7/24/2019 La Planificacin en Compras Pblicas

1/7

1

La planificacin en compras pblicas

Lic. German Brenes Rosell.11

Introduccin

Uno de los grandes paradigmas de algunas sociedades se convierte, en sus consecuencias en

una de sus principales limitaciones para llevar a cabo los proyectos de la mejor manera.

Nos referimos a la falsa idea de que planificar es una etapa innecesaria que lo nico quehace es atrasar el desarrollo de un proyecto.

Cada vez que se recurre a ese paradigma deberamos recordar aqul adagio que sabiamente

aplicaban nuestros abuelos, al decir despacio porque precisa.

Es cierto que planificar un proyecto (o bien sea una simple compra) lleva algn tiempo que,

normalmente no demuestra avances visibles. Es decir, mientras se est en fase de

planificacin, no se logra observar un avance en el desarrollo de los procedimientos de

seleccin del contratista y mucho menos se evidencian avances en la ejecucin fsica del

proyecto; no se ve maquinaria removiendo tierra, o no se observan ingenieros informticos

tras una computadora desarrollando el software contratado. Pero esa etapa previa, aunqueinvisible desde esa ptica, constituye el pilar fundamental, en buena medida, del xito con

el que se pueda ejecutar lo que s se ve.

Es factible asimilar la importancia de la fase de planificacin a la construccin de una casa.

Cuando se reciben visitas a una hermosa morada, lo que se observan son los acabados, la

pintura de la casa, la teja del techo, las figuras realizadas en la cermica colocada en el piso.

Es claro que los invitados no se fijan en los cimientos, no solo porque estn ocultos bajo

toda la estructura, sino porque son feos y no sera atractivo dar una vuelta para ver

piedras, varillas y cemento. Pero nadie dudara el estado en el que quedaran los bellos

detalles, luego de un fuerte sismo, si esos cimientos fallaran.

Igual sucede con los procesos de compras pblicas, muchas veces se nos exige o queremos

ver resultados inmediatos (detalles) pero descuidando las bases sobre las cuales se formula

la contratacin.

1Este ensayo es parte de los documentos de apoyo del Mdulo de Elaboracin de Carteles del SICCAVirtual de la Contralora General de la Repblica.

7/24/2019 La Planificacin en Compras Pblicas

2/7

2

Formas de planificacin.

En este breve artculo no se pretende entrar a un detallado anlisis cientfico de los alcances

que debe tener la fase de planificacin como una rama del conocimiento de gestin deproyectos, sino ms bien hacer unas breves reflexiones sobre instrumentos o mandatos

generales que se asocian directamente con las compras pblicas.

Como punto de partida cabe destacar que la propia normativa recoge la obligacin de

planificar las compras, tal como puede verse en la seccin de normativa aplicable a este

mdulo.

Lo ms importante ac es no asociar la planificacin como una etapa muy compleja y

engorrosa para toda compra que se realice, sino como una serie de actividades objetivas y

bien fundamentadas que tiendan a garantizar el xito del proyecto, siendo que los grados de

complejidad y profundidad de esa planificacin deberan estar asociadas a lascaractersticas del objeto contractual, el conocimiento o experiencia que sobre el tema se

tiene y cualquier otra circunstancia propia de la contratacin especfica. De tal suerte que,

no es la misma planificacin la que se debe realizar para la concesin de una carretera que

para la compra de resmas de papel para el uso cotidiano, pero en uno o en otro caso es

importante conocer la necesidad, la realidad del mercado y las posibilidades que tengo,

tanto financieras como de ejecucin en general.

En ese variopinto mundo de posibilidades podemos tener desde estudios de factibilidad

complejos que toman varios aos hasta una simple verificacin de inventarios.

Veamos un ejemplo de la falta de planificacin en una compra que de primera entrada no

pareciera requerir alguna. Se tramita la compra de lapiceros por parte de la entidad,

mediante el trmite de un procedimiento concursal que demanda una serie de recursos.

Se adjudica la cantidad de quinientos lapiceros, todos ellos de color negro. Una vez en

ejecucin se detecta que la demanda real era de mil lapiceros: ochocientos de color negro y

doscientos de color rojo.

Ya saltar a la mente del lector lo engorroso que se convierte tener que buscar salidas

jurdicas para intentar satisfacer la necesidad de lapiceros: mediante la ampliacin del

contrato (con la problemtica de que no se tratara de una situacin imprevisible) o bientener que tramitar una nueva contratacin, situaciones que se pudieron haber evitado si se

hubiese hecho un simple recuento de necesidades reales de la institucin, ya sea con

anlisis de consumos histricos, encuestas a los funcionarios usuarios o similares.

Como puede verse no se trata de contratar un servicio de outsorcing para que haga un

estudio de factibilidad de la compra de lapiceros, pero s es necesario hacer algo que

garantice la mejor ejecucin posible, en palabras sencillas: planificar la compra, de manera

sencilla, pero planificar.

7/24/2019 La Planificacin en Compras Pblicas

3/7

3

De tal manera que una de las decisiones iniciales de carcter trascendental es escoger un

mtodo de planificacin acorde con las caractersticas del objeto a licitar.

As, la sana gestin administrativa recomendara realizar alguna o algunas de las siguientes

tareas:

a) diagnsticos simples: criterio experto, recuento de compras pasadas, encuestas de

necesidad, consultas a Internet, solicitud de proformas, comparacin de compras de otras

entidades, etc.

b) Estudios de mercado completos, con investigacin cientfica.

c) Estudios de prefactibilidad o factibilidad

Ventajas de la planificacin

Es claro que la planificacin arroja una serie de ventajas, que bien podran ser enunciadas

de una manera muy ejemplificativa, evidenciando los inconvenientes que se pueden evitar

si se hiciera una correcta planeacin.

Sobre esas ventajas haremos un listado genrico y sencillo, ajustado a la contratacin

pblica:

1) Determina la viabilidad del proyecto o compra

2) permite conocer las necesidades que se pretenden satisfacer.

3) Nos acerca a la realidad de mercado.

4) Constituye el pilar de xito de la ejecucin contractual y su fiscalizacin

5) Es un eslabn en la cadena de mejora constante de la gestin pblica.

1) Determina la viabilidad del proyecto o compra:

Muchas veces se tiene la percepcin de que una necesidad en los trminos que ha sido

preliminarmente estructurada es viable porque s, pero el descuidar esta etapa preliminarnos lleva luego a la lamentable realidad de que ello no era as.

No valorar la viabilidad de una compra nos puede exponer a realizar carteles irreales que

generan concursos infructuosos, ya sea porque no se presentan oferentes o bien porque

ninguno cumple con los requerimientos; nos enfrenta a serios problemas de valoracin de

ofertas al tener que ajustar sobre la marcha las condiciones cartelarias, o incluso nos hace

llevarnos ingratas sorpresas como por ejemplo iniciar la ejecucin contractual y darnos

cuenta que no es posible obtener los permisos ambientales o que el terreno en el que se va a

construir una obra pblica no es idneo.

7/24/2019 La Planificacin en Compras Pblicas

4/7

4

Nuevamente, es de destacar que no se trata de hacer en toda compra extensos o complejos

estudios de factibilidad sino al menos determinar los aspectos bsicos de carcter tcnico,

legal y financiero que aseguren que s es posible sacar adelante la compra.

De esta forma se asegura que es posible ejecutar el proyecto desde los puntos de vista legal,tcnico, financiero, poltico y ambiental, entre otros. Desde esa ptica es claro que

descuidar la viabilidad del proyecto pone en serio riesgo la mejor inversin de fondos

pblicos, no solo por el desgaste natural de un proceso, sino por el costo de oportunidad y

las eventuales indemnizaciones a pagar.

2) Permite conocer las necesidades que se pretenden satisfacer:

Es indispensable que de previo a iniciar cualquier procedimiento de contratacin pblica la

entidad tenga total certeza de sus necesidades, de sus posibilidades. En fin; qu se

necesita, para qu y cmo?

La certeza en cuanto a mis necesidades me permite definir un perfil tcnico, financiero y

jurdico que incide directamente en el xito de mi seleccin del contratista y en la fase de

ejecucin.

Si se conocen con claridad las necesidades reales y objetivas mnimas, la Administracin

estar en la capacidad de justificar de forma adecuada sus perfiles o especificaciones

tcnicas, de tal suerte que ante un recurso de objecin al cartel, podr defender de manera

adecuada la especificacin cuestionada.

En este punto es necesario recordar que el principio de libre concurrencia no debe y no

puede entenderse ilimitado, es decir que los procedimientos de licitacin no son una mera

oportunidad de hacer negocios en los que la Administracin est obligada a recibir todas las

opciones del mercado sin importar cules son sus necesidades reales.

Tal principio demanda un sano equilibrio entre realidades de mercado y necesidades reales

de la entidad; la nica forma de demostrar y acreditar que no se incurre en una arbitrariedad

es mediante el conocimiento de la realidad de la necesidad, es decir con la debida

planificacin.

As que la defensa de una clusula cartelaria no debiera ser algo sorpresivo o improvisado,

sino por el contrario una mera oportunidad para evidenciar las razones que previamente setuvieron para justificar una condicin especfica.

De igual manera, el conocer las necesidades permite contratar lo que se ocupa y por ende se

da una sana inversin de fondos pblicos.

De qu vale tramitar un excelente concurso si al final se reciben bienes y servicios que no

cumplen a cabalidad con lo que el inters pblico exige.

7/24/2019 La Planificacin en Compras Pblicas

5/7

5

Es reiterada la problemtica en la que el cartel fue elaborado bajo un perfil tcnico

especfico, las ofertas se ajustan a ese cartel pero al momento de estar en la ejecucin

contractual nos damos cuenta (demasiado tarde) de que la memoria RAM del equipo no

es suficiente para que los equipos corran en nuestras plataformas, el tamao de los

muebles pedido no se ajusta al espacio fsico que tengo, o el color de los uniformes

institucionales no es el oficial.

Aqu es necesario destacar algo: cmo puedo hacer un buen cartel si no conozco realmente

los alcances reales de lo que necesito? y de igual manera, cmo puedo defender una

clusula cartelaria en el trmite de un recurso de objecin al cartel, si ni siquiera tengo idea

de por qu razn fij una determinada especificacin?

La respuesta a las anteriores interrogantes, arroja una triste realidad: muchas de las

objeciones son producto de la elaboracin de carteles sobre un desconocimiento de lo que

realmente se necesita. No es extraa la cantidad de recursos de objecin en los cuales la

Administracin simplemente se allana a la pretensin de los objetantes, lo que en alguna

medida podra reflejar que no se conocan los alcances de la necesidad.

Y es que la existencia del recurso de objecin y su respectivo trmite no es, por s mismo,

un problema. El problema est en que muchas veces obliga a suspender por ms de diez

das hbiles el curso de la licitacin mientras se resuelve y luego genera publicaciones

adicionales y prrrogas de la fecha de apertura todo por aspectos en los que la

Administracin simplemente se allana porque no conoca de sus necesidades.

De igual manera, el conocer mi necesidad se deber ver reflejado en la forma en la cual yo

estructuro el cartel, de tal suerte que tengo certeza de donde ubicar cada una de las

caractersticas, dentro de la estructura requisitos de admisibilidad-factores de

calificacin. Al conocer qu es lo que se requiere me permite definir un perfil de aspectos

mnimos que no puedo dejar de atender: ah ya me dio la luz de lo que debe ser un requisito

de admisibilidad y adicionalmente, lo que producto del verdadero conocimiento de las

necesidades, considero es una mera ventaja lo puedo incorporar en los factores de

calificacin. Solo el conocimiento claro de las necesidades me permite pulir mi cartel.

Veamos un ejemplo: la experiencia. La experiencia es un concepto sumamente amplio que

puede tener un sinnmero de matices: aos de constituida una empresa, cantidad de clientes

atendidos, volumen de ventas de un objeto, de una marca de un modelo; aos de

representacin de la marca, aos de vender bienes en general o el bien similar al que se

quiere adquirir.

Adems, presenta otros matices: tiempo de experiencia (ventas de los ltimos tres aos

versus las ventas hechas en veinte aos) origen de la experiencia (nacional/ extranjera), etc.

Pues bien, cmo se incorpora esa experiencia a un cartel depende en buena medida de saber

qu es lo que la entidad realmente necesita y eso es tan variado como mltiples son las

necesidades. Lo importante es que de previo a elaborar el cartel se responda a la pregunta.

Cul es el mnimo de experiencia que me garantiza un oferente adecuado? Cul es la

experiencia que me interesa valorar: aos, cantidad, antigedad en el mercado?

7/24/2019 La Planificacin en Compras Pblicas

6/7

6

Esas respuestas van asociadas indudablemente al conocimiento de mi necesidad como

Institucin. Veamos ms en detalle: no es el mismo tratamiento que debe darse a la

experiencia si se trata de la compra de unos abanicos para oficina que para la concesin de

un aeropuerto, pero si yo no tengo esto claro, ello me genera distorsiones como pedir

quince aos en venta de abanicos, lo que probablemente me genere un procedimientoinfructuoso o bien pedir un ao en gestin de aeropuertos lo que pone en riesgo la

satisfaccin al recibir empresas inexpertas para tan complejo negocio.

En similar sentido, debo saber qu me interesa, si fijar un mnimo de experiencia como

requisito de admisibilidad, o considerarla como una mera ventaja comparativa que debe

incorporarse en el sistema de calificacin o una combinacin de ambas.

En resumidas cuentas es necesario conocer qu se necesita y cul es el mnimo

requerimiento para no arriesgar la satisfaccin del inters pblico. As tengo el insumo

exitoso para la confeccin de un cartel.

3) os acerca a la realidad de mercado.

Camine, compare y compre. Este precepto bsico que manejan los expertos en asesorar a

los consumidores es lo que se debe ver reflejado en los procedimientos de contratacin.

Una licitacin no debera ser analizada como una serie de trmites engorrosos sino ms

bien como la concrecin de un anlisis comparativo del mercado.

Ahora bien, como no se trata de una compra regida por la autonoma de la voluntad, segn

la cual yo decido libremente qu compro, sino que est inmersa en los controles propios de

la legalidad a efectos de garantizar la transparencia y tica es necesario que esa

comparacin de ofertas se haga sobre bases objetivas previamente establecidas (cartel).

Por seguridad jurdica y transparencia esas reglas cartelarias no pueden cambiar

arbitrariamente una vez que se ha hecho la apertura de ofertas, de tal suerte que el cartel

debe estar lo mejor estructurado posible. Esa cercana a lo mejor posible debe enfocarse

desde dos puntos de vista bsicos, dentro del marco de legalidad: el conocimiento de la

necesidad y la realidad del mercado.

La elaboracin de un cartel no puede llevarse a cabo de manera ciega, es decir, sin conocer

la realidad del mercado. De previo a definir el perfil especfico que atiende a mis

necesidades, debo conocer cmo se encuentra el mercado, para que de esa forma, loscarteles no sean normas muertas ajenas a lo posible.

Una primera y clara consecuencia de desatender este conocimiento de mercado lo

constituye la declaratoria de infructuoso de los concursos. Si se definen objetos de difcil o

imposible cumplimiento, desatendiendo una realidad de mercado, un resultado previsible lo

es la no participacin de oferentes idneos.

Otra consecuencia, es la presentacin innecesaria de recursos de objecin. Si un cartel

incorpora requisitos que no se ajustan a la realidad del mercado hacia la cual va dirigida la

7/24/2019 La Planificacin en Compras Pblicas

7/7

7

compra, otra posibilidad es la interposicin de recursos de objecin, que en muchas

ocasiones son simplemente atendidas por parte de la Administracin con un allanamiento,

lo cual es un retraso en los formalismos, que bien pudo haberse evitado.

Como tercer punto, podemos identificar que ese tipo de carteles inconsultos pueden

generar litigios en la fase de estudio de ofertas, ya que enfrenta a la entidad a mltiplesofertas con incumplimientos de requisitos que no se pueden cumplir, lo que involucra

retrasos y litigios entre empresas.

Esta problemtica puede solventarse mediante conocimiento de casos anteriores, teniendo

contacto con otras Administraciones que han realizado compras similares, con estudios de

mercado y con las reuniones de precartel que establece la normativa actual.

El contacto sano, objetivo y equilibrado con los potenciales oferentes puede arrojar una

mejor contratacin pblica.

4) Constituye el pilar de xito de la ejecucin contractual y su fiscalizacin.

Tal como hemos visto, una correcta planificacin, genera mejores carteles y por ende

mejores contratos, de tal suerte que las reglas del juego para la ejecucin contractual se

definen con claridad y suponen una disminucin de discrepancias. De igual manera, al

establecerse de manera difana los derechos y obligaciones de las partes, la fiscalizacin se

supone debe llevarse a cabo de manera ms objetiva y certera.

5) Es un eslabn en la cadena de mejora constante de la gestin pblica.

El anlisis ex post, es decir, establecer los yerros y virtudes que se tuvieron en una

contratacin debiera ser el primer insumo para la planificacin de la futura compra. Los

procesos de compra debieran verse como procesos constantes de mejora y si luego de haber

realizado un proyecto de compra se determinan aspectos a mejorar, esa valiosa informacin

debiera considerarse como el primer paso para no cometer los mismos errores en esa nueva

contratacin.

Lamentablemente el aprendizaje de errores cometidos en procesos licitatorios no se valora

y en muchas ocasiones se comenten los mismos desaciertos una y otra vez.

ConclusinLa planeacin de una compra involucra conocer con claridad qu se requiere, qu ofrece el

mercado y cules son las posibilidades de la Administracin. Esa planeacin que no es

algo, per se, complejo, sino que depende del objeto contractual, ha de recoger la

experiencia ya vivida y ha de conceptualizarse como la piedra angular para la elaboracin

de un buen cartel que, a su vez, debe generar un contrato adecuado y una eficiente y eficaz

ejecucin contractual.