.1 en 2003 a Q. 5,723.55 en 2007. Este incremento todavía no contempla los cambios más sustantivos en los precios que se han vivido en el último año, particularmente de insumos y transporte.

Cuadro 7:

Cuadro comparativo de costos de producción de maíz por manzana entre los años 2003 y 2007, en la Región V de Guatemala48 2003 2007

COSTOS DIRECTOS 4,352.34 5,040.01 Renta de la tierra 350 400 Mano de obra 2,087.68 2,377.76 Depreciación maquinaria y equipo 927.97 1,007.13 Insumos 986.69 1,255.12 COSTOS INDIRECTOS 697.76 683.54 COSTO TOTAL 5,050.10 5,723.55 COSTO UNITARIO (para una producción de 70 quintales)

72.14 81.76

Fuente: elaboración propia, con datos del Banco de Guatemala

En el caso del maíz amarillo, en el año 2007, han sido 10 las empresas que importan el 64.71% de las importaciones totales.49 Con lo cual controlan el 61.5% del maíz amarillo circulante en el mercado guatemalteco.50 Estas empresas pertenecen a pocos grupos de capital – se estima que no 42 Gauster y Alonso Fradejas, 2007, op.cit 43 Edgar Escobar, op.cit. 44 Gauster y Alonso Fradejas, 2007, op.cit 45 Entrevista colectiva con productores de la comunidad Romero, Mazatenango y Nueva Libertad, Petén 46 Entrevista colectiva con productores de la comunidad Conrado, Mazatenango 47 ibid 48 Sacatepequez, Escuintla, Chimaltenango, tres departamentos vecinos del departamento de Guatemala 49 Datos proporcionados por la Superintendencia de Administración Tributaria, SAT 50 Relación entre maíz amarrillo importado por las 10 empresas y totalidad de maíz amarrillo importado + maíz amarrillo

nacional destinado al mercado interno

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son más de cinco grupos que controlan el total de las importaciones de maíz amarrillo. El hecho que la administración del contingente del DR-CAFTA establece que el 95% del contingente se distribuye entre empresas históricas y sólo el 5% entre las nuevas51, no contribuye a un acceso más equitativo de la misma. El grupo más grande52 viene importando más del 40% de del maíz amarrillo que entra al país.

En décadas anteriores (finales de los años 80, años 90), la industria avícola usó este poder para intervenciones en los mercados del maíz amarillo.53 Importaban justo en los momentos de cosecha para presionar los precios, de por sí bajos en esos momentos, más a la baja (“Cuando salía la cosecha, ya había maíz de Estados Unidos, ANAVI importaba y el resto lo tiraba al mercado”54). De esa manera contribuyeron directamente a la desarticulación de la producción nacional de maíz amarrillo.

Hoy día siendo la producción nacional completamente marginal, el uso del poder de mercado se dirige hacia la protección de sus productos (particularmente el pollo), arancelaria55 y zoosanitaria56 que les permite cobrar precios considerablemente más altos más altos que en el resto de los países de la región (US $ 3.09/kg versus US % 2.11- US $2.39 en El Salvador, Honduras y Nicaragua).57

4. Fríjol negro En 2003 hubo 292,961 productores y productoras de fríjol negro, de los cuales el 91.21% son pequeñas/os. El caso del fríjol negro es un caso especial. Es un cultivo de consumo nacional, un elemento cultural de la población guatemalteca. Por tanto la evolución de diferentes indicadores, en principio hay que entenderla bajo el entendido de que se mueve dentro de una economía cerrada.58 Esto explica porqué la producción del fríjol negro ha mostrado un crecimiento, no sólo en términos absolutos, sino también en términos relativos frente al crecimiento poblacional. El resultado es una disponibilidad por persona de 0.201 quintales en 2003, partiendo de 0.159 en 1950, y 0.196 en 1979.59

Hasta la fecha, las importaciones de fríjol negro, han sido reducidas. Únicamente el 4.2% de la disponibilidad nacional proviene de importaciones, con pocos cambios en los últimos años, oscilando entre TM 5,175 (2000) y TM 11,191,298 (2006).60 El 91% de las importaciones fríjol se reparten cinco empresas procesadoras, productoras de frijoles volteados y enlatados

51 Entrevista Yasmin Afre, Departamento de Administración de Contingentes, Ministerio de Economía 52 El Grupo Multi-Inversiones es un grupo de capital nacional, con operaciones transnacionales, particularmente mediante su

cadena de restaurantes de comida rápida “Pollo Campero” que opera en once países, entre ellos, Estados Unidos, Indonesia y China.

53 Edgar Escobar, op.cit. 54 Entrevista colectiva con productores de la comunidad Conrado, Mazatenango. 55 En las negociaciones del DR-CAFTA, la industria avícola es la que más se protegió. Aparte de quedar en la canasta P, que implica diez años sin reducción arancelaria ninguna y 18 años hasta la liberalización total, los muslos de pollo son uno de los pocos productos en los cuales la reducción arancelaria partirá del arancel consolidado (164%) y no del aplicado (15% actualmente), lo cual implica que en la práctica hasta el año 18 se mantendrá el mismo arancel que se ha aplicado desde el 2001 - el 15%. Aparte de esto, el contingente de 0 arancel del año 1 equivale las importaciones históricas y – contra cualquier lógica de “libre comercio” – BAJA año por año, hasta llegar a unos 8,000 TM en el año 12%, ver textos DR-CAFTA, http://www.mineco.gob.gt/Presentacion/ExplorarDirectorio.aspx?titulo=TituloAdministracionComercioExterior&subtitulo=Tratados+de+Libre+Comercio&llaveExploracion=Tratados+de+Libre+Comercio 56 Edgar Escobar, op.cit. 57 http://www.sica.int/cac/sistem.aspx 58 Reyes Hernandez, op.cit. 59 Cálculo propio en base a INE, Censo Agropecuario 2003. 60 En el año 2007 bajó nuevamente a TM 7,493,373, http://estadisticas.sieca.org.gt/siecadb/Estadisticas/Resultado.asp

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(Alimentos Kerns de Guatemala S. A, Malher, Caseras Natural, Agroindustria Lozano, Alimentos Maravilla).61

Sin embargo, se están introduciendo prácticas nocivas en el mercado del fríjol negro. Desde Estados Unidos y Canadá se ha venido importando fríjol partido, descartado allá por su presentación, y por tanto tan barato, que el productor guatemalteco no puede competir a nivel de precio.62 En un mediano plazo, estas prácticas pueden generar un impacto negativo a la producción de fríjol nacional.

Los precios durante mucho tiempo se mantuvieron estables también, hasta que en los meses de mayo y junio 2008 se dieron incrementos inesperados. Los precios subieron de Q3.93/quintal en enero del 2008 a Q4.69/libra en mayo y Q5.16/libra en junio. El incremento de los precios también se dio en las zonas de producción, aunque no en la misma dimensión que al consumidor (Gráfica 2).

En julio se dio una baja en las zonas de producción (de Q. 484 a Q. 445). Se dio la observación que luego de la caída algunos transportistas retuvieron el grano para evitar caídas mayores63, lo que insinúa que la actual fluctuación, o más bien el actual incremento, no se deben exclusivamente a la mala cosecha en la zona productora del país, sino que se están introduciendo prácticas especulativas también en este mercado.

Gráfica 2:

Precios del fríjol negro, al consumidor y en zonas de producción, precios indexados Mayo 2007 a junio 2008

Q-

Q0.20

Q0.40

Q0.60

Q0.80

Q1.00

Q1.20

Q1.40

Q1.60

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juni

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Precio al Consumidor,indexadoPrecio en zonas deproducción, indexado

Fuente: elaboración propia, con datos del INE y FAO

61 Datos de SAT y diversas entidades gubernamentales 62 Entrevista Edgar Escobar, op.cit. 63 FAO, Monitoreo sobre la reserva, precio y mercado del maíz y fríjol con familias de las comunidades donde se ejecutan

proyectos apoyados por FAO-Guatemala, 15 de julio 2008.

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5. Arroz La producción de arroz ha mostrado un decrecimiento dramático. En términos de productores ha bajado de 14,668 en 1950, a 2,870 en 200364, y en términos de producción per capita, de 0.084 quintales en 1979, a 0.023 quintales en 200365. Con lo cual hoy por hoy, ya no constituye una producción relevante, ni en términos de seguridad y soberanía alimentaria, ni en términos de sustento de vida para las y los pequeños productores (de hecho, solamente son 1,76266). Únicamente el 22.4% de la producción de arroz viene de pequeñas y pequeños productores, que únicamente puede cubrir las necesidades alimentarias de 230,479 personas.67

La producción de arroz ha sufrido fuertemente por la apertura comercial. En el DR-CAFTA, si bien se lograron períodos de desgravación relativamente largos, también desde el inicio se establecieron contingentes amplios de 0 arancel. Sin embargo, se acordó un requisito de desempeño que establece que las empresas procesadoras, por cada porcentaje del contingente que usan, deben comprar el mismo porcentaje de la producción nacional – quiere decir que al importar el 30% del contingente, debe comprarse al mismo tiempo el 30% de la producción nacional a un precio de garantía al productor (actualmente Q118/quintal). Esto es parte de acuerdos tomados entre los socios de ARROZGUA, la organización de productores y molineros de arroz, para regular el mercado nacional del arroz.68

De hecho, para este cereal, las fluctuaciones de precio no existen. Los precios de garantía fijados tienen vigencia anual y con ello se establece un precio de referencia sobre el cual se adicionan los márgenes de comercialización. La regulación de ARROZGUA integra todos los niveles de mercado.69

Según ARROZGUA, los precios del arroz al consumidor no han subido en la misma dimensión que a nivel internacional por la producción nacional, que ha funcionado como “regulador” del precio; si bien el precio pagado al productor ha aumentado, de tal manera que en el mercado consigue Q200/qq en lugar de los Q118/qq pactados con la industria, este incremento no es igual que el alza a nivel internacional. De hecho, se prevé para los meses de septiembre a diciembre precios estables por la cosecha nacional.70

Para los productores el incremento en los precios internacionales ha tenido repercusiones positivas pues consiguen casi el doble del precio que antes “Es una lástima que ya no logremos [tierra] ni para arrendar, pues el arrocito se está pagando mejor por la arrocera”71; “Ahora que se paga mejor el arroz, todas las familias de la aldea vuelven a sembrar en las playas del río Cahabón.”72 Este nivel de precio probablemente se podrá conservar en nuevos acuerdos con la industria en septiembre, en los que el precio de garantía llegará a alrededor de Q180, casi un 60 por ciento más que este año.

El caso del arroz muestra que, al regular el mercado, es posible generar beneficios para los productores sin afectar sobre manera a las y los consumidores; y que, incluso, puede paliar el efecto negativo de la concentración del poder de mercado. El mayor importador de arroz controla

64 INE, Censo Agropecuario 2003 65 Cálculo propio en base a INE, Censo Agropecuario 2003. 66 INE, Censo Agropecuario 2003 67 Cálculos propios, de acuerdo a las necesidades establecidas en la Canasta Básica Alimentaria 68 Entrevista Luis Mazariegos, ARROZGUA 69 Reyes Hernandez, op.cit. 70 Entrevista Luis Mazariegos, ARROZGUA 71 Santiago Icó, pequeño productor de arroz (20 cuerdas), maíz (16 cuerdas), frijol y chile. (Grupo Focal Tierra Linda, 26 de

marzo 2008), Comunidad Playa Temblor, Panzós, Alta Verapaz 72 Entrevista con Enrique Chiquín, mediano productor de arroz, Aldea Cahaboncito, Panzós, Alta Verapaz

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el 44% de las importaciones73 y por tanto el 33% del mercado de arroz74, sin embargo esta concentración no parece tener las mismas repercusiones que en caso del maíz blanco y amarrillo.

Gráfica 3: Incremento en los precios internacionales del arroz comparado con los precios de arroz al consumidor

Guatemala, precios indexados

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abr-

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Precios internacionales

Arroz GTM, Precio alconsumidor

Fuente: elaboración propia, con datos de UNCTAD e INE

6. Trigo El trigo es el cultivo más afectado por la aplicación de las políticas de Ajuste Estructural. De 45,181 productores y productoras en 1979, quedaron tan solo 4,895, un poco más del 10%. El cuadro 8 visualiza la tendencia de decrecimiento drástico que ha mostrado la producción del trigo. Actualmente hay una total dependencia de las importaciones (tan solo un 2% de la disponibilidad nacional proviene de producción nacional) y con ello, de los mercados internacionales.

Cuadro 8: Crecimiento de la población versus crecimiento en la producción del trigo

Población Prod. de trigo Trigo/persona 1950 3,146,072 359,348 0.1141964 4,287,997 397,506 0.0931979 5,817,161 799,213 0.1372002 11,237,196 54,624 0.005

Fuente: elaboración propia, con datos del INE (censos poblacionales y Censo Agropecuario 2003)

Debido a lo anterior, el alza en los precios de los productos derivados del trigo como el pan francés, ha sido dramático, de Q4,79/libra en enero 2004 a Q8,06 en abril 200875, incremento del 64%. En los primeros meses del año 2008, en los cuales la crisis se agudizó, las cooperativas de panificadoras denunciaron la concentración de las importaciones (trigo y harina de trigo), a las que no tenían acceso, por lo cual tenían que trasladar el precio cada vez más caro que cobraron las importadoras y procesadoras del trigo a los consumidores finales. El trigo está siendo importado por cinco empresas (el 92.62% en 2007), de los cuales la principal importa más del

73 Información proporcionada por la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) 74 Importaciones/Importaciones+producción local destinada al mercado 75 INE, Índice de Precios al Consumidor, Guatemala, Junio 2008.

30

40%. La harina de trigo muestra un cuadro parecido: el 92.8% está siendo importado por cinco empresas.76

De hecho, en Guatemala se consigue una sola marca de harina de trigo. La empresa Molinos Modernos del Grupo Multi-Inversiones importa y procesa el trigo, lo que le permite actuar de manera anti-competitiva. Sirva como ejemplo que, según su director, sus ventas medidas en quintales no bajaron (tras argumentar que las alzas impactaban a toda la cadena).77 De allí, resultó que un decremento del 60% en los precios internacionales del trigo de ninguna manera quedó reflejado en precios más bajos de harina de trigo en el país.78

Gráfica 4:

Incremento en los precios internacionales del trigo comparado con los precios del pan al consumidor Guatemala, precios indexados

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Trigo, PreciosinternacionalesPan GTM, precios alconsumidor

Fuente: elaboración propia, con datos de UNCTAD e INE

II. Impactos en el consumo, Desnutrición y Pobreza (extrema) El costo de la Canasta Básica Alimentaria ha subido de Q1,527.49 en junio 2007 a Q1,875.43 en junio 2008, es decir en un 22.8%. La Canasta Básica Vital, que además de los alimentos incluye los rubros de salud, educación, vestido, transporte, vivienda y recreación subió de Q. 2,787.39 a Q. 3.422.32 en el mismo lapso de tiempo (+22.8%).79

El poder adquisitivo del quetzal ha bajado a un 56% con referencia al año 2000.80 Al mismo tiempo no ha habido una evolución comparable del Salario Mínimo. Actualmente aún con el Salario Mínimo agrícola completo, únicamente se logra cubrir el 79% de la Canasta Básica Alimentaria. A esto se suma que la mayoría de los jornaleros y jornaleras ni siquiera reciben el Salario Mínimo. Un estudio realizado por la organización campesina CODECA en 149 fincas de la Costa Sur de Guatemala en el año 2005, en el cual el salario mínimo agrícola ascendía a Q1,200 mensuales, relata que únicamente en 2.7% de las fincas estaban pagando dicho salario mínimo.

76 Información proporcionada por la SAT 77 http://www.prensalibre.com/pl/2007/octubre/13/184938.html 78 Ozaeta, Juan Pablo, op.cit. 79 Ibid. 80 Ibid, en junio 2007 había bajado al 63%

31

Cuadro 9: Comparación entre la evolución del costo de la CBA y los salarios mínimos

Año Costo CBA, en Quetzales

Salario mínimo agrícola

mensual (SMA)

Salario mínimo no agrícola mensual

(SMNA)

% de CBA posible de cubrir con SMA

2000 1,182.2 823.5 884.50 70 2001 1,219.98 915 838.75 75 2002 1,283.38 1,019.01 1,098 79 2003 1,318.36 1,092.82 1169.07 83 2004 1,371.29 1,209.94 1,177.3 88 2005 1,458.59 1,209.94 1,177.3 83 2006 1,492.33 1,295.03 1,331.02 87 2007 1,593.09 1,359.69 1,397.51 85 2008 1,819.61 1,433.5 1,479.25 79

Fuente: FAO, Monitoreo sobre la reserva, precio y mercado del maíz y fríjol con familias de las comunidades donde se ejecutan los proyectos apoyados por FAO-Guatemala, 30 de junio 2008.

Gráfica 5: Comparación entre la evolución del costo de la CBA y los salarios mínimos

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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Costo CBA, en Quetzales

Salario mínimo agrícola mensual(SMA)

Salario mínimo no agrícolamensual (SMNA)

Fuente: Elaboración propia, con datos de FAO, op.cit.

Según cálculos del INCAP, un aumento de alimentos del 15%, y sin aumento de ingresos repercute en la pobreza extrema guatemalteca en un incremento del 15.2% al 18.7% (450 000 nuevos indigentes) y en la pobreza en uno del 51% al 62.2% (con 1,460,000 nuevos pobres). Con un incremento en los ingresos del 5% el impacto bajaría un poco, pero siempre aumentaría la indigencia de 15.2% a 17.6% (310 000 nuevos indigentes) y la pobreza de 51% a 58.6% (990 000 nuevos pobres).81

El Programa Mundial de Alimentos (PMA) y el Programa de Desarrollo de Naciones Unidas (PNUD) han desarrollado estimaciones sobre el impacto del alza de los precios (de los alimentos) en la pobreza y pobreza extrema.

El PMA estima que la línea de la pobreza está subiendo en 5.4% a causa del alza de los precios82, y la pobreza extrema (o indigencia) en 4.5%.83 Estimaciones del PNUD llegan a la misma dimensión. Hablan de 700,000 nuevos pobres (de 13 millones de habitantes), y 500,000 que han

81 Programa Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional para Centroamérica (PRESANCA) e Instituto de Nutrición de

Centroamérica y Panamá (INCAP), Observatorio Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, Boletín Número 1, Junio 2008

82 Estas proyecciones parten del alza en los precios en general, que además de los alimentos incluye el petroleo y sus derivados. 83 Entrevista Irene del Rio, opc.cit.

32

estado pasando de la pobreza a la pobreza extrema.84 Esto significa que en lugar del 51%, está llegando a 56.4% el índice de pobreza en Guatemala, y la pobreza extrema está subiendo de 15.2% a 19.7%.

Para enfrentar la situación delicada que se está viviendo, las familias están aplicando diversas estrategias:

1. Aumento en ingresos: implica trabajar más horas e involucrar a más miembros de la familia. Es una estrategia insostenible ya que puede implicar que las niñas y los niños no asistan a la escuela.85

2. Reducción del consumo: se proyecta que el consumo alimentario general podría reducirse en un 6%.86 El sondeo realizado por Prensa Libre87 estableció que las carnes rojas, la leche, el pan, los frijoles y algunos cereales son los principales alimentos que los guatemaltecos consumen en menor cantidad como resultado del alza. Según el sondeo, solo el 20 por ciento de los consultados sigue comprando lo mismo.88

3. Sustitución del consumo: Se consumen productos de menor calidad (por ejemplo salchichas de tercera (calidad), cuando las de primera ya tienen una calidad dudosa)89 y se sustituyen unos rubros por otros “Ahora comemos carne dos veces por semana, si mucho”90; “guardamos maíz para comer y hacer tortillas pero mucho más que maíz no hay”91, “nos alimentos con atol y todo el día atol y tortillas.”92

4. Venta acelerada de la cosecha: Muchos de los agricultores dejan de reservar el maíz por problemas de efectivo y luego les toca comprarlo más caro cuando lo necesitan para su alimentación básica. “El mismo campesino vende, el mismo campesino compra”.93

IV. Políticas aplicadas por el Gobierno y los Organismos Internacionales Guatemala no cuenta con mecanismos de regulación o intervención en los mercados domésticos de los granos básicos. Mientras el Instituto de Comercialización Agrícola (INDECA) que estaba a cargo de la compra-venta de granos para disponer de ellos en los períodos de desabastecimiento y así regular los precios durante el año, resultó siendo una de las instituciones desmanteladas, el Tratado de Libre Comercio eliminó el último mecanismo de intervención en los mercados agrícolas al menos con los socios del DR-CAFTA94: la determinación del nivel de aranceles.

Únicamente el maíz blanco quedó exento de la liberalización, manteniendo el 20% del arancel (aplicado), con excepción de un contingente de 0 arancel de 20,000 toneladas anuales, con un crecimiento del 2% anual. Los demás granos están sujetos de una paulatina eliminación de aranceles, hasta, entre 5 y 18 años95, llegar a la eliminación total. Mientras tanto mantienen en su mayoría altos contingentes de 0 arancel (maíz amarillo, arroz, habiendo sido el trigo liberalizado 84 La estimación toman como base la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (ENCOVI) 2006 y proyectan a partir de la

inflación experimentada desde la realización de la ENCOVI. 85 Entrevista Irene del Rio, Op.cit. 86 Entrevista Irene del Rio, op.cit. 87 Sondeo telefónico efectuado entre 423 guatemaltecos, entre el 25 y 27 de junio 2008 88 http://www.prensalibre.com/pl/2008/julio/01/247614.html 89 Entrevista Irene del Rio, op.cit. 90 Feliciano Méndez, entrevistado por Prensa Libre: http://www.prensalibre.com/pl/2008/julio/01/247614.html 91 Entrevista colectiva con mujeres de la comunidad Conrado, Mazatenango, abril 2008 92 Atol es una bebida basada en el maíz. Entrevista colectiva con mujeres de la comunidad Romero, Mazatenango, abril 2008 93 Entrevista colectiva con productores en la Cooperativa San Francisco, Ixcán. En los mismos términos se expresaron los

productores de la comunidad Willy Hood, Mazatenango 94 Como pudimos establecer arriba, prácticamente todas las importaciones de los granos básicos vienen de Estados Unidos 95 Ministerio de Economía, Textos DR-CAFTA, Anexos, http://www.mineco.gob.gt

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ya completamente antes de la entrada del DR-CAFTA) que se están complementando con contingentes que se permiten crear en el marco de los acuerdos de la Organización Mundial del Comercio de tal manera que ninguna importación en esos productos cuenta con impuestos.

La liberalización comercial, con su máxima expresión DR-CAFTA, ha sido problemática por desincentivar la producción nacional de los granos que han entrado a precios altamente subvencionados, inundando los mercados locales. A la hora de enfrentar el incremento de los precios alimentarios, mucha capacidad productiva se ha perdido y justo en los cultivos que más se importan, se mira más impacto en los precios domésticos. Así que el modelo aplicado ha generado una dependencia que está agudizando la crisis que se está viviendo.

Por el otro lado, la desregulación de los mercados mezclada con la liberalización comercial, ha beneficiado casi exclusivamente al pequeño grupo de empresas importadoras, que hoy por hoy controlan los mercados de los granos básicos de manera mono y oligopólica y sientan las reglas del juego para todos los actores involucrados en ellos. Mientras la población está sufriendo las consecuencias de una serie de políticas equivocadas, el monopolio importador de maíz blanco ha ahorrado impuestos de alrededor de un millón de US $ en 2007, y los importadores de maíz amarrillo US $ 6,650,823.7.96

Al mismo tiempo ha habido una política de estimulación, incentivos y subsidios para la producción para los agrocombustibles (Exención de aranceles, IVA y cargas y derechos consulares sobre la importación de maquinaria y equipo, para los periodos de preinversión y de construcción, que no excederá de 10 años; exención del Impuesto sobre la Renta por 10 años, a partir de la fecha en que el proyecto inicia operación comerciales; ventas de bonos de carbono por la producción de palma africana; evasión fiscal impune, etc.),97 lo cual ha favorecido una actividad contraproducente para la seguridad y soberanía alimentaria nacional.

El nuevo Gobierno de la Unidad Nacional de Esperanza (UNE) que asumió el 14 de enero del 2008 la administración, de entrada anunció varias políticas para incentivar la producción nacional de granos básicos que ha sido completamente abandonada en los últimos veinte años. Sin embargo, varias de las políticas anunciadas no lograron el consenso con el sector privado y otros no tendrán un impacto real ante la problemática que el país y el mundo está enfrentando.

Ejemplo de ello, a pesar de anuncios de políticas de cambio más estructural, como la revitalización del Decreto 40-74 “Ley Obligatoria y de Fomento para el Cultivo de los Granos Básicos”, el cual establece que cada finca con una extensión mayor a 100 manzanas debe destinar el 10% a la producción de granos básicos y también la regulación de los mercados mediante el INDECA (además de su función de compra-venta de granos, con definiciones sobre niveles de importación y exportación de granos)98 o el establecimiento de precios tope, al final se ha quedado con más de lo mismo, debido a la poca decisión de impulsar sus propuestas sin consensos con el sector empresarial.

Así que al final se ha enfrentando la crisis abriendo mayores contingentes de algunos productos (maíz amarillo, arroz, harina de trigo, pollo, huevos, leche etc.) y abriendo contingentes de 0 arancel de otros. Primero llama la atención que nuevamente no se toca la protegida industria azucarera, en un contexto en el que el consumidor guatemalteco paga el azúcar 2.8 veces más caro que a nivel internacional se está cotizando. Segundo, Si bien hay una novedad en el sentido de reglamentar el acceso a los contingentes de tal manera que también las medianas industrias se pueden beneficiar de ellos, lo cual puede contribuir a una competencia más sana (particularmente en pollo, huevo y harina de trigo), nuevamente no hay ninguna garantía concreta que los 96 Cálculos propios, con información de la SAT 97 Alonso Fradejas, Alberto, Agrocombustibles, derecho humano a la alimentación y soberanía alimentaria: Un triángulo

dialéctico de poderes, en: IDEAR-CONGCOOP, Territorios II, Soberanía Alimentaria, Guatemala, 2007. 98 Congreso de la República, Decreto 40-74“Ley Obligatoria y de Fomento para el Cultivo de los Granos Básicos”

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beneficios se trasladen a los consumidores. Y tercero, en los casos de los granos básicos no se entiende la ventaja pues ni siquiera los contingentes del CAFTA se han venido aprovechando en su totalidad.99 Además resulta cuestionable la medida ante la claridad de los mismos tomadores de decisión como el Secretario de Seguridad Alimentario y Nutricional de que el problema actual no es la FALTA de alimentos, sino el ACCESO a estos (determinado por los niveles de ingresos de las personas).100

Por el otro lado se anunció el fomento de la producción de granos básicos, a partir de incrementar el programa de arrendamiento de tierras de 28,000 a 124,000 familias beneficiarias (el programa consiste en otorgar Q2,000 a cada familia, de los cuales Q300.00 son no re-embolsables y Q1,700 en calidad de préstamo a 0% los primeros 6 meses y 6% si se extiende el plazo de pago101), la distribución de 30,000 quintales (25 libras por manzana) de semilla mejorada y 480 mil sacos de fertilizante subsidiado, así como créditos para fríjol, por Q500; y la contratación de 500 técnicos para la asistencia técnica. A este programa se le iban a destinar Q400 millones.

Mientras la distribución de fertilizantes ha reproducido la irregularidad y corrupción que ya se había visto en otros momentos de su aplicación102, el programa de arrendamiento no ha arrancado ni los técnicos han sido contratados. Respecto a la distribución de las semillas, el Instituto de Ciencia y Tecnología (ICTA), un ente público, anunció que se había agotado la existencia de semilla certificada, debido a que la vende a distribuidoras privadas. El hecho que estas empresas exportan el 80% de las semillas, ni siquiera da la opción al Gobierno de re-comprar las semillas.103

En síntesis, hay ausencia de varias políticas fundamentales en la política del Ministerio de Agricultura así como en su estrategia de enfrentar la crisis. Las principales demandas y necesidades de los productores y las productoras siguen sin atenderse: el acceso a la tierra104(ya que el arrendamiento (sin opción de compra) es un mecanismo completamente insuficiente para enfrentar la crisis alimentaria y agraria pues la voluntad de invertir y mejorar la parcela depende de la certeza sobre la propiedad);105 seguros agrícolas para enfrentar fenómenos naturales; precios fijos106 e infraestructura productiva (centros de almacenaje), mecanismos de regulación del mercado de los granos básicos y/o creación de reservas estratégicas en los centros públicos de almacenaje que actualmente se encuentran arrendados (en parte a precios simbólicos a empresas transnacionales); acceso a créditos blandos para la producción agrícola para pequeños y pequeñas productoras; y la asistencia técnica.107

99 Según el Departamento de Administración de Contingentes del Ministerio de Economía, de los TM 575,000 disponibles en

maíz amarillo, hasta la fecha (julio 2008) se han asignado 531,066.27 TM e únicamente se han importado TM 195,942; lo mismo en arroz granza donde de TM 59,800 se han importado TM 13,000. http://dace.mineco.gob.gt/contingente_Cafta/reporte_resumen_cafta_publico.php?Opcion='Resumen'&checkbox3='checkbox'&ano8=&mtcc=1><div%20align=

100 http://www.elperiodico.com.gt/es/20080529/economia/56219/ 101 http://www.guatemala.gob.gt/noticia.php?codigo=583&tipo=1 102 Principalmente diversos mecanismos de los empresarios para acceder a los fertilizantes subsidiados que dejaban los pequeños

productores fuera del beneficio, corrupción y clientelismo 103 http://www.elperiodico.com.gt/es/20080426/pais/53582/ 104 “Sin tierra, no hay maíz”, productores de Conrado, Mazatenango 105 Entrevista Gustavo García, Técnico Nacional del Sistema Milpa/FAO Guatemala 106 “Lamentablemente el Gobierno no viene para decirnos les compramos tanto a tal precio, para mejorar los precios”, ibid 107 “Ningún técnico nos ayuda, en lugar de hacer bien, arruinamos nuestra tierra”, “no sabemos como guardar nuestra semilla”

entrevista con productores de Cooperativa San Francisco, Ixcán

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Conclusiones: Entre los posibles beneficiarios del incremento de los precios se mencionan los medianos y grandes productores de granos básicos, quienes tienen el capital suficiente para las inversiones necesarias (insumos para la producción para los cuales los pequeños productores tienen que endeudarse; infraestructura para el manejo pos-cosecha etc.) para lograr la cantidad y calidad que la industria requiere lo cual les permite negociar buenos precios.108 Otros beneficiarios son las empresas o comerciantes con capacidad de almacenaje que pueden agudizar la crisis al retener granos y así contribuir a un alza de los precios.

Por lo anterior, la Secretaria de Seguridad Alimentaria y Nutricional, acaba de manifestar su preocupación respecto a la relación actual de capacidad de almacenaje pública y privada. Según esa instancia, necesitando una capacidad de almacenaje mínima de TM 34 mil, la capacidad estatal no llega a las TM 24 mil, mientras que la privada “por lo menos duplica esa cifra”109. Por tanto plantean la idea de construir silos municipalidades, intermunicipales y familiares, ya que “confiar en la capacidad de almacenaje del sector privado podría significar, por la experiencia de otros países, depender de una especulación que podría volverse desaforada, dado el incremento de los precios”.110

Las empresas importadoras y procesadoras de granos no han dejado de ganar. Caso de la filial del Grupo MASECA en Guatemala, que en el primer trimestre 2008 muestra el mismo volumen de ventas que en el primer trimestre 2007, pero con un incremento de las ventas netas del 22%, lo cual implica un incremento en la utilidad bruta del 15%.111 De hecho, el precio de la harina de maíz, en el mismo período en el que el maíz blanco subiera en un 21%, incrementó en 39% (enero 2005 a abril 2008), lo que demuestra que la industria más que trasladó los costos altos de la materia prima al consumidor final.112 Lo mismo en caso de la industria productora de la harina de trigo que, como pudimos ver anteriormente, trasladó el incremento del precio de la materia prima al consumidor, no así el decremento.

Si bien, con excepción de los productores de arroz, es difícil detectar un impacto positivo del incremento de los precios para las y los pequeños productores en la actualidad, sí hay quienes subrayan la oportunidad que se está abriendo en términos de generación de empleo, particularmente si se apostara a llegar a la autosuficiencia en maíz y arroz. “Se importa 600 mil toneladas de maíz, si eso se produjera, cuánto trabajo se podría generar en el campo. En vez de estar trayendo maíz amarrillo, podríamos enviarlo a Estados Unidos. Igual con el arroz. Si soy autosuficiente y tengo un arroz barato puedo enviar, y es una forma de generar empleo en el campo.”113

Efectivamente no se puede negar que los precios internacionales actuales abran oportunidades para pequeñas y pequeños productores. El solo hecho que los precios han llegado a ser tan altos que el efecto del dumping que tanto ha afectado la pequeña agricultura en los países en desarrollo en general y en Guatemala en particular, deja de ser un factor real, ya abre nuevos escenarios. El hecho que la industria haya reducido sus importaciones, buscando abastecerse en mayor grado de la producción local muestra una tendencia interesante para las y los productores. Lo visualiza el caso del arroz: “lo que pasa es que el precio es tan favorable que el mercado demanda la cosecha nacional. Es al contrario que antes. Antes nadie quería la cosecha nacional. Ahora,

108 Ejemplo de ello, los productores comerciales en la Costa Sur, a los cuales DEMAGUSA paga alrededor de Q. 100/quintal 109 Edmundo Álvarez, Sub-Secretario SESAN en entrevista a El Periódico, 16 de julio 2008. 110 http://www.elperiodico.com.gt/es/20080716/pais/61608/ 111 www.gruma.com 112 Cálculo propio en base a datos del INE 113 Entrevista Luis Mazariegos, Arrozgua

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cuando el productor empieza a sembrar ya tiene vendida su cosecha. Le ofrecen mandarle el camión e incluso hacerle el corte.”114

Sin embargo, consideramos que en la actualidad hay cuatro obstáculos principales que impiden que las y los productores puedan salir beneficiados del incremento de los precios que sus productos tienen a nivel internacional.

Primero el hecho de la concentración del poder de mercado. Esta concentración, que se describió anteriormente, y que repercute en que los mercados de los granos básicos están cartelizados, dificulta que los precios internacionales lleguen a los productores. Si no se logra una competencia sana en estos mercados, serán siempre las empresas dominantes que se quedarán exclusivamente con el beneficio. La competencia podría generarse, no sólo a partir de una legislación de competencia más eficaz sino también a partir de un involucramiento mayor del sector público en los mercados de los granos básicos. El que una entidad pública participe en la compra de granos, a precios fijos (adaptados a los precios internacionales), les garantiza a los productores precios piso y en consecuencia más poder a la hora de negociar con la industria. Al mismo tiempo le posibilitaría al Estado generar reservas alimentarias estratégicas para períodos de desabasto y para contravenir la actividad especulativa.

El segundo la falta de decisión para resolver la problemática agraria en el país que cada día se está agudizando más. Mientras estudios recientes refieren el volumen y la ubicación de tierras subutilizadas en el país115, y la discusión sobre cómo transformar el injusto régimen de tenencia de la tierra en el país116, no avanza, la inversión nacional y extranjera viene comprando gran cantidad de tierras para la producción de agro combustibles, no sólo acaparando tierra que podrían ser útil para la producción alimentaria sino inclusive desplazando pequeños productores que actualmente producen granos básicos. Ejemplo de eso la estadounidense Green Earth Fuels, propiedad de los fondos de inversión The Carlyle Group, Riverstone Holdings y Goldman Sachs, la cual adquirió más de 25 mil hectáreas en La Soledad, Rubelsanto, Playitas, Ixcán e Ingenieros, en los departamentos de Petén, Alta Verapaz y Quiché, para producir “bio”diésel a partir de la palma africana. El Grupo Campollo y Agroindustrias Hame (Olmeca), productor de aceite vegetal, se ha instalado en Sayaxché, Petén. La Inmobiliaria Gradios, reconoció que los “bio”combustibles aumentaron el interés por adquirir tierras con potencial para el cultivo de palma africana. Ofertan en su página web 10 fincas que van de 30 a 200 caballerías de extensión: cinco de ellas en Petén, cuatro en Izabal, y una en Alta Verapaz.117

Esto ha tenido repercusiones graves para las comunidades de pequeñas y pequeños productores de granos básicos: El auge del cultivo de palma africana ha conllevado a la desaparición de comunidades enteras en Petén, quienes, forzadas por la pobreza o en algunos casos coaccionadas, han decidido vender sus tierras.118 En el valle del Polochic, la compra de tierras para la producción de los agro combustibles ha venido rompiendo negociaciones avanzadas de compra de tierras entre grupos campesinos y terratenientes. Esta situación no sólo es preocupante por cuestión de seguridad alimentaria sino también por motivar nuevos conflictos agrarios. Si bien las tierras se han comprado de forma “legal”, la exagerada cantidad de compras padece de legitimidad ante la falta de tierras para los grupos campesinos.119

114 Ibid. 115 Winkler, Katia y Rovoham Monzón, El potencial de tierras para la producción autosuficiente de maíz en Guatemala, IDEAR-

CONGCOOP, Guatemala, 2008. 116 El índice Gini sobre la concentración de la tenencia de la tierra, en el 2003, mostró una casi total concentración (índice Gini:

0.84) 117 El Periódico, 15 de julio 2008. 118 Geovanny Tzin, coordinador de la Mesa de Tierra del Sur de Petén, en: El Periódico, 15 de julio 2008. 119 Información proporcionada por investigadores del IDEAR-CONGCOOP que actualmente están realizando una investigación

en el Valle del Polochic

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Tercero, tampoco hay apoyo decidido a las y los pequeños productores de granos básicos ni respecto al impulso de políticas estructurales como las de intervención en el mercado de granos básicos anteriormente descritas, ni tampoco en cuanto a la prestación de servicios básicos como asistencia técnica, créditos accesibles y con líneas específicas para la producción de granos básicos, transferencia de tecnología, infraestructura productiva (riego, silos comunitarios etc.), seguros agrícolas, un sistema eficaz de información de precios etc. No sólo que de por sí la mayoría de las políticas necesarias no existen en la actualidad, sino que incluso los recursos asignados a varias políticas, no han sido ejecutados. Más bien hay sub-ejecuciones dramáticas del Ministerio de Agricultura, lo cual ha incluso provocado la sustitución del Ministro de Agricultura del actual Gobierno.

Cuarto, el poco apoyo del sector empresarial: Desde el sector privado la respuesta a la problemática ha sido prácticamente nula. Nada más tres sectores aceptaron la propuesta del Presidente de fijar “precios acordados”, y eso en un momento en el cual ya no se esperaba más aumento. El caso de la harina de trigo es el más emblemático: se fijó el precio en el momento del precio récord del trigo a nivel internacional. La siguiente caída del precio internacional no ha sido trasladada al consumidor,120 sin embargo la empresa cumplió con no aumentar más…

Respecto a convenios entre industria y productores, con excepción de la industria arrocera, tampoco ha habido voluntad real por parte del sector privado de establecer ese tipo de acuerdos, en condiciones aceptables. DEMAGUSA trató de lograr un acuerdo para bajar el arancel fuera de contingente para el maíz, pero sin ofrecer más a cambio que un “Fondo para Proyectos Productivos” financiado, pero también manejado y administrado por la misma empresa, propuesta que fue rechazada por los productores organizados.121

En caso de la industria avícola, ésta estableció un convenio con la Coordinadora Nacional de Productores de Granos Básicos (CONAGRAB), como condición del Gobierno para bajar el arancel de 15% a 5%. Este convenio tuvo validez del 23 de mayo 2003 al 23 de mayo 2005, años durante los cuales CONAGRAB recibió el 1.5% del valor CIF de las importaciones de maíz amarillo para emprender programas de diversificación y transformación. Sin embargo, al acercarse la entrada en vigencia del DR-CAFTA, el cual garantizó a la industria avícola un contingente amplio de 0 arancel, el convenio no fue renovado.122

120 http://elperiodico.com.gt/es/20080515/economia/55021/ 121 Gauster y Alonso Fradejas, 2007, op.cit. 122 Información proporcionada por CONAGRAB en el año 2006.

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El Derecho a la Alimentación y su definición de conformidad con el derecho internacional de los derechos humanos

Stefan Hartleben

Miembro de FIAN Austria

Fundamentos conceptuales El Derecho a la Alimentación, reconocido como un derecho humano en diversos instrumentos internacionales, es definido en la Observación General No. 12 del Comité DESC de Naciones Unidas, organismo internacional con autoridad para interpretar el Pacto, en los siguientes términos: “El derecho a la alimentación adecuada se ejerce cuando todo hombre, mujer o niño, ya sea sólo o en común con otros, tiene acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación adecuada o a medios para obtenerla.”

Por su parte el Relator Especial sobre el Derecho a la Alimentación, el Sr. Jean Zigler en su primer informe en febrero del 2001 definió el derecho a la alimentación como: “El derecho a tener acceso, de manera regular, permanente y libre, sea directamente, sea mediante compra en dinero, a una alimentación cuantitativa y cualitativamente adecuada y suficiente, que corresponda a las tradiciones culturales de la población a que pertenece el consumidor y que garantice una vida psíquica y física, individual y colectiva, libre de angustias, satisfactoria y digna.”123

En el derecho internacional existe un sinnúmero de instrumentos que se refieren al derecho a la alimentación como un derecho humano. Estos estándares indican a los Estados cuales son sus obligaciones internacionales derivadas del derecho a la alimentación y la forma como debe implementar su cumplimiento a nivel nacional y deben servir a los jueces como parámetro para las decisiones relativas a este derecho. Los tratados y convenios en materia de derecho humanos constituyen instrumentos vinculantes para Guatemala estableciendo regulaciones y disposiciones claramente de obligado cumplimiento, la que, de ser evadidas, generan responsabilidad internacional.

De la definición del derecho a la alimentación el Comité DESC ha identificado los elementos específicos del derecho: adecuabilidad, disponibilidad, accesibilidad, y un atributo transversal que califica estos tres elementos: la sostenibilidad. Estos elementos están estrechamente vinculados a las obligaciones relativas al derecho a la alimentación en la medida en que, ante la ausencia de su pleno cumplimiento, se generan violaciones del derecho.

Adecuabilidad. Los alimentos que consumen las personas deben ser adecuados no solamente en cuanto a su cantidad, sino también en cuanto a su calidad, para el crecimiento físico y mental, el desarrollo y el mantenimiento, y la actividad física de la persona, según las necesidades fisiológicas humanas en todas las etapas del ciclo vital, según el sexo, ocupación, condición económica, social, cultural y ecológica.

123 Informe preparado por el Sr. Jean Ziegler, Relator Especial sobre el derecho a la alimentación, de conformidad con la resolución 2000/10 de la Comisión de Derechos Humanos, E/CN.4/2001/53, párr. 14.

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Según la observación General No. 12, con el concepto de adecuabilidad o seguridad alimentaría “se fijan los requisitos de la inocuidad de los alimentos y una gama de medidas de protección tanto por medios públicos como privados, para evitar la contaminación de los productos alimenticios debido a la adulteración y/o la mala higiene ambiental o la manipulación incorrecta en distintas etapas de la cadena alimentaría; debe también procurarse determinar y evitar o destruir las toxinas que se producen naturalmente.”

Disponibilidad Implica que los alimentos deben estar al alcance de las personas, bien porque ellas tienen acceso a los recursos para producirlos, o bien por que se encuentran en el mercado por medio de cadenas de distribución o comercialización.

Accesibilidad. Los alimentos no solamente deben estar disponibles, sino que las personas deben poder acceder a ellos para su consumo. La accesibilidad tiene varias dimensiones:

Accesibilidad económica: implica que personas tienen la oportunidad del acceso a actividades económicas y recursos productivos, y deben estar en capacidad de cubrir los costos financieros de la adquisición de los alimentos necesarios para la alimentación adecuada para sí y su familia, sin que el pago de los mismos amenace la satisfacción de otros derechos.

Accesibilidad física implica que las personas puedan lograr materialmente su suministro de alimentos. Este factor es especialmente importante en el caso de los niños, los ancianos, los desahuciados o las personas incapacitadas física o mentalmente y que no pueden alimentarse por sí mismas, así como las personas que viven en zonas de difícil alcance, propensas a los desastres. En términos de la Observación General No. 12, son especialmente vulnerables muchos grupos de pueblos indígenas cuyo acceso a las tierras ancestrales puede verse amenazado. La accesibilidad no sólo se refiere a los alimentos en sí, sino también a los medios para producirlos, como la tierra, el crédito, las semillas y/o el agua. Dicho acceso debe ser completo y equitativo.

Adicionalmente los tres elementos deben estar marcados por un atributo de sostenibilidad, el cual implica el acceso a los alimentos por parte de las generaciones presentes y futuras entrañando el concepto de disponibilidad y accesibilidad a largo plazo.

En su doctrina el Comité DESC de la ONU ha reconocido para los derechos Económicos, Sociales y Culturales dos tipos de obligaciones:

Las obligaciones jurídicas de carácter general, que son de aplicación inmediata y son:

a) La obligación de adoptar medidas tendientes a la realización progresiva del derecho a la alimentación hasta el máximo de los recursos disponibles. De conformidad con la Observación General No. 12, esta obligación conlleva el deber jurídico de avanzar lo más rápidamente posible para alcanzar la realización del derecho en consonancia con el Art. 2.1 del PIDESC y la Observación General No. 3 del Comité DESC.

De otra parte cabe anotar que se ha entendido que el principio de progresividad lleva consigo una prohibición de regresividad, significando que el Estado no puede adoptar medidas regresivas que afecten la realización del derecho a la alimentación.

b) Obligación de no discriminación: los Estados deben garantizar inmediatamente que ninguna persona sea víctima de discriminación en el acceso a la alimentación o los medios para producirla por motivos de raza, color, sexo, idioma, edad, religión, opinión

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política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social, con el fin o efecto de anular u obstaculizar la igualdad en el disfrute o ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales, lo cual se constituiría en una violación del Pacto.

Las obligaciones jurídicas de carácter específico son:

a) Respetar: los Estados no pueden interferir en el acceso de las personas a una alimentación adecuada. Esta obligación implica un deber de abstención que significa que desde el Estado no se pueden llevar a cabo actividades o adoptar medidas de ningún tipo que tengan por resultado impedir ese acceso, eliminar la disponibilidad o afectar la calidad de los alimentos. Los Estados jurídicamente están obligados a respetar el acceso de las personas a sus recursos productivos.

b) Proteger: los Estados deben adoptar medidas para velar por que las empresas o los particulares no priven a las personas del acceso a una alimentación adecuada.

c) Garantizar: implica por una parte que el Estado deba facilitar y proveer el derecho.

Facilitar significa iniciar actividades con el fin de fortalecer el acceso y la utilización por parte de la población de los recursos y medios que aseguren sus medios de vida, incluida la seguridad alimentaría, como por ejemplo mediante la implementación de políticas de reforma agraria y/o sistemas de crédito a grupos vulnerables.

Hacer efectivo el derecho (en los términos de la Observación General No. 12) implica que cuando un individuo o un grupo sea incapaz, por razones que escapen a su control, de disfrutar el derecho a una alimentación adecuada haciendo uso de los medios a su alcance, los Estados tienen la obligación de proveer recursos para que dichas personas accedan a alimentos entregando, incluso, los propios alimentos (o dinero para comprarlos). Esta obligación también se aplica a las personas que son víctimas de catástrofes naturales o de otra índole.

2. El Derecho a la Alimentación Adecuada en el sistema jurídico guatemalteco

El Marco Jurídico del Derecho a la Alimentación adecuada en Guatemala se encuentra conformado por una diversidad de normas de naturaleza constitucional, internacional, ordinaria y reglamentaria, por lo que fácilmente es posible hacer una clasificación de las normas pertinentes por virtud de su rango o jerarquía legal. Al mismo tiempo es posible establecer un clasificación en razón de su contenido o por la materia que la norma regula, es decir, si ésta es de contenido sustantivo -regulación sobre el reconocimiento del derecho-; de contenido procedimental o adjetivo- por las que se establecen mecanismos de protección del derecho- ; y finalmente de contenido organizacional -la estructura institucional creada por el Estado para cumplir con sus obligaciones generales y específicas en torno al derecho.

Para el análisis del marco legal del derecho a la alimentación en Guatemala, tomaremos ambas clasificaciones, partiendo de una clasificación por materia, subdividida por el rango constitucional de la norma.

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2.1 Reconocimiento Sustantivo del Derecho a la Alimentación en Guatemala.

2.1.1 Normas Constitucionales La Constitución de la República de Guatemala se encuentra recogida en un documento único, solemne y escrito que contempla 308 artículos124 distribuidos en dos bloques fundamentales, la parte dogmática, que recogen un amplio catálogo de derechos humanos, y la parte orgánica, que regula la división y distribución del poder en los órganos del Estado. Dicha parte dogmática se encuentra, a su vez, divida en cuatro capítulos, el primero de los cuales recoge los derechos civiles y políticos, mientras que el segundo, los derechos sociales.

Aún y cuando la Constitución no señale un reconocimiento del Derecho a la Alimentación adecuada en términos generales, bajo alguna de las fórmulas comunes tales como “todo ser humano/persona tiene derecho a”, la Constitución establece la obligación del Estado de proteger y garantizar el derecho a la vida, desde su concepción, así como a la integridad y seguridad personal, a la paz, y el desarrollo integral de la persona humana (Artículos 2 y 3 constitucionales).

La adecuada interpretación extensiva de las normas constitucionales relativas al derecho a la vida conduce necesariamente a incluir dentro de tal derecho, como elemento esencial, el derecho a una alimentación adecuada.125 Así, el derecho a la vida y su obligada protección por el Estado no solo establece una esfera de salvaguardia a favor del individuo. El derecho a la vida implica al mismo tiempo la obligación del Estado de tomar una actitud activa y realizar acciones a efecto de velar por su adecuado cumplimiento. Esta es la interpretación del derecho a la vida que, lejos de concebirse como una simple abstención del Estado, concuerda con la concepción actualizada de los derechos humanos como universales, interdependientes, e interrelacionados. Ejemplos de la interrelacionabilidad del derecho a la vida y el derecho a la alimentación adecuada no solo es posible observarla en la jurisprudencia internacional126 sino también en las observaciones generales del Comité de Derechos Humanos127 así como del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales128, entre otros.

La actual Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, específicamente, reconoce que esta se basa en el artículo 2 de la Constitución por el que se establece el deber del estado de garantizar la vida, la seguridad y el desarrollo integral de las y los habitantes de la República y reconoce que la alimentación y la nutrición son pares inherentes de tales derechos.129

Por otra parte, en el caso concreto de los grupos vulnerables de los menores de edad y personas de la tercera edad, la Constitución señala, en forma explícita, la obligación del Estado de 124 27 de los cuales son artículos transitorios. 125 El concepto del desarrollo integral de la persona se encuentra recogido igualmente en la Declaración Universal de los

Derechos Humanos, en su artículo 22 que reconoce el derecho de toda persona al una nivel de vida digno, del cual uno de sus elementos lo constituye el derecho a la alimentación adecuada. En el mismo sentido se expresa el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales, dentro del cual comprende al derecho a la alimentación como parte integrante del derecho a un nivel de vida adecuado.

126 La Comisión Africana de Derechos Humanos, en el “Caso Ogoni”, ha señalado que, a pesar que la carta Africana de Derechos Humanos no contempla en forma expresa el derecho a la alimentación adecuada, condenó al Estado de Nigeria de violar este derecho al permitir la explotación petrolera en los territorios de la comunidad Ogoni, sobre la base jurídica que el derecho a la alimentación adecuada se encuentra inseparablemente vinculado al derecho a la vida digna, salud, educación, trabajo y participación política. Ver Social and Economic Rights Action Center for Economic and Social Rights v. Nigeria, African Commission on Human and Peoples' Rights, Comm. No. 155/96 (2001), párrafos 64, 65 y 66.

127 Observación General No. 6 (1982) párrafo 5: “[el] Comité ha observado que el derecho a la vida ha sido con mucha frecuencia interpretado en forma excesivamente restrictiva. (…) la protección de este derecho exige que los Estados adopten medidas positivas. (…) para disminuir la mortalidad infantil y aumentar la esperanza de vida, en especial adoptando medidas para eliminar la malnutrición y las epidemias.” (subrayado no aparece en el original) 128 Observación General No. 12 “El derecho a una Alimentación Adecuada (artículo 11)” 129 Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional presentada por el Presidente Licenciado Osrcar Berger

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garantizar el derecho a la alimentación. El artículo 51 constitucional130, establece, por una parte, la obligación del Estado de proteger la salud física, mental y moral de los menores de edad y de las personas de la tercera edad. Por otra parte y en estricta relación a ello, establece la obligación para el Estado de garantizar a dichos grupos vulnerables su derecho a la alimentación, además de su salud, educación, seguridad y previsión social.

La primera parte del artículo 96 así como del artículo 99 constitucionales contienen normas complementarias. Estas imponen al Estado la obligación de velar por que la alimentación y nutrición reúna los requisitos mínimos de salud, así como de establecer mecanismos de control sobre la calidad de los productos alimenticios131.

El Agua, como parte integrante de la nutrición y alimentación, goza de igual protección constitucional, este sin embargo, en su múltiple dimensionalidad: Como parte integrante de una dieta alimenticia; Como recurso natural objeto de protección contra la contaminación ambiental o uso irracional132; Como recurso susceptible de aprovechamiento para fines agrícolas, agropecuarios o fuente de energía133; Como medio de demarcación territorial134; Como elemento territorial sujeto a la soberanía del Estado135. Por su parte, el artículo 127 constitucional le asigna al agua la categoría de bien de dominio público cuyo aprovechamiento, uso y goce está sujeto al interés social136. Asimismo, la Constitución sujeta el aprovechamiento de los recursos acuíferos al servicio de la comunidad y no de persona particular alguna.137

Ha quedado señalado que el Derecho a la Alimentación Adecuada, en su contenido básico, comprende la accesibilidad física y económica de esos alimentos en formas que sean sostenibles y que no dificulten el goce de otros derechos humanos, así como la disponibilidad de alimentos en cantidad y calidad suficientes para satisfacer las necesidades alimentarias de los individuos, sin sustancias nocivas, y aceptables para una cultura determinada. Con lo cual las disposiciones constitucionales relativas al régimen agrario, la propiedad intelectual en cuanto se relacione con materias primas para la producción agrícola, régimen laboral, régimen sanitario, régimen de seguridad social, forman parte integral del derecho a la alimentación adecuada, en la medida que estos regímenes garantizan la accesibilidad y adecuabilidad alimentaria. Es el derecho a la alimentación adecuada representa un claro ejemplo de la relación e interrelación en la que se desarrollan los derechos humanos.

130 “Artículo 51. Protección a menores y ancianos. El Estado protegerá la salud física, mental y moral de los menores de edad y de los ancianos. Les garantizará su derecho a la alimentación, salud, educación y seguridad y previsión social.” 131 Primera parte del artículo 99 constitucional: “Alimentación y nutrición. El Estado velará porque la alimentación y

nutrición de la población reúna los requisitos mínimos de salud.”Artículo 96 “El Estado controlará la calidad de los productos alimenticios, farmacéuticos, químicos y de todos aquellos que puedan afectar la salud y bienestar de los habitantes (…)”

132 Artículos 97 y 126 constitucional 133 Artículo 128 constitucional 134 Artículo 121 constitucional literal b) 135 Artículo 142 constitucional literal a) 136 Artículo 127 constitucional “Régimen de aguas. Todas las aguas son bienes de dominio público, inalienables e imprescriptibles. Su aprovechamiento, uso y goce, se otorgan en la forma establecida por la ley, de acuerdo con el interés social. Una ley específica regulará esta materia.” Por su parte el artículo 458 del Código Civil establece como bienes nacionales de uso público común las aguas de la zona marítima territorial en la extensión y términos que fije la ley respectiva; los lagos y ríos navegables y flotables y sus riberas, los ríos, vertientes y arroyos que sirven de límite al territorio nacional; las caídas y nacimientos de agua de aprovechamiento industrial, en la forma que establece la ley de la materia; las aguas no aprovechadas por particulares; con lo cual y por virtud del artículo 461 del código civil son bienes inalienables e imprescriptibles. Pueden aprovecharse de ellos todos los habitantes, con las restricciones establecidas por la ley, pero para aprovechamientos especiales se necesita concesión otorgada con los requisitos que establecen las leyes respectivas. 137 Artículo 128 constitucional “Aprovechamiento de aguas, lagos y ríos. El aprovechamiento de las aguas de los lagos y de los ríos, para fines agrícolas, agropecuarios, turísticos o de cualquier otra naturaleza, que contribuya al desarrollo de la economía nacional está al servicio de la comunidad y no de persona particular alguna, pero los usuarios están obligados a reforestar las riberas y los cauces correspondientes, así como a facilitar las vías de acceso.”

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2.2.2 Normas de Carácter Internacional y su mecanismo de incorporación al derecho nacional138

El Derecho a la Alimentación se encuentra recogido en los principales instrumentos internacionales en materia de Derechos Humanos, de los que Guatemala es parte, tanto en el ámbito internacional como a nivel americano. A nivel internacional se contempla en:

Declaración Universal de los Derechos Humanos

Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales

La convención sobre los Derechos del Niño

La declaración sobre el Derechos al Desarrollo

Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares.

Convenio 169 del a OIT relativo a Pueblos Indígenas y Tribales.

Convenios de Ginebra

Mientras que en el ámbito americano, lo vemos formar parte de:

La Carta de la Organización de los Estados Americanos

Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre

La Convención Americana sobre Derechos del Hombre

Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, "Protocolo de San Salvador".

El mecanismo ordinario por el cual los tratados y convenios internacionales entran a formar parte del sistema jurídico nacional, se encuentra regulado en la Constitución Política de la República por virtud de: a) Artículo 183 Literales k) y o) que el confieren facultades al Presidente de República de celebrar, ratificar y denunciar tratados y convenios internacionales, así como de someter estos a la aprobación del congreso, antes de su ratificación; y b) Artículo 171 literal l), que consigna la facultad del Congreso de la República de aprobar los convenios y tratados internacionales.

El proceso de incorporación de un instrumento internacional “común”, es por lo tanto:

a) Celebración o suscripción139 del convenio o tratado internacional por parte del Ejecutivo.

b) Aprobación del instrumento internacional por parte del Congreso mediante la emisión del Decreto Legislativo correspondiente. Salvo en el caso que este se refiera al paso de ejércitos extranjeros, al establecimientos de bases militares en el país, que afecten o pueda afectar la seguridad del país, o que ponga fin a un estado de guerra, para el que se requiere su aprobación con el voto calificado de 2/3 partes del total de diputados que integran el congreso, en cualquier otro caso la aprobación por el Congreso requiere el voto de la mayoría simple.

c) Ratificación por parte del Ejecutivo del instrumento internacional.

138 “La Jusiticiabilidad del Derecho a la Alimentación en Guatemala, análisis jurisprudencial” FIAN, 2007 139 La facultad del Ejecutivo para adherirse a Tratados o Convenios ya celebrados, en el caso que este no contemple un

mecanismo de suscripción diferida, ha sido calificado de inconstitucional por la Corte de Constitucionalidad, véase la acción de inconstitucionalidad dentro del expediente 1555-2002

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Es de hacer notar que la literal e) del artículo 272 constitucional contempla la facultad de la Corte de Constitucionalidad para emitir opinión sobre la constitucionalidad de tratados, convenios y proyectos de ley a solicitud de cualquiera de los órganos del estado. Es esta una disposición facultativa y no imperativa del proceso de incorporación de instrumentos internacionales.140

Este constituye el mecanismo por el cual el Estado de Guatemala incorpora a su derecho interno el contenido del convenio o tratado internacional, sin que para el efecto haya necesidad de decretar una ley específica que recoja el contenido del convenio aprobado. El efecto de la incorporación de un tratado internacional consiste en que este se incorpore al sistema jurídico en la misma escala jerárquica que las leyes ordinarias, y por lo tanto a nivel inferior de la Constitución.

En materia de derechos humanos, sin embargo, la incorporación opera bajo principios distintos propios del derecho internacional de los derechos humanos. En efecto, la incorporación de las disposiciones de los convenios y tratados internacionales en materia de derechos humanos se fundamenta, por una parte, en el carácter evolutivo de los derechos humanos así como en la orientación ius naturalista que inspira la constitución política de la República.

Dos artículos de la Constitución, el 44 y 46, que han dado margen para amplia discusión e interpretación en el seno de la Corte de Constitucionalidad, introducen una variación en el procedimiento de incorporación y/o los efectos jurídicos de los convenios internacionales, siempre que estos se refieran a derecho humanos.

El primero de ellos, el artículo 44 constitucional, establece que “Los derechos y garantías que otorga la Constitución no excluyen otros que, aunque no figuren expresamente en ella, son inherentes a la persona humana.” (Subrayado no aparece en el original). Por su parte, el artículo 46 establece que los tratados e instrumentos internacionales en materia de derechos humanos tienen preeminencia sobre el derecho interno.

Ambos artículos constitucionales tiene en común la regulación de la vigencia de los derechos humanos en el derecho interno. Sin embargo regulan supuestos distintos. Mientras el artículo 44 se señala que a los derechos humanos tiene su fuente en la dignidad humana independientemente si estos se encuentran reconocidos en la Constitución, el artículo 46 se refiera a una regla de conflicto en la aplicación de normas, entre aquellas de naturaleza convencional y aquellas propias del derecho interno, siempre que las normas convencionales se refieran a derechos humanos. Dicha regla de conflicto señala que tendrán preeminencia las normas convencionales de derechos humanos. Regla que sin embargo, se encuentra sujeta a la condición del principio pro hómine de las normas de derechos humanos.

De ambos artículos es posible colegir que la parte dogmática de la Constitución, que contiene el catálogo de derechos humanos, no representa un conjunto cerrado y estático de derechos. En reflejo de una orientación eminentemente humanista y garantista, la Constitución establece un mecanismo sumamente flexible de adaptación e incorporación de aquellos derechos humanos reconocidos igualmente como tales a nivel internacional, en línea con el concepto del bloque constitucional de derechos desarrollado en la doctrina latinoamericana.

Con la inclusión de ambas normas, la Asamblea Nacional Constituyente ha reconocido que en materia de derechos humanos nos encontramos en un campo de permanente evolución, desarrollo y cambio. Al mismo tiempo dichas normas representan un reto de adaptabilidad y

140 Tal fue el caso del procedimiento utilizado para la aprobación del Convenio 169 de la Organización Internacional del

Trabajo, en la que previamente a la aprobación por el Congreso de la República y a requerimiento de este, la Corte de Constitucionalidad emitió opinión consultiva en sentido que este no contraviene disposiciones constitucionales.

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evolución para los órganos encargados de la interpretación y aplicación de las normas constitucionales.141

2.2.3 Reconocimiento Sustantivo del Derecho a la Alimentación por la Legislación Ordinaria

En reflejo de la amplia ramificación a nivel constitucional del Derecho a la Alimentación Adecuada, a nivel de la legislación ordinaria, ésta llega a abarcar un amplio abanico de disposiciones, que desarrollan los regímenes laborales, agrarios, sanitarios, seguridad social, producción, distribución, almacenamiento y control de productos alimenticios, no solo a nivel de leyes del Congreso, así también las disposiciones reglamentarias del Organismo Ejecutivo. Abordaremos acá algunas normas que consideramos de mayor relevancia.

a) Leyes ordinarias en protección de grupos vulnerables específicos

i. Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia. La Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia, aprobada mediante el decreto 27-2003 luego de un largo proceso de discusión que se inició desde finales de los 90´s, vino a sustituir el antiguo Código de Menores, que se basaba en la teoría de la situación irregular, por una legislación moderna basada en la teoría de la protección integral. Esta ley se encuentra estructurada en tres libros, cada uno de los cuales se ha destinado a la regulación de aspectos específicos:

Libro I: Catalogo de Derechos y Obligaciones del Estado

Libro II: Creación de los Órganos de Protección

Libro III: Procesos y procedimientos de protección judicial

Dentro del Libro I que recoge la normativa sustantiva de protección de la niñez y de la adolescencia, por medio de la cual reconoce, entre otros, el Derecho a la Alimentación, desde una correcta perspectiva, en el sentido de reconocer no solo la obligación de respeto por parte del Estado, pero también su obligación activa en protección y garantía de los derechos de la niñez:

“Art. 4. Deberes del Estado. Es deber del Estado promover y adoptar las medidas necesarias para proteger a la familia, jurídica y socialmente, así como garantizarle a los padres y tutores, el cumplimiento de sus obligaciones en lo relativo a la vida, libertad, seguridad, paz, integridad personal, salud, alimentación, educación, cultura, deporte, recreación y convivencia familiar y comunitaria de todos los niños, niñas y adolescentes.”

En concordancia con las obligaciones del estado de protección y garantía, la Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia ha introducido un cambio radical en el tratamiento de la niñez y adolescencia desposeída. No fueron pocos los casos en los que, basados en la legislación anterior, se criminalizaba y victimizaba aun más a niños, niñas y adolescentes por su propia condición de pobreza. Ante la imposibilidad de los padres de familia de alimentar a sus hijos, la 141 En igual sentido lo ha reconocido la Corte de Constitucionalidad en su sentencia de fecha 18 de mayo de 1989, dentro del expediente relacionado con la Opinión Consultiva sobre la constitucionalidad del Convenio 169 de la Organización Internacional de Trabajo sobre los Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, expediente 199-95, señalando el carácter evolutivo de los derechos humanos: “En primer término, el hecho de que la Constitución haya establecido esa supremacía sobre el derecho interno, debe entenderse como su reconocimiento a la evolución en materia de derechos humanos, (…)".El mismo criterio ha sido sostenido por la Corte en reiteradas oportunidades, recogidas en las sentencias de los expedientes de: Opinión Consultiva 199-95141, 171-2002141 y 718-2003141, así como en el expediente de Inconstitucionalidad General 31-2001141, en las de Amparo en Única Instancia 1897-2003141 y 1924-2003141, así como en la Apelación de Sentencia de amparo 1089-2003141, con lo cual, en base al artículo 43 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, ha sentado doctrina legal sobre la materia y con ello asignado carácter vinculante a dicha interpretación para los tribunales de la República

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única reacción posible por parte del Estado era sustraer a los niños del seno familiar e internarlos en centros en los que, sin ninguna separación, se encontraban conviviendo con adolescentes en conflicto con la ley penal. Esta situación ha sido modificada en buena parte por medio del reconocimiento de la función de protección y garantía del Estado:

“Art. 21 Carencia Material. La falta o carencia de recursos materiales de los padres o de la familia no constituye motivo suficiente para la pérdida o suspensión de la patria potestad.

(Tercer párrafo)

El Estado prestará la asistencia apropiada a los padres, familiares y a los representantes legales para el desempeño de sus funciones en lo que respecta a la crianza y cuidado del niño, promoviendo y facilitando para ello la creación de instituciones, instalaciones y servicios de apoyo que promuevan la unidad familiar.”

La condición de pobreza y desnutrición no es más condición que faculte al Estado a penalizar aun más a la familia y a los niños, niñas y adolescentes; antes bien se reconoce la obligación del Estado de prestar la asistencia necesaria para que los padres puedan cumplir con sus obligaciones, incluyendo el de alimentación. Así lo reconoce el artículo 25:

“Art. 25. Nivel de vida adecuado. Los niños, niñas y adolescentes tienen derecho, a un nivel de vida adecuado y a la salud, mediante la realización de políticas sociales públicas que les permitan un nacimiento y un desarrollo sano y armonioso, en condiciones dignas de existencia.” Los artículos 28. Sistema de Salud, 30. Programas de Asistencia Médica, 33. Salud Primaria y. 35 d) Atención a la Salud: Control del crecimiento y desarrollo, desarrollan igualmente las obligaciones del Estado para la protección y garantía del derecho a la salud. Este último en especial establece la obligatoriedad de todos los centros de atención a la salud del país, tanto públicos como privados de controlar el crecimiento y desarrollo de niños y niñas en conformidad con su edad cronológica y orientar a los padres, tutores o encargados para que tomen las medidas necesarias, remitiéndoles a donde corresponda.

ii. Protección para las Personas de la Tercera Edad La protección de las personas de la tercera edad se encuentra garantizada en la Constitución Política de la República142, por el Código de Salud143, así como por la Ley de Protección de las Personas de la Tercera Edad y sus reformas, además de su Reglamento (Acuerdo, Gubernativo 135-2002).

La Ley de Protección para las Personas de la Tercera Edad, aprobada por el Congreso de la República por medio del Decreto 80-96144 es de naturaleza tutelar los derechos de las personas de la tercera edad, de modo que el Estado deberá promover y garantizar un nivel de vida adecuado, educación, alimentación, vivienda, vestuario, salud, recreación y esparcimiento, así como adecuados servicios sociales a las personas de la tercera edad, la que según la misma ley es toda persona a partir de los 60 años de edad.145

142 Artículo 51.- Protección a menores y ancianos. El Estado protegerá la salud física, mental y moral de los menores de edad y de los ancianos. Les garantizará su derecho a la alimentación, salud, educación y seguridad y previsión social. 143 Articulo 42. De las personas de la tercera edad. El ministerio de salud en coordinación con el instituto Guatemalteco de Seguridad Social y otras instituciones con programas afines, deberán desarrollar el ámbito de su competencia, programas para la atención integral de los ancianos en todos los programas de atención en base al principio del respeto y su plena integración al desarrollo social. 144 Reformada por los Decretos igualmente del Congreso 2-97 y 51-98 145 Artículo 1. La presente ley tiene por objeto y finalidad tutelar los intereses de las personas de la tercera edad, que el Estado garantice y promueva el derecho de los ancianos a un nivel de vida adecuado, en condiciones que les ofrezcan educación,

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En virtud del principio de especialidad y dada su categorización como ley de orden público, su aplicación prevalece sobre cualesquiera otras leyes, además de establecer como regla de interpretación, aquella a favor del interés de las persona de la tercera edad.

Principales disposiciones de la Ley de Protección de las Personas de la Tercera Edad Se establecen derechos para los ancianos, partiendo por su plena participación en el proceso de

desarrollo del país. Para el goce de los beneficios, se establece la inscripción en un registro especialmente creado al efecto.

Establece la obligación del Estado y sus instituciones de contribuir al bienestar social de las personas de la tercera edad, en materia previsional, alimentación, salud, educación, etc.; realizar toda clase de actividades a favor de los ancianos; velar por los ancianos más vulnerables, en condiciones de indigencia o abandonados y promover su agrupación, así como facilitarles sus trámites administrativos y el acceso al crédito.

Señala la obligación de la familia del anciano de asistirlo y protegerlo, de modo que el anciano tiene derecho a reclamar alimentos de su familia, protección frente a malos tratos, abusos, humillaciones o lesiones.

La Ley garantiza la asistencia médica curativa, preventiva y de rehabilitación del anciano, que incluya su educación nutricional, salud bucal y mental, y asimismo, se fomenta la investigación y estudio de la población senescente por parte de Universidades y demás instituciones, públicas o privadas.

Por otra parte, la Ley también garantiza al anciano el acceso al trabajo, en igualdad de condiciones y sin discriminación, así como el derecho a gozar de una pensión digna para cubrir sus necesidades mínimas al momento de su retiro. También promueve el desarrollo de cursos de capacitación en la pequeña y mediana empresa para los ancianos, con el objeto de permitirles seguir siendo productivos.

Del mismo modo, se dispone la ampliación en la cobertura de los seguros sociales en materia invalidez, vejez y sobrevivencia, así como el desarrollo de estudios que indaguen en la situación socioeconómica de los ancianos, con el objeto de mejorar las prestaciones económico-sociales. En el mismo aspecto, dispone la eliminación de toda clase de barreras arquitectónicas que dificulten el desplazamiento de los ancianos; la rebaja en los cobros por consumos de servicios básicos, hospitalización gratuita, convenios con instituciones privadas en salud, recreación y transporte, gozando de gratuidad en el caso de este último.

Con el objeto de dar cumplimiento a la obligación del Estado de otorgar una pensión para cubrir las necesidades mínimas de las personas de la tercera edad, el Congreso de la República emitió el decreto 85-2005, que contiene la Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor. Ley que sin embargo, debió sufrir reformas luego la impugnación y declaratoria de inconstitucionalidad por parte de la Corte de Constitucionalidad, en sus artículos 8 y 12. Estos artículos establecían, el 8 la fuente de ingresos del estado de donde se obtendrían los recursos para financiar el programa146, y el 12 señalaba la fecha de inicio del programa, es decir, a partir del uno de enero del 2007.

Sin embargo las reformas a la Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor fueron finalmente mas allá de sólo corregir las inconstitucionalidades señalas por la CC. Se modificó y redujo el monto del aporte, de un 40% del salario mínimo del campo, es decir Q18 diarios147, ya insuficiente para cubrir sus necesidades alimenticias, y se redujo a Q400 mensuales, es decir Q13 diarios, sujeto a revisión cada dos años, para lo cual se tomará en cuenta el número de

alimentación, vivienda, vestuario, asistencia médica y gerontológico integral, recreación y esparcimiento y los servicios necesario para una existencia útil y digna. 146 1.85% del total recaudado por la aplicación del Impuesto al Valor Agregado. 147 Calculado sobre la base del salario mínimo diario de trabajadores del campo fijado en Q.47 diarios

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beneficiarios y la situación financiera del programa. Lo cual implica que el monto de la pensión no se fijará en razón de las necesidades de los beneficiarios/as sino únicamente en razón de las capacidades financieras del programa. Lo cual representa una consecuencia lógica derivada de la reducción de las fuentes de financiamiento del programa, establecido por una asignación anual fija del Estado de 250 millones de Quetzales, demás de complementos provenientes de donaciones o de la contribución especial anual solidaria, escalonada en razón de los ingresos netos de las personas individuales o jurídicas. Sin embargo esta contribución especial anual solidaria no está establecida como obligatoria, pero tampoco se le incorporaron atractivos fiscales, tales como deducción a cargo del Impuesto sobre la Renta, etc. por lo que dudosamente será efectivamente aplicado.

2.2. Normas de Contenido Organizacional en respeto, protección y garantía del derecho a la alimentación

2.2.1 Normas Constitucionales Para la realización del fin señalado por la Constitución, de garantizar el Derecho a la Alimentación, ésta ha establecido la pauta en cuanto al mecanismo a ser utilizado: la coordinación de las instituciones especializadas del Estado y de estas con entidades internacionales, todo ello dentro de la conformación de un sistema alimentario nacional efectivo.

Estas disposiciones se encuentran recogidas el artículo 99 constitucional, conformado por dos normas. La segunda de las cuales crea el sistema alimentario nacional: “Las instituciones especializadas del Estado deberán coordinar sus acciones entre sí o con organismos internacionales dedicados a la salud, para lograr un sistema alimentario nacional efectivo” Esta norma trae aparejada, por lo tanto, la imposición de cuatro obligaciones al Estado: a) la creación del sistema alimentario nacional; b) la creación de dependencias especializadas en materia de alimentación y nutrición que lo integren; c) la obligada coordinación entre dichas dependencias, así como con organismos internacionales dedicados a la salud; d) la obligación de efectividad del sistema alimentario nacional148. Un aspecto importante que debemos de dejar claro es que la obligación constitucional de coordinación es dirigida a las instituciones del Estado y no solo las de gobierno. La constitución no hace sobre cuáles instituciones deberán coordinarse entre sí, por lo que debe asumirse que esta obligación está dirigida a todas sin distinción.

La primera parte del artículo 96 así como del artículo 99 constitucionales contienen normas complementarias. Estas imponen al Estado la obligación de velar por que la alimentación y nutrición reúna los requisitos mínimos de salud, así como de establecer mecanismos de control sobre la calidad de los productos alimenticios.149

Como puede observarse, este grupo de normas concuerdan con la obligación del Estado de establecer un sistema nacional alimentario, en los términos de las Cumbres Mundiales sobre Alimentación.

2.2.2 Legislación Ordinaria

a) Conformación del Sistema Alimentario Nacional- Ley de Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional.

148 Ya el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966 establecía, en su artículo 11, la obligación de los Estados

partes de tomar medidas apropiadas para asegurar la efectividad de los derechos en él reconocidos. 149 Primera parte del artículo 99 constitucional: “Alimentación y nutrición. El Estado velará porque la alimentación y nutrición

de la población reúna los requisitos mínimos de salud.”Artículo 96 “El Estado controlará la calidad de los productos alimenticios, farmacéuticos, químicos y de todos aquellos que puedan afectar la salud y bienestar de los habitantes (…)”

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Actualmente el Sistema Alimentario Nacional establecido por la Constitución se ha traducido en el Decreto 32-2005 del Congreso de la República, que contiene la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional.

Por medio de la ley del SINASAN el Estado de Guatemala busca establecer su organización institucional para dar respuesta a sus obligaciones de realizar el derecho a la alimentación, además de inscribirse en el marco de las recomendaciones elaboradas por la Observación General 12 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aún y cuando no se cumplieron en su totalidad.150

La ley parte de una definición propia de seguridad alimentaria, inscrita dentro de la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional del Estado:

“Para efectos de la presente ley, la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional establece como seguridad alimentaria y nutricional el derecho de toda persona a tener acceso físico, económico y social, oportuna y permanentemente, a una alimentación adecuada en cantidad y calidad, con pertinencia cultural, de preferencia de origen nacional, así como a su adecuado aprovechamiento biológico, para mantener una vida saludable y activa”.

En la versión original de la iniciativa de ley “Ley de Seguridad Alimentaria Nacional”151, se contemplaba en su artículo 1 la siguiente redacción:

“Para los efectos de la presente ley, se entenderá como seguridad alimentaria y nutricional –SAN- el derecho de toda persona a tener acceso físico, económico y social, oportuna y permanentemente, a una alimentación adecuada en cantidad y calidad, con pertinencia cultural, de preferencia de origen nacional, así como a su adecuado aprovechamiento biológico, para mantener una vida saludable y activa”.

La enmienda por sustitución parcial del artículo 1 de la iniciativa de ley, en la redacción como quedó aprobada finalmente, fue propuesta por los mismos miembros de Comisión de Seguridad Alimentaria y Nutricional del Congreso. Esta fue aprobada sin mayores discusiones por parte del pleno.152

Como puede observarse, desde la redacción original se incurrió en errores de técnica legislativa por el que se confundió la política del Estado, aquella que busca la modificación o el establecimiento de una situación fáctica en beneficio de la población -la seguridad alimentaria y nutricional- con derechos subjetivos, propios del ámbito jurídico y del campo del deber ser. El Derecho humano a la Alimentación como tal, es inherente a la persona y por lo tanto no sujeto a su inclusión o no dentro de una política estatal. Esta confusión se repite en la literal j del Artículo 15, en el que se señalan las atribuciones del Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional: “Conocer, analizar y proponer correctivos a las políticas y estrategias en materia de Seguridad Alimentaria y Nutricional, sobre la base de las recomendaciones que anualmente emitirá el Procurador de los Derechos Humanos en relación con el respecto, protección y realización progresiva del derecho a la Seguridad Alimentaria y Nutricional” (subrayado no aparece en el original)

150 29. (…), los Estados deben considerar la posibilidad de aprobar una ley marco como instrumento básico de aplicación de la estrategia nacional para el derecho a la alimentación. En la ley marco deben figurar disposiciones sobre el fin pretendido; las metas u objetivos que deben lograrse y el marco temporal que se fijará para lograr estos objetivos; los medios mediante los cuales podría conseguirse el fin buscado en términos generales, en especial la colaboración deseada con la sociedad civil y el sector privado y con organizaciones internacionales; la responsabilidad institucional del proceso; y los mecanismos nacionales para vigilar el proceso, así como los posibles procedimientos de recurso. Los Estados Partes al preparar las referencias y la legislación marco deben buscar la participación activa de organizaciones de la sociedad civil. 151 Presentada por el Diputado Hugo Hemmerling y otros, con registro 3084 del control de iniciativas del Congreso 152 Diario de sesiones del Congreso de la República de fecha 6 de abril de 2005

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Por otra parte, el mismo reglamento del SINASAN establece (numeral 16 del artículo 2) que “vulnerabilidad o inseguridad alimentaria es la probabilidad de una disminución aguda del acceso a alimentos o de los niveles de consumo, debido a riesgos ambientales, económicos o sociales y a un reducida capacidad de respuesta”. Por lo que, claramente la seguridad alimentaria constituye, no un derecho, sino la situación de hecho en ausencia de la probabilidad de una aguda disminución del acceso a alimentos y la existencia de efectivos mecanismos de repuesta ante una eventual carestía.

En la actualidad, a raíz de la peculiar calificación contenida en la ley, se presenta una discusión en cuanto al reconocimiento del Derecho a la Alimentación en Guatemala, o si más bien, lo reconocido por el Estado es un derecho a la seguridad alimentaria. Si bien la Constitución de la República prevalece sobre cualquier ley, se percibe la necesidad de promover discusiones en las que se deje claro la diferencia sustancial entre norma, derecho y políticas públicas. En cualquiera de los casos, tal y como lo dejamos claro en apartado específico:

1. Un derecho humano no requiere del reconocimiento del estado para su existencia, pues baste que este sea inherente a la persona humana y así es reconocido por el artículo 44 constitucional.

2. Los tratados internacionales en materia de derechos humanos ratificados por Guatemala, entre ellos aquellos que recogen el derecho a la alimentación, tienen preeminencia sobre el derecho interno, es decir, que se encuentran por encima de leyes ordinarias y por sobre cualquier política de gobierno.

3. El no reconocimiento del derecho a la alimentación podrá hacer incurrir al Estado en el incumplimiento de sus obligaciones constitucionales, así como en responsabilidad internacional por incumplimiento de las obligaciones derivadas de los tratados y convenios en materia de derechos humanos.

A pesar de ello, la ley contiene significativos avances en la materia, en especial en cuanto que

1. Establece la Seguridad Alimentaria y Nutricional como política del Estado (artículo 3).

2. Incorpora principios de derechos humanos como principios rectores por los que habrá de guiarse la ejecución de dicha política, entre ellos, la no discriminación, solidaridad, transparencia, tutelaridad, equidad, integralidad, y sostenibilidad;

3. Crea el Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional,

a. Define su objetivo general –de contenido puramente organizativo estructural153-

b. Define sus objetivos específicos;

c. Crea una estructura de tres niveles: a) dirección y decisión política; b) coordinación y planificación técnica y c) de ejecución- así como los órganos del sistema, dentro de los que se incluyen el Consejo Nacional, la Secretaría, la Instancia de Consulta y Participación Social, así como el Grupo de Instituciones de Apoyo.

Quizá uno de los aspectos más positivos de la ley lo constituye el hecho de relacionar las recomendaciones del Procurador de los Derechos Humanos en la definición de políticas y

153 Art. 7 de la Ley SINASAN: El objetivo fundamental del SINASAN es establecer y mantener, en el contexto de la Política

Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, un marco institucional estratégico de organización y coordinación para priorizar, jerarquizar, armonizar, diseñar y ejecutar acciones SAN a través de planes, siendo sus objetivos: … (objetivos específicos)”

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estrategias sobre (el derecho a) seguridad alimentaria y nutricional, con lo que se deja claro que la visión y el enfoque sobre el sistema en general, es el de derechos humanos.154

Otro aspecto que debemos señalar como parcialmente positivo es la integración del CONASAN,. La Ley contempla la integración del Consejo Nacional también por representantes del sector empresarial y de la sociedad civil, además de crear la Instancia de Consulta y Participación Social –INCOPAS-. De conformidad con el Reglamento de la Ley SISAN155 la INCOPAS tiene como función la de servir de canal de comunicación o espacio de participación para la formulación de propuestas relacionadas con la seguridad alimentaria y nutricional por parte de los sectores sociales. Se integra con representantes de los sectores indígena, campesino, empresarial, Iglesia, académico, ONG´s, organizaciones de mujeres y colegios profesionales. La inclusión de sectores de la sociedad, ya sea civil o empresarial, no pueden mas que fortalecer y enriquecer al sistema, alimentándolo con las visiones desde las diferentes perspectivas.

Sin embargo, el artículo 99 constitucional ordena a las instituciones del estado la obligación de coordinar sus acciones entre sí o con organismos internacionales con la finalidad de alcanzar un sistema alimentario nacional efectivo. Esta coordinación ha sido traducida por la Ley del SINASAN en una coordinación de entidades de Gobierno y no de Estado, -además de las del sector empresarial y de la sociedad civil-. Con ello se han dejado de fuera las otras instituciones del Estado que también tiene incidencia y que cumplen un papel primordial en materia de la realización del derecho a la alimentación, tales como el Organismo Judicial y el Congreso de la República, y con lo cual se ha dejando sin darle cabal cumplimiento a las disposiciones constitucionales en protección del Derecho a la Alimentación. En cualquier caso, con la existencia de la ley del SINASAN o sin ella, la obligación y mandato constitucional a todas las instituciones del Estado de coordinar sus acciones entre sí persiste inalterable, así como que esta coordinación debe llevar a la conformación de un Sistema Nacional Alimentario efectivo. A contrariu sensus, la no coordinación de las instituciones del Estado en un Sistema Nacional Alimentario, sin distinción si estas pertenecen al ejecutivo, legislativo o judicial, constituye una violación a la Constitución.

Si bien la ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional contempla algunos errores conceptuales, su finalidad, la de crear el sistema en si, la designación de funciones y atribuciones de sus órganos, así como la creación de instancias de participación y auditoria social, todo lo cual representa un modelo a nivel regional, evidencia un avance únicamente en el plano formal.

El SINASAN operativamente ha resultado infuncional:

1. El ente rector del SINASAN, conformado por la mayoría de los 13 ministerios además de las Secretarías de Coordinación ejecutiva, de Obras Sociales de la Presidencia, así como por representantes del sector empresarial y de la sociedad civil ha tenido poca o nula efectividad en el desarrollo de sus funciones asignadas por ley. Siendo parte de las funciones del CONASAN la aprobación y la promoción del cumplimiento de la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional; ésta fue aprobada y presentada por el Presidente de la República de aquel entonces, el Lic. Oscar Berger. El no ejercicio de las funciones del CONASAN, a quien corresponde la rectoría del sistema, ha sido absorbido o asumido por la SESAN.

2. El secretario de la SESAN no es designado por el CONASAN, sino por el Presidente de la República, por lo que de hecho se presenta una desvinculación entre la estructura de dirección y decisión política (CONASAN) con la estructura de coordinación y planificación técnica (SESAN). Hasta el momento se han nombrado a tres Secretarios de la SESAN y cada uno ha llegado a desmontar los planes, programas y proyectos del anterior.

154 Artículo 15 literal j) del Decreto 32-2005 del Congreso de la República. 155 Acuerdo Gubernativo 75-2006, del 23 de febrero de 2006

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3. Las amplias funciones asignadas a la SESAN por la ley y su reglamento han permitido que, de hecho, el sistema se encuentre funcionando únicamente con solo una de sus estructuras, en programas de orientación asistencialista, exento de toda auditoria social participativa.

b) Nuevas Amenazas para el Sistema Alimentario Nacional El gobierno actual, en forma desordenada, ha creado otras instancias gubernamentales por las que se intenta abordar e incidir en la grave situación de desnutrición del país, pero que, ante la existencia de un sistema nacional alimentario establecido por la Constitución, más que contribuir en la solución de la problemática, viene a debilitar el sistema, establece duplicidad de funciones en instancias gubernamentales e introduce un indeseado desorden administrativo.

Este desorden y duplicidad se percibe por virtud de la creación de la “Comisión Nacional del Programa de Emergencia para a Generación de Empleo, Seguridad Alimentaria y Nutricional, Sostenible de los Recursos Naturales y Gobernabilidad”, por la creación del “Gabinete Específico Socioambiental”. Mas aún, el Congreso de la República cuenta con una iniciativa de ley presentada por el Ejecutivo por la que se busca la creación del Ministerio de Familia, dentro del cual se busca abordar igualmente la temática nutricional del país.

Integran el Organismo Ejecutivo los Ministerios, Secretarías de la Presidencia, dependencias, gobernaciones departamentales y órganos que administrativa o jerárquicamente dependen de la Presidencia de la República, las Comisiones Temporales, los Comités Temporales de la Presidencia y los Gabinetes Específicos.

La creación y la definición de las funciones y atribuciones, así como la temporalidad de los órganos mencionados es competencia del Presidente de la República, para lo cual habrá de emitir el acuerdo gubernativo por conducto del Ministerio de Gobernación o bien en consejo de ministros.156

i. Comisión Nacional del Programa de Emergencia para la Generación de Empleo, Seguridad Alimentaria y Nutricional, Sostenible de los Recursos Naturales y Gobernabilidad.

La Comisión Nacional del Programa de Emergencia para a Generación de Empleo, Seguridad Alimentaria y Nutricional, Sostenible de los Recursos Naturales y Gobernabilidad fue creada mediante el Acuerdo Gubernativo No. 129-2008 del 6 de mayo del 2008, como consecuencia de la celebración de un Convenio Marco suscrito entre el Gobierno de la República, en el marco de la Mesa de Diálogo con el Movimiento Cooperativo Nacional. Según la referida normativa, esta pasa a formar parte del Organismo Ejecutivo de con una duración temporal de un año, y sus integrantes desempeñarán sus cargos en forma ad-honorem.

El objetivo de esta comisión es el establecimiento de una alianza estratégica entre el Gobierno y la Confederación Guatemalteca de Federaciones Cooperativas, R.L. para implementar acciones que permitan generar empleo, promover la seguridad alimentaria y nutricional, incentivar la microfinanzas rurales y reducir los impactos negativos sobre el medio ambiente, “mediante el ejercicio coordinado en aquellas instituciones con incidencia en las tareas estratégicas del presente compromiso”. Dichas entidades no son señaladas dentro del acuerdo, así como tampoco a cuáles tareas estratégicas se refiere.

Según su acuerdo de creación, la comisión tendrá, entre otros compromisos, desarrollar acciones en materia de seguridad alimentaria y nutricional, la producción y abastecimiento de productos de la canasta básica.

156 Artículo 5 del Decreto 114-97 del Congreso de la República, Ley del Organismo Ejecutivo.

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Independientemente de la legítima representatividad del movimiento cooperativo nacional con la que pudiera contar o no la Confederación Guatemalteca de Federaciones Cooperativas, se observa dos aspectos críticos frente al Sistema Nacional Alimentario:

1. La creación de entidades que conforman el Organismo Ejecutivo, en forma temporal con carácter de Comisión Nacional, que duplican funciones ya desarrolladas por instituciones creadas por el Congreso de la República mediante normas de superior jerarquía –una ley- que intenta hacer realidad lo dispuesto por la Constitución de la República mediante la creación de un Sistema Nacional Alimentario y Nutricional.

2. La absoluta desconexión y desvinculación entre esta Comisión Nacional con el Consejo Nacional y la Secretaría del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, así como frente al Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional.

No cabe duda que disposiciones como estas implican no solo el diluir el escaso financiamiento estatal en descoordinados programas de inversión social, con lo que se comprometen sus efectos e impacto real en la solución de los altos índices de desnutrición en el país, sino peor aun, la deliberada debilitación del Sistema Nacional Alimentario, con posibles efectos aun más perjudiciales.

ii. Gabinete Específico Socioambiental

En base a la ley del Organismo Ejecutivo arriba señalado, el Presidente de la República en Consejo de Ministros creó el Gabinete Específico Socioambiental, el cual, según él artículo 1, tiene las funciones de “coordinación del diseño y gestión de políticas y acciones en las materias social y ambiental, se crea el Gabinete Específico Socioambiental, como la instancia de alto nivel cuyo propósito principal es la promoción y logro del desarrollo social y la protección y mejoramiento ambiental de la Nación.”

El Gabinete Socioambiental está conformado por la 10 de los 13 ministerios que integran el Ejecutivo además de: el Secretario de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN); el Secretario de Seguridad Alimentaría y Nutricional de la Presidencia de la República; el Secretario de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia; la Secretaria de Obras Sociales de la Esposa del Presidente de la República; la Secretaria de Bienestar Social de la Presidencia de la República; la Secretaria Presidencial de la Mujer (SEPREM); el Director General del Consejo Nacional de la Juventud (CONJUVE); el Coordinador de la Comisión contra la Discriminación y el Racismo (CODISRA).

La primera de las funciones asignadas al Gabinete consiste en “ a) Coordinar la elaboración y proponer los planes operativos anuales de los sectores de ambiente y recursos naturales, educación, salud, vivienda, trabajo y previsión social, cultura y deportes, seguridad alimentaria y nutricional, y de otras entidades que integran el gabinete en coherencia con el Plan de Gobierno.” (subrayado no en el original)

Como es posible observar el coordinar la elaboración y la proposición de los planes operativos anuales, entre otros sectores, del de seguridad alimentaria y nutricional, representa una ingerencia y colisiona directamente con las funciones que le han sido asignadas al CONASAN por ley:

“Desarrollar planes estratégicos y operativos para enfrentar problemas graves de malnutrición y hambre en poblaciones identificadas como de inseguridad alimentaria y nutricional, desarrollando la gestión que ello demande al interior de las instituciones de gobierno, sociedad

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civil y cooperación internacional.”157 Aunado a que la propia ley del SINASAN establece que las instituciones gubernamentales miembros del CONASAN formularán dentro de sus Planes Operativos anuales, los intrumentos de política y líneas de acción sectorial en coherencia con los objetivos del SINASAN, los que serán sometidos al conocimiento y aprobación del CONASAN.158

La prevalencia de las disposiciones de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional por encima de las del acuerdo gubernativo que crea el Gabinete Específico Socioambiental, dada la jerarquía de leyes, es incuestionable. Sin embargo, representa motivo de preocupación la falta de apoyo al SINASAN, la creación de estructuras o instituciones de gobierno que impliquen una duplicidad de funciones, que además implica una duplicidad en el gasto público de funcionamiento para instituciones que deben realizar la misma función, salvo que sea la intención la de desviar el gasto público fuera del SINASAN.

iii. Iniciativa de Ley para la creación del Ministerio de Familia y el Desarrollo Social.

Ante el Congreso de la República se tramita la iniciativa de ley número 3806 presentada el 24 de abril del presente año. Esta propuesta de modificación de la Ley del Organismo Ejecutivo y por la cual se busca la creación del Ministerio de la Familia y el Desarrollo Social ha sido presentada al Congreso en ejercicio de la facultad de iniciativa de ley que posee el Presidente de la República; conocida por el Pleno del Congreso el 30 de abril y remitida a la Comisión de Gobernación para su estudio y dictamen correspondiente. Hasta el momento en el que se escribe este informe, la comisión no ha emitido dicho dictamen.

La iniciativa de ley contempla dos propuestas concretas. Una es la consolidación o fusión de la Comisión Presidencial Coordinadora de la Política del Ejecutivo en Materia de Derechos Humanos –COPREDEH- y la Secretaría de la Paz. La otra es la creación del Ministerio de la Familia y el Desarrollo Social. A efectos del marco legal institucional del Derecho a la Alimentación analizaremos sólo el segundo de los aspectos.

La amenaza a la institucionalidad del Estado en protección del Derecho a la Alimentación resulta por la intención de integrar en el Ministerio del la Familia y el Desarrollo la coordinación y ejecución de acciones, políticas y programas en materia de seguridad alimentaria y nutricional. Esta se justifica por medio de un solo párrafo en la exposición de motivos de la iniciativa de ley:

“ (…) considerando que Guatemala es uno de los países con índices más elevados de desnutrición, siendo uno de los problemas más graves que afectan a la familia guatemalteca; El Estado de Guatemala consiente de la importancia de apoyar y de coordinar acciones específicas en temas de seguridad alimentaria y nutricional, incluirá a la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional –SESAN- como parte del ministerio para que pueda coordinar acciones y políticas, así como ejecutar programas específicos. En este contexto, la creación de este Ministerio, está encaminada al fortalecimiento del beneficio social, a través de la creación de un sistema estructurado y sostenible, acorde con las necesidades, y basado en la realidad demográfica, étnica y cultural de la familia guatemalteca.”

Es de poner en duda la conciencia del Estado de Guatemala sobre la importancia de apoyar y coordinar acciones específicas en seguridad alimentaria y nutricional, habiéndose presentado los dos antecedentes anteriores por los que antes que fortalecer el sistema alimentario nacional se ha constituido instancias que inciden en su debilitamiento.

157 Art. 22 literal k. de la ley del SINASAN 158 Art. 18 de la Ley del SINASAN

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Aparte de la mención en la exposición de motivos de la iniciativa de ley sobre la incorporación de la SESAN en el Ministerio, esta no tiene ninguna disposición que la norme. Es decir, que ninguno de los artículos de la iniciativa de ley establece cuál es la modalidad de incorporación de la SESAN en la estructura del Ministerio. La posibilidad de regular su incorporación dentro del Reglamento Orgánico Interno del Ministerio de la Familia y de Desarrollo Social sería evidentemente ilegal e inconstitucional.

Las funciones asignadas al Ministerio de la Familia y el Desarrollo Social, en materia de seguridad alimentaria son:

Monitoreo:

“h) Desarrollar mecanismos de coordinación, cooperación y trabajo con el propósito de detectar problemas en materia de bienestar social, seguridad alimentaria, y desarrollo social y familiar, que ameriten la atención del Estado.

Planificación:

m) Desarrollar planes estratégicos y operativos para enfrentar problemas graves de malnutrición y hambre en poblaciones de los diferentes niveles del país.159

Coordinación y ejecución:

n) Coordinar y Ejecutar acciones destinadas a erradicar la desnutrición global y la desnutrición crónica en Guatemala.

o) Proponer, implementar, ejecutar y coordinar las políticas públicas de desarrollo social, seguridad alimentaria, bienestar social y de protección familiar, conjuntamente con otras instituciones del Estado, la sociedad civil, organizaciones no gubernamentales y organismos internacionales.”

De la forma como están redactadas las funciones del Ministerio de la Familia y de Desarrollo Social, éstas no son aquellas que le han sido asignadas a la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional, cuya incorporación se pretende, sino antes bien del Consejo de Seguridad Alimentaria y Nutricional, de conformidad con el artículo 15 del Decreto 32-2005 del Congreso de la República160, en cuanto a vigilancia, planificación y coordinación, con lo que de hecho y de derecho161 se estarían derogando las funciones del CONASAN, de tal modo que atentará seriamente su funcionalidad.

Otro aspecto a tomar en cuenta lo representa su conformidad o no con la Constitución Política de la República, dado que esta, en su artículo 99 establece el Sistema Alimentario Nacional, el cual se conforma con la coordinación de las instituciones especializadas del Estado162. Esta coordinación ha sido asignada a un órgano específico y especializado para el efecto, tal es el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional –CONASAN-. La asignación de funciones de vigilancia, planificación y coordinación, propias del ente rector163 del sistema 159 Habrá de entenderse que se refiere a los diferentes niveles poblacionales del país. 160 Especialmente las siguientes funciones:

a. Vigilar el cumplimiento de los objetivos, acuerdos y compromisos generados en el SINASAN; b. Aprobar y promover el cumplimiento de la Política Nacional Alimentaria y Nutricional; c. Estudiar y aprobar políticas, planes y estrategias de SAN y velar por la disponibilidad y asignación de recursos

humanos y financieros para hacer efectiva su implmentación. d. Conocer el nivel de ejecución de los planes estratégicos, emitir correctivos, replantear estrategias, aprobar acciones

coyunturales. 161 De conformidad con el art. 8 De la Ley del Organismo Judicial: “Derogatoria de las leyes. Las leyes se derogan por leyes

posteriores: (…) b) Parcialmente, por incompatibilidad de disposiciones contenidas en las leyes nuevas con las precedentes; (…)”

162 Artículo 99.- Alimentación y nutrición. El Estado velará porque la alimentación y nutrición de la población reúna los requisitos mínimos de salud. Las instituciones especializadas del Estado deberán coordinar sus acciones entre sí o con organismos internacionales dedicados a la salud, para lograr un sistema alimentario nacional efectivo. 163 Artículo 9 de la Ley del SINASN: “El Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria está integrado por los siguientes órganos:

a) El Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, como ente rector” (subrayado no aparece en el original)

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alimentario nacional, al Ministerio de la Familia y el Desarrollo Social atenta con el mandato constitucional de efectividad que ordena el mismo artículo constitucional.

No se adversa la creación del Ministerio de la Familia y de Desarrollo Social, ni mucho menos que ésta pueda convertirse en otro ente especializado del Estado que atienda la problemática alimentaria y nutricional del país, sino la finalidad de sustraer del CONASAN su función de rectoría del sistema para trasladársela a este nuevo ministerio. En cualquier caso las acciones en materia alimentaria y nutricional que desarrollase el Ministerio de la Familia deberá inscribirse en la estrategia nacional definida y regida por el CONASAN, conservando sus estructuras o niveles de acción intactas, tal y como han sido establecidas en su ley de creación.

c) Leyes ordinarias en protección de grupos vulnerables específicos i. Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia

Por lo que es obligación del Estado de desarrollar y brindar las opciones de asistencia necesarias, por medio de la formulación y ejecución de políticas y programas a nivel social, económico y jurídico:

“Art. 80 Protección integral. La protección integral de los niños, niñas y adolescentes deberá realizarse a nivel social, económico y jurídico.

Las acciones administrativas que desarrolla el presente libro, con el fin de propiciar la vigencia efectiva de los derechos de la niñez y la adolescencia, se realizarán mediante la formulación, ejecución y control de las políticas públicas desarrolladas por el Estado con participación de la sociedad.”

“Art. 82 Clasificación de políticas sociales:

1. Políticas sociales básicas (garantizar a todos los niños, niñas y adolescentes, el pleno goce de sus derechos)

2. Políticas de asistencia social ( derecho a un nivel de vida adecuado, a través de programas de apoyo y asistencia a la familia)

3. Políticas de protección especial (recuperación física, psicológica y moral)

4. Políticas de garantía (garantías procesales)”

En una forma análoga a las funciones asignadas al Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, la LPINyA crea la Comisión Nacional de la Niñez y Adolescencia –CNNA- con funciones de formulación, coordinación y seguimiento del cumplimiento de las políticas de protección de la niñez y adolescencia. La ejecución de las políticas de protección integral de la niñez y la adolescencia será responsabilidad de los diferentes organismos a quien corresponda según la materia.164

Art. 85 La Comisión Nacional de la Niñez y de la Adolescencia será responsable de la formulación de las políticas de protección integral de la niñez y la adolescencia (...) así como de trasladarlas al sistema de consejos de desarrollo urbano y rural y a los ministerios y dependencias del Estado para su incorporación a sus políticas de desarrollo; velar por su

164 Art. 83 Formulación de políticas. La formulación de las políticas de protección integral de la niñez y la adolescencia, corresponde, a nivel nacional, a la Comisión Nacional de la Niñez y la Adolescencia y a nivel municipal a las Comisiones Municipales de la Niñez y la Adolescencia. La ejecución de las políticas de protección integral de la niñez y la adolescencia será responsabilidad de los diferentes organismos a quien corresponda según la materia. En el mismo sentido

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cumplimiento y adoptar las acciones pertinentes que lleven a la mayor eficiencia dicha protección

La CNNA quedó instalada en julio del 2004; en octubre de ese mismo año, mediante el Acuerdo Gubernativo No. 333-2004 emitido en Consejo de Ministros, tomando en consideración “Que según lo establecido en el artículo 51 de la Constitución Política de la República de Guatemala, El Estado protegerá la salud física, mental y moral de los menores de edad, garantizando su derecho a la alimentación, salud, educación, seguridad y previsión social; Que en mayo del 2002 se celebró la Sesión Especial de Naciones Unidas a favor de la Infancia, en la cual los Jefes de Estado y de Gobierno suscribieron el documento "Un Mundo apropiado para los Niños", asumiendo el compromiso de cumplir con metas a favor de la niñez y adolescencia para la próxima década.”165 se acordó asumir como política de Estado la Política Pública de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia, Aprobar el Plan de Acción Nacional a favor de la Niñez y Adolescencia para el período comprendido del 2004 al 2015.

Sin embargo, la deficiencia en el funcionamiento de la Comisión ha sido señalada por el Procurador de los Derechos Humanos en su informe de 2007166. Por otra parte según un estudio de UNICEF de 2007, basándose en datos de la ENSMI167 y del PNUD, en Guatemala, el 49.3% de los niños menores de 5 años sufre desnutrición crónica. En el caso de los niños indígenas, la cifra sube al 69.5%. Ahora bien, hay que resaltar que en algunos departamentos del país la población infantil sufre más que otra de la carencia de alimentos adecuados. En los departamentos donde la población indígena es mayoritaria es donde los porcentajes se elevan. La desnutrición crónica se manifiesta con mayor intensidad en los niños en edad escolar en Totonicapán, con un 73.24%; Sololá, un 73.17%; Quiché, un 64.79%, y Huehuetenango, un 63.39%.168

El mismo estudio de UNICEF recomendó que para combatir la desnutrición en la niñez menor de 5 años se debe crear un programa integral que incluya los servicios básicos de salud, educación alimentaria y nutricional, lactancia materna y alimentación complementaria. Asimismo, agua y saneamiento básico, mejoramiento de la economía familiar y organización comunitaria. La integralidad del enfoque y de las acciones, es clave para los buenos resultados.

La integralidad del enfoque, por lo menos en cuanto al combate de la desnutrición y la desnutrición crónica que afecta a tan elevado porcentaje de población infantil, no se reproduce en el marco legal organizativo ni de la Comisión Nacional de la Niñez y la Adolescencia, ni en el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, dado que si bien ambos se integran con representación de los ministerios de gobierno –y en el caso del la CNNA también con representantes del Legislativo y Judicial- no existe conexión alguna entre ambos sistemas. Coyunturalmente la elaboración de las políticas ha ocurrido en momentos distintos, pero su coordinación, ejecución, y verificación se produce incomunicadamente por ambos sistemas. En atención a ello se considera que la integración recíproca de representantes al seno de los entes rectores de ambos sistema es obligatorio, más aun toando en consideración la orden de coordinación contenida en al artículo 99 constitucional. ii. Protección de las Personas de la Tercera Edad

165 Considerandos 2 y 5 del referido acuerdo 166 “La Comisión debiera recibir aportes de la SBS, del Congreso y organismos nacionales e internacionales; está instalada en un espacio físico cedido por la SBS, con un presupuesto de Q60 mil por año, lo que no le permite funcionar plenamente. Aunque sí ha comenzado a impulsar la creación de Comisiones Municipales de la Niñez y Adolescencia.” Informe Circunstancia del Procurador de los Derechos Humanos, 2007 167 Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil 168 “Mírame, situación de la Niña Indígena en Guatemala”, UNICEF, Defensoría de la Mujer Indígena, 2007

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Le corresponde al Consejo Nacional para la Protección de las Personas de la Tercera Edad la vigilancia del cumplimiento de las obligaciones del Estado reconocidas a favor de las personas de la tercera edad. Estructuralmente el Consejo funciona coordinado por la Secretará de Bienestar Social de la Presidencia a la, integrado además por representantes de Viceministro de Salud, de Trabajo, del IGSS, por un representante del Comité Nacional de Protección para la Vejez, un representante de la Federación de Jubilados, un representante de la Asamblea de Presidentes de los Colegios Profesionales, un representante por el CACIF y de la Procuraduría de los Derechos Humanos.

Las funciones del Consejo son puramente de coordinación y vigilancia en la ejecución de las acciones que cada una de las instituciones del estado, autónomas o privadas realicen en materia de protección de las personas de la tercera edad. El Comité Nacional para la protección de la Vejez, constituido por acuerdo gubernativo número 688-85 le han sido asignadas funciones de órgano asesor del Consejo.

3. Justiciabilidad La comprensión sobre el carácter justiciable de los DESC se encuentra en un estadio inicial en el sistema jurídico Guatemalteco. Las víctimas de estas violaciones aun no están plenamente conscientes de su calidad de sujetos activos de una relación jurídica exigible ante el órgano judicial y como consecuencia, pocos son los casos que han llegado hasta las instancias judiciales. Los profesionales del derecho, cuya formación universitaria aun se centraba en la concepción de los DESC como normas programáticas, aun no cuentan con las herramientas y la profundización de conocimientos sobre la calidad justiciable de los DESC. Lo mismo equivale decir de los jueces y funcionarios judiciales, que en ausencia de una profesionalización especializada como jueces, se encuentra conformado por los mismos profesionales del derecho.

Salvo un conocido caso de una sentencia en materia laboral, en Guatemala la protección judicial al Derecho a la Alimentación se ha producido por la vía de la jurisdicción constitucional, exclusivamente por medio de impugnaciones de inconstitucionalidad de disposiciones de carácter general, las que sin embargo han sido muy escasas. Sin ánimo de ser exhaustivos se presenta algunos:

Año Expediente Acción Constitucional Motivo de Impugnación Sentencia

2002 983-2002 Acción de inconstitucionalidad del artículo 66 del Reglamento para la Inocuidad de los Alimentos, contenido en el Acuerdo Gubernativo 969-99 del Presidente de la República

Impugnación de atribuciones asignadas al Ministerio de Salud, por virtud del artículo 66 del Reglamento para la Inocuidad de los Alimentos, contenido en el Acuerdo Gubernativo 969-99 del Presidente de la República, para la autorización de las importaciones de alimentos procesados y materias primas procesadas o secundarias.

Sin lugar

2003 1098-2003 Inconstitucionalidad del Acuerdo Ministerial

Impugnación de las funciones y atribuciones de

Amparo sin materia por derogación del

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577-2003, publicado el doce de febrero de dos mil tres, en el Diario de Centroamérica, el cual contiene disposiciones para desarrollar mecanismos y procedimientos que contribuyan a la seguridad alimentaría de la población.

la Mesa Nacional Alimentaria, por contravenir disposiciones del Código de Salud.

Acdo. Ministerial

2005 1894-2005 Acción de Inconstitucionalidad General Parcial de los artículos 1°, 4° y 21 del Acuerdo Gubernativo 29-2004, Reglamento para la fortificación de la sal con yodo y sal con yodo y flúor

Por la disposición indiscriminada de fortificar toda la sal de consumo humano con yodo y flúor, habiendo regiones del país en la que el agua ya cuenta con yodo y/o fluor, lo que provoca la sobredosis dañina para la salud y alimentación

Inconstitucionalidad declarada con lugar

Más abundante ha sido la jurisprudencia de la Corte de Constitucionalidad en cuanto a la protección del derecho a la salud y a la previsión social. Sobre este derecho la corte ha producido interesante jurisprudencia por la que se ha reconocido la justiciabilidad del artículo 93 constitucional.169 La calidad de “norma primaria directamente aplicable” de este artículo ha sido señalado por la Corte de Constitucionalidad en mas de cinco sentencias no interrumpidas por otra en sentido contrario, por lo que ha adquirido fuerza de doctrina legal, de cumplimiento obligado por los demás jueces y magistrados. En otro interesante caso conocido por la Corte de Constitucionalidad en razón de la impugnación de inconstitucionalidad del Reglamento sobre Protección relativa a Invalidez, Vejez y Sobrevivencia, Acuerdo 1124 de la Junta Directiva del IGSS, la Corte dejó sentada la obligatoria e insoslayable obligación de cumplir con las disposiciones constitucionales contenidas en el artículo 51 de la Constitución, por el que se establece la obligación del estado de garantizar el derecho a la alimentación, salud, educación y seguridad y previsión social de menores de edad y ancianos.170

Más recientemente en la acción de inconstitucionalidad que se comenta en contra de la Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, la CC ha señalado lo siguiente:

“De la misma forma, referida la política social por materias, la Constitución impone obligaciones al Estado en cuanto a cultura, educación, deporte, salud, seguridad y asistencia social, medio ambiente y recursos naturales, alimentación y nutrición, trabajo, cooperativismo, vivienda popular y otras áreas de desarrollo humano y de equidad social. Esta Corte reconoce que tales mandatos no deben ser simples ordenamientos programáticos, sino que implican en sí elementos orientadores y vinculantes de las funciones del Estado.”171

La calidad de norma vinculante trae aparejada el reconocimiento de obligaciones a cargo del Estado cuyo cumplimiento pueden ser exigidas judicialmente.

169 Artículo 93. El goce de la salud es derecho fundamental del ser humano, sin discriminación alguna. 170 Expediente de la Corte de Constitucionalidad 732-2003 171 Expedientes Acumulados de la Corte de Constitucionalidad 909/1008/1151-2006

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3.1 Justiciabilidad de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Niñez y Adolescencia, en especial el Derecho a la Alimentación. Hemos señalado el desarrollo normativo en cuanto al reconocimiento del Derecho a la Alimentación en favor de la niñez y la adolescencia, así como la conformación y la asignación de funciones de la Comisión Nacional de la Niñez y la Adolescencia. La ley de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia contempla además, dentro de sus disposiciones adjetivas o procedimentales elementos de mucha utilidad para la defensa de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la niñez172, y por lo tanto del Derecho a la Alimentación.

Tradicionalmente se ha enfocado la ley y el accionar de los jueces y del sistema judicial en general a la protección de los derechos civiles de la niñez, a la protección del maltrato físico y psicológico infantil, del abandono, así como a la explotación comercial y sexual, esfuerzos de por sí imprescindibles. Por otra parte, otro punto central de protección lo ha constituido la atención a la juventud en conflicto con la ley penal y su tratamiento y rehabilitación social. Sin embargo, la defensa y protección de los DESC de la niñez han quedado sin mayor atención por los Juzgados de Niñez y Juventud, aun y cuando la Ley de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia contempla valiosos elementos jurídicos para su protección.

Acertadamente la Ley de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia, para la atención y protección judicial de los derechos de la niñez, no hace ninguna distinción entre derechos civiles y derechos económicos, sociales y culturales, dándoles el mismo tratamiento judicial. De tal cuenta el artículo 75 establece que:

“Para los efectos de la presente ley, los derechos de los niños, niñas y adolescentes se amenazan o se violan por:

a) Acción u omisión de cualquier miembro de la sociedad o del Estado.

b) Falta, omisión o abuso de los padres, tutores o responsables.

c) Acciones u omisiones contra sí mismos.”

La competencia de los Jueces de la Niñez y Adolescencia, definida en art. 104, por el que se le fijan sus atribuciones establece que estas son, entre otras:

“a) Conocer, tramitar y resolver aquellos hechos o casos remitidos, denunciados o conocidos de oficio, que constituyan una amenaza o violación a los derechos de la niñez y adolescencia y que, a través de una resolución judicial, se restituya el derecho violado o cese la amenaza o violación al mismo.” (subrayado no en el original) Obviamente, desde el momento en que la ley no distingue entre derechos civiles o derechos económicos, sociales o culturales, su protección habrá de extenderse a todos los derechos reconocidos por el sistema jurídico guatemalteco.

Como sujetos activos es de señalar la expresa legitimidad y capacidad procesal de las organizaciones de derechos humanos para intervenir en procesos en protección de los derechos de la niñez, específicamente cuando esos derechos sean derechos económicos, sociales y culturales:

“Art. 113 Intervención de otras partes. En caso de violaciones a derechos económicos, sociales y culturales, las organizaciones de derechos humanos podrán intervenir como partes en el proceso.”

Definida la competencia de los jueces de niñez, así como la legitimidad activa de ONG,s de derechos humanos, además de la participación de la PGN en procesos por los que se busque la protección de los DESC, además de desarrollar el proceso y procedimientos, la ley señala las

172 Niñez en el sentido de la Convención de los Derechos del Niño: niño o niña es toda persona menor de 18 años.

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facultades del juez para dictar las medidas necesarias para la protección de los derechos amenazados o violados, señalando un listado de 9 medidas posibles, pero sin de ninguna manera limitar las facultad del juez de dictar cualquiera otras medidas que él pudiera considerar necesarias. “ARTICULO 112. Medidas. Los juzgados de la Niñez y la Adolescencia podrán determinar, entre otras, las siguientes medidas” (subrayado no en el original) La facultad del Juez de Niñez y Adolescencia para dictar cualquier tipo de medida necesaria para la protección de los derechos amenazados o violados, vinculado con la obligación del Estado “a través de sus órganos competentes cuando exista amenaza o violación a los derechos de la niñez y la adolescencia, las siguientes: a) Velar porque las instituciones públicas o privadas que atiendan a los niños, niñas y adolescentes a quienes sus derechos se encuentren amenazados o violados, éstos le sean respetados y restituidos” contemplado en el artículo 76 de la Ley de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia, además de la obligaciones del Estado adquiridas por virtud de los instrumentos internaciones en materia de derechos humanos, establecen elementos y fundamentos sólidos que sustenta una justiciabilidad de los DESC en protección de la niñez.

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Condiciones laborales y Derecho a la Alimentación

Magali Cano Campaña Guatemala sin Hambre

Antecedentes: En la actualidad la relación laboral de las trabajadoras y trabajadores en Guatemala con la clase patronal se establece en gran parte de manera informal; el problema de fondo, más que intereses políticos son económicos, así como no querer cumplir con la ley, con los principios tutelares, constitucionales, con el convenio 169 de la OIT y de los derechos humanos de los trabajadores. En la práctica contamos con un Ministerio de Trabajo inoperante para resolver las necesidades de los trabajadores y trabajadoras, no hacen que los patronos cumplan con la ley, no los sancionan por sus actos de violación a los derechos laborales.

Ya no se ignora los niveles de pobreza y extrema pobreza que se viven actualmente, no hay cumplimiento de pago de salario mínimo, no se respetan las jornadas de trabajo, las luchas reivindicativas como prestaciones, asuetos y feriados no se quieren cumplir, se esta buscando una desregularización laboral.

En la práctica en materia de las relaciones de trabajo por distintos factores, el beneficiado siempre es el patrono, en los lugares de trabajo no se cumple lo que se expresa en las leyes, no se aplica ninguna normativa, la falta de respaldo hacia el sector laboral hace que en los tribunales la resolución de conflictos legales se inclinen a favor del patrono.

En relación al empleo y al desempleo podemos expresar que las insuficiencias en el desempeño de las economías, producto de los condicionantes externos propiciados por las reglas poco equitativas del comercio mundial y las ineficiencias políticas económicas aplicadas durante décadas, imprimen múltiples desafíos respecto de la ejecución de estrategias para fomentar empleos dignos.

La situación laboral en Guatemala se ha caracterizado históricamente por el alto número de subempleados, salarios mínimos de bajo poder adquisitivo, los cuales, en muchos de los casos no se pagan, una cobertura del sistema de seguridad social que apenas supera el 30% de la fuerza de trabajo. Dentro de los sectores más afectados tenemos la situación de los trabajadores agrícolas, sobre todo de aquellos que tienen calidad de migrantes, ya que su condición de trabajo presenta aun mayores niveles de precariedad.

Dentro de los Acuerdos de Paz, el trabajo y las relaciones laborales son considerados factores fundamentales para coadyuvar al desarrollo integral de la persona, el bienestar familiar y el desarrollo socioeconómico del país. Por ello se apunta a la creación de un empleo justamente remunerado, la reorientación de las relaciones laborales hacia la concertación y negociación colectiva; los cambios necesarios en la legislación laboral que promuevan la efectividad de las leyes laborales, la desconcentración e incremento de los servicios de inspección, la instauración de un marco legal, la incorporación plena de los trabajadores a la seguridad social , todo ello en el marco de la total vigencia de los derechos humanos.

Otro sector afectado que esta oportunidad queremos abordar es el trabajo de las mujeres; las guatemaltecas que trabajan en forma remunerada fuera de sus casas desconocen las leyes laborales que las protegen ¿Será que se puede exigir los derechos si nos los conocemos?

Si queremos relacionar este tema con el Derecho a la Alimentación, primero partamos de reconocer al derecho laboral es un Derecho Humano, segundo, que los salarios justos que reciban la clase trabajadora servirá para cubrir la canasta básica vital y la canasta básica alimenticia de

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las familias guatemaltecas, en consecuencia no podemos desvincular la relación que hay del derecho laboral para el cumplimiento de derecho a la alimentación.

Se debería fomentar el crecimiento sostenible para proporcionar oportunidades de empleo, y que le permitan a los asalariados rurales y urbanos y sus familias, obtener una remuneración suficiente para disfrutar de un nivel de vida adecuado, promover que las condiciones de trabajo deben ser compatibles con las obligaciones contraídas en el PIDESC y los convenios de la OIT, potenciar el capital humano mediante programas educativos y capacitación, sin discriminaciones de ningún tipo.

Salario Mínimo. El salario mínimo es una institución creada y fundamentada en principios relacionados a la dignidad humana, pero en el país se pretende que este también responda a criterios de productividad. El Salario Mínimo es establecido con la intención de asegurar un pago que satisfaga como mínimo las necesidades básicas de un trabajador/trabajadora y su familia. Bajo el supuesto que cualquier trabajador rinde, al menos un ingreso mínimo, de cualquier otra forma no se establecería una relación laboral. En ese sentido, toda relación laboral supone una relación productiva, que genera plusvalía

La discusión para fijar el Salario Mínimo en el país, se realiza en las Comisiones Paritarias del Salario Mínimo, que luego se traslada a la Comisión Nacional del Salario. A través de un informe, estas comisiones pueden o no formular recomendaciones de tasas de salario mínimo para las actividades que representan, a éstas corresponde el mandato jurídico de emitir dictamen, sin embargo, al no establecer la legislación la forma, contenido, requisitos o formalidades del dictamen, el documento se elabora a criterio de quien lo redacta. De esa cuenta es que en muchas ocasiones se señala que es poco técnico, y sus recomendaciones por su naturaleza no son vinculantes.

El Salario Mínimo como mecanismo para garantizar una remuneración segura para los trabajadores y un mecanismo de distribución de la riqueza, resulta no ser efectivo, ante el incumplimiento de patronos con el pago de dicho beneficio. Los ingresos percibidos por los trabajadores, no sólo son insuficientes sino que, además de ello se incumple con dicho pago.

Durante prácticamente toda la historia reciente de Guatemala, se ha mantenido una política de congelamiento de salarios nominales tanto en el área urbana como en el área rural. Esta política se ve exacerbada por los acontecimientos inflacionarios iniciados en 1973 y con repuntes recurrentes hasta la fecha, particularmente a partir de la década de los años ochenta en los que es más marcada la puesta en marcha del paradigma neoliberal, y sin que el Estado guatemalteco asuma acciones que detengan el deterioro de las condiciones de vida de los guatemalteco y menos aún que tiendan a mejorar dichas condiciones.

La variación en el salario mínimo reportada entre Diciembre del 2007 y marzo/abril del 2008, corresponde a variaciones en el tipo de cambio; no se reportó incremento. Aún las personas que trabajan en el campo y que obtienen el salario mínimo que es de Q1 mil 429 al mes, no tienen lo suficiente para adquirir os productos de la canasta básica

Para junio del 2008 la canasta básica vital para los trabajadores tenia un costo de Q3,422.32 mientras que el salario mínimo para los agrícolas es de Q1,433.50, esto representa una diferencia de Q1988.82, esto significa que para cubrir ese gran déficit que se tiene en las familias habría que tener un aumento en el salario del 138% y la diferencia para los trabajadores no agrícolas es que el aumento debería de ser del 131%.

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Con el incremento decretado para los salarios mínimos agrícola y no agrícola no es posible que un trabajador acceda a la canasta básica vital; de aquí las críticas a la decisión gubernamental al definir un salario mínimo muy bajo. Principalmente, en el sector agrícola unos 150 mil trabajadores devengan el salario mínimo, de ahí la importancia del trato especial sobre el salario para este año

Ante esta realidad, y tendiendo claro que el porcentaje que sube el salario jamás es suficiente para cubrir la canasta vital, y día a día la clase trabajadora ganas menos por lo que hace y el precio de los alimentos sube, como respetar y cubrir el derecho humano a la alimentación sino no se cuenta con los recursos para ello y la tasa de desempleo sigue creciendo.

Evolución del Salario Mínimo En quetzales

Diario Mensual Año No Agrícola Agrícola No agrícola Agrícola 2005 39.67 38.59 1,190.10 1,158.00 2006 43.64 42.46 1,309.20 1,273.80 2007 45.82 44.58 1,374.60 1,337.40 2008 48.50 44.58 1,479.25 1,433.50

Fuente Ministerio de Trabajo y Previsión social

Evolución del costo Canasta Básica Alimentaria El aumento del precio de la Canasta Básica Alimentaria ha provocado que en las familias se invierta lo poco que se gana en comprar comida, dejando por un lado el de alimentarse sanamente sólo por el hecho de comer que no es igual ha alimentarse.

Aunque el incremento en el costo de la Canasta Básica Alimenticias (CBA) no es tan significativo entre diciembre del 2007 y marzo-abril del 2008, en promedio el 0.48% para la región, el incremento en el precio de algunos alimentos indispensables en la dieta de las familias pobres, está restringiendo el acceso. Con respecto a esta situación cabe aclarar que el número de alimentos considerados para calcular el costo de la CBA es variable entre los países y que, de estos, las familias rurales vulnerables a la inseguridad alimentaria nutricional, apenas tienen acceso a un promedio de 9 o 10 alimentos, según los meses en el año de relativa abundancia o escasez de cosechas y fuentes de empleo o ingresos.

Gráfica

Incremento del Costo de la Canasta Básica Alimentaria Comparativo 2007-2008, en quetzales

1000

1100

1200

1300

1400

1500

1600

1700

1800

1900

2000

2100

Enero

Febrero

Marzo

Abril

May

oJu

nio Julio

Agos

to

Septiem

bre

Octubre

Novie

mbre

Dicie

mbre

20072008

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Los precios de la canasta básica familiar y la canasta vital no terminan de elevarse y afectar la economía de la mayoría de familias en los 333 municipios, y con mayor rigor en el área rural donde, según expertos, se concentran las personas en pobreza y extrema pobreza. Sin embargo, no se descarta que los precios estén inalcanzables en el resto del territorio nacional.

Los compradores han denunciado que los precios del pan por unidad no terminan de escalar su precio, el precio de la carne de pollo también está incontrolable, así como otras harinas alimenticias, que son necesarias o productos de primera necesidad en los grupos familiares y para los negocios dedicados a la venta de alimentación artesanal e industrial, en Guatemala los alimentos son los más caros en el Istmo.

El costo de satisfacción de las necesidades básicas se estructura normalmente a partir del valor de una Canastas Básica de Alimentos (CBA). Este procedimiento se justifica en virtud de la posibilidad de estimar requerimientos de cantidades normativas de un conjunto de alimentos con más criterio respecto a otros grupos de bienes y servicios.

Sin embargo desde la mirada del Derecho a la alimentación, la mayoría de los productos que actualmente integran esta canasta no son de acceso para la mayoría de las personas, y las realidades de cada región en el país de acuerdo a su producción y consumo de alimentos es diferente.

Muchas de las familias pobres y extremadamente pobres, se están viendo obligadas a dejar de consumir, la cantidad, calidad y diversidad de alimentos necesarios para cubrir las necesidades energéticas mínimas; esto supone en el futuro, riesgos tanto en el incremento de las tasas de desnutrición crónica como en el nacimiento de niños y niñas con bajo peso.

Medidas de políticas públicas serán necesarias para detener esta preocupante situación, en el análisis de situación y búsqueda de soluciones a la crisis del alza de los precios de los alimentos, habrá que tomar en cuenta tanto las complejas dinámicas internacionales, como la evolución de las variables nacionales. Decisiones de corto, mediano y largo plazo, deberían pasar por incrementar la producción nacional de alimentos básicos (no sólo granos); por controlar los efectos a lo largo de la cadena del sistema alimentario, principalmente los negativos para los pobres y extremamente pobres, que incluye desde la venta de insumos agrícolas destinados para la producción, hasta la distribución de los alimentos para llegar al consumidor; y pasa también por mejorar los ingresos de la población para facilitar el acceso a los alimentos.

Organización sindical

En Guatemala el índice de sindicalización no sobrepasa el 3 por ciento de la masa laboral, y atraviesa por una de sus etapas más precarias. Al hacer el análisis de la trayectoria que ha tenido el sindicalismo en Guatemala nos preguntamos ¿Cuántos sindicatos existen registrados legalmente en Guatemala? Al buscar la respuesta nos damos cuenta que no hay registros claros, ni concretos de la cantidad total, sabemos por ejemplo que existen aproximadamente 10,000 sindicalistas de la administración pública.

La persecución que ha sufrido el movimiento sindical en Guatemala ha hecho que la mayoría de la población trabajadora organizada no estén constituida legalmente, pero a pesar de eso la lucha por las reivindicaciones laborales aún pervive.

Es necesario exigir que se cumpla con el derecho a la libertad sindical y a la negociación colectiva, establecida en los convenios 87 y 98 de la OIT. Un ejemplo que podemos abordar es que de 230 maquilas que existen el Guatemala, solo en tres existen sindicatos, lo que significa

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que de 116 mil trabajadores solo 300 están protegidos por organizaciones sindicales, según FESTRAS.

La organización constituye una manifestación natural del ser humano, para participar en la toma de decisiones sobre los problemas sociales que le atañen de manera inmediata a las comunidades, y de mejorar la calidad de vida de la población, esto implica propiciar procesos coherentes y ordenados, que permita a la población tener acceso a los servicios, empleo y a la realización de actividades productivas y permita mejorar sus niveles de ingreso con excedentes suficientes para generar una capacidad de ahorro como elemento básico del crecimiento económico y por ende la sostenibilidad de todo proyecto productivo. Según un estudio de la CNOC en las encuestas que realizaron solo el 2% de las fincas que encuestaron hay organización de trabajadores.

No podemos olvidar que los intentos de organización se han visto afectados por procesos represivos principalmente en el periodo del conflicto armado que trajo consigo efectos devastadores que golpearon la vida y la dignidad de lideres campesinos, que aun mantienen efectos en el ambiente que se traducen en temores y desconfianzas que limitan los intentos de organización.

Aspectos que afectan las condiciones laborales:

¿Se han adoptado normas laborales que generen un efecto negativo en el acceso de las personas a los recursos que les permiten alimentarse?

La flexibilización laboral tuvo sus orígenes en Europa en los años 70, luego se traslada a América Latina llegando por último a nuestro país en los años 90, provocando un gran impacto en el mercado laboral incorporándose como una novedad la aplicación de la economía al derecho laboral, generando grandes discusiones entre los juristas laborales y los economistas, en torno a la aplicación de las leyes laborales y su eficiencia económica.

Aparece entonces, como una nueva idea del derecho laboral, asociado a la economía, lo cual implica una transformación de gran magnitud en todos los sectores de la sociedad, principalmente en la clase trabajadora.

Por un lado, introduce nuevas técnicas que incrementan la competitividad en el mercado pero por otra, se disminuye el poder sindical lo cual influye en el debilitamiento de los principios protectores de los y las trabajadoras, y como consecuencia también trae serios problemas en la conducta de las personas porque en lugar de lograr el tan esperado aumento de empleos y mejores condiciones, el resultado será más desempleo y desocupación.

La propuesta fundamental es una flexibilización de la legislación laboral es decir, de las leyes que protegen a los y las trabajadores, con ciertas indicaciones como: eliminación, disminución, debilitamiento o adaptación de la protección laboral que ya conocemos, con el objetivo de aumentar o incrementar el lucro y la expectativa de mejorar el empleo a través del incremento de la inversión.

La Flexibilidad Laboral consiste en permitirles a los dueños del capital (patronos) que les impongan a las trabajadoras y los trabajadores las condiciones laborales que a ellos les parezcan, pagándoles menos por su trabajo y así obtener más ganancias, ignorando los derechos laborales; lo que permitirá que los patronos hagan lo que quieran con la gente trabajadora. Es decir que la flexibilización laboral le permitirá a las empresas y a los patronos:

• Manejar el número de trabajadores

• Establecer horarios

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• Fijar las temporadas de trabajo de acuerdo a su conveniencia.

Frente a este panorama nos encontramos entonces con un derecho del trabajo basado en la desigualdad: con mejores condiciones o ventajas para los patronos, pero graves consecuencias para los y las trabajadoras.

Algunos empresarios justifican que la flexibilización es necesaria para poder acabar con el desempleo. Sin embargo, la realidad es otra. Veamos porqué:

• Se elevarán los niveles de desempleo

• Al elevarse los niveles de desempleo, se elevará la oferta de mano de obra, lo que permitirá hacer fácil la negociación del precio del trabajo, y la necesidad obliga a los trabajadores a aceptar las condiciones que se le presenten.

• No tendremos un trabajo fijo, lo que significa que tendremos que alternar períodos de trabajo con períodos de desempleo. Esto repercutirá en el promedio del ingreso anual. Esta situación

• Disminuirá nuestra capacidad de hacer proyectos de vida a largo plazo.

• La inestabilidad laboral trae como consecuencia trastornos emocionales que provocan afecciones en la salud.

• Probablemente aparezcan nuevas fuentes de trabajo que requieran de cierto nivel de capacitación y especialización.

• El trabajo será más intenso ya que en las empresas se exigirá más resultados por tiempo de trabajo y se prolongarán las jornadas de trabajo.

• La inestabilidad y movilidad interferirá en los procesos de organización de los trabajadores, al perderse la capacidad de organización, se perderá representatividad en los procesos de negociación de las garantías socioeconómicas de los trabajadores

Leyes laborales y mujeres gestantes

¿La ley laboral es débil o tolerante frente a la discriminación laboral y la limitación en el acceso a fuentes de trabajo para mujeres gestantes o población mayor de 30 años?

La estructura laboral en Guatemala está orientada por un modelo definido por la experiencia e intereses de los hombres, lo que trae como consecuencia discriminación y segregación laboral que se manifiesta en el salario de las mujeres y el limitado poder que gozan en la relación laboral

Uno de los principales aspectos que queremos retomar es que las mujeres no identifican como trabajo, las tareas domésticas y el cuidado de la familia.

Por lo general al salir por las mañanas a su lugar de trabajo, las mujeres dejan realizada una primera jornada laboral en su casa y con sus relaciones familiares. Incluso al volver, deben asumir en su hogar, una sobrecarga de tareas que logran ejecutar por la tarde y noche, por eso es necesario detenerse y reflexionar acerca de este concepto:

Es necesario hacer la diferencia entre el trabajo reproductivo y el productivo que desarrollan las mujeres. Se denomina reproductivo a las tareas necesarias para garantizar el bienestar y la sobrevivencia de las personas que componen el hogar. La mayor parte de estas tareas están asignadas a las mujeres y no son valoradas. Estas tareas se dividen en:

• Reproducción biológica: Que se refiere al embarazo, el parto y la lactancia.

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• Reproducción social: Que consiste en la crianza, educación, alimentación, atención y cuidado de los miembros de la familia, la organización y manteniendo del hogar, asegurando la reproducción de los hábitos, normas, leyes y costumbres de un grupo determinado.

Trabajo productivo: Es la actividad por medio de la cual se paga una remuneración, tanto bajo la forma de salario como a través de una actividad comercial por cuenta propia. Cuando las mujeres dejan su espacio privado, su mundo doméstico y salen a trabajar fuera de su casa, se enfrentan al mundo laboral, al espacio publico, al trabajo productivo. Este trabajo lo pueden realizar en el sector formal o en el sector informal.

Si lo hacen en el sector informal, sus relaciones de trabajo no estarán protegidas por las leyes laborales, ya que las mismas tendrán una naturaleza insegura e irregular, en la mayoría de los casos los contratos son temporales y para labores eventuales, y no tendrán protección del IGSS.

Si las mujeres trabajan en el denominado sector formal, sus relaciones de trabajo estarán dentro del marco de contratos y regulaciones laborales. En este tipo de relaciones las mujeres tienen derecho al IGSS, su salario está más protegido que en el sector informal.

Un ejemplo de desconocimiento total del trabajo de las mujeres es el contenido en el artículo 139 del Código de Trabajo donde se le da a la mujer calidad de coadyuvante o complementaria de las labores que ejecute el trabajador campesino jefe de familia.

La legislación guatemalteca intenta proteger a la mujer embarazada, prohibiendo el despido de mujeres embarazadas o en periodo de lactancia. Para disfrutar de ese derecho a la inmovilidad, las mujeres embarazadas tienen que avisar primero a sus empleadores verbalmente y luego entregar un certificado medico que confirme su estado.

Desde el punto de vista legal hay normas que protegen a la mujer trabajadora embarazada, sin embargo en la mayoría de los casos las mujeres desconocen esos derechos, y los patronos a pesar de conocerlos lo violan igualmente, someten a las mujeres a jornadas de trabajo duras y largas, no les dan los permisos necesarios para su control médico, realizan actividades peligrosas, entre otras cosas, esto nos lleva a la conclusión que el sistema jurídico laboral en Guatemala aunque contenga la normativa especifica de protección a la trabajadora y que sea parte de sus principios tutelares en la practica no hay mecanismos de control de monitoreo en las empresas o fincas para velar porque se respeten y cumplan con los derechos laborales de las mujeres trabajadoras estando expuestas a despidos injustificados o indirectos, a la negación de un empleo por el solo hecho de estar embarazada

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La atención a la conflictividad agraria, laboral y ambiental como eje central para asegurar duraderamente un Derecho a la Alimentación

Directriz 8 Acceso a los recursos y bienes

Corentin Dayez

Pastoral de la Tierra Interdiocesana

La Directrices 8 en breve173 En el paquete de directrices para la realización progresiva del Derecho a una Alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaría nacional presentadas por el grupo de trabajo intergubernamental ante el Comité de Seguridad Alimentaria Mundial de la FAO y el Consejo de la FAO en noviembre de 2004, la Directriz Voluntaria 8 se refiere a la obligación del Estado de respetar y proteger los derechos de las personas en cuanto al acceso a los recursos naturales y su utilización de manera sostenible, no discriminatoria y segura de acuerdo a la legislación, además de protegerse los bienes de importancia para la subsistencia de la población. Por recursos naturales, se entiende en esta directriz el respeto y la protección de los derechos individuales relativos a la tierra, al agua, a los bosques, a la pesca, al ganado.

Los grupos vulnerables deben tener acceso a oportunidades y recursos que les permitan participar plenamente y con igualdad en la economía nacional. Para el recurso especifico de la tierra, esto implica que el Estado debería adoptar medidas para promover y proteger la seguridad de la tenencia de la tierra, especialmente de los sectores vulnerables, mediante una legislación que proteja el derecho pleno y en condiciones de igualdad a poseer tierra y otros bienes.

Según convenga, se deberían estudiar la posibilidad de establecer mecanismos jurídicos y otros mecanismos de política, en consonancia con sus obligaciones internacionales en materia de derechos humanos y de conformidad con el estado de derecho, que permitan avanzar en la Reforma Agraria para mejorar el acceso de las personas pobres y las mujeres a los recursos.

Se debería poner especial atención a la conservación y utilización sostenible de la tierra, además a la situación de las comunidades indígenas.

Promover que la población acceda a la tierra de una forma progresiva, reconociendo a la tierra como fuente de empleo, de alimento y como medio de desarrollo social. Consecutivamente a está directriz, el Estado está responsabilizado por la aplicación de los principios de los derechos humanos fundamentales y debe reconocer sus ciudadanos y ciudadanas como sujetos de pleno derecho. Es decir, reconocer y apoyar a los movimientos sin tierra, de campesinos y campesinas, de pueblos indígenas y pastores como sujetos de derecho que luchan por la tierra y la reforma agraria debe ser condición fundamental de cualquier política y programa de acceso a tierra.

173 La construcción de este parágrafo se basa sobre el informe de Sofía Monsalve Suárez, Hacia una interpretación sistemática de

las Directrices Voluntarias de la FAO sobre el Derecho a la Alimentación, Informe R01s, FIAN Internacional, septiembre de 2006, 32pp.

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La conflictividad: inscripción de la Directriz 8 dentro del contexto nacional guatemalteco “EL CLAMOR POR LA TIERRA es sin duda alguna el grito más fuerte, más dramático y más desesperado que se escucha en Guatemala. Brota de millones de pechos de guatemaltecos que no sólo ansían poseer la tierra, sino ser poseído por ella. ‘Hombres de maíz’ que, por una parte se sienten identificados con los surcos, la siembra y la cosecha y, por otra, se ven expulsados de la tierra e impedidos de hundirse entre sus surcos fértiles por una situación de injusticia y de pecado. Son como forasteros en la tierra que les perteneció por milenios y se les considera como ciudadanos de segunda clase en la nación que forjaron sus colosales antepasados.”174

Esta observación la hace la iglesia católica el 29 de febrero 1998 resumiendo su análisis estructural de la historia moderna de Guatemala. Proceso crítico que había aparecido desde el año 1962, en pleno marco de la contrarreforma agraria. Traduce en pocas palabras una preocupación por la concentración abusiva de la propiedad rural en las manos de pocos.175 En aquel tiempo, se evidenciaba ya que la inmensa mayoría de la tierra cultivable en propiedad de pocos generaba ciclos viciosos que no permitían al pueblo campesino asegurarse durablemente un acceso a los medios para alimentarse. Por lo tanto, insistía en la necesidad de encontrar mecanismos eficaces para revertir estos mecanismos negativos y ayudar al campesino pobre a salir de su situación de vulnerabilidad extrema.

Hoy por hoy, el acceso a la tierra constituye uno de los primeros retos del Estado para poder enfrentarse el desafío actual de la realización del Derecho a la Alimentación. De hecho, 20 años después del pronunciamiento oficial de la Conferencia Episcopal Guatemalteca, podemos observar que la repartición de las tierras todavía no ha cambiado en lo fundamental.176 En efecto, la comparación de las estadísticas de los censos agropecuarios nacionales de 1979 y 2003, observamos que el coeficiente de Gini de repartición de tierra se mantiene a un nivel absurdamente elevado de 0.834, cuando esta medida tiene ya un significado muy preocupante a partir de solo 0.700. Esta situación se vuelve aún más alarmante cuando observamos que la pequeña desconcentración general de 1.5% esconde un proceso de reconcentración de 48.5% de entre campesino asalariados –arrendatarios sin tierra y los campesinos que tienen entre una y dos manzanas.

174 Conferencia Episcopal de Guatemala, CEG, El clamor por la tierra, Carta Pastoral, 1998 175 Para una perspectiva histórica del posicionamiento de la iglesia católica, ver artículo de Mario López y Mildred López, “‘El

clamor por la tierra’, 20 años después la lucha continúa”, Tierra Nueva, Pastoral de la Tierra Interdiocesana, abril 2008, pp.3-6.

176 Para los tres parágrafos siguientes, véase Pedro Marchetti, “La caída desigual del modelo finquero, celebrando 20 años de lucha del campesinado y la Conferencia Episcopal de Guatemala”, Hacia Donde Vamos 2008, Pastoral de la Tierre Interdiocesana, pp.7-10.

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Comparativo de la concentración de la tierra en Guatemala

1979 2003 Cambio Nivel Global 0.849 0.834 -1.50%Entre campesinos y arrendatarios 0.133 0.618 48.50%

Concentración de la tierra en Guatemala (Gini)

Fuente: Censo agropecuario INE, 1979 y 2003

Estructura agraria 1979 2003 Cambio 1979 2003 Cambio

Latifundio (1 Caballerias a más) 2.5 1.9 -0.6 64.6 56.6 -8.0Medianos Finqueros (32 a 65 mzs) 1.7 1.3 -0.4 6.9 8.5 1.6Campesinos-Finqueros (5 a 32 mzs) 17.3 10.3 -0.7 17.9 18.3 0.4Campesinos con tierra (1 a 5 mzs) 47.0 41.3 -5.7 9.3 13.1 3.8Campesinos Asalariados (arrendatarios) 31.4 45.2 13.8 1.3 3.2 1.9

% de finca % de tierra

Fuente: Censo agropecuario INE, 1979 y 2003

Ahora bien, en el último censo poblacional (2002) se registra que el 42.07% de la población económica activa se encuentra en la categoría Agricultura, caza, silvicultura y pesca, haciendo de la actividad agrícola la más importante en el país en término de número de personas. Este porcentaje corresponde solamente a las estadísticas oficiales, considerando los subregistros y la economía informal que sigue siendo muy importante en Guatemala, suponemos que, en realidad, existen todavía más personas trabajando en este sector. Aparte de ello, hay que considerar también que la población es mayoritariamente rural dependiendo directamente de la tierra para su auto-subsistencia. Y, pese a que la producción para autoconsumo no se retoma en las estadísticas económicas del país, esta dependencia ejerce también una presión adicional sobre la tierra. En este contexto de distribución desigual y de alta dependencia a la tierra, los conflictos por la tierra son fuertes y frecuentes. Entre otras razones que han generado conflictos agrarios podemos mencionar como muy frecuentes:

- Despojo de tierras de comunidades indígenas - Ausencia de mecanismos de protección a las tierras de comunidades indígenas - Inseguridad jurídica para la definición y el ejercicio de los derechos relativos a la

propiedad - Ausencia de certeza de limites rurales e inter-municipales - Legislación de áreas protegidas que no tomó en cuenta los derechos constitucionales de

protección a tierras de comunidades indígenas ni los derechos indígenas contenidos en el convenio 169 de la OIT

- El irrespeto del código laboral y su inoperancia para garantizar la tutela del estado al trabajador

Además, con el incremento de los precios agrícolas nacionales habrá más presión sobre la tierra por parte de los campesinos, asalariados y latifundistas. Podemos prever, por lo tanto, un periodo de más conflictos agrarios177.

177 Ver el campo pagado de CONGCOOP, febrero 2008.

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Ante esta realidad, el trabajo de las Pastorales de la Tierra - San Marcos, Quiché, Suchitepéquez-Retalhuleu y Quetzaltenango - que conforman la Pastoral de la Tierra Interdiocesana consiste en brindar apoyo jurídico y político a grupos vulnerables que están reivindicando tierras y/o el cumplimiento del pago de su trabajo en las fincas de otros. Es una experiencia de lucha cotidiana con grupos marginados para el reconocimiento de sus derechos fundamentales y de presión sobre el estado para que cumpla con sus obligaciones. Esta labor cotidiana se limita en el apoyo concreto a 21 casos de conflictividad agraria, laboral y ambiental en la región sur-occidental del país. Sin duda alguna no podemos aportar con este una visión global y exhaustiva sobre la problemática de la conflictividad, y mucho menos del acceso a la tierra. No obstante, no son cualquier tipo de conflictos. Han sido elegidos por nuestra institución por sus caracteres paradigmáticos llevando características comunes a tantos conflictos en la región. Permiten sacar muchas conclusiones sobre el funcionamiento de las instituciones estatales que no valen solamente por estos 21 conflictos concretos sino más bien para todos los casos parecidos. Por esto creemos que nuestra experiencia de apoyo puede aportar muchos elementos útiles para poder entender como el estado está actualmente asumiendo las recomendaciones de la directriz 8 propuesta por la FAO para la realización del derecho a la alimentación. La labor de la Pastoral de la Tierra Interdiocesana: concretización la directriz 8 En esta parte, queremos resaltar ciertos puntos de nuestra análisis general178 de los datos propios que hemos generado sobre los 21 conflictos acompañados que evidencian cuales han sido sus efectos sobre los derechos fundamentales y la vida cotidiana de las campesinas y campesinos implicados.

Estos casos están clasificados por categoría de conflictos, por origen regional, y también por los cambios que han tenido últimamente. Usamos el término “estancado” cuando a pesar de todos nuestros esfuerzos, el caso no evolucionó de manera significativa en comparación con el año anterior; en “movimiento” corresponde al contrario, a situaciones que están evolucionando, a casos que han tenido pasos relevantes; y, “finalizado” se usa únicamente cuando se ha logrado reivindicar el derecho de la comunidad en conflicto y que se ha obtenido del Estado, a través del instrumento legal, un acuerdo final.

Consideramos entonces el caso como jurídicamente finalizado a pesar de que todavía podría faltar cumplir parte de los acuerdos o debido a necesidad de acompañamiento de la Pastoral de la Tierra en cuestiones conexas a la problemática de la conflictividad.

178 Investigaciones realizadas a finales del año 2007 y principios de 2008 y presentadas en nuestra revista anual, Hacia Donde

Vamos, Una mirada desde el campesinado 2008, Pastoral de la Tierra Interdiocesana, pp. 85.

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Casos de conflictividad por departamentos, tipo conflictos y estado Diócesis Comunidad/Caso179 Municipio Tipo Estado

Ilom Chajul Estancado Sotzil Chajul Estancado Ixtupil Nebaj Estancado Sacsiban Nebaj En movimiento La Montaña Sacapulas En movimiento

El Quiché

Satutz Uspantán Finalizado Caserío 15 de Enero y otras 25 comunidades

Malacatán Estancado

Aldea Sisiltepeque Catarina Estancado La Esperanza San José El Rodeo Finalizado Aldea Limones Ocós

Agrario

Finalizado

San Marcos

7 comunidades de Ocós Ocós Ambiental En movimiento

Totonicapán Patzam Santa María Chiquimula

En movimiento

Morelia Génova Costa Cuca En movimiento La Cumbre Olintepeque En movimiento Llanos de la Cruz Quetzaltenango

Agrario

En movimiento Nueva Florencia Colomba Costa

Cuca En movimiento

La Violeta Colomba Costa Cuca

Estancado

Constructora Codisa Colomba Costa Cuca

Estancado

San Francisco Buena Vista

Colomba Costa Cuca

En movimiento

Quetzaltenango

San José Buena Vista Colomba Costa Cuca

Estancado

Suchitepéquez Santa Cecilia San Francisco Zapotitlán

Laboral

En movimiento

Fuente: Base de datos propia 2008, PTI

Observamos en esta tabla que estuvimos acumulando avances relevantes en 13 casos (62%) tres de los cuales (14%) han sido finalizados durante el año. Estos corresponden a casos que habían sido traslados a la Secretaria de Asuntos Agrarios, SAA, y negociados en la Mesa de Conflictividad Nacional, espacio creado por el Estado bajo fuertes presiones de la sociedad civil, y particularmente de la Plataforma Agraria (PA), de la cual la PTI es miembro. Cabe resaltar que no hubieran sido resueltos sin fuertes medidas de presión, a las cuales se ven obligados a acudir los grupos campesinos, para llamar la atención de las instituciones estatales que deben atender a la conflictividad agraria.

Podemos constatar también que no menos de ocho casos (38%) son considerados como estancados. Es decir que, no obstante toda nuestra atención para provocar un avance en ellos, no fue suficiente ante la incapacidad del Estado y la voluntad de terceros para lograr progresos. Esto corresponde a casi la mitad (44.5%) de los casos no resueltos, tres laborales y cinco agrarios, que están todavía en espera de una solución a su problema.

Este alto porcentaje de casos detenidos, refleja claramente que el sistema actual de resolución de conflictos está sumamente débil y no permite tramitar prontamente los problemas que debe enfrentar la organización campesina. Mientras tanto los problemas sobre el terreno se agudizan y las comunidades se encuentran totalmente solas y obligadas a soportar todas sus consecuencias concretas.

179 En el artículo hablamos de comunidades por los casos agrarios y ambientales, y de finca por los casos laborales.

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Origen y objeto de tres tipos de conflictos distintos Los orígenes de los 14 conflictos agrarios son muy diversos. En efecto, identificamos no menos de seis (42.9%) conflictos que han iniciado con problemas muy específicos como:

• Acceso prohibido a su tierra para producción

• Servidumbre de acueducto y nacimiento de agua dificultado

• Doble titulación sobre una misma área de tierra.

• Conflicto con comunidades vecinas tras compra de una finca sin haber sido informado sobre los mojones correctos.

• Disputa de derechos del área con inseguridad jurídica por ser una situación que no se sabe si se resolverá basada en las Leyes Guatemaltecas o Mexicanas.

No obstante, existen origines recurrentes en varios casos. Así figuran como los más comunes, los problemas de adjudicaciones irregulares y corrimiento de linderos (35.7%), y también los de derechos históricos (21.4%) y conflictos laborales (14.3%). A menudo los orígenes de los problemas se combinan dándole más complicaciones al conflicto.

Numero de orígenes de conflictividad identificado por departamentos Origen El Quiché Quetzalt. San Marcos Toto. GLOBAL

Derechos Históricos (despojo) 1 2 3Adjudicaciones irregulares 2 1 2 5Corrimiento de linderos 4 1 5Conflicto Laborales 2 2Otros/as 2 4 6NUMERO DE CASOS 6 3 4 1 14


Específicamente en el caso ambiental, el origen del conflicto proviene de inundaciones provocadas por la construcción de una borda perimetral alrededor de la propiedad de una empresa bananera, la cual provocó durante fuertes lluvias, inundaciones sobre tierras que pertenecen a más de dos mil familias, destruyendo todas las producciones de granos básicos que sirven de fuente de alimento para todo el año.

Cabe resaltar que el 80 por ciento de los procesos que acompañamos desde hace más de siete años, tienen como origen el corrimiento de linderos, y corresponde a cuatro casos de la Pastoral de Quiché, de los cuales tres están considerados como estancados. Además, 66.7 por ciento de los casos correspondientes a la categoría de derechos históricos están también estancados.

Tal como ocurre con numerosos grupos campesinos del país, las comunidades reivindican principalmente su derecho a acceder a la tierra o su derecho de propiedad o posesión para poder libremente trabajar sobre sus tierras. Son, así, 61.90 caballerías que están reivindicadas en los casos agrarios y 14 caballerías en el solo caso ambiental que son, por lo general inaccesible a grupos vulnerables privados de su base para sustentar a sus familias. Esto, tiende a tener repercusiones inmediatas sobre la vida de las comunidades involucradas. Así, 11 casos (74%) tienen como único objeto de conflicto la tierra.

En otros dos casos, la tierra sigue siendo el objeto principal del conflicto, pero se combina con otro problema. En el caso ambiental de siete comunidades del municipio de Ocós, departamento de San Marcos, el problema proviene de las inundaciones de tierras provocadas por el desvío del

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caudal del río Pacayá, causado por la empresa Bananera Nacional, Sociedad Anónima, BANASA. En adición a las pérdidas de ocho millones 500 mil quetzales de cosechas, esta perturbación impide la utilización oportuna del agua del río para un sistema de riego y la pesca. En el caso de la comunidad de la Cumbre - dentro del mismo conflicto- se han visto impedidos en el acceso a su terreno por otra comunidad la que había recibido solamente la autorización de aprovechar fuentes de agua existentes en estos terrenos.

En realidad, en solo dos casos (13.3%), se trata realmente de otro tipo de disputa. Pues, en el caso de la comunidad de Patzam, departamento de Quetzaltenango, resulta que otra comunidad aprovechó una parte de su terreno para plantar árboles, plantación que actualmente es el objeto de disputa principal. Y, en el caso de la comunidad de Morelia, en el mismo departamento, la población que había invertido mucho dinero en la construcción de una cañería para tener acceso a agua, servicio que les pertenece según escrituras publicas, reclaman el derecho de abastecerse sin tener que pagar.

En todos los conflictos agrarios y ambientales están involucrados 41 actores diferentes: 27 grupos campesinos, 9 terratenientes, 4 veces corresponde a situaciones por las cuales las instituciones estatales son protagonistas y la empresa Bananera Nacional, Sociedad Anónima, BANASA.

Según la opinión de la PTI, podemos hacer la distinción entre 15 actores directamente responsables de los conflictos, y 26 actores quienes tuvieron que enfrentarse al problema que se presentaba. En todos casos de conflictos con terratenientes, ellos han sido percibidos como los responsables principales del problema. En 3 casos sobre 4 identificamos al Estado como responsable. En solo dos casos llevados por la Pastoral de la Tierra de Quetzaltenango, 2 grupos campesinos han sido generadores del conflicto.


Cabe resaltar que sobre cuatro conflictos donde esta involucrado el Estado, tres han sido resueltos este año. Y aunque ha sido identificado responsable en solamente dos de estos, las instituciones estatales tenían que asumir un papel sumamente importante en los tres casos. En efecto, en dos casos, son supuestamente las instituciones que garantizan la seguridad sobre la propiedad de la tierra que adjudican arbitrariamente tierras a otras personas, sea por no medirlas en el caso de la comunidad de la Esperanza, San Marcos, o sea sin respetar los derechos de posesión en el caso de la comunidad de Satutz, Quiché.

En otras palabras, estas mismas entidades en lugar de impedir la aparición de la conflictividad agraria la provocan. En el tercer caso, el problema surge a raíz de atribuciones de derechos posesorios de un área que, por su ubicación geográfica, no existe certeza jurídica en cuanto a si

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es propiedad nacional o del vecino país mexicano. Es decir que la comunidad se encontraba totalmente desamparada frente a su problema ya que corresponde al Estado la fijación de los límites territoriales.

Bajo fuerte presión social sobre las instituciones públicas responsables, se invirtió una cantidad respetable de dinero para la resolución de estos casos180. No obstante, es sumamente preocupante constatar que solo se logró resolver estos casos de conflictividad porque estas instituciones estaban directamente responsables.

Llama particularmente la atención que hayan casos más antiguos y más importantes (en términos de extensiones en conflictos) por los cuales las instituciones administrativas y judiciales, que deberían velar por el respeto de la ley, todavía no actúan adecuadamente. En ese sentido, los 44.5% de los casos que se encuentran estancados demuestran claramente que el Estado no provee los espacios, las instituciones, los recursos económicos y las reglas, que permiten solucionar en definitiva, eficiente e imparcial los conflictos que perjudican a su población.

El análisis de las causas principales de los conflictos laborales revela que sus orígenes son múltiples y tienen vínculos directos con el incumplimiento de las leyes laborales vigentes en este país. Pues, la violación más evidente de estas leyes es que en el 83.3% de los seis casos laborales, no se han pagado los salarios mínimos establecidos por el Estado.

Ahora bien, el costo de la canasta básica de alimentos pasó de mil 514 quetzales en enero de 2006, a mil 788 quetzales en abril de este año, mientras que el salario mínimo vigente es de Q 1,705.181 En pocas palabras, el trabajador agrícola pagado por este salario no puede cubrir ni siquiera una alimentación adecuada. El reclamo del pago mínimo de trabajo no es entonces por nada superfluo.

Causas del conflicto laboral GLOBAL

De carácter económico social182 33.3% Despidos directos e injustificados 33.3% Despidos indirectos e injustificados 66.7% Retención de salarios 50.0% Salarios dejados de percibir (por reinstalación) 16.7% Incumplimiento en el pago del salario mínimo 83.3% Incumplimiento en el pago de prestaciones - Vacaciones 83.3% - Aguinaldo 83.3% - Bonificación anual 66.7% - Bonificación incentivo 66.7% - Indemnización 50.0% OTRA 16.7%


Pero los trabajadores no están en derecho de reclamar solo el pago del salario mínimo, sino que deberían gozar, según el Código de Trabajo, de otros pagos adicionales como el aguinaldo, la bonificación anual y el incentivo. En el caso de concluir relación laboral sin causa imputable a los trabajadores, les corresponde el reclamo de indemnización. Y las vacaciones pagadas no deberían ser consideradas como un lujo, sino como parte de las prestaciones que constituyen los derechos mínimos de los trabajadores. En la gran mayoría de los casos, estos derechos también han sido reclamados. 180 Estos casos se han resuelto en la Mesa Nacional de Conflictividad por la cual el Estado había previsto un presupuesto especial. 181 ACAN-EFE, “Crecen los niveles de pobreza en Guatemala debido al alza de precios”, Prensa Libre, 29/05/08 182 Son causas de conflictos a partir de la solicitud de los empleados de recibir mejoras de diferentes aspectos socioeconómicos:

mejores salarios, herramientas de trabajo, mejoras en aspectos de higiene, seguridad, vivienda, educación, entre otros.

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Además, observamos que los despidos tanto directos como indirectos tienen una tasa elevada. Estas medidas, tal como la retención de salario, corresponden a menudo en formas de presión contra el trabajador quién se está organizando para exigir el cumplimiento de sus derechos laborales. Funciona como una espada de doble filo. Por un lado, el trabajador se encuentra sin recursos para mantener a su familia. Por otro lado, él encuentra difícilmente otro trabajo siendo identificado como reivindicador de sus derechos laborales por los demás empleadores. En otras palabras, estos hechos tienen consecuencias muy negativas sobre la realidad del derecho fundamental de poder organizarse y defenderse libremente, derecho garantizado por la ley ordinaria, la Constitución Política de la República de Guatemala y los convenios y pactos internacionales ratificados por Guatemala.

Ahora no se trata solamente de seis casos laborales, porque al no encontrar una resolución digna para estos trabajadores, surgen repercusiones fuertes para todos los trabajadores de la región, quienes perciben que la realidad de hecho es más fuerte que las leyes establecidas por el Estado. Por lo tanto, desanima a los demás a reclamar el cumplimiento de sus derechos.

En ese sentido, llama particularmente la atención que el número de familias actualmente en conflicto no sea lo mismo que al inicio. Así, en el caso de la finca La Violeta, Quetzaltenango, empezado hace 16 años en 1992, de los 18 trabajadores en conflicto, queda un sólo trabajador que desea seguir con el caso. En el caso de Nueva Florencia, mismo departamento, empezado hace 11 años, el 14 de febrero de 1997, de 38 se redujeron a 11. Pues, esto evidencia que el fenómeno de abandono de sus propios derechos existe para las comunidades que apoyamos. Y esta observación se puede también hacer a nivel nacional, ya que se ha evidenciado que, en los 15 últimos años, la organización sindical ha decaído.

Consecuencias de los conflictos sobre las condiciones de vida de los grupos campesinos A los grupos que acompañamos corresponde un total de 2 mil 494 familias, 12 mil 830 ciudadanos, 6 mil 104 guatemaltecas y 6 mil 726 guatemaltecos. Estos por estar en lucha constante por el respeto de su derecho, son directamente afectados en sus posibilidades de auto-sustentarse.

Al analizar la estructura de las economías familiares, observamos que el cultivo representa la fuente de ingreso más importante, 49%, y todas las actividades productivas relativas al campo representan no menos de 56%. Cabe resaltar en este momento que más de la mitad de las familias afectadas, 56.8%, tienen que recurrir al arrendamiento y/o préstamo de tierra, y que en términos de extensiones explotadas, esta tierras representan no menos de un 43.4%, porcentaje alto que evidencia la imposibilidad de adquirir tierras propias.


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Por aparte, podemos constatar que el trabajo como jornales ocupa el segundo lugar en término de importancia. Este alto porcentaje muestra que estos grupos casi exclusivamente campesinos no tienen otra opción que de trabajar en propiedades de tercero por falta de activos económicos propios. Cabe resaltar que, a menudo, a la categoría otro corresponde la remesa proviniendo de afuera del país, reflejando también una situación económica difícil.

Agrupados todos estos diferentes ingresos, hemos calculado el valor al alcance por persona y por día a partir de un promedio del valor total de lo que consume una persona por día, sea productos comprados o personal183, por departamento. Estos datos corresponden a promedio, y calculamos los valores al alcance por persona asumiendo que el tamaño de todas las familias como idéntico184. Recordamos que el concepto de línea de pobreza se refiere a un monto mínimo debajo del cual una persona es considerada como pobre. Se distinguen dos líneas de pobreza185: la primera, pobreza extrema, corresponde a situaciones en la cual la población no tiene lo suficiente para sustentarse; la segunda (Q18.01-según ENCOVI 2006) que toma en cuenta no solo la alimentación, sino también las otras necesidades básicas de la vida.


Hemos comparado los valores promedios de alcance económico con la línea de pobreza y pobreza extrema. Esta comparación – en el cuadro arriba solamente con la línea de pobreza extrema para una mejor visibilidad, nos puede ayudar a entender las situaciones en las cuales se encuentran los campesinos acompañados por la pastoral. Al comparar el valor al alcance de los grupos afectados observamos que en los tres departamentos, las personas no solamente se encuentran en situaciones de pobreza, sino también debajo de la línea de pobreza extrema, Quiché siendo el departamento más afectado, seguido por San Marcos, y finalmente Quetzaltenango. Ciertamente, el uso de estos promedios no nos permite concluir que todos los grupos viven debajo de esta primera línea. No obstante, evidencia que las condiciones de vida no son soportables y no permiten un desarrollo familiar decente.

Concentrándonos sobre la relación que existe entre el autoconsumo y la compra de productos para alimentarse, podemos observar que los grupos afectados dependen mucho de lo que pueden encontrar en el mercado de productos para completar su dieta186. Ahora bien, nadie ignora el problema actual de la alza de los precios de los productos de primeras necesidades.

183 El precio del producto en este caso es el precio que cuesta al productor, no el precio de venta. 184 El promedio de personas en las familias de los grupos afectados es de 5.144 185 Cifras basadas sobre el estudio ENCOVI, INE, 2006 186 En este cuadro, estamos comparando los productos comprados y consumidos utilizando el precio de mercado como referencia

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Consecutivamente, este equilibrio nos revela una precariedad aún más importante de los grupos afectados por los conflictos.


Sin sorpresa son las personas que trabajan por un tercero que dependen más del mercado. Esto definitivamente tiene repercusiones sobre los resultados de Quetzaltenango donde se ubican casi todo los conflictos laborales. Sin embargo, en los casos de conflictos agrarios, la gente depende también fuertemente del mercado. Resaltamos también que en Quiché donde casi toda la producción es consumida, y aún así los campesinos deben comprar la mitad de los productos que consumen.

Examinando la distribución de los gastos cotidianos, la alimentación ocupa proporcionalmente un lugar predominante en la economía de los hogares de los afectados, correspondiendo hasta 75.5% de sus recursos. Observamos en ocurrencia que los fondos son realmente insuficientes para contemplar aspectos tan esenciales como la salud y la educación.


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Para evidenciar que esta poca capacidad de inversión trae consecuencias directas a largo plazo para estos grupos, hemos recopilado este año información básica sobre los niveles de educación de las familias acompañadas en comparación con los valores oficiales. Los datos procesados, revelan grados de escolaridad muy por debajo de los estándares nacionales y regionales, dándonos una prueba flagrante de las consecuencias negativas de sus situaciones sociales.

Así, por ejemplo, la tasa de analfabetismo global en los grupos acompañados es de 46.5%, (55.5% de las mujeres, y 38.6% de los hombres) cuando, según el Censo Nacional XI de Población del año 2002, al nivel nacional esta tasa es solamente de 30.9% (24.6% de hombres, y 36.7% de mujeres). Esta enorme diferencia se refleja igualmente al nivel primario neto y bruto187 cuando lo comparamos con los estándares nacionales establecidos por el MINEDUC188. Siendo importante resaltar que ni siquiera alcanzan los niveles departamentales más bajos de este país! .


Estos bajos niveles respecto a la educación, demuestran claramente que estas familias están perjudicadas a largo plazo, teniendo menos oportunidades de adquirir, a través de un proceso escolar adecuado, habilidades distintas para poder sustentarse en el futuro, esta misma realidad trae ya consecuencias pésimas par el presente. En efecto, las comunidades tienen menos capacidades para poder luchar para el acceso a los bienes en conflicto debido a que requiere poder manejar escrituras, títulos, registros, firmas de contratos, etc. El desconocimiento del mundo letrado les afecta su autonomía en la gestión de su propio caso e impide a menudo comunicaciones con otros grupos. Indudablemente, por esta misma fragilidad, son poblaciones aún más propensas a abusos de parte de terratenientes quienes saben aprovechar de sus debilidades.

(In)atención del estado hacia la conflictividad Generalmente las comunidades que solicitan apoyo de la PTI, llevan casos que son conocidos por las instituciones estatales. En efecto, en solo tres casos de la Pastoral de Quetzaltenango – finca La Violeta, Constructora CODISA, el cantón Patzam, las comunidades no han encontrado ninguna institución estatal que por lo menos reconozca el problema que tienen que enfrentar.

187 La tasa bruta corresponde a la relación entre el número total de estudiantes (no importando la edad) con el número de

población en edad escolar (7-13 años). Por lo tanto, es perfectamente normal tener porcentajes que rebasen los 100%. La tasa neta analiza la relación entre el numero total de estudiantes en edad escolar (7-13 años) con la misma población. Por lo tanto, el porcentaje neto máximo es de 100%.

188 Resumido disponible en el Informe Nacional de Desarrollo Humano, PNUD, Anexos “Educación”, 2005, pp.362-372.

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Instituciones estatales que conocen los casos por departamento

Organizaciones El Quiché Quetzalt. San Marcos Suchit. Toto. GLOBAL

CONTIERRA/SAA 100.00% 37.50% 100.00% 66.67% COPREDEH 20.00% 4.76% FONTIERRA 20.00% 4.76% Gobernación 16.67% 40.00% 14.29% MAGA 20.00% 4.76% Ministerio de Trabajo 25.00% 100.00% 14.29% Municipalidades 16.67% 12.50% 40.00% 19.05% Organismo Judicial 20.00% 100.00% 9.52% Procurador de los Derechos Humanos 40.00% 100.00% 14.29%


Por lo general, los casos laborales están llevados ante el Ministerio de Trabajo. En efecto, en la mitad de los procesos, las comunidades se refieren a esta institución para resolver su problema. Además de este ministerio, en el caso de finca Santa Cecilia, departamento de Suchitepéquez, se ha buscado también apoyo del Organismo Judicial y del Procurador de los Derechos Humanos. Y, la SAA, interviene también en el caso laboral de la finca Nueva Florencia, a través del establecimiento de una mesa de negociación pacífica con el finquero.

Observamos que, en este tipo de conflictos, la resolución no es favorecida por la actitud de los empleadores quienes no aceptan generalmente entrar en una negociación. En el caso Nueva Florencia, la propuesta de pago para reparar los perjuicios ha sido inaceptable por los trabajadores, por disminuir considerablemente sus derechos. Y podemos realmente considerar que ha existido apertura real al diálogo solamente en el caso de San Francisco Buena Vista, donde es el nuevo propietario, es decir no el verdadero responsable, quien se mostró dispuesto a cancelar las prestaciones de los trabajadores. Completamente al contrario, los trabajadores se han mostrado dispuestos a negociar aunque son sus derechos fundamentales que han sido violados.

Como resultado de este tipo de actitudes, la única vía de resolución de conflicto posible ha sido la judicial. En efecto, el único caso, finca La Violeta, por el cual se ha apostado sobre el Método Alternativo de Resolución de Conflictos (MARC) se encuentra actualmente estancado. El último había sido requerido por los afectados y llevado en una mesa de negociación seguida con la Secretaria de Asuntos Agrarios, pero no avanza debido a la actitud del patrono. Esta misma observación se puede hacer de la misma manera para el caso de Nueva Florencia que se llevó a través de las dos vías, judicial y MARC. La experiencia fue la misma para el espacio de diálogo y se tuvo que seguir con la opción judicial.

Cabe resaltar que, desde nuestro punto de vista, la vía judicial favorece exageradamente a los empleadores. De facto, mientras no se ha encontrado una solución al problema, ellos se desvinculan de todas sus obligaciones patronales mientras que los afectados siguen asumiendo todas las consecuencias económicas y sociales del conflicto.

Ahora bien, con la experiencia de los seis casos, se pudo evidenciar que el sistema judicial es sumamente lento y permite a menudo a la parte patronal evadir utilizando todos los instrumentos legales a su disposición aunque hayan sido reconocidos culpables repetitivamente. En el caso de Nueva Florencia, por ejemplo, el responsable ha sido reconocido culpable más de tres veces189. Pero, no ha habido sentencia efectiva en contra de él. Razón por la cual nos vemos obligados de recurrir a un llamado al nivel internacional.

189 Ante la Segunda Instancia y ante la Corte de Constitucionalidad.

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Y, en dos casos sucesivos, cuando han sido sentenciados definitivamente, los mismos responsables logran evitar asumir el juicio cambiando simplemente de dirección oficial de residencia, la cual les permite teóricamente desaparecer.

No hay necesidad de explicar que tan decepcionante es para los campesinos respetar los procesos legales de este país cuando después de años de sacrificios, su caso se encuentra estancado, sin tener la reparación, por lo menos simbólica de los perjuicios que han sufrido, sin que pueda ver una justicia concreta y efectiva. Esto no solamente afecta a los grupos de los afectados, sino que tiene repercusiones para todos los trabajadores que realizan que la justicia legal no les respalde en contra de los abusos de su patrono.

Por lo que concierne los casos agrarios y ambientales, la experiencia de los grupos acompañados nos hizo constatar que no existen procedimientos legales que sean realmente operativos y funcionales para una resolución pronta y firme. Comprobamos también que no existe una institucionalidad y/o una cooperación interinstitucional que a los niveles infra-nacionales llenen este vació.

El funcionamiento de la institución establecida poco después de la firma de los Acuerdos de Paz – FONTIERRA- , que planteaba favorecer el acceso a la tierra a través del mecanismo de mercado, ha sido una vía eficaz para la resolución de estos conflictos agrarios190. Prueba de ello es el número creciente de grupos endeudados que se tienen que enfrentar ahora con problemas de reembolsos. Aunque han obtenido medios para acceder a tierras, esto les mantiene en situación difícil de pobreza. Es por esta razón que, presionando desde 2003 a los gobiernos de Alfonso Portillo y de Oscar Berger desde su inicio191, se ha logrado crear espacios mínimos de negociación con CONTIERRA-SAA, la institución indubitablemente la más importante para la resolución de conflictos agrarios y ambientales y con la cual interactúan más frecuentemente las comunidades.

En efecto, la Secretaria de Asuntos Agrarios atiende a 13 de los 15 conflictos agrarios y ambientales de los grupos que se apoyan. Aparece prácticamente como el único referente para una resolución de los conflictos agrarios, y ahora hasta laborales. Así, no menos de 11 de los 14 casos agrarios están apoyados únicamente por esta institución, que está asumiendo entonces un papel de representación estatal, sumamente importantes para las comunidades.

Existen dos espacios de negociaciones importantes que son:

1- La Mesa Nacional

2- Mesa Regional

En la Mesa Nacional, se busca la resolución de conflictos paradigmáticos, en los cuales se ha identificado que hubo estafa por parte del Estado de Guatemala. A través del mecanismo de resarcimiento, se busca, en coordinación con la FONAPAZ, una compensación para los daños ocasionados a familias u organización campesina. Además, se discuten nuevas formas alternativas para el abordaje de la conflictividad en el campo, sus eventuales agravamientos y amenazas.

Es importante resaltar que este espacio fue creado en el contexto post-Stan. En situación de emergencia, se adopta un "Programa de Atención de Conflictos de Tierra en situación de Vulnerabilidad", nacido de la Cooperación Interinstitucional entre FONAPAZ Y SAA. Bajo presión de la Plataforma Agraria, el gobierno acepta apartar un porcentaje de sus fondos de

190 Laura Saldívar Tanaka y Ana Wittman, “Acuerdos de paz y fondos de tierras en Guatemala” in Mónica Díaz Martins, El Banco Mundial y la Tierra. Ofensiva y Resistencia en América Latina, África y Asia, Ed. Vira Mundo, coll DEI. 2005, pp. 163-187. 191 Movilización a través de la Plataforma Agraria

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apoyo de urgencia post-desastres para compra de tierra para comunidades en situación de desesperación graves. Esto como compensación por responsabilidad directa del Estado en ciertos conflictos agrarios. Es decir que el programa no es fruto de un plan de largo plazo, con planes de desarrollo rural y territorial integral y con mecanismos establecidos para atender los problemas reales que enfrentan cotidianamente las comunidades. Más bien, es un programa construido precipitadamente sin reflexión compartida con sectores de la sociedad civil.

Es a través de este espacio que se logró la resolución de tres casos agrarios en 2007. No obstante, percibimos que no se ha dado toda la atención al espacio de parte del Estado. De hecho, se ha reducido drásticamente (quedó 23%) el presupuesto requerido para resolver los conflictos concreto. A pesar de las promesas del Estado, no se ha asumido la resolución de 3 casos planteados. Y no ha sido realmente el espacio de discusiones abiertas, sino más bien se ha vuelto como un espacio meramente técnico y costoso.

Tiene como consecuencias importantes, la no resolución de casos realmente preocupantes, tal como el caso del caso de la Finca San Luis Malacatán, por el cual el estado había reconocido su responsabilidad en el origen del problema y había prometido una resolución para el fin del año 2007. El conflicto empezado en 1954, a pesar de 10 propuestas de resoluciones de las partes afectadas queda absolutamente bloqueado.

En la Mesa Regional, ahí se da seguimiento a la fundamentación administrativa y jurídica de casos de la región del occidente, buscando de manera conjunta con la Secretaria de Asuntos Agrarios, SAA, las estrategias de abordaje de conflictos. Se observa los avances de los compromisos asumidos por la SAA, en la resolución de los mismos.

En solo tres casos agrarios, los grupos han tenido contacto con otras instituciones. La comunidad de Sacsiban está apoyada por tres instituciones diferentes. Y los casos de la aldea de Sisiltepeque y el caso ambiental de las siete comunidades de Ocós, han sido apoyados por seis instituciones.

¿Casos realmente resueltos? Según criterios propios a la Secretaria de Asuntos Agrarios, 3 casos acompañados por la PTI en la Mesa de Negociación Nacional pueden ser considerados hoy por hoy como finalizados192. De hecho, la institución acordó finalmente fondos para la compra de terreno a 3 grupos quienes tuvieron que conseguir ellos mismos las cartas de oferta que finqueros les ofrecían. Después de muchas propuestas en vano, lograron a tener acceso a fincas, teniendo no obstante que aportar fondos propios para poder pagar el precio propuesto por los terratenientes.

Sin embargo, la entrega de extensiones de terrenos a las comunidades, es un elemento fundamental que les ayuda en la resolución de un conflicto, aunque no es el único. Para que se resuelvan realmente los conflictos, debería existir un acompañamiento de parte de las instituciones estatales para que el capital entregado a las comunidades les permita realmente producir durablemente su propia alimentación.

Cualquier programa de acceso a la tierra tendría que comprender entonces servicios y atención para que se pueda trabajar adecuadamente y que sea productiva. Esto significa un programa de atención global con visión a largo plazo, resolviendo los problemas que están al origen de la situación de conflictividad, que incluyan:

• Capital de trabajo

• Capacitación

192 Memoria de Labores 2007, Secretaria de Asuntos Agrarios, p.19.

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• Asistencia técnica

• Financiamiento

• Subsidio alimenticio

• Investigación productiva

• Viviendas

Ahora bien, el programa que se ha tenido para la resolución de los tres casos en la mesa nacional ha sido adoptado en situación de emergencia, en el marco post-Stan que no permitió dar esta atención integral a la situación que viven las comunidades. Esto tiene como consecuencias que persisten muchos problemas aunque los grupos hayan acedado a la tierra.

La situación en la cual se encuentran las familias del caso de la “Aldea Limones” constituye en este sentido un ejemplo claro del no funcionamiento de la atención que provee el estado a la conflictividad. Este grupo, careciendo de tierra y de trabajo digno había empezado a cultivar tierra en la zona fronteriza entre México y Guatemala, en las márgenes del río Suchiate. Expulsados por un finquero quién pretende ser el propietario, la institucionalidad agraria no quiso resolver el caso. Llegó la tormenta Stan que inundó la tierra que cultivaban, dejando a las familias en la miseria y el total desamparo. La situación dramática que estaba viviendo fue la razón por la cual inicio una larga lucha para acceso a tierras con el acompañamiento de la Pastoral de la Tierra Interdiocesana que llevó el caso ante la SAA.

Hoy por hoy, el estado considera el caso como resuelto. En efecto, después de haber recorrido con otro grupo - caso La Esperanza, toda la zona costera márquense para identificar fincas, de haber presentado varias cartas de ofertas de fincas, que al principio fueron rechazadas, se aceptó la propuesta de la compra-venta de la Finca Las Luces como resolución única de los dos casos. Por el potencial que esta finca tiene, representa ahora la oportunidad para una nueva vida para las familias, ya que su interés es poseerla para vivir y para producir.

Sin embargo, han surgido problemas importantes para estas personas al recibir estas tierras. En el momento de la entrega, se vieron obligados a trasladarse a la finca las 24 familias de Limones, ya que la mayoría no posee ni tierra ni vivienda en otros lugares. En condiciones muy precarias se ubicaron en las viviendas abandonadas del casco de la finca, las cuales se encuentran en muy malas condiciones, sin agua, sin electricidad y sin drenaje.

Para poder apropiarse de sus tierras, el grupo tuvo que pagar doscientos mil quetzales, ya que el ex propietario les manifestó que era la cantidad que había invertido en el mantenimiento de la Finca desde el momento que se hizo la compra de tierra. No obstante, para adquirir capital de trabajo y poder trabajar las tierras que le pertenece, se tuvo que realizar múltiples inversiones adicionales que aumentan el monto de una deuda importante que se tendrá que cancelar de una manera u otra, la finca generando beneficios o no.

Cabe resaltar que el grupo es compuesto de ex-campesinos sin tierra que se han desempañado en empresas bananeras de la región costera. La Finca Las Luces estando ubicada en una región cafetalera, sus capacidades productivas son extremadamente limitadas. Aprendiendo las sutilezas del cultivo de café como puedan, empieza a trabajar sin la convicción de proceder de manera adecuada y, por lo tanto, de tener beneficios que le permita empezar a rembolsar sus varios préstamos.

Finalmente, cuando el Estado se retira del proceso de acompañamiento, la Pastoral de la Tierra Interdiocesana se queda con el grupo que tiene tierra, pero nada para poder sobrevivir diariamente y con desafíos económicos que, a pesar de toda su buena voluntad y coraje le rebasa totalmente. En estas condiciones, consideramos que nuestro trabajo no habrá terminado hasta que

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el mismo grupo obtenga una buena cosecha que realmente le permite entrar en una verdadera espiral virtuosa hacía el desarrollo económico comunitario.

Desafíos ante la débil institucionalidad del estado Desde nuestra perspectiva de trabajo, percibimos el sistema de resolución de conflictos actual como frágil y consideramos que no permite enfrentarse a todos los problemas que aparecen en el campo. Prueba de esto es el porcentaje alto de nuestros casos estancados que demuestra que el sistema institucional no tiene la capacidad y/o la voluntad de resolver ciertas situaciones conflictivas que corresponden a menudo a grupos numerosos y a extensiones de terrenos muy importantes.

No obstante, la transición gubernamental, en lugar de fortalecer el sistema actual, tiende a tener efectos negativos sobre el abordaje de la conflictividad. Se observa del gobierno:

a) No trata de establecer continuidad a la construcción de políticas públicas, donde el movimiento social ha puesto su mayor esfuerzo. No se reactivan espacios existentes que, a pesar de ser débiles, son los únicos que tenemos como referentes del estado. Así, por ejemplo, encontramos una SAA fragilizada por los pocos recursos políticos y humanos que se le ha dado.

b) No se asumen los acuerdos que habían sido adquiridos tal como la resolución priorizada del caso de San Luís Malacatán.

c) Aparecen nuevos espacios de discusión con representantes del Estado tal como la Alianza para el Desarrollo Rural Integral y Resolución de Conflictos, pero no se ven avances fundamentales es estos espacios, ni se les otorga mayor atención.

d) Mientras se discuten políticas publicas en estos espacios, se establecen planes y acuerdos con sectores empresariales que están opuestos a los deseos y planteamientos de las asociaciones involucradas en el tema agrario.

e) Opta por políticas públicas agrarias de corto plazo en detrimento de las resoluciones o avances favorables a la solución de conflictos planteados con mucha anterioridad.

f) No busca la consolidación institucional agraria de carácter público, con personal de carrera técnica o especializada. Al contrario, se observa un cambio drástico y una reducción de personal en las instituciones con las cuales trabajamos de tal manera que hay que retomar el trabajo completamente desde cero.

g) La inexistencia de las llamadas políticas públicas, ya que para el caso agrario se trata a lo sumo de pequeños programas gubernamentales, sin una orientación de futuro.

h) Un juego presupuestario irresponsable de las instituciones.

Además, mientras estamos participando en los espacios de discusiones con el estado, se toman medidas drásticas de represión, con fuerza y violencia en contra de grupos luchando por el acceso a tierra tal como en los casos de Livingston, Izabal; San Juan, municipio Santo Domingo, Suchitepéquez; y en El Petén. Deja un mensaje claro que no se quiere enfrentarse a uno de los problemas fundamentales del país y que no se respeta el derecho fundamental de organizarse como movimiento de la sociedad civil para defender sus derechos fundamentales.

Preocupados por esta nueva línea gubernamental y queriendo reactivar el proceso de resolución de conflicto, ha sido decidido el día de movilización del 08 de agosto. En esta actividad se pudo demostrar la unidad y la importancia del movimiento campesino y se logró poner a la agenda el

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tema de la conflictividad agraria, laboral y ambiental. Sin embargo, las respuestas estatales son todavía tímidas y no se observa actualmente una buena voluntad de entrar en el diálogo. Prueba de esto es la ausencia de los altos funcionarios del estado en los espacios de encuentro consensuados.

Conclusiones y recomendaciones Refiriéndonos a la Directriz Voluntaria 8 para la realización del derecho a la alimentación, evidenciamos en este artículo que el Estado guatemalteco, al no atender de manera adecuada la conflictividad agraria, laboral y ambiental, no asume plenamente su obligación de garantizar un acceso al recurso tierra o bienes que puedan asegurar duraderamente a la población los medios para poder sustentarse.

De hecho, al identificar los orígenes de los conflictos pudimos demostrar que se trata de violaciones legales relativas al derecho laboral y a la propiedad privada. Tienen como objeto elementos esenciales para garantizar una alimentación familiar tal como son la tierra, el agua, y el salario mínimo.

Analizando la estructura económica de los grupos afectados, pudimos evidenciar que son mayoritariamente campesinos que dependen del cultivo. Por no tener suficiente tierra tienen que ofrecer su fuerza de trabajo para terceros quienes a menudo aprovechan de un contexto de una impunidad de hecho para abusar de ellos. Los conflictos en los cuales se encuentran traen como consecuencia un estado de pobreza extrema que se podría mejorar en gran medida por la resolución de sus casos.

Sin embargo, la disponibilidad estatal para resolver los casos es sumamente débil. Las instituciones del estado no tienen mecanismos duraderos establecidos que pueden facilitar y agilizar la resolución de los problemas de los campesinos. Así pues, vimos por un lado que muchos casos de alto impacto han sido detenidos por no tener instituciones y/o voluntad de atenderlos y que, por otro lado, la atención del estado que se ha obtenido deja frecuentemente los grupos en situación de fragilidad y de incapacidad de desarrollarse en un contexto sereno.

Finalmente, la transición gubernamental pone en riesgo un proceso de resolución de conflicto todavía frágil. En efecto, no se quiere asumir los compromisos adquiridos anteriormente, y se pretende replantear toda la atención a esta problemática a través del establecimiento de nuevas mesas de dialogo como la ADRI mientras que precisamente en el campo se agudizan conflictos que tiene como fin el acceso a la tierra, negando así derechos fundamentales de poder organizarse y defenderse, y mientras se logran acuerdos concretos con el mundo empresarial que están totalmente opuestos a la visión de las organizaciones sociales involucradas en el tema de la conflictividad ambiental.

Al considerar estas conclusiones, se puede formular ciertas líneas directrices de cambio que, según nuestra opinión, deberían de ser tomadas en cuenta por el estado para que realmente sea poco a poco efectivo el derecho a la tierra en Guatemala.

1. Siendo de acuerdo o no con las decisiones del gobierno anterior, hay una absoluta necesidad de asumir los acuerdos que se habían adquirido con los grupos en conflictos. Así pues, los grupos que hubieran que recibir tierras como indemnización por culpa del estado no deberían que reempezar a comprobarlo y a renegociar con el nuevo gobierno.

2. Pese a grandes debilidades de las políticas de atención a la conflictividad, no se debería debilitar y/o abandonar los espacios de discusión que han sido establecido anteriormente. Todo lo contrario, deberían de ser reforzado y mejorados para que realmente tengan mejores impactos sobre las condiciones de vida concretas de las y los campesinos y indígenas.

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3. Hay una necesidad urgente de establecer un dialogo con los representantes de la sociedad civil para abordar a mediano y corto plazo los problemas que se viven en el campo. Ya no deberíamos contentarnos de políticas de corto plazo que no resuelven la problemática de fondo de la conflictividad y del acceso a la tierra.

4. La posibilidad de establecer este tipo de dialogo es incondicionalmente vinculado a la necesidad de implementar un contexto nacional pacifico por lo que concierne el tema de lucha para la tierra, el reconocimiento de los derechos laborales y ambientales. Esto implica la detención de cualquier acción de desalojos y/o practicas de coacción en contra de la población que se moviliza tal como se ha visto en estos primeros momentos del gobierno actual.

5. También, el mensaje del gobierno a los representantes de las luchas campesinas y indígenas tiene que ser claro y univoco. Tenemos que oír un solo mensaje de políticas coherentes. Así, no deberíamos escuchar que avanzan en un mismo tiempo y sin debate con la población civil dos proposiciones adversas tal como existen la de la ADRI y la del Plan Visión de País.

6. Las pocas instituciones estatales asumiendo un rol de representatividad del Estado deberían ser reforzadas y recibir más poder de incidencia sobre el funcionamiento del aparato estatal para que aparezcan políticas de mediano y largo plazo que realmente consideren el problema de la conflictividad y del acceso a la tierra de manera general.

7. Se tiene que identificar mecanismos que permitan una resolución efectiva de los conflictos agrarios, laborales y ambientales. Son demasiados casos que no encuentran actualmente una respuesta del Estado para su caso y que están parados por no tener una propuesta de solución. Esto podría implicar la resolución de adoptar nuevas leyes y la creación de nuevas instancias especializadas para que se agilicen las resoluciones de los casos conflictivos.

8. Considerando que la presión sobre la tierra va aumentando, habría que prever políticas que no solamente permiten enfrentarse a los problemas pasados y actuales, sino también del los probables desafíos futuros.

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El Agua Floridalma López

Vecinos Mundiales

Según la cosmovisión maya el Agua es uno de los cuatro elementos más sagrados del universo al igual que el Aire, el Fuego y la Tierra, porque dan vida y ninguna persona puede sobrevivir sin estos. Por eso la humanidad debe convivir en armonía con ellos; porque si ésta se pierde hay desequilibrios y provocan desastres sociales como huracanes, sequías, hambrunas, incendios, inundaciones, enfermedades, erosión de suelos entre otros. El Agua es un recurso natural universal, elemento del ciclo hidrológico y de los procesos ecológicos esenciales, insustituible para la vida. Es un derecho humano universal, en noviembre del 2002 el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales –CDESC-; estableció que “el derecho humano al agua es indispensable para llevar a una vida digna humana”. Pero a pesar de este Pacto Internacional en muchas comunidades rurales, campesinas e indígenas de Guatemala, el derecho al agua es un tema que aún sigue siendo causa de violación a los derechos humanos no solo a nivel municipal sino en diferentes niveles. La constante contaminación el agotamiento y la distribución desigual del agua están agudizando la pobreza y la falta de alimentos a las familias más vulnerables y excluidas por el Estado de Guatemala. Mientras las familias de las comunidades sin acceso a agua sobreviven con 5 litros al día para el uso doméstico, otras familias usan 100 litros solo para la lavadora y cuando se lavan los carros con una manguera se usan aproximadamente 200 litros por carro.

Agua y Derecho a la Alimentación No puede haber producción de alimentos sin agua y el Agua misma un alimento por lo tanto cuando no se garantiza el acceso y su calidad se está atentando contra la vida. Por eso no debe ser objeto de privatización bajo ninguna forma jurídica, ni de ninguna naturaleza. Al contrario debe haber adecuada aplicación de la justiciabilidad para su protección, su uso y su defensa de parte del Estado. La crisis de agua cobra más vidas diarias que cualquier atentado: más de 5,000 niños mueren al día por la diarrea relacionada con el agua contaminada, ésta es una situación representativa para Guatemala, pues el país que tiene la mas alta de mortalidad infantil en América Latina, 39 por 1,000NV en comparación con Costa Rica que únicamente tiene 6.1

Según las leyes relacionadas al Agua de Guatemala, consideran que es un bien público y común. Esto significa, que toda persona guatemalteca tenga los mismos privilegios para usar el agua en sus necesidades básicas. Pero resulta todo lo contrario, pues en el país existen varias empresas que explotan y lucran con este recurso; por ejemplo las grandes empresas de producción de gaseosas, cerveceras y los monocultivos. Con esto se puede decir que no es un bien público sino privado porque son las que han tenido mas privilegios, en este sentido, sin mayor compromiso de protección, mientras que aún que hay Puestos de Salud, Centros de Convergencias y Escuelas que no cuentan con agua ni alcantarillados.

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El derecho al Agua en la legislación nacional Constitución Política de la República.

Artículo 127: establece en el régimen de aguas que: “Todas las aguas son de bienes de dominio público, inalienables e imprescindibles. Su aprovechamiento, uso y goce, se otorgan por la ley establecida, de acuerdo con el interés social. Una ley específica regulará esta materia”.

Artículo 128. El aprovechamiento de las aguas, lagos y ríos, para fines agrícolas, agropecuarios, turísticos o de cualquier otra naturaleza, que contribuya al desarrollo de la economía nacional, está al servicio de la comunidad y no de persona particular alguna, pero los usuarios están obligados a reforestar las riberas y los cauces correspondientes, así como a facilitar las vías de acceso.

Código Civil

Artículo 588. Todo lo relativo al uso, aprovechamiento y disfrute de las aguas públicas y particulares, se regirá por las disposiciones de las leyes agrarias o de la ley especial del régimen de aguas y regadíos.

Ley de Protección del medio ambiente, decreto 68-86.

Artículo 15: El gobierno velará por el mantenimiento de la cantidad de agua para el uso humano y otras actividades cuyo empleo sea indispensable. Por lo que emitirá las disposiciones que sean necesarias y los reglamentos correspondientes para: Evaluar la Calidad de agua física, química y biológica. Que el uso del agua no cause deterioro ambiental, que cumplan con las normas de higiene y saneamiento ambiental, entre otras.

Código de Salud

Artículo 78: Acceso y Cobertura Universal se establece que: “El Estado a través del Ministerio de Salud Pública en coordinación con el Instituto de Fomento Municipal y otras organización del sector, impulsará una política prioritaria y de necesidad pública, que garantice el acceso y cobertura universal de la población a los servicios de agua potable con énfasis en la gestión de las propias comunidades para garantizar el manejo sostenible del agua”.

Artículo 79: Obligatoriedad de las Municipalidades: “Es obligación de las Municipalidades abastecer de agua potable a las comunidades dentro de su jurisdicción territorial con forme lo establece el Código Municipal y las necesidades de la población en el contexto de las Políticas de Estado en esta materia y consignadas en la presente ley”.

Artículo 80: Protección de las fuentes de agua: “El Estado, a través del Ministerio de Salud, en coordinación con las instituciones del Sector, velaran por la protección, conservación, aprovechamiento y uso racional de la fuentes de agua potable, las Municipalidades del país están obligadas como principales prestatarias de los servicios de agua potable a proteger y conservar las fuentes de agua y apoyar y colaborar con las políticas de sector para el logro de la cobertura universal en su jurisdicción territorial, en términos de cantidad y calidad del servicio”.

Artículo 84: Tala de Árboles: “Se prohíbe terminantemente la tala de árboles en las riberas de ríos, riachuelos, lagos, lagunas y fuentes de agua hasta 25 metros de sus riberas. La transgresión a dicha disposición será sancionada de acuerdo a lo que establezca la presente ley”.

Artículo 86: Normas. “El ministerio de salud establecerá las normas vinculadas a la administración, construcción y mantenimiento de los servicios de agua potable para el consumo humano vigilando en coordinación con las municipalidades y la comunidad organizada la calidad del servicio y del agua de todos los abastos para el uso humano. Son estos públicos o privados”.

Artículo 87: Purificación del Agua. Las municipalidades y demás instituciones públicas y privadas, encargadas del manejo y abastecimiento del agua potable, tiene obligación de purificarla, en base a los métodos que sean establecidos por el Ministerio de Salud. El ministerio deberá brindar asistencia técnica a las municipalidades de una manera eficiente para su cumplimiento. La trasgresión a esta disposición conllevará sanciones que quedaran establecidas en la presente ley, sin detrimento a las sanciones penales que pudiera incurrirse.

Artículo 90: Aguas contaminadas. “Quedan prohibida usar agua contaminada, para el cultivo de vegetales alimentarios para el consumo humano en el reglamento respectivo. Quedaran establecido los mecanismos de control”.

Código Municipal

Artículo 142: las municipalidades se comprometen a cumplir con las leyes que regulan las garantías de los servicios públicos su funcionamiento y administración. Inciso b) Agua potable y sus correspondientes instalaciones, equipo y red de distribución; e inciso d) Alcantarillados y drenajes generales y conexiones domiciliares.

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Guatemala se divide políticamente en 22 departamentos con 331 municipios y más de 23,000 comunidades. La población total es de 13 millones de habitantes, aproximadamente. El 37.5% de la población viven en el área urbana y el 62.5% en el área rural; la población indígena es de 45.9%. El 57% vive en situación de pobreza y el 21.5% en extrema pobreza, en su mayoría población indígena (Instituto de Fomento Municipal –INFOM-).

Sin embargo el abastecimiento de Agua se ha enfocado más en el área urbana que en el área rural. Según datos del INFOM, el 90% de la cobertura de agua potable corresponde al área urbana, en comparación con el área rural que solamente ha alcanzado el 55% de su cobertura. Lo cual significa que más de 10,000 comunidades rurales no cuentan con el servicio de agua, de parte de las municipalidades. Esta situación de inequidad en el acceso al agua en el área rural es una violación a derecho universal al agua; porque afecta directamente en la salud de las poblaciones y la baja producción de los alimentos de consumo.

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AGUA POTABLE

CONEXIÓN FACIL ACCESO 193

SIN CONEXIÓN

Urbana 87.34 % 11.42% 1.24%

Rural 47.91% 22.39% 29.70%

SANEAMIENTO CONEXIÓN FOSA/LETRINA SIN CONEXIÓN

Urbana 92.68% 2.68% 5.28%

Rural 14.97% 56.33% 28.7%

Fuente: Centro Panamericano de Ingeniería Sanitaria y Ciencias del Ambiente –CEPIS-. Guatemala, 2002.

Es evidente analizar que existe inequidad en la cobertura de los servicios de saneamiento básico y al acceso al agua, entre el área urbana y rural. La mayor demanda y respuesta dada para el uso del agua ha sido en área urbana y el sector industrial y comercial quienes se concentran en el área urbanas. Por ejemplo solo para la producción la fabricación de cervezas y la producción de bebidas gaseosas, jugos y otras bebidas oscila entre 425 millones de metros cúbicos por año.

Riego: el Ministerio de Agricultura y Ganadería –MAGA- ha implementado proyectos de miniriego y el riego por goteo, gastando aproximadamente 2,200 millones de metros cúbicos por año, esto hace solamente el 10% de cultivos bajo riego en contraposición con el 80% utilizado por la iniciativa privada quienes implementan los monocultivos y los productos de exportación por ejemplo solo una mata de caña de azúcar necesita 12 litros al día. (Situación de Recursos Hídricos en Guatemala, Universidad Rafael Landivar). Con solo este dato, se evidencia la falta de políticas públicas para el uso equitativo del agua, como parte del derecho humano y de la alimentación, ya que el sector privado industrial es el mas beneficiado con el acceso al agua no solo para el uso domestico sino además para el uso industrial, lo cual le generan altos ingresos económicos.

En el siguiente cuadro se presentaran algunos datos del año 2000, a pesar de ello los datos también reflejan una situación similar en la actualidad, puesto que no ha habido mayores logros. Porque, hace falta voluntad política, presupuesto y trabajo intersectorial para enfrentar estos desafíos de equidad entre comunidades rurales, las mujeres y los pueblos indígenas.

Hogares conectados a una red de agua

AREA ENCOVI 2000

Urbana 38.6

Rural 32.2

GRUPO ETNICO

Población indígena 24.7

193 Significa que existe un llenacantaro, pila o pozo público a una distancia de un kilómetro.

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Población no indígena 46.1

SEXO194

Hombres 56.6

Mujeres 14.2

Hogares conectados a una red de drenajes

AREA ENCOVI 2000

Urbana 33.2

Rural 5.0

GRUPO ETNICO

Población indígena 8.9

Población no indígena 29.3

SEXO

Hombres 28.9

Mujeres 9.3

Vale la pena también analizar que la situación de las mujeres como jefas de hogar no tienen mayor cobertura a servicios de agua y de drenajes. Se puede deducir que por las condiciones de pobreza que viven las mujeres no pueden tener el acceso a estos servicios, este es otro de los factores que afecta la salud de las mujeres, y que también las ponen en el estado de desnutrición de acuerdo al informe de desarrollo humano del años 2002 la desnutrición es una de las terceras causas de la morbilidad en las mujeres guatemaltecas. Además de esto afecta en el desgaste de las energías de las mujeres pues muchas tienen que recorrer hasta tres horas para conseguir agua y en consecuencia a las niñas las limita la oportunidad de estudiar porque la responsabilidad de conseguir agua recae en ellas y se convierte en actividad cotidiana e invisibilizada.

Aparentemente la Ley General de Aguas, y la mayoría de leyes que tienen que ver con el Acceso al agua en calidad y cantidad, no excluyen a ninguna persona para el uso común del agua; pero a la falta de control de los abusos o violaciones que realizan las grandes empresas o mega proyectos, el Estado de Guatemala lo deja impune y ante esto automáticamente la población mas necesitada cada vez queda fuera de estos servicios.

Se puede decir entonces, que aunque oficialmente el agua no está privatizada, sin embargo la actitud irresponsable de los gobiernos y de los que deben aplicar las leyes, conducen hacia la privatización para el uso de este recurso natural y público.

194 Viviendas según Jefe de hogar.

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Cotidianamente, existen denuncias públicas a través de los medios masivos por los sectores peri urbanos, comunidades rurales, barrios, cantones relacionados al acceso al agua para el uso doméstico y a la tala de árboles que afectan los nacimientos y los caudales de ríos. Pero los casos más conocidos a nivel nacional o internacional han sido los siguientes:

Los integrantes de la Asociación de lo 48 Cantones de Totonicapán, denunciaron que por lo menos 10 caballerías de bosque han sido taladas ilegalmente en las áreas protegidas las cuales son de prioridad municipal y comunal, porque proporcionan fuentes de agua, muchos de estos casos han quedado impune ante la Ley de Áreas Protegidas.

En el reciente encuentro del Tribunal Latinoamericano del Agua celebrada el 12 de septiembre en la Antigua Guatemala, la comunidad sipakapense responsabilizó al Gobierno de Guatemala por no corregir la situación minera de alto riesgo, por su explotación a cielo abierto que se realiza en la cuenca del río Cuilco y subcuenca del rió Tzalá, por el Departamento de San Marcos, porque afecta especialmente al pueblo maya sipakapense, realizada por la Empresa Minera Montana Exploradora de Guatemala, S.A.

El COCODE del Cantón Poniente del Municipio de Patzún del Departamento de Chimaltenango, hizo una denuncia en contra de la municipalidad y la salud pública por no cumplir con sus funciones de monitorear, ni garantizar la calidad de agua como una de las funciones como órgano de coordinación luego de un monitoreo y visita que hizo al tanque de distribución de agua para todo el pueblo.

Con estos casos que se ilustran se responsabiliza al Gobierno de Guatemala por la falta de respeto y cumplimiento del Convenio 169 de Organización Internacional del Trabajo, del Principio numero 10 de la Convención de Río, los Artículos 44 y 46 de la Constitución Política de la República y los Acuerdos de Paz, según el Acuerdo de Identidad y Derecho de los Pueblos Indígenas; porque desde la cosmovisión de los pueblos indígenas todo lo que tiene la naturaleza es sagrada y son seres vivos al igual que los hombres y las mujeres y todos y todas tenemos una función que se conecta al todo.

Conclusiones: El agua es un bien público y no privado por lo tanto su acceso debe ser equitativo sin discriminación alguna y el Estado debe velar porque su cobertura y acceso debe garantizarse en cantidad y calidad para toda la población de esta manera se garantiza la calidad y de los alimentos y de manera sostenible.

A parte del acceso de la tierra el agua es otro elemento que da vida porque todos los alimentos provienen del agua y si el Estado de Guatemala no vela por la distribución equitativa ni defiende, ni protege el recurso, atenta severamente contra la vida de toda la población que no tiene la oportunidad de acceso al agua y tierra.

Si el rector de la Salud exigiera y demandara la calidad de agua y el sistema de alcantarillado para todas las comunidades, el tercer nivel de atención o sea el hospitalario se ahorraría significativamente en los gastos por enfermedades graves originados del la contaminación del agua, desde el punto de vista bacteriológico, químico, metales tóxicos.

De ninguna manera se debe permitir la privatización del Agua, porque es un “Derecho Humano Universal de toda persona”; por lo tanto se debe exigir la justiciabilidad del Agua dentro del Sistema Judicial; ya que aunque existan leyes y programas de protección pero no si no se aplica la justicia ni la jurisprudencia no se puede dar seguimiento a los casos de denuncia de las comunidades o colectivos que defienden EL RECURSO SAGRADO AGUA.

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Derechos de los consumidores e inocuidad de los alimentos.

Mario Chinchilla CEIBA- CONADECO- REDSAG

La Constitución Política de Guatemala establece la defensa de consumidores y usuarios en cuanto a la preservación de la calidad de los productos de consumo interno y de exportación para garantizar la salud, seguridad y legítimos intereses económicos. El decreto número 006-2003, actualmente en vigencia, contempla la protección de la vida, salud y seguridad en la adquisición, consumo y uso de bienes y servicios. Como también vela por la información veraz, suficiente, clara y oportuna sobre los bienes y servicios, indicando además precios, características, calidades, contenido y riesgos. Se contempla en dicha ley las siguientes prohibiciones a los proveedores:

La publicidad engañosa que induzca al consumidor o usuario a error mediante ardida o engaño, para defraudarlo en su patrimonio en perjuicio propio o de tercero.

El cobro de un precio superior al exhibido, informado o publicado.

La fijación de precios fraccionados para los distintos elementos de un bien.

La adulteración de los productos, sea en sus componentes químicos, orgánicos o de cualquier tipo que modifique su idoneidad o calidad.

La adulteración de peso, masa, volumen, calidad o cualquier otra medida especificada en los productos que se ofrecen al público.

La venta al público de cualquier clase de productos con posteridad a la fecha de su vencimiento o adulterando dicha fecha.

El acaparamiento, especulación, desabastecimiento o negativa a vender productos esenciales o básicos, con la finalidad de provocar el alza de sus precios.

Cobrar por concepto de intereses por moras y cheques rechazados, recargos evidentemente desproporcionados.

El decreto 90-97 indica en sus principios que todos los habitantes de la República de Guatemala tienen derecho a la prevención, promoción, recuperación y rehabilitación de su salud sin discriminación alguna. Así también se refiere a que todos los habitantes tienen derecho a consumir alimentos inocuos y de calidad aceptable. Para tal efecto el Ministerio de Salud y demás instituciones del sector salud, dentro de su ámbito de competencia, garantizarán tal derecho a través de acciones de prevención y promoción.

Este decreto constituye una base en lo relativo a la protección de la salud en el tema de los alimentos. Hace referencia a la regulación de aditivos en comidas y bebidas, alimentos para lactantes, alimentos para ancianos, alimentos para regímenes especiales, bebidas alcohólicas, bebidas no alcohólicas, el agua y el hielo para consumo humanos. En el tema de las responsabilidades se menciona lo siguiente:

a) Al Ministerio de Salud le corresponden las de prevención y control en las etapas de procesamiento, distribución, transporte y comercialización de alimentos procesados de toda clase, nacionales o importados incluyendo el otorgamiento de la licencia sanitaria para la apertura de los establecimientos, la certificación sanitaria o registro sanitario de referencia de los productos y la evaluación de la conformidad de los mismos, vigilando las buenas prácticas de manufactura. Asimismo, es responsable del otorgamiento de la licencia sanitaria y el control sanitario para los expendios de alimentos no procesados.

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b) Al Ministerio de Agricultura y Ganadería y Alimentación, las de prevención y control en las etapas de producción, transformación, almacenamiento, transporte, importación y exportación de alimentos naturales no procesados.

c) Al Ministerio de Economía, las de control en el campo de la metrología y la propiedad industrial.

d) A las municipalidades, las de prevención y autorización de establecimientos relacionados con el manejo y expendio de alimentos en rastros municipales de conformidad a las normas establecidas por el Ministerio de Agricultura Ganadería y Alimentación, mercados, ferias y ventas de alimentos en la vía pública.

e) Al Ministerio de Salud, en coordinación con el Ministerio de Energía y Minas a través de su dependencia específica, compete el control y la certificación de los niveles de radiactividad en los alimentos, así como la evaluación de los efectos de la radiactividad y la aptitud para el consumo de dichos alimentos.

Todo producto alimenticio con nombre comercial, destinado al comercio debe ser evaluado de acuerdo a las normas y reglamentos de inocuidad y calidad, por parte del Ministerio de Salud. Una vez cumplido este requisito y llenado los requerimientos establecidos en el reglamento respectivo, se extenderá la certificación sanitaria.

El Departamento de Regulación y Control de Alimentos del Ministerio de Salud y Asistencia Social, es el encargado de autorizar y certificar los procesos de elaboración, transformación y empaque de alimentos de origen vegetal y animal, donde además se basa en el Reglamento para la Inocuidad de Alimentos (Acuerdo Gubernativo 969-99) y las Normas Sanitarias por producto.

El Ministerio de Salud en coordinación con las demás instituciones del Sector, será el responsable de formular las políticas y estrategias relacionadas con la protección e inocuidad de los alimentos.

Se aborda también el tema del etiquetado en donde se hace mención a que el contenido, composición e indicadores sanitarios específicos del producto consignados en la etiqueta deben ser escritos en idioma español, debiendo además cumplir con los requisitos sanitarios establecidos por el ministerio de salud en un reglamento específico.

En el tema específico de donación de alimentos El Ministerio de Salud y otras instituciones vinculadas en este campo, deben formular las políticas en el marco de la seguridad alimentaria establecida en el país. Se aceptarán aquellos productos acordes a las costumbres del país y a las políticas que se establezcan sobre la ayuda alimentaria todo en relación con el reglamento respectivo. El ministerio de Salud será responsable de autorizar la recepción y distribución de la donación, comprobando la inocuidad y la calidad de los alimentos. El distribuir o permitir la distribución de alimentos donados cuya inocuidad y calidad no se encuentren garantizados puede llegar a constituirse en un caso especial de infracción.

Siempre en relación a las normas de Guatemala el decreto 78-2005 crea la Ley del Sistema Nacional de la Calidad, que principalmente promueve mejorar la gestión en las empresas para fomentar la calidad de los bienes y servicios, normalización para competitividad, adopción de reglamentos técnicos para la prevención y limitación de riesgos capaces de producir daños o perjuicios a las personas y también facilitar la información a los sectores productivos y público en general.

Dentro de esta ley se encuentra inmersa la Comisión Guatemalteca de Normas ¨COGUANOR¨ la cual tiene por objeto desarrollar actividades de normalización que contribuyan a mejorar la competitividad de las empresas nacionales y elevar la calidad de los productos y servicios que las empresas ofertan a nivel nacional e internacional. En este sentido existen varias normas

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aprobadas para diferentes productos y procesos. En ausencia de una norma específica nacional, se adoptan las del Codex Alimentarius que son normas reconocidas internacionalmente.

En conclusión en Guatemala existen normas tendientes a proteger al consumidor en relación a prácticas comerciales fraudulentas, información errónea y alimentos nocivos. Sin embargo existe la percepción que dichas normas no están siendo operativizadas de la mejor manera, por lo que la población no se siente favorecida.

Por otro lado es de extremada importancia la actualización de los conceptos inocuidad y alimentos nocivos, tomando en cuenta los cambios y tendencias observados en los últimos años especialmente en cuanto al comercio y muchos nuevos productos de variada síntesis y naturaleza, resultado de tecnologías nuevas. Uno de estos casos lo constituyen los organismos genéticamente modificados.

Con la llegada de estos nuevos productos a los consumidores también es urgente la actualización de metodologías y variables para los análisis de riesgos pertinentes, de esta forma la defensa de la salud de los consumidores se vería más fortalecida.

Los consumidores ante conductas fraudulentas respecto a alimentos nocivos En Guatemala no se percibe que existan medidas para informar a los consumidores sobre aspectos negativos relacionados a los alimentos que se consumen. E incluso las mismas entidades gubernamentales encargadas de la distribución de ayuda alimentaria en el país no informan a la población sobre los ingredientes ni el origen de dichos productos. Por lo que es necesario fortalecer los mecanismos de traslado de información a la población.

Según la Dirección de Atención al Consumidor (DIACO) basado en el decreto número 006-2003, en la actualidad el Libro de Quejas es el punto de partida para la solución de conflictos que surjan entre los consumidores y proveedores de bienes o servicios. El consumidor o usuario deja constancia de su inconformidad en el libro de quejas y el proveedor tiene obligación de atender la queja consignada en el libro correspondiente y deberá resolver el conflicto con el consumidor o usuario en forma directa y conciliatoria. Si el proveedor por el contrario no resuelve la queja en un máximo de 15 días, el consumidor debe de llamar al 1544 de la DIACO y hacerlo saber.

Verificadores de la DIACO revisaran el libro y tomarán la queja que será trasladada al departamento de Servicios al Consumidor, para su resolución por la vía administrativa de la DIACO, la cual se pondrá en contacto con el consumidor y el proveedor para resolver la queja. La percepción de la población respecto al libro de quejas es de duda respecto a que dicho procedimiento sea funcional y se considera que no se aplica en la práctica. Las dudas se enmarcan en el hecho que los mismos proveedores son quienes controlan el libro de quejas. Esto no genera la confianza de la población.

Otro mecanismo que los consumidores pueden utilizar es la acción pública de denuncia ante las autoridades del Ministerio de Salud. En este caso debe dejarse constancia documentada de la infracción y el ministerio ordenará el procedimiento que corresponde en un plazo que no excederá los 3 días. Todo procedimiento deberá iniciarse por funcionario o empleado debidamente autorizado por el Ministerio de Salud. Esta calidad deberá acreditarse ante el presunto Infractor. En caso de negativa a cualquier acto de Inspección o comparecencia se suscribirá acta haciendo constar tal hecho. Las actas suscritas por los funcionarios y empleados públicos en el ejercicio de sus cargos hacen plena prueba en tanto no se demuestre lo contrario y deberán ser presentadas a la autoridad competente dentro de las veinticuatro horas siguientes de concluida su actuación.

Según el Código de Salud, el Ministerio de Salud tiene potestad para llevar a cabo las acciones pertinentes en los aspectos relacionados a los alimentos nocivos.

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Nutrición Alexandra Praun/ FUNCEDESCRI

Flor de María Castillo Mogollón/ REDSAG

Las instituciones encargadas de promover la nutrición adecuada en la población guatemalteca son las siguientes:

El Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SINASAN) - En el año 2005 se crea este Sistema con el propósito de garantizar el marco institucional de orientación estratégica, la obtención y organización de recursos y la coordinación de acciones para operativizar la política establecida. El Sistema está integrado por tres órganos de conducción:

• El Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria Nutricional (CONASAN) – ente rector integrado por – Vicepresidencia, ocho ministerios (MAGA, MSPAS, MINEDUC, MARNR, MICIVI, MINECO, MINFIN, MINTRAB), tres secretarías de la Presidencia (económico, social y desarrollo rural), organismos legislativo, ANAM, 2 representantes del sector empresarial, 5 representantes de la Sociedad Civil.

• La Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESAN) - ente coordinador del SINASAN

• La Instancia de Consulta y Participación Social (INCOPAS), ente asesor de la SESAN.

Sector Público: Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS)

Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA)

Ministerio de Educación (MINEDUC)

Recursos humanos, económicos, administrativos y técnicos: Económicos: Por Ley el O.O5% del IVA es para programas y proyectos de alimentación y nutrición para poblaciones a riesgo (IVASAN). Para el período agosto 2005 a diciembre 2008 se han presupuestado US$ 31,261,000.00 para la reducción de la desnutrición crónica; esto incluye recursos del Gobierno y recursos de las Agencias del las Naciones Unidas. La Cooperación Española donó fondos para la Complementación Alimentaria; también existen financiamientos por parte de BID y Banco Mundial. El INCAP calculó que para Centroamérica se invierten US$800 millones al año para SAN lo que equivale a US$80.00 por año por persona pobre.

Humanos: El recurso humano es un grave limitante tanto desde el punto de vista cuantitativo como cualitativo. Los que dirigen SINASAN son nombrados para responder a intereses políticos, mostrar resultados rápidos y no encaminar esfuerzo al desarrollo de procesos. En el nivel técnico–normativo se concentra el personal “técnicamente calificado” pero que requiere de formación y actualización permanente. En los niveles operativos se adolece de personal calificado y las actividades relacionadas con nutrición las asume un personal ya recargado con otras tareas.

Técnico: Las capacidades técnicas son muy limitadas y poco actualizadas, cada uno se dedica a desarrollar lo suyo, a sacar la tarea encomendada. No hay costumbre de trabajo en equipo y mucho menos con técnicos de otros sectores o especialidades –equipos multiprofesionales. Se

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adolece de un análisis permanente y profundo de las causas económicas, sociales y ambientales del problema y de las implicaciones que éste tiene en el desarrollo de la persona y del colectivo.

No se tiene la disponibilidad de analizar cómo las decisiones macroeconómicas neoliberales están provocando mayores niveles de hambre y desnutrición. Para muchos la desnutrición es una enfermedad “que se cura” dando alimentos especiales – “ayuda alimentaria”; para otros la desnutrición es una situación “normal” entre los pobres. A la par de lo técnico están las actitudes –debe haber una mística en el trabajo, una decisión de servicio- los técnicos creemos tener la respuesta y manejar la verdad y no sabemos trabajar en forma participativa; históricamente el abordaje de la desnutrición ha sido desde la institución en forma vertical hacia la comunidad… eso no funciona, por lo que el problema persiste. Debemos desarrollar una mente y capacidad de trabajo con la gente propiciando procesos que permitan el abordaje desde “dentro de la comunidad” en forma horizontal dando a las personas las herramientas necesarias para actuar correctamente frente al problema y demandar a las instituciones el servicio que deben dar.

Administrativo: Los modelos de gestión pública actuales no funcionan, la burocracia y el centralismo persisten y no permite que los recursos lleguen eficientemente a los lugares donde son necesarios. Se requiere urgentemente fortalecer la gestión municipal y descentralizar y desconcentrar recursos, para que desde la municipalidad se aborde en forma integral y participativa el problema de la desnutrición

Teóricamente la SESAN y el sector público deben tener una cobertura nacional. En la práctica las coberturas del Ministerio de Educación y de Salud son limitadas y el Ministerio de Agricultura no tiene ninguna presencia en lo local.

Sin embargo los grupos más vulnerables no ven satisfechas sus necesidades nutricionales. Realmente la desnutrición es aceptada como parte del “folklore”. No hay una voluntad política real de ayudar a los grupos más vulnerables a salir de su situación de hambre e inseguridad alimentaria. Cuando los medio masivos de comunicación detectan este problema, como fue el caso de La Unión Zacapa el mes de agosto 2007; el Gobierno moviliza algunos alimentos hacia el área y sacan a los desnutridos agudos a un centro de recuperación; el Señor Berger (presidente) declaró que ese no era un problema grave, eran familias que viven lejos de lo urbano y no hay por que alarmarse por 4 o 5 casos. Las ONG`s que trabajan en el área detectaron 5000 personas con hambre. Actualmente esta problemática persiste aunque haya un nuevo gobierno que tampoco asume la responsabilidad de darle solución y que únicamente se basan en paliar la situación a través de la ayuda alimentaria.

Las instituciones del Gobierno no tienen mucho mensaje sobre nutrición que transmitir por los medios. Para las ONG`s los medio de comunicación son demasiado caros. Antes se utilizaba mucho el radio local, pero actualmente éste medio también tiene sus limitaciones. La REDSSAG ha promocionado a partir del mes de Mayo del 2008 una Campaña Radial con temas de Soberanía Alimentaria y que aborda la importancia de la nutrición y sus impactos en la población.

Históricamente los Gobiernos de turno han delegado la responsabilidad de atender la “situación nutricional” de la población en ONG´s de cooperación internacional. Esporádicamente cuando hay crisis – terremoto, inundación, hambruna – el Gobierno ha entregado “ayuda alimentaria”. Según los financiamientos de la cooperación internacional el Ministerio de Salud ha tenido programas de “atención nutricional a madre niño” y el Ministerio de Educación “programas de nutrición escolar” diversos.

Diversas ONG´s nacionales – locales, organizaciones sociales y grupos de la sociedad civil vienen desarrollando actividades tendientes a mejorar la situación nutricional de sus comunidades, eso lo hacen con recursos y esfuerzos propios generalmente con un muy limitado

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apoyo técnico. Nunca ha habido una voluntad política clara de abordar el problema de la desnutrición.

En el año 2004 – 2005 se instaura la Ley SAN, una Política SAN y la SINASAN con el encargo explícito de encargarse de promover la nutrición adecuada entre toda la población. En estos años se han hecho esfuerzos e inversiones importantes para montar el aparato institucional en el nivel central y en algunos departamentos y municipios del país. Pero la promoción y atención nutricional adecuada para la población no se da. A pesar de existir instituciones encargadas de promover la nutrición pero éstas no cumplen con ese encargo.

Políticas estatales, programas o proyectos destinados a confrontar los diversos problemas nutricionales. Existen programas que utilizando el IVASAN son programas de corte verticalista con un enfoque asistencialista:

• Programa de Alimentación Escolar – Ministerio de Educación

• Entrega de harina de frijol y Bienestarina en las Escuelas MAGA / VISAN

• Alimentación a Grupos – PROMASA / PMA

• Programa de Seguridad Alimentaria Nutricional ( PROSAN) – MSPAS

• Mi familia progresa – Cohesión Social -

• Transferencias condicionadas – Cohesión Social –

• Comedores Solidarios – Cohesión Social-

Con apoyo de algunas agencias de cooperación técnica se están desarrollando en algunas regiones del país, experiencias locales de procesos encaminados a la seguridad alimentaria nutricional:

• Producción Comunitaria de Alimentos – PESA / FAO – MAGA

• Proyecto de Fortalecimiento Institucional Municipal en Seguridad Alimentaria Nutricional en Municipios Fronterizos – PRESANCA /FAO / INCAP

A partir de mayo 2006 se empezó a ejecutar el Programa para la Reducción de la Desnutrición Crónica (PRDC) 2006–2016. El objetivo del PRDC es reducir a un 24% la prevalencia de la desnutrición crónica en niños y niñas menores de 5 años para el año 2016. La estrategia presentada para la implementación de este Programa es integral y descentralizada hacia el nivel municipal; esto obliga a:

• La generación de alianzas para una efectiva coordinación intra e interinstitucional articulando acciones focalizadas hacia una población y hacia una meta común;

• Fortalecer la capacidad técnica de las instituciones a nivel central, local y organizaciones comunitarias para lograr una corresponsabilidad eficiente en el accionar;

• Sensibilizar a los diversos sectores y niveles para que se comprometan y movilicen recursos para el logro de los objetivos del Programa.

El pasado 9 de junio 2008 el Gobierno de Guatemala junto a FAO, OPS, PMA, UNFPA, VNU y UNICEF, firmaron un Programa Conjunto para contribuir a reducir la desnutrición crónica en el país, El Programa Conjunto de Apoyo a la Estrategia Nacional de Reducción de la Desnutrición Crónica de Niños y Niñas menores de 36 meses, que responde a la estrategia nacional de combate a la desnutrición, tendrá una duración de cuatro años (2008 – 2011) e implicará una

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inversión de US$ 177 millones. El Programa abarcará 111 municipios priorizados (de 332 que existen en el país) y atenderá a más de 340.000 niñas y niños menores de tres años y a más de 215.000 mujeres embarazadas o lactantes.

Las instancias gubernamentales que participan de este programa son los ministerios de Salud y de Agricultura Ganadería y Alimentación; la Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente (SOSEP) y la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESAN) que es la entidad encargada de coordinar los esfuerzos nacionales en esta materia.

Hasta el año 2007 la inversión financiera a este Programa Conjunto (PRDC) se orientó principalmente hacia el sector salud para el desarrollo de acciones de “alimentación complementaria”. Es urgente implementar el Programa en forma integral y descentralizada para romper el esquema asistencialista / dependiente / sin precaución que genera la entrega de un “alimento complementario” (Vitacereal) como acción única. Los efectos de esta acción de “complementación alimentaria” ha beneficiado a los grandes empresarios pero es cuestionable su efecto en el estado nutricional de la población que lo recibe.

El sector agrícola/productivo – MAGA – debe tener una presencia local en apoyo a los productores de alimentos saludables para el consumo local y nacional. Los campesinos adolecen de orientación técnica y posibilidades de acceder a crédito. Son los campesinos y campesinas quienes podrían asegurar con su trabajo la seguridad alimentaria de la población guatemalteca.

Hay que darle una dimensión cultural a las acciones encaminadas por lo que se requiere descentralizar y regionalizar dada la diversidad étnica, cultural y agrícola. No hay una fórmula pareja para todos.

Para saber cuánto invertir es necesario saber: ¿Cuál es el costo de implementar a nivel municipal el conjunto de intervenciones del PRDC? ¿Cuánto cuesta tener un impacto en la nutrición madre - niños, en una comunidad o familia prioritaria?

En el área de salud han estado distribuyendo unas bolsitas denominadas “CHISPITAS”, en las regiones del norte del país. Se observa como objetivo solamente dar respuesta puntual a la problemática de la desnutrición y con una bolsita que no responde a la necesidad que viven las comunidades de pobreza y desnutrición.

Los procesos institucionales, a nivel central y local, toman tiempo para: fortalecer estructuras, capacitar a su gente, desarrollar herramientas técnicas, decisiones y avances en coordinación…. Mientras tanto en las comunidades el problema avanza.

La SESAN cuenta con un Centro de Información y Coordinación de SAN (CICSAN), como sistema de información para el registro de datos desagregados que permitan a las autoridades responsables tener un panorama de los problemas nutricionales según grupos y regiones de la población. Para el PRDC se está montando un sistema de información a nivel central y a nivel de los departamentos priorizados. En el nivel descentralizado las delegaciones departamentales elaborarán las Salas de Análisis de Situación y Desempeño del PRDC con desagregación municipal.

Existen algunos programas dirigidos a abordar las causas de la nutrición inadecuada para los grupos más vulnerables, aunque no por parte del gobierno. Entre las iniciativas importantes por parte de ONG´s, y organizaciones sociales podemos mencionar el proceso de formación que se ha venido trabajando con REDSAG en la temática de Salud y Nutrición a través de la implementación de la Escuela Popular de Salud y Nutrición. La propuesta del Manual de Consumo Responsable y procesos de comercialización local con base en Economía Solidaria. Otras organizaciones están implementando procesos para incidir en las causas del problema nutricional:

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1. La promoción de la agricultura orgánica, crianza de animales y manejo de agua para mejorar la producción y disponibilidad de alimentos para el consumo;

2. El apoyo en procesos de comercialización local y procesamientos de productos agroindustriales; y artesanales para mejorar la economía familiar y local;

3. La facilitación de procesos locales de educación nutricional y de consumo responsable; desarrollo de tecnologías para mejorar la higiene familiar y ambiental;

4. El rescate de la medicina tradicional como una alternativa para la salud;

5. El fortalecimiento de procesos de participación democrática local para la generación de movimientos sociales que incidan en los gobiernos locales.

En cuanto a la vigilancia y detección temprana de riesgos de enfermedad o muerte por desnutrición la SESAN, con apoyo de FAO está desarrollando un sistema de alerta temprana de la inseguridad alimentaria como parte del sistema nacional de información SAN-SIINSAN. A pesar de esto no existen mecanismos efectivos para atender casos de desnutrición por parte del gobierno. La Fundación Castillo Córdoba sí ofrece este servicio para algunas regiones del país.

La formación y capacitación orientada a mujeres o jefes comunitarios en temáticas relativas a nutrición, con énfasis en el acceso equitativo a los alimentos, no es abordado por parte del gobierno. Sin embargo hay ONG´s y algunas organizaciones sociales que están desarrollando procesos educativos populares sobre salud, alimentación y nutrición.

Sin embargo la mayoría de la población guatemalteca no tiene acceso a información ni a conocimientos sobre temas relacionados con alimentación y nutrición que le ayuden a tomar decisiones adecuadas sobre cómo aprovechar los recursos alimenticios, económicos y servicios disponibles en beneficio a la nutrición y salud y de su familia, especialmente de madres y niñas/os. En muchos lugares se han perdido los lazos culturales y con ello las tradiciones alimentarias y transmisión de formas de cuido de los hijos y del hogar; y va aumentando la influencia de los medios de comunicación masiva y la propaganda que promueve el consumo de productos comestibles que son dañinos para la salud y para la economía familiar.

Se esta trabajando una propuesta de Educación Popular en la temática para socializarla con otras organizaciones de desarrollo y organizaciones de base, herramientas educativas de salud y nutrición como apoyo a la población, para lo que se trabajan en la elaboración de materiales - folletos, gráficos, audiovisuales – y metodologías con pertinencia cultural que faciliten el desarrollo y comprensión de estos temas para una población, en su mayoría analfabeta o semi-alfabeta y maya - monolingüe.

En cuanto al consumo excesivo y no equilibrado de alimentos que conducen a malnutrición, obesidad o enfermedades degenerativas, de parte del Gobierno no existen programas educativos específicos. De parte de sociedad civil existen dos redes a nivel del país conformadas por organizaciones sociales RAIS (Red Alternativa de Intercambio Solidario) que promueve el “comercio justo” y REDSAG (Red para la Defensa de la Soberanía Alimentaria de Guatemala), en ambos espacios se están encaminando experiencias importantes de procesos de “consumo responsable” y estrategias de comercialización a nivel local e institucionales.

En cuanto a los cambios en los niveles de malnutrición o desnutrición se observa que mientras en el año 2000 el retardo en talla en menores de 5 años era de 46.4%, en la encuesta ENSMI 2002 se presenta un retardo del 49.3%. Se espera que ante los efectos de la crisis alimentaria del presente año este indicador se habrá incrementado considerablemente; ya que en los últimos años la situación económica de la población en riesgo se ha deteriorado, el costo de la canasta básica ha aumentado y más tierra cultivable se está utilizando para monocultivos como maíz, palma africana, caña de azúcar, (agrocombustibles). Ante esta situación se identifica que una acción

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urgente para la identificación de prioridades y definición de políticas es la actualización de los datos. Si bien en gran medida la situación de gravedad se habrá profundizado en estos sectores vulnerables, es previsible la ampliación de este grupo poblacional en áreas geográficas donde hasta el momento no se cuenta con registros.

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Directriz 14: Redes de Seguridad195

Victoria Mogollón Centro Internacional para Investigaciones en Derechos Humanos

“Los Estados deberían considerar la posibilidad de establecer y mantener, en la medida en que lo permitan los recursos, redes de seguridad para proteger a quienes no puedan mantenerse por sí mismos. En la medida de lo posible, y prestando la debida atención a la eficacia y la cobertura, deberían considerar la posibilidad de aprovechar las capacidades existentes en las comunidades en peligro con miras a proporcionar los recursos necesarios para que las redes de seguridad contribuyan a la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada.

Las redes de seguridad alimentaria deberían en la medida de lo posible, y según convenga, basarse en la adquisición local o regional y orientarse de manera adecuada a las personas necesitadas y respetar el principio de no discriminación en la selección.

Cuando cualquier medida de carácter económico o financiero probablemente vaya a tener un efecto negativo en los niveles existentes de consumo de alimentos de los grupos vulnerables, debe acompañarse de la provisión de redes eficaces, vinculadas a otras intervenciones complementarias encaminadas a promover la seguridad alimentaria a más largo plazo”.

195 Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación – FAO –. Directrices Voluntarias: en apoyo de la

realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional. Roma. 2005. Pág. 28.

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A. Definición de Redes de Seguridad El término Red de Seguridad “es un sinónimo para el término asistencia social o transferencias sociales. En el actual contexto esto significa transferencias que tienden a asegurar un nivel mínimo de consumo por parte del receptor, que le permita cubrir sus necesidades alimentarias básicas”. 196 Mientras que las redes de seguridad social se presentan como una forma de “redistribución de la riqueza”197 para reducir la pobreza y reducir el impacto de las variaciones económicas en un país; las Redes de Seguridad Alimentaria son las que se crean para incidir específicamente en el acceso a la alimentación adecuada por la protección contra la escasez y la garantía inmediata del consumo mínimo de alimentos.

Las transferencias pueden ser en especie o en efectivo, pero se consideran apropiadas solamente cuando permiten acceder a alimentos adecuados, ya sea por la donación o por la compra de estos. Sean redes sociales o redes de seguridad alimentaria y nutricional, estás deberán separarse de la visión de rebalse económico y de la asistencia, que no han conducido ni en forma temporal a mitigar la situación de hambre. Las intervenciones deberían integrarse dentro de una estrategia de desarrollo económico y social sostenible, con medidas de carácter estructural que reduzcan progresivamente la vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria (INSAN) de grupos de población específicos.

Para el logro progresivo del Derecho a la Alimentación, fundamentalmente, las redes de seguridad deberán basarse en el enfoque de derechos humanos y contener aspectos relativos a los derechos relacionados como al trabajo digno, a la salud, a la educación, a la información, a la tierra y al comercio, principalmente.

En algunos casos se recomienda que las redes de seguridad sean cautas en cuanto a no estigmatizar socialmente a las personas incluidas como beneficiarios/as, aunque, en el caso de Guatemala, más que evitar la desestímulos, desarticulación de las comunidades o la estigmatización social, se considera importante el inicio de la atención a las poblaciones señaladas oficialmente como las más vulnerables. Porque de no dirigirse realmente a quiénes urgentemente lo requieren, será el hambre, más que las transferencias sociales las que provoquen a mediano incluso corto plazo, conflictos sociales de graves consecuencias.

B. Redes de Seguridad Alimentaria en el Régimen Jurídico Guatemalteco

La Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional – PNSAN – está transversalizada con cinco temas, de los cuales, dos se refieren a contenidos involucrados con las redes de seguridad y son la priorización a la población vulnerable y la vulnerabilidad ante desastres. En la PNSAN se señalan también, once estrategias a seguir; entre estas, aunque no se encuentran identificadas con tales, dos están vinculadas con la existencia de redes de seguridad:

Priorización de poblaciones y áreas geográficas. Se espera identificar a los grupos de población vulnerable a la inseguridad alimentaria y nutricional según áreas geográficas, estado fisiológico, género y grupos de edad, para la focalización de recursos y acciones en el combate del hambre, desnutrición y pobreza.

196 FIAN Internacional. Vigilando la Acción Estatal contra el Hambre: Cómo usar las Directrices Voluntarias sobre el Derecho a la Alimentación para monitorear las políticas públicas. Alemania. 2007. Pág. 51-53. 197 Grupo de Trabajo Intergubernamental para la Elaboración de un Conjunto de Directrices Voluntarias con el Fin de Respaldar la Realización Progresiva del Derecho a una Alimentación Adecuada en el Contexto de la Seguridad Alimentaria Nacional. Documento Informativo: Las redes de seguridad y el derecho a la alimentación. Roma, Italia. 2007. Pág. 3-15.

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Respuesta ante emergencias. Especifica las necesidades para la atención de emergencias de INSAN y nutricional, producida por fenómenos económicos, sociales y naturales.

La Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional Decreto 32-2005198, asigna a la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional, SESAN, la responsabilidad de identificación de la población vulnerable a inseguridad alimentaria, con fines preventivos, para priorizar y ejecutar acciones. Y se contempla como uno de sus objetivos:

Artículo 7. Inciso b. “Diseñar e implementar acciones eficaces y oportuna de disponibilidad de productos básicos de alimentación y asistencia alimentaria a los grupos de población que padecen desnutrición, complementadas con programas de desarrollo comunitario y seguridad alimentaria y nutricional”.

Es al Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional a través del CONASAN199, a quién por mandato legal le corresponde la coordinación, seguimiento y regulación de las cuestiones relativas a la Seguridad Alimentaria y Nutricional, lo cual incluiría las acciones análogas a las redes de seguridad.

El impulso y ejecución de las intervenciones destinadas a mejorar el acceso físico, económico y social de la población guatemalteca a los alimentos, le conciernen directamente (Artículo 29 Ley SINASAN) a los Ministerios de Agricultura Ganadería y Alimentación, MAGA, Ministerio de Economía, MINECO, Ministerio de Trabajo y Previsión Social, MINTRAB, Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, MICIVI, en coordinación con otras instituciones.

Para el establecimiento y garantía de funcionamiento específico de redes de seguridad como tales, no existe la asignación de recursos específicos. Lo que dispone la Ley del SINASAN, en aspectos financieros, es que todas las instituciones gubernamentales pertenecientes al CONASAN deben asignar recursos para planes, programas y proyectos que operativicen la PNSAN, contemplándolo dentro de sus presupuestos ordinarios. Específicamente, el Ministerio de Finanzas Públicas debe incluir por lo menos 0.5% de lo recaudado a través del Impuesto al Valor Agregado, en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para cada Ejercicio Fiscal para programas y proyectos de Seguridad Alimentaria y Nutricional.

A pesar de la existencia de la estructura legal, la población guatemalteca carece de control sobre los programas de transferencia social, no existen mecanismos de impugnación o queja para denunciar irregularidades, y aún menos mecanismos judiciales para demandarlas.

C. Intervención del Estado

1. Identificación de Poblaciones Vulnerables Para impulsar redes de seguridad social y/o redes de seguridad alimentaria, como primer criterio deberá determinarse el estado de inseguridad alimentaria en áreas geográficas locales, municipales, departamentales y/o nacionales, para conocer a quién deberán dirigirse las acciones. Actualmente son dos las principales clasificaciones de vulnerabilidad. En la primera se categorizan 7,000 comunidades de 20 departamentos, y responde a las condiciones de vulnerabilidad alimentaria, amenazas y capacidad de respuesta. En el Centro de Información y Coordinación en Seguridad Alimentaria y Nutricional, CICSAN, que constituye la fuente de información oficial más actualizada en términos de seguridad alimentaria y nutricional, se 198 Gobierno de la República de Guatemala. Decreto 32–2005. Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional.

Guatemala. 2005. Pág. 39, 43, 46. 199 CONASAN: Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Ente rector del Sistema Nacional de Seguridad

Alimentaria y Nutricional.

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reporta la categorización de comunidades ante riesgo de inseguridad alimentaria hasta el 10 de septiembre del 2008.200

Por otro lado, la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia, SEGEPLAN, presentó en el mes de Junio del 2008 el Índice de Vulnerabilidades de los Municipios y Calidad de Vida de sus Habitantes.201 Ésta ordena 332 municipios de los 22 departamentos, según vulnerabilidad alimentaria, marginación, pobreza, extrema pobreza, ocupación, asistencia escolar, servicios sanitarios, abastecimiento de agua, hacinamiento, calidad de vivienda y retardo en talla. Clasifica la calidad de vida en muy bajo, bajo, medio, alto, muy alto, el criterio de calidad de vida. Ubicando en el nivel más bajo y más alto, respectivamente, al municipio de Jocotán en Chiquimula, y Jocotenango en Sacatepéquez.

Consolidado de Categorizaciones a Nivel Departamental

Por Índice de Riesgo a Inseguridad Alimentaria Del 2006 al 2008

Departamento Bajo Riesgo Medio Riesgo Alto Riesgo Muy Alto Riesgo Total

El Progreso 46 39 4 0 89 Chimaltenango 69 185 91 9 354 Escuintla 11 10 11 1 33 Santa Rosa 63 70 83 12 228 Solota 86 138 39 11 274 Totonicapán 232 200 171 94 697 Quetzaltenango 65 78 61 6 210 Suchitepéquez 19 56 9 1 85 Retalhuleu 16 25 32 7 80 San Marcos 230 472 267 52 1021 Huehuetenango 210 323 197 22 752 Quiche 225 185 117 36 563 Baja Verapaz 84 130 63 1 278 Alta Verapaz 690 184 100 53 1027 Peten 15 28 74 21 138 Izabal 16 11 15 3 45 Zacapa 44 49 33 4 130 Chiquimula 142 136 75 6 359 Jalapa 65 106 46 4 221 Jutiapa 234 144 35 3 416 Total 2562 2569 1523 346 7000

Fuente: Centro de Información y Coordinación en Seguridad Alimentaria y Nutricional – CICSAN –. http://www.cicsan.gob.gt.

Por la especificidad de la categorización y el carácter de las redes de seguridad alimentaria, se considera que la información aportada por el CICSAN, es la más apropiada para la focalización de acciones de seguridad alimentaria.

200 SESAN. Reporte de categorización del índice de riesgo 2006-2008 por departamento. Septiembre, 2008. Guatemala. Consultado en: http://www.cicsan.gob.gt. 201 Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia – SEGEPLAN –. Vulnerabilidades de los Municipios y Calidad

de Vida de sus Habitantes. Gobierno de Guatemala. Guatemala. 2008. Pág. 4-9.

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Por la relevancia y ubicación a nivel regional y global, en Guatemala se utilizan como base para la justificación y orientación de programas y estrategias, los datos de desnutrición en niñez escolar y preescolar, que se presentan a través de dos instrumentos:

• Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil.202

• Censo Nacional de Talla en Escolares.203

En ambos se presentan datos a nivel nacional por departamento, según distribución geográfica (urbano, rural), desagregando por grupos de edad, sexo, y grupo étnico (indígena, no indígena), y a pesar de ser herramientas de alto valor para el análisis y orientación de acciones de los sectores involucrados, las versiones más recientes de los dos documentos fueron presentadas en el año 2002. Hasta el 2008 se propone la recolección de datos en todo el país para la actualización de estas cifras para la toma de decisiones pertinentes y coherentes a la realidad nacional. También será necesario que como parte de un plan estratégico se incluya la generación periódica de información que permita conocer la tendencia nacional en cuanto a la desnutrición, como manifestación física de la población guatemalteca que padece hambre en este momento y los posibles impactos en las generaciones futuras.

2. Redes de Seguridad Alimentaria en Guatemala En la administración actual se contempla en las entidades estatales algunas iniciativas que contienen el carácter de las redes de seguridad alimentaria. Mayormente están centralizadas en el ministerio de Agricultura y en el recién instalado Consejo de Cohesión Social.

Redes de Seguridad Alimentaria en Guatemala

Ejecución de Programas y Entidades Responsables Enero a Septiembre del 2008 / Millones de Quetzales

Intervención Entidad Responsable204

Población Objetivo

Asignado presupuesto

2008 Vigente Devengado %

Vaso de Leche Escolar

MINEDUC MAGA

Niñez Escolar 70,340,099.00 70,340,099.00 53,403,501.47 75.92

Total Alimentación

Escolar Primaria y Preprimaria

MINEDUC

Niñez Escolar

546451633.00

546430333.00

172261919.8

31.52

Alimentos por Acciones

(Alimentos para el Progreso)

MAGA Población

rural organizada

30,000,000.00 18,239,113.00 0.00 0.00

Asistencia Alimentaria a la MAGA Población

vulnerable a 11,546,000.00 9,546,000.00 7,177,250.90 75.19

202 La encuesta aporta cifras de la situación de salud de grupo materno infantil, y en cuanto a la problemática alimentaria los porcentajes de desnutrición según bajo peso al nacer, retardo en el crecimiento, desnutrición global y desnutrición aguda en niñez menor de cinco años y desnutrición de las mujeres en edad reproductiva según el Índice de Masa Corporal. 203 El Censo se dirige específicamente a la población escolar de primer grado primaria comprendidos entre los seis años con cero meses a los nueve años con once meses de edad, asistentes a establecimientos oficiales. 204 CCS: Consejo de Cohesión Social, MAGA: Ministerio de Agricultura Ganadería y Alimentación, MINEDUC: Ministerio de

Educación, PMA: Programa Mundial de Alimentos, SESAN: Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional. ENRDC: Estrategia Nacional de Reducción de la Desnutrición Crónica.

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Población Campesina

la inseguridad alimentaria

Transferencias Monetarias

Condicionadas

CCS SESAN

Familias pobres con

hijos entre 0 y 15 años

y/o mujeres embarazadas

0.00 134,946,300.00 21,241,779.18 15.74

Bolsas Solidarias

CCS SESAN

Población de comunidades

en comunidades

con alta y muy alta INSAN

(naranjas y rojas)

0.00 No disponible No disponible No disponible

Alimento Complementario “Vitacereal” en

la ENRDC

CCS SESAN

Niñez menor de 36 meses

Mujeres embarazadas y mujeres en período de lactancia

No disponible No disponible No disponible No disponible

Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Finanzas. Sistema de Contabilidad Integrada –SICOIN-.

a. Programas de atención del Ministerio de Agricultura Ganadería y Alimentación El Vaso de Leche Escolar que inició en el año 2005, proporcionaba raciones de leche entera a niños asistentes a centros escolares, ubicados en áreas urbanas y municipios identificados con moderada y baja vulnerabilidad a la desnutrición crónica, según la categorización del último Censo de Talla en Escolares (2001). Precisamente este fue uno de los principales factores que saltaban a la vista poniendo en duda el interés real del Estado en proporcionar una alimentación adecuada a la población escolar desnutrida. Puesto que, tal y como se ve en el mapa de distribución del alimento, las regiones en donde debiera ubicarse una red social de seguridad alimentaria dirigida a la población infantil, no eran incluidas para la dotación.

Mapa de Cobertura del Programa del Vaso de Leche Escolar

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Fuente: Procurador de los Derechos Humanos. Primer Informe de Seguimiento a la Política Nacional de Seguridad

Alimentaria y Nutricional del Gobierno de Guatemala. Unidad de Estudio y Análisis. Guatemala. Agosto de 2008. Pág. XV.

Este programa tuvo una duración de tres años, hasta el mes de Julio del 2008, y en el año 2007 (febrero a octubre) representó una inversión de Q101.4 millones.205 En sustitución, no se presentó otra iniciativa, sino que se propuso, a través del Secretario de Seguridad Alimentaria Juan Aguilar, el fortalecimiento de las refacciones escolares distribuidas por el MINEDUC en el Programa de Alimentación Escolar. Los alimentos a servir a la población infantil serán distribuidos en un menú compuesto principalmente por alimentos de proteína de origen vegetal, con un costo promedio no mayor a Q2.00 y un valor energético de entre 250 y 450 kcal/día.

La tasa metabólica basal es la cantidad mínima de energía que requiere un cuerpo en reposo, básicamente para que el organismo realice las funciones básicas como por ejemplo la respiración. Para un niño y una niña de 6.9 años, ambos con un peso ideal para su edad, el requerimiento mínimo alimentario aproximado sería de 1000 y 900 Kilocalorías, respectivamente. Mientras que el aporte ideal para suministrar lo suficiente para un crecimiento adecuado sería un promedio de 1700 Kilocalorías. Constituyendo las raciones de alimentos propuestas, un aporte de entre 15 y 26 % de lo recomendado.206

Sobre la niñez escolar ya no es posible ejercer un efecto retroactivo ni mucho menos recuperar la talla no alcanzada por causa de la desnutrición padecida en los tres primeros años de vida. A pesar de ello, y de no identificarse dentro de los grupos identificados como prioritarios, los infantes, aunque son integrados a temprana edad a actividades que aumenten el presupuesto para

205 López, Bernardo. Informe Institucional 2007: Para Integración del IV Informe Presidencial. Ministerio de Agricultura

Ganadería y Alimentación. Guatemala. Noviembre 2007. Pág. 11-14. 206 Torún, Benjamín. Menchú, María Teresa. Elías, Luiz, G. Recomendaciones Dietéticas Diarias del INCAP. Instituto de

Nutrición de Centro América y Panamá – INCAP- . Guatemala. 1994. Pág. 11-12.

Distribucion del vaso de leche 2007 y categoria de vulnerabilidad por municipio

Vulnerabilidad por municipioBaja (< o igual a 34.74)

Moderada (34.75-49.38)

Alta (49.39-59.00)

Muy alta (> o igual a 59.01

Municipios con vaso de leche 2007

Departamentos

Municipios que recibieron vaso de leche en 2007 y prevalencia de desnutricion cronica por municipio en el 2001 (en porcentajes)

¯ Fuente: Elaborados por MFEWS con datos del MAGA (vaso de leche)y del Segungo Censo Nacional de Talla de Escolares de Primer Grado de Primaria de Guatemala 2002

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el sostén familiar, carecen aún de capacidades para subsistir por sí mismos y dependen de la precaria situación en que se encuentren los hogares de los que provienen.

En muchos casos, los alimentos servidos a través de los programas de alimentación escolar son el principal, sino único, tiempo de comida que las niñas y niños consumen. Y por lo tanto, como parte de las redes de seguridad alimentaria, el Estado debería a través de estos programas hacer valer el derecho básico de la niñez guatemalteca a estar protegidos contra el hambre, a través de la proporción de alimentos que cubran al menos lo esencial para funcionar.

Así como el vaso de leche y las refacciones escolares, en el Viceministerio de Seguridad Alimentaria – VISAN – del MAGA se registran los programas de Alimentos para el Progreso también conocido como Alimentos por Acciones, y el de Asistencia Alimentaria a la Población Campesina. El primero207 busca la disminución del riesgo y mejora de la situación de seguridad alimentaria y nutricional en zonas rurales. Específicamente para satisfacer las necesidades alimentarias mínimas en situaciones de amenaza económica o natural, fortalecer la capacidad de respuesta ante los factores externos, propiciar la creación de activos productivos, y mejorar el estado nutricional de las familias, con especial atención a la niñez y mujeres.

Alimentos para el Progreso utiliza estos como incentivo para la participación en actividades de capacitación, proyectos de infraestructura local, agua y saneamiento básico, desarrollo agrícola y producción de alimentos, manejo sostenible de recursos naturales, entre otros. Este programa en su planteamiento responde positivamente al establecimiento de las redes de seguridad y contiene rasgos que constituyen una oportunidad para reorientarlo lejos de la visión asistencialista. No obstante, durante el 2008 cuenta con más de 18 millones de quetzales asignados para su funcionamiento, que reportan una ejecución de 0%, a pesar que éste y el de Asistencia Alimentaria, se insertaron en las diez acciones paliativas y coyunturales208 que se lanzaron en el mes de mayo como respuesta a la “crisis alimentaria” por el incremento internacional y nacional en los precios de los alimentos.

Reporte de Cobertura de Diez Medidas Solidarias

Programa Alimentos por Acciones Período 1 de mayo - 1 de agosto de 2008

Departamento Personas Beneficiadas

Alimentos Entregados (Quintales)

Inversión (Quetzales)

Chiquimula 1,522 559 170,070 Huehuetenango 2,160 1,618 428,571

Jalapa 1,856 181 55,781 Santa Rosa 1,908 362 92,846

Total 7,446 2,720 747,268

Fuente: Informe “Diez Medidas Solidarias para Moderar el Impacto del Alza Internacional de Precios en

Guatemala”. Gabinete Económico. Agosto 2008.


Proyectos Alimentos por Acciones

207 http://portal.maga.gob.gt/portal/page/portal/ds_visan/alimentos. Consultado en Septiembre del 2008. 208 Gobierno de Guatemala. Diez Medidas Solidarias Para Moderar El Impacto Del Alza Internacional De Precios En Guatemala.

Gabinete Económico. Mayo 2008. Guatemala. Págs.2-6.

111

Período1 de mayo - 1 de agosto de 2008

Proyecto Baja Verapaz Chiquimula El

Progreso Huehuetenango Jalapa Quiché Retalhuleu Santa Rosa

Total General

Aboneras 1 1 Actividades de conservación 1 1

Apertura de caminos 2 1 1 2 6

Barreras Vivas 1 1 Bordas y Diques 1 1

Capacitación 7 7 Educación 3 1 1 5 Forestales Siembra 2 1 3

Miniriego 1 1 Puentes Vehiculares 1 1 2

Rehabilitación de Caminos 4 11 3 5 2 5 1 31

Sistema de Abastecimiento de Agua

2 1 4 1 8

Terrazas de Banco 2 2

Viveros 1 1 Viveros de 1500 Plántulas 2 2

Total 17 13 3 14 7 9 7 2 72

Fuente: Informe “Diez Medidas Solidarias para Moderar el Impacto del Alza Internacional de Precios en Guatemala”. Gabinete Económico. Agosto 2008.

En el informe de las medidas tomadas de Mayo a Agosto se registra una inversión y número de personas beneficiadas que no se reporta en la herramienta informática gubernamental de control de ejecución presupuestaria de programas y proyectos, Sistema de Contabilidad Integrada –SICOIN-.209 Al mismo tiempo, no es coherente con la categorización de vulnerabilidad a INSAN de la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional.

Si las medidas se dirigen a mitigar el impacto en la situación alimentaria, deberían priorizar en las regiones con mayor amenaza. En lo establecido por el CICSAN, son los departamentos de Totonicapán, Alta Verapaz, San Marcos, Quiché y Huehuetenango los que poseen mayor número de comunidades con muy alta vulnerabilidad a nivel nacional. Siendo alarmante que, incluso, en tres de ellos no se focalizaran los alimentos por acciones.

El Programa de Asistencia Alimentaria se presenta como el encargado de dotar alimentos a la población vulnerable a la INSAN, por diversas causas, como las climáticas o las económicas.210 Al igual que el programa descrito arriba, busca cubrir las necesidades alimentarias mínimas en situaciones de amenazas externas, especialmente las que implican escasez de alimentos, esperando mejorar el estado nutricional de las personas atendidas. Además plantea, dentro del 209 Gobierno de Guatemala. Informe: Diez Medidas Solidarias para Moderar el Impacto del Alza Internacional de Precios en

Guatemala. Gabinete Económico. Agosto 2008. Guatemala. Págs.4-23. 210 http://portal.maga.gob.gt/portal/page/portal/ds_visan/asistencia. Consultado en Septiembre del 2008.

112

Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional – SINASAN – “la implementación de un marco regulatorio, institucional y operativo para los programas de asistencia alimentaria y situaciones de emergencia”.

Reporte de Cobertura de Diez Medidas Solidarias Programa de Asistencia Alimentaria del MAGA

Período 1 de mayo - 1 de agosto de 2008

Departamento

Personas Beneficiadas

Alimento Entregado (Quintales)

Promedio por

Persona (Quintales

)

Promedio por Familia

(Quintales)


Suchitepéquez 15,803 2,090 0.13 0.65 625,551 Retalhuleu 11,631 1,684 0.14 0.7 474,283 Alta Verapáz 5,768 1,069 0.18 0.9 291,116 Quetzaltenango 5,521 975 0.18 0.9 319,308

Izabal 3,701 758 0.20 1 233,613 Guatemala 3,296 223 0.07 0.35 74,297 Sololá 2,655 469 0.18 0.9 88,331 Escuintla 2,266 523 0.23 1.15 168,756 Jalapa 1,935 326 0.17 0.85 106,803 San Marcos 1,892 419 0.22 1.1 125,643 Chiquimula 1,698 1,449 0.85 4.25 474,742 El Progreso 1,654 286 0.17 0.85 65,886 Jutiapa 1,089 212 0.19 0.95 58,395 Petén 459 500 1.09 5.45 83,739 Baja Verapáz 160 26 0.16 0.8 6,041 Quiché 25 18 0.72 3.6 5,034 Total General 59,553 11,027 0.30 1.5 3,201,537

Fuente: Elaboración propia con información del Informe “Diez Medidas Solidarias para Moderar el Impacto del

Alza Internacional de Precios en Guatemala”. Gabinete Económico. Agosto 2008.


Programa Mundial de Alimentos Período 1 de mayo - 1 de agosto de 2008

Departamento Personas Beneficiadas

Alimentos Entregados (Quintales)

Promedio por Persona

(Quintales)

Promedio por Familia

(Quintales)


Huehuetenango 32,401 15,447 0.48 2.4 4,517,374 Quiché 15,985 11,553 0.72 3.6 2,491,569 San Marcos 15,415 10,886 0.71 3.55 2,372,592 Sololá 12,124 7,284 0.60 3 1,893,244 Zacapa 8,34 5,708 0.68 3.4 897,203 Totonicapán 7,321 4,690 0.64 3.2 1,333,904 Jalapa 6,668 2,472 0.37 1.85 742,366 Chimaltenango 5,703 5,492 0.96 4.8 1,302,083 Quetzaltenango 4,924 3,200 0.65 3.25 568,226 Alta Verapáz 3,499 6,670 1.91 9.55 1,654,035 Petén 3,495 4,854 1.39 6.95 773,047 Baja Verapáz 2,235 2,194 0.98 4.9 520,426

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Santa Rosa 2,232 1,313 0.59 2.95 200,201 Izabal 1,940 3,786 1.95 9.75 790,692 Chiquimula 1,504 2,600 1.73 8.65 649,529 Suchitepéquez 742 680 0.92 4.6 105,793 Jutiapa 1,170 716 0.61 3.05 106,305 Guatemala 1,000 476 0.47 2.35 75,756 Retalhuleu 776 550 0.71 3.55 74,295 El Progreso 264 210 0.80 4 28,132 Escuintla 243 338 1.39 6.95 53,849 Sacatepéquez 52 72 1.38 6.9 23,681 Total General 1,460,956 2,450,149 0.93 4.65 5503,708

Fuente: Elaboración propia con datos del Informe “Diez Medidas Solidarias para Moderar el Impacto del Alza

Internacional de Precios en Guatemala”. Gabinete Económico. Agosto 2008.

Hasta el mes de junio del 2008 reportaba un nivel de ejecución presupuestaria del 11%, que para agosto ascendió a 75%. Esto no indica un mayor compromiso con la población identificada como vulnerable, sino que demuestra una vez más que las acciones se inician de forma descoordinada y paliativa, en el contexto de estrategias emergentes, que lejos están de significar una mejora real en la situación de las personas que carecen de posibilidades de acceso económico y social a la alimentación adecuada.

Las acciones de asistencia alimentaria directa del MAGA abarcaron 16 departamentos, y la mayor cobertura, en los 22 departamentos, se realizó a través de la coordinación con el Programa Mundial de Alimentos. Esto aparentemente representaría que la población residente en los municipios categorizados por la SESAN en situación de inseguridad alimentaria fueron atendidos; sin embargo, en los reportes de cobertura se esperaría que esta fuera directamente proporcional a la categorización del CICSAN y se evidencia una lógica distinta.

Lo anterior se hace notar al identificar que el departamento de Totonicapán es el que posee mayor número de comunidades en Muy Alto Riesgo (94 comunidades), y San Marcos (267 comunidades) el más elevado en la categorización de Alto Riesgo. El primero no fue siquiera incluido en la cobertura directa del MAGA, y el segundo tuvo prioridad número 9, por debajo de Suchitepéquez que fue donde más cantidad de alimentos se movilizaron, y tiene 9 y 1 comunidades en Alto y Muy Alto Riesgo. A pesar de haber sido dotados con raciones alimentarias, estos dos departamentos tampoco fueron prioritarios en la cobertura del PMA. Aunque, cabe mencionar que en ésta focalización, se manifiesta mayor correspondencia a la categorización.

En los dos programas los resultados se consolidaron por número de personas atendidas y total de quintales de alimento entregados. En ambos se observa que las raciones correspondientes por persona son muy variables en cada departamento, y entre ellos. En el de Asistencia Alimentaria directa del MAGA el promedio por persona es dos veces menor a la cantidad suministrada por el PMA, donde, el menor volumen recibido fue en el departamento de Guatemala, y solamente en Chiquimula, Petén y Quiché se adjudicaron raciones mayores a medio quintal.

Como resultado el promedio por persona en los 16 departamentos fue de 0.30 quintales, que se reproduce en el cálculo de la distribución que correspondería por grupo familiar, siendo el promedio de dotación de 1.5 quintales por familia. 211

211 Tomando en cuenta el promedio del INE de 5.38 personas por familia.

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Aunque en la coordinación establecida con el Programa Mundial de Alimentos se suministró un promedio mayor de raciones de alimentos por persona y por familia, y manifestó una selección más orientada hacia los departamentos más vulnerables, persistió la selección. Este comportamiento en la distribución de los alimentos indica que los criterios utilizados para la ejecución de las acciones de asistencia fueron eventuales, personales, y orientados hacia los resultados inmediatos en cuanto a cobertura y número de personas atendidas y no al impacto real en las familias vulnerables.

Es importante mencionar que la fecha utilizada de categorización para el análisis de vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria, no cambia en gran medida de la existente en el mes de abril, previo al lanzamiento de estas medidas. En ese lapso eran ya los cinco departamentos enlistados los Muy Altamente Vulnerables y eran Totonicapán y San Marcos los que encabezaban las categorizaciones. Argumento que no podría ser utilizado para justificar las variaciones entre la categorización oficial y la cobertura.

En las situaciones en las que se identifica como necesaria la dotación de alimentos, debe organizarse la distribución adecuada conforme a la priorización, principal aspecto a superar para considerar que con las redes de seguridad actuales se cubre la necesidad alimentaria mínima de la población, que por su cuenta no puede satisfacerla.

En sus planteamientos, los objetivos y estrategias de los programas se dirigen a los grupos necesitados de la población. Pero, en el traslado a la ejecución se omiten las clasificaciones que establecen los niveles de necesidad de atención, en el caso de la seguridad alimentaria, la prioridad ante la mayor vulnerabilidad. Orientando las acciones discrecionalmente, especialmente para dar respuesta a compromisos establecidos en la campaña electoral, retribución de favores políticos, movilización de personas en situaciones específicas, u otras manifestaciones de clientelismo político.

b. Consejo de Cohesión Social El Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas “Mi Familia Progresa” del Consejo de Cohesión Social ha sido presentado por el gobierno como uno de los principales mitigadores del impacto social de la crisis. Su objetivo es mejorar el capital humano de las familias pobres con hijos menores de 15 años, con la inversión en educación, salud y nutrición, a través de la entrega de un bono económico de Q300.00 mensual a cada familia, por asistencia a los servicios educativos y de salud. De los meses de Abril a Agosto del 2008, han atendido 14 municipios de 45 priorizados en extrema pobreza.

Cobertura del Programa “Mi Familia Progresa”

Período Abril – Agosto del 2008

Municipio Departamento Número de Familias Beneficiadas

Santa Cruz La Laguna Sololá 843 San Bartolomé Jocotenango El Quiché 1200 Santa Lucía La Reforma Totonicapán 2087 Santiago Atitlán Sololá 1208 San Juan Ermita Chiquimula 863 Olota Chiquimula 2132 Santa María Chiquimula Totonicapán 1934 Jocotán Chiquimula 3992 Chisec Alta Verapaz 4431 Rasura Alta Verapaz 2308

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Fray Bartolomé de las Casas Alta Verapaz 3563 Camotán Chiquimula 4072 Cahabón Alta Verapaz 5396 Momostenango Totonicapán 2714

TOTAL 36743

Fuente: Informe de Diez Medidas Solidarias para Moderar el Impacto del Alza Internacional de Precios en Guatemala, Gabinete Económico.

Como parte de un “Plan de Contingencia” el Secretario de Seguridad Alimentaria y Nutricional, Juan Aguilar, presenta a finales del mes de agosto la coordinación entre las transferencias monetarias, comedores populares y la entrega de bolsas de alimentos.212

Las denominadas “Bolsas Solidarias” de alimentos de la Canasta Básica, incluyen frijol, arroz, maíz, incaparina, y aceite. Proyecta una inversión de Q62.35 millones para adquirir 10,755 toneladas métricas de alimento a entregar a 79,146 familias y en conjunto con las otras intervenciones se enfocan en la atención de los 45 municipios priorizados en riesgo a la inseguridad alimentaria, pobreza213 y en los afectados por desastres climáticos.

Acompañando el de Contingencia se lanza el “Plan Coyuntural”, que incluye el programa de Alimentación Escolar e inserta en el Consejo de Cohesión social la “Estrategia de Reducción de la Desnutrición Crónica ERDC”. Los objetivos y actividades de la última, son equivalentes hasta el momento a las del Programa de Reducción de la Desnutrición Crónica, iniciado en el año 2006 a través de la SESAN y ejecutado por Extensión de Cobertura del MSPAS.

Correspondiente a las redes de seguridad alimentaria, en esta estrategia se entrega el alimento complementario “Vitacereal” a la población objetivo. Con base a las características, necesidades nutricionales y tomando en cuenta las Recomendaciones Dietéticas Diarias (RDD) del INCAP para los beneficiarios, se establecen dos raciones mensuales (3 bolsas de 1 kilo) a entregar por mujer embarazada, madre en período de lactancia y por niño/a de 6 a 36 meses. Con este alimento se espera que exista un aporte aproximado del 30% del requerimiento nutricional de los niños y cerca del 100% de los requerimientos extras de energía y calorías en el caso de las mujeres214.

El manejo, distribución y administración de fondos para el Vitacereal es coordinado por el Ministerio de Salud y el Programa Mundial de Alimentos. La inversión programada en el Plan Coyuntural es de USD 5.5 millones para el abastecimiento de 8,564 Toneladas Métricas –TM – de Vitacereal y Q46 millones en la ejecución a través del Programa de Extensión de Cobertura del MSPAS.

Los principales problemas en la implementación de los actuales programas de transferencias sociales, son claramente las exclusiones de poblaciones que deberían ser incluidas, además de que se conoce que el clientelismo político u otras prácticas corruptas se generalizan y condicionan el acceso a los programas.

En “Mi Familia Progresa” y la “Bolsa Solidaria”, se especifican las “medidas de testeo” realizadas a través de censos previos al inicio de las ejecución, para identificar a las familias a beneficiar. En el caso de las transferencias monetarias se contemplan mecanismos de control y 212 Gobierno de Guatemala. Presentación: Intervenciones en Seguridad Alimentaria y Nutricional en Tiempos de Crisis.

Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Agosto, 2008. Guatemala. 213 Gobierno de Guatemala. Presentación: Intervenciones en Seguridad Alimentaria y Nutricional en Tiempos de Crisis.

Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Agosto, 2008. Guatemala. 214 Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Programa para la Reducción de la Desnutrición Crónica 2006-2016.

Guatemala. 2007. Pág. 35-39.

116

transparencia a implementar, pero según información proporcionada oficialmente por personal a cargo del programa, estas aún no son desarrolladas. Se desconoce la existencia de este tipo de evaluaciones en los otros programas, pero la orientación de las acciones indica la posible ausencia u omisión de ellas.

Conclusiones: 1. En Guatemala existe una estructura legal que contempla la Seguridad Alimentaria y

Nutricional y las redes de asistencia social priorizadas a población vulnerable, pero a pesar de ello gran parte de las personas en situación de hambre carecen de acceso a los programas y no existen mecanismos que permitan la justiciabilidad.

2. Las fuentes de información vigentes carecen de información actualizada acerca de los niveles de desnutrición de las personas, mientras que la información existente como la caracterización de vulnerabilidad comunitaria a la INSAN, es omitida en la orientación de acciones, impidiendo el acceso a las redes de seguridad a las personas que en este momento carecen de medios para acceder a una alimentación adecuada.

3. La situación alimentaria actual no permite prescindir de los programas orientados a la asistencia social, pero sí indica la experiencia en la ejecución de estos, que deberán de manejarse con mucha cautela por las autoridades a cargo, y tomar decisiones pertinentes en cuanto al tipo y mecanismos de entrega de transferencias para evitar casos de corrupción y clientelismo.

4. Sean redes sociales o redes de seguridad alimentaria y nutricional, estás deberán separarse de la visión de rebalse económico y de la asistencia, que no han conducido ni en forma temporal a mitigar la situación de hambre.

5. Las intervenciones en materia alimentaria, sean redes de asistencia social o redes de seguridad alimentaria, deben integrarse dentro de una estrategia de desarrollo económico y social sostenible, con medidas de carácter estructural que reduzcan progresivamente la vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria (INSAN) de grupos de población específicos.

6. Para el logro progresivo del derecho a la alimentación, fundamentalmente, las redes de seguridad deberán basarse en el enfoque de derechos humanos y contener aspectos relativos a los derechos relacionados como al trabajo digno, a la salud, a la educación, a la información, a la tierra y al comercio, principalmente.

117

Agrocombustibles, caña de azúcar, palma africana y el Derecho Humano a la Alimentación en Guatemala: El caso del valle del Polochic

Alberto Alonso Fradejas

Instituto de Estudios Agrarios y Rurales de la CONGCOOP. Guatemala, septiembre de 2008

Introducción El presente capítulo se aproxima al monitoreo del Derecho a la Alimentación en Guatemala desde la reflexión sobre las reconfiguraciones territoriales vinculadas a la creciente demanda de agrocombustibles215 en los países centrales del Norte Económico. Además de su contexto histórico- mundial, se tratan las dinámicas generadas en Guatemala alrededor de los agrocombustibles, la caña y la palma, analizando las determinaciones concretas derivadas del traslado de los monocultivos extensivos de caña y palma sobre los sistemas de sustento y protección social216 de la población del territorio conocido como El Polochic (geográficamente entre los departamentos de Alta Verapaz e Izabal, nor-oriente de Guatemala, y aledaño a la cuenca del río Polochic).217

Ponemos especial atención a las transiciones en el régimen de acumulación capitalista y su correspondiente modo de regulación social y política, pues el aparato regulador público es uno de sus principales mecanismos de implementación y despliegue (sin obviar la importancia de la cultura masa-mediática en este periodo de la modernidad).

Agrocombustibles y dimensión internacional del Derecho a la Alimentación Desde fines de 2001, vivimos la mayor escalada en las últimas tres décadas en los precios mundiales de los commodities (superior ya a la de 1980).

Gráfica 1:

Evolución de precios mundiales de alimentos, metales y petróleo 1970-2008. (US$ reales de 2007)

215 Se trata de combustibles para motores, producidos a partir de la agricultura. En este trabajo diferenciamos entre agroetanol: Alcohol destilado de múltiples variedades de gramíneas y tubérculos. Destacan el maíz, el trigo, la remolacha y la caña de azúcar. Se mezcla en las gasolinas o se usa puro en motores preparados; y agrodiesel: Aceite vegetal obtenido de múltiples variedades de oleaginosas. Destacan la soja, la palma africana (o aceitera), la colza, el ricino (higuerilla), el coco y la jatropha (piñón, tempate). Se mezcla en el diesel o se usa puro en motores preparados. Usamos el prefijo “agro” y no “bio”, en consecuencia con la concepción de La Vía Campesina Internacional: “nos negamos a utilizar el prefijo bio (vida) como señal de algo bueno, automáticamente. Por eso hemos acordado llamarlos por su verdadero concepto; combustibles o energía de origen producida en el agro; por lo tanto, el término correcto es agrocombustibles o agroenergía (Joao Pedro Stedile, MST-La Vía Campesina 6/06/07). 216 sistema interrelacionado de diferentes componentes, entre los que figuran no sólo las actividades productivas en sí, que

proporcionan ingresos, alimentos y otros bienes; sino también el acceso a los recursos productivos (tierra, bosque y otros bienes comunitarios), los medios y capacidades para usarlos de manera sostenible, y las relaciones sociales y los derechos que permiten y legitiman hacerlo (adaptado de Pérez de Armiño, 2001)

217 Con base en: Alonso Fradejas, Alberto, Fernando Alonzo y Jochen Dürr (2008) Caña de azúcar y palma africana: Combustibles para un nuevo ciclo de acumulación y dominio en Guatemala. Instituto de Estudios Agrarios y Rurales de la CONGCOOP. Guatemala.

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Fuente: FMI 2008. Del inglés Food: Alimentos; Metals: Metales y Oil: Petróleo.

Una revalorización de los commodities que está intrínsecamente vinculada a la desaceleración económica en los EEUU y la UE. Los aumentos de precios observados son en gran medida responsabilidad de la especulación del capital financiero internacional, que contando con una elevada liquidez y relativamente bajas tasas de interés, se redirige hacia estos bienes básicos en busca de mayores rendimientos que los que puede lograr en los mercados de deuda y acciones.

Según la FAO, las inversiones en mercados financieros de alimentos ascenderán a 129,000 millones de euros en 2008218. En términos similares, se estima que el monto de dinero especulativo en futuros de commodities, pasó de US$ 5,000 millones en el año 2000, a US$ 175,000 millones en 2007219. Esto contribuye a que independientemente de que la producción mundial de cereales se haya triplicado desde 1961 (la población sólo se duplicó), y de que en 2007 se produjera el record de 2,316 millones Toneladas Métricas de granos, las reservas estén en el nivel más bajo de los últimos 30 años, destinándose el 17% de los cereales mundiales para agrocombustibles (15% más que en 2006)220. Acciones especulativas a las que se suman los efectos de la fuerte depreciación del dólar estadounidense desde el año 2006, divisa referencia de muchos commodities. Así como a la importante colocación de acciones por parte de grandes agronegocios en los años 90, que permitió su capitalización, concentración y consolidación como actores hegemónicos en la alimentación mundial.

También el incremento de precios del petróleo responde a muchos de los patrones señalados para los alimentos. Según la CEPAL aunque el aumento en los precios del petróleo “está sujeto a varias características, como una oferta inestable por razones políticas y a circunstancias monetarias internacionales, como la desvalorización del dólar […] no queda la menor duda que los precios están subiendo por razones especulativas”221. Goldman Sachs, el mayor banco de inversiones estadounidense, considera que el 60% del aumento del valor del petróleo se debe a la especulación, y un 30% a la caída del dólar.222 A consecuencia de los mayores precios del crudo, los precios de los agroquímicos explosionaron también a partir del segundo trimestre de 2007.

Estos factores tras el aumento de los precios de los alimentos y del petróleo, relativizan las oportunidades reales para pequeños productores de alimentos y consumidores, y refuerzan los

218 FAO, 4/06/08. 219 Paul Waldie, Globe and Mail, Toronto, 24/04/08. Tomado de GRAIN, 7/05/2008. 220 Halweil, 2008. 221 Fernando Sánchez Albavera, Director de la División de Recursos Naturales e Infraestructura de la CEPAL (El Universal, 11/06/08) 222 Prensa Latina 20/08/08

119

impactos negativos que sobre la dimensión internacional del Derecho a la Alimentación tiene históricamente la ausencia de regulaciones sobre el capital financiero.

Efectivamente, los EEUU y la UE encuentran en la economía política de los agrocombustibles, un mecanismo de presión ante la dependencia de países exportadores de combustibles fósiles (Irán, Venezuela, Rusia…). Y sus metas planteadas de sustitución de combustibles fósiles por combustibles vegetales223, que pretende alcanzarse empleando lo propio y lo ajeno, fungen como importantes determinantes de la dimensión internacional del Derecho a la Alimentación en los países del Sur Económico, más aptos para la producción extensiva de agrocombustibles. De hecho, el mismo Banco Mundial critica abiertamente la producción de agroetanol de maíz (no así la derivada de caña de azúcar). Considera que los agrocarburantes son responsable del 75% de la inflación alimentaria, mientras que el aumento de precios de la energía y los fertilizantes pesó apenas un 15%.224

Agrocombustibles, caña y palma en Guatemala Ante las prolíficas perspectivas de exportación, en la mayoría de los casos, y ante las posibilidades de reducir la costosa dependencia en hidrocarburos, en los menos, muchos capitales y Estados del Sur buscan aprovechar, directa o indirectamente, las oportunidades económicas de la fiebre de los agrocombustibles. De hecho, la superficie sembrada con caña en Guatemala ha pasado del 3.4% de la superficie agrícola total en 1980, al 11% en 2007 y mientras el crecimiento anual promedio del área sembrada entre 1990 y 2005 fue del 3.6%, sólo entre 2005 y 2007 la siembra de caña se incrementó un 18%.

Gráfica 4:

Evolución de la superficie sembrada con caña de azúcar en Guatemala y Centroamérica CA-5 1980-2007 (miles de Ha)

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

1980 1985 1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Superficie Guatemala Superficie CA-5

Fuente: Elaboración propia en base a CEPALSTAT-SIAGRO 2008 e Ingenio Chawil Utz`aj 2008. CA-5 comprende a Guatemala, Honduras, El Salvador, y Costa Rica.

223 Plan 20 en 10 de los EEUU: 20% de la demanda de combustibles, cubierta con combustibles de origen vegetal. Plan 20 en 20

de la UE: Reducción del 20% de las emisiones contaminantes en 2020, 10% de combustibles vegetales en 2020/25% en 2030 (revisado al 4% para 2015).

224 www.guardian.co.uk/environment/2008/jul/03/biofuels.renewableenergy

120

El 75% de la producción azucarera y el 100% de la de agroetanol son controladas por los 5 mayores Ingenios, del gremio de 14 familias azucareras del país integradas en la Asociación de Azucareros de Guatemala -ASAZGUA- y en la Cámara del Agro, parte del Consejo de Asociaciones Agrícolas, Industriales y Financieras de Guatemala -CACIF-. Un cártel en toda regla, con vía libre en un país donde la legislación de regulación de competencia lleva más de ocho años “congelada” en el Congreso.225

Por su parte, la superficie sembrada con palma se incrementará en un 370% entre 2005 y 2012, pasando a ocupar el 7.4% de la superficie agrícola total. Una industria del aceite de palma que en Guatemala, está aún más concentrada que la cañera, pues sólo 4 familias y un grupo de capital riesgo estadounidense controlan toda la producción nacional, asociados en la Gremial de Fabricantes de Alimentos GREFAL, integrada a la Cámara de la Industria, parte también del CACIF.

Gráfica 5:

Superficie cosechada de palma en Guatemala-CA y producción de aceite de palma en Guatemala 1980-2012e (miles de hectáreas/miles de toneladas)

0

50

100

150

200

250

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350

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1980 1985 1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2010e 2012e

Superficie Guatemala Superficie Centroamérica Producción aceite Guate Fuente: Elaboración propia con base en CEPALSTAT- SIAGRO, 2008 y elPeriódico 23/06/07.

Ahora bien, diversos actores públicos y privados coinciden en señalar que el cuello de botella para la incorporación comercial masiva de los agrocombustibles no es de corte financiero o industrial-tecnológico, sino de disponibilidad de materia prima agrícola en cantidad suficiente y a bajo costo. La satisfacción de esta demanda ha reforzado en Guatemala el proceso reconcentrador de la propiedad agraria, así como el control corporativo, sin regulación y/o contraviniendo la legalidad, sobre otros factores productivos territoriales como el agua y la fuerza de trabajo.

La expansión de los monocultivos extensivos de caña de azúcar, palma africana y contra todo pronóstico, de jatropha (piñón) se da sobre tierras aptas para sembrar alimentos. El 100% de las áreas aptas para caña y palma, y el 67% de las aptas para el piñón, lo son también para maíz. El IV Censo Agropecuario establece un potencial para el cultivo de palma africana de 18 mil Caballerías226 -Cb- ó 40% de la superficie agrícola total. El MAGA considera aptas para la 225 Aunque el artículo 130 de la Constitución guatemalteca, prohíbe expresamente los monopolios. 226 Una manzana -MZ- equivale a 0.7 hectáreas, y 64 manzanas =1 Caballería de tierra.

121

siembra de caña, de manera aproximada, unas 8,900 Cb ó 35% de la superficie agrícola total, así como 4,580 Cb o 18% de superficie agrícola total, para el cultivo de piñón.

Además, buena parte de las tierras aptas para estos tres monocultivos está ocupada en la actualidad por latifundios ganaderos, que sub-utilizan o dejan ociosa buena parte de la tierra. Identificamos 16,080 Caballerías Cb (723,580 Ha) subutilizadas en áreas aptas para la siembra de maíz, de las cuales el 16.3% se clasifican como “pastos cultivados”, el 30.4% como “pastos naturales y o hierbazal” y el 42.6% como “arbustos matorrales” .227

La dinámica reconcentradora de la propiedad agraria228, no es armónica ni se da sin contradicciones. La dimensión espacial del poder genera también una competencia intra-clase, tanto entre agronegocios en disputa (caña, palma, frutas de exportación, ganado, dependientes de maíz como insumo principal) como entre comunidades rurales y grupos campesinos y de trabajadores/as, ante espacios de reproducción crecientemente inaccesibles (tanto por menor oferta de tierra, como por elevados costos de la disponible). Además, la necesidad de asegurar fuerza de trabajo hace que el avance se centre en territorios rurales poblados.

La expansión de la caña y la palma sobre tierras regularizadas se asienta sobre mecanismos diversos, caracterizados todos por la sustitución (actual y/o potencial) de un uso del suelo para cultivar alimentos, por los cultivos permanentes y semi-permamentes de la palma y la caña. Uno es la compra-venta en el mercado de tierras; especialmente a finqueros cafetaleros/cerealeros arruinados y a ganaderos con tierras ociosas/sub-utilizadas. La revalorización de estas tierras por la acción de los agronegocios cañeros y palmeros, impulsa el traslado de la ganadería a nuevas zonas de frontera agrícola. Pero también pequeños y medianos propietarios de Petén, vendieron sus parcelas, sobre todo hasta hace 2-3 años.229

Otro es la compra-venta forzosa. Especialmente a pequeños y medianos propietarios en el Petén, y la zona de la Franja Transversal del Norte, en los departamentos de Quiche y Alta Verapaz. Llama la atención que las frases intimidatorias señaladas por campesinas/os de estas zonas, tipo “o me vendés a este precio, o vuelvo luego a negociar con la viuda” 230, son formuladas literalmente en esos mismos términos por operadores (narco)paramilitares de la palma africana en Colombia.231

Y un tercero gira alrededor de las conocidas “Alianzas Productivas”. Bajo este régimen, el productor y la empresa (palmera habitualmente, pero también cañera) celebran un contrato de siembra del monocultivo bajo las especificaciones y asesoría de la empresa, sobre la superficie acordada. A cambio, la empresa es compradora exclusiva del producto agrícola resultante. Vale la pena aportar al debate cuatro aspectos sobre este régimen de producción “incluyente” promovido por las agencias públicas y el capital como la panacea232 de la nueva ruralidad y el desarrollo territorial.

Las “alianzas productivas” en la producción de caña/palma se asemejan al régimen de aparcería, pero son más beneficiosas para la empresa, pues al no ostentar la propiedad de la tierra, no ha de asumir el desgaste de los suelos (costos de amortización de la tierra). En Colombia, donde la

227 Winkler y Monzón, IDEAR-CONGCOOP 2008. 228 Guatemala mostraba ya en 2003, una de las estructuras fundiarias más regresivas del mundo, con un índice de GINI sobre la

distribución de la tierra de 0.84. De tal forma que el 8% de los productores controlan el 78.1% de la tierra en el país (IV Censo Agropecuario, 2003).

229 Hurtado, 2008. 230 Hurtado, 2008; y Pablo Sigüenza (2007) con base en “Taller sobre reconcentración de tierras en el sur de Peten”. Poptun,

2007. A esto deben sumarse las denuncias de que las personas que profieren tales amenazas, hablan en castellano, mas con un acento “no guatemalteco”…

231 Germán Bedoya, Consejo Nacional Agrario-Vía Campesina de Colombia, julio de 2008. 232 Aunque no son nada nuevo, y se cuenta con experiencias similares en las cadenas de leche, carne, tabaco y aves en Brasil, o de

agro-exportación no tradicional en Colombia y Guatemala.

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palma se siembra de la década de los 70, se denuncia que “tras 25 años de explotación, la empresa busca otras tierras con renovada fertilidad, y el productor debe decidir entre arrancar las palmas y recuperar el suelo (con la gran inversión que requiere), o abandonar la tierra”233. Segundo, una desventaja fundamental de ser productor independiente de palma y/o caña, es la inexistencia de mercados para el fruto de palma, o la cartelización de los mismos en el caso de la caña.234

Por último, las Alianzas Productivas son un mecanismo funcional a los intereses del capital, en la medida en que: por un lado, contribuyen al desplazamiento espacial y temporal del agronegocio; se concentra horizontalmente la propiedad agraria, mientras se deslocaliza hacia el pequeño/mediano propietario la contratación de trabajadores/as. Por otro lado, al “colaborar con pequeños y medianos productores”, el agronegocio palmero/cañero busca legitimar su accionar. Especialmente en el contexto de las críticas a los agrocombustibles realizadas desde instancias multilaterales, y a las condiciones en que operan estas industrias en el Sur Económico por parte de movimientos sociales, que acaben tornándose importantes barreras no arancelarias en mercados como el de la UE.

Mientras la bonanza en los precios internacionales incentiva a estos agronegocios a desplazarse temporal y espacialmente (ver abajo) para crecer maximizando la obtención de la plusvalía absoluta235 de las y los trabajadores, la conjugación de mayores precios de los alimentos y otros bienes de consumo vital, con el proceso de reconcentración agraria que anula posibilidades de auto-reproducción familiar, limitan la obtención de la plusvalía relativa236 del trabajo.

De este modo, se expropia definitivamente al campesinado (además) de su rol como proveedor de alimentos, considerándole ya no como un sujeto económico relevante, sino como un objeto de la acción asistencial de los fondos sociales, las iglesias o las ONG, si no logra reconvertirse a la producción funcional o al trabajo en esos “nuevos sectores” de actividad ensalzados por las IFIs, en su visión desagrarizada y desagrarizante de la nueva ruralidad. Ante este panorama, y en un contexto en el que los salarios han perdido un 10.1% de su poder adquisitivo entre mayo 2007 y mayo 2008 (y un 56% respecto al año 2000), presionados por la subida en los precios de los productos incluidos en la división de “alimentos y bebidas no alcohólicas” del Índice de Precios al Consumo guatemalteco, que aumentaron un 17.4% en ese periodo237, no sorprende que más de la mitad de las desnutridas y los desnutridos, en una de las regiones más desnutridas del planeta238, sean de Guatemala: 3 millones de personas (1/4 de la población nacional). La mayoría son niños/as (49% de las y los menores de 5 años) y minifundistas indígenas (el 70% de la población indígena). Contradicción insostenible en un país exportador neto de alimentos (postres y hortalizas exóticas).

En la práctica, la emigración de fuerza de trabajo campesina despojada y jornaleros/as rurales sin empleo (temporal y de largo plazo, sobre todo a EEUU) ha pasado a ser tanto una de las estrategias de sobrevivencia más habituales e importantes, como el “rubro” exportador rural más dinámico del neoliberalismo en Guatemala (llegando las remesas al 10% del PIB en 2007 e igualando el aporte del total de la recaudación fiscal).

233 Germán Bedoya, op. cit. 234 En Guatemala, los productores independientes de caña, que responden por menos del 20% de la oferta, son grandes finqueros

y aún así carecen de poder sobre la formación de precios. CEPAL, 2004. 235 Sustentada en la extensión de la jornada de trabajo con relación al salario necesario para garantizar la reproducción de la clase

obrera en un determinado nivel de vida (Marx, 1999) 236 Obtenida a través de la reducción en los costos de los bienes que definen el nivel de vida de la fuerza de trabajo (Marx, 1999)

que permite mantener bajos salarios. 237 INE Guatemala, julio de 2008. 238 Centroamérica, con tan solo el 0.63% de la población mundial total en 2007 (UNFPA; 2007), alberga al 6% de la población

mundial desnutrida (FAO, 2006).

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Hegemonía territorial y aparato regulador estatal en Guatemala: Los nuevos modos de una vieja tradición Vale la pena reflexionar sobre el papel del Estado, así como de sus uniones y agencias internacionales, con relación a los renovados procesos de dominación territorial derivados de la dinámica de desplazamiento espacial y temporal que ha emprendido el capital vinculado a la caña y la palma. Un desplazamiento que combina estrategias orientadas a desviar recursos hacia la exploración de usos futuros o a la aceleración en el tiempo de rotación, con la conformación de nuevos espacios funcionales a la producción de estos monocultivos. Y que se ve respaldado en Guatemala por la confluencia de configuraciones históricas del Estado, con una serie de (re)adecuaciones desde lo público respaldadas por generadores de opinión, para facilitar la formación y circulación de capital ficticio (el cual tiene un valor en dinero nominal y existe sobre documentos pero carece de respaldo en términos de actividad productiva real o de activos físicos colaterales). Un mecanismo recurrente para la ganancia en etapas del capitalismo donde predomina el capital financiero (sobre el industrial).

Consideramos cuatro influencias mediadoras fundamentales que refuerzan históricamente esa formación de capital ficticio en Guatemala:

Primera. El aparato burocrático continúa históricamente determinado por sus vínculos con el capital privado, y como vimos los grupos interesados en agroenergéticos se encuentran entre los más poderosos del país. No sorprende, entonces, el tradicional marco normativo de apoyos fiscales, financieros y de mercado para estos monocultivos:

El aún vigente Decreto 17-85 exonera a los productores de alcohol del pago de tasa, IVA y aranceles sobre importaciones de maquinaria, equipo y bienes intermedios para la producción de alcohol carburante. Como contrapartida, las destilerías deben pagar una tasa del 2.5% del valor de su producción. Así mismo, atribuye al Ministerio de Energía y Minas la determinación del porcentaje de mezcla de etanol en las gasolinas, que no debe ser inferior al 5% (E5%) y contempla la previsión de definición pública de precios y cuotas de producción por destilería239. Una ley por cuya “modernización” aboga la ASAZGUA para desregular el mercado, aumentar la exigencia de mezcla en las gasolinas hasta un E10% inicial240, y “liberalizar” un mercado de 5 destilerías cartelizadas: Es así como a finales de 2007 fue aprobada en primera lectura (de tres) la propuesta de Ley de Oxigenación de Gasolinas, la cual, aunque ya no prohíbe las importaciones de etanol (como en su primer borrador) mantiene el arancel del 40% para las importaciones de alcohol y exige que las mezclas de gasolinas y alcohol se realicen en Guatemala. Una nueva barrera no arancelaria, que perjudica al consumidor final.

En el plano centroamericano y mesoamericano varias de las iniciativas energéticas regionales contemplan la producción, consumo y exportación de agrocombustibles. Concretamente, la “Matriz de Acciones para la Integración y Desarrollo Energético de Centroamérica”, definida en el marco de la “Estrategia Energética Sustentable Centroamericana 2020”, establece como meta la sustitución del 15% del consumo de derivados del petróleo en el transporte público y privado, por agrocombustibles (específicamente, agroetanol de caña y agrodiesel de palma)241.

A su vez, dentro del “Programa de Integración Energética Mesoamericana”, uno de los pilares del “Plan Puebla Panamá Putumayo” -rebautizado como Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica (ver abajo)- se conformó el “Grupo Mesoamericano de Biocombustibles”, liderado por Colombia y en el que participan México y República Dominicana.

239 Decreto Ley 17-85 “Ley del Alcohol Carburante”. 240 Para la demanda de gasolina en Guatemala de.306.4 millones/galones en 2006, una mezcla E10% implicarían 30.6

millones/galones de agroetanol. La capacidad hoy es de 34.44 millones de galones. 241 CEPAL y SG-SICA, 2007.

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Con respecto al agrodiesel, se está más lejos de avanzar en una legislación nacional de uso obligatorio (a pesar que el precio del diesel haya superado al de las gasolinas) aunque la “Estrategia Energética Sustentable Centroamericana 2020” maneja escenarios de mezcla del 5% de agrodiesel en el diesel (B5%). Sin embargo, se cuenta ya con un reglamento común centroamericano sobre biodiesel (RTCA 75.02.43:07). Uno de los principales obstáculos señalados para el desarrollo de esta legislación mandataria, es la inseguridad en el abastecimiento de materia prima para la producción del agrodiesel242 en el contexto de la elevada demanda externa de aceites vegetales. En cualquier caso, el agronegocio de la palma-aceite-agrodiesel en Guatemala no carece de apoyo público. Puede participar del comentado Decreto 52-2003 (tecnologías punta importadas de Colombia/India/EEUU), del Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto, y de la devolución del IVA a los exportadores. Así mismo, se benefició hasta hace unos años del extinto programa de incentivos a la siembra de palma africana -PINPALMA-

Segunda, e imbricada en la primera. La política económica imperante en Guatemala determina un marco favorable para la producción y comercialización (interna y externa) de los distintos productos de los agronegocios de la caña y la palma. Destaca en esta materia la Agenda Nacional de Competitividad 2005-2015, como expresión vigente de las rutas por las que debe transitar el crecimiento para el progreso en Guatemala. Esta Agenda consolida el rol protagónico del sistema de liberalización y desregulación de mercado, y contempla la concurrencia de las inversiones en infraestructura, logística y energía, enmarcadas en el proceso de desplazamiento espacial y temporal de la inversión en agroenergéticos. Concretamente entre Colombia y México predominan los megaproyectos parte del “Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica” (anterior PPP) del “Corredor Biológico Mesoamericano” y de la “Estrategia Energética Sustentable Centroamericana 2020”. Además, no puede obviarse el creciente protagonismo en Mesoamérica de dos iniciativas de integración latinoamericana: El Banco del Sur, en el marco de la Unión de Naciones Sudamericanas, y PETROCARIBE243.

Tercera influencia mediadora en la formación de capital ficticio en Guatemala es el poder coercitivo del Estado y/o grupos armados privados/para-militares. Respaldada `por la Iniciativa Mérida de los EEUU oficialmente para combatir el narcotráfico y el crimen organizado en la región, así como por la reactivación la IV Flota Naval de EEUU en el Atlántico Sur (inoperante desde la II Guerra Mundial) para “proteger los mares de la región de quienes amenazan el libre flujo del comercio internacional”244.

Cuarta influencia se relaciona con el poder de la política masa-mediática en el país, que legitima la acción del capital en los sectores sociales sobre los que se proyecta.

Se conforma en definitiva, una oferta pública totalizadora para la caña, la palma y sus derivados, con implicaciones en materia de derechos humanos a las cuales deben responder las prácticas sociales de la población que vive en los “territorios objetivo”.

Caña de azúcar y palma africana en el valle del Polochic: Combustibles para un nuevo ciclo de acumulación y dominio territorial lesivo del Derecho a la Alimentación.

Uno de estos territorios de interés para el desplazamiento temporal y espacial de los agronegocios de la caña y la palma se enmarca geográficamente entre los municipios aledaños al 242 MEM e industria del biodiesel (Entrevista con funcionario del MEM 2008) 243 Iniciativa a la que Guatemala se adhiere en julio de 2008 y que permitirá acceder a 20 mil barriles diarios de diesel en condiciones favorables de financiamiento a mediano y largo plazo. El 40% se cancelará en 90 días y el 60% en 25 años, al 1% de interés anual y con 2 años de gracia. Si el barril supera los US$ 200, la proporción será de 30% a 90 días y 70% a 25 años (P.L 14/07/08) 244 Almirante Gary Roughead, jefe de Operaciones Navales de la Marina de EEUU (ALAI, 16/07/2005)

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río Polochic, en Panzos, Alta Verapaz, y El Estor en Izabal. Un caso paradigmático sobre el cual queremos señalar algunas de las reconfiguraciones más importantes de la llegada y consolidación de los monocultivos extensivos de caña y palma, referidas por la población Q`eqchi del valle y de la Sierra de las Minas sobre sus sistemas de sustento, y protección social, sus derechos humanos y como pueblo originario.

Por un lado, los grandes monocultivos de caña y palma generan mucho menos empleo por manzana, tanto en el territorio, como al nivel nacional, en comparación con los sistemas de cultivo de la agricultura campesina que resisten en el valle: 1) Dos ciclos de cultivo de maíz por año (“maíz/maíz”); 2) Maíz combinado con fríjol (“maíz/fríjol”); 3) Rotación de arroz y maíz (“arroz/maíz”); 4) El cultivo comercial del chile; 5) El cultivo de fríjol solo, y; 6) Un único ciclo de maíz y 7) la rotación “okra/maíz”.

Con estos resultados, construimos dos escenarios hipotéticos: En el primero, estimamos el efecto para la economía territorial si toda la superficie sembrada con caña y palma (cada uno de los cultivos ocupa actualmente sobre 5,000 Ha/ 7,143 Mz) se sustituyera por el resto de los sistemas de producción. En el segundo escenario, calculamos los impactos del aumento en un 50% de la superficie sembrada con caña y con palma245.

Por otro lado, la riqueza generada con la caña y la palma no se aprovecha en el territorio, sino que sale de él: Los sistemas de cultivo campesinos generan hasta 10 veces más riqueza territorial que la palma y la caña.

Gráfica 6: Empleo generado (en jornales) por manzana. Al nivel territorial y nacional, por sistema de cultivo

-

50

100

150

200

250

ArrozArroz/Maíz

FrijolFríjol/Maíz

MaízMaíz/Maíz

OkraOkra/Maíz

ChilePalma

Caña

Nacional

Territorial

Fuente: Elaboración propia.

245 Este es, por un lado un escenario más realista. Fuentes de la USAC que entrevistaron a personeros del Ingenio en abril de

2008 confirman que la intención es llegar hasta las 8,000 Ha (178 Cb) de caña (incremento del 60%). Por su parte, INDESA ha manifestado su interés de construir una nueva planta en Panzos, para la que requeriría 1,000 Ha adicionales, las que sumadas a las 200 Ha del productor independiente, llegarían a un mínimo de 6,200 Ha (138 Cb) de palma (incremento del 24%). Tendríamos un hipotético incremento promedio del 42% para ambos monocultivos. Sin embargo, no se pudo conocer el tamaño total de la superficie cultivada bajo el resto de sistemas productivos.

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Gráfica 7:

Producto Territorial Bruto (en Quetzales246/Mz) por sistema de cultivo

-

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

ArrozArroz/MaízFrijolFríjol/MaízMaízMaíz/MaízOkraOkra/MaízChilePalmaCaña


La sustitución de la palma y de la caña por el sistema okra/maíz tendría el efecto más beneficioso para la economía territorial en términos del PTB: Aumentaría en Q. 63.6 millones, en el caso de la sustitución de la palma, y en Q. 76.4 millones en el caso de la caña. También, los sistemas de arroz/maíz, okra y de maíz/maíz serian bastante más beneficiosos para el territorio que la producción de palma y caña. En términos de empleo, la demanda podría aumentar entre 431-998 miles de jornales (sobre 1,500-3,300 empleos) si la palma fuera reemplazada, y entre 683-1,250 miles de jornales (sobre. 2,300-4,200 empleos), si la caña fuera sustituida por productos de rotación (ver Gráficas 9 y 10 abajo).

Cuadro 2: Impacto sobre el Producto Territorial Bruto y el empleo de la sustitución de monocultivos de palma/caña por otros sistemas de cultivos (en miles de quetzales/miles de

jornales)247

PTB Arroz Arroz/Maíz Frijol Fríjol/Maíz Maíz Maíz/Maíz Okra Okra/Maíz ChilePalma 26,541 51,208 (2,678) 15,774 (1,991) 24,940 44,240 63,580 (13,117) Caña 39,360 64,026 10,140 28,592 10,827 37,759 57,058 76,399 (299)

Empleo Arroz Arroz/Maíz Frijol Fríjol/Maíz Maíz Maíz/Maíz Okra Okra/Maíz ChilePalma (170) 431 20 461 44 687 171 632 998 Caña 82 683 272 713 297 940 423 885 1,250


Es importante destacar que el renovado interés agroindustrial en las tierras del valle, refuerza la dinámica de expulsión de familias de mozos colonos de muchas fincas cafetaleras, ganaderas y arroceras, para su venta a los agronegocios de la caña y la palma. Muchos ex colonos y

246 1 US$= Quetzales 7.7 247 Las cifras entre paréntesis, son negativas. Significan disminuciones/reducciones.

127

trabajadores, negocian el cobro de sus prestaciones laborales en especie. El pedazo de tierra logrado por esta vía apenas alcanzará para establecer los cascos urbanos de las nuevas comunidades, y muchas inician desde 2002 negociaciones para la compra, vía Fondo de Tierras, de tierra adicional donde ubicar sus “trabajaderos”. Negociaciones que se alargan en exceso, para terminar abruptamente cuando el Ingenio, especialmente, pero también la empresa de palma, entran a competir por las mismas tierras. El pago de buena parte en efectivo y en muchos casos en dólares, es un poderoso desincentivo para los finqueros de cara a continuar con las tediosas negociaciones en FONTIERRAS con los grupos sin tierra.

Así, las familias de ex colonos sienten que su proceso emancipatorio hacia una clase campesina, productora autónoma, ha sido cercenado en pleno florecimiento. Siguen sometidos al régimen laboral imperante, pero ahora bajo las reformulaciones que le imprimen las particularidades neoliberales del proceso de acumulación flexible de los agronegocios: Terciarización vía subcontratistas, temporalidad, retribución por productividad, y flexibilidad de disposición.

Un impacto generalizado también a la población campesina del Polochic. El fuerte crecimiento poblacional genera una importante demanda de tierra de cultivo por las nuevas generaciones. Antes de la implantación de los cultivos de palma y de caña, eran más habituales los sistemas de cultivo en asocio y/o en varios ciclos en el valle lo que conformaba una “válvula de escape”, bien por la vía del arrendamiento de tierras para cultivar un ciclo de granos, bien por la gran oferta de los mismos que facilitaba su compra por parte de la población de la Sierra. En los últimos años, esta válvula de escape se ha ido obstruyendo básicamente por la reconcentración agraria para caña y palma, que ha erosionado de las capacidades campesinas de acceso a tierra por el encarecimiento experimentado (hasta 40 veces más en los últimos 10 años).

Esta presión sobre la tierra, en un territorio caracterizado por el avance de la reconcentración agraria, la exploración y explotación minera y forestal, la construcción de hidroeléctricas y la administración privada del Área Protegida de la RBSM, es una fuente generadora de conflictos tanto a lo interno de las comunidades, como especialmente entre comunidades y empresas. Destaca en el contexto de la conflictividad, además del tema laboral una serie de aspectos:

1. La falta de reconocimiento público de la tenencia comunitaria de tierras, por carecer y/o no reconocerse títulos oficiales de propiedad, excluye automáticamente a la población del acceso a servicios de salud, educación, fomento productivo o de construcción de infraestructura social.

Esta caracterización básica, y los resultados de su problematización colectiva, nos permiten profundizar en algunos aspectos de la significación institucional pública en varias comunidades de El Polochic. En el contexto falta de reconocimiento público de la tenencia comunitaria de tierras, no sorprende que casi ninguna institución del gobierno nacional se considere “cercana” a las comunidades.

Ahora bien, si la debilidad institucional en la prestación de servicios vitales es un problema, no lo es menos la debilidad de los órganos de monitoreo y defensa de derechos, como la PDH, considerados de gran aporte, pero poco relevantes por su lejanía. A pesar de los múltiples conflictos laborales en el territorio, la Inspección General de Trabajo, u otras dependencias del Ministerio de Trabajo no se consideran importantes, mucho menos que aporten a la vida comunitaria.

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Cabe señalar, que de toda la institucionalidad pública agraria en el país248, es especialmente significativa para las comunidades aquella vinculada al acceso y administración de tierras, áreas protegidas y de servicios de fomento productivo.

El interés del agronegocio de la caña en las tierras del valle, conlleva la finalización abrupta de procesos de negociación de compra-venta de tierras sostenidos por familias de ex colonos y finqueros del Polochic durante varios años. Esta repetida ineficacia sistémica del sistema de reforma agraria de mercado, prácticamente el único mecanismo de acceso a la tierra impulsado en el país, genera un cuadro de frustración y desconfianza en la mayoría de las comunidades. “Nos dijeron que con la Paz iban a haber nuevas instituciones y más chance de lograr la tierra. Tenemos unos nuestros pedacitos por prestaciones [laborales] para nuestra comunidad, pero hasta ahí. Hoy sentimos tristeza acá en el Polochic de que no fue así como dijeron y hasta ahora nos vinimos a dar cuenta que las instituciones siguen favoreciendo a los de siempre”.249

2. Los impactos socioambientales de los monocultivos de caña y palma: El uso intensivo agroquímicos en estas plantaciones exóticas en el territorio y la producción industrial, afectan los ecosistemas de la Reserva de la Biosfera de la Sierra de las Minas y del humedal RAMSAR de la Reserva de Vida Silvestre Bocas del Polochic. En los últimos años se ha venido incrementando la presión sobre la frontera agrícola en la Sierra de las Minas, e incluso sobre lugares relativamente alejados como El Petén, donde se trasladaron ganaderos que vendieron sus tierras en El Polochic para la caña o la palma de cara a establecer nuevos potreros y reproducir el ciclo histórico de venta-avance sobre la frontera agrícola. Las comunidades manifiestan problemas de acceso a leña y madera para vivienda, al agua de calidad, y de enfermedades por el hacinamiento y las plagas generadas en los monocultivos. Sin embargo el MARN sigue sin exigir Evaluaciones de Impacto Ambiental para las plantaciones y la empresa de palma ingresará en los próximos 7 años casi 5 millones de dólares por la venta de carbono en el marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto250, al que también busca aplicar el Ingenio.

3. El papel de la Fundación Turcios Lima -FTL- con su Coordinador General como punta de lanza de la “Fundación para el Fomento de los Recursos Naturales y el Desarrollo Sostenible de la Cuenca del Polochic” o -Fundación Polochic-. Una figura novedosa de articulación trans-sectorial del gran capital en Guatemala, regida por una lógica territorial, que ampara su legitimidad bajo el paraguas de la Responsabilidad Social Corporativa. Aglutina a la Compañía Guatemalteca de Níquel; MayaNíquel; el Ingenio Guadalupe-Chawil Utz`aj; la empresa de hule Baleu; la palmera Inversiones Promotoras del Desarrollo, S.A INDESA; Maderas El Alto; y a la Fundación Turcios Lima. La FTL despliega sus redes de influencia territorial a través de coyotes que siendo de la misma clase social y pueblo, se auto-refieren con el resto de la población como mediadores con quienes lograr conectes (a fecha de redacción de este informe, el Coordinador de la FTL está en nómina como asesor de la gerencia de FONTIERRAS, y colabora ad honoren asesorando al Ministro de Energía y Minas).

248 Principalmente: FONTIERRAS; SAA; Registro de Información Catastral; Consejo Nacional de Áreas Protegidas; Oficina de Control de Reservas Territoriales del Estado; Registro General de la Propiedad; Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales; MAGA e; Instituto Nacional de Bosques. 249 Representante de comunidad que negoció durante casi 4 años la compra de tierras para el trabajo familiar, que finalmente

adquirió El Ingenio en el valle. 250 Cálculos propios con base en Guía del inversionista 2007, MEM; UNFCCC, 2006; UNFCCC, 2008 y www.mural.com/negocios/articulo/436/870268/

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4. Las presiones ligadas al “cambio para el progreso”. Dejar de cultivar la tierra, de sembrar “maíz y frijol” que sólo trae pobreza, son expresiones habituales tanto desde la racionalidad tecnocrática de algunos funcionarios públicos y altos cargos de las empresas, como desde la lógica de acumulación maximizada y continua inherente al capital. Como vimos, las principales actividades productivas de los sistemas de sustento de la población Q`eqchi del Estor y Panzós no son homogéneas. Para muchos, y para la economía territorial en su conjunto, la producción alimentaria campesina es mucho más beneficiosa que el trabajo en los agronegocios.

Ahora bien, existen casos (juventud, ex colonos sin tierra, jornaleros) en los que hay necesidad manifiesta de reforzar el sistema de sustento con otras actividades. En estos casos, la aversión al riesgo de cambio no puede desligarse del limitado acceso a las capacidades técnico-instrumentales valoradas para ocupar los estratos laborales más seguros y mejor remunerados en el competitivo régimen de acumulación flexible. Los servicios educativos básicos, orientados en el mejor de los casos a lograr cobertura sacrificando calidad (como era el PRONADE), y los superiores, muchas veces excluyentes por su lejanía (geográfica y cultural) y/o su elevado costo, se conjugan en el Polochic con la experiencia histórica reciente del escaso poder de negociación que confiere enfrentar el cambio desde una posición de franca necesidad, para llevar muchos emprendedores a una situación peor que la de partida. Las comunidades señalan que los empleos a los que han accedido jóvenes en la capital y Cobán suele limitarse a explotadoras y mal remuneradas jornadas como guardia de seguridad privada, empleada doméstica y con suerte, como trabajadora en una maquila.

Conclusiones y recomendaciones Desde 2005, Brasil, Colombia, la UE, los EEUU, IFIs e influyentes grupos de capital-riesgo, promueven una serie de dinámicas alrededor de los agrocombustibles que determinan la dimensión internacional del derecho humano a la alimentación en Centroamérica. Pero también los mismo Estados centroamericanos la determinan, al señalar en la “Estrategia Energética Sustentable Centroamericana 2020”, como la mayor limitante para la expansión del área sembrada de caña, el hecho de que en El Salvador y Nicaragua entre el 50%-60% de la tenencia de la tierra está en manos campesinas “sin acceso a créditos ni visión empresarial”. Limitante al que no se encuentran sometidos Guatemala y Honduras, con escasa posesión campesina de tierras.251

Hemos tratado someramente las bases que sustentan en Guatemala la “competitividad sistémica” de los agronegocios del azúcar/agroetanol/ electricidad y del aceite/agrodiesel de palma, así como problematizado varias de sus reconfiguraciones sobre determinantes fundamentales de la vulnerabilidad humana (aparato regulador político y social). Vimos concretamente, que así como el capital muestra nuevamente su versatilidad y capacidad de movilidad, la población del Polochic ve limitadas las suyas precisamente por la acción del primero. Es por esto que nos resulta imposible desligar la revitalización de los agronegocios de la caña y de la palma en Guatemala, del proceso histórico de inserción mundial a través de la especialización en la producción de materias primas orientadas a sostener las exigencias de dinámicos patrones de consumo en el Norte Económico, y a sus pares de las elites del país.

Este renovado interés especulativo del capital financiero en los commodities, junto a la fiebre de los agrocombustibles en el Norte Económico, profundizan el histórico dumping ambiental, económico y socio-cultural de estas potencias, sus agencias internacionales del crédito, y sus

251 CEPAL y SG-SICA, 2007.

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reconcentrados agronegocios aliados ahora con el lobby energético252, sobre el Sur Económico rico en tierras agrícolas, bienes naturales y fuerza de trabajo joven. La deslocalización de la producción de sus agroenergéticos incentiva en muchos países procesos de dominación territorial que generan y/o refuerzan violaciones graves y sistemáticas del DHA, como es el caso en Guatemala. Las drásticas consecuencias planetarias de esta asociación, debieran servir al menos para legitimar aún más las demandas de que los alimentos sean declarados como “bienes públicos”. Desvinculando en consecuencia la alimentación tanto de los mercados especulativos, como de las negociaciones multi y bilaterales de liberalización comercial (OMC y TLCs) para que su precio sea negociado entre países productores y consumidores253.

Los marcos normativos y de política pública de fomento directo o indirecto a los agronegocios de monocultivos extensivos, así como ciertas acciones y/u omisiones de la institucionalidad pública agraria, ambiental, laboral y económica descritos en este trabajo, vulneran o representan una amenaza desde múltiples dimensiones a la realización del DHA de la mayoría de la población rural y urbana. Es más, las acciones de corto plazo frente al rebrote inflacionario de los alimentos, pueden ser incluso más contraproducentes que efectivas. Se sustentan en mecanismos más voluntarios que coercitivos, y se han derogado leyes de obligatoriedad de siembra de alimentos en grandes fincas, sin plantearse acciones frente a la reconcentración agraria en el país254. Desligar el debate en torno a la realización del DHA de la cuestión de la tenencia de la tierra, y volcar las propuestas de solución hacia su “uso competitivo”, es una de las mejores vías para enquistar la conflictividad en el agro guatemalteco.

Mientras se mantengan respuestas del Estado de carácter asistencialista / inclusionista frente a la endémica crisis agroalimentaria, se seguirá contribuyendo desde lo público a la ampliación de las bases sociales de la hegemonía capitalista, más que a responder de manera efectiva a las demandas populares de derechos, incluyendo el DHA. Generando el conformismo en las y los incluidos, pero provocando necesariamente la radicalización de las y los excluidos. De este modo, se alimenta el círculo de la conflictividad y la exclusión en el país, y especialmente en el área rural, donde se encuentra la mayor parte de ese estrato social “no incorporado”.

Por otro lado, el Estado de Guatemala es signatario de dos declaraciones trascendentales. Una es la de la “Conferencia Internacional sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural”, celebrada en Brasil en marzo de 2006, donde se reconoce que la Reforma Agraria sigue siendo “una alternativa vigente para solventar la problemática de empleo, ingreso y la seguridad alimentaría” siendo “un tema de interés para toda la sociedad”255.

La otra es la de la “Cumbre Presidencial sobre Soberanía y Seguridad Alimentaria: Alimentos para la Vida”, celebrada en Nicaragua en mayo de 2008256, que constata que los “alimentos son necesidades vitales, y derechos fundamentales […] y que por lo tanto, en la justa lucha para ejercer la Soberanía y la Seguridad Alimentaria, debe eliminarse cualquier tipo de imposición, y/o especulación, y debe protegerse, tanto a las y los productores de alimentos, como a las y los consumidores [así como que] la actual crisis de los precios y las disponibilidades de alimentos resultan en gran medida del orden económico internacional vigente y de políticas económicas adversas a la sostenibilidad agroalimentaria de los países en desarrollo”. Destacando en los acuerdos: “1) Priorizar el uso de productos agropecuarios para la obtención de alimentos frente a la producción de combustible; 2) Incrementar la producción y productividad sostenible de 252 Sobre un panorama amplio del proceso reconcentrador de diversos capitales entorno al negocio de los agrocombustibles de

primera, segunda y tercera generación, ver Seedling GRAIN, marzo de 2008 253 El sistema para hacerlo ya ha sido puesto a punto por la UNCTAD, que presentó en Roma siete métodos para fijar los precios

de las materias primas alimentarias (Ziegler, 2008). 254 Ver Gauster y Sigüenza, IDEAR-CONGCOOP, 2008. 255 http://www.icarrd.org/es/icarrd_docs_decl.html 256 Reuniendo a los Jefes de Estado y de Gobierno de Nicaragua, Bolivia, Ecuador, Honduras, Venezuela, Saint Vincent y las

Grenadinas, Haití, Guatemala, México, Belice y República Dominicana.

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alimentos, con respeto a nuestras tradiciones productivas y de consumo, cuidando nuestros recursos, plantas y semillas; reconociendo el deber de restaurar y preservar la Naturaleza y el Medio Ambiente; utilizando recursos locales, creando mejores condiciones financieras, tecnológicas, de mercado, de abastecimiento de insumos, de organización y de asociación, amplia e incluyente, de acuerdo a las formas culturales propias; 3) Apoyar un proceso de reforma agraria, que provea de tierras a productores agrícolas que no tienen este recurso, para producir alimentos”. Una línea en la que se han pronunciado el Secretario General de la ONU, Ban Ki Moon, quien advirtió que la crisis representa también “la oportunidad para revisar las políticas del pasado, pues la situación no se pude resolver con políticas puramente asistenciales”257, e incluso el Vaticano, afirmando que “para desarrollar y defender el principio del derecho a la alimentación, es necesario encaminarse a la reforma agraria en los países en desarrollo, que dé la propiedad de la tierra a los campesinos258”.

Es en este marco que consideramos que tanto el Estado como las diferentes fuerzas sociales, no debemos dejar pasar la oportunidad histórica para definir e implementar procesos de Reformas Agrarias Integrales -RAIs- adecuadas a los diversos territorios del país. RAIs proyectadas principalmente sobre el latifundio ocioso y sub-utilizado, antes de que sea ficticiamente revalorizado por su renovado interés para el capital y/o se reoriente definitivamente a la producción intensiva y permanente de palma y semi-permanente de caña. Sin lugar a dudas, vimos como hoy en día una RAI adecuada a las características geográficas y humanas del Polochic, hubiera beneficiado enormemente las economías familiares, la territorial e incluso la nacional, respecto al vigente sistema de monocultivos extensivos de caña y palma.

Procesos que, en territorios como El Polochic, no pueden obviar que en septiembre de 2007 la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la “Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas”. Destacan en este contexto el artículo 27, sobre el reconocimiento y la adjudicación de los “derechos de los pueblos indígenas a las tierras, territorios y recursos, que tradicionalmente han poseído u ocupado o utilizado”. Independientemente de la forma de propiedad, ocupación o utilización, los “Estados asegurarán el reconocimiento y protección jurídicos de esas tierras, territorios y recursos, respetando las costumbres, las tradiciones y los sistemas de tenencia de la tierra”. Este artículo plantea la necesidad de revisar los vigentes sistemas de administración de las áreas protegidas en territorios indígenas por entidades privadas.

Así mismo, destacan de cara a procesos de reforma agraria integral, el artículo 20 sobre el derecho de los pueblos indígenas “a que se les asegure el disfrute de sus propios medios de subsistencia y desarrollo y a dedicarse libremente a todas sus actividades económicas tradicionales y de otro tipo”; el artículo 29, sobre el derecho a la “conservación y protección del medio ambiente y de la capacidad productiva de sus tierras o territorios y recursos”; el artículo 21 sobre el derecho “al mejoramiento de sus condiciones económicas y sociales, entre otras esferas, en la educación, el empleo, la capacitación y el readiestramiento profesionales, la vivienda, el saneamiento, la salud y la seguridad social”; el artículo 8 sobre el derecho a “no sufrir la asimilación forzada o la destrucción de su cultura” ligado al derecho de las personas indígenas “a disfrutar por igual del nivel más alto posible de salud física y mental” y; el artículo 5 que contempla el derecho a “conservar y reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas, económicas, sociales y culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar plenamente, si lo desean, en la vida política, económica, social y cultural del Estado”259.

257 http://www.cronica.com.mx/nota.php?id_nota=365794 6/06/08. 258 http://www.clarin.com/diario/2008/06/05/elmundo/i-01687313.htm 5/06/08 259 ONU, A/61/L.67, del 7/09/07.

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Así mismo, no es conveniente desarrollar un marco normativo y de política pública de fomento a una actividad económica que vulnera abiertamente derechos fundamentales (agroexportación vía monocultivos extensivos en general, y producción de agrocombustibles de caña y palma en particular), en un contexto de ausencia de normatividad previa requerida (legislación agraria sustantiva y procesal, ley de regularización de tierras, ley de aguas, Produraduría Agraria, ley anti-monopolios/cárteles, etc.); de falta de positividad de la ya existente en materia de tierra (FONTIERRAS, RIC260), laboral, ambiental, de derechos diversos de las y los ciudadanos y los pueblos, de seguridad y soberanía Alimentaria (por citar algunas) y de debilidad de la institucionalidad pública en general, de su acción coordinada, y de los organismos públicos de monitoreo de derechos en particular.

260 El RIC debiera actualizar el valor catastral de las fincas (en base al valor real sobre la capacidad productiva del terreno) sobre

el que se mediría, no solo el valor en los casos de tierra subutilizada a expropiar (propuesta de ley de expropiación de tierras en el CRG), sino la base sobre la que calcular el IUSI y un deseable impuesto progresivo a la tierra ociosa y voluntariamente sub-utilizada.

colectivo social por el derecho a la alimentación

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