prólogo estado de bienestar de saborido

8/17/2019 Prólogo Estado de Bienestar de Saborido

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Prólogo

Uno de los temas que en los últimos tiempos ha suscitado en mayor medida el interésde los estudiosos en los diferentes campos de las ciencias sociales es el de los

cambios producidos en el funcionamiento y accionar del Estado en el marco delsistema capitalista. La razón más importante de este interés reside en el protagonismoque ha asumido la institución estatal, fundamentalmente desde la Segunda GuerraMundial, afectando todos los ámbitos de la vida social. El llamado Estado benefactor oEstado de bienestar (Welfare State) se ha constituido tomando apreciable distancia enalgunos aspectos básicos respecto de las concepciones que apuntalaron elsurgimiento y desarrollo del Estado liberal.

El presente trabajo apunta a sintetizar el proceso histórico de constitución yconsolidación del Estado de Bienestar, e revisar las teorías explicativas que se han

elaborado a partir del surgimiento y a dar cuenta de los debates que se han suscitado

alrededor de su vigencia a partir de los años 70. Su antecedente es el artículo “ElEstado benefactor y el escenario económico -social de la segunda posguerra” (enCampins, 2001), y la presente versión constituye una ligera ampliación de losargumentos desplegados allí, así como también se incorpora un apéndice en el que sedestaca una de las oposiciones planteadas en relación con la potenciación del Estadode bienestar frente a las consecuencias generadas por el proceso de globalización en elterrenosocial.

1. Definición

Antes de elaborar las diferentes temáticas vinculadas con esta trascendente realidaddel escenario económico -socialcontemporáneo al concepto de Estado benefactor. Ladefinición de Isuani (1991) constituye un razonable punto de partida:

[El Estado Benefactor] consiste en un conjunto de instituciones públicassupuestamente destinado a elevar la calidad de vida de la fuerza de trabajo o de lapoblación en su conjunto y a reducir las diferencias sociales ocasionadas por elfuncionamiento del mundo.

Estas instituciones actúan como mecanismos redistributivos del ingreso, de diferentes

maneras: 1) a través de transferencias monetarias, las que pueden ser directas –seguros de desempleos, pensiones, asignaciones familiares- o indirectas –subsidios aproductos de consumos básicos-; 2) mediante la provisión de bienes –programas deasistencia alimentaria- y prestación de servicios –educación salud -, y 3) estableciendonormas de protección de condiciones de trabajo, del medio ambiente o de la calidad deproductos y servicios.Existen sin embargo abordajes más abarcativos, que atribuyen a la gestión estatal unpapel más amplio. Así, Estruch (1996: 230) se refiere al Estado de bienestar como:

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...una forma de organización institucional basada en el compromiso público con plenoempleo, la política económica anticíclica, la existencia de sistemas más o menosamplios de provisión universal de cientos bienes, servicios y transferencias y laspolíticas redistributivas en pos de la reducción de la desigualdad económico ysocial.

Desde esta perspectiva, el Estado benefactor se vincula estrechamente con lasllamadas “políticas keynesianas”, definidas como una serie de medidas fiscales ymonetarias destinadas a atenuar las fluctuaciones de la actividad económicas, uno delos rasgos característicos del capitalismo desde sus orígenes.

2. Orígenes históricos del Estado de bienestar

Es plausible afirmar, en principio, que el Estado de bienestar constituye una formaciónhistórica específica con un punto de partida preciso, el fin de la Segunda Guerra

Mundial. No obstante, se encuentran antecedentes, incluso muy lejanos en el tiempo, deintervenciones estatales en el terrenosocial, hecho que lleva a algunas corrientes deinvestigación a sostener que lo ocurrido después de 1945 constituye el periodo deexpansión del Estado de bienestar (Ochando Claramunt, 1999). Existen expertos que loremontan a la legislación inglesa sobre pobres de 1601 (García Cotarelo, 1987); otrosdestacan que el primer esfuerzo sistemático de intervención del Estado se produjo enSuecia y Dinamarca a fines del siglo XIX, como resultado fundamentalmente de la

presiónsocial de la pequeña burguesía agraria, afectada por las difíciles condicionesen las que se encontraba el sector como consecuencia de la penetración de losproductos alimenticios provenientes de la periferia. No obstante, la mayoría de los

analistas destacan la importancia de la legislaciónsocial implantada en Alemania en ladécada del 80 del siglo XIX durante el gobierno de Otto Von Bismarck. Entre esas leyesse destacan la ley de seguro de enfermedad y maternidad (1883), la ley de accidente detrabajo (1884) y la ley de enfermedad, jubilación y defunción (1889).Más allá de las motivaciones coyunturales que determinaron la adaptación de estalegislación en el imperio alemán, básicamente el intento del canciller Bismarck deneutralizar el crecimiento del socialismo dentro de la clase obrera alemana-, la misma

aparece como una respuesta de las clases dominantes al conflicto fundamental queafectó a la sociedad europea del siglo XIX, suscitado por la expansión de la economía

de mercado frente al despliegue del ideario democrático e igualitario desde los

acontecimientos de la Revolución Francesa en adelante.En efecto: por otra parte, el mercado, entendido como el más eficaz asignador de losrecursos en la actividad económica, aspira a conquistar plena autonomía respecto de lapolítica, la moral y, en general, de cualquier instancia no estrictamente económica. Porotra, las exigencias de igualdad planteadas por las clases bajas cuestionen justamentela estructurasocial que se configuraba como consecuencia de una distribución nosujeta a regulación alguna.Estas tensiones se trasladaron al terreno del pensamiento político: mientras que el



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liberalismo en su manifestación ortodoxa acortaba al máximo el papel del Estado,algunas variantes le atribuían un rol activo, planteando que su objetivo era el logro de lafelicidad de los ciudadanos; a su vez, dentro del socialismo también surgieron aprincipio del siglo XX concepciones que el Estado podía ser un instrumento adecuadoen la creación mejores condiciones para la clase trabajadora.

Estas discusiones nos introducen en la interesante distinción que se ha realizado entreEstadosocial y Estado benefactor. El Estadosocial, que arranca justamente conBismarck, tiene una orientación conservadora y concibe la política social comointegración desde arriba, de las clases trabajadoras, compensando la inexistencias delibertades y la exclusión (parcial o total) del movimiento obrero organizado. En cambio

el Estado de bienestar considera la política social como expansión de los derechossociales o materialización de los derechos políticos democráticos; pera integrar a la

reformasocial pactada, explícita o implícitamente, para integrar las clases trabajadorasen el sistema capitalista.Ejemplos, si bien menos estructurados, de la intensión del Estado en cuestiones de

protección social, los encontramos en Gran Bretaña a principios del siglo XX, cuandose crea un sistema de pensiones y un seguro por enfermedad.Finalmente, es preciso destacar (aunque sólo sea como apunte que se ampliará másadelante) que el incremento del papel del Estado en la economía se inscribe en unmarco más amplio: el de la construcción y consolidación de Estados - naciónorganizados de forma de forma burocrática, orientados a gestionar el procesosimultáneo de desarrollo de una economía de mercado y de emergencia de una

democracia de masas.

* * *

La crisis de los años 30, iniciada con la quiebra de la Bolsa Nueva York en los últimos

días de Octubre de 1929, constituyó para la mayoría de los expertos un momento

decisivo en el proceso de surgimiento del Estado de bienestar. La continuidad y la

profundidad de la depresión - una de cuyas manifestaciones más dramáticas fueron los

altísimos niveles de desocupación- y la aparente insuficiencia de las recomendaciones

ortodoxas para superarla crearon las condiciones para el incremento de la presencia

del Estado en la vida económica y social. Hasta acérrimos defensores del liberalismo –

tal el caso de los conservadores en el poder en la República Argentina – pusieron en

práctica medidas intervencionistas que entraban en flagrante contradicción con sus

principios.

El llamado New Deal implementado por el estadounidense Franklin Delano Roosevelt

desde el comienzo de su gestión en 1933 conforma, junto al caso de Suecia, el más

amplio y conocido plan de intervención estatal llevado adelante por regímenes

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democráticos. Abarcaban amplios programas sociales para los desocupados pero

también la realización de vastos planes de obras públicas a nivel estatal y regional

destinados a absorber una mano de obra ociosa, y posibilitaba la intervención

gubernamental en los mecanismos del mercado a través de la fijación de precios y el

establecimiento de cupos de producción en determinadas mercaderías.

Con el Estado ya incorporado como actor de primera magnitud en las cuestiones

económicas y sociales, en 1936 se publicó la obra Teoría general de la ocupación, el

interés y el dinero, del economista inglés John Maynard Keynes (1963). En ella se

desplegó la fundamentación teórica de una nueva concepción del capitalismo que

atribuía al Estado un papel central. En su visión, la agenda gubernamental incorpora la

tarea de actuar sobre la demanda por medio de instrumentos fiscales, la intervención

pública y la política de empleo. De esta manera, en su perspectiva, si bien la actividad

privada sigue ocupando lugar central en la economía de mercado, ya no es el único

motor del crecimiento, en tanto las inversiones estatales contribuyen a superar

situaciones coyunturales en las que, por distintas razones, la inversión privada resultainsuficiente. A partir de esta estilización del pensamiento keynesiano, queda claro,

como se ha dicho antes, que en la realidad concreta existe una relación profunda entre

éste y el Estado de bienestar, por más que tenga sentido la afirmación de que “un

Estado benefactor determinado por el proceso general de democratizaciónsocial y un

Estado keynesiano originado por la necesidad de suavizar el ciclo económico

responden a lógicas diferentes” (Isuani, 1991: 16). Las llamadas “políticas keynesianas”

incluyen decisiones gubernamentales de origen monetario y fundamentalmente fiscal

que poco y nada tienen que ver con el Estado benefactor.

3. la construcción del Estado de bienestar

La proximidad del fin de la Segunda Guerra Mundial, con el que cada vez más previsible

triunfo del bando aliado, suscitó un profundo debate respecto del futuro, del “día

después” de la rendición de las fuerzas del Eje. En el terreno estrictamente económico,

las preocupaciones no se limitaban en manera alguna a los (sin duda) altísimos costos

de la reconstrucción, sino que apuntaban más allá: por un lado, al replanteamiento de

las pautas que permitieran retomar el rumbo del crecimiento económico, afectadas por

el recuerdo cercano de la depresión, inmediato antecedente de la guerra; por otro, a la

búsqueda de vías que aseguraran el crecimiento con estabilidad social, a la vista de laexpansión del modelo soviético.

Pero además de estos factores coyunturales, se ha insistido en que el surgimiento del

Estado benefactor responde a realidades de dimensiones más profundas; así, es visto

desde algunas perspectivas como la respuesta a la manifiesta incapacidad del Estado

liberal para enfrentar con éxito los problemas generados por la transformación del

Estado capitalista en el marco político de una democratización creciente. Entonces, el

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Estado de bienestar cumple una función esencial, puesto que

...la corrección por el Estado de los efectos disfuncionales de la sociedad industrial

competitivas no es sólo una exigencia ética sino también una necesidad histórica, pues

hay que optar necesariamente entre la revolución o las reformas sociales. (García

Pelayo, 1982: 15)

Todas las circunstancias convergieron en lo que se considera la primera elaboración

sistemática de un sistema completo de seguridadsocial en Gran Bretaña, el llamado

Informe Beveridge, redactado en 1942 por el mismo William Beveridge. Este informe se

basó en seis principios fundamentales, novedosos para la época:

1. Prestaciones familiares universales.

2. Contribuciones uniformes de los aseguradores y las empresas, con el Estado

cubriendo una parte de la mayoría de las prestaciones y la totalidad de los subsidios

familiares.

3. Gestión administrativas unificada.4. Suficiencias de las prestaciones, tanto en cuantía como en duración.

5. Amplia cobertura.

6. Diferenciación a partir del nivel de ingresos de la familia, dado que los subsidios

familiares otorgados a los pobres eran financiados casi en su totalidad por impuestos.

El proceso de transformación del Estado que estamos analizando se relaciona con los

nuevos rasgos del capitalismo, que surgieron en Estados Unidos y algunos países de

Europa occidental durante el período de entreguerras pero se manifestaron de manera

plena después de 1945. El Estado benefactor, entonces, es funcional al capitalismo

avanzado y al modo de producción fordista (grandes empresas + producción a granescala + mercados consumidores amplios y estables + sindicatos con fuerte poder en el

mercado de trabajo). Esta nueva realidad necesitaba la continua intervención del Estado

para la regulación de la demanda, el control de la estabilidad económica, la

reproducción de la mano de obra, la socialización de parte de los costos privados y el

arbitraje de los conflictos para mantener la paz social.

Uno de los rasgos esenciales del Estado benefactor tal como se dio en Europa es que la

síntesis entre desarrollo económico y bienestarsocial se concretó a nivel político en un

pacto entre los sindicatos, las organizaciones empresariales y el Estado, que adquirió

vigor sobre todo – aunque no exclusivamente- entre aquellos países en los que los

partidos socialdemócratas accedieron al gobierno. En este llamado “consensosocialdemócrata” – porque fueron los partidos socialdemócratas quienes lo plantearon

con mayor énfasis -, el movimiento obrero renunciaba a cuestionar las relaciones de

producción basadas en la propiedad privada a cambio de la garantía de que el Estado

intervendría en el proceso redistributivo, a los efectos de asegurar condiciones de vida

más igualitarias, seguridad y bienestar a través de los servicios, pleno empleo y la

defensa de una distribución más equitativa de la renta nacional.

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A nivel de financiación, en Europa se pueden destacar dos tipos de Estado de bienestar,

con implicancias sociales de importancia. El primero, establecido en el centro y en el

sur del continente – Alemania, Francia -, se financia en forma predominante sobre la

base de contribuciones sociales (empresarios y trabajadores) y supedita los servicios

suministrados a la extensión de las coberturas. Se sustenta en la población empleada y

tanto en su financiamiento como en su provisión reproduce la estructura laboral

ysocial del país. Para la población no empleada, las transferencias y servicios se

fundamentan en la demostración de necesidad, según el criterio que establezcan las

autoridades político - administrativas. Otro punto importante es que las políticas

sociales en este tipo de Estado de bienestar están encaminadas a favorecer el tipo de

familia tradicional, y por lo tanto no incluyen en general servicios destinados a

facilitarla incorporación de la mujer a la fuerza de trabajo.

El segundo tipo de Estado de bienestar es el dominante en los países del norte de

Europa –Suecia, Noruega -, caracterizados por ser universalistas, es decir que la

financiación se realiza con impuestos sobre la renta y los beneficios socialessuministrados se consideran inherentes a la condición de ciudadanía y residencia, con

independencia de Estado, ocupación y nivel de renta. Este sistema redistribuye

recursos entre grupos y clases sociales, favoreciendo la incorporación de la mujer al

mercado de trabajo. Asimismo, se trata de alcanzar la igualdad en altos niveles de

ingresos, no en las necesidades mínimas. Constituye, sin duda, el modelo de Estado de

bienestar más vinculado con lo que hemos denominado “consenso socialdemócrata”.

En Estados Unidos – también en Canadá, Australia y Nueva Zelanda – el Estado de

bienestar respondió a la filosofía que se ha denominado “liberalismo de mercado”. De

acuerdo con ella, los sistemas de protecciónsocial son de carácter “residual”, es decir,destinado sólo a la población más vulnerable, sea por ingreso (pobres) o por edad

(personas mayores). Estos sistemas continuaban una línea ya iniciada con el New Deal

que constituía fundamentalmente, aunque como vimos no exclusivamente, un conjunto

de programas destinados a enfrentar la pobreza en la que vivía buena parte de la

población. Por lo demás, se trata de un sistema mayoritariamente privado y no es

acompañado por políticas activas destinadas al pleno empleo. Podría decirse que su

principal objetivo es hacer más llevadera la desigualdadsocial.

El modelo económico del capitalismo avanzado de la segunda posguerra tuvo un éxito

considerable en occidente durante alrededor de un cuarto de siglo – desde fines de la

segunda guerra mundial hasta principios de la década del 70 -, llegando a cotas decrecimiento económico – de la renta global y de la renta por habitante – nunca

alcanzadas antes ni después de esa “edad de oro”. Este modelo está sin duda asociado

al accionar del Estado de bienestar, que concretó logros de consideración en algunos

de sus objetivos más definidos, como la tendencia a la plena ocupación, la ampliación

de los niveles de seguridad económica y social, y la reducción de la pobreza.

Esta política de bienestar gestada desde las instituciones gubernamentales se



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manifestó, a nivel macroeconómico, en un incremento del gasto público. Los datos

estadísticos que establecen la relación entre el gasto público y el producto bruto

interno para algunos países son elocuentes: En Gran Bretaña pasó de 42,4 por ciento al

finalizar la guerra a 48,6 por ciento en 1971; en estados Unidos de 24 por ciento en 1950

a 33,2 por ciento veinte años más tarde, y en Alemania de 35,7 por ciento a 42,5 por

ciento en esos mismos años (Palazuelos, 1986: 123). La contrapartida de esta

expansión, que derivó en muchos casos en un aumento del déficit presupuestario, fue

la emergencia de un proceso inflacionario, en el que las manipulaciones en la emisión

destinadas a enjugar ese déficit fueron una de sus causas.

En América Latina no puede hablarse de la existencia de un Estado de bienestar stricto

sensu; a lo sumo se ha hablado de “variantes populistas” (Lo Vuolo, 1999), que se han

desarrollado en la Argentina, Chile, Uruguay, Costa Rica y Colombia, privilegiando la

atención a demandas de los sectores populares sin tener un carácter estructural. En

cualquier caso, los logros distan mucho de los obtenidos en los principales países de

Europa Occidental.El cambio tan significativo verificado en el papel del Estado ha producido también

modificaciones en las relaciones sociales. Pueden citarse, entre otras, el aumento de la

burocracia y, en general, de la mano de obra empleada en el sector terciario, así como

también la institucionalización del movimiento obrero a través de los sindicatos.

Justamente, y en relación con este último tema, uno de los rasgos más destacados de

la sociedad occidental de posguerra ha sido la extensión del corporativismo. Si,

partiendo de un análisis contemporáneo, lo definimos “como una estructura política

que integra a los grupos productivos socioeconómicamente organizados a través de un

sistema de representación y de interacción cooperativa mutua a nivel de liderazgo ymovilización, de controlsocial a nivel de masa” (Picó, 1987: 7-8), el corporativismo se

ha desarrollado como instrumento del Estado benefactor destinado a superar los

conflictos de intereses, asegurando la pazsocial. Resumiendo con precisión esta

cuestión:

La legitimidad corporativa del Estado, al hacer partícipe de las acciones al resto de los

grupos sociopolíticos, supera o, al menos, modifica la legitimidad del liberalismo más

primario, basada exclusivamente en el mercado, puesto que las estructuras

corporativas tratan de mediar y modificar la dominación del capital. (Picó, 1987: 8)

4. Teorías explicativas del surgimiento y desarrollo del Estado de bienestar

A la hora de analizar el proceso de emergencia y consolidación del Estado benefactor,

los cientistas sociales han elaborado variadas teorías explicativas. Una útil

aproximación a ellas es la que distingue entre teorías centradas en la demanda de

bienestarsocial y las teorías centradas en la oferta, es decir, en las características

estructurales del Estado. Es evidente que esta distinción sólo puede realizarse por



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razones analíticas, dado que en la realidad ambas aparecen interconectadas; Sin

embargo, el abordaje por separado creemos que resulta adecuado a los efectos de

comprender un proceso por demás complejo.

Las teorías centradas en la demanda, de fuerte carácter funcionalista, afirman que el

Estado responde, por medio del incremento del gasto públicosocial, a los reclamos

planteados por diferentes actores sociales que aspiran a un mayor bienestar. Entre

estas teorías podemos destacar tres, cuyas bases revisaremos de manera sintética:

1. La llamada “teoría del industrialismo” sostiene que existe una estrecha relación entre

el desarrollo económico y el aumento de la intervención estatal. Desde esta perspectiva,

el crecimiento industrial requiere trabajadores eficientes, calificados, en condiciones de

movilizarse sin mayores dificultades. Además, crea una fuerza de trabajo urbana sujeta

a nuevos riesgos, como las enfermedades y accidentes, el desempleo, la pérdida de la

protección familiar, etc. La incorporación de la mujer al mercado de trabajo potencia

estos cambios estructurales. El Estado, entonces, aparece como una respuesta a lastransformaciones impuestas por la industrialización y el desarrollo tecnológico, con su

impacto sobre las necesidades económicas y demográficas de la población afectada

por las mismas. Esta teoría tiene sus lejanos orígenes en la conocida “ ley de la

actividad creciente del Estado”, formulada en 1883 por Adolph Wagner, que afirmaba

que las demandas del gasto público por parte de los ciudadanos se incrementaban con

el crecimiento económico y con el aumento de renta disponible por habitante, que

constituye uno de sus logros. Explicada así la cuestión, es preciso destacar que el

Estado aparece en una situación de neutralidad, minimizándose tanto las dimensiones

de la lucha política democrática como la significación de la división de las sociedadesen clases. Además, en la medida en que la constitución del Estado de bienestar

responde a las necesidades de las industrias y contribuye al crecimiento económico, no

se explica entonces por qué surgió y se desarrollo en los últimos años una sostenida

oposición a la existencia de este tipo de Estado.

2. Aclarar que para los defensores de esta La teoría “socialdemócrata” se sustenta en la

idea de que los partidos de este signo en el poder constituyen una variable crucial para

explicar el desarrollo del Estado benefactor. Por lo tanto, el desarrollo de éste

constituye el resultado de las luchas sociales y políticas del movimiento obrero

organizado, canalizadas por los partidos reformistas en los momentos en que se hacen

cargo del poder ejecutivo. El ejercicio del gobierno por parte de los partidossocialdemócratas está en condiciones de afectar las relaciones económicas, limitando

o restringiendo los imperativos del capital. Cabe entonces teoría el desarrollo

económico y la democracia política son condiciones necesarias pero no suficientes

para el crecimiento del Estado benefactor; es preciso que los sindicatos y partidos

socialdemócratas gane poder para concretar una expansión del gasto social. En la

versión más optimista, la gestión de los gobiernos de izquierda es destacada como



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victoria real de la clase trabajadora, abriendo el camino hacia la democracia total.

Afirmando que la evolución del Estado es función de las crisis y de la lucha de clases,

el despliegue del Estado de bienestar, al mejorar la situación de los trabajadores y

extender los derechos civiles, políticos y sociales a todas las clases, impulsa las

potencialidades democráticas que existen en la sociedad civil. Las críticas a la teoría

“socialdemócrata” enfatizan el hecho de que, además de la clase obrera, han existido

otros grupos sociales – propietarios agrícolas, grupos católicos, entre otros – que con

sus movilizaciones han contribuido al surgimiento y la consolidación del Estado de

bienestar.

3. La “teoría neomarxista” parte del pensamiento de Karl Marx – quien por supuesto no

estuvo en condiciones de prever la evolución del modo de producción capitalista -,

elaborando una explicación destinada a destacar el papel del Estado como servidor de

los intereses de la clase dominante. Así, en las circunstancias históricas específicas de

la segunda posguerra, el Estado benefactor constituye el cambio institucional

correspondiente a las nuevas características del capitalismo. Para sobrevivir, éstenecesita de la continua acumulación del capital y de legitimidad legítima ysocial, y

ambos requisitos son aportados por el Estado. Es indiscutible que “un Estado

capitalista que empleara abiertamente sus fuerzas coercitivas para ayudar a una clase a

acumular capital a expensas de otras clases perdería su legitimidad y socavaría por

tanto el fundamento de la lealtad y el apoyo de que gozara” (Óconnor, 1981: 26). Por lo

tanto, el Estado benefactor desarrolla los elementos necesarios para mantener la

paz social, pero a la vez reproduce las desigualdades inherentes a la naturaleza del

sistema capitalista. Como bien a sostenido Przeworski (1990: 69), “toda política pública

constituye un esfuerzo para crear las condiciones necesarias para la supervivencia delcapitalismo”. Habría que decir, como crítica, que las posiciones “neomarxistas” pecan

por exceso de determinismo económico, a partir de los cuales no pueden explicar, por

ejemplo, que se apliquen diferentes políticas sociales con distintos partidos políticos

en el poder, o que, como ocurre con frecuencia, se implementen medidas de

políticasocial con la oposición de la clase política o en detrimento de sus intereses.

Las teorías centradas en la oferta, por su parte, destacan que los Estados, concebidos

como organizaciones que exigen obediencia sobre los ciudadanos, pueden perseguir

objetivos que son simplemente reflejos de las demandas de las diferentes clases

sociales o grupos de interés. Esto es lo que usualmente se denomina “autonomíaestatal”

La serie de explicaciones basadas en el funcionamiento del aparato estatal no0 forman

una teoría integrada pero sacan a la luz determinadas características del Estado que

pueden tener una influencia autónoma decisiva sobre diferentes niveles de gasto

público ysocial. Además, destacan que sus estructuras organizativas también actúan

sobre los políticos y la acción colectiva de los diferentes grupos sociales. Por lo tanto,



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las políticas de bienestar estarían fundamentalmente en la lógica del Estado y en las

luchas de los políticos por incrementar su poder. Estas ideas pueden resumirse en dos

cuestiones:

1. Motivaciones de los votantes son diferentes La expansión de la burocracia

considerada como unidad parcialmente autónoma, relativamente aislada del interés de

los votantes y de presión de los grupos de interés. La hipótesis del “poder

monopolístico” de la burocracia enfatiza que los funcionarios tienen sus propios

intereses y se ven envueltos en luchas por el poder entre ellos mínimos. Así, se

potencia la idea de que el crecimiento de los programas sociales depende más de la

inercia de la burocracia, de las decisiones e iniciativas tomados por los propios

administradores estatales y de la herencia de políticas pasadas, que del desarrollo

económico, de los partidos políticos que detentan el poder o de los intereses de las

clases dominantes, no obstante, se formula la critica de que siendo la estructura

institucional de las democracias occidentales bastante similar, el poder de la burocracia

no es suficiente para explicar las diferencias que existen en la expansión de losprogramas sociales entre los diferentes países.

2. La competencia entre los partidos políticos, que lleva a éstos a la búsqueda de

adherentes a través de la expansión del gasto público, redistribuyendo las rentas en

beneficio de los sectores de ingresos más bajos. En la misma línea se encuentra la idea

de quienes proponen la existencia de un “ciclo económico - electoral” de expansión de

gasto público por parte del gobierno pera estimular la economía poco antes de un

proceso electoral. Las criticas a esta visión tienden a enfatizar que las a lo largo del

tiempo y en cada país, por lo que es difícil afirmar que ésta es la razón que explica el

crecimiento del gobierno.

Tanto las teorías centradas en la demanda como las centradas en la oferta presentan,

como vimos, flancos débiles, poro una visión de conjunto de las mismas nos permite

percibir la variedad de circunstancias dentro de las cuales se produjeron las

transformaciones del Estado después de la Segunda Guerra Mundial, así como también

el hecho de que desde algunas vertientes ideológicas se atribuyan su creación y desde

otras desde otras se formule una dura critica a su funcionamiento t hasta su misma

existencia.

5. Las criticas al Estado de bienestar

Al revisar las teorías que explican el surgimiento del Estado de bienestar desde la

perspectiva neomarxista, ha quedado muy claro su carácter critico. Las diferentes

corrientes de la izquierda radicalizada coinciden en afirmar que no es más que un modo

disfrazado de preservar las bases de funcionamiento del capitalismo y, por lo tanto, de

asegurar el dominio de la burguesía en un escenario diferente al del sistema en su


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versión tradicional.

Las criticas se centran básicamente en tres temas: el Estado de bienestar es ineficaz,

represivo y ejerce un control ideológico - político sobre la clase obrera (offe, 1991).

Es ineficaz porque, a pesar de la mejora verificada en las condiciones de vida de los

asalariados, ha hecho muy poco por alterar la distribución del ingreso entre el trabajo y

el capital. Los mecanismos del Estado benefactor no actúan sobre las causas de los

problemas que afectan a las clases trabajadoras –desempleo, enfermedades,

reconversión industrial- sino que compensan (y lo hacen parcial y tardíamente) sus

consecuencias más negativas.

En cuanto a los aspectos represivos, se afirma que los servicios del Estado de

bienestar sólo pueden ser obtenidos por quienes se pliegan a las pautas dominantes de

la sociedad. Así, por ejemplo, los potenciales beneficiarios deben ser desocupados

dispuestos a aceptar cualquier empleo alternativo, o pobres que adopten

comportamientos que los hagan “merecedores” de los subsidios estatales. El no

cuestionamiento del orden social es una de las condiciones necesarias para acceder ala protección que brinda el Estado de bienestar.

Finalmente, se destaca que el Estado benefactor no constituye únicamente una fuente

de beneficios y servicios sino que actúa como creador de falsas concepciones sobre la

organización y la conciencia de la clase obrera. Al ocultar los mecanismos de

explotación del modo de producción capitalista, la actividad del Estado benefactor no

aparece ante las clases trabajadoras como lo que realmente es: un mecanismo

destinado a intervenir para corregir las deficiencias e injusticias del sistema sin

plantear su superación. Su existencia apuntala la idea de la cooperación entre las

clases y la creencia en el fin de las luchas políticas y sociales.Si bien las criticas al Estado de bienestar se hicieron oír de diferentes ámbitos

conservadores a partir del proceso mismo de su surgimiento y consolidación –ya en los

años 50 se destacaba su componente inflacionario y el hecho de que frenaba el

crecimiento -, fue sin duda la crisis de los años 70 la que dio impulso a los

cuestionamientos provenientes ahora también del excedente pensamiento neoliberal,

que se cebaron en los problemas de una economía que no sólo había disminuido

sensiblemente su ritmo de crecimiento sino que se veía afectada por una inflación

aparentemente incontrolable y por un aumento de la desocupación que planteaba

enormes exigencias al Estado de bienestar.

Un resumen de las críticas neoliberales y conservadoras debe destacar los siguientesargumentos (Navarro 2000: 136-139):

• Las políticas redistributivas del Estado benefactor tienen un impacto negativo sobre el

desarrollo y el crecimiento económico, al aumentar el consumo y disminuir el ahorro de

la población. En particular, esta disminución afecta sobre todo a los sectores más

pudientes, a los que se atribuye mayor capacidad de ahorro, resultando entonces éstos

los sectores más afectados por la gestión gubernamental.

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• Las políticas reguladoras del mercado de trabajo características del Estado benefactor

han alcanzado un desarrollo excesivo y obstaculizan la creación de empleo. Se asume

además que las políticas públicas encaminadas a alcanzar la plena ocupación son

ineficaces, injustificables e insostenibles.

• Las políticas reguladoras del comercio exterior y de la movilidad del capital, atribuidas

al pensamiento keynesiano y realizadas por el Estado de bienestar, están

obstaculizando la eficiencia económica del sistema internacional. Por lo tanto, se

aconseja el libre comercio y la libre movilidad de capitales con la mínima intervención

del Estado.

• El Estado de bienestar ha alcanzado unos niveles excesivos, creando dependencias

que han empobrecido a la población, disminuyendo su potencial creador como

sociedad civil y facilitando una relajación moral que debilita a la familia y al conjunto de

la sociedad.

• Los programas redistributivos del Estado de bienestar han cuestionado la estabilidad

e incluso la gobernabilidad de los sistemas democráticos al incrementar lasexpectativas populares y sus demandas sobre el mismo.

A partir de estos elementos se plasmó y difundió una visión de la problemática

económica que adquirió contornos avasalladores, sostenida por una combinación de

“solvencia” académica e intereses bien concretos, que conformó lo que se ha dado en

llamar “pensamiento único” (Estefanía, 1998).

La década de 1980 –marcada en el mundo político occidental por el triunfo de los

republicanos en Estados Unidos, que llevó a la residencia a Ronald Reagan, y por la

irrupción de la conservadora Margaret Thatcher como primera ministra en GranBretaña- inauguró un período concreto en el que el desmantelamiento del Estado

benefactor se reformó –por lo menos en el discurso pero ni sólo en él- en el objetivo de

estos gobiernos.

Sin embargo, es preciso destacar que a pesar de contar con apoyos electorales de gran

magnitud, ni Reagan ni la “dama de hierro” pudieron ir más allá de ajustes parciales, sin

afectar de manera decisiva los logros alcanzados por las clases asalariadas en los años

anteriores. Las bases del Estado de bienestar se mostraron por demás sólidas, entre

otras razones porque existía un consenso generalizado en la sociedad respecto del

mantenimiento de un determinado nivel de vida que no era viable políticamente

deteriorar de manera significativa. No obstante, en aquellos ámbitos en los que losrecortes presupuestarios alcanzaron cierta entidad, reduciendo los profanas de

asistenciasocial, el resultado fue une profunda escisión de la sociedad entre los que

participan e el sistema económico, gozan de estabilidad laboral y en algunos casos de

ingresos aceptables, y quienes conforman los sectores marginales imposibilitados, por

distintas razones, de incorporarse a un aparato productivo que no brinda

oportunidades para todos, y abandonados por un Estado que ha dejado de preocuparse

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por su suerte.

6. Globalización y Estado de bienestar

Las transformaciones producidas en la economía internacional durante la última década

del siglo XX, asociadas a la expresión globalización ha suscitado importantes debates

teóricos respecto del impacto que las mismas tiene sobre le accionar del Estado en

general y del Estado benefactor en particular.

Las características del funcionamiento de los mercados financieros, el control que

ejercen sobre ellos las empresas multinacionales, las facilidades que se les presentan

para la movilización de los capitales, ponen en primer plano el rol que le compete al

Estado - nación en este escenario globalizado. Una visión negativa respecto de la

importancia reservada a su accionar puede resumirse en esta ácida afirmación: “En el

cabaret de la globalización el Estado realiza un strip-tease y al final de la función queda

lo mínimo: el poder de la represión” (Baumon, 1999: 23). Los argumentos en estesentido se asientan en la certeza de que los capitales, dotados de una movilidad que les

permiten atravesar fronteras en forma instantánea, en le nuevo mundo globalizado se

ausentarán de aquellos países que los penalicen con sus políticas económicas y

fiscales. En relación específica con el Estado de bienestar, la argumentación es similar

sustentada incluso por quienes provienen de posiciones ideológicas socialdemócratas

o cercanas a ellas: los altos salarios, los elevados impuestos sobre el capital y des

déficits públicos, elementos a los que se asocian estrechamente las políticas sociales

del Estado de bienestar, desalientan y asustan tanto al capital productivo como al

financiero.Por lo tanto, hay que proceder de manera que las instituciones que sostuvieron las

transformaciones de la segunda posguerra sean progresivamente desmanteladas,

respondiendo a una lógica económica que se presenta como irrefutable. Flexibilidad

laboral, reconsideración de diferentes aspectos vinculados al seguro de desempleo,

baja presión impositiva, libertad absoluta para los movimientos de capitales, son las

exigencias de las grandes empresas de dimensión mundial plantean a Estados cada vez

mas acotados en su accionar. Si –como muestra el Banco Mundial- el producto bruto

interno sumado de Honduras, Panamá, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica Ecuador,

Perú Paraguay, Bolivia y Uruguay es inferior a la facturación mundial de la General

Motors, se percibe la dificultad que se puede experimentar para llevar adelanteestrategias económicas contrarias a sus intereses.

Pero, además, la vigencia en los años 90 del llamado “consenso de Washington”

(Williamsom, 1990), una serie de pautas destinas a guiar las políticas a aplicar en los

países latinoamericanos desbordados por la inflación y el déficit fiscal pero en

condiciones de hacerse extensivas a todos los países en dificultades, ha reforzado

estas posiciones contrarias a la intervención del Estado en el terrenosocial. Cuando en



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él se destacan las recomendaciones fundamentales –un marco económico equilibrado,

una disminución del tamaño del Estado, un sector privado en expansión y la adopción

de políticas destinas a la reducción de la pobreza- nada se dice, y no es casual, sobre el

problema de la redistribución del ingreso. El mismo expositor de los rasgos principales

del consenso de Washington destacó en su momento que sobre este tema no existía un

pronunciamiento explícito.

En resumen, se plantea la conformación de un nuevo modelo cuyas características

principales son las siguientes:

1. Redefinición del papel económico del Estado.

2. Reestructuración de los sistemas de protecciónsocial.

3. Profunda liberalización de los mercados, incluyendo los de trabajo, así como una

mayor integración de los mercados internacionales al marcado internacional.

4. Limitación de la libre circulación de las personas.

Ahora bien, en relación con este último punto, como bien afirma Eric Hobsbawm, en lospaíses industrializados hay un control concreto del mercado de trabajo por parte del

estado – poniendo trabas de todo tipo a la inmigración- que acota al máximo las

posibilidades de quienes defienden la remoción de todo obstáculo que impida el

funcionamiento de ese mercado; asimismo, sostiene que “no hay ningún gobierno que

piense seriamente en lograrla [la flexibilización del mercado de trabajo] bajando los

niveles salariales italianos o ingleses al nivel de los camboyanos o chinos, pongo por

caso. Porque los efectos políticos serían inafrontables” (Hobsbawn, 2000: 100). Una de

las alternativas a las que se ha recurrido frente a la solidez mostrada por las

instituciones del Estado de bienestar es la “deslocalización”: la búsqueda de opcionesen la periferia aprovechando la diferencial de salarios y la menor presión impositiva

existente respecto de lo que ocurre en los países desarrollados.

No obstante, la concepción tan generalizada de que no se puede actuar “contra los

mercados” sin correr el riesgo de una crisis provocada por la capacidad de las

empresas multinacionales de operar aprovechando las ventajas de la globalización es

cuestionada por quienes, en nombre de la primacía de la política, se enfrentan a la

vigencia de ese “pensamiento único”. La idea central que se despliega es que la

defensa del Estado de bienestar constituye un elemento clave en el comportamiento

eficiente de una economía capitalista, puesto que no sólo mejora el capital humano de

la sociedad (en educación y en sanidad) sino que contribuye a la cohesiónsocial y a laparticipación de los ciudadanos, factores más incentivadores de la productividad que la

inestabilidad (o directamente el miedo) que generan las políticas neoliberales (Navarro,

2000, IV). Por lo tanto, se sostiene que, lejos de afectar la gobernabilidad de los

sistemas democráticos y de empobrecer la capacidad de iniciativa de la sociedad civil,

la continuidad del Estado benefactor, incluso impulsando nuevas iniciativas como la

introducción de la renta Básica de Ciudadanía- apuntalada por un poder político fuerte y



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coherente en sus objetivos- algunos incluso argumentan con vigor la necesidad de

impulsar la constitución y consolidación de instituciones transnacionales (Beck, 1998)-,

constituye un componente fundamental para el funcionamiento de una economía de

mercado capitalista gestionada democráticamente. Por el contrario, la insistencia en la

aplicación a ultranza de políticas neoliberales potencia la conformación de sociedades

fuertemente polarizadas en el terrenosocial, escenario favorable al cuestionamiento de

la legitimidad y credibilidad del sistema político.

APÉNDICE

Una revigorización del Estado de bienestar: la Renta Básica de Ciudadanía

Frente a los embates del neoliberalismo, la defensa de la vigencia y actualidad del

Estado de bienestar ha incorporado nuevas propuestas, destinadas a ofrecer a los

ciudadanos nuevas opciones frente a un proceso globalizador que se manifiesta

fundamentalmente en un incremento de los riesgos – de pérdida del empleo, deinsuficiente calificación para los nuevos ámbitos laborales – para muchos de los

integrantes de la sociedad.

Una de las propuestas más difundidas en la Europa occidental en los últimos tiempos,

si bien su origen se remonta a algunos pensadores del siglo XVIII, es la llamada Renta

Básica de Ciudadanía (también llamada “subsidio universal garantizado”).

Se trata, en esencia, de un ingreso pagado por el Estado a cada ciudadano de una

sociedad por el solo hecho de serlo, con las siguientes particularidades: se cobra

incluso si el ciudadano no quiere trabajar, sin tener en cuenta si es rico o es pobre, sin

importar con quien vive o a quien sostiene, con independencia de la parte del país en laque habita. La idea es que a ella tiene derecho cualquier ciudadano por el simple hecho

de existir, no para existir, siendo un derecho previo a cualquier otro tipo de material. Es

un ingreso incondicional, algo con lo que cualquiera puede contar, que le proporciona

un cierto fundamento material en el que puede descansar su vida, y al que, por

supuesto, se le pueden añadir otros ingresos, procedentes del trabajo o del ahorro, del

mercado o del Estado.

Es interesante insistir en que se trata de un derecho ciudadano, no el resultado de la

beneficencia, de la caridad o de la solidaridad. Es individual, no familiar; universal e

incondicional, otorgado en tanto que ciudadano y no como trabajador real o potencial.

Asimismo, no depende de otros posibles ingresos, por lo que se seguiría percibiendoen caso de realizar cualquier otra actividad remunerada.

La fundamentación más elaborada proviene del filósofo belga Philippe von Parijs: “Si la

libertad real es un asunto relativo a los medios, no exclusivamente a los derechos, los

ingresos de las personas adquieren mucha importancia. Sin embargo, la libertad real

que nos preocupa no se refiere sólo a la libertad para comprar o para consumir. Es la

libertad de vivir como a uno le gusta vivir. De ahí surge la importancia de garantizar ese



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poder de compra con independencia del trabajo realizado por esa persona o de sus

disposiciones hacia el trabajo” (citado por Estefanía, 2002: 120).

Los defensores de este tipo de ingreso sostienen que solucionaría algunos problemas:

• Al convertirse en una renta garantizada, permitiría que todo el mundo pudiera contar

regularmente con una cantidad de dinero, aunque fuera modesta, y por lo tanto hacer

proyectos, tener una mayor movilidad y eventualmente reunir un capital.

• El subsidio por desempleo perdería su carácter de estigma social, puesto que dejaría

de estar vinculado a cualquier tipo de condición (edad, número de miembros de la

familia, recursos, búsqueda de empleo o formación, etcétera).

• Daría lugar a una importante simplificación administrativa, al disminuir de manera

notable los controles.

La introducción de esta renta ha sido pensada tanto para los países ricos como para los

pobres, por lo que se hace preciso un conocimiento del umbral de pobreza de cada

sociedad y, por supuesto, del nivel de recursos disponibles.

En relación con el tema de los recursos, está claro que ellos tienen que salir de unaredistribución del gasto público y/o de la creación de nuevos impuestos, lo que implica

reintroducir la discusión respecto del tema del Estado de bienestar.

Como es de prever, la reacción neoliberal frente a la propuesta de la Renta Básica de

Ciudadanía ha sido negativa: sostienen que ella interfiere en la correcta asignación de

recursos que realiza el mercado, crea ineficiencias, cría vagos y, en definitiva, fomenta

la irresponsabilidad entre la sociedad. El fundamentalismo que caracteriza a quienes

sostienen estas ideas conduce a que cualquier discusión sea imposible, en tanto se

sienten los poseedores de la verdad absoluta

prólogo estado de bienestar de saborido

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