evolución de la gestión de los rp

Evolución de la política nacionalde materiales peligrosos, residuosy actividades altamente riesgosas

INSTITUTO NACIONAL DE ECOLOGÍADIRECCIÓN GENERAL DE MATERIALES, RESIDUOS

Y ACTIVIDADES RIESGOSAS

LOGROS Y RETOS PAR A EL DESARROLLO SUSTENTABLE

1995-2000

Ernesto Zedillo Ponce de León

Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos

Julia Carabias Lillo

Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca

Enrique Provencio

Presidente del Instituto Nacional de Ecología

Cristina Cortinas de Nava

Directora General de Materiales, Residuos y Actividades Riesgosas

Primera edición: septiembre de 2000.

D.R. Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca

Instituto Nacional de Ecología

Av. Revolución 1425, Col Tlacopac,

Delegación Álvaro Obregón, C.P. 01040, México, D.F.

Impreso y hecho en México.

ÍN D I C E

PRESENTACIÓN .................................................................................................... 9

INTRODUCCIÓN ................................................................................................ 11

I. MARCO CONCEPTUAL .................................................................................... 21

Definición de los conceptos centrales de la política␣ ....................................... 21

Desarrollo sustentable ....................................................................... 21

Daño .................................................................................................. 22

Peligro y riesgo ................................................................................... 23

Prevención y reducción de riesgos ..................................................... 23

Minimización ..................................................................................... 24

Definiciones particulares ................................................................... 25

Naturaleza pública de la política␣ ................................................................ 27

El ambiente y la salud ........................................................................ 27

Derechos Humanos y medio ambiente .............................................. 30

Convenios y tratados internacionales ................................................ 31

Incorporación de la política a la agenda del gobierno federal ␣ ........................ 37

Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988y Programa Nacional de Ecología 1984-1988 ................................. 37

Plan Nacional de Desarrollo 1989–1994, Programa Nacionalpara la Protección del Medio Ambiente 1990-1994 y Basespara una Política Nacional de Residuos Peligrosos ......................... 40

Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000y Programa de Medio Ambiente 1995-2000 ................................... 45

II. ANTECEDENTES Y DIAGNÓSTICO .................................................................... 49

Antecedentes recientes de la política ␣ ............................................................ 49

Antecedentes de la Dirección General de Materiales,Residuos y Actividades Riesgosas ................................................... 50

La política del periodo 1983-1988 ..................................................... 51

La política del periodo 1989-1994 ..................................................... 53

INSTITUTO NACIONAL DE ECOLOGÍALOGROS Y RETOS 1995-2000

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Una mayor convergencia entre los procesos de desconcentración,descentralización y participación social ␣ ................................................ 261

Una estrecha vinculación entre información y gestión ␣ ................................ 262

Continuidad en el fomento a la infraestructura de serviciosde manejo de residuos peligrosos ␣ .......................................................... 263

Un mayor énfasis en la minimización y manejo integral de residuospeligrosos en zonas prioritarias ␣ ............................................................ 264

a) Zona Metropolitana del Valle de México..................................... 264

b) León, Guanajuato ........................................................................ 265

Promoción del reciclado focalizada por corrientes específicasde residuos peligrosos ␣ ........................................................................... 266

a) Acumuladores usados .................................................................. 266

b) Envases vacíos de plaguicidas ...................................................... 266

c) Pilas usadas .................................................................................. 266

d) Llantas usadas .............................................................................. 266

e) Aceites lubricantes usados ........................................................... 267

Una coordinación efectiva para prevenir y minimizar accidentes químicos␣ ......... 267

a) Foros intersectoriales ................................................................... 267

b) Declaratoria de zonas intermedias de salvaguarda ....................... 268

c) Programa de Prevención de Accidentes Químicosde León, Guanajuato .................................................................... 268

d) Fortalecimiento de la capacidad institucionalpara la evaluación de proyectos prioritarios ................................. 268

Casos de estudio sobre remediación de sitios contaminadoscon materiales y residuos peligrosos␣ ...................................................... 269

a) Sitios contaminados con hidrocarburos en Tabasco .................... 269

b) Sitios contaminados con plaguicidas ........................................... 269

c) Sitios contaminados con carbón-azufre ........................................ 269

d) Sitios contaminados con cromo .................................................. 270

e) Sitio contaminado con residuos sulfurosos ................................. 270

Una mejor atención a proyectos especiales ␣ ................................................. 270

a) Sistema de Manejo Ambiental para la AdministraciónPública Federal ............................................................................. 270

b) Programa Municipios Saludables ................................................ 271


4

Problemas y asuntos pendientes␣ ................................................................... 55

Diversos inventarios de residuos peligrosos ...................................... 55

Efectos ambientales del manejo de los residuos peligrosos ............... 56

Normatividad insuficiente y limitada ................................................. 56

Esquema institucional poco eficiente ................................................ 57

Infraestructura instalada insuficiente ................................................ 58

Criterios y razones para la adopción de la política␣ ....................................... 59

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanosy Tratados Internacionales ............................................................. 59

III. DESCRIPCIÓN DE LA POLÍTICA ACTUAL .......................................................... 77

Objetivos planteados por la política ␣ ............................................................ 78

General .............................................................................................. 78

Particulares ........................................................................................ 78

Instrumentos y acciones para desarrollar la política .......................... 85

Programa para la Minimización y Manejo Integral de losResiduos Industriales Peligrosos en México 1996-2000 ................. 87

Programa de Gestión Ambiental de Sustancias Tóxicasde Atención Prioritaria ................................................................... 92

Promoción de la Prevención de Accidentes Químicos ...................... 98

Minimización y manejo ambiental de los residuos sólidosmunicipales e industriales no peligrosos ...................................... 101

Prevención de la contaminación del suelo y su remediación ........... 103

IV. IMPLANTACIÓN DE LA POLÍTICA ................................................................... 107

Aspectos organizacionales de la Dirección General de Materiales,Residuos y Actividades Riesgosas␣ ......................................................... 108

Estructura de la Dirección General en el periodo 1995-2000 ......... 109

Funciones básicas que desarrolla la Dirección Generalde Materiales, Residuos y Actividades Riesgosas .......................... 117

Relaciones interinstitucionales entre la dirección generaly las demás dependencias gubernamentales. ................................ 121

Programa para la minimización y manejo integral de residuosindustriales peligrosos en México 1996-2000 ␣ ....................................... 139

Modernización de la regulación ambiental ...................................... 139

Sistema de Información Ambiental ................................................. 141

5

EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA NACIONAL DE MATERIALES PELIGROSOS …

Federalismo y descentralización de la gestión ambiental ................. 144

Presencia activa y desempeño eficaz en el contexto internacional ........ 144

Estímulo y vigilancia de la normativa ambiental .............................. 145

Fomento a la participación ciudadana ............................................. 148

Promoción de la infraestructura ambiental y diversificaciónproductiva ..................................................................................... 149

Programa de Gestión Ambiental de Sustancias Tóxicas de AtenciónPrioritaria ␣ .......................................................................................... 151





Capacitación y comunicación social ................................................ 159

Fortalecimiento de capacidades ....................................................... 160

Promoción de la Prevención de Accidentes Químicos ␣ .................................. 160


Fortalecimiento de los sistemas de información y accesopúblico a la información. .............................................................. 161


Estímulo y vigilancia de la normativa ambiental .............................. 164

Prevención, reducción y manejo de riesgos ..................................... 165

Ordenamiento ecológico del territorio ............................................ 167


Minimización y Manejo Ambiental de los Residuos Sólidos Municipalese Industriales no Peligrosos␣ .................................................................. 168


Federalismo y descentralización de la gestión.................................. 168

Sistemas de información e inversiones en serviciosde infraestructura ......................................................................... 169

Educación y capacitación ................................................................. 170

Fomento de la participación ciudadana ........................................... 171


Prevención de la contaminación y remediación de suelos contaminados ␣ ....... 172


Sistema Nacional de Información Ambiental .................................. 172


6



Desarrollo de enfoques estratégicos y tecnológicos. ........................ 174

V. LOGROS ..................................................................................................... 175

Enfoque de la política␣ .............................................................................. 175

Cambios Institucionales␣ ........................................................................... 176

Resultados de la reestructuración de la Dirección General ............. 176

Incremento de la calidad y de la integración de los servicios .......... 182

Avances en la simplificación administrativa .................................... 182

Mejora regulatoria ␣ ................................................................................... 184

Reforma de la Ley General del Equilibrio Ecológicoy la Protección al Ambiente (LGEEPA) ......................................... 185

Reglamento en Materia de Materiales y Residuos Peligrosos yActividades Consideradas como Altamente Riesgosas. ................ 186

Fortalecimiento de la normatividad ................................................. 189

Contribución a la consolidación del sistema de información ambiental␣ ......... 192

Construcción del sistema de informacióna partir de instrumentos de gestión.............................................. 192

Sistemas de información sobre generación y movimientostransfronterizos de residuos peligrosos. ....................................... 195

Sistema de información sobre actividades riesgosas ........................ 200

Promoción de la creación de Centros de Informaciónde los Núcleos Técnicos de la REMEXMAR ................................ 200

Comunicación, coordinación y fomento a la participación ciudadana␣ ............ 201

Progresos en materia de comunicación............................................ 201

Documentación de las políticas ....................................................... 202

Participación ciudadana ................................................................... 202

Coordinación intersecretarial e intersectorial .................................. 207

Presencia activa y desempeño eficaz en el contexto internacional ␣ ................ 211

Compromisos y cooperación internacionales .................................. 211

Fortalecimiento de la capacidad de gestión ..................................... 224

Minimización y Manejo Integral de Residuos Industriales Peligrosos␣ ........... 226

Minimización de residuos peligrosos en empresas industriales ......... 226

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EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA NACIONAL DE MATERIALES PELIGROSOS …

Incentivos a los generadores y a las empresas de serviciosde manejo de residuos peligrosos ................................................. 227

Cumplimiento y vigilancia de la ley ␣ .......................................................... 228

Residuos peligrosos ......................................................................... 228

Desarrollo de infraestructura de servicios de manejo de residuos peligrosos␣ ......... 230

Evolución de la creación de servicios de manejode residuos peligrosos ................................................................... 230

Tendencia del reciclado de residuos industriales ............................. 236

Tendencia de la incineración ........................................................... 240

Infraestructura para el empleo de combustibles alternos ................ 241

Balance entre generación de residuos peligrososy capacidad instalada de manejo ................................................... 242

Gestión Ambiental de Sustancias Tóxicas de Atención Prioritaria ␣ .............. 243

Análisis comparativo de datos y evaluaciónde riesgos ecotoxicológicos ........................................................... 243

Foros científico-técnicos / asesoría técnica ....................................... 245

Proyectos para sustentar el reciclado o sustituciónde sustancias tóxicas en productos de consumo ........................... 246

Fortalecimiento de capacidades locales en materia de riesgo ␣ ....................... 247

Verificación del cumplimiento de la ley en materia de riesgo/autorregulación ␣ ................................................................................. 248

Verificación ...................................................................................... 248

Autorregulación ............................................................................... 248

Ordenamiento ecológico del territorio ␣ ........................................................ 248

VI. HACIA LA CONSOLIDACIÓN DE LA POLÍTICA ................................................. 249

Un nuevo contexto para definir la política del manejo de los materialespeligrosos, los residuos, las actividades altamente riesgosas,la prevención de la contaminación y la remediación de suelos ␣ ............... 249

Modernización del marco jurídico ␣ ............................................................. 254

Cambios a la Ley.............................................................................. 254

Una mejor vinculación entre políticas nacionales y compromisosinternacionales ␣ ................................................................................... 258

La participación de México en los foros internacionales ................. 259

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PRESENTACIÓNEVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA NACIONAL DE MATERIALES PELIGROSOS …

PRESENTACIÓN

El propósito de este documento es exponer y analizarcon un enfoque de política pública cuáles han sido losavances que se han logrado durante el periodo 1995-

2000 en la gestión de los materiales peligrosos, los residuospeligrosos y las actividades altamente riesgosas, así como losavances normativos y administrativos en la atención al pro-blema de los desechos sólidos municipales y los resultadosde las políticas emprendidas para prevenir y remediar la con-taminación del suelo, ocasionada por materiales y residuospeligrosos.

La documentación y análisis de las diversas políticas seenmarcarán en una breve relación histórica de los problemasy su tratamiento, con el objeto de poner en perspectiva sudesarrollo, mostrar el camino recorrido, registrar los facto-res más inf luyentes en la situación actual e identificar cuá-les son las tareas pendientes y los aspectos a consolidar enel futuro.

En el desarrollo del trabajo se tomará en consideraciónla evolución y consolidación organizacional y operativa de laactual Dirección General de Materiales, Residuos y Activi-dades Riesgosas, que desde 1988 a la fecha ha estado ads-crita a tres órganos diferentes de la política ambiental federal:Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE), Secre-taría de Desarrollo Social (SEDESOL) y Secretaría de Medio


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Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), cuyas di-versas ideas y decisiones acerca de los materiales y residuos pe-ligrosos y las actividades riesgosas inf luyeron naturalmente enla configuración, rango y transformaciones de la Dirección.

El libro expondrá también las modificaciones que han ex-perimentado la política y administración de materiales peligrosos,residuos de diversa índole y actividades consideradas altamenteriesgosas a consecuencia de la globalización del comercio, la re-gionalización económica, los nuevos arreglos mundiales geopolí-ticos y la aparición de diversos regímenes multinacionales en lamateria.

En sintonía con la apertura comercial de los productos quí-micos, que elimina barreras innecesarias al comercio, los gobier-nos han procedido precautoriamente a sacar del mercadosustancias altamente riesgosas, particularmente las que son tóxi-cas, persistentes y bioacumulables y a restringir los movimien-tos transfronterizos de los residuos peligrosos. Y actualmentese pone gran énfasis en la prevención de daños por situacionesambientales indeseadas, propósito que incidirá notablemente enlas políticas regulatorias de los nuevos procesos productivos yproductos de consumo y que tratará de evitar la generación notan sólo de residuos peligrosos, sino de todo tipo de residuos.

Por último, en el libro se deja constancia del espíritu pú-blico que animó las actividades de la Dirección, que abrió yensanchó los espacios de participación ciudadana en el análisisy redefinición de políticas y programas, así como de su espíri-tu federalista que se expresó en múltiples actividades de forta-lecimiento de las capacidades de las entidades federativas parala gestión de materiales y residuos peligrosos y de las activida-des públicas y privadas consideradas altamente riesgosas, comoun preámbulo a una descentralización más firme.

En cuanto a su organización, el primer capítulo se dedicaa dejar sentadas las bases conceptuales de la política de mate-riales y residuos peligrosos y su posicionamiento en la agendanacional; en el segundo se abordan los antecedentes recientes;en el tercero se presentan las razones y el contenido de la actualpolítica; en el cuarto y quinto capítulo se documenta la aplica-ción de la política, sus avances y resultados; y en un sexto y úl-timo capítulo, se perfilan una serie de recomendaciones para lafutura evolución de la política en sus ámbitos de materialespeligrosos, residuos, actividades altamente riesgosas, prevenciónde la contaminación y remediación de suelos.

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INTRODUCCIÒNEVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA NACIONAL DE MATERIALES PELIGROSOS …

La política pública que se documenta en este trabajo,relativa a la gestión de los materiales y residuos peli-␣ ␣ grosos, los residuos sólidos municipales y los indus-

triales no peligrosos, la protección y remediación de los sue-los contaminados, y las actividades altamente riesgosas, haentrado a formar parte, de manera sobresaliente, de la agen-da ambiental del Gobierno Federal.

Desarrollados como respuesta a diversos riesgos parala calidad de la vida en sociedad, cada uno de estos camposde acción pública está presente en la agenda gubernamentalfederal, aunque no todos con el mismo rango y prioridad.Así, por ejemplo, los residuos peligrosos han alcanzado unamayor jerarquía y urgencia de atención dado que éstos, alhaber perdido su valor a los ojos de quien los genera, sue-len ser abandonados o dispuestos inadecuadamente, con elefecto de representar riesgos para el ambiente y la población,además de ocasionar incidentes que suscitan justificadamentela crítica y preocupación pública, como los que se citan a con-tinuación:• En 1958, se estableció la empresa Cromatos de Méxi-

co, S.A., en el municipio de Tultitlán, estado de Méxi-co. Esta empresa, dedicada a producir compuestos decromo, contaba con procesos de producción a cieloabierto, sin existir controles sobre sus emisiones de

I NTRODUCCIÓN


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polvos, descargas de aguas residuales y manejo de los residuos, que se arro-jaban en sitios disponibles en las zonas aledañas y, al mismo tiempo, seofrecían como material de relleno. A partir de 1975, la población inició unaserie de reclamaciones, por considerar que estaba siendo afectada por di-chos residuos de cromo liberados al ambiente. Después de un largo proce-so, en 1978 se determinó la clausura definitiva de la fábrica y el traslado alos terrenos de la planta de parte del relleno utilizado en la nivelación decalles. En este lugar se constituyó un depósito, en 1983, en el que se al-macenaron alrededor de 75,000 toneladas de residuos y tierras que conte-nían cromo, las cuales se recubrieron para impedir su arrastre por el viento;dicho depósito aún persiste.

• En 1984, en la Colonia El Caracol, municipio de Tlalnepantla, estado deMéxico, se produjo una mezcla de materiales filtrantes con contenido degrasas que, al ser dispuesta inadecuadamente, dio lugar a un fenómenoexotérmico que afectó a quienes se introdujeron al predio contaminado,causándoles quemaduras sumamente graves. Las acciones de remediaciónse concretaron a tapar con tierra los residuos peligrosos. Cabe mencionarque el origen de éstos no ha sido aclarado, aunque se señala a diversasempresas aceiteras como las responsables de su disposición.

• En 1987, la empresa Alco Pacífico de México, S.A. de C.V., inició opera-ciones como recicladora de plomo. Para ello, utilizaba como materia pri-ma baterías automotrices, residuos de óxido de plomo, separadores debaterías trituradas con contenido de óxido de plomo y sulfato de plomo,adquiridos en los Estados Unidos de América bajo el régimen de importa-ción temporal. En 1991, esta empresa fue clausurada por la autoridad com-petente debido a que no cumplía con la normatividad. Al declararse enquiebra, los propietarios dejaron en sus patios alrededor de 12,000 m3 deresiduos peligrosos dispuestos de una manera inadecuada y sin cumplir conla obligación legal de retornarlos a su país de origen. Además, 18,000 m3

de suelo estaban contaminados. Las autoridades destinaron fondos paracubrir los residuos con una membrana de polietileno de alta densidad, conlo que se evitó la contaminación del entorno mientras se llevaba a cabo laobra de remediación del sitio. Para lograr esto último, se impuso una san-ción a la empresa transportista que llevó ahí los residuos reciclables, recursocon el cual se enviaron los residuos y tierras contaminadas con plomo ados confinamientos de residuos peligrosos

Aun cuando la Ley preveía desde entonces la necesidad de reglamentar ynormar la gestión de los materiales peligrosos y de las actividades altamente ries-

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gosas, situaciones como las reseñadas condujeron en 1988 —año en el que sepublicó la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente(LGEEPA)—, a promulgar el Reglamento en Materia de Residuos Peligrosos, asícomo siete Normas Oficiales Mexicanas (relativas a su clasificación, caracteriza-ción, determinación de la incompatibilidad entre residuos, a los sitios para ubi-car confinamientos para su disposición final, su diseño, construcción yoperación).

Estas disposiciones jurídicas fueron las primeras emitidas por una autori-dad federal que, en virtud de ellas, es la única facultada para regular y contro-lar residuos peligrosos. Como consecuencia, surgieron numerosos trámitesadministrativos para regular a los establecimientos generadores de los residuospeligrosos y a las empresas de servicios encargadas de su manejo. En conexión,la gestión se orientó a promover la creación de negocios o de mercados ambien-tales de manejo y disposición de residuos a partir de inversiones de la iniciativaprivada, más que a fijar las normas y estándares de su regulación, puesto que sólose normó la disposición final de los residuos peligrosos mas no su reciclado,tratamiento o incineración. Además, a partir de esa fecha, los residuos peligro-sos fueron mencionados e incluidos sólo como dimensiones de los ProgramasSectoriales Ambientales, con el efecto de que las asignaciones presupuestariasy de personal se orientaron preferentemente hacia el área administrativa corres-pondiente a dicha materia y no a las áreas específicas de gestión de los materia-les peligrosos, las actividades altamente riesgosas, los residuos sólidosmunicipales e industriales no peligrosos, o a la protección y remediación delsuelo. Sin embargo, dos accidentes en actividades altamente riesgosas tuvieronun poderoso efecto en la orientación de la política pública en dicho campo.

El primero fue el caso del accidente ocurrido en 1984, en San Juan Ixhuate-pec, estado de México, en los depósitos de gas de la empresa Petróleos Mexicanos,en los cuales ocurrió uno de los peores accidentes en ese tipo de instalaciones —conocido como BLEVE (Boiling Liquid Expanding Vapor Explosion)—, que destruyóun gran número de casas y edificios a su alrededor, causando la muerte y heridasa numerosas personas.

Cabe señalar que los asentamientos humanos densamente poblados alre-dedor de las instalaciones donde ocurrió el accidente constituían una violaciónf lagrante al uso del suelo autorizado en ese sitio, eminentemente industrial. Estoinf luyó para que en la Unión Europea, al revisarse la Directiva de Seveso —queregula la prevención de accidentes en actividades altamente riesgosas—, se cita-ra en el preámbulo de la nueva versión el accidente antes referido y se indicaraa todos los países miembros de la Unión la necesidad de regular estrictamentelos usos del suelo alrededor de los lugares que realizan actividades altamenteriesgosas, como medida para prevenir consecuencias desastrosas. En México, lareacción del Gobierno a este evento fue crear un área a cargo de desarrollar lasbases e instrumentos para regular este tipo de actividades en la instancia ambien-


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tal correspondiente; área que hoy se encuentra comprendida en la DirecciónGeneral de Materiales, Residuos y Actividades Riesgosas del Instituto Nacionalde Ecología.

El segundo accidente en importancia fue el ocurrido en 1992 en Guadala-jara, Jalisco, en donde explotó el drenaje en una zona importante y altamenteconcurrida de la ciudad, por la presencia de grandes cantidades de gasolina yotras sustancias peligrosas, lo que ocasionó un sinnúmero de muertes y dañosmateriales. Por esta razón, se emitió una instrucción Presidencial para la crea-ción del Programa Nacional de Prevención de Accidentes en Actividades Alta-mente Riesgosas, y se otorgó al recién creado Instituto Nacional de Ecología(INE), la responsabilidad de coordinar este esfuerzo que movilizó a diversas de-pendencias gubernamentales, instituciones académicas y organizaciones civiles.

Estos accidentes inf luyeron en la revisión y enmienda, en 1996, de la LeyGeneral del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en la cual, ademásde identificarse como de interés público la creación de Zonas Intermedias deSalvaguarda (ZIS) en torno a los lugares donde se desarrollan actividades alta-mente riesgosas, con el propósito de reforzar el control de los usos del suelo, seobligó a las empresas con este tipo de actividades a realizar estudios de riesgo,requisito que anteriormente sólo era obligatorio para aquellas que proyectabandesarrollar nuevas actividades consideradas altamente riesgosas.

En el caso de los materiales peligrosos tóxicos, recientemente se les ha atri-buido importancia desde la perspectiva ambiental y no sólo sanitaria, a partirdel reconocimiento del estrecho vínculo que liga los riesgos en uno y otro sen-tido. Ejemplo de situaciones que han contribuido a elevar la conciencia a esterespecto son las quejas ciudadanas ante la Comisión Nacional de DerechosHumanos por la seria contaminación de suelos, cuerpos de agua y aire comoconsecuencia de la fumigación aérea de plaguicidas en lugares como el Valle delYaqui en Sonora; la mortandad de miles de aves migratorias en la Presa de Sil-va en Guanajuato, en las que se encontraron cantidades importantes de plagui-cidas y metales pesados; y el caso de elevados niveles de exposición al plomo deniños en zonas residenciales aledañas a una empresa fundidora en Torreón,Coahuila. Este último caso, por cierto, constituye también un ejemplo de crea-ción de asentamientos humanos en zonas eminentemente de uso industrial delsuelo, violando las disposiciones legales al respecto.

Es importante hacer mención de los impactos adversos que, sobre la bio-diversidad de un país como México, tiene la liberación y difusión de las sustan-cias tóxicas en el ambiente, así como su acumulación a lo largo de la cadenaalimentaria, particularmente cuando se trata de sustancias persistentes y bioacu-mulables. Ya en la década de 1960, Rachel Carson describía en su libro la Pri-mavera Silenciosa, la desaparición del canto de las aves en los campos tratadoscon plaguicidas organoclorados, razón por la que productos como el DDT fue-ron retirados del comercio en muchos países, sobre todo para usos agrícolas, y

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no por sus efectos en la salud humana. Otro accidente aleccionador fue el ocurri-do en Seveso, Italia, en 1976, cuando se liberaron dioxinas (otros compuestosorgánicos persistentes) que causaron la muerte de cerca de cien mil animalesdomésticos y silvestres, mas no de seres humanos.

La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente iden-tifica el manejo inadecuado de los plaguicidas, fertilizantes y sustancias tóxicas,junto con la disposición inapropiada de los residuos sólidos municipales, indus-triales no peligrosos y peligrosos, como una de las causas principales de la con-taminación del suelo y señala la necesidad de promover la adopción de medidaspara prevenir tal situación al emitir autorizaciones, y de fomentar tanto la reduc-ción de la generación de residuos como su reciclado.

En el caso de los plaguicidas, fertilizantes y sustancias citadas previamen-te, se creó un mecanismo de coordinación: la Comisión Intersecretarial para elControl del Proceso y Uso de Plaguicidas, Fertilizantes y Sustancias Tóxicas(Cicoplafest), en el que las Secretarías responsables del ambiente, la salud, laagricultura y el comercio, desde 1987, acordaron trabajar juntas para emitir per-misos de importación de tales sustancias, promulgar normas conjuntas en lamateria y sumar esfuerzos para evaluar y registrar nuevos plaguicidas. DichaComisión, no obstante haber operado con muchas limitaciones de recursos y nosiempre con la eficiencia demandada, constituye indudablemente un avance sus-tantivo en materia de coordinación entre autoridades, que no muchos países dela región tienen. Es por ello que se ha terminado un estudio para sustentar elfortalecimiento de este organismo, debido a las ventajas que representaría antela globalización del comercio que incluye a los productos químicos y por la im-portancia económica que tienen sus actos de autoridad. No obstante, para lo-grar este objetivo aún es preciso reformar varias leyes.

En el campo de las sustancias tóxicas la mayor parte de las acciones de-sarrolladas en los últimos años para prevenir y reducir sus riesgos respon-den a convenios o acuerdos internacionales suscritos por el Gobierno deMéxico, entre los que destacan el Tratado de Libre Comercio de América delNorte (TLCAN) y el Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Nor-te, así como el ingreso a la Organización para la Cooperación y el DesarrolloEconómico (OCDE). A ello se suma el compromiso de poner en práctica el Ca-pítulo 19 de la Agenda XXI de la Organización de las Naciones Unidas, relati-vo al manejo ambientalmente adecuado de las sustancias químicas.

En lo que atañe a los residuos sólidos municipales se procedió únicamen-te a elaborar las Normas Oficiales Mexicanas (NOM) por parte de la autoridadambiental federal. Esto es paradójico, si se analizan los planes nacionales dedesarrollo y los programas ambientales de las dos últimas administraciones enlos que se toma ampliamente en consideración el tema, por el grave problemaactual que genera la disposición inadecuada del creciente volumen de residuossólidos muncipales en zonas frágiles y vulnerables.


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Un tema hasta hoy ignorado es el concerniente a los residuos industrialesno peligrosos, acerca de los cuales no existen criterios para identificarlos y clasifi-carlos, como tampoco se han desarrollado reglamentos y Normas Oficiales Mexi-canas que orienten a los generadores a darles un manejo ambientalmente adecuado.

En ambos casos no ha sido suficientemente tomada en cuenta la necesidadurgente de prevenir su generación y de valorizar o tratar, tanto como sea posi-ble, los residuos que se generan, para evitar enviarlos a un sitio de disposiciónfinal, aunque éste sea un relleno sanitario.

En relación con la protección y remediación de los suelos contaminados,las actividades del Gobierno se centraron en responder a las emergencias am-bientales relacionadas con fugas o derrames de materiales peligrosos y atenderquejas ciudadanas por el abandono o disposición inadecuada de residuos peli-grosos por empresas transportistas o que dejaron de operar, a través de la Pro-curaduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), órgano desconcentradode la SEMARNAP, sin que hubiera reglamentación o normativa en la materia,ni una política definida al respecto.

Así, en el periodo 1995-2000 y especialmente a partir de 1998, la Direc-ción General de Materiales, Residuos y Actividades Riesgosas del INE ha bus-cado establecer un balance en la atención a todas estas materias, a través del logrode los siguientes objetivos generales:• La modernización de la regulación ambiental, mediante la elaboración de un

proyecto de reglamento que integra la gestión de los materiales peligrosos,los residuos peligrosos, las actividades consideradas altamente riesgosas yla protección y remediación de los suelos contaminados, así como la con-solidación del marco normativo adecuándolo a las necesidades, prioridadesy circunstancias del país, buscando una relación positiva entre el costo desu aplicación y su efectividad (incluido el relativo a los residuos sólidosmunicipales).

• El desarrollo del Sistema Nacional de Información Ambiental, en lo que co-rresponde a las materias antes señaladas, para sustentar la toma de deci-siones en un mejor conocimiento de la realidad nacional y para difundirlos avances logrados en la implantación de las políticas y programas corres-pondientes.

• El impulso al federalismo y descentralización de la gestión ambiental, en pri-mer lugar a través de la desconcentración de trámites y, paralelamente,mediante varias actividades de fortalecimiento institucional y desarrollogerencial de los gobiernos de las entidades federativas y municipalidades afin de que se hagan cargo exitosamente de las funciones, hoy de competen-cia federal, en las distintas materias que se descentralicen en un futuropróximo. Como primer paso, con las reformas a la LGEEPA, se abrió laposibilidad de que las entidades federativas se ocupen del control de losresiduos de baja peligrosidad.

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• El fomento a la participación ciudadana, desarrollando mecanismos parainvolucrar en todo el territorio nacional a los distintos sectores sociales ygubernamentales en la identificación de los problemas; en el diseño e ins-trumentación de programas de minimización y manejo ambiental de todotipo de residuos; en el diseño y puesta en práctica de planes de acción re-gional para prevenir y reducir los riesgos de sustancias tóxicas; así comoen la instrumentación de los programas para la prevención de accidentesen actividades altamente riesgosas.

• La presencia activa y desempeño eficaz en el contexto internacional, lo cual se hadado de manera particular y con resultados tangibles, tanto en las reunionesde los grupos de sustancias químicas y residuos peligrosos de la OCDE, elgrupo de trabajo de plaguicidas del TLCAN, el grupo de trabajo de sustan-cias químicas de la Comisión de Cooperación Ambiental (CCA) de Nortea-mérica y la Red Panamericana de Manejo Ambiental de Residuos (REPAMAR).Aunado a lo cual se han suscrito acuerdos de cooperación con agencias am-bientales de Japón (JICA), Alemania (GTZ), Francia (BRGM y ADEME), loscuales apoyan el fortalecimiento de la gestión en las distintas áreas.

• La promoción de la minimización y creación de infraestructura para el manejointegral de los residuos peligrosos, colaborando en el desarrollo, difusión yaplicación de manuales para identificar oportunidades de minimización ymanejo adecuado de residuos de diversos giros industriales, así como fo-mentando, regulando y mejorando los trámites para la creación de infra-estructura de servicios para el transporte, acopio, almacenamiento, reuso,reciclado, tratamiento y disposición final de dichos residuos.

• La promoción de la evaluación de la instrumentación de los programas para laprevención de accidentes, mediante foros intersectoriales realizados en loca-lidades en donde existe un número importante de actividades altamenteriesgosas y la ejecución, tras cada foro, de un simulacro de accidente en elque participan las comunidades vecinas para contribuir a reducir riesgos.

• La comunicación y el desarrollo de publicaciones de divulgación, impartiendode manera regular conferencias abiertas al público y elaborando y difun-diendo documentos, a través de diferentes medios, para dar a conocer losavances en la gestión de las distintas materias.

• La reingeniería de la Dirección General, de modo que su estructura orgáni-ca y funcional sea idónea para llevar a la práctica las disposiciones de la Leyy del Reglamento Interior sobre la regulación de los materiales y residuospeligrosos, las actividades consideradas altamente riesgosas, los residuossólidos municipales e industriales no peligrosos y la protección y remedia-ción del suelo.

El sustento de esta decisión está basado en la propia definición que la LeyGeneral del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente da a lo que es un


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material peligroso: “un elemento, sustancia, compuesto, residuo o mezcla de ellosque, independientemente de su estado físico, represente un riesgo para el am-biente, la salud o los recursos naturales, por sus características corrosivas, reac-tivas, explosivas, tóxicas, inf lamables o biológico-infecciosas”.

En la citada definición se encierran conceptos fundamentales que permi-ten entender que:a) Los residuos peligrosos son materiales peligrosos que se desechan.b) La peligrosidad de los materiales y residuos peligrosos reside en sus pro-

piedades corrosivas, reactivas, explosivas, tóxicas, inf lamables y biológico-infecciosas (características CRETIB).

c) Existe una diferencia entre peligrosidad y riesgo, puesto que la primeraderiva de propiedades inherentes o intrínsecas de los materiales y residuos(propiedades CRETIB), en tanto que el riesgo es función de la exposiciónresultante de su forma de manejo.

d) Las actividades altamente riesgosas son consideradas como tales por ma-nejar materiales peligrosos en volúmenes y condiciones que pueden propi-ciar un accidente mayor que trascienda las instalaciones en las que semanejan.

e) Los materiales y residuos peligrosos pueden representar un riesgo para elambiente, la salud y los recursos naturales, entre otros, al contaminar lossuelos.

Cabe mencionar que en la legislación ambiental se habla de materiales yno de sustancias químicas peligrosas debido a un malentendido al suponer quesólo la autoridad sanitaria tiene facultad para regular las sustancias químicas—particularmente las tóxicas—, pese a que éstas pueden afectar, además de alser humano, al resto de los organismos vivos acuáticos y terrestres que cons-tituyen la biota, puesto que la mayoría de los seres vivos poseen el mismo tipode material genético y muchos comparten o poseen vías metabólicas y proce-sos fisiológicos similares.

Al elaborar un reglamento único acerca de la gestión de los materiales yresiduos peligrosos, las actividades altamente riesgosas y la prevención de lacontaminación del suelo por materiales y residuos peligrosos, así como su reme-diación, se cumple por un lado con las disposiciones de Ley sobre reglamentarlas diversas materias y además se las integra con un enfoque holístico y de ciclode vida, con lo que se busca evitar duplicidades o inconsistencias entre disposi-ciones reglamentarias.

Los mecanismos de coordinación intersecretarial, como la Comisión Inter-secretarial para el Control del Proceso y Uso de Plaguicidas, Fertilizantes y Sus-tancias Tóxicas y los Comités para el Análisis y Aprobación de los Programaspara la Prevención de Accidentes, han permitido sortear, en cierta medida, lapreocupación acerca de la multiplicidad de competencias en algunas materias,

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aceptando que cada secretaría de estado tiene ámbitos particulares que proteger,lo cual puede lograrse con la complementariedad de las legislaciones.

Con los cambios ocurridos en las políticas y formas de organización delgobierno, en instancias como las que son objeto de este documento, se ha in-crementado y consolidado la capacidad institucional para responder a los desa-fíos que representa la gestión de materias tan complejas. Asimismo, en respuestaa la demanda tanto de los gobiernos estatales y municipales como de la socie-dad, se han abierto espacios para su participación decisiva en asuntos que lesincumben y preocupan, y se ha puesto información relevante a disposición delpúblico interesado, con lo cual se ha fortalecido la confianza en la administra-ción gubernamental federal.

De particular importancia ha sido la creación de la Red Mexicana de Ma-nejo Ambiental de Residuos (REMEXMAR), la cual involucra a los gobiernos es-tatales y municipales, la industria, las empresas de servicios, las institucionesacadémicas, las asociaciones profesionales y las organizaciones civiles en la ela-boración de diagnósticos sobre la situación al respecto en sus entidades, así comoen el diseño e instrumentación de programas intersectoriales para promover laminimización y el manejo integral y ambientalmente adecuado de todo tipo deresiduos. Se espera que este mecanismo ayude a fortalecer la capacidad de ges-tión de las autoridades estatales y municipales en la materia, y a preparar la des-centralización de la gestión de los residuos peligrosos.

Complementa este esfuerzo la creación del Grupo de Manejo Integral deResiduos (MIRES), formado por organizaciones civiles —incluso una constituidapor grandes empresas— con amplia experiencia en el tema de la reducción de lageneración de residuos y de su reciclado, así como por representantes de la SE-

DESOL y de BANOBR AS, además del INE.Este tipo de organismos intersectoriales, sumados a los ya establecidos para

promover la instrumentación de los programas para la prevención de acciden-tes a nivel local y el desarrollo de los planes de acción regional sobre sustanciastóxicas, deberán ampliarse y fortalecerse para que sean sustentables.

De manera consistente con todas estas observaciones se ha elaborado estedocumento, el cual se divide en seis capítulos. En el primero se definen los con-ceptos centrales de la política pública, se discute sobre su naturaleza pública yse explican los términos en que ha sido incorporada a la agenda del GobiernoFederal. En el capítulo dos se reseñan las políticas de los periodos 1983-1988 y1989-1994, que constituyen los antecedentes recientes de la actual política, y sedescribe el pasado inmediato del área responsable de formular e implementardicha política pública; también se exponen los problemas y asuntos pendientesque enfrentó la actual política, así como los criterios que se tomaron en cuentapara adoptarla. En el capítulo tres se describen los objetivos, los instrumentosy las acciones de la actual política para su eficaz implementación. En el capítulocuatro se documentan, por una parte, los cambios recientes que ha adoptado la


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Dirección General de Materiales, Residuos y Actividades Riesgosas del Institu-to Nacional de Ecología y, por otra, la puesta en práctica de la política, y se ex-plica en qué consisten sus acciones y programas. En el capítulo cinco se exponenlos alcances de la política y se describen sus productos. Por último, en el capí-tulo seis, se tratan las propuestas de consolidación, mejora y corrección de la po-lítica a fin de contribuir en el debate sobre su continuidad y evolución.

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I. M ARCO CONCEPTUALEVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA NACIONAL DE MATERIALES PELIGROSOS …

DEFINICIÓN DE LOS CONCEPTOS CENTRALESDE LA POLÍTICA

T␣ ␣ oda política pública exige conceptos claros y precisospara ser idónea y eficaz en la realización de las situa-ciones deseadas y para poder comunicarse de mane-

ra razonada y convincente al público ciudadano. Los concep-tos erróneos, ambiguos e incompletos destinan la política auna explicación y análisis distorsionado de los hechos y con-ducen a fracasos e inconclusiones. Los conceptos sobre losque se basa la política orientada al manejo de los materiales,los residuos y las actividades riesgosas, y a la protección y re-mediación de los suelos contaminados, son los siguientes:

Desarrollo sustentable

En 1983 se creó la Comisión Mundial Sobre Medio Ambien-te y Desarrollo que, en 1987, presentó su informe final co-nocido como Nuestro Futuro Común o Informe Brundtland, elcual propuso la adopción de un nuevo modelo de desarro-llo económico que incorporara la dimensión ambiental, alque denominó: Desarrollo sustentable.

El desarrollo sustentable se basa en una estrategia decontrol del uso de los recursos naturales de tal forma que

I . MA R C O CONCEPTUAL


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se puedan satisfacer las necesidades de desarrollo de las generaciones actualessin comprometer o disminuir las oportunidades de desarrollo de las generacio-nes futuras, todo ello bajo los principios de equidad y justicia que obligan aentender que no puede ser impuesto el mismo concepto de desarrollo sustenta-ble a los países desarrollados que a los países en vías de desarrollo.

En México, la definición legal de desarrollo sustentable se encuentra en laLey General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), queen la fracción XI de su artículo 3 establece:

Desarrollo sustentable: El proceso evaluable mediante criterios e indicadores del

carácter ambiental, económico y social que tiende a mejorar la calidad de vida y

la productividad de las personas, que se funda en medidas apropiadas de pre-

servación del equilibrio ecológico, protección del ambiente y aprovechamiento

de recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfacción de las ne-

cesidades de las generaciones futuras.

Daño

El daño ecológico es la afectación al equilibrio ecológico, aunque propiamentela figura del daño es jurídica.

La LGEEPA establece en su artículo 15, que para la formulación y conduc-ción de la política ambiental y la expedición de normas oficiales mexicanas(NOM) y demás instrumentos previstos en esta Ley, en materia de preservacióny restauración del equilibrio ecológico y protección al ambiente, el EjecutivoFederal observará como principio que:

Quien realice obras o actividades que afecten o puedan afectar el ambiente, está

obligado a prevenir, minimizar o reparar los daños que cause, así como a asu-

mir los costos que dicha afectación implique. Asimismo, debe incentivarse a quien

proteja el ambiente y aproveche de manera sustentable los recursos naturales.”

(Art. 15, f. IV.)

De igual modo la LGEEPA, en su artículo 35, considera que la Secretaría deMedio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) podrá exigir el otor-gamiento de seguros o garantías respecto del cumplimiento de las condicionesestablecidas en la autorización, en aquellos casos expresamente señalados en elReglamento de dicha Ley, cuando durante la realización de las obras puedan pro-ducirse daños graves a los ecosistemas. Además, en esta Ley se recoge un símil dela class action del sistema jurídico anglosajón que protege a los Derechos Huma-nos de la tercera generación; así, en su artículo 189 establece la denuncia popularcomo la posibilidad de que toda persona, grupo social, organización no guberna-mental (ONG), asociación y sociedad puedan denunciar ante la Procuraduría Fe-

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deral de Protección al Ambiente, o ante otras autoridades, todo hecho, acto uomisión que produzca o pueda producir desequilibrio ecológico o daños al ambien-te o a los recursos naturales, o contravenga las disposiciones de la LGEEPA y delos demás ordenamientos que regulen materias relacionadas con la protección alambiente y la preservación, así como restauración del equilibrio ecológico.

Peligro y riesgo

Peligro se define como la propiedad intrínseca o inherente a los materiales yresiduos que les confiere la posibilidad de ocasionar efectos adversos en la sa-lud humana y en el ambiente, por sus características corrosivas, reactivas, explo-sivas, tóxicas, inf lamables o infecciosas (características o propiedades CRETIB).

El riesgo de los materiales y residuos peligrosos se define como la proba-bilidad de que produzcan un efecto adverso o dañino en función de la exposi-ción, que depende de la cantidad de ellos que entra en contacto con los posiblesreceptores, de la dosis que alcanzan dentro de los organismos vivos, del tiempoque dura dicha exposición y de la frecuencia con la que se repita. En caso dematerializarse el riesgo, la magnitud o intensidad del efecto o del daño depen-derá del número de individuos que pueden ser afectados, tanto actualmente comoen el futuro.

En el caso de los residuos biológico-infecciosos, el riesgo depende de quelos organismos patógenos contenidos en ellos estén vivos, sean virulentos, alcan-cen una dosis infectiva, tengan una vía de ingreso al cuerpo humano y esténdebilitadas las defensas de éste contra los agentes infecciosos.

Prevención y reducción de riesgos

En este contexto la prevención y reducción de riesgos se define como la seriede medidas que se adoptan para evitar o disminuir la probabilidad de que elmanejo de los materiales y residuos peligrosos pueda ocasionar efectos adversosen el ambiente, los ecosistemas y la salud humana.

Como el riesgo es función de la exposición a dichos materiales y residuospeligrosos, todas las medidas regulatorias o de otra índole que se desarrollanestán orientadas a evitar que se den condiciones durante su manejo que favorez-can su liberación al ambiente, el deterioro de los estratos ambientales (aire, agua,suelos) y daños a los seres vivos y los bienes que entren en contacto con ellos.

En el caso de las actividades consideradas como altamente riesgosas, el en-foque regulatorio y de participación intersectorial se orienta a reducir al máximola probabilidad de ocurrencia de accidentes mayores que trasciendan las instala-ciones en las que se manejan grandes volúmenes de materiales y residuos peligro-sos, y que puedan causar la muerte, lesiones graves y daños materiales o alambiente, así como a promover el control de los usos del suelo en torno a los si-


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tios donde se desarrollan tales actividades y a la preparación de la respuesta a losaccidentes con la intervención de los sectores involucrados en la protección civil.

Por lo antes expuesto, la gestión de los materiales y residuos peligrosos estácentrada principalmente en la administración de su riesgo, más que en la de supeligrosidad, puesto que lo que se norma es su forma de manejo y los límitesde exposición permisibles.

Minimización

Por minimización se entiende un proceso de adopción de medidas operativas quepermiten prevenir o disminuir, hasta niveles económica y técnicamente factibles,la generación de residuos de toda índole. En este contexto, las medidas adopta-das para reducir los residuos peligrosos son:• Sustitución de insumos y productos. Mediante el reemplazo de materiales al-

tamente tóxicos o peligrosos, por otros que aporten los mismos beneficiosy cuyo manejo a lo largo de su ciclo de vida sea más seguro y respetuosodel medio ambiente.

• Incorporación de procedimientos administrativos sustentables. Que introduzcanen la contabilidad de las empresas conceptos de balance de materiales,análisis de pérdidas por no transformar éstos en productos, de costos porcontrolar las emisiones contaminantes y de pago por el manejo de los re-siduos. Esto implica dar capacitación ambiental a los contadores o dar en-trenamiento en aspectos de contabilidad a los técnicos ambientales.

• Modificación de procesos. A través de innovaciones tecnológicas que permi-tan procesos productivos más eficientes, capaces de economizar energía, deaprovechar mejor las materias primas y de disminuir la generación de resi-duos peligrosos, para reducir con ello los costos de manufactura.

• Recuperación y reciclaje. Se trata de alternativas que, en general, no requie-ren de inversiones por parte de los generadores, ya que son operacionesrentables en las que se emplean materiales de fácil separación y purifica-ción. Se distinguen tres tipos de opción: a) reciclaje en la propia planta,b) reciclaje comercial fuera de la planta y c) intercambio entre empresas desubproductos peligrosos que son residuos para unas e insumos para otras.

• Segregación en la fuente. Este método se basa en el principio de prevenciónde la contaminación de grandes volúmenes de residuos industriales nopeligrosos con residuos peligrosos, y en el manejo y disposición final ade-cuados de estos últimos. Es uno de los métodos más simples y económi-cos para disminuir el volumen de residuos peligrosos, ya que puede ponerseen práctica en el mismo sitio en donde éstos se generan.

En la prevención de la generación de los residuos industriales no peligro-sos y los residuos sólidos municipales también aplican los conceptos de sustitu-

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ción de insumos, contabilidad sustentable y rediseño de procesos y productos,sobre todo referidos a su envase y embalaje. Además, son pertinentes los enfo-ques tendentes a promover el reuso y reciclaje de los materiales y productos usa-dos así como su empleo como combustibles alternos, para evitar que lleguen alos rellenos sanitarios o sitios de disposición final y se pierda la oportunidad derevalorizarlos.

Definiciones particulares

DEFINICIONES DE LA LEY GENERAL DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICOY LA PROTECCIÓN AL AMBIENTE

Las definiciones que se citan a continuación se encuentran contenidas en laLGEEPA, pero requieren corregirse en la próxima reforma de la Ley, tanto porsu imprecisión como porque algunas de ellas se han constituido en barreras paraalcanzar los objetivos de la política de minimización, como es el caso de la si-guientes:

Residuo: Cualquier material generado en los procesos de extracción, bene-ficio, transformación, producción, consumo, utilización, control o tratamientocuya calidad no permita usarlo nuevamente en el proceso que lo generó.

La limitación de esta definición deriva del hecho de que ignora la posibili-dad de que tales materiales, cuando son peligrosos y se generan en un procesocomo productos no deseados, puedan ser reusados como insumos de otros pro-cesos distintos, lo cual impone costos que derivan de su manejo como residuospeligrosos que son mayores a los de su manejo como materiales, aún cuando éstostambién sean peligrosos.

A su vez, los residuos peligrosos se definen como: Todos aquellos residuos,en cualquier estado físico, que por sus características corrosivas, reactivas, explo-sivas, tóxicas, inf lamables y biológico-infecciosas representan un peligro para elequilibrio ecológico o el ambiente.

Lo anterior, a pesar de que en la definición de material peligroso la Leyconsidera a los materiales y residuos una misma cosa y los identifica como peli-grosos por poseer ambos las características antes citadas, distinguiendo sin em-bargo los conceptos de peligro y riesgo, puesto que señala explícitamente quepor dichas características pueden representar un riesgo para el ambiente, la salud olos recursos naturales.

Restauración: Conjunto de actividades tendentes a la recuperación y resta-blecimiento de las condiciones que propician la evolución y continuidad de losprocesos naturales.

Esta última definición requiere de mayor precisión, ya que es improbableque la gran mayoría de los sitios contaminados con materiales y residuos peli-grosos puedan restaurarse para alcanzar niveles de limpieza que los lleven a re-


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cuperar su condición anterior, dados los altos costos que esto representaría; así,no queda claro hasta qué punto deben restablecerse las condiciones que propi-cian la evolución y continuidad de los procesos naturales y cuáles son tales con-diciones.

DEFINICIONES DEL REGLAMENTO EN MATERIA DE RESIDUOS PELIGROSOS

El Reglamento de la LGEEPA en Materia de Residuos Peligrosos, introduce lassiguientes definiciones relevantes desde la perspectiva de la política pública:

Disposición final: Es la acción de depositar permanentemente los residuosen sitios y condiciones adecuadas para evitar daños al ambiente.

Generador: Persona física o moral que como resultado de sus actividades pro-duzca residuos peligrosos.

Incineración: Método de tratamiento que consiste en la oxidación de los re-siduos, vía combustión controlada.

Reciclaje: Método de tratamiento que consiste en la transformación de losresiduos con fines productivos.

Reuso: Proceso de utilización de los residuos peligrosos que ya han sido tra-tados y que se aplicarán a un nuevo proceso de transformación o de cualquierotro uso.

La introducción del término tratamiento en las definiciones de reciclaje yreuso, crea una ambigüedad que hace necesario el trámite de autorización deambas opciones, por tratarse de tratamientos, aun en el caso del generador delos residuos peligrosos que decida realizar dichas actividades por sí mismo ydentro de sus instalaciones, lo cual desincentiva estas modalidades de minimi-zación. Razón esta última que ha hecho necesaria la reconsideración de talesdefiniciones en las reformas a este Reglamento.

Tratamiento: Acción de transformar los residuos, por medio de la cual secambian sus características.

Manejo: Conjunto de operaciones que incluyen el almacenamiento, reco-lección, transporte, alojamiento, reuso, tratamiento, reciclaje, incineración ydisposición final de residuos peligrosos. (Esta definición aparece citada en elartículo 9° del Reglamento.)

DEFINICIONES NO CONTENIDAS EN LA LEY O EN EL REGLAMENTO

Costo ambiental: Valor económico que absorberá la sociedad derivado del impactoocasionado por la contaminación al medio ambiente.

Residuos biológico-infecciosos: Comprenden la sangre, sus componentes y al-gunos f luidos corporales, las cepas y cultivos microbianos, los residuos patoló-gicos o no anatómicos y los objetos punzocortantes que se generan enestablecimientos y laboratorios en los que se atienden pacientes afectados por

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enfermedades infecciosas y donde se realizan pruebas que involucran a los agentescausales de dichas enfermedades.

Residuos sólidos municipales: Son los desechos que resultan de las activida-des domésticas, comerciales y de servicios en pequeña escala, no consideradoscomo peligrosos conforme a la normativa ambiental vigente.

Residuos industriales no peligrosos: Son los residuos sólidos que resultan de losprocesos industriales y de servicio en gran escala, que no poseen característicascorrosivas, reactivas, explosivas, tóxicas, inf lamables o biológico-infecciosas.

Tratamiento térmico: Proceso en el cual se reduce el volumen y peligrosi-dad de los residuos empleando temperatura y que comprende, entre otros, lossiguientes:• Pirólisis. Es un proceso endotérmico que involucra la descomposición/vo-

latilización de materia orgánica en combustibles gaseosos o líquidos y unsólido carbonizado a altas temperaturas, en la ausencia de oxígeno

• Gasificación. Es un proceso similar a la pirólisis en el que se adiciona oxí-geno para producir combustibles gaseosos.

Actividades consideradas altamente riesgosas: Son aquellas que se clasificancomo tales porque involucran el manejo de materiales peligrosos en cantidadesy condiciones que pueden propiciar accidentes mayores y en las que su ubica-ción en áreas vulnerables incrementa la posibilidad de que dichos accidentestengan consecuencias severas.

Tecnologías limpias: Medios, técnicas o procesos empleados para la transfor-mación y producción de materias primas en los que se reducen o eliminan lasemisiones contaminantes al medio ambiente.

NATURALEZA PÚBLICA DE LA POLÍTICA

En México, la política del manejo de los materiales peligrosos, los residuos, lasactividades consideradas altamente riesgosas, y la protección y remediación delsuelo, representa un instrumento de creación y agregación de valor público a lacomunidad política, debido principalmente a tres factores:• Su incidencia en el ambiente y la salud;• Su contribución a la constitución y ejercicio del derecho al medio ambien-

te sano; y• Su congruencia con los compromisos internacionales asumidos por el país

en asuntos relacionados con el medio ambiente.

El ambiente y la salud

Hasta hace pocas décadas el campo de la salud ambiental se ubicaba como uncomponente restringido del campo de la salud pública. Así, sus temas centrales


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giraban en torno a la higiene y la seguridad de los alimentos, al control de lafauna nociva para la salud humana, a la purificación del agua y a la eliminaciónde excretas. Por tanto, hablar de salud ambiental equivalía a referirse a sanea-miento básico del medio o higiene ambiental.

Sin embargo, en los últimos años el concepto y campo de acción de la sa-lud ambiental se han expandido. Ahora su esfera de preocupación incorporatodos aquellos aspectos del ambiente y de sus transformaciones efectuadas porel hombre que entrañan algún riesgo o tienen efectos indeseables sobre la sa-lud o la seguridad humanas. Ello implica su extensión hacia aspectos tales comola calidad del aire y el agua, el suministro de agua, la calidad de los alimentos,la seguridad de productos destinados al uso y consumo humanos, las caracterís-ticas de la vivienda, la eliminación de desechos sólidos, el uso del suelo, el con-trol del ruido, la salud y seguridad ocupacionales, los efectos de la radiación ylas sustancias tóxicas, entre otros.

Esta expansión gradual del campo de acción de la salud ambiental obede-ce al incremento de las transformaciones ambientales y los innumerables peli-gros que ello acarrea para la salud humana, así como al creciente significadosocial de los problemas de los que se ocupa la salud ambiental. En este sentido,la transformación del medio ambiente por parte del hombre tiene como resul-tado una serie de consecuencias desfavorables, entre las que se cuentan:• El crecimiento incontrolado de las grandes urbes;• El incremento de diversos daños a la salud relacionados con el deterioro

del ambiente;• La erosión de extensas zonas con suelos aptos para la agricultura;• La deforestación irracional de grandes territorios y regiones;• La sobreexplotación de los recursos minerales y energéticos, con la conse-

cuente amenaza de su agotamiento;• La explotación irracional de los recursos naturales de los países en vías de

desarrollo para satisfacer las necesidades de los países desarrollados;• Los problemas en el suministro y aprovechamiento del agua, derivados de

la sobreexplotación del recurso con base en las necesidades domésticas eindustriales; de la contaminación de las aguas continentales y oceánicas porsustancias tóxicas o residuos de distintos tipos; y de la reducción en la cap-tación de aguas pluviales por el incremento de la capa asfáltica y de la ur-banización;

• La contaminación del aire debido al aumento en la combustión de energé-ticos utilizados por la industria y los transportes, así como por la quemaal aire libre de desechos sólidos; y

• La contaminación del suelo derivada de la eliminación final inadecuada detodo tipo de residuos, así como por el uso y disposición irracional de pla-guicidas, fertilizantes y sustancias tóxicas.

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Uno de los riesgos ambientales asociados al crecimiento industrial es el usointensivo de sustancias químicas potencialmente tóxicas, tanto en procesos pro-ductivos como en productos de consumo, las cuales al desecharse se conviertenen residuos peligrosos. El daño que estas sustancias pueden causar depende, enprimer lugar, de su grado de toxicidad, persistencia ambiental y capacidad debioacumulación, y en segundo lugar de su volumen, forma de manejo, liberaciónal ambiente, movilización en éste y su contacto con los receptores humanos olos ecosistemas susceptibles a sus efectos adversos.

La toxicidad de una sustancia se determina de acuerdo con los efectos le-tales, agudos, subcrónicos y crónicos que presentan diferentes organismos ex-puestos a ella, mientras que la persistencia ambiental se relaciona con la tendenciade una sustancia química a permanecer en el ambiente debido a su resistencia ala degradación física, química o biológica asociada a los procesos naturales. Asu vez, su capacidad de bioacumulación depende de su solubilidad en lípidos, loque favorece su penetración a través de las membranas celulares y su depósitoen los tejidos grasos.

De esta manera, toda sustancia química tóxica puede llegar a ser un riesgopara la salud y seguridad de los seres vivos y el ambiente, si alcanza una concen-tración dada y la exposición se prolonga el tiempo suficiente para que ejerza susefectos adversos.

La evolución del conocimiento respecto a los efectos dañinos potencialesde ciertas sustancias tóxicas ha llevado a considerar que incluso pueden afectarla respuesta inmune y contribuir a agravar o a volver más insidiosas y frecuen-tes las enfermedades agudas de origen infeccioso, además de causar enfermeda-des crónicas como el cáncer.

Es por esto último que, a la visión original de la salud pública —cuya orien-tación en términos de prevención se centraba sólo en la inmunización y la hi-giene básica—, se ha venido a agregar la de evitar o reducir la exposición asustancias químicas potencialmente tóxicas, como elemento indispensable paraproteger la salud humana y la calidad de vida. Esto es particularmente cierto enel caso de los niños, quienes desde muy temprana edad se ven expuestos demúltiples maneras a sustancias potencialmente tóxicas y son mucho más vulne-rables que los adultos, entre otras causas porque pueden absorberlas más y nohan completado el desarrollo de muchos órganos y sistemas, o no cuentan conlos mecanismos de defensa enzimáticos o inmunológicos para defenderse de susposibles efectos adversos.

La diferente susceptibilidad de los seres vivos a los efectos de las sustan-cias tóxicas hace que, en ciertos casos, sean los organismos de la biota, más quelos seres humanos, los que ven amenazada su existencia por la contaminaciónde sus hábitats; entre éstos, son más sensibles los organismos predadores cuan-do dichas sustancias se han biotransformado o acumulado a través de la cadenaalimenticia.


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Aunado a lo antes expuesto, en el mundo y en México han ocurrido acciden-tes desastrosos, en el transporte o en empresas industriales y de servicios que in-volucran sustancias explosivas, inf lamables y tóxicas, con el resultado de numerosaspérdidas económicas y de vidas humanas, además de graves afectaciones al ambien-te; todo ello ha conducido a que las poblaciones presionen a los gobiernos paraque se respete su derecho a conocer los riesgos químicos a los que están expues-tas y cuáles son las medidas que permiten prevenirlos o minimizarlos.

Derechos Humanos y medio ambiente

Desde el inicio de la década de los años setenta se puso de manifiesto de mane-ra cada vez más clara la convergencia entre derechos humanos y medio ambien-te. Por un lado, dicha relación estaba implícit a en los inst rumentosinternacionales relacionados con los derechos humanos. Por otro, la atencióngeneralizada sobre la necesidad de proteger el medio ambiente ayudaba a com-prender las diversas implicaciones ambientales de la acción humana. Ciertamente,cuando hoy se habla del bienestar general en una sociedad democrática, no sepueden excluir los aspectos ambientales de dicho bienestar.

Así, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Cultura-les de las Naciones Unidas, en su artículo 13, impulsa el llamado derecho almedio ambiente y establece el compromiso de alcanzar el desarrollo con el usomás eficiente de los recursos naturales y, sobre todo, obliga a mejorar todos losasuntos referidos a la higiene tanto ambiental como industrial.

Otros tratados y convenios internacionales relativos a derechos económi-cos, sociales y culturales también establecieron este derecho. La Carta Africa-na sobre Derechos Humanos y de los Pueblos, en su artículo 24, fija que el pueblotiene derecho a un medio ambiente satisfactorio que favorezca su desarrollo. ElProtocolo Adicional de la Convención Americana sobre Derechos Humanos enel Área de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales contiene, en su artí-culo 11, el derecho de cualquier persona a vivir en un ambiente saludable y ac-ceder a servicios públicos básicos, y además obliga a los Estados miembros apromover la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente. Tam-bién la Corte Europea de Derechos Humanos ha reconocido que la preocupa-ción por la protección al ambiente puede motivar una limitación de los derechosindividuales.

Desde el punto de vista ambiental, la Declaración de Estocolmo de 1972proclama como uno de sus principios básicos el derecho fundamental del hom-bre a tener condiciones adecuadas de vida, en un medio ambiente cuya calidadle permita vivir con dignidad y bienestar. Diez años después, la Carta Mundialpara la Naturaleza desarrolla este principio al insistir en el deber de los Estados,pero también en el derecho y obligación de los individuos, a participar en laprotección del ambiente.

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En los últimos años ha habido un fuerte movimiento en la opinión públi-ca internacional para proclamar universalmente el derecho al medio ambientesano. Esto incluye los derechos a contar con información ambiental y a partici-par en la toma de decisiones sobre esta materia, especialmente cuando el entor-no va a ser modificado, así como el derecho a la reparación de los dañosprovocados al ambiente.

Por último, cabe manifestar que en la actualidad los derechos humanos,como el derecho al medio ambiente sano, son el paradigma de legitimidad y jus-ticia de las relaciones entre los poderes públicos y los ciudadanos.

Convenios y tratados internacionales

Los convenios y tratados internacionales aprobados por el Congreso de la Unióny suscritos por el Ejecutivo, los cuales se constituyen en Ley nacional en Méxi-co, han sido particularmente importantes en el desarrollo de programas y accio-nes para prevenir los riesgos en el manejo de los materiales peligrosos y controlarel movimiento transfronterizo de residuos peligrosos. Ejemplo de ello son lasobligaciones derivadas de la adhesión a la Organización para la Cooperación yel Desarrollo Económico (OCDE) y las relacionadas con el Convenio de Basileapromovido por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente.A su vez, los convenios suscritos entre autoridades ambientales de distintos paísessólo comprometen a los sectores firmantes a implementar las disposiciones con-tenidas en ellos.

CONVENIO DE LA PAZ Y PROGRAMA FRONTERA XXI

En orden cronológico, cabe mencionar que en 1983 México y los Estados Uni-dos de América (EUA) firmaron el Convenio para la Protección Ambiental dela Zona Fronteriza (conocido como Convenio de La Paz), que estableció un marcode cooperación para prevenir, reducir y eliminar las fuentes de contaminaciónde agua, aire y suelo en una zona que se extiende 100 km a cada lado de la lí-nea fronteriza. En un principio, se establecieron cuatro grupos de trabajo paraimplementar el Convenio y sus anexos.

En el Anexo II del Convenio, establecido en agosto de 1984, se acordódiseñar e instrumentar el Plan Conjunto de Contingencias México-EstadosUnidos de América, para contender con incidentes de contaminación por des-cargas de sustancias peligrosas. El objetivo del Plan es proporcionar medidas decooperación para afrontar de manera efectiva incidentes de contaminación yprever una respuesta adecuada para eliminar riesgos, así como minimizar cual-quier efecto adverso al ambiente, la salud y el bienestar públicos. Para alcanzareste objetivo las partes se consultan e intercambian información actualizada ydesarrollan las acciones señaladas en los apéndices del Anexo II. Para la imple-


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mentación del Plan, ambos países designan, en cada una de las 14 ciudades ve-cinas fronterizas, a los Coordinadores in situ (CIS), los Coordinadores de Ase-soría y Enlace (CAE) y el Equipo de Respuesta Conjunta (ERC). Entre otros, estePlan comprende la atención a accidentes químicos que puedan generarse en ac-tividades consideradas como altamente riesgosas. La implementación del Planpor parte de México está a cargo de la Procuraduría Federal de Protección alAmbiente y de los gobiernos de los estados y municipios fronterizos.

El Anexo III del Convenio, que establece los procedimientos para la trans-portación transfronteriza de sustancias y residuos peligrosos, fue firmado en1986. Para la instrumentación de las disposiciones de este Anexo se conformóel Grupo de Trabajo de Residuos Peligrosos, uno de cuyos objetivos primordia-les consiste en crear y estructurar programas que mejoren la capacidad de ma-nejo de residuos en ambos lados de la frontera. Otros de sus objetivos son elmejoramiento del monitoreo de los movimientos transfronterizos de residuos ysustancias tóxicas, así como la promoción de actividades de minimización deresiduos.

Cabe señalar que en el citado Convenio no se establecen limitaciones a lacreación de confinamientos controlados o de ningún otro tipo de infraestruc-tura para el manejo de residuos peligrosos en la zona fronteriza, como tampo-co se han establecido tales limitaciones en otras áreas fronterizas en el mundo.

En general, el Grupo busca incorporar la participación de las autoridadeslocales, estatales y federales en diversos proyectos, entre los que se encuentran:• Prevenir la contaminación.• Desarrollar el Sistema de Rastreo de Materiales y Residuos Peligrosos.• Mantener un inventario fronterizo de generación de residuos peligrosos.• Proporcionar entrenamiento y capacitación en el manejo de estos residuos.• Continuar la repatriación de residuos que fueron importados o exportados

ilegalmente.• Desarrollar proyectos, en colaboración con la industria, para alentar la

minimización de residuos y su manejo seguro.• Capacitar a funcionarios del gobierno, líderes de la comunidad y de la in-

dustria sobre la reducción de residuos.

CONVENIO DE BASILEA

La preocupación por el movimiento transfronterizo y la disposición final de losresiduos peligrosos llevó a la Organización de las Naciones Unidas a promoverel establecimiento del Convenio de Basilea en 1989, el cual fue ratificado porMéxico. De esta manera, nuestro país se comprometió a cumplir con una seriede disposiciones tales como: asegurar que la generación de residuos peligrososse reduzca al mínimo; en la medida de lo posible, disponer en el país los resi-duos que se generen en el mismo; establecer mejores controles de las importa-

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ciones y exportaciones; prohibir los embarques de residuos peligrosos hacia paísesque carezcan de capacidad legal, administrativa y técnica para manejar y dispo-ner de ellos de manera ambientalmente idónea; y cooperar en el intercambio deinformación, transferencia tecnológica, así como armonizar las normas, códigosy lineamientos en la materia.

Como puede observarse, México ya había iniciado actividades de controlde movimiento transfronterizo de residuos peligrosos tres años antes de suscri-bir el Convenio de Basilea, puesto que el Anexo III del Convenio de La Paz,suscrito con EUA, ya preveía el establecimiento de este tipo de medidas.

AGENDA XXI DE LAS NACIONES UNIDAS

En 1992 tuvo lugar la Conferencia de la Organización de las Naciones Unidassobre Ambiente y Desarrollo. Sus conclusiones quedaron plasmadas en la De-claración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo y en el documento conoci-do como la Agenda XXI, que contiene las bases para el establecimiento deprogramas de acción con el fin de lograr el desarrollo sustentable en relacióncon las sustancias químicas tóxicas y los residuos peligrosos, entre otros.

En la Agenda XXI, los programas de acción referidos a las sustancias quí-micas, contenidos en su capítulo 19, resaltan el hecho de que la sociedad obtie-ne incontables beneficios del empleo de estas sustancias, por lo que no es posibleprescindir de su uso. Esos beneficios, sin embargo, van acompañados de efec-tos adversos en la salud y el ambiente cuando las condiciones en que se empleandichas sustancias pueden constituir un riesgo. Así, el documento da importan-cia tanto a la evaluación como a la administración de los riesgos de las sustan-cias químicas; por tanto, su sentido no es excluir el uso de sustancias tóxicas opeligrosas en las actividades domésticas e industriales, más bien plantea el de-sarrollo de medidas para lograr su manejo seguro.

Además, insiste en que no debe separarse la evaluación de los riesgos desu administración, ya que no basta con descubrir problemas si no se está prepa-rado para resolverlos. Esto último tiene particular relevancia porque rompe conel esquema en el que, por un lado, las autoridades sanitarias evaluaban los efec-tos en la salud de las sustancias tóxicas difundidas en el ambiente, mientras que,por otro, las autoridades ambientales establecían programas para prevenir ycontrolar la contaminación, sin que existiera comunicación entre ambas ni seplantearan medidas de acuerdo con prioridades basadas en los riesgos para lasalud y el ambiente. Ahora es necesaria la coordinación intersectorial de la au-toridad, así como establecer y aplicar indicadores sanitarios y ambientales paraevaluar si tienen éxito los instrumentos de gestión para implantar las políticasy alcanzar sus objetivos.

Otro aspecto importante de la Agenda XXI tiene que ver con el manejoambientalmente seguro de las sustancias químicas a lo largo de su ciclo de vida;


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así, se enfoca en la producción, almacenamiento, transporte, comercialización,utilización o eliminación de dichas sustancias en forma segura.

El establecimiento de programas de reducción de riesgos ocupa un lugarespecial entre las recomendaciones de la Agenda XXI. En este punto se subrayala necesidad de que cada país identifique cuáles son las sustancias tóxicas y losresiduos peligrosos que requieren atención prioritaria, para elaborar programasde acción concretos cuyo propósito sea disminuir la exposición humana y, conello, el riesgo. No menos relevante es el impulso que se recomienda dar al desa-rrollo de medidas preventivas para aplicar el principio de precaución o cautela,a partir de las cuales se busca evitar o minimizar el efecto adverso que puedantener las sustancias químicas y sus residuos en la salud y el ambiente. Por eso,se insiste en que es preferible prevenir daños que remediarlos y que se debe in-formar a la población (consumidores, trabajadores, comunidad general) sobre laspropiedades peligrosas de las sustancias y residuos, así como acerca de las con-diciones de exposición que pueden provocar efectos adversos, como una de lasmedidas más eficaces para disminuir sus riesgos.

En suma, la Agenda XXI incluye líneas programáticas para sustancias quí-micas y para residuos peligrosos. Entre las primeras se encuentran la expansióny aceleración de la evaluación internacional de sus riesgos, la armonización desu clasificación y etiquetado, el intercambio de información sobre sustanciasquímicas tóxicas y su riesgo, la organización de programas de reducción de ries-gos y el fomento de la capacidad y los medios nacionales para la administraciónde estas sustancias. Entre la segundas, contenidas en el capítulo 20, están lapromoción de la prevención y la reducción al mínimo de los residuos peligro-sos, la promoción y fortalecimiento de las capacidades institucionales en mate-ria de administración de estos residuos, la promoción y fortalecimiento de lacooperación internacional en materia de administración del movimiento trans-fronterizo de los mismos, y la prevención del tráfico ilícito de sustancias quími-cas tóxicas y residuos peligrosos.

La Agenda XXI también plantea que la cooperación internacional puedeconstituir un medio para hacer más eficientes los esfuerzos de los distintos paí-ses y organismos internacionales que durante años han trabajado en la evalua-ción de riesgos y en la propuesta de alternativas para enfrentarlos.

POLÍTICAS DE LA OCDE

En 1994, México se integró a la Organización para la Cooperación y el Desa-rrollo Económico (OCDE), con lo que se abrió una amplia perspectiva de coope-ración en materia ambiental. Es importante resaltar que, como su nombre loindica, esta Organización no regulatoria enfoca sus actividades a promover eldesarrollo de políticas e instrumentos que permitan lograr el desarrollo susten-

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table de los países miembros, al combinar el interés por el desarrollo económi-co y la protección al ambiente.

Paradójicamente, la totalidad de las Actas de su Consejo de Ministrosen materia ambiental están dirigidas a prevenir o reducir los riesgos en elmanejo de los materiales y residuos peligrosos, así como los accidentes quelos involucran y sus consecuencias, a la vez que buscan evitar la creación debarreras innecesarias al comercio de los productos químicos y de los residuosreciclables.

Antes de enumerar los aspectos que definen la orientación del trabajo de-sarrollado por la OCDE en materia de sustancias químicas, residuos peligrososy accidentes químicos, es importante destacar que dichas disposiciones surgie-ron desde inicios de la década de 1980, por lo que precedieron el establecimientodel Convenio de Basilea y de la Agenda XXI, lo cual permite constatar el impor-tante papel que juega la OCDE en el diseño de políticas que adquieren relevan-cia mundial. Así pues, las Actas del Consejo de la OCDE comprenden las relativasa:a. Nuevas sustancias químicas

• aceptación mutua de información sobre la evaluación de productosquímicos

• establecimiento del conjunto mínimo de datos para la evaluación deproductos químicos antes de su comercialización

• cumplimiento de los principios sobre buenas prácticas de laboratoriob. Sustancias químicas existentes

• investigación sistemática sobre productos químicos existentes• cooperación en la investigación y reducción de riesgos de productos

químicos existentes• medidas adicionales para la protección del medio ambiente a través

del control de bifenilos policloradosc. Accidentes químicos

• previsiones para informar al público sobre la toma de decisiones re-lativas a medidas preventivas y acciones de respuesta a accidentes queinvolucran sustancias peligrosas

• intercambio de información relativa a accidentes capaces de producirdaños transfronterizos

d. Movimientos transfronterizos de residuos peligrosos• reducción y control del movimiento transfronterizo de residuos peli-

grosos• control de movimientos transfronterizos de residuos destinados a ope-

raciones de recuperación

Desde 1992, México empezó a preparar su adhesión a la OCDE, lo cual hizonecesario que distintas secretarías —incluida la SEDUE, a través de la Dirección


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de Sustancias Químicas del INE (hoy incorporada a la Dirección General deMateriales, Residuos y Actividades Riesgosas)—, designaran representantes parapreparar el documento de posición respecto al cumplimiento de las Actas vin-culantes (denominadas Decisiones). Dichos representantes, a partir de ese año,empezaron a participar en las reuniones más relevantes, como las del Grupo deSustancias Químicas. En el citado documento México se comprometió a poneren práctica las disposiciones contenidas en las Actas, e incorporar en su legisla-ción, sus políticas y programas los lineamientos básicos para ello. Dicho com-promiso quedó expresado en el Acta de Adhesión a la OCDE, aprobada por elCongreso de la Unión, suscrita por el Ejecutivo y publicada en el Diario Oficialde la Federación en 1994.

ACUERDO DE COOPERACIÓN AMBIENTAL DE AMÉRICA DEL NORTE

La firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) seacompañó del establecimiento de este Acuerdo en cuyo el marco, en octubrede 1995, se adoptó la Resolución 95-5 relativa al manejo adecuado de sustan-cias químicas.

Para instrumentar dicha Resolución, se convino la necesidad de desarro-llar planes de acción regional a fin de prevenir y reducir los riesgos de sustan-cias químicas, sobre todo tóxicas, persistentes y bioacumulables, a través demedidas que buscan sustituir sus usos no esenciales en procesos y productos deconsumo, así como eliminar o reducir sus emisiones al ambiente en plazos de-terminados.

Los primeros cuatro planes de acción se centraron en: dos plaguicidas (DDTy clordano), los bifenilos policlorados (BPC’s), tres contaminantes orgánicospersistentes (POP’s, por sus siglas en inglés), y el mercurio, un metal tóxico,persistente y volátil. Todas estas sustancias tienen como característica común quepueden dispersarse a grandes distancias.

La puesta en práctica de estos planes significa un desafío para México,debido a la existencia de problemas estructurales en materia de sistemas deinformación, capacidades analíticas, recursos tecnológicos, expertos en evalua-ción de riesgos y otros temas afines, los cuales necesariamente han tenido queser atendidos para lograr los objetivos que marcan los planes. Al mismo tiem-po, el país ha logrado avances significativos en materia de eliminación del usode compuestos orgánicos persistentes, cuando apenas se está negociando a nivelmundial, en el seno de la Organización de las Naciones Unidas, un conveniovinculante al respecto.

Además, todas estas actividades dan cumplimiento tanto a las disposicio-nes del capítulo 19 de la Agenda XXI como a las de las Actas del Consejo deMinistros de la OCDE.

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INCORPORACIÓN DE LA POLÍTICA A LA AGENDADEL GOBIERNO FEDERAL

La agenda del gobierno es el conjunto de problemas, demandas y asuntos quelos gobernantes han seleccionado y sobre los que han decidido actuar o consi-derado que deben actuar. De hecho, el que un problema, demanda o asunto lle-gue a considerarse como tema de la agenda de gobierno supone las decisiones,primero, de prestarle atención y, segundo, de elaborar y seleccionar su definicióny opción de acción.

Estos problemas, demandas o asuntos pueden definirse de muchas mane-ras, lo que no sólo estructura y encuadra las elecciones posteriores sobre la po-lítica pública, sino que afirma una concepción particular sobre la realidad. Deesta forma, la manera como se define un asunto público condiciona la configu-ración de los instrumentos, modos y objetivos de la política.

Por tanto, considerar un asunto como parte de la agenda implica dar for-ma a una definición del problema aceptable para el público y, sobre todo, trata-ble para el gobierno. El caso del problema del manejo de los materiales, losresiduos y las actividades riesgosas no es la excepción. Así que, para compren-der la definición que el actual gobierno federal le da a este asunto, es precisoconocer las que ha tenido en el pasado reciente.

Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988y Programa Nacional de Ecología 1984-1988

El Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 destacó como criterios para la reorde-nación económica, al control y a la disminución de la contaminación ambien-tal y la restauración ecológica; y en los criterios para el cambio estructural, alaprovechamiento integral y racional de los recursos naturales del país y a la con-servación y enriquecimiento de los recursos naturales renovables y el medioambiente.

Dicho Plan reconocía que las políticas desarrollistas de los años setentaalentaban la generación de desechos o residuos; además, mencionaba que la faltade desarrollo y aplicación de tecnologías menos contaminantes, la inexistenciade educación ambiental y la carencia de un marco jurídico adecuado originabanuna ineficaz política ambiental.

Por lo anterior, se determinó como medidas a seguir el control y disminu-ción de la contaminación ambiental y la restauración ecológica de las zonas de-terioradas, reconociendo así el derecho a un medio ambiente sano como unagarantía individual y un derecho social. Igualmente, se consideró la necesidadde estimular el uso de tecnologías menos contaminantes; impulsar programas deeducación ambiental; establecer acuerdos para que las entidades productoras de␣ lacontaminación o del deterioro respondieran por el daño en beneficio de la re-


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gión afectada; realizar evaluaciones de impacto ambiental; e inducir la incorpo-ración de procesos y equipos anticontaminantes. Asimismo, se urgió a conside-rar estrategias para el manejo de aguas residuales, tanto de las aguas negras comode las descargas industriales con materiales tóxicos, y se asumió el compromisode llevar a cabo la rehabilitación de las plantas de reciclaje existentes.

Dentro del Plan se hablaba de los desechos sólidos urbanos, los desechossólidos industriales y los residuos tóxicos provenientes de herbicidas y plaguici-das como fuentes generadoras de la contaminación del suelo, por lo que se idea-ron las siguientes líneas de acción:• Racionalizar la generación y el reciclaje de residuos sólidos;• Mejorar la calidad y cobertura de los servicios de recolección, tratamien-

to y disposición final; y• Establecer proyectos de capacitación, de difusión y educación encaminados

a fomentar y fortalecer la conciencia ecológica y la participación ciudada-na amplia.

En el Programa Nacional de Ecología 1984-1988 se buscó consolidar unaestrategia de gestión ambiental que consideraba:• Hacer un uso equilibrado de los recursos naturales, a través de su aprove-

chamiento racional y preservación;• Atender los problemas ecológicos mediante líneas correctivas y preventivas;• Controlar y abatir la contaminación ambiental del agua, aire y suelo para

mejorar la calidad de vida de la población rural y urbana;• Incorporar a la producción zonas deterioradas, mediante un adecuado

manejo de recursos naturales;• Integrar políticas y normas para el ordenamiento ecológico del territorio e

impacto ambiental a la planeación del desarrollo nacional;• Conservar el patrimonio natural y fomentar su aprovechamiento; y• Promover la formación de una conciencia ambiental para lograr la partici-

pación de toda la población.

Dicha estrategia se implementó a través de dos líneas de acción: la de tipocorrectivo y la de carácter preventivo. La primera se refería al control, tanto enel ámbito urbano como en el rural, de la contaminación del medio ambiente,así como a la restauración ecológica de áreas deterioradas para recuperar su pro-ductividad. La segunda se orientaba a lograr un manejo y aprovechamiento sos-tenido de los recursos nat urales renovables, mediante una polít ica deordenamiento ecológico del territorio.

Respecto a los residuos sólidos, el Programa consideraba que se había in-crementado su generación, a lo que se sumaba la carencia de capacidad finan-ciera y administrativa para dar tratamiento adecuado a este problema, lo que sedemostraba a través de los siguientes indicadores:

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• La generación per cápita de residuos sólidos se había incrementado desdela década de los años cincuenta en casi siete veces y sus características ha-bían cambiado de biodegradables a elementos de lenta y difícil degradación.Del volumen total generado: 90% no contaba con el almacenamiento ade-cuado; 70% se recolectaba con técnicas y equipos deficientes; 95% se dis-ponía en tiraderos a cielo abierto.

• Los residuos industriales habían aumentado exponencialmente al crecimien-to industrial y se estimaba que sólo 2% de ellos recibía tratamiento media-namente aceptable, mientras que una pequeña proporción era reciclada.

• En general, los pequeños centros de población carecían de servicios derecolección y disposición final o éstos eran obsoletos, por lo que se tira-ban residuos a cuerpos de agua y terrenos baldíos.

• En los centros urbanos importantes se contaba con sistemas de recoleccióncomplejos e insuficientes que implicaban altos costos de inversión y operación.

• La selección de sitios que en aquel entonces servían como tiraderos a cie-lo abierto era totalmente arbitraria.

• Finalmente, no se contaba con una reglamentación adecuada en materiade residuos sólidos.

Por tanto, el Programa estableció como objetivos específicos: controlar yabatir la contaminación del suelo por residuos sólidos, municipales e industria-les y por agroquímicos a través de la aplicación de la legislación y normas corres-pondientes; aumentar la cobertura de los servicios de recolección, manejo ydisposición final de residuos sólidos domésticos, así como establecer rellenossanitarios en los centros urbanos con más de 10,000 habitantes; promover elestablecimiento de cementerios industriales, por parte de las empresas que ge-neran residuos tóxicos y potencialmente peligrosos; y, finalmente, buscar meca-nismos financieros para combatir la contaminación por residuos sólidos, enapoyo al fortalecimiento municipal.

Para abatir y controlar la contaminación de los suelos destinados a la agri-cultura, se propuso iniciar la vigilancia del manejo indiscriminado de residuosy envases de fertilizantes y plaguicidas, entre otros, mediante el establecimientode centros receptores de agroquímicos. También se contempló que en las ciuda-des mayores de 100,000 habitantes y en los principales centros industriales delpaís se realizarían acciones de recolección, clasificación, reciclaje y disposiciónfinal de residuos sólidos municipales e industriales.Entre las metas del Programa se proyectaba:• Realizar el inventario de fuentes generadoras y caracterizar los residuos, así

como acciones en áreas prioritarias.• Aumentar, en las ciudades con 100,000 habitantes o más, la cobertura de

recolección y disposición final a 90% y lograr resultados similares en losmayores centros industriales del país.


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• Construir 77 rellenos sanitarios en las diferentes entidades federativas ymejorar los sistemas de recolección y manejo de los residuos sólidos mu-nicipales.

• Establecer una red de 30 cementerios industriales en todo el país, así comofomentar, promover e incrementar el reciclaje de los residuos.

• Establecer siete incineradores para residuos peligrosos en los más grandescentros industriales.

• Controlar el uso y manejo indiscriminados de residuos y envases agroquí-micos, para lo cual se establecerían diez centros receptores de agroquími-cos en las zonas agrícolas, y se normaría la utilización y manejo de dichassustancias y sus envases.

Entre las acciones de gasto público se propuso implantar mecanismos yestablecer normas para lograr la adecuada recolección, manejo, tratamiento ydisposición final de residuos sólidos tanto municipales como industriales, me-diante la promoción de nuevas técnicas de recolección y la creación de relle-nos sanitarios, plantas de t ratamiento y de incineración, y cementeriosindustriales.

Por último, con respecto a la contaminación del suelo, el Programa esta-bleció que se concertarían acciones con los sectores social y privado, para parti-cipar y contribuir a mejorar los servicios de recolección y disposición de residuossólidos urbanos e industriales, y en trabajos de manejo y control de residuostóxicos provenientes de herbicidas y plaguicidas; además, se promovería el esta-blecimiento de cementerios industriales por parte de las empresas generadorasde residuos sólidos tóxicos y potencialmente peligrosos.

Plan Nacional de Desarrollo 1989–1994, ProgramaNacional para la Protección del Medio Ambiente1990-1994 y Bases para una Política Nacional de ResiduosPeligrosos

El Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 asumió como una de sus prioridadesel mejoramiento de la calidad de vida y del nivel de bienestar de la población,lo cual comprendía la protección y restauración del medio ambiente. De estamanera, el Plan definió como objetivos en esta materia: armonizar el crecimien-to económico, mediante la conservación y el aprovechamiento racional de losrecursos naturales; ordenar las zonas y regiones del país con criterios ecológicos;sujetar los proyectos de desarrollo a criterios de cuidado ambiental; detener yrevertir la contaminación del agua; mejorar la calidad del aire; y adecuar el marcolegal, la educación y el uso de nuevas tecnologías. Es por ello que se consideróque el Estado debía redoblar sus esfuerzos para restablecer un medio ambientelimpio que se legaría a las generaciones futuras.

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El Plan estableció que era necesario pasar de un enfoque esencialmentecorrectivo a uno preventivo que, en conocordancia con los orígenes del proble-ma ecológico, aplicase decisiones de inversión y tecnología que equilibraran elmejoramiento de la calidad de vida de la población y el crecimiento económico.

Para prevenir y controlar la contaminación por residuos sólidos, se consi-deró necesario propiciar el establecimiento de sistemas adecuados de recolección,tratamiento, reciclaje y disposición final de los residuos municipales e industrialescontaminantes, mediante acciones orientadas a:• Lograr la colaboración de las empresas para el tratamiento de sus residuos

industriales, en especial de aquellos que son peligrosos por sus caracterís-ticas corrosivas, reactivas, explosivas, tóxicas, inf lamables e infecciosas;

• Impulsar la creación de áreas para el confinamiento seguro de los residuossólidos;

• Activar el establecimiento de plantas recicladoras, de tratamiento e incine-ración de residuos sólidos;

• Avanzar en el reciclaje de materiales susceptibles de reutilizarse, a fin dereducir volúmenes a tratar o a disponer en el suelo;

• Vigilar la emisión de residuos peligrosos en los procesos de transformacióny establecer mecanismos que hicieran que las industrias enfrentaran loscostos de este tipo de contaminación;

• Propiciar la disminución del uso en la industria de materiales de lenta de-gradación; y

• Formar cuadros técnicos suficientes y adecuadamente capacitados para laatención del problema.

Los puntos anteriores motivaron el Programa Nacional para la Protección delMedio Ambiente 1990-1994 el cual, ante el inadecuado manejo y disposición delos residuos municipales e industriales, consideró necesario el mejoramientode␣ los sistemas productivos y el cambio de algunos hábitos y prácticas de la so-ciedad. El Programa reconocía que los resultados no podrían darse en lo inme-diato, sino a t ravés de una gestión que, en un horizonte de largo plazo,considerara la participación apropiada de los tres órdenes de gobierno y de lossectores social y privado.

El control de los residuos sólidos industriales representó una prioridad deatención para este Programa, ya que de las 370 mil toneladas que se estimabaque se generaban diariamente, 13 mil correspondían a materiales que teníancaracterísticas peligrosas. Además de que, tradicionalmente, la industria depo-sitaba sus residuos en terrenos baldíos y en forma clandestina, lo que propicia-ba la contaminación de varios cuerpos de agua superficiales, con los consecuentesdaños a la salud.

También se reconoció que la explotación minera generaba más de 90% delos residuos a nivel nacional; algunos de los cuales eran considerados peligro-


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sos por su alto contenido de metales pesados. En particular los procesos side-rúrgicos y de fundición de chatarra producían polvos y lodos que conteníanmetales pesados como plomo, cromo, cadmio, entre otros, que en dosis frecuen-tes y acumulativas pueden generar trastornos serios a la salud. La industria pe-trolera, por su parte, generaba anualmente 1.7 millones de toneladas de residuosen sus procesos de refinamiento y petroquímica, de los cuales 13% podían con-siderarse peligrosos. En total, los residuos que se reciclaban representaban ape-nas 0.1%, aunque hasta 11% era susceptible de ser reutilizado.

La infraestructura de servicios disponible para el manejo de residuos pe-ligrosos, sin contar la de transporte y almacenamiento, estaba constituida poralrededor de 26 empresas recicladoras de disolventes y lubricantes usados, unade reciclado de metales y tres confinamientos controlados; se estima que dichasinstalaciones tenían capacidad para procesar y disponer finalmente alrededor del30% del total nacional de residuos industriales peligrosos. Además, la falta depersonal técnico y operativo capacitado para diseñar y poner en marcha sistemasde almacenamiento, regulación, transporte, tratamiento y disposición final pro-vocaba la agudización del problema.

Por todo lo anterior, en el Programa se estableció una estrategia específicaa seguir en materia de desechos y residuos sólidos en la que la Federación debe-ría proporcionar el apoyo y las normas técnicas necesarias para propiciar que lasacciones de saneamiento se efectuaran oportunamente. Asimismo, se conside-ró que para lograr una adecuada disposición de los residuos se ejecutarían lassiguientes acciones:• Promover la actualización del marco legal para la atención integral de los

problemas;• Apoyar el fortalecimiento de la capacidad municipal para el cumplimiento

cabal de sus atribuciones de saneamiento;• Fomentar la ampliación de la infraestructura necesaria para el control, el

tratamiento y la disposición de los residuos sólidos;• Promover el control de la fabricación de productos desechables; y• Propiciar una cultura social más respetuosa del entorno.

En materia de desechos y residuos sólidos, el Programa propuso entre susmetas:• Disminuir los niveles de contaminación del suelo, principalmente en las

tres grandes zonas metropolitanas, en los corredores y puertos industria-les, y en las principales ciudades fronterizas y turísticas.

• Elaborar programas integrales de residuos sólidos en coordinación conlos gobiernos estatales y municipales, con miras a una mayor eficienciaen el sistema terminal; a la par de contar con una infraestructura de con-finamiento de residuos sólidos industriales que garantizara plenamentesu control.

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• Incrementar las plantas de reciclaje, de tratamiento, de incineración y deconfinamiento controlado, conforme a las necesidades de los municipiosy de los corredores industriales; paralelamente, completar el inventario deresiduos industriales, de plaguicidas caducos y de fertilizantes.

• Implantar procesos menos contaminantes y viables, desde un punto de vistaeconómico, para la instalación de receptores de residuos agroquímicos enel país.

• Reducir la producción y utilización de materiales de lenta degradación y,adicionalmente, promover la instalación de plantas de reciclaje y centrosde acopio, mediante convenios de concertación con el sector privado y laindustria paraestatal.

• Suscribir acuerdos a nivel internacional para el control de los movimien-tos transfronterizos de residuos sólidos y su eliminación; además de am-pliar, con los Estados Unidos de América, los sistemas locales fronterizosde respuesta conjunta, ante derrames o escapes de sustancias peligrosas.

En 1994, a través de un proceso amplio de consulta a representantes delos distintos sectores sociales, se elaboró y difundió un documento intituladoBases para una Política Nacional de Residuos Peligrosos, el cual incluye en su con-tenido los siguientes temas:• Antecedentes• Diagnóstico• Elementos de Política• Instrumentos Económicos• Perspectivas Jurídicas e Institucionales• Implicaciones Nacionales e Internacionales de los Movimientos Transfron-

terizos de Residuos Peligrosos• Consideraciones Políticas

De particular importancia son los señalamientos contenidos en ese docu-mento respecto de la normatividad existente, entre los que se distinguen los si-guientes:• Carece de referencias a la mayor parte de las cadenas posibles y relevantes

en el manejo de residuos peligrosos, incluidos el tratamiento térmico, elreciclaje, la recuperación de materiales secundarios y la recuperación deenergía, entre otros.

• Falta un esquema normativo que considere de manera explícita la minimi-zación de la generación de residuos y no solamente arreglos tecnológicosal final de la chimenea.

• Hay divergencias en los listados mexicanos de los residuos peligrosos conrespecto a otros listados, lo cual genera confusión e incompatibilidad endiferentes interacciones comerciales, técnicas y de política.


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• Se carece de una definición operativa que discrimine entre los grandes ypequeños generadores —atendiendo a sus particularidades tecnológicasy␣ económicas—, y no se hace referencia a la exclusión de los residuos do-mésticos. Esto genera ineficiencias en la propia gestión ambiental, en la ad-ministración pública y en los sistemas de manejo por el sector privado ycrea una demanda excesiva de infraestructura.

• Al no haber forma de diferenciar a los residuos por su peligrosidad, talcomo se hace en la OCDE (listados rojo, ámbar y verde), se generan inefi-ciencias en la gestión administrativa y en los sistemas de manejo, y se ca-rece de un esquema de prioridades que tome en cuenta el riesgo ambientalasociado y facilite la definición de políticas adecuadas.

• La orientación hacia el manejo de los residuos favorece enfoques que atien-den a tecnologías de tratamiento, control y confinamiento como procesospostproductivos sin tomar en cuenta cambios tecnológicos que reduzcan sugeneración en la fuente o propicien su reuso o recirculación.

• Es necesario que contemple, para cada opción de manejo de residuos, con-diciones de pretratamiento en términos de estabilización termodinámica ycinética y de neutralización química, entre otras.

• No establece criterios y procedimientos para la remediación de sitios con-taminados por diferentes tipos de residuos, como pueden ser metales ehidrocarburos. Tampoco se han definido criterios que establezcan nivelesóptimos de remediación, metas y objetivos.

• Es conveniente plantear una definición adecuada de residuos especiales, loscuales, a pesar de que no tienen características importantes de peligrosidad,requieren un manejo específico. Esto, dado que la frontera entre lo que esun residuo peligroso, y otro que no lo es, puede ser bastante difusa.

Por lo antes expuesto, se identificaron entre los retos que presupone unanueva política de gestión de residuos peligrosos:• Ampliar el alcance de la participación social en el subcomité de normali-

zación respectivo, tomando en cuenta el conocimiento y la experiencia delos involucrados.

• Asumir como principios de política, en el diseño de normas, los principiosde internalización de costos ambientales y el de prevención.

• Analizar la compatibilidad de las normas de residuos peligrosos con obje-tivos de política y con otras normas en materia de calidad del agua y cali-dad del aire, buscando congruencia multimedia y considerándo que, enocasiones, reducir la contaminación en un medio puede significar aumen-tarla en otro.

• Establecer mecanismos efectivos y confiables de seguimiento y evaluaciónde las normas, buscando su perfeccionamiento, sustitución, modernización,adaptación a nuevas circunstancias e incluso, su derogación, a partir de

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información objetiva que considere de manera sistemática los costos y be-neficios sociales y ambientales involucrados en su aplicación.

• Prever plazos para el cumplimiento de ciertas normas y considerar perio-dos de transición que permitan una adaptación exitosa y al mínimo costopara las empresas.

• El principio de racionalidad debe prevalecer en el ejercicio normativo y sedebe buscar siempre reducir costos económicos para la obtención de obje-tivos ambientales.

• Debe tenerse cuidado en no copiar mecánicamente diseños normativos vi-gentes en otros países y fundamentar la normalización en la materia a partirde un reconocimiento objetivo sobre la realidad de las empresas mexicanas,las prioridades y preferencias sociales, y los riesgos a la salud y los ecosis-temas.

Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000y Programa de Medio Ambiente 1995-2000

Para lograr un desarrollo económico sustentable y detener el deterioro ecológi-co, el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 propone adoptar políticas claras queestimulen, por una parte, la difusión y adopción de tecnologías limpias y, porotra, el cumplimiento de las normas de protección ambiental. En este sentido,el Plan pretende reforzar la aplicación del principio de que quien contamine paguey quien incumpla la norma sea castigado, para contribuir a la defensa de nues-tra soberanía en el ámbito internacional.

De igual modo, de acuerdo con el Plan, la estrategia de crecimiento eco-nómico y desarrollo social debe comprender una política ambiental explícita quelleve a asumir plenamente las responsabilidades y los costos de un aprovecha-miento duradero de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, porlo que el desarrollo sustentable es un compromiso que condiciona, orienta ynorma el crecimiento económico.

Así, en el Plan la política ambiental para un crecimiento sustentable se vecomo un proceso de promoción e inducción de inversiones en infraestructuraambiental, de creación de mercados y de financiamiento para el desarrollo sus-tentable, que intenta cuidar el ambiente y los recursos naturales a partir de lareorientación de los patrones de consumo y del cumplimiento efectivo de lasleyes. Además, el Plan precisa que el éxito de esta política dependerá de la con-formación de una cultura de prevención, del aprovechamiento sustentable denuestros recursos y del mejoramiento de la calidad de vida. Esto lo plantea comouna tarea compartida entre Estado y sociedad que debe privilegiar la educación,la capacitación y la comunicación.

Respecto de los residuos peligrosos, con el Plan se busca restaurar los si-tios afectados por su manejo inadecuado y reducir su generación, mediante el


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uso de instrumentos económicos que estimulen permanentemente a los produc-tores a proteger el ambiente y los recursos naturales.

El Programa de Medio Ambiente 1995-2000, por su parte, afirma que el de-sarrollo sustentable requiere cambios institucionales en la administración pública,el marco normativo y regulatorio, los patrones culturales, la estructura de par-ticipación y corresponsabilidad de la sociedad, y el sentido de la soberanía na-cional.

Este cambio debe lograr que las conductas privadas de individuos y orga-nizaciones converjan hacia la sustentabilidad del desarrollo. Para ello, las políti-cas públicas que fomenten dicho cambio tienen que basarse en los principios deprevención, subsidiariedad, asunción de los costos ambientales por parte de quienlos provoca y equidad.

Asimismo, para el Programa la información, la educación y la cultura cons-tituyen elementos necesarios para impulsar el cambio hacia un desarrollo sus-tentable, ya que mediante éstas es posible configurar nuevas preferencias socialescompatibles con la calidad ambiental. La educación y la cultura, por ejemplo,pueden contribuir a la consolidación de nuevos consensos sociales que amplíenlos márgenes de maniobra del gobierno y los organismos de la sociedad paraconferir viabilidad política y económica a muchas iniciativas, tanto públicas comoprivadas, de gestión del medio ambiente.

También reconoce que este proceso de cambio se lleva a cabo en el marcode la globalización. En este sentido, México debe desarrollar mecanismos decooperación y negociación en los que el concepto de soberanía nacional preva-lezca, pero adquiera nuevos contenidos y matices.

Con base en lo anterior, el Programa propone seis líneas argumentativas,inherentemente entrelazadas, a fin de realizar un diagnóstico funcional para unaestrategia de desarrollo sustentable. Entre éstas, cuatro son las líneas que inclu-yen aspectos relacionados con el manejo de los materiales peligrosos, los resi-duos y las actividades consideradas altamente riesgosas:• Desarrollo urbano. Entre otros puntos, aquí se trata la minimización de los

volúmenes generados, la recolección y la disposición final de los residuossólidos municipales, mediante su reuso y reciclaje, así como la utilizaciónde rellenos sanitarios, la incineración y composteo de la basura que nopueda ser eliminada por otros medios.

• Crecimiento industrial. Algunas industrias (por ejemplo, la minero-cuprífe-ra, la siderúrgica, la química y la petroquímica) son generadoras importantesde residuos peligrosos definidos bajo el criterio CRETIB, o producen afec-tación al ambiente pues emplean sustancias químicas que conllevan ries-gos para el ambiente y la salud humana.

• Desarrollo regulatorio e institucional. La existencia de un marco normativoen esta materia permite que las acciones que realizan las dependencias gu-bernamentales estén apegadas a la legalidad. Sin embargo, es indispensa-

47


ble adecuar leyes, reglamentos y normas ambientales para que la regulación,la vigilancia y la fiscalización sean cada vez más eficaces.

• Contexto internacional. El manejo de los materiales peligrosos, los residuos ylas actividades consideradas altamente riesgosas debe considerar la dimensióninternacional. Por ejemplo, en el caso del manejo de las sustancias químicas,la OCDE ha desarrollado varias actividades encaminadas a armonizar su cla-sificación, reducir los riesgos y establecer lineamientos sobre buenas prácti-cas de laboratorio, seguridad en su manejo y prevención de accidentes.

El Programa señala diversos instrumentos para la política ambiental, cadauno con un ámbito particular de aplicación y diferentes condiciones de alcance,eficacia y costo-efectividad. Entre éstos, son aplicables al manejo ordenado y efec-tivo de los materiales peligrosos, los residuos, las actividades consideradas alta-mente riesgosas y la protección y remediación de suelos, los siguientes:• Ordenamiento ecológico del territorio. El ordenamiento debe ser la base para

determinar las formas de uso del suelo y las áreas a conservar o restaurar.• Evaluación de impacto ambiental. Es un instrumento ideal para la regulación

ambiental de proyectos y actividades caracterizadas por su singularidad ygran especificidad regional, sectorial o tecnológica.

• Estudios de riesgo. Como instrumento de carácter preventivo, el estudio deriesgo se requiere en aquellas actividades que manejan materiales y operanprocesos peligrosos, para identificar el potencial de afectación a la pobla-ción, a las propiedades y al ambiente, ya sea por su ejecución, operaciónnormal o en caso de accidente. Estos estudios incluyen la identificación deriesgos en actividades industriales, así como el diseño de medidas técnicasde seguridad, preventivas y correctivas ante contingencias como pueden serexplosiones, incendios, fugas o derrames.

• Normas Oficiales Mexicanas. La expedición de Normas constituye un esfuer-zo regulatorio para adecuar las conductas de los agentes económicos a losobjetivos sociales de calidad ambiental. Esto ha quedado sujeto necesaria-mente a la realización de estudios técnicos y de análisis costo-beneficio. Lasnormas son un instrumento poderoso por su capacidad de inducir cambiosde conducta e internalizar costos ambientales.

• Regulación directa de materiales, residuos peligrosos y riesgo. La gran diversi-dad de actividades industriales y de servicios que generan residuos peligro-sos, y la heterogeneidad de los mismos, dificultan el establecimiento decriterios claros para su clasificación y manejo. Esto, aunado al riesgo im-plícito y a sus efectos potenciales sobre la salud, ha hecho necesario esta-blecer un sistema de permisos, autorizaciones y manifiestos que se diseñanespecíficamente para cada caso previsto en la legislación.

• Autorregulación. Debido a que la responsabilidad y los beneficios de losproblemas ambientales no recaen exclusivamente en el ámbito gubernamen-


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tal, es importante fomentar el desarrollo de esquemas voluntarios que pro-curen el mejoramiento ambiental a través de la minimización de residuose insumos y de cambios en procesos hacia tecnologías más limpias. Entrelos mecanismos de autorregulación destacan las normas voluntarias y losprocesos de certificación de productos.

• Auditoría ambiental. Con la revisión exhaustiva de las instalaciones, proce-sos, almacenamientos, transporte, seguridad y riesgo, entre otros aspectos,es posible precisar planes de acción que definan, con plazos determinados,las obras, reparaciones, correcciones, adquisiciones y acciones necesariasemanadas del dictamen de la auditoría —estén normadas, o no— para, final-mente, ser suscritas por autoridades y empresarios y garantizar así su cum-plimiento, incluso mediante el uso de la fuerza.

• Instrumentos económicos. La promoción de la internalización de costos am-bientales por medio de estos instrumentos tiene como propósito que losagentes reciban señales adecuadas desde el sistema de precios, e incorpo-ren entre sus objetivos o funciones de bienestar motivaciones permanen-tes para hacer un manejo sustentable de los recursos naturales y parareducir la generación de residuos.

• Información ambiental. La información confiable, completa y oportuna esun requisito para tomar decisiones y mantener informado al público. Esteinstrumento es fundamental a fin de establecer horizontes de política, ob-jetivos y prioridades, así como para evaluar el desempeño de las propiaspolíticas. Además, la información contribuye a facilitar la acción de la au-toridad.

• Educación e investigación. La educación puede reforzar el cumplimiento denormas jurídicas o la aceptación de ciertas medidas de política y favorecerla gestación y desenvolvimiento de lo que se denomina conciencia ecológi-ca de la sociedad. Del mismo modo, la inversión en la formación de cua-dros e instituciones científicas es el sustento de la creación de tecnologíaspropias que se apliquen para resolver los problemas ambientales propiosdel país.

• Convenios, acuerdos y participación. La participación social en la gestiónambiental constituye un instrumento importante para ampliar las capaci-dades y los alcances de los planes y programas. Esta participación puededarse en ámbitos técnicos, administrativos, económicos y consultivos, conel fin de asumir responsabilidades en el diseño e implantación de la políti-ca y la atención de problemas específicos.

• Verificación, control y vigilancia. Estos instrumentos, que requieren de grancantidad de recursos materiales y humanos, encuentran mayor efectividadcuando se basan en una amplia participación social.

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II. A NTECEDENTES Y DIAGNÒSTICOEVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA NACIONAL DE MATERIALES PELIGROSOS …

ANTECEDENTES RECIENTES DE LA POLÍTICA

T␣ oda política pública es el resultado de una cadena dedecisiones públicas que viene del pasado. De hecho,una política pública que va a ser formulada y poste-

riormente implantada, tiene como marco de referencia unahistoria de decisiones constituida por logros y fracasos. Esasí como cada nuevo diseño de la política busca, por unaparte, reproducir los aciertos y, por la otra, corregir las fa-llas de las políticas anteriores.

En el caso de la actual política del manejo de los ma-teriales peligrosos, los residuos, las actividades consideradasaltamente riesgosas y la protección y remediación del suelo,resulta importante describir brevemente los cursos de acciónseguidos, sobre todo, en las administraciones de 1983-1988y 1989-1994, para comprender a qué limitaciones y asuntospendientes se enfrentaron los tomadores de decisiones alinicio de la actual administración.

Al describir los cursos de acción seguidos en los dosperiodos referidos, debe tenerse presente que a lo largo deesos años se estuvo preparando la Conferencia de la Orga-nización de las Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarro-llo, que tuvo lugar en 1992, y el documento base de la mismaconocido como Agenda XXI, a la vez que se realizaron las

I I . ANTECEDENTES

Y DIAGNÓSTICO


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negociaciones para el establecimiento del Tratado de Libre Comercio de Améri-ca del Norte, así como del Acuerdo paralelo de Cooperación Ambiental, y seanalizaron las implicaciones de la adhesión de México a la Organización para laCooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). También, se requiere considerarque dos secretarías distintas asumieron las responsabilidades ambientales fede-rales en esos dos periodos, la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SE-

DUE) en el primero, y la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) en elsegundo.

Antecedentes de la Dirección General de Materiales,Residuos y Actividades Riesgosas

Hasta 1982, antes de que se creara la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecolo-gía (SEDUE), las áreas ambientales referidas a residuos sólidos municipales y pe-ligrosos, y a materiales peligrosos estaban asignadas a la Dirección General deSaneamiento del Suelo y Programas Especiales de la Secretaría de Salubridad yAsistencia. A partir de ese año, la Dirección General de Prevención y Controlde la Contaminación Ambiental, a través de la Dirección de Residuos Sólidos yContaminación de los Suelos, se encargó de dichas áreas, mientras que a la Di-rección de Peritaje y Control de la Dirección General de Normatividad y Regu-lación Ecológica, se le confirió el área de actividades altamente riesgosas.

En 1985, como resultado de un proceso de compactación de la Adminis-tración Pública Federal, las áreas ambientales de residuos sólidos municipales ypeligrosos, y de materiales peligrosos quedaron bajo la responsabilidad de laSubdirección de Suelos de la propia Dirección General de Prevención y Controlde la Contaminación Ambiental de la SEDUE. Cabe señalar que el área de ma-teriales peligrosos se incorporó a la Subdirección de Agroquímicos de la Comi-sión Nacional de Ecología (CONADE). En el caso del área de las actividadesaltamente riesgosas, ésta se mantuvo bajo la Dirección General de Normativi-dad y Regulación Ecológica, pero en la Subdirección de Riesgos.

Con la promulgación de la LGEEPA, las áreas de residuos sólidos munici-pales y residuos peligrosos pasaron a la Dirección de Operación de la DirecciónGeneral de Prevención y Control de la Contaminación Ambiental, mientras elárea de materiales peligrosos quedó bajo la responsabilidad del Departamentode Asesorías de esta Dirección General, de la Subdirección de Agroquímicos dela CONADE y de la recién creada Cicoplafest. El área de actividades altamenteriesgosas, por su parte, no presentó cambios ante la nueva Ley.

La SEDUE dio paso a la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) en 1992.Esta modificación repercutió en el diseño de las unidades administrativas res-ponsables de atender las áreas de residuos sólidos municipales y peligrosos, asícomo las de materiales peligrosos y actividades altamente riesgosas. En este con-texto se creó el INE como un órgano desconcentrado de la SEDESOL encarga-

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do de elaborar la normativa de protección y conservación del ambiente que aplicael Gobierno Federal. Así, a la entonces Dirección General de NormatividadAmbiental del INE se le confirió la responsabilidad de normar las áreas ambien-tales antes mencionadas.

Por la importancia de los materiales y los residuos peligrosos, en esta Di-rección General se creó un área específica: la Dirección de Materiales y ResiduosPeligrosos. En el caso de la gestión de los materiales peligrosos, también parti-ciparon la Dirección de Proyectos Especiales de la Dirección General de Inves-tigación y Desarrollo Tecnológico del INE y la Cicoplafest.

Para comprender gráficamente lo antes expuesto, se presenta en la figura 1.

La polít ica del periodo 1983-1988

En la administración 1983-1988, la política del manejo de los materiales, losresiduos y las actividades riesgosas tuvo como eje principal contribuir a la pre-vención y el control de la contaminación, así como atender a los contextos bila-terales y multilaterales, tanto ambientales como comerciales. De esta forma, lasacciones se centraron en lo siguiente:1. La SEDUE participó en 1987 en la creación de la Comisión Intersecreta-

rial para el Control del Proceso y Uso de Plaguicidas, Fertilizantes y Sus-tancias Tóxicas (Cicoplafest), en el marco de la cual se estableció unaventanilla única de trámites de permisos de importación, los cuales se sim-plificaron y agilizaron, se publicaron las reglas de procedimiento para el re-gistro de plaguicidas y se formuló el catálogo oficial de plaguicidas. Además,se avanzó en la regulación de los materiales y residuos peligrosos con la pro-mulgación de la LGEEPA, en 1988, y los reglamentos referidos al manejode residuos peligrosos e impacto ambiental.

2. Se publicaron en 1988 siete normas técnicas ecológicas, a fin de lograrel adecuado manejo y disposición final de los residuos peligrosos. Auna-do a esto, se elaboraron: proyectos técnicos para mejorar los sistemas derecolección y disposición final de residuos en varios municipios; proyec-tos ejecutivos para implantar confinamientos controlados de residuospeligrosos y agroquímicos; y estudios técnicos para promover e instalarempresas recicladoras de residuos industriales en diversas ciudades delpaís.

3. Se instalaron sistemas y plantas de tratamiento de aguas residuales indus-triales y municipales, para limitar las descargas de sustancias tóxicas, comoel arsénico, en los recursos acuíferos nacionales.

4. Se aplicaron procedimientos de análisis de riesgo ambiental a proyectos deobra física llevados a cabo por Petróleos Mexicanos, la Comisión Federalde Electricidad y diversas empresas privadas, a fin de prevenir y controlartanto la contaminación como el deterioro ambiental.


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5. Se firmó en 1983 el Convenio México-Estados Unidos de América para laProtección y Mejoramiento del Medio Ambiente en la Zona Fronteriza(Convenio de La Paz) que, entre otros, permite el seguimiento de los mo-vimientos transfronterizos de residuos peligrosos, como los que retorna alos EUA la industria maquiladora y los que se importan para su reciclado,conforme se establece en el Anexo III del citado Convenio.

La polít ica del periodo 1989-1994

Durante este periodo se buscó consolidar una política nacional de proteccióndel medio ambiente y ordenamiento ecológico, que armonizara la atención de lasdemandas de la población y las necesidades del desarrollo nacional con el res-tablecimiento de la calidad de los ecosistemas y el aprovechamiento racional delos recursos naturales. Para ello, el Gobierno Federal impulsó la aprobación deleyes ecológicas en las entidades federativas y que se instalaran regidurías ecoló-gicas en los municipios; además, se formuló por vez primera un presupuesto enmateria ecológica.

Adicionalmente, con el fin de dar mayor eficacia a las acciones ecológicasdel gobierno, se crearon el Instituto Nacional de Ecología (INE) y la Procuradu-ría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA). Al primero se le encargó re-forzar y modernizar la normatividad nacional para homologarla con losprincipales parámetros internacionales, mientras que a la segunda se le confi-rieron tanto el esquema de auditoría ambiental como el de verificación norma-tiva, primordialmente.

En términos generales, la política del manejo de los materiales peligrosos,los residuos y las actividades consideradas altamente riesgosas se orientó haciael propósito básico de la política de protección del medio ambiente; esto es, in-tentó reforzar los esquemas de coordinación y concertación interinstitucional parainvolucrar a todos los agentes económico-sociales en la observancia de las dis-posiciones legales para preservar el equilibrio ecológico. De esta manera, lasacciones desarrolladas fueron las siguientes:1. Se avanzó en la adecuación de la normatividad para el control de los resi-

duos industriales peligrosos, mediante la expedición en 1993 de siete NOMreferentes a residuos peligrosos, a partir de las normas técnicas ecológicasque se establecieron en 1988 para clasificar, caracterizar y determinar laincompatibilidad y disponer en confinamientos tales residuos.

2. Se incorporaron criterios ecológicos en la aplicación de tecnologías para laconstrucción de obras de disposición de residuos sólidos en los municipios,para lo cual la Federación proporcionó apoyo técnico. Del mismo modo,el INE y las secretarías de Comunicaciones y Transportes y de Comercio yFomento Industrial incorporaron variables ecológicas en el Reglamento deTransporte Terrestre de Materiales y Residuos Peligrosos.


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3. Se establecieron, operaron y mejoraron los rellenos sanitarios, tanto conrecursos estatales, municipales y federales como del Banco Mundial, paraprevenir y controlar la contaminación del suelo originada por la inadecua-da disposición final de desechos y residuos sólidos hospitalarios e indus-t riales. Además, se promovió entre las empresas la construcción deincineradores para residuos peligrosos y plantas de reciclado de disolven-tes orgánicos, así como confinamientos controlados para el depósito de es-corias, residuos industriales y cenizas.

4. Se concluyó el Catálogo Oficial de Plaguicidas y Fertilizantes elaborado porlas secretarías de Salud, Agricultura y Recursos Hidráulicos, Comercio yFomento Industrial, y Desarrollo Social. Asimismo, se instalaron variosComités Estatales para el Control del Proceso y Uso de Plaguicidas, Ferti-lizantes y Sustancias Tóxicas (Coesplafest).

5. Se llevaron a cabo auditorías a empresas ubicadas en diversos estados, enel marco del Sistema de Planeación de Auditorías, a fin de detectar irregu-laridades en el cumplimiento de las normas ambientales.

6. Se identificaron y dictaminaron actividades y proyectos con característicasde alto riesgo ambiental y se conformó el marco jurídico para su ordena-miento, así como el Programa Nacional para la Prevención de Accidentespor Actividades de Alto Riesgo Ambiental. En este sentido, se integró elprimer listado de actividades altamente riesgosas por nivel de toxicidad yse aplicó el procedimiento de análisis de riesgo ambiental a diversos pro-yectos de obra para salvaguardar a los asentamientos humanos aledaños aeste tipo de actividades productivas.

7. Se concertó con la industria maquiladora el retorno a los EUA de sus resi-duos peligrosos, para lo cual se emitieron guías ecológicas, que también seotorgaron para la importación y exportación de dichos residuos.

8. Se establecieron sistemas de monitoreo para controlar la contaminación delagua y restituir la calidad de ríos, presas, lagos y lagunas, así como siste-mas de captación, tratamiento y disposición final de aguas negras en loscentros de población más importantes del país. En el marco del ProyectoRegional para América Latina y el Caribe, se continuaron los estudios deevaluación y control de sustancias tóxicas en aguas superficiales de las cuen-cas Lerma-Chapala-Santiago, San Juan, Blanco, Balsas y Pánuco.

9. Se realizaron múltiples talleres y cursos sobre uso y reutilización de resi-duos peligrosos para apoyar la gestión ambiental de éstos en los estados ymunicipios.

10. Se suscribió el Convenio de Basilea sobre el control de movimientos trans-fronterizos y eliminación de los residuos peligrosos; asimismo, se firmó conlos Estados Unidos de América un acuerdo para controlar el manejo dedichos residuos.

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11. Se tomó parte en la integración de los capítulos 19 y 20 de la Agenda XXI,relativos al manejo ambientalmente adecuado de sustancias químicas y re-siduos, así como en la Conferencia sobre Ambiente y Desarrollo, en la quese adoptó dicha Agenda. Al conformarse el Foro Intergubernamental deSustancias Químicas (FISQ), para poner en práctica las disposiciones corres-pondientes a las áreas programáticas del capítulo 19 de la Agenda XXI,México ocupó una de sus primeras vicepresidencias.

12. Se realizaron talleres con representantes del Secretariado de la OCDE paraanalizar las Actas del Consejo en materia ambiental y difundir los princi-pios de buenas prácticas de laboratorio.

13. Se preparó el capítulo relativo a los asuntos ambientales del documento deadhesión de México a la OCDE, publicado en el Diario Oficial de la Fede-ración en 1994.

14. Se constituyó un Grupo Técnico de Trabajo de Plaguicidas, en el marcodel Tratado de Libre Comercio de América de Norte, suscrito en 1994,con la participación, por parte de México, de las secretarías integrantesde la Cicoplafest.

PROBLEMAS Y ASUNTOS PENDIENTES

Al concluir el periodo 1989-1994, la política del manejo de los materiales peli-grosos, los residuos, las actividades consideradas altamente riesgosas y la pro-tección y remediación de suelos, enfrentaba varios problemas que constituyeronasuntos pendientes para la siguiente administración. Entre éstos destacaban laexistencia de diversos inventarios imprecisos de residuos peligrosos, la falta deun esquema metodológico para determinar el potencial de afectación a la saludy al ambiente asociado al manejo de dichos residuos, la presencia de una nor-matividad insuficiente y limitada, el desmpeño poco eficiente de dependenciasde gobierno y, por último, una infraestructura instalada insuficiente para elmanejo de estos residuos.

Diversos inventarios de residuos peligrosos

Dada la importancia y prioridad de los residuos peligrosos en la definición de lapolítica pública, la autoridad consideró pertinente contar con información confiablesobre éstos. Por ello, en 1988 la empresa Sistemas de Ingeniería Sanitaria, S.A. deC.V., llevó a cabo el Inventario de la Generación de Residuos Industriales, por encar-go de la entonces Dirección General de Prevención y Control de la Contamina-ción Ambiental de la SEDUE. Sin embargo, ya para 1994 la información generadaen dicho inventario se consideraba inadecuada y desactualizada.

En el año de 1992, el Departamento del Distrito Federal contrató a empre-sas canadienses para que realizaran un inventario de generación de residuos tóxi-


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cos y peligrosos para la Zona Metropolitana de la Ciudad de México. En 1993, laPROFEPA, a través de la empresa Diseños Hidráulicos y Tecnología Ambiental, S.A.,elaboró el Estudio para la Identificación de Empresas Generadoras de Residuos Tóxi-cos y Peligrosos en la Zona Fronteriza Norte, mientras que el INE, por medio de Lo-gística Científica para Lenguajes y Sistemas, S.A. de C.V., realizó un sistema deinformación de movimientos transfronterizos de residuos peligrosos conocidocomo Manejo y Control de la Información Referente a los Movimientos Transfronteri-zos de Materiales y Residuos Peligrosos. A pesar de que este sistema tenía la capaci-dad de integrar estadísticas temáticas, no mantenía una base de datos actualizaday confiable como resultado de diferencias entre las delegaciones estatales de laSEDESOL en los estados fronterizos y las oficinas centrales del INE.

Respecto al Hazardous Waste Tracking System (Haztracks) que es un siste-ma de información sobre movimientos transfronterizos de residuos peligrososelaborado por la Environmental Protection Agency (EPA) del gobierno de los EUA,su actualización era problemática por falta de canales ágiles para el f lujo de in-formación entre la EPA, el INE y las delegaciones de la SEDESOL.

En suma, todos estos inventarios enfrentaban importantes limitaciones entanto que se basaban en factores de generación de residuos peligrosos estima-dos para otros países y en metodologías que no permitían su generalización.Además, presentaban poca validación de la información para obtener factoresde generación acordes con las condiciones tecnológicas específicas de la indus-tria mexicana. En suma, durante el periodo 1988-1993 se llevó a cabo una se-rie de esfuerzos aislados y parciales que, lamentablemente, no derivaron en laelaboración de un inventario confiable de generación de residuos peligrosos.

Efectos ambientales del manejo de los residuos peligrosos

Para el año de 1994, las instituciones que se encargaban de la política públicano contaban con un esquema metodológico para determinar el potencial de afec-tación y evaluar los riesgos a la salud y al ambiente asociados al manejo de losresiduos peligrosos. Generalmente, los estudios de evaluación de los efectos am-bientales se realizaban cuando ocurrían accidentes derivados del mal manejo dedichos residuos.

No obstante que se contaba con algunos estudios de la afectación ocasionadapor residuos peligrosos de diversas actividades y proyectos de manejo de residuospeligrosos, no se disponía de un sistema de información actualizado en la materia.

Normatividad insuficiente y limitada

Además de las deficiencias normativas manifestadas en el documento Bases parauna Política Nacional de Residuos Peligrosos de 1994, es pertinente mencionar otrastales como:

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• La inclusión como residuos peligrosos de todos los residuos generados porun sector industrial, sin que necesariamente reunieran los criterios para ello.

• La existencia de un solo método de extracción para caracterizar a los resi-duos por sus características peligrosas, así como la carencia de métodosanalíticos oficiales para el análisis de la corrosividad, reactividad, inf lama-bilidad y toxicidad, o de pruebas para determinar la explosividad y la ca-racterística biológico-infecciosa de los residuos.

• La carencia de procedimientos de muestreo representativo de residuos pe-ligrosos a fin de determinar su peligrosidad.

• El establecimiento de un requisito de distancia entre una instalación deconfinamiento de residuos peligrosos y el centro de una comunidad de másde 10 mil habitantes, equivalente a 25 kilómetros, totalmente injustifica-do y difícil de cumplir.

Esquema institucional poco eficiente

Entre las principales funciones que le correspondían a la Dirección de Mate-riales y Residuos Peligrosos estaba la de emitir, por una parte, guías ecológi-cas de impor tación o exportación de residuos peligrosos y, por ot ra,autorizaciones para las empresas que estuvieran interesadas en manejar dichosresiduos. En el caso de las autorizaciones para el manejo de residuos peligro-sos no existían procedimientos sistemáticos que apoyaran la resolución eficientea la petición hecha por una empresa; además el número de trámites era suma-mente elevado y no necesariamente justificado. Esto repercutía en un excesi-vo tiempo de gestión que, generalmente, sobrepasaba lo establecido en losprocedimientos correspondientes.

La Dirección también era responsable del manejo y sistematización —en unabase de datos— de los siete manifiestos requeridos para el seguimiento de losresiduos peligrosos, los cuales son:• Para empresa generadora de residuos peligrosos;• De entrega, transporte y recepción de residuos peligrosos;• De reporte semestral de residuos peligrosos recibidos para reciclaje o tra-

tamiento;• De reporte mensual de residuos peligrosos confinados en sitios de dispo-

sición final;• De reporte semestral de residuos peligrosos enviados para su reciclaje, tra-

tamiento o incineración;• Para casos de derrame por accidente de residuos peligrosos; y• Para empresas generadoras eventuales de BPC’s.

Sin embargo, la carencia de suficiente equipo de cómputo y de personal paracapturar los datos contenidos en dichos manifiestos e informes, derivó en el al-


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macenamiento de la información, por lo que se ignoraba el tipo, volumen, laforma de manejo y el destino de tales residuos. Paradójicamente, el análisis y usode esta información, pudo haberse convertido en la guía más importante paraorientar decisiones normativas, adecuar las normas a la realidad nacional y pla-nificar estratégicamente el desarrollo de la infraestructura, cosa que no ocurriópor no incluir en los programas operativos anuales la asignación de recursos fi-nancieros para su sistematización como un instrumento clave de la política, comose indicó en diversos documentos de esa administración.

Cabe señalar que el personal que laboraba en esta unidad (un director, dossubdirectores, tres jefes de departamento y veintinueve técnicos de apoyo), ha-cía insuficiente el número de personas que podía destinarse a esta actividad demanera permanente. Como resultado de ello, los sistemas de información nofacilitaban ni agilizaban los procedimientos y provocaban un uso inadecuado dela información contenida en los manifiestos.

Aunado a lo anterior, el INE y las delegaciones estatales de la SEDESOL pre-sentaban cuellos de botella en el intercambio de información y criterios de ope-ración divergentes. A diferencia de la PROFEPA, cuyos delegados eran nombradosdirectamente por el Procurador, la relación del INE con los subdelegados de eco-logía estaba mediada por los delegados de la SEDESOL, de ahí que esta relaciónestuviera inmersa en una lógica institucional que no necesariamente era com-patible con los intereses del INE.

Asimismo, la Ley reservaba para la Federación, de manera absoluta, la res-ponsabilidad del manejo de los residuos peligrosos; por tanto, existía una esca-sa participación de los gobiernos estatales y municipales. Esta centralizacióncontrastaba con la desconcentración de facultades hacia las delegaciones de laSEDESOL, sobre todo en los estados de la frontera norte. Por ejemplo, los dele-gados tenían la atribución de expedir guías ecológicas para la importación o ex-portación de residuos peligrosos sin que existieran criterios consensados entreellos y el INE.

Infraestructura instalada insuficiente

La infraestructura instalada en el país para el manejo de los residuos peligro-sos, considerada la cantidad de toneladas generadas cada año, era limitada einsuficiente. En 1994, algunos estudios concluían que sólo alrededor de 10%del total de residuos peligrosos generados recibían un manejo adecuado a tra-vés de los sistemas y de la infraestructura instalada en el país; aunque estainferencia no estaba basada en información precisa sino en el análisis de larelación entre el volumen estimado de residuos generados en el país —calcula-do a partir de modelos de extrapolación y de los pocos manifiestos de gene-ración capturados y analizados— y la capacidad instalada de la infraestructurade manejo autorizada.

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Dado que el Gobierno no interviene financieramente en la creación de lainfraestructura, la falta de mecanismos innovadores de financiamiento paranuevos proyectos frenaba la inversión. A esto habría que añadir la existencia deuna oposición permanente de parte de comunidades locales al establecimientode confinamientos para la disposición final de residuos peligrosos.

Al inicio de la actual administración, la infraestructura instalada para elmanejo de estos residuos comprendía 12 empresas para el reciclaje de solventesusados, 11 empresas para el manejo de aceites lubricantes usados, 6 empresaspara almacenamiento temporal, 3 confinamientos controlados de residuos peli-grosos de servicio público, 1 confinamiento de residuos peligrosos de servicioprivado, 2 incineradores de residuos peligrosos de servicio privado, 1 empresapara el reciclado de metales, 12 equipos móviles para el tratamiento in situ deresiduos peligrosos, 5 empresas para recolección y transporte de residuos peli-grosos, 3 empresas para la formulación de combustible alterno y 4 empresas ce-menteras bajo protocolo de pruebas para la recuperación de energía alternativaa partir de residuos peligrosos.

Por último, según el documento Bases para una Política Nacional de ResiduosPeligrosos, existían más de setenta empresas autorizadas por la Secretaría de Co-municaciones y Transportes para el transporte de residuos peligrosos que nocontaban con la autorización respectiva de parte del INE. Estas empresas incu-rrían en prácticas irregulares como disponer residuos en barrancas o terrenosbaldíos ya fuera por falta de incentivos o por esquemas de control inadecuados.

CRITERIOS Y RAZONES PARA LA ADOPCIÓN DE LA POLÍTICA

Para la toma de decisiones sobre un curso de acción, es necesario comprenderel peso de diversos criterios a considerar, los cuales son: el legal, el de racionali-dad económica, el de factibilidad administrativa y el de viabilidad política. Respec-to a la actual política de gestión de los materiales peligrosos, los residuos, lasactividades consideradas altamente riesgosas y la protección y remediación desuelos, el criterio que prevaleció sobre los otros fue el legal, aunque en algunosdocumentos se citaran los otros criterios como elementos claves para el diseñoe instrumentación de las políticas respectivas.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanosy Tratados Internacionales

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

Un análisis de los instrumentos legales que más han incidido en la gestión delos materiales, residuos, actividades riesgosas y la remediación de suelos conta-minados, no puede evitar considerar en primer término a la Constitución, que


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es la ley fundamental de la organización del Estado, la norma fundante o pri-maria de la cual deriva todo el sistema jurídico que tiene su origen y su fin enla misma, toda vez que el sistema normativo surge de ésta y está limitado porésta. De ahí deriva su importancia en la materia ambiental ya que, debido a unareforma al párrafo tercero de su artículo 27 —publicada en el Diario Oficial dela Federación (DOF) el día 10 de agosto de 1987—, quedó establecida a nivel cons-titucional la protección al equilibrio ecológico.

Debido a esta reforma se promovió la realización de una nueva ley queabrogó a la Ley del Equilibrio Ecológico, norma jurídica que conocemos comola Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA),la cual impulsó, en su texto y a través de un reglamento específico, la materiade los residuos peligrosos.

TRATADOS E INSTRUMENTOS INTERNACIONALES

Es importante recordar que el artículo 133 de la Constitución establece que to-dos los tratados que estén de acuerdo con la misma —celebrados y que se cele-bren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado de laRepública— conformarán parte del marco jurídico supremo de toda la Unión.

En México, para lo meramente interno, rige el artículo 133 constitucional,pero para lo internacional, respecto del país prevalece la Convención de Vienasobre el Derecho de los Tratados. En este sentido, según el artículo 27 de la ci-tada Convención, el país no está en aptitud jurídica de argumentar razones de-rivadas de su derecho interno para evadir los deberes de un tratado internacional.

Por lo anterior y considerado el análisis de los principales tratados e ins-trumentos que se citan a continuación, no es difícil concluir que el factor másimportante que impulsó el desarrollo en México de la tutela y preocupación porlos asuntos referidos a los materiales y residuos peligrosos, y a las actividadesconsideradas altamente riesgosas, fue la presión internacional y la subsecuentefirma y ratificación de diversos instrumentos internacionales que obligaron anuestro país a incorporar con mayor profundidad en su agenda de gobierno lapolítica que se analiza (Apéndice 1).

Declaración de Estocolmo sobre el Medio Humano

A pesar de que dicha Declaración, adoptada al inicio de la década de 1970, cons-tituye el parteaguas en la concepción de los modelos de desarrollo, México nuncala publicó, aunque sí creó una instancia responsable de las cuestiones ambien-tales en el seno de la Secretaría de Salud: la Subsecretaría de Mejoramiento delAmbiente.

La Declaración, atenta a la necesidad de un criterio y a unos principioscomunes que ofrezcan a los pueblos del mundo inspiración y guía para preser-

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var y mejorar el medio humano, proclamó que habíamos llegado a un momen-to de la historia en que era necesario orientar nuestros actos en todo el mundoatendiendo con mayor cuidado a sus posibles consecuencias sobre el medioambiente. Por lo anterior, se estableció como su primer principio que el hom-bre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de con-diciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que le permita llevar unavida digna y gozar de bienestar, y que tiene la solemne obligación de proteger ymejorar el medio para las generaciones presentes y futuras.

Convenio entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidosde América sobre Cooperación para la Protección y Mejoramientodel Medio Ambiente en la Zona Fronteriza

Este Convenio, que se firmó en la ciudad de La Paz el 14 de agosto de 1983 yse publicó en el DOF el 22 de marzo de 1984, es uno de los antecedentes inme-diatos más importantes del desarrollo de la materia ambiental en México.

Las dimensiones de la frontera entre México y los EUA, la existencia de 14ciudades hermanas a cada lado de misma, la dinámica de desarrollo industrial yurbano en esa zona, el número de vehículos y de personas que la cruzan diaria-mente, y el volumen de mercancías —particularmente materiales peligrosos— quese transportan de un país a otro, hacen de esta región un polo que requiere aten-ción particular y prioritaria. De ahí que la cooperación entre los dos países paramejorar el ambiente en esta área haya adquirido una importancia fundamental.

Sin embargo, la puesta en práctica del Convenio y sus Anexos II y III, re-lacionados con las emergencias o contingencias ambientales y el movimientotransfronterizo de materiales y residuos peligrosos, requirió desde un inicio elanálisis comparativo de las legislaciones de los dos países en las materias corres-pondientes, no sólo para considerar las implicaciones de que éstos contaran consistemas jurídicos diferentes, sino también para hacer frente a las dificultadesasociadas al grado de desarrollo de sus legislaciones, los distintos criterios paraclasificar a los materiales y residuos peligrosos, así como los controles estable-cidos en la frontera y en los territorios de los dos países en cada uno de los as-pectos considerados.

Más aún, en cuanto a la gestión de los materiales y residuos peligrosos, asícomo de las actividades consideradas altamente riesgosas, una gran diferenciaentre los dos países es el hecho de que en México la autoridad federal es la fa-cultada para regularlos y controlarlos, mientras que en los EUA cada estado fron-terizo tiene sus propias legislaciones y facultades para ocuparse localmente deestas materias, por lo que el gobierno de México ha tenido como contrapartesno sólo a la Agencia de Protección Ambiental federal (EPA), a través de sus re-giones VI y IX, sino también a los representantes de las áreas ambientales delos estados de Arizona, California, Nuevo México y Texas.


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A la vez, han incidido en la implementación del Convenio los aspectos deracionalidad económica, dadas las asimetrías existentes entre los dos países paracontender con los problemas ambientales fronterizos, sus distintos contextos,diferencias de desarrollo institucional, y desiguales recursos humanos especia-lizados y capacidad tecnológica y presupuestaria.

Desde la perspectiva administrativa, para México constituyó —y constitu-ye aún, a pesar de los avances logrados en la materia— un desafío la creación,operación y fortalecimiento de instancias administrativas en el seno del gobier-no federal y los gobiernos fronterizos estatales y municipales, preparadas a ha-cer frente a las demandas derivadas de la instrumentación del Convenio.

Para ilustrar los problemas derivados de lo antes señalado, basta conside-rar lo siguiente:• En lo que se refiere al Plan Conjunto de Contingencias, el principal pro-

blema a superar ha sido el establecimiento de un mecanismo que permitael cruce de la frontera de los equipos de respuesta a accidentes, sin obstá-culos por parte de las autoridades aduaneras de los dos países, las cualesobedecen sus propias legislaciones que tienen restricciones al respecto.

• La industria maquiladora de México ha estado retornando a los EUA resi-duos considerados como peligrosos en nuestro país pero que ahí no lo son,por tanto no tienen como destino final una empresa autorizada para ma-nejar residuos peligrosos como lo indica la LGEEPA. Además, los sistemasde manifiestos de entrega-transporte-recepción de México y los EUA difie-ren entre sí y los nuestros no son aceptados del otro lado de la frontera,por lo que las empresas mexicanas no pueden completar el trámite impuestopor la Ley al respecto. Asimismo, era contradictorio requerir una guía eco-lógica para autorizar el retorno de residuos peligrosos, cuando se tratabade una obligación legal que había que facilitar y no obstaculizar.

• En el caso del seguimiento de los movimientos transfronterizos de residuospeligrosos, si bien el establecimiento de un sistema de rastreo de los mis-mos a partir de las guías ecológicas ha tenido un gran valor, se ha visto li-mitado por falta de información. Esto se deriva del hecho de que no secuenta con la información correspondiente al ingreso, bajo el régimen deimportación temporal, de los materiales peligrosos que al ser transforma-dos en bienes de consumo para exportación generan los residuos peligro-sos, debido a que no se han establecido inst rumentos jurídicos yprocedimientos administrativos particulares para adquirir tal información.De ahí que no haya podido determinarse con precisión si se está cumpliendocabalmente con la obligación de retornar tales residuos.

Una oportunidad que no se aprovechó, al centrarse el Anexo III únicamen-te en el seguimiento de los movimientos transfronterizos de residuos peligrosos,fue la de intercambiar experiencias en materia de prevención de su generación

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y valorización de los residuos reciclables, campo en el cual se ha avanzado demanera significativa en los estados fronterizos de los EUA. Tampoco el INE sevio involucrado en actividades tendentes a fortalecer su marco jurídico y la gamade instrumentos e iniciativas no regulatorias para lograr estos fines, a través deactividades de análisis, discusión y capacitación sobre estas materias con suscontrapartes de la Agencia de Protección Ambiental y de los gobiernos de losestados americanos de la frontera.

Convenio de Basilea sobre el Control de los MovimientosTransfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación

México suscribió el Convenio el 22 de marzo de 1989, el cual se publicó en elDOF el 9 de agosto de 1991 y entró en vigor el 5 de mayo de 1992.

A fin de dar cumplimiento a las disposiciones de dicho Convenio, tantola LGEEPA como su Reglamento en Materia de Residuos Peligrosos debieronincorporar bases jurídicas, y las dependencias gubernamentales ambientales re-quirieron establecer procedimientos administrativos, para:• Informar a los Gobiernos de los países a los que se exportan residuos pe-

ligrosos con fines de disposición final acerca de esos movimientos y requerira las empresas exportadoras que obtengan la anuencia de dichos gobiernospara los envíos.

• Establecer mecanismos para que las empresas exportadoras cuenten conseguros en caso de accidentes en el transporte desde su lugar de origen hastasu destino final.

• Informar periódicamente al Secretariado del Convenio de Basilea acerca delos movimientos transfronterizos de residuos peligrosos realizados por el país.

• Crear infraestructura de manejo de residuos peligrosos en el país para al-canzar la autosuficiencia y reducir o eliminar las exportaciones de tales re-siduos.

La suscripción de este Convenio junto con la obligación, adquirida al in-tegrarse México a la OCDE, de cumplir con las Actas de su Consejo de Minis-t ros relativas al control de los movimientos t ransf ronterizos de residuospeligrosos, dejó planteada la necesidad de revisar la situación actual del país enmateria de autosuficiencia de infraestructura para el manejo de estos residuos,a fin de determinar si se limita o elimina su exportación hacia otros países dela OCDE, y qué es lo que procede en materia de importaciones o en relación conel retorno de residuos peligrosos por la industria maquiladora, dados los nue-vos contextos creados por la suscripción del TLCAN en 1994.

Es importante mencionar que, mientras los países en desarrollo han reci-bido apoyo financiero y capacitación para la implementación del Convenio deBasilea, México ya no tiene acceso a este tipo de apoyos al haber ingresado a la


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OCDE y ser considerado como país desarrollado, lo cual implica, además, quedeberá prestar apoyo técnico a otros países que lo requieran.Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el DesarrolloEsta Declaración constituye una clara orientación de los principios que procla-man las Naciones Unidas en materia ambiental. Así por ejemplo, en ella:• El principio 3 plantea o reafirma que el derecho al desarrollo debe ejercer-

se en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrolloy ambientales de las generaciones presentes y futuras.

• El principio 8 señala que, para alcanzar el desarrollo sostenible y una me-jor calidad de vida para todas las personas, los Estados deberían reducir yeliminar las modalidades de producción y consumo insostenibles y fomen-tar políticas demográficas apropiadas.

• El principio 10 establece la participación ciudadana en las cuestiones am-bientales y sostiene que toda persona deberá tener acceso a la informaciónsobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comuni-dades.

• El principio 13 considera que los Estados deberán desarrollar la legislaciónnacional relativa a la responsabilidad y la indemnización respecto de lasvíctimas de la contaminación y otros daños ambientales.

• El principio 14 establece que: “Los Estados deberían cooperar efectivamentepara desalentar o evitar la reubicación y la transferencia a otros Estados decualesquiera actividad y sustancia que causen degradación ambiental gra-ve o se consideren nocivas para la salud humana.”

• El principio 16 promueve el fomento de la internalización de los costosambientales.

Agenda XXI

Esta es la guía en la cual se encuentra inserta nuestra política ambiental, de talforma que en lo referente a los materiales, residuos y actividades riesgosas, lamayoría de los actuales programas buscan plasmar en la normatividad mexica-na parte de los objetivos planteados por la Agenda XXI.

Dicha Agenda —o Programa XXI— que trata los problemas acuciantes dehoy y también busca preparar al mundo para los desafíos del próximo siglo, re-f leja un consenso mundial y un compromiso político al nivel más alto posiblesobre el desarrollo y la cooperación en la esfera del medio ambiente. Ademásde reconocer que en su ejecución se deberá prestar atención especial a las cir-cunstancias particulares que enfrentan las economías en transición.

De igual modo, compromete a los diversos agentes a ejecutar dicho Progra-ma en consonancia con las diferentes situaciones, capacidades y prioridades de lospaíses y de las regiones del mundo, con plena observancia de todos los principiosque figuran en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo.

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Al crearse el Foro Intergubernamental de Seguridad Química en 1994, parapromover la implementación del capítulo 19 sobre sustancias químicas, Méxicoocupó una de las vicepresidencias de su grupo coordinador, así como la presiden-cia del grupo de América Latina y el Caribe, que se amplió para contar con la par-ticipación de Canadá y los EUA como observadores. A la vez, México fue el primerpaís en elaborar su Perfil Nacional de Manejo y Uso de Sustancias Químicas, paraidentificar áreas de oportunidad para fortalecer su capacidad de gestión en lamateria, con apoyo de el Instituto de las Naciones Unidas para la Investigación yEntrenamiento (UNITAR); para ello, se empleó como base la Monografía publica-da por el INE sobre la Regulación y Gestión de las Sustancias Químicas en Méxi-co, Enmarcadas en el Contexto Internacional, publicada en 1992.

La forma en que el gobierno planteó la puesta en práctica de las áreas pro-gramáticas de los capítulos 19 y 20 de la Agenda XXI, sobre manejo ambiental-mente adecuado de sustancias químicas y residuos, fue a través de vincular estaactividad con otras derivadas de compromisos bilaterales y multilaterales en lamateria, para no multiplicar la carga administrativa y presupuestaria que repre-sentaría la descoordinación.

Por los múltiples compromisos internacionales suscritos en este campo,México se ha visto forzado a avanzar más rápido de lo que las propias circuns-tancias nacionales e institucionales hubieran demandado o permitido, lo cualrepresenta retos tanto desde la perspectiva legal, por los vacíos jurídicos existentesen algunas materias, como desde el punto de vista de la factibilidad administra-tiva, ya que no se ha contado ni con la estructura organizacional ni con los re-cursos presupuestarios requeridos para ello.

Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte

Negociado en el marco de la firma del TLCAN, dicho Acuerdo resalta en su textoque se refrendan la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Humano de 1972y la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992, ade-más de que uno de sus objetivos es promover políticas y prácticas para prevenirla contaminación.

Mediante este Acuerdo, suscrito en 1994, se conformó la Comisión parala Cooperación Ambiental, cuyo Consejo, constituido por las autoridades am-bientales de Canadá, los EUA y México, se facultó para examinar y elaborar, entreotras, recomendaciones sobre: los efectos ambientales de los productos duran-te su ciclo de vida; investigación científica y desarrollo de tecnología respecto aasuntos ambientales; cuestiones ambientales en zonas fronterizas o de naturale-za transfronteriza, tales como el transporte a largas distancias de contaminan-tes del aire y de los mares.

Asimismo, se estableció que cada una de las Partes examinaría la posibili-dad de prohibir la exportación al territorio de las otras, de plaguicidas o de sus-


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tancias tóxicas cuyo uso esté prohibido en su propio territorio; de tal forma quecuando una adopte cualquier medida que prohiba o limite de manera rigurosael uso de alguna sustancia química en su territorio, lo notificará a las otras, yasea directamente o a través de una organización internacional pertinente.

Cabe señalar que, actualmente, la Ley de Control de Sustancias Tóxicasde los Estados Unidos, aunque prohibe la manufactura, venta o consumo den-tro de su territorio de sustancias que representen un riesgo no razonable a lasalud o al ambiente, no prohibe su exportación, dado lo cual se ha propuestouna reforma de la Ley al respecto, que no ha sido aprobada aún por el Congre-so de ese país. Por el contrario, la LGEEPA no establece disposiciones relativas ala prohibición de materiales peligrosos, ni para consumo interno ni para su ex-portación, pero sí plantea que no podrá autorizarse la importación de materia-les o residuos peligrosos cuando su uso o fabricación no esté permitido en el paísen que se hubieren elaborado (artículo 153, fracción III).

Para promover en toda Norte América el mismo nivel de protección res-pecto de las sustancias tóxicas, se promovió la adopción de una Resolución (95-5) sobre manejo adecuado de tales sustancias, cuyo proyecto se elaboró en el cursode 1994. En dicha Resolución, adoptada en 1995, se acordó que cada país de-terminará la forma en la cual pondrá en práctica los planes de acción regionalque deriven de ella, tomando en cuenta sus propias prioridades, contextos, yrecursos humanos y tecnológicos para hacerlo. Tal señalamiento, propuesto porMéxico, buscó incorporar las consideraciones legales, de racionalidad económi-ca, de factibilidad administrativa y de viabilidad política, necesarias para no com-prometerse a realizar acciones no factibles.

Para el diseño e instrumentación de tales planes, se previó la creación degrupos de tarea ad hoc, presididos por un Grupo de Trabajo conformado porrepresentantes de alto nivel de los tres gobiernos, y se convino en invitar a par-ticipar en ellos a representantes de los distintos sectores interesados.

También en este caso la experiencia internacional ha mostrado que uno delos grandes retos deriva del hecho de que usualmente las delegaciones guberna-mentales de los países desarrollados —como Canadá y los EUA— son importan-tes tanto por el número de individuos que las conforman como por la antigüedaden sus cargos y su nivel de entrenamiento, mientras que las de México suelenestar formadas por unos cuantos representantes que se movilizan de un grupoa otro y realizan tareas múltiples, algunas de las cuales requieren de su autoca-pacitación para adquirir los conocimientos necesarios para contender con lasactividades y tareas que desarrollan tales grupos.

Como mecanismo adicinal para avanzar en el diseño e instrumentación delos planes, además de plantear el desarrollo de reuniones periódicas en uno uotro país, se acordó sostener teleconferenicas, aspecto este último que requieredel dominio de la lengua inglesa puesto que es en ese idioma que se establecela comunicación.

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Compromisos Ambientales de México con la OCDE

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico conjunta a lospaíses más industrializados de economía de mercado del mundo. Los represen-tantes de los países miembros se reúnen para intercambiar información y armo-nizar políticas con el objetivo de maximizar su crecimiento económico ycoadyuvar a su desarrollo y también al de los países más pobres.

México ingresó a la OCDE en 1994, por lo que está obligado a seguir cier-tas directrices y compromisos de la Organización (Cuadro 1) conforme lo esta-blece el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanosy la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.

El Grupo de Sustancias Químicas, que prepara los documentos base parala integración de las Actas del Consejo en relación con los asuntos resumidosen el Cuadro 1, es uno de los más complejos de la organización y cuenta conun Foro de Plaguicidas, así como con una variedad de grupos de trabajo queorganizan talleres y estudios para tal fin. México ha participado de manera re-gular en los trabajos de este grupo desde 1992, cuando se preparó su ingreso ala OCDE, lo que permitió identificar la necesidad de que quien represente al paísen ese organismo, requiere hablar inglés o francés y tener un amplio conocimien-to en las materias que ahí se discuten, así como saber acerca de las prioridadesde México, para que se incluyan en las agendas de trabajo aspectos relevantespara nuestro país.

Como las materias consideradas en las Actas del Consejo de Ministrosde la OCDE (referidas en el Cuadro 1), rebasan las facultades de las autorida-des ambientales del gobierno de México, su puesta en práctica requiere de laconsulta y participación de las diferentes dependencias gubernamentales in-volucradas (como ocurre con las que conforman la Cicoplafest), de la adecua-ción de instrumentos jurídicos y procedimientos administrativos en las distintasmaterias y de la concertación con los sectores involucrados ya sean industria-les, académicos o de otra índole. Para ilustrar esta situación conviene señalarlo siguiente:

En México prácticamente no se desarrollan nuevas moléculas o ingredien-tes activos por lo cual no ha habido una demanda para que se implementenlas pruebas de laboratorio para determinar su peligrosidad, por ello casi nose cuenta con laboratorios capaces de realizarlas que cumplan con los princi-pios de buenas prácticas de laboratorio requeridos para tal fin. Contar con estacapacidad, implica formación de recursos humanos especializados y estableci-miento de las condiciones de laboratorio necesarias para ello, lo cual es suma-mente costoso y requiere tiempo. Mientras tanto, el cumplimiento de laobligación de someter a pruebas de peligrosidad a las nuevas moléculas pue-de solventarse recurriendo a los laboratorios de otros países, particularmentelos de Norteamérica.


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70

Otros aspectos, como el control y disposición final de bifenilos policlora-dos (BPC’s) o la atención a emergencias por accidentes químicos en las ciuda-des fronterizas, están también relacionados con los convenios bilaterales suscritoscon los EUA o con el Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Nor-te. (Ver cuadro 1).

Para facilitar el cumplimiento de las Actas del Consejo de la OCDE, la Di-rección de Proyectos Especiales del INE (después transformada en Coordinaciónde Sustancias Químicas y Evaluación Ambiental, antes de integrarse a la Direc-ción General de Materiales, Residuos y Actividades Riesgosas en 1998), elabo-ró, publicó y difundió las siguientes Monografías:• La Regulación y gestión de las sustancias químicas en México, enmarcadas en

el contexto internacional (1992).• Los residuos peligrosos en el mundo y en México (1993).• Prevención y preparación de la respuesta en caso de accidentes químicos en México

y en el mundo (1994).

Asimismo, para preparar la evaluación del desempeño ambiental de Méxi-co por la OCDE, dicha Dirección coordinó la integración del Informe del equili-brio ecológico y la protección al ambiente, para los periodos 1991-1992 y 1993-1994,que describe los avances logrados en cuanto a la gestión de los materiales peli-grosos, los residuos peligrosos y las actividades altamente riesgosas, entre otros.

LEY GENERAL DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICOY LA PROTECCIÓN AL AMBIENTE

En México sólo habían existido anteriormente dos intentos para regular formal-mente la materia ambiental: la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contami-nación Ambiental, de 1971, y la Ley Federal de Protección al Ambiente, de 1982.

La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente mar-ca el inicio de una nueva etapa en la normatividad ambiental en México, puesimpulsa un cambio radical en la tutela de la materia ambiental. Su objetivo esintegrar en un solo documento legal la protección, la preservación y restaura-ción del ambiente, así como el control y eliminación de la contaminación. Paralograrlo la Ley incorporó los instrumentos de la política ecológica, a saber:1. Planeación ecológica,2. Ordenamiento ecológico,3. Criterios ecológicos en la promoción del desarrollo,4. Regulación de los asentamientos humanos,5. Evaluación de impacto ambiental,6. Normas Técnicas Ecológicas,7. Medidas de protección de áreas naturales,8. Investigación y educación ecológicas,

71


9. Información y vigilancia,10. Visitas de inspección,11. Medidas de seguridad,12. Sanciones administrativas,13. Recurso de inconformidad,14. Delitos de orden federal, y15. Denuncia popular.

Sin embargo, desde 1988 la Ley dio mayor importancia a los residuos pe-ligrosos —así como a lo relacionado con la importación y exportación de losmateriales y residuos peligrosos— que a otros aspectos como lograr la seguri-dad ambiental en su manejo a lo largo de su ciclo de vida integral; incorporarel control del ingreso al comercio de nuevas moléculas o ingredientes activospeligrosos; evaluar, prevenir y reducir los riesgos derivados de la liberación alambiente de los materiales peligrosos, que ocasionan exposiciones únicas, in-termitentes o continuas; o fortalecer la prevención de accidentes en activida-des consideradas altamente riesgosas y minimizar sus consecuencias cuandoocurran.

Lo anterior se percibe por la debilidad e imprecisión de las disposicionesrelativas a dichos aspectos, que dificultan la implantación de medidas para supuesta en práctica.

Incluso en el caso de los residuos peligrosos, impuso una carga mayor enel generador que en las empresas de servicio dedicadas al manejo de tales resi-duos, de modo tal que lejos de facilitar la minimización de la generación y lavalorización de los residuos peligrosos, creó numerosas barreras administrativaspara ello al poner mayor énfasis en su disposición final. Como ya se mencionó,la propia definición de residuo (materiales que no se pueden volver a usar enlos procesos que los generaron), limita considerablemente el aprovechamientode los materiales usados que pueden emplearse como insumos de procesos dis-tintos a los que los generaron.

Al definir a los materiales y a los residuos peligroso, la confusión entre losconceptos de peligro y riesgo ha creado también problemas en la reglamentaciónde la Ley y su implantación, lo que se agrava por la carencia de una distinciónentre micro generadores, pequeños y grandes generadores de residuos peligro-sos, o bien entre residuos que difieren por su peligrosidad y por las cantidadesde ellos que se generan.

REGLAMENTO DE LA LEY GENERAL DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICOY LA PROTECCIÓN AL AMBIENTE EN MATERIA DE RESIDUOS PELIGROSOS

El Reglamento amplía y clarifica algunos de los puntos contenidos en la LGEEPA,tanto para el generador de residuos peligrosos, como para el manejo de los mis-


72

mos y la manifestación de su generación y entrega-transporte-recepción, ademásde que prohíbe el transporte de residuos peligrosos por vía aérea.

Del mismo modo, establece tres sistemas para la disposición final de resi-duos peligrosos, a saber: confinamientos controlados, confinamientos en forma-ciones geológicas estables y receptores de agroquímicos; especifica que ladisposición final de los residuos peligrosos generados en la industria minera seefectuará en presas de jales de conformidad con lo dispuesto en las normas téc-nicas ecológicas correspondientes, y prohíbe la disposición final de bifenilospoliclorados (BPC’s) o de residuos que los contengan.

Igualmente, el Reglamento faculta a la SEMARNAP para emitir la autoriza-ción de importación y exportación de los residuos peligrosos, para lo cual po-drá intervenir en los puertos territoriales, marítimos y aéreos y, en general, encualquier parte del territorio nacional, con el objeto de controlar los residuospeligrosos importados o a exportarse, así como para dictar y aplicar las medi-das de seguridad que correspondan, tendentes a evitar la contaminación delambiente y el deterioro de los ecosistemas.

Finalmente, establece sanciones de carácter administrativo para quienesinfringan los preceptos de la Ley y del propio Reglamento. Éstos podrán ser san-cionadas con multa por el equivalente de veinte a veinte mil días de salario; clau-sura temporal o definitiva, parcial o total, cuando conociéndose la peligrosidadde un residuo peligroso, en forma dolosa no se le dé el manejo previsto por elReglamento y las normas técnicas ecológicas (hoy Normas Oficiales Mexicanas)correspondientes; y arresto administrativo hasta por 36 horas. Independiente-mente de las sanciones que procedan, la SEMARNAP puede revocar las autori-zaciones que hubiera concedido.

Conforme a lo antes expuesto, en relación con la LGEEPA el Reglamentono hace más que ampliar sus rasgos distintivos, tanto positivos como negativos,y no puede decirse que se trata de un instrumento que facilita la puesta en prác-tica de los principios de prevención y minimización de la generación de residuospeligrosos, ni que dé pautas para el manejo ambientalmente adecuado de éstospor parte de las empresas de servicios. Aunado a ello, impone la necesidad detrámites para aspectos irrelevantes lo que ocasiona una carga burocrática y cos-tos injustificados para el gobierno y los particulares.

NORMAS OFICIALES MEXICANAS AMBIENTALES EN LA MATERIA

Principalmente se reconoce la importancia de ocho NOM que regulan los resi-duos peligrosos:

NOM-052-ECOL-1993Establece las características de los residuos peligrosos, su listado y los límitesque hacen a un residuo peligroso por su toxicidad al ambiente.

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NOM-053-ECOL-1993Dispone el procedimiento para llevar a cabo la prueba de extracción paradeterminar los constituyentes que hacen a un residuo peligroso por su toxi-cidad al ambiente.

NOM-054-ECOL-1993Fija el procedimiento para determinar la incompatibilidad entre dos o másde los residuos considerados como peligrosos por la NOM-052-ECOL-93.

NOM-055-ECOL-1993Establece los requisitos que deben reunir los sitios destinados al confina-miento controlado de residuos peligrosos, excepto de los radioactivos.

NOM-056-ECOL-1993Impone requisitos para el diseño y construcción de las obras complemen-tarias de un confinamiento controlado para residuos peligrosos.

NOM-057-ECOL-1993Dispone los requisitos que deben observarse en el diseño, construcción y ope-ración de celdas de un confinamiento controlado para residuos peligrosos.

NOM-058-ECOL-1993Fija los requisitos para la operación de un confinamiento controlado de losresiduos peligrosos.

NOM-087-ECOL-1995Establece los requisitos para la separación, envasado, almacenamiento, re-colección, transporte, tratamiento y disposición final de los residuos peli-grosos biológico-infecciosos.Asimismo, las anteriores normas se complementan con tres NOM, a saber:

NOM-001-ECOL-1996Establece los límites máximos permisibles de contaminantes en las descar-gas de aguas residuales en aguas y bienes nacionales.

NOM-007-ECOL-1993Se refiere a la emisión de hidrocarburos, monóxido de carbono, óxidos denitrógeno, partículas suspendidas totales y opacidad de humo, provenien-tes del escape de motores nuevos que usan diesel como combustible o quelo utilizarán, con peso bruto vehicular mayor de 3,857 kilogramos.

NOM-008-ECOL-1993Versa sobre la opacidad del humo proveniente del escape de vehículos au-tomotores en circulación que usan diesel como combustible.

Es importante destacar el hecho de que en el mismo año de 1988, en quese publicó la LGEEPA, se publicaron tanto su Reglamento en Materia de Resi-duos Peligrosos, como las primeras siete Normas Oficiales Mexicanas en lamateria, lo cual representó un desafío que no ha podido volver a superarse. Noobstante, es inevitable reconocer que ninguno de esos instrumentos jurídicosfavorece la minimización sino que, por el contrario, fomentan el confinamiento


74

de los residuos peligrosos, además de que adolecen de problemas que hacennecesaria su revisión y reforma, con base en la experiencia adquirida en los úl-timos 12 años, así como en los avances logrados a través del conocimiento na-cional e internacional en la materia.

LEY GENERAL DE SALUD

Esta Ley regula las sustancias químicas y las actividades riesgosas, conforme alos siguientes artículos:

Artículo 119. Corresponde a la Secretaría de Salud y a los gobiernos de las enti-

dades federativas, en sus respectivos ámbitos de competencia:

[…]

IV. Disponer y verificar que se cuente con información toxicológica actua-

lizada, en la que se establezcan las medidas de respuesta al impacto en la salud

originado por el uso de sustancias tóxicas o peligrosas.

Artículo 198. Únicamente requieren autorización sanitaria los estableci-

mientos dedicados a:

[…]

II. La elaboración, fabricación o preparación de medicamentos, plaguici-

das, nutrientes vegetales, o sustancias tóxicas o peligrosas;

Artículo 282 Bis. Para los efectos de esta Ley, se consideran productos bio-

tecnológicos, aquellos alimentos, ingredientes, aditivos, materias primas, insu-

mos para la salud, plaguicidas, sustancias tóxicas o peligrosas, y sus desechos,

en cuyo proceso intervengan organismos vivos o parte de ellos, modificados por

técnica tradicional o ingeniería genética.

La Ley también faculta a la Secretaría de Salud a establecer y operar el re-gistro de plaguicidas, mecanismo que permite prevenir el ingreso al comerciode productos que representen un riesgo excesivo a la salud y al ambiente, asícomo controlar los que se utilicen en el país.

REGLAMENTO FEDERAL DE SEGURIDAD, HIGIENE Y MEDIO AMBIENTE DETRABAJO

Conforme a lo dispuesto en la Ley Federal del Trabajo y los Tratados Interna-cionales celebrados y ratificados por México, el Reglamento tiene por objetoestablecer las medidas necesarias de prevención de los accidentes y enfermeda-des de trabajo, tendentes a lograr que la prestación del trabajo se desarrolle encondiciones de seguridad, higiene y medio ambiente adecuados para los traba-jadores. Para tal efecto, define las actividades peligrosas como el conjunto detareas derivadas de los procesos de trabajo que generan condiciones inseguras

75


y sobreexposición a los agentes físicos, químicos o biológicos, capaces de provo-car daño a la salud de los trabajadores o al centro de trabajo.

Dicho Reglamento ordena que la basura y los desperdicios que se generenen los centros de trabajo deberán identificarse, clasificarse, manejarse y, en sucaso, controlarse, de manera que no afecten la salud de los trabajadores y al cen-tro de trabajo. Además, que los instrumentos y sustancias químicas que se uti-licen para el aseo de los centros de trabajo deben ser los adecuados para el tipode limpieza que se requiera, estando obligado el patrón a capacitar y adiestraral personal que efectúe dichas labores, así como hacer de su conocimiento losposibles riesgos a su salud.

También regula que en los centros de trabajo donde se utilicen sustanciasquímicas sólidas, líquidas o gaseosas —de manera particular fertilizantes y pla-guicidas— el patrón está obligado a establecer medidas de seguridad e higiene,ordenar que se realicen los exámenes médicos específicos a los trabajadores ex-puestos a dichas sustancias y establecer el programa de seguridad e higiene quepermita mejorar las condiciones del medio ambiente laboral y reducir la expo-sición de los trabajadores a las sustancias químicas contaminantes sólidas, líqui-das o gaseosas.

Respecto a los agentes biológicos contaminantes, se reglamenta que, en loscentros de trabajo en donde éstos existan, el patrón debe identificar, evaluar ycontrolar la exposición a los mismos, por medio de los métodos establecidos enlas NOM correspondientes. De tal forma que es responsabilidad del patrón ela-borar y difundir entre los trabajadores un programa de seguridad e higiene parael uso, manejo, transporte, almacenamiento y desecho de materiales contami-nados por microorganismos patógenos.

REGLAMENTO PARA EL TRANSPORTE TERRESTREDE MATERIALES Y RESIDUOS PELIGROSOS

Dicho ordenamiento tiene por objeto regular el transporte terrestre, ya sea porautotransporte o ferroviario, de materiales y residuos peligrosos, que no reali-cen las fuerzas armadas.

Para transportar materiales y residuos peligrosos es necesario que la Secre-taría de Comunicaciones y Transportes expida permisos a los transportistas, sinperjuicio de las autorizaciones que otorguen otras dependencias del EjecutivoFederal. Las condiciones de operación se sujetan a las disposiciones estableci-das en el Reglamento en glosa.

El Reglamento clasifica las sustancias peligrosas en nueve clases, aglutinandoa su vez a los envases y embalajes que las contengan en tres grupos: para sus-tancias muy peligrosas, medianamente peligrosas y poco peligrosas. Asimismo,establece todas los requisitos que deberán cubrir los envases y embalajes, en sullenado, transporte y entrega, y en su etiquetado y marcado; así como la identi-


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ficación y las condiciones de las unidades en que serán transportados y la for-ma en que éstas serán inspeccionadas por la autoridad.

Es importante resaltar la obligación de los transportistas, expedidores ogeneradores de los materiales o residuos peligrosos, de contratar un seguro queampare los daños que puedan ocasionarse a terceros en su persona y en sus bie-nes, medio ambiente, vías generales de comunicación y cualquier otro daño quepudiera generarse por la carga en caso de accidente.

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III. D ESCRIPCIÒN DE LA POLÌTICA ACTUALEVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA NACIONAL DE MATERIALES PELIGROSOS …

Con base en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000y sobre todo en el Programa de Medio Ambiente 1995-2000, puede sostenerse que la política del manejo de

los materiales peligrosos, los residuos, las actividades consi-deradas altamente riesgosas y la protección y remediación desuelos en este periodo, comprende un enfoque novedoso.

En primer lugar asume que, en materia de regulaciónambiental, debe consolidarse, integrarse y garantizarse elcumplimiento de la normatividad. En este sentido, las nor-mas e instrumentos económicos tienen que incentivar a losagentes para tomar decisiones que apoyen la protección delambiente y el desarrollo sustentable. Así, quienes provoquendaños ambientales no podrán trasladar este costo a los de-más y quienes protejan el ambiente y los recursos naturalesrecibirán estímulos.

De este modo, la actual política del manejo de los ma-teriales peligrosos, los residuos, las actividades considera-das altamente riesgosas y la protección y remediación desuelos exige una transformación del sistema regulatorio tra-dicional que se centra en la fijación de normas coercitivasaplicables a diversos actores. Esto, además de ser adminis-t rativamente costoso y difícil de aplicar, no garantiza elcumplimiento de los objetivos ambientales. Por ello, estapolítica debe establecer un conjunto de normas o criterios

I I I . DESCRIPCIÓN

D E L A P O L Í T I C A A C T U A L


78

de calidad ambiental que puedan vincularse a mecanismos económicos y fis-cales, así como asegurar parámetros de estabilidad ecológica en un marco deeficiencia productiva. Aunado a lo anterior, es preciso que esta política sientelas bases institucionales que favorezcan su observancia, eliminen la discrecio-nalidad y combatan la corrupción.

En segundo lugar, establece la necesidad de fortalecer la capacidad de ges-tión ambiental, principalmente de los municipios, para lo cual la inducción denuevas formas de planeación regional para el aprovechamiento sustentable delos recursos es un componente importante. De la misma manera, las accionesdel gobierno deben basarse en nuevos esquemas de corresponsabilidad y parti-cipación ciudadana, mejorar la información que se proporcione a los ciudadanosy fortalecer su involucramiento en dicha política pública.

En tercer lugar, reconoce que la incorporación de México al TLCAN y otrosacuerdos comerciales regionales, así como su adhesión a la OCDE, va acompa-ñada de nuevos compromisos ambientales. De hecho, en esta materia ya no sóloestán en juego los intereses nacionales, también están los internacionales.

OBJETIVOS PLANTEADOS POR LA POLÍTICA

El Programa de Medio Ambiente 1995-2000 establece como sus objetivos generaly particulares los siguientes:

General

Frenar las tendencias de deterioro del medio ambiente, los ecosistemas y los re-cursos naturales y sentar las bases para un proceso de restauración y recupera-ción ecológica que permita promover el desarrollo económico y social de México,con criterios de sustentabilidad.

Particulares

• Fortalecer mecanismos e instrumentos para la conservación y aprovecha-miento sustentable de la biodiversidad, ampliar la participación y correspon-sabilidad de la sociedad, y lograr una mayor cobertura y representatividadde las áreas naturales protegidas, consolidando su funcionamiento, admi-nistración y manejo.

• Promover nuevos sistemas de regulación y promoción ecológica para eldesarrollo urbano y regional, identificando nuevas opciones basadas en eluso sustentable de los ecosistemas y recursos naturales.

• Modernización de la regulación y promoción de nuevos mercados y secto-res económicos orientados al desarrollo de infraestructura ambiental.

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• Fortalecimiento de las capacidades de gestión y participación de la socie-dad, en el marco de un activo proceso del cumplimiento de la ley, nuevossistemas de información y descentralización de la gestión ambiental.

• Aprovechamiento de oportunidades de cooperación y financiamiento, pre-sencia activa y desempeño eficaz en el contexto internacional.

• Elevar los niveles de cumplimiento de la legislación ambiental a través deuna estrategia que se oriente al logro de metas ambientales y que combineuna mayor cobertura de las acciones de inspección y vigilancia, el fomen-to al cumplimiento voluntario de la normativa y la participación social.

Para cumplir con estos objetivos, el Programa plantea varias estrategias,algunas de las cuales son aplicables a la política pública, dado que sus respecti-vas metas, proyectos y acciones prioritarias hacen referencia implícita o explíci-ta al manejo de los materiales, los residuos y las actividades riesgosas.

REDUCCIÓN Y MANEJO SEGURO DE RESIDUOS PELIGROSOS

Metas

• Promover la minimización de la cantidad de residuos peligrosos y los ries-gos inherentes a su manejo, a través de incentivar cambios hacia procesosy tecnologías cada vez más limpios.

• Reducir el impacto ambiental atribuible a los residuos peligrosos en lo querespecta a acuíferos, suelos, riesgo, salud y cadenas tróficas.

• Fomentar la recuperación de material secundario, así como de insumos yenergéticos que eviten el agotamiento de recursos naturales.

• Incrementar la oferta de sistemas e infraestructura de manejo adecuado deresiduos peligrosos.

• Controlar y regular eficientemente el movimiento transfronterizo de resi-duos peligrosos.

• Lograr una concurrencia ordenada entre Federación, estados y municipiosen el manejo de residuos peligrosos.

• Atender y dar cumplimiento a los compromisos internacionales.

Proyectos y acciones prioritarias

• Fomentar un sistema de información geográfica nacional para localizaciónde infraestructura de manejo de residuos peligrosos;

• Establecer un inventario nacional de generación de residuos peligrosos;• Crear un centro de información y seguimiento tecnológico;• Promover la certificación y dictaminación en regulación directa para resi-

duos peligrosos;


80

• Establecer nueva normativa para la definición de residuos peligrosos;• Idear nueva normativa para el tratamiento térmico, el confinamiento y el

reciclaje;• Establecer un sistema de evaluación de riesgo ambiental de residuos peli-

grosos;• Desarrollar un sistema de manifiestos, inventarios y cumplimiento;• Desarrollar los mercados y sistemas de manejo para residuos prioritarios;• Incrementar el rastreo y la vigilancia del movimiento transfronterizo de

residuos peligrosos (Haztracks); y• Construir infraestructura y brindar servicios integrales para zonas priori-

tarias.

MODERNIZACIÓN DE LA REGULACIÓN AMBIENTAL

Metas

• Incrementar la eficiencia del sistema regulatorio ambiental, ampliar su al-cance y oportunidad, y minimizar sus costos sociales.

• Diseñar y promover nuevos mecanismos de regulación ambiental que am-plíen los horizontes de gestión gubernamental y de participación de la so-ciedad.

• Enviar nuevas señales a los actores económicos para que orienten decisio-nes de producción y consumo hacia la convergencia con objetivos colecti-vos de protección ambiental.

• Promover el cambio tecnológico con un enfoque preventivo, para que la re-gulación ambiental induzca procesos productivos más limpios y competitivos.

• Establecer un horizonte de certidumbre y de reglas claras que dé seguridada la inversión y promueva decisiones a largo plazo a favor de la protecciónambiental.

• Generar oportunidades que promuevan de manera permanente la adapta-ción tecnológica y el desarrollo de nuevas opciones productivas.

• Generar una atmósfera de confianza y cooperación entre la autoridad am-biental y el sector privado, mediante convergencias y estrategias comunes.


• Desarrollar un nuevo sistema normativo para aguas residuales;• Desarrollar instrumentos económicos en materia de residuos;• Promover normas voluntarias;• Desarrollar un sistema de auditorías ambientales con énfasis en las indus-

trias exportadoras;• Desarrollar un sistemas de certificación ambiental;

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• Consolidar el esquema multimedios de los sistemas de regulación directa;• Establecer un sistema de ventanilla única para regulación directa;• Llevar a cabo la reestructuración a los prestadores de servicios en la eva-

luación de impacto ambiental;• Finalizar el rezago en la evaluación de impacto ambiental;• Establecer la revisión metodológica y el sistema de seguimiento de condi-

cionantes y de aplicación de medidas compensatorias en la evaluación deimpacto ambiental; y

• Desarrollar un programa de protección ambiental y competitividad industrial.

ORDENAMIENTO ECOLÓGICO DEL TERRITORIOPARA EL DESARROLLO REGIONAL

Metas

• Ofrecer espacios de concurrencia al Gobierno Federal, estados y munici-pios, universidades, sector privado y organizaciones sociales, para planeary regular con adecuados fundamentos técnicos los usos del suelo.

• Generar reglas claras de ocupación y de uso del territorio que reduzcan laincertidumbre en la toma de decisiones privadas y públicas, favoreciendola inversión y un desarrollo regional sustentable.

• Apoyar y hacer más eficiente el procedimiento de evaluación de impactoambiental de proyectos de desarrollo.


• Elaborar el ordenamiento ecológico general del territorio nacional;• Promover el ordenamiento ecológico estatal;• Llevar a cabo el ordenamiento ecológico en áreas de atención prioritaria;• Desarrollar un sistema de información geográfica para el ordenamiento

ecológico en coordinación con el Instituto Nacional de Estadística, Geo-grafía e Informática (INEGI);

• Promover reformas jurídicas para mejorar el marco normativo del ordena-miento ecológico; e

• Informar y capacitar a estados y municipios.

DESARROLLO DEL SISTEMA NACIONAL DE INFORMACIÓN AMBIENTAL

Metas

• Establecer marcos de referencia y criterios objetivos para el diseño de polí-ticas públicas.


82

• Permitir y ampliar una evaluación racional de la política ambiental basadaen datos e indicadores objetivos.

• Esclarecer de manera sistemática la magnitud y distribución de los costosasociados al deterioro ambiental y de los beneficios de las decisiones depolítica.

• Favorecer decisiones descentralizadas de la sociedad a través de la iniciati-va individual como motor de cambio hacia el desarrollo sustentable.

• Generar elementos para que el sistema de precios ref leje las consecuenciasambientales de las decisiones de producción y consumo.

• Evaluar de manera integral el desempeño macroeconómico y sectorial, in-corporando variables ambientales.

• Orientar y fortalecer la participación pública a partir del ejercicio al dere-cho a la información ambiental.

• Coordinar las tareas del INEGI con el desarrollo de sistemas de informa-ción ambiental.

• Cumplir con los compromisos internacionales de nuestro país en materiade información ambiental.

• Facilitar el desarrollo de mecanismos de evaluación, manejo y comunica-ción de riesgos ambientales.


• Dotar a las áreas responsables de equipamiento y sistemas de cómputo;• Desarrollar sistemas: de indicadores ambientales; de cuentas ambientales

complementarias al Sistema de Cuentas Nacionales; de información geo-gráfica para el ordenamiento ecológico; de información sobre sustanciastóxicas y residuos peligrosos; y de información sobre el cumplimiento dela normativa y recursos naturales;

• Desarrollar un registro de emisiones y transferencia de contaminantes;• Contar con un sistema de información sobre cooperación ambiental inter-

nacional;• Establecer y operar un Laboratorio Central en donde se lleven a cabo aná-

lisis relacionados con la verificación normativa y el desarrollo de NOM;• Consolidar los sistemas de monitoreo ambiental; y• Desarrollar mecanismos de difusión de la información.

FEDERALISMO Y DESCENTRALIZACIÓN DE LA GESTIÓN AMBIENTAL

Metas

• Fortalecer las capacidades de gestión ambiental de entidades federativas ymunicipios.

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• Desarrollar cuadros técnicos e institucionales a nivel local encargados dela gestión ambiental.

• Acercar las decisiones de política ambiental a los actores y problemas rele-vantes.


• Capacitar a las dependencias estatales;• Realizar estudios de apoyo para la gestión ambiental local; y• Diseñar una estrategia de descentralización de instrumentos de política

ambiental.

PRESENCIA ACTIVA Y DESEMPEÑO EFICAZ EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL

Metas

• Construir los mecanismos e instrumentos que permitan una interacciónconstructiva entre la política nacional y los foros y organismos internacionales.

• Integrar las acciones de cooperación bilateral y multilateral en programasque permitan una gestión ordenada y garanticen el apoyo eficaz a las áreasy temas prioritarias, en el marco de la política sectorial.

• Consolidar esquemas de participación coordinada de los técnicos y funcio-narios del sector en los principales foros internacionales, asegurando lacoherencia, consistencia y oportunidad de las iniciativas de México ante lasnaciones y organismos multilaterales.

• Asegurar que la intervención de las representaciones mexicanas en los fo-ros bilaterales, multilaterales y de cooperación respalde y ref leje efectiva-mente la política nacional de medio ambiente.

• Establecer alianzas bilaterales y regionales para promover iniciativas inter-nacionales acordes con las políticas nacionales y hacer valer el principio decorresponsabilidad y de responsabilidad diferenciada entre las naciones entorno al cuidado del medio ambiente.


• Participar en las instancias de política ambiental de la OCDE;• Impulsar los planteamientos contenidos en el Acuerdo de Cooperación

Ambiental de América del Norte; y• Dar seguimiento y control al movimiento transfronterizo de residuos pe-

ligrosos conforme a lo establecido en el Convenio de La Paz y el Progra-ma Frontera XXI.


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ESTÍMULO Y VIGILANCIA DEL CUMPLIMIENTODE LA NORMATIVA AMBIENTAL

Metas

• Vigilar y estimular el cumplimiento cabal de la normativa ambiental en losámbitos industrial, de ordenamiento ecológico del territorio y del impactoambiental de actividades y proyectos; y

• Corregir y restaurar los daños ambientales causados por accidentes o even-tos incontrolados, mediante la atención eficaz de las emergencias.


• Establecer un sistema de indicadores de cumplimiento de la normativaambiental por parte de la industria; y

• Operar sistemas de verificación y supervisión de la actividad industrial yde la evaluación de impacto ambiental.

FOMENTO A LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Metas

• Acercar las decisiones de política ambiental a los actores y problemas rele-vantes.

• Consolidar y ampliar los espacios de participación social a nivel federal,estatal y local.

• Promover nuevos foros y mecanismos de intervención en los que ciudada-nos y autoridades ref lexionen y debatan de manera conjunta sobre la adop-ción de políticas ambientales.

• Propiciar la corresponsabilidad y la participación organizada de los diferen-tes grupos y sectores sociales en los procesos de gestión ambiental.

• Facilitar la acción colectiva, generar consensos y extender los márgenes departicipación social en la formulación y gestión de políticas ambientales.

• Introducir nuevas actividades relacionadas con la evaluación de políticasy la presentación de propuestas y recomendaciones desde el ámbito ciuda-dano.


• Desarrollar instancias donde participen organismos de la ciudadanía inte-resados en la materia.

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PROMOCIÓN DE INFRAESTRUCTURA AMBIENTALY DIVERSIFICACIÓN PRODUCTIVA

Metas

• Promover la inversión privada y pública en infraestructura y bienes de ca-pital para la gestión ambiental en materia de residuos.

• Integrar cadenas productivas a través del reciclaje, la recuperación de ma-teriales secundarios y la recuperación de energía.

• Inducir mercados de bienes y servicios ambientales que constituyan unnuevo sector de la economía con una alta generación de ingresos y empleos.


• Revisión de la normativa para desarrollar el mercado ambiental;• Promover incentivos fiscales para inversiones ambientales;• Concertar con la banca de desarrollo inversiones ambientales;• Integrar el Consejo Nacional de Inversiones Ambientales; y• Apoyar al Centro Mexicano de Producción más Limpia.

Instrumentos y acciones para desarrollar la política

Para poder concretar los objetivos planteados por la política, en el campo de losmateriales y residuos peligrosos, se diseñaron primordialmente dos programas:el Programa para la Minimización y el Manejo Integral de los Residuos IndustrialesPeligrosos en México 1996-2000 y el Programa de Gestión Ambiental de SustanciasTóxicas de Atención Prioritaria.

El primero de estos Programas, que quedó incluido dentro de las líneasprioritarias de la SEMARNAP, fue presentado oficialmente a representantes delos distintos sectores sociales y contó con un presupuesto específico para su eje-cución. El segundo Programa fue diseñado por la Coordinación de SustanciasQuímicas y Evaluación Ambiental, que en 1998 se fusionó con la DirecciónGeneral de Materiales, Residuos y Actividades Riesgosas. Por lo antes expues-to, este segundo Programa —publicado en 1997 y que no se presentó oficialmen-te— sólo incluyó objetivos y metas a alcanzar mediante la concertación y lacooperación nacional e internacional, y consideró los aspectos normativos sólomarginalmente, pues la Coordinación citada no tenía facultades en la materia.

Sin embargo, a partir de 1998, la Dirección de Materiales Tóxicos, a cargode implementar el segundo Programa, se involucró activamente en la propuesta dedisposiciones relativas a la regulación de la generación y manejo de materialespeligrosos para incluirlas en el Reglamento en Materia de Materiales y ResiduosPeligrosos y Actividades Consideradas Altamente Riesgosas. Esa Dirección tam-


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bién se hizo responsable del desarrollo de la sustentación técnica de las autoriza-ciones de importación de plaguicidas, fertilizantes y sustancias tóxicas o peligro-sas, en el marco de la Cicoplafest, así como la relativa a la evaluación de lapeligrosidad ambiental de los plaguicidas sometidos a registro ante esa instancia.Por esto último, en el siguiente capítulo dedicado a la implementación de la polí-tica se cubren también los aspectos no considerados en el multicitado Programa.

A su vez, las actividades desarrolladas en materia de actividades conside-radas como altamente riesgosas, residuos sólidos municipales, protección y re-mediación de suelos, para contribuir a lograr los objetivos del Programa de MedioAmbiente 1995-2000, se desarrollaron sin un marco programático específicohecho del conocimiento público y con los recursos presupuestarios básicos parala operación de las áreas correspondientes. A pesar de ello, en este capítulo seconsideran los elementos básicos que sustentan las políticas, instrumentos yacciones en cada una de dichas áreas.

En forma complementaria, se elaboraron y publicaron en el primer semestrede 2000, cuatro documentos orientados a:

Promover la minimización y el manejo integral de los residuos peligrosos, con elapoyo de las redes intersectoriales para el manejo ambiental de residuos que sehan creado en cada entidad federativa, las cuales se espera ayuden a diseñar einstrumentar programas locales en esta materia, acordes con las necesidades,prioridades y contextos locales. De tener éxito, se lograrían alcanzar a nivel na-cional, los objetivos planteados en el Programa 1996-2000 respectivo, que seresume más adelante.

Promover la prevención y reducción de riesgos químicos ambientales, de mane-ra consistente con el Programa de Gestión de Sustancias Tóxicas de AtenciónPrioritaria, pero al mismo tiempo para atender las necesidades, prioridades ycontextos locales. En particular, estos dos documentos están orientados a ser-vir de apoyo a los Comités Estatales de Plaguicidas, Fertilizantes y SustanciasTóxicas (Coesplafest).

Promover la prevención de accidentes químicos, como respuesta a las disposi-ciones de la LGEEPA relacionadas con las actividades altamente riesgosas y conmiras al fortalecimiento de capacidades locales en la materia que permitan dis-minuir la probabilidad de accidentes y minimizar sus efectos adversos sobre lapoblación, los bienes y el ambiente, cuando ocurran. En este documento, sedescriben los objetivos e instrumentos de la política en la materia, que enmar-can las acciones que se han desarrollado, resumidas al finalizar este capítulo.

Promover la minimización y manejo ambiental de residuos sólidos, como unamedida para prevenir la contaminación del suelo y disminuir las presiones quese ejercen sobre la naturaleza al extraer de ella los materiales con los que se ge-neran los productos de consumo que al desecharse se convierten en residuos,algunos de los cuales pueden volver a ser valorizados, si se reciclan o si se apro-vecha su valor calorífico. En este documento se trata también el tema de la re-

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mediación de suelos contaminados con materiales peligrosos y todo tipo de re-siduos y se encuentran contenidos los objetivos de la política y elementos bási-cos que sustentan las actividades que en estos dos campos desarrolla la DirecciónGeneral de Materiales, Residuos y Actividades Riesgosas, también documenta-dos más adelante.

Programa para la Minimización y Manejo Integral de losResiduos Industriales Peligrosos en México 1996-2000

OBJETIVOS

• Asegurar, para el año 2000, el manejo adecuado de más de la mitad de losresiduos industriales peligrosos y sentar las bases para una ampliación pro-gresiva de esta cobertura.

• Promover la minimización en la generación de los residuos industrialespeligrosos y en los riesgos inherentes a su manejo, mediante la incentiva-ción de cambios hacia procesos y tecnologías cada vez más limpias.

• Fomentar la recuperación de materiales e insumos secundarios, en un con-texto de eficiencia económica y ambiental, así como de conservación de losrecursos naturales.

• Promover la valoración y el manejo de los residuos como componente fun-damental del sector ambiental de la economía.

• Inducir la integración de nuevas cadenas productivas, tanto para residuoscon alto valor comercial en el mercado como para materiales secundariosproducto del tratamiento de aquellos.

INSTRUMENTOS

Regulación directa de materiales, residuos peligrosos y riesgo. La regulación directaincluye a todo el sistema de permisos, autorizaciones y manifiestos que se apli-can a la generación y manejo de residuos, y que están previstos en la legislación.

Evaluación de impacto ambiental. La evaluación de impacto ambiental es unaherramienta para generar información ambiental que el mercado no alcanza arecabar ni transmitir, y también, con ello, conformar un proceso analítico paraevaluar los elementos más comprensivos del costo y beneficio social en cada pro-yecto de desarrollo; esto permite proponer medidas técnicas para minimizar losprimeros o ampliar los segundos, de tal manera que el balance ambiental de unproyecto resulte lo más favorable posible.

La evaluación de impacto ambiental es un instrumento de aplicación espe-cífica y requiere de analizar las particularidades de cada caso, ejerciendo una re-gulación en distintos planos y etapas. Es un instrumento ideal para la regulaciónambiental de proyectos y actividades de manejo de residuos caracterizados por


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su bajo número y alta singularidad, y por su magnitud considerable y gran es-pecificidad regional, sectorial o tecnológica.

Estudios de riesgo. Para la atención del riesgo ambiental, cuando se trata denuevos proyectos, existen los estudios de riesgo como instrumento de carácterpreventivo vinculado al procedimiento de evaluación de impacto ambiental.

Con objeto de identificar el potencial de afectación a la población, a las pro-piedades y al ambiente se realizan estudios de riesgo en aquellas actividades quemanejan materiales y operan procesos peligrosos, para identificar riesgos en ac-tividades industriales así como medidas técnicas de seguridad, preventivas y co-rrectivas ante contingencias. En los casos que así lo ameritan, a través delprocedimiento de impacto ambiental, se pide la presentación de programas parala prevención de accidentes.

Tanto en el caso de los estudios de riesgo como de los programas para laprevención de accidentes se contempla, en los términos de la ley, la definiciónde zonas intermedias de salvaguardia, como esquema de ordenamiento territo-rial específico a la minimización de riesgos.

Normatividad. A raíz de la publicación de la Ley Federal sobre Metrologíay Normalización en 1992, se modernizó y perfeccionó el esquema normativo deMéxico, en la medida en que el diseño y expedición de normas en materia am-biental ha quedado sujeto necesariamente a la realización de estudios técnicos yde análisis de costo-beneficio; a través de un procedimiento que incluye la par-ticipación de los diferentes interesados y representantes de los sectores de laactividad económica, que convergen en el Comité Consultivo Nacional de Nor-malización para la Protección Ambiental. El Comité cuenta con el subcomité demateriales y residuos sólidos y peligrosos.

Las NOM son un instrumento muy poderoso, no sólo por su capacidadde controlar los procesos productivos, sino particularmente por su capacidad deinducir cambios de conducta e internalizar costos ambientales, lo que las con-vierte en un mecanismo que promueve cambios tecnológicos y genera un mer-cado ambiental importante.

Las normas definen el mercado, en tanto que dimensionan las áreas deservicios de manejo de residuos peligrosos abiertas a la actividad empresarial.De esta manera, el volumen de residuos considerados como peligrosos quedaacotado en la clasificación preestablecida en la normatividad respectiva. De igualmanera, los criterios y condiciones limitantes, que se dictan para la operaciónde sistemas de tratamiento, reciclaje, combustión y confinamiento, determinanlas tecnologías que dominarán el mercado.

Información. La información ambiental es fundamental para establecerhorizontes de política, objetivos y prioridades, y para evaluar el desempeño delas propias políticas. Igualmente, la información contribuye a facilitar la accióncolectiva y ensanchar los márgenes de maniobra de la autoridad, al crear y do-cumentar consensos sociales, lo que facilita el f lujo de información para la toma

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de decisiones. Lo anterior se logra gracias a los indicadores, que identifican lasvariables clave dentro de procesos dinámicos de cambio ambiental, registran laevolución del ambiente, y de esta forma dirigen la atención pública hacia el ver-dadero espacio de oportunidades de política.

Concertación y concurrencia. Existen en la actualidad diversas instancias deldiseño de la gestión y de la política ambiental en las que participan activamenteciudadanos o sectores organizados de la población, tanto instituciones académicasy grupos de interés como organismos no gubernamentales. Estos pueden integrarseen ámbitos técnicos, administrativos, económicos y consultivos para asumir respon-sabilidades en una tarea importante de diseño y aplicación de políticas ambienta-les y en la atención de problemas específicos. De hecho, la concertación parapromover la participación y la corresponsabilidad social en la gestión ambiental,se constituye en un instrumento muy poderoso para ampliar las capacidades y losalcances de la política, así como de planes, programas y proyectos.

Instrumentos económicos. El objetivo principal de los instrumentos econó-micos es lograr de manera eficiente la internalización de costos ambientales, paraque el responsable de los mismos sea quien los asuma plenamente. Estos instru-mentos presentan ventajas que los hacen atractivos e indispensables en el dise-ño de la política pública en materia de residuos:• Permiten cumplir con objetivos ambientales a un costo social mínimo;• Dan f lexibilidad a los agentes económicos en la toma de decisiones;• Reconocen y aprovechan las diferentes estructuras de costos incrementa-

les que enfrentan distintas empresas, procesos y tecnologías;• Establecen un incentivo permanente para la innovación tecnológica y la

minimización de impactos ambientales;• Pueden significar un mecanismo automático para el financiamiento de la

infraestructura, operación de sistemas y manejo de recursos comunes am-bientales;

• Pueden generar una recaudación fiscal etiquetable para programas de pro-tección ambiental;

• Generalmente implican bajos costos administrativos o de transacción, aprove-chando las instituciones existentes sin necesidad de crear nuevas burocracias;

• Permiten compatibilizar objetivos de política económica con objetivos depolítica ambiental; y

• Pueden ser un mecanismo indispensable para llevar a cabo un manejo efi-ciente de recursos comunes ambientales.

Inspección y vigilancia. En gran medida el éxito de los instrumentos regula-torios planteados depende de que existan instancias de verificación de su cum-plimiento, sin ellas estaríamos ante un vacío que haría que su efectividad fueramínima. Estas actividades requieren gran cantidad de recursos materiales y par-ticularmente humanos.


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ESTRATEGIAS

Minimización de residuos en empresas industriales

Proyectos y acciones:• Fortalecimiento de la inspección y vigilancia para asegurar la internaliza-

ción plena de costos en empresas industriales, de tal forma que la minimi-zación se consolide como opción competitiva.

• Promoción y fomento de normas voluntarias a través de convenios de au-torregulación que tiendan al cambio de insumos, rediseño de procesos,reciclaje o recuperación de materiales secundarios.

• Promoción de las normas ISO-14000 y su generalización entre las grandesempresas industriales.

• Identificación de corrientes criticas de residuos en la micro y pequeña in-dustria, y diseño de mecanismos regulatorios o de concertación que tien-dan a sustituir las materias primas precursoras (sustancias orgánicascloradas, metales pesados, etc.).

• Apoyo y desarrollo del Centro Mexicano para la Producción más Limpia,como mecanismo de documentación y difusión de tecnologías de minimi-zación.

Fortalecimiento del marco jurídico y normativo

Proyectos y acciones• Nueva normatividad;• Revisión y actualización de normas existentes;• Adecuaciones a la LGEEPA; y• Adecuaciones al Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y

la Protección al Ambiente en Materia de Residuos Peligrosos.

Atención a zonas, ramas industriales y corrientes críticas

Proyectos y acciones• Priorización de inspección y vigilancia en regiones y ramas prioritarias;• Promoción de infraestructura en regiones prioritarias; y• Desarrollo de inventarios en regiones y sectores prioritarios.

Cumplimiento de la ley y vigilancia eficiente

Proyectos y acciones• Fortalecimiento de la vigilancia en establecimientos industriales de acuer-

do a regiones y sectores prioritarios;

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• Fortalecimiento de procedimientos para la inspección en los establecimien-tos de manejo de residuos;

• Procedimientos para el rastreo de residuos peligrosos;• Mecanismos de intercambio de información entre la PROFEPA, el INE y la CNA;• Indicadores de cumplimiento por sector industrial y corrientes de residuos;• Procedimientos de inspección multimedios; y• Capacitación de inspectores.

Modernización de la regulación directa

Proyectos y acciones• Ventanilla única de trámites;• Número INE;• Formato modular de trámites;• Bitácora de trámites;• Base de datos de trámites;• Programa de gestión ambiental;• Licencia Ambiental Única (LAU);• Cédula de Operación Anual (COA);• Consolidación del Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminan-

tes (RETC); y• Modernización del licenciamiento a prestadores de servicios en manejo de

residuos peligrosos.

Desarrollo de sistemas de información y rastreode residuos peligrosos

Proyectos y acciones• Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes;• Inventario de Establecimientos Generadores de Residuos Peligrosos;• Sistema Nacional de Rastreo de Residuos Peligrosos;• Mexico-USA Hazardous Waste Tracking System (en cooperación con la

EPA);• Atlas de Información Geográfica para la Regionalización de Zonas de In-

fraestructura de Manejo de Residuos Peligrosos;• Sistema de Información para la Prevención de la Contaminación; y• Sistema de Información y Comunicación sobre Residuos Peligrosos.

Promoción de inversiones en servicios de infraestructura

Proyectos y acciones• Fortalecimiento del marco normativo;


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• Profundización y especialización de la inspección y vigilancia;• Integración del Consejo Mexicano de Inversiones Ambientales;• Mecanismos de convocatoria para proyectos de gran envergadura; e• Inventarios.

Capacitación y comunicación social

Proyectos y acciones• Convenios con universidades para programas de licenciatura, posgrado,

extensión y acreditación;• Sistemas de comunicación social; y• Secuencia de seminarios y talleres académicos, en el sector privado y público.

Cooperación internacional

Proyectos y acciones• Seguimiento al Convenio de Basilea;• Seguimiento al Grupo de Trabajo sobre Residuos Peligrosos del Acuerdo

de la Paz; y• Seguimiento y cumplimiento de compromisos con la OCDE.

Programa de Gestión Ambiental de Sustancias Tóxicasde Atención Prioritaria

OBJETIVO GENERAL

Facilitar la reducción de la liberación al ambiente y la exposición a estas sustan-cias así como de sus riesgos, a través de aprovechar las oportunidades que brin-dan los acuerdos internacionales suscritos por México, para transferir a nuestropaís experiencias, información, tecnologías y cualquier otro tipo de elemento quepueda permitir el logro de este objetivo, a la vez que se fomenta el mismo inter-cambio entre cooperantes nacionales.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS

• Dar a conocer a los diversos sectores de la sociedad, los riesgos asociadoscon su manejo y la manera de prevenirlos o minimizarlos;

• Promover la prevención de sus riesgos, a través de eliminar o reducir suliberación al ambiente y la exposición a ellas;

• Fomentar su manejo ambientalmente razonable y seguro; y• Contribuir a mejorar el desempeño ambiental de la industria y su compe-

titividad.

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LINEAMIENTOS E INSTRUMENTOS DE POLÍTICA

Promoción de alianzas. La base de este Programa es el establecimiento de víncu-los de cooperación y alianzas, entre aquellos que tienen experiencia, conocimien-tos y tecnologías y aquellos que puedan aprovecharlos para reducir riesgosquímicos, así como entre quienes tienen problemas similares al respecto.

Autorregulación. Se estimulará a las empresas a convenir el desarrollo deprogramas tendentes a reducir el uso y la liberación al ambiente de las sustan-cias tóxicas —sobre todo las que son persistentes y bioacumulables— de atenciónprioritaria, en el marco del Programa de Protección Ambiental y Competitivi-dad Industrial.

Control de importaciones. En la medida en la que se avance en la sustitucióno reducción del contenido de sustancias tóxicas de atención prioritaria en productosde consumo y en procesos productivos, se evitará el ingreso al territorio nacionalde productos y tecnologías que comprometan los logros y conlleven riesgos parala salud y el ambiente, respetando nuestros compromisos comerciales internacio-nales adquiridos tanto en los tratados regionales como en el GATT/OMC.

Aplicación de instrumentos económicos. Para estimular el cambio de comporta-miento de los agentes que deben participar en las estrategias, se seleccionarán losincentivos y desincentivos económicos que mejor convengan. En este contexto, enla medida que sea apropiado, se aplicará el principio del que contamina paga.

Normatividad. Se recurrirá a la normatividad obligatoria como instrumen-to de control directo, en la medida que contribuya al logro de los objetivos re-forzando las acciones voluntarias.

Corresponsabilidad social. Se buscará crear una cultura de la seguridad quí-mica en los diversos sectores de la sociedad que intervengan en el manejo desustancias peligrosas, para que participen de manera informada en actividadesde reducción de riesgos.

Evaluación de costos y beneficios. Se evaluarán las aplicaciones económicasy comerciales de las medidas alternativas de reducción de riesgos, a fin de ele-gir las de menor costo y mayor efectividad, aún cuando no se empleen conside-raciones económicas para proceder a reducir riesgos que sean consideradosinadmisibles.

Evaluación de riesgos. Ante las limitaciones de diversa índole que impidenatender al mismo tiempo todas las situaciones de manejo de sustancias tóxicasque puedan implicar riesgos para la población y el ambiente, se procederá a eva-luar y jerarquizar aquellas que requieran atención prioritaria, así como a identi-ficar las oportunidades para obtener los mejores resultados en términos dereducción de riesgos.

Generación, acopio y difusión de información. Para sustentar la toma de deci-siones en los sectores público y privado, así como la participación social en laprevención y control de riesgos químicos, se contará con sistemas de informa-


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ción sobre las sustancias tóxicas. El RETC es uno de los instrumentos a travésdel cual se elaborará un inventario multimedios de las sustancias tóxicas de aten-ción prioritaria.

Cooperación internacional. Aprender de las experiencias, exitosas o no, de otrospaíses con mayor tradición en la gestión de las sustancias peligrosas, será un me-dio valioso para acelerar el fortalecimiento de la capacidad nacional en la materia.

Soporte técnico-financiero. Al establecer planes de acción regional, para redu-cir el uso o eliminar sustancias tóxicas de atención prioritaria, se pondrá énfasisen precisar los f lujos de cooperación internacional que ayuden al cumplimientode las metas fijadas, tanto en su conjunto, como a nivel de cada parte.

Aplicación del principio de equidad. Al definir las acciones a desarrollar, sepondrá particular cuidado de que las políticas de los planes regionales sean con-sistentes tanto desde el punto de vista ambiental, como comercial.

Aplicación del principio de responsabilidad diferenciada. Al definir las medi-das a adoptar en un plan de acción regional se deberá considerar la contribu-ción global de cada parte en la liberación al ambiente de las sustancias tóxicas,sobre todo si se trata de sustancias persistentes, de modo que el esfuerzo en sueliminación sea proporcional.

Proporcionalidad. Al definir las acciones a desarrollar en el marco de losplanes de acción regional, se deberá considerar el grado de avance en el logrode las metas en cada uno de los países que participan, así como la capacidadinstitucional, pública y privada, y sus contextos nacionales.

ESTRATEGIAS

Monitoreo ambiental y evaluación de riesgos ecotoxicológicos

Proyectos y acciones• Promover la formación de redes de laboratorios intra e interinstituciona-

les, que generen datos comparables y deseen contribuir al logro de los ob-jetivos de este Programa.

• Identificar capacidades y necesidades.• Desarrollar protocolos y lineamientos metodológicos.• Difundir los lineamientos de pruebas ecotoxicológicas de la OCDE.• Difundir las monografías de buenas prácticas de laboratorio de la OCDE.• Desarrollar monitoreos ambientales y biológicos en relación con sustancias

prioritarias.• Evaluar los riesgos ecotoxicológicos de las sustancias prioritarias.

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Sistema de información sobre sustancias tóxicas

Proyectos y acciones• Recabar, validar y actualizar de manera continua, información nacional (y

en su caso de Canadá y los EUA), sobre la situación de las sustancias tóxi-cas de atención prioritaria.

• Establecer mecanismos para identificar y tener acceso a las bases de datosy acervos documentales, nacionales e internacionales, relevantes para lagestión de las sustancias químicas.

• Desarrollar análisis de la información para elaborar contenidos para sudifusión.

• Establecer redes con los centros, sistemas y unidades que proveen de infor-mación en materias relacionadas con la gestión de sustancias tóxicas de aten-ción prioritaria en México y otros países (en particular Canadá y los EUA).

• Recabar información sobre las sustancias tóxicas de atención prioritaria através del RETC.

Concertación con la industria

Proyectos y acciones• Fomentar la investigación sobre métodos biológicos de combate a plagas.• Fomentar el manejo integrado de plagas.• Promover la sustitución de plaguicidas tóxicos, persistentes y bioacumu-

lables.• Fomentar la participación de la industria en la instrumentación del progra-

ma a través de convenios voluntarios.• Vincular las actividades de este programa con otras de apoyo a la indus-

tria para mejorar su competitividad y desempeño ambiental.• Proporcionar información a la industria pertinente para el logro de los

objetivos que se persiguen.• Fortalecer los vínculos entre la academia y la industria, para los fines del

programa.• Fomentar el intercambio con expertos nacionales e internacionales.• Fomentar el apoyo de la industria a la investigación de alternativas para la

sustitución de sustancias tóxicas, persistentes y bioacumulables.

Foros científico-técnicos

Proyectos y acciones• Participar en la organización de un taller sobre el ciclo biogeoquímico del

mercurio y la contribución de las fuentes naturales y antropogénicas, enel marco del Plan de Acción Regional respectivo.


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• Promover la organización de seminarios sobre opciones para reducir losriesgos del plomo.

• Participar en la organización de reuniones de expertos que permitan eva-luar la posibilidad de establecer esquemas de recolección y reciclado de pilasde cadmio-níquel

• Promover la organización de talleres internacionales sobre fortalecimien-to de la capacidad de gestión de sustancias químicas

• Promover la organización de talleres internacionales sobre intercambio deinformación sobre la evaluación de riesgos de nuevos plaguicidas y sustan-cias industriales

• Promover talleres sobre transferencia de tecnología.

Cooperación nacional e internacional

Proyectos y acciones• Apoyar y hacer el seguimiento de la instrumentación del Convenio de la

Cámara Minera de México en relación con el plomo, que se desarrollarácon el soporte del Centro Internacional para el Manejo del Plomo.

• Promover el apoyo internacional a las iniciativas del Fondo Nacional parael Fomento de las Artesanías, relativas a capacitar en el uso de técnicas devidriado de loza e introducir cambios a los hornos alfareros, a fin de eli-minar los riesgos de exposición al plomo, sustituir el uso de leña comocombustible y reducir las emisiones de contaminantes. Así como, estimu-lar la difusión de esta experiencia en otros países en la región que puedanbeneficiarse de ella.

• Apoyar la puesta en práctica, y hacer el seguimiento del cumplimiento, delos planes de acción regional sobre BPC’s, DDT, clordano y mercurio enel marco del Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte.Así como difundir los resultados y experiencias en otros países de la regiónde América Latina y el Caribe y otras regiones.

• Promover el apoyo de organismos bilaterales y multilaterales de financiamien-to, a los proyectos y acciones que se desarrollen como parte de este plan.

Aspectos económicos y normativos

Proyectos y acciones• Se conformarán grupos intersectoriales de análisis.• Se promoverá la generación de datos o su recolección, para sustentar los

análisis riesgos-beneficio/costo-beneficio y costo-efectividad.• Se identificarán y evaluarán, desde la perspectiva de su posible aplicación,

los instrumentos económicos y normativos que hayan sido empleados enotros países para el logro de objetivos similares a los de este Programa.

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• Se difundirán los resultados de los análisis y se buscará alentar a las insti-tuciones de investigación y educación superior, así como a las asociacionesde profesionales pertinentes, a contribuir a generar los datos que se requie-ren para la realización de esta labor, así como a los procesos de análisis.


Proyectos y acciones• Promover a través del Centro de Educación y Capacitación para el Desa-

rrollo Sustentable (CECADESU), de la SEMARNAP, el desarrollo de activi-dades para inducir la introducción de contenidos sobre seguridad químicaen los diferentes programas educativos del país, incluyendo las carreras pro-fesionales, así como la capacitación al respecto del personal de la Secreta-ría que lo requiera, a nivel central y en las entidades federativas.

• Promover el desarrollo de cursos de actualización para los funcionarios dela Cicoplafest y de los Coesplafest, para fortalecer su capacidad de gestiónen la materia.

• Desarrollar contenidos y materiales educativos y de apoyo audiovisual,para sustentar los cursos de capacitación, dirigidos a diferentes gruposobjetivo y ponerlos a disposición de las instituciones que así lo deseen,para ser transmitidos, cuando sea posible, a través de medios electróni-cos de comunicación.

• Promover cursos de capacitación en los diferentes aspectos que requiere lainstrumentación de este Programa, para los actores claves de todos los sec-tores que intervengan y que puedan tener un efecto multiplicador.

Aspectos financieros

Proyectos y acciones• Promover que Cámaras y Asociaciones Industriales participen en el Pro-

grama.• Promover que se asegure el f lujo de cooperación técnica y financiera para

el desarrollo de los planes de acción regional.• Estimular a los industriales que fabrican plaguicidas a crear un fondo para

el apoyo a la investigación de alternativas para sustituir plaguicidas tóxicos,persistentes y bioacumulables.

• Promover que se introduzca en las agendas de la cooperación bilateral ymultilateral el apoyo a las acciones que comprende el Programa.


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Promoción de la Prevención de Accidentes Químicos

OBJETIVO GENERAL

Promover la prevención de los accidentes en los establecimientos industriales yde servicios, así como en ductos y en el transporte, que involucren sustanciasexplosivas, inf lamables y tóxicas, y la reducción de los efectos adversos de dichosaccidentes sobre la salud humana, los bienes y el ambiente, mediante la partici-pación informada y organizada de los sectores interesados.


• Aplicar diversos instrumentos de política ambiental, que incluyan tanto la re-gulación directa como la autorregulación, el acceso a la información sobre tec-nologías, la capacitación, la concertación y concurrencia, la inspección yvigilancia, así como el empleo de instrumentos económicos, que permitan com-binar la efectividad con una distribución racional de costos y responsabilidades.

• Consolidar el marco jurídico ambiental para la prevención de accidentesde alto riesgo ambiental, así como crear mecanismos para hacer más efi-ciente el proceso de dictaminación de los estudios de riesgo.

• Promover el fortalecimiento de los sistemas de seguros por responsabilidadcivil, incluyendo los seguros de Responsabilidad Profesional, y la evalua-ción de los costos de los impactos de los accidentes químicos sobre el am-biente y los ecosistemas.

• Fomentar la sustitución de las sustancias altamente peligrosas y la intro-ducción de procesos y tecnologías más limpios y seguros.

• Definir estrategias de atención prioritaria a las empresas de alto riesgoambiental, incluyendo las paraestatales, con énfasis en los centros urbano-industriales de mayor riesgo.

• Estrechar y ampliar los mecanismos para la coordinación efectiva con lasdependencias con competencia en la materia en los tres órdenes de gobier-no, así como con las empresas y las organizaciones de interés público, a finde alcanzar los objetivos de prevención de accidentes de alto riesgo ambien-tal que involucren sustancias peligrosas y de preparación de una respuestaadecuada a las emergencias.

• Desarrollar y difundir la información del RETC.• Desarrollar, fortalecer y mantener actualizado, un sistema de información

que permita recabar datos para evaluar la situación en México respecto delos accidentes químicos, sus causas, sus formas de atención y sus consecuen-cias, que permita sustentar las decisiones en la materia y evaluar el desem-peño de las políticas e instrumentos de gestión para prevenir accidentes yreducir sus efectos adversos.

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• Facilitar el acceso del público a la información a fin de lograr la participa-ción informada y corresponsable de la sociedad en los programas para pre-venir accidentes químicos y responder de manera adecuada en caso de quese produzcan.

• Fomentar la investigación sobre los riesgos de los accidentes químicos, lasmetodologías para evaluar dichos riesgos, así como sobre los mecanismosy tecnologías para reducirlos.

• Promover la creación de redes intersectoriales estatales y municipales parala prevención de accidentes químicos.

• Aprovechar las oportunidades de cooperación internacional para fortale-cer la capacidad institucional en este campo.

• Promover el desarrollo e instrumentación de programas intersectorialesestatales y municipales para la prevención de accidentes químicos que res-pondan a las necesidades y contexto locales.

PRINCIPIOS BÁSICOS

La prevención de accidentes y la minimización de sus efectos adversos en la sa-lud de la población, los bienes y el ambiente, dependen de tres principios bási-cos que deben satisfacerse simultáneamente:• Incremento en la seguridad de las actividades consideradas altamente ries-

gosas.• Control de los usos del suelo en torno a dichas actividades.• Preparación de la respuesta a los accidentes, en caso de que ocurran.

Instrumentos para implantar la políticasobre prevención de accidentes

Reglamentación, normatividad, listados, guías y manuales.Tal como lo prevé la LGEEPA, las disposiciones de la Ley relacionadas con lagestión de las actividades consideradas altamente riesgosas, deben de reglamen-tarse y sustentarse en el desarrollo de listados de sustancias peligrosas cuya pre-sencia en las cantidades de reporte fijadas, permite clasificar a las actividades deesta manera, así como en el establecimiento de normas oficiales mexicanas, yelaboraciòn de guías y manuales para facilitar a los particulares el cumplimien-to de estos ordenamientos.

Estudios de riesgoEn 1988, se introdujo por primera vez en la LGEEPA, la obligación por parte delas personas físicas y morales que proyecten desarrollar actividades consideradascomo altamente riesgosas, de elaborar un estudio de riesgo como parte de laevaluación del impacto ambiental, a fin de obtener la autorización correspondien-


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te, al incrementar la seguridad de las actividades mediante su ejecución e ins-trumentación. En 1996, entre las reformas a la Ley, se impuso además dichaobligación a las empresas en operación altamente riesgosas. Este instrumento,no sólo permite determinar la probabilidad de que ocurran accidentes por ex-plosión, incendio, fuga o derrames que involucren materiales peligrosos en ta-les actividades, sino también el alcance de tales accidentes fuera de lasinstalaciones en donde ocurren para, a partir de ello, establecer las medidas deseguridad para prevenirlos y preparar la respuesta a emergencias internas.

Zonas intermedias de salvaguardiaCon base en la determinación del alcance de los accidentes fuera de las instala-ciones en las que ocurren, calculado mediante los modelos empleados en el es-tudio de riesgo, se definen los radios de afectación y, con base en ellos se estimala dimensión que deben tener las áreas de riesgo y de amortiguamiento que con-formarán las zonas intermedias de salvaguardia a establecer alrededor de dichasactividades altamente riesgosas, para controlar los usos del suelo y sólo permi-tir los que sean compatibles.

Programas para la prevención de accidentesDerivados de los estudios de riesgo, antes señalados, la LGEEPA prevé tambiénla necesidad en algunos casos, de elaborar e instrumentar programas para laprevención de accidentes (PPA); los cuales consideran los pasos a seguir, así comotodos los equipos y materiales, actores y procedimientos, requeridos para res-ponder en caso de accidente, a fin de disminuir al máximo el número de pérdi-das de vidas humanas y de daños de toda índole. En este caso, en losprocedimientos para instrumentar estos programas, se prevé que las industriasvecinas que realizan actividades consideradas como actividades altamente ries-gosas, constituyan Comités Locales de Ayuda Mutua (CLAM), se coordinen conlas Unidades Municipales de Protección Civil o su equivalente, y capaciten a lapoblación vecina a ellas para que sepa como responder en caso de accidente.

Sistema de información ambientalPara contribuir a la consolidación de este sistema, la creación de bases de datosa partir de los estudios de riesgo y de los programas para la prevención de acci-dentes, permitirán realizar diagnósticos de la distribución en el país, a nivel deestado y de municipio o del Distrito Federal y sus delegaciones, de las activida-des consideradas altamente riesgosas que han desarrollado tales estudios y pro-gramas. Aunado a ello, podrá saberse cuáles son los materiales peligrosos quese manejan a nivel local y tener una idea de los volúmenes de éstos, todo lo cualpermitirá apoyar a las autoridades responsables de la planificación del desarro-llo urbano, del control de los usos del suelo y de la protección civil, para queconozcan acerca de los riesgos químicos que pueden enfrentar sus entidades y

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tengan acceso a la información que permita preparar la respuesta a tales acciden-tes de forma efectiva y oportuna.

Fortalecimiento de capacidadesA fin de contribuir a fortalecer las capacidades de las Delegaciones de la SEMAR-

NAP en las entidades federativas, así como de las autoridades locales competen-tes, se requiere desarrollar materiales de apoyo a la impartición de cursos que lesbrinden los elementos de conocimiento básicos para prevenir, preparar la respuestay responder a los accidentes en actividades consideradas como altamente riesgo-sas. También, es necesario al impartir tales cursos, considerar la participación detodos los actores y sectores que puedan verse involucrados en un accidente.

Minimización y manejo ambiental de los residuos sólidosmunicipales e industriales no peligrosos

OBJETIVO GENERAL

Contribuir a través del desarrollo de la normatividad y de actividades de pro-moción de la participación intersectorial, a la implantación de programas demanejo integral de residuos sólidos municipales e industriales no peligrosos, queinvolucren la minimización de su generación, su valorización y disposición finalambientalmente adecuada.


• Revisar y adecuar la norma oficial mexicana que establece los criterios quedeben reunir los sitios destinados a la disposición final de residuos sólidosmunicipales, vinculándola al proyecto de NOM relativa al diseño, y cons-trucción de rellenos sanitarios.

• Contribuir al desarrollo de la normatividad para la simbología e identifi-cación de productos plásticos reciclables.

• Establecer una agenda para el desarrollo de normas oficiales mexicanas queincentiven la minimización y el manejo ambiental de residuos sólidos mu-nicipales e industriales no peligrosos.

• Promover la creación de redes intersectoriales de manejo ambiental de re-siduos en todas las entidades federativas, para impulsar la participaciónpública organizada en el diseño e instrumentación de políticas y programaspara el manejo integral de los residuos.

• Desarrollar guías y manuales que sirvan de apoyo a las iniciativas para pre-venir la generación de los residuos y fomentar su manejo integral.

• Promover y difundir estudios que identifiquen instrumentos jurídicos yeconómicos, tecnologías más limpias en sus procesos, así como alternati-


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vas de participación social y capacitación, para implantar programas deacopio y reciclado de corrientes de residuos sólidos municipales e indus-triales no peligrosos específicas.

• Organizar y promover la organización de reuniones y foros intersectorialesen los que se analicen experiencias exitosas en la prevención de la genera-ción y valorización de los residuos residuos sólidos municipales e industria-les no peligrosos.

• Fomentar el establecimiento de sistemas de información y páginas de In-ternet, a través de los cuales se desarrollen y difundan bases de datos so-bre inventarios de generación, directorios de empresas recicladoras yorganizaciones públicas y no gubernamentales involucradas en la gestiónde los residuos sólidos municipales e industriales no peligrosos.A través del logro de estos objetivos, se espera contribuir a:

• Prevenir y reducir la contaminación del suelo, del agua y del aire, derivadadel manejo de los residuos sólidos municipales e industriales no peligrosos.

• Proteger al ambiente y la salud pública en cuanto al manejo de residuos serefiere.

• Optimizar el aprovechamiento de los materiales contenidos en los residuosa través de su reuso y reciclado.

• Preservar los recursos naturales al alentar su aprovechamiento sustentabley controlar la disposición final de los residuos.

• Conservar la calidad del ambiente en los sitios en los que se disponen losresiduos.

PRINCIPIOS

Los principios que sustentan el manejo ambientalmente adecuado de los residuossólidos municipales e industriales no peligrosos, comprenden los siguientes:• Principio de reducción en la fuente, que implica que se debe minimizar la

generación de los residuos tanto en cantidad como en su potencial de cau-sar la contaminación del ambiente, mediante la utilización de diseñosadecuados de procesos y productos de consumo.

• Principio del inventario de ciclo de vida, el cual demanda que las sustancias yproductos se diseñen y manejen de manera que se reduzcan al mínimo susimpactos adversos al ambiente, en cada una de las fases de su ciclo de vida:generación, uso, recuperación y disposición final.

• Principio de control integral de la contaminación, que requiere que el manejode los residuos se realice con un enfoque multimedios, para evitar la trans-ferencia de contaminantes de un medio a otro.

• Principio de estandarización, que establece la necesidad de contar con están-dares o normas que permitan el manejo ambientalmente adecuado de losresiduos en todas las fases de su ciclo de vida.

103


• Principio de autosuficiencia, que demanda que se cuente con la infraestruc-tura necesaria para asegurar que los residuos que se generen se manejende manera ambientalmente adecuada en todo el territorio nacional.

• Principio de proximidad, que busca que el acopio, reciclado, tratamiento ydisposición final de los residuos tengan lugar tan cerca como sea posiblede la fuente generadora y que sean técnica y económicamente factibles.

• Principio de quien contamina paga, el cual hace responsable de remediar lasconsecuencias de la contaminación por disposición inadecuada de los re-siduos a quien la produzca.

• Principio de participación pública, que demanda asegurarse que al diseñar einstrumentar los sistemas de manejo integral de residuos se informe e in-volucre al público.

INSTRUMENTOS

• Elaboración de Normas Oficiales Mexicanas que regulen las diferentes etapasdel manejo de los residuos sólidos municipales e industriales no peligrosos.

• Elaboración de documentos, manuales, guías y material de divulgación ycapacitación en materia de manejo integral de residuos sólidos municipa-les e industriales no peligrosos.

• Creaciónde grupos intersectoriales que promuevan la elaboración de pro-gramas de manejo integral de residuos sólidos municipales y corrientesespecíficas de residuos industriales no peligrosos.

• Capacitación y asesoría técnica en materia de manejo integral de residuossólidos municipales a los funcionarios de gobiernos estatales y munici-pales.

• Difusión a la población en general, de actividades y acciones que favorez-can el manejo integral de los residuos sólidos municipales.

Prevención de la contaminación del suelo y su remediación

OBJETIVO GENERAL

Contribuir a proteger el suelo a través de medidas tendentes a evitar su conta-minación por materiales y residuos peligrosos, residuos sólidos municipales eindustriales no peligrosos y promover su remediación, a fin de evitar o reducirlos riesgos al ambiente, los ecosistemas y la salud humana.


• Desarrollar propuestas de políticas que sustenten la protección del sueloen las actividades que involucren el manejo de materiales y residuos peli-


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grosos, residuos sólidos municipales e industriales no peligrosos, así comosu remediación y valorización.

• Desarrollar, difundir y promover la aplicación de metodologías para eva-luar los riesgos al ambiente, los ecosistemas y la salud humana, derivadosde la contaminación de suelos con materiales y residuos peligrosos, resi-duos sólidos municipales e industriales no peligrosos, a fin de orientar elestablecimiento de prioridades y las acciones de remediación.

• Desarrollar, con el apoyo del Centro Nacional de Investigación y Capaci-tación Ambiental del INE (CENICA), las bases técnicas para el estableci-miento de normas oficiales mexicanas y normas mexicanas, que definan losprocedimientos para la caracterización de los suelos contaminados, lasmetodologías de análisis de los contaminantes, los niveles máximos de con-centración de los mismos de acuerdo con los usos del suelo.

• Evaluar los alcances y limitaciones, así como resolver y emitir dictámenesrespecto de las tecnologías y sustancias empleadas en la remediación desuelos contaminados con materiales y residuos peligrosos, residuos sólidosmunicipales e industriales no peligrosos.

• Promover el establecimiento y difusión de bases de datos e información quefaciliten la identificación de zonas cuyos niveles de contaminación y vulne-rabilidad requieran su atención prioritaria, así como que creen una memoriainstitucional de los sitios contaminados y los alcances de las acciones deremediación emprendidas.

• Promover y desarrollar estudios que ayuden a sustentar decisiones relati-vas al establecimiento de prioridades y modalidades costo-efectivas de re-mediación de suelos contaminados.

• Organizar y promover la realización de reuniones y foros que permitan co-nocer y divulgar el estado actual del conocimiento nacional e internacionalsobre los problemas y riesgos derivados de la contaminación del suelo y acercade las medidas regulatorias y de otra índole para lograr su remediación.

• Fomentar el fortalecimiento de capacidades en la materia y el desarrollo deactividades de capacitación al respecto.

• Fortalecer la gestión de los suelos contaminados por medio de conveniosinternacionales y mediante la cooperación interinstitucional.

• Promover la creación de redes intersectoriales estatales y municipales parafomentar la prevención de la contaminación del suelo.

INSTRUMENTOS

• Elaboración de instrumentos regulatorios, lineamientos, manuales y guíasen materia de remediación.

• Cooperación con otras instancias gubernamentales, instituciones de edu-cación superior e industria.

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• Formulación de convenios internacionales.• Formación de redes intersectoriales para el manejo ambientalmente adecua-

do de materiales y residuos peligrosos, residuos sólidos municipales y re-siduos industriales no peligrosos.

PRINCIPIOS

• Principio de prevención. Contaminar un suelo con materiales peligrosos yresiduos, es hacer que pierda en cierto grado, una o varias de sus funcio-nes potenciales, lo cual genera un problema socio-ambiental y comprome-te su aprovechamiento. Los riesgos al ambiente, a los ecosistemas y a lasalud humana, la posible contaminación de los acuíferos y cuerpos de aguasuperficiales, y la pérdida del valor económico de los suelos, son consecuen-cias directas de su contaminación. La remediación de un suelo es un pro-ceso costoso que no siempre permite recuperarlo para todos los usosposibles, de ahí que el principio de prevención esté orientado a impedir estetipo de situación y a salvaguardar sus funciones ecológicas para asegurarel pleno uso de este recurso en la actualidad y en el futuro.

• Principio de rehabilitación-revalorización. Un terreno contaminado con ma-teriales peligrosos y residuos, representa un riesgo potencial, aunque noexista impacto actual evidente, ya que en función del tiempo o de activi-dades mal planeadas como cambios en el uso del suelo, trabajos de cons-trucción de drenajes y excavaciones realizados en él, puede suceder que esteriesgo se manifieste y se vuelva significativo. Los terrenos deteriorados pormodos de producción y utilización inadecuados, que representen un ries-go inadmisible e inminente para el ambiente, los ecosistemas y la saludhumana no pueden ser abandonados.La rehabilitación de tales terrenos, no debe solamente corregir la situaciónexistente, sino debe también buscar su revalorización, para darles un usoóptimo y reintegrarlos al ciclo de desarrollo sustentable.

• Principio de quien contamina paga. Las personas físicas y morales, así comolas colectividades que manejen materiales peligrosos y residuos, son respon-sables de hacerlo de manera ambientalmente adecuada a fin de prevenir lacontaminación del suelo y lograr el bien común.Al mismo tiempo, quien contamine el suelo es responsable de su remedia-ción y no debe transferir esta responsabilidad a otros al vender dichos te-rrenos o mediante su abandono.

• Principio de equidad. Este principio implica que no exista discriminación enla obligación de remediar los suelos contaminados por parte de los respon-sables de dicha contaminación. Esto significa que las medidas solicitadasa un mismo grupo de propietarios de terrenos contaminados que enfren-tan problemas similares, deben aplicarse en todos los casos por igual.


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107

IV. I MPLANTACIÓN DE LA POLÌTICAEVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA NACIONAL DE MATERIALES PELIGROSOS …

La implantación de una política pública implica los efec-tos esperados de un curso de acción. La cooperación,␣ ␣ en este sentido, es determinante para que las accio-

nes se lleven a cabo, tanto en tiempo como en forma. Sinembargo, la implantación no es simplemente la aplicación di-recta de una tecnología o de un plan, sino más bien un pro-ceso organizacional dinámico cuya configuración resulta delas recurrentes interacciones entre el contexto institucionaly las metas y los métodos del proyecto; a ello se suma el con-texto internacional, tanto por la perspectiva que imponen losconvenios internacionales en materia ambiental como por losprocesos de globalización comercial y arreglos geopolíticosentre naciones.

En el caso de la política correspondiente al periodo1995-2000, respecto de la gestión de los materiales peligro-sos, los residuos sólidos municipales y peligrosos, las acti-vidades consideradas altamente riesgosas y la protección yremediación de suelos contaminados, como ya se mencio-nó, ésta tiene como marco los objetivos y estrategias plan-teadas en el Programa de Medio Ambiente 1995-2000, cuyocumplimiento se tiende a alcanzar a través de los progra-mas formales e informales que la Dirección General deMateriales, Residuos y Actividades Riesgosas (DGMR AR)estableció para tal fin.

I V . IMPLANTACIÓN

D E L A POL ÍT ICA


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Cada uno de estos Programas plantea, a su vez, objetivos a alcanzar, instru-mentos a emplear, estrategias a seguir, y proyectos y acciones concretas que debenser ejecutados, principalmente por la DGMR AR del INE aunque, en diversos ca-sos, requieren de la participación de otros sectores y actores. De ahí que la expo-sición ordenada de la implantación de la política debe considerar la descripcióntanto de los aspectos organizacionales de dicha Dirección General, como de lasestrategias seguidas en cada uno de los programas y la forma en que se busca con-tribuyan al logro de los objetivos del Programa de Medio Ambiente 1995-2000.

ASPECTOS ORGANIZACIONALES DE LA DIRECCIÓN GENERALDE MATERIALES, RESIDUOS Y ACTIVIDADES RIESGOSAS

Conforme al artículo 58 del Reglamento Interior de la Secretaría de MedioAmbiente, Recursos Naturales y Pesca, el INE para el ejercicio de sus atribucio-nes cuenta con las siguientes unidades administrativas:I. Presidencia;II. Dirección General de Vida Silvestre;III. Dirección General de Gestión e Información Ambiental;IV. Dirección General de Materiales, Residuos y Actividades Riesgosas;V. Dirección General de Ordenamiento Ecológico e Impacto Ambiental;VI. Dirección General de Regulación Ambiental;VII. Dirección Ejecutiva de Asuntos Jurídicos;VIII.Dirección Ejecutiva de Administración;IX. Dirección Ejecutiva de Sistemas e Informática, yX. Dirección Ejecutiva de Participación Social, Enlace y Comunicación.

Inicialmente es menester explicar que la DGMR AR, respecto de su organi-zación y buen funcionamiento, además de las inercias del sector público y de suinteracción con la sociedad debe contemplar diversos aspectos:a) Sus acciones deben estar encaminadas a cumplir los objetivos del Plan

Nacional de Desarrollo y del Programa sectorial correspondiente.b) Debe cuidar, a cabalidad, el seguimiento de las disposiciones respecto del

Presupuesto de Egresos de la Federación que para ese año haya aprobadoel Congreso de la Unión, así como de los Programas Operativos Anualesa los que está sujeta.

c) Los actos que realice deben corresponder a las atribuciones que le fija elmarco jurídico vigente, que en este caso es el Reglamento Interior de laSEMARNAP y, por extensión, la Ley Orgánica de la Administración Públi-ca Federal.

d) Finalmente, se debe vigilar el cumplimiento de la normatividad en la ma-teria, que es la LGEEPA y su Reglamento en Materia de Residuos Peligro-sos, los tratados internacionales en vigor, las Normas Oficiales Mexicanas

109


(NOM) vigentes, así como el Manual de Procedimientos de dicha DirecciónGeneral y demás disposiciones legales aplicables.

Estructura de la Dirección General en el periodo 1995-2000

La DGMR AR se creó en 1995 con el propósito de atender, desde un punto devista global e integrador, lo que era competencia de diversas instancias adminis-trativas.

En un principio esta Dirección General no contaba con la estructura, elpersonal y los apoyos con los que cuenta actualmente; su organización internaen ese entonces se muestra en la Figura 2.

Tras algunas modificaciones a la estructura, la Dirección General operó enel periodo de 1995 a 1997 como se muestra en la Figura 3. En 1997, la Direc-ción General transformó de nuevo su integración, como se indica en la Figura␣ 4.

Luego, en 1998 hubo dos modificaciones estructurales más a la DirecciónGeneral, mismas que se muestran en las Figuras 5 y 6.

Posteriormente, en respuesta a los requerimientos de la normatividad esta-blecida por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y a la reestructuración ge-neral del INE para que su estructura fuera aprobada por dicha Secretaría, duranteel año de 1999, la Dirección General sólo sufrió modificaciones estructurales enuna ocasión para quedar como se indica en la Figura 7.

Finalmente en el año 2000, la Dirección General se mantendrá como sepresenta en la Figura 8.


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Funciones básicas que desarrolla la Dirección Generalde Materiales, Residuos y Actividades Riesgosas

MARCO LEGAL

Conforme al artículo 61 del Reglamento Interior de la Secretaría de MedioAmbiente, Recursos Naturales y Pesca, publicado en el DOF el 5 de junio de2000, la DGMR AR tiene las siguientes atribuciones:I. Elaborar la clasificación de las actividades altamente riesgosas, de los ma-

teriales peligrosos y de las sustancias químicas, previa opinión de las au-toridades competentes;

II. Expedir las autorizaciones de instalación y operación de sistemas para larecolección, almacenamiento, transporte, reuso, tratamiento, reciclaje, in-cineración y disposición final de residuos peligrosos;

III. Evaluar, dictaminar y resolver sobre los estudios de riesgo ambiental quepresenten los responsables de la realización de las actividades altamenteriesgosas y del manejo de materiales y residuos peligrosos;

IV. Formular dictámenes técnicos sobre proyectos de instalaciones para el ma-nejo de materiales y residuos peligrosos y actividades altamente riesgo-sas, así como evaluar aquellos realizados por terceros;

V. Expedir, suspender, nulificar o revocar las autorizaciones y permisos enmateria de actividades altamente riesgosas y manejo de materiales y resi-duos peligrosos;

VI. Establecer, conforme a las disposiciones jurídicas aplicables, lineamien-tos internos de carácter técnico y administrativo para la expedición, sus-pensión, nulificación o revocación de autorizaciones, trámites y revisiónde la documentación relativa al control administrativo para las autoriza-ciones y manifiestos relativos a materiales y residuos peligrosos;

VII. Autorizar el movimiento transfronterizo de materiales y residuos peligro-sos, de conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables;

VIII. Promover la celebración de convenios con los gobiernos de las entidadesfederativas y municipales, así como con los grupos sociales interesados,para el cumplimiento de las atribuciones del Gobierno Federal relativasal manejo de los materiales y residuos peligrosos y actividades altamen-te riesgosas;

IX. Promover la celebración de convenios con instituciones académicas y cen-tros de investigación para la realización de estudios y evaluación de tec-nologías, sistemas de manejo de materiales y residuos peligrosos, así comola evaluación de riesgos;

X. Promover la inversión privada en la creación de infraestructura, sistemas ymercados para el manejo seguro y ambientalmente adecuado de materialesy residuos peligrosos, en coordinación con las autoridades competentes;


118

XI. Coadyuvar con la PROFEPA en la determinación de las medidas necesa-rias para el manejo adecuado de materiales y residuos peligrosos y la aten-ción de emergencias ambientales, así como para la prevención y controlde accidentes que involucren materiales y residuos peligrosos y los quepuedan causar graves desequilibrios ecológicos, y participar en su apli-cación;

XII. Aplicar el procedimiento de notificación relativo a la importación y ex-portación de materiales y residuos peligrosos, en cumplimiento de los tra-tados internacionales de los que el país sea parte, y respecto a losaccidentes que los involucren, con la participación que, en su caso, co-rresponda a otras dependencias y entidades de la Administración Públi-ca Federal;

XIII. Participar en la elaboración de NOM y demás disposiciones legales apli-cables para la regulación y autorización del proceso, uso, importación yexportación de plaguicidas, fertilizantes y sustancias tóxicas, conjuntamen-te con las dependencias que participan en los organismos intersecretaria-les competentes a cargo de dichas actividades;

XIV. Promover la participación industrial en los programas de gestión ambien-tal de materiales peligrosos, de minimización y manejo integral de los re-siduos y de prevención de accidentes de alto riesgo ambiental;

XV. Aprobar, conjuntamente con las autoridades competentes, los programaspara la prevención de accidentes que puedan causar desequilibrios eco-lógicos;

XVI. Evaluar, dictaminar y resolver sobre la utilización de tecnologías y sustan-cias para la restauración de suelos contaminados por materiales y residuospeligrosos;

XVII. Promover la expedición de declaratorias que establezcan restricciones alos usos urbanos relacionados con las actividades altamente riesgosas, y

XVIII. Promover ante las autoridades locales el establecimiento de Zonas Inter-medias de Salvaguarda (ZIS).

PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Dentro de su quehacer cotidiano, la Dirección General realiza los procedimien-tos administrativos que se encuentran descritos en el manual correspondiente,los cuales son:1. Aviso de inscripción como empresa generadora de residuos peligrosos. Su objeti-

vo es establecer un padrón de empresas generadoras de residuos peligro-sos, con el fin de promover la minimización, reuso, reciclaje, tratamientoy asegurar el manejo adecuado de los residuos, evitando así afectar la sa-lud humana y al ambiente.

119


2. Manifiesto de entrega, transporte y recepción de residuos peligrosos. Su objetivoes asegurar el manejo adecuado de los residuos peligrosos generados den-tro del territorio nacional.

3. Reporte semestral de residuos peligrosos. Su objetivo es verificar que el mane-jo de los residuos peligrosos generados en el territorio nacional sea el ade-cuado, con el fin de evitar daños a la salud y al medio ambiente.

4. Autorización para empresas prestadoras del servicio para la recolección y trans-porte de residuos peligrosos. Su objetivo es regular las actividades de recolec-ción y transporte de residuos peligrosos, evaluando la seguridad delprocedimiento, con la finalidad de evitar desequilibrios ecológicos y pro-teger al ambiente durante su manejo.

5. Autorización para el almacenamiento (acopio) de residuos peligrosos en empre-sas de servicio. Su objetivo es regular el almacenamiento temporal de resi-duos peligrosos en empresas de servicio y evaluar la seguridad del proceso,con la finalidad de evitar desequilibrios ecológicos y proteger al ambientedurante su manejo.

6. Autorización para empresas prestadoras de servicio para el reuso de residuos pe-ligrosos. Su objetivo es prevenir que durante el reuso de los residuos en, unnuevo proceso de transformación, se ponga en riesgo la salud humana oel equilibrio ecológico.

7. Autorización para empresas prestadoras del servicio para el reciclaje de residuospeligrosos. Su objetivo es regular las actividades de los sistemas de reciclajede residuos peligrosos, evaluando la eficiencia del proceso para el aprove-chamiento de las características y propiedades de los mismos, esto con lafinalidad de reducir los volúmenes enviados a confinamiento, evitar des-equilibrios ecológicos y proteger al ambiente.

8. Autorización para empresas prestadoras de servicio para el tratamiento de resi-duos peligrosos. Su objetivo es regular las actividades de los sistemas de tra-tamiento de residuos peligrosos y evaluar la eficiencia del proceso dereducción de peligrosidad y del aprovechamiento de las características ypropiedades de los mismos, con la finalidad de evitar desequilibrios eco-lógicos y proteger al ambiente durante su manejo.

9. Autorización para empresas prestadoras de servicio para la incineración de resi-duos peligrosos. Su objetivo es regular las actividades de los sistemas de in-cineración de residuos peligrosos prestados a terceros y evaluar la eficienciadel proceso en la eliminación de las características de peligrosidad, con lafinalidad de reducir los volúmenes de disposición final, evitar desequilibriosecológicos y proteger al ambiente durante su manejo.

10. Autorización para empresas prestadoras de servicios para la construcción y ope-ración de confinamientos controlados de residuos industriales peligrosos. Suobjetivo es regular las actividades para la construcción y operación de con-


120

finamientos de residuos industriales peligrosos, con la finalidad de evitardesequilibrios ecológicos y proteger al ambiente durante su manejo.

11. Aviso de retorno de residuos. Su objetivo es asegurar el regreso de los resi-duos peligrosos generados en las empresas maquiladoras establecidas en elterritorio nacional al país de origen de la materia prima utilizada duranteel proceso de producción que los generó, asegurando que este movimien-to transfronterizo se realice con las medidas de seguridad necesarias paraevitar la alteración del equilibrio ecológico en el territorio nacional.

12. Autorización para la exportación de residuos peligrosos. Su objetivo es asegu-rar que la exportación de residuos peligrosos cumpla con las medidas deseguridad necesarias para evitar la alteración del equilibrio ecológico en elterritorio nacional e internacional, así como con las convenciones interna-cionales aplicables. Para autorizar una exportación de residuos peligrososdebe contarse con la aprobación de las autoridades gubernamentales delpaís importador.

13. Autorización para la importación de residuos peligrosos. Su objetivo es asegu-rar que la importación de residuos peligrosos cumpla con las medidas deseguridad necesarias para evitar la alteración del equilibrio ecológico en elterritorio nacional y se limite a residuos destinados a reuso o reciclado.

14. Constancia de no peligrosidad de residuos. Su objetivo es determinar aquellosresiduos que, habiendo sido listados en las tablas 1, 2, 3 y 4 de la NOM-052-ECOL-1993, puedan ser exceptuados del régimen de regulación deresiduos peligrosos previstos en las disposiciones legales aplicables, por serconsiderados como no peligrosos, porque no excedan los parámetros esta-blecidos de las características de corrosividad, reactividad, explosividad,toxicidad, inf lamabilidad o biológico-infecciosas.

15. Estudio de riesgo ambiental para empresas en operación. El objetivo de la eva-luación de los estudios es determinar si cumple con su propósito de pro-poner medidas convenientes para reducir al máximo la posibilidad de dañoal ambiente, a los ecosistemas y a la población, por la realización de activi-dades altamente riesgosas.

16. Análisis y aprobación de los programas para la prevención de accidentes. Su ob-jetivo es determinar si las medidas y acciones de prevención, de respuesta,de recuperación y de restauración para proteger a la población, al ambien-te y a los ecosistemas —de los probables accidentes de acuerdo con los ries-gos identificados en el Estudio de Riesgo— planteadas en los programas,son las adecuadas.

Para profundizar en el entendimiento de los procedimientos explicados,grosso modo, con antelación se recomienda consultar sus f lujogramas contenidosen el Apéndice 2 al final del presente estudio.

121


Relaciones interinstitucionales entre la dirección generaly las demás dependencias gubernamentales.

COMPETENCIAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL Y EL CICLO DEVIDA DE LOS MATERIALES O SUSTANCIAS QUÍMICAS

En México, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF) es elordenamiento que define el marco de competencias de las diferentes dependenciasdel gobierno en las distintas áreas en las que se emiten actos de autoridad y, aun-que no es muy explícita en cuanto a la gestión de los materiales o sustancias quí-micas, su consulta permite identificar las áreas administrativas que las atienden.Las disposiciones de esta Ley se ven ref lejadas en los distintos reglamentos inte-riores de las dependencias, los cuales amplían la descripción de las responsabili-dades y atribuciones de cada sector de la Administración Pública.

La forma en la que se distribuyen las competencias en materia de gestiónde los materiales o sustancias químicas ref leja las características del ciclo de vidade los mismos, por lo cual existen autoridades que regulan y controlan con mayorénfasis algunos aspectos, como son los relativos a producción, transporte, co-mercio, utilización o disposición final. Esto se complica al existir diferentes au-toridades en función del tipo de productos químicos de que los se t rate:alimentos, bebidas, artículos de aseo, perfumería, medicamentos, plaguicidas, fer-tilizantes, sustancias tóxicas o peligrosas, explosivos o materiales radiactivos(Cuadro 2).

Sin embargo, los límites de cada autoridad no han sido claramente estable-cidos en algunos casos y en otros existen traslapes para algunas de las fases delciclo de vida de los materiales o sustancias, lo cual se busca superar en el mar-co del Programa de Mejora Regulatoria y Simplificación Administrativa.


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124

Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca

A esta Secretaría le compete la protección, restauración y conservación de losecosistemas y recursos naturales en relación con los factores ambientales y deorigen antropogénico (como es el caso de los materiales peligrosos objeto decomercio) que pueden ejercer efectos adversos sobre ellos; por lo cual es particu-larmente explícita su función de regular y controlar las actividades consideradasaltamente riesgosas que involucran el manejo de materiales y residuos peligro-sos (Cuadro 3) a través de sus órganos desconcentrados: el INE, la PROFEPA yla Comisión Nacional del Agua (CNA).

Cuadro 3. Atribuciones de la Secretaría de Medio, Ambiente,Recursos Naturales y Pesca

• Fomentar la protección, restauración y conservación de los ecosistemas y

recursos naturales.

• Vigilar y estimular el cumplimiento de las leyes, normas oficiales mexicanas

y programas de su competencia, e imponer las sanciones procedentes.

• Fomentar la aplicación de tecnologías, equipos y procesos que reduzcan las

emisiones y descargas contaminantes provenientes de cualquier tipo de fuente.

• Regular y controlar la generación, manejo y disposición final de materiales

y residuos peligrosos.

• Regular las actividades relacionadas con la exploración, explotación y bene-

ficio de minerales, sustancias y demás recursos del subsuelo.

• Regular y controlar las actividades consideradas como altamente riesgosas.

Al INE le corresponde formular, conducir y evaluar las políticas y regula-ciones en la materia, así como otorgar autorizaciones, salvo en cuestiones rela-cionadas con el agua (Cuadro 4).

Cuadro 4. Atribuciones del Instituto Nacional de Ecología

• Formular, conducir y evaluar la política nacional en materia de ecología y

protección del medio ambiente.

• Formular y conducir la política general en materia de residuos peligrosos

y␣ riesgo ambiental.

• Evaluar, dictaminar y resolver sobre los estudios de riesgo ambiental y dicta-

minar los programas de contingencia ambiental.

• Otorgar permisos, concesiones, autorizaciones, licencias, dictámenes, resolu-

ciones, constancias y registros de su competencia.

• Elaborar, promover y difundir tecnologías sobre la calidad ambiental de los

procesos productivos.

125


A la PROFEPA le corresponde vigilar el cumplimiento de LGEEPA, impo-ner medidas técnicas y de seguridad, así como sanciones (Cuadro 5), excepciónhecha de lo que es competencia de la CNA, autoridad encargada de preservar,conservar y mejorar la calidad del agua en relación con diversos factores que lapuedan alterar, incluida la descarga de sustancias peligrosas en ella (Cuadro 6).

Cuadro 5. Atribuciones de la Procuraduría Federalde Protección al Ambiente

• Vigilar el cumplimiento de la Ley.

• Imponer medidas técnicas y de seguridad y sanciones en el marco de su com-

petencia.

• Emitir resoluciones, recomendaciones y dictámenes técnicos.

• Realizar auditorías y peritajes ambientales de actividades que por su natura-

leza constituyan un riesgo para el ambiente y de la explotación, almacenamien-

to, t ransporte, producción, t ransformación, comercialización, uso y

disposición de desechos y compuestos.

Cuadro 6. Atribuciones de la Comisión Nacional del Agua

• Establecer y vigilar las condiciones particulares de descarga de las aguas re-

siduales.

• Promover medidas para evitar que residuos, materiales y sustancias tóxicas,

producto de las plantas de tratamiento, contaminen aguas superficiales y el

subsuelo.

• Promover, ejecutar y operar los servicios para la preservación, conservación

y mejoramiento de la calidad del agua.

Secretaría de Salud

La principal misión de esta Secretaría es proteger la salud humana en aquellascircunstancias que puedan representar un riesgo a ésta, como son las derivadasdel manejo de sustancias peligrosas (Cuadro 7).

Cuadro 7. Atribuciones de la Secretaría de Salud

• Poner en práctica medidas tendentes a conservar la salud y la vida de los tra-

bajadores del campo y de la ciudad.

• Actuar como autoridad sanitaria y ejercer sus facultades en materia de salu-

bridad general.

• Vigilar el cumplimiento de la Ley General de Salud, sus reglamentos y demás

disposiciones aplicables y ejercer la acción extraordinaria en materia de salu-

bridad general.


126

Las principales dependencias de esta Secretaría que ejercen autoridad enrelación con el control de sustancias peligrosas son: la Dirección General deSalud Ambiental, que regula y emite autorizaciones respecto de plaguicidas, fer-tilizantes, sustancias tóxicas, gas LP y materiales radiactivos de las empresas in-volucradas en su producción y comercio (Cuadro 8); la Dirección General deControl Sanitario de Bienes y Servicios, a la que atañe la regulación y controlde productos químicos que constituyan o entren en la elaboración de alimen-tos, bebidas, productos de perfumería y tabaco; y la Dirección General de Insu-mos para la Salud, que cubre el rubro de los medicamentos.

Cuadro 8. Atribuciones de la Dirección General de Salud Ambientalde la Subsecretaría de Regulación y Fomento Sanitario

• Realizar estudios y determinar los valores de concentración máxima permi-

sibles para el ser humano de contaminantes en el ambiente.

• Establecer criterios sanitarios para el uso, tratamiento y disposición de aguas

residuales.

• Establecer los métodos y procedimientos para el muestreo, determinación y

cuantificación de contaminantes en el agua para uso humano.

• Establecer y coordinar el sistema de vigilancia y certificación de la calidad del

agua.

• Establecer y coordinar las acciones de protección a la salud en contingencias

ambientales atmosféricas.

• Emitir normas, criterios y lineamientos en materia de salud ambiental y ocu-

pacional.

• Ejercer control y vigilancia sanitarios de establecimientos que manejen agentes

tóxicos o peligrosos que representen un riesgo para la salud.

• Coordinar la investigación sobre los riesgos y daños que, para la salud ocupa-

cional y de la población en general, origine la contaminación del ambiente.

• Ejercer control y vigilancia sanitarios; y expedir y, en su caso, revocar las

autorizaciones sanitarias respecto del proceso de importación, exportación

y disposición final de plaguicidas, nutrientes vegetales y sustancias tóxicas o

peligrosas para la salud.

• Emitir los requisitos técnicos para el almacenamiento, distribución, uso y

manejo de productos gaseosos de alta peligrosidad.

• Ejercer las funciones aplicables en materia de accidentes que involucran sus-

tancias tóxicas y peligrosas.

• Identificar y evaluar los riesgos de los sitios donde se manejen, traten y con-

finen los residuos peligrosos.

• Autorizar laboratorios para que funjan como terceros autorizados.

127


Secretaría de Trabajo y Previsión Social

Esta Secretaría estudia, ordena y vigila el cumplimiento de las medidas de seguri-dad e higiene industrial para la protección de los trabajadores a través de dos desus direcciones generales: la de Seguridad e Higiene, que participa en el estableci-miento de regulaciones, en la promoción de las empresas de servicios preventivosy en la conformación de las Comisiones Mixtas de Seguridad e Higiene, entre otras(Cuadro 9); y la de Inspección Federal del Trabajo, que se ocupa principalmentede verificar el cumplimiento de la normativa en la materia, incluyendo la puestaen práctica de los convenios internacionales suscritos por México a este respecto.

Cuadro 9. Atribuciones de la Dirección General de Seguridade Higiene en el Trabajo

• Proponer adecuaciones a la regulación sobre seguridad e higiene.

• Promover la mejoría de las condiciones físicas y ambientales en que se des-

empeña el trabajo.

• Promover la organización, registro y funcionamiento de comisiones de segu-

ridad e higiene.

• Promover en las empresas el desarrollo de los servicios preventivos de segu-

ridad e higiene; proporcionar asesoría y promover la capacitación de los es-

pecialistas y técnicos.

• Elaborar, organizar, desarrollar y evaluar programas y campañas de seguridad

e higiene en el trabajo, mejoramiento del ambiente laboral y prevención de

accidentes en el trabajo a nivel local, regional o nacional.

• Realizar investigaciones y estudios para adecuar las tablas de enfermedades

del trabajo y adecuar o expedir NOM relativas a agentes físicos y químicos.

Secretaría de Comunicaciones y Transportes

Son atribuciones de esta Secretaría la regulación, control y emisión de las auto-rizaciones de su competencia, en relación con el autotransporte de materiales,residuos, remanentes y desechos peligrosos que circulen en las vías generales decomunicación (Cuadro 10).

Cuadro 10. Atribuciones de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes

• Realizar la vigilancia técnica del funcionamiento y operación de los ferrocarriles.

• Planear, formular y conducir las políticas y programas para el desarrollo de

los servicios de autotransporte federal y sus servicios auxiliares.

• Regular el autotransporte de materiales, residuos, remanentes y desechos

peligrosos que circulen en vías generales de comunicación.


128

Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural

A esta Secretaría le corresponde fomentar los programas y elaborar las NOM desanidad vegetal y animal, así como dictaminar sobre la efectividad biológica delos plaguicidas y establecer los límites máximos de sus residuos. A través de suComisión Nacional de Sanidad Agropecuaria, conformada por las direccionesgenerales de Sanidad Vegetal, Sanidad Animal e Inspección Fitosanitaria, esta-blece y expide autorizaciones sobre aspectos fitosanitarios regulados y, en coor-dinación con otras autoridades competentes, participa en la expedición delRegistro de Plaguicidas y Fertilizantes.

Secretaría de la Defensa Nacional

Esta Secretaría tiene competencia para controlar las armas de fuego y explosi-vos, así como a las empresas que en sus operaciones las involucren o utilicensustancias químicas para su fabricación (Cuadro 11).

Cuadro 11. Atribuciones de la Secretaría de la Defensa Nacional

• Fabricar y controlar las armas de fuego y explosivos destinados al Ejército y

Fuerza Aérea.

• Concentrar y almacenar las armas de fuego y explosivos que incauta confor-

me a lo establecido por la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos.

• Controlar y vigilar las actividades y operaciones industriales y comerciales que

se realicen con armas, municiones, explosivos, artificios y sustancias químicas.

Secretaría de Comercio y Fomento Industrial

Las atribuciones de esta Secretaría incluyen la formulación y conducción de lapolítica general de industria y comercio exterior, así como la regulación y orienta-ción de las transferencias y la modernización de tecnologías industriales; ademásdel establecimiento de medidas de regulación y restricción no arancelaria a la ex-portación, importación, circulación y tráfico de mercancías (Cuadro 12).

Cuadro 12. Atribuciones de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial

• Formular y conducir la política general de industria y de comercio exterior.

• Regular y orientar las transferencias de tecnología y la modernización tecno-

lógica de la industria.

• Promover y autorizar los registros nacionales de parques y zonas industriales.

• Estudiar, proyectar, establecer y modificar medidas de regulación y restricción no

arancelaria a la exportación, importación, circulación y tránsito de mercancías.

129


• Expedir las disposiciones de carácter administrativo para el cumplimiento de

los tratados y convenios internacionales en materia comercial de los que Méxi-

co sea parte.

MECANISMOS DE COORDINACIÓN INTRA E INTERSECTORIAL

Como se ha visto, diversas dependencias coinciden en regular y/o controlar al ma-nejo, sobre todo, de las sustancias tóxicas. Esto obliga a generar mecanismos e ins-tancias que coordinen sus acciones de manera que no resulten aisladas y que elesfuerzo gubernamental dé como resultado una planeación y ejecución de progra-mas e instrumentos que promuevan la seguridad química de dichas sustancias enforma eficaz. En estos esfuerzos de coordinación, la participación de los sectores pri-vado y social también permite que programas e instrumentos de gobierno cuentencon el consenso de la sociedad, elemento fundamental en un régimen democrático.

Comisión Intersecretarial para el Control del Proceso y Uso dePlaguicidas, Fertilizantes y Sustancias Tóxicas (Cicoplafest).

Esta Comisión se creó para resolver una variada gama de autorizaciones relacio-nadas con los plaguicidas, los fertilizantes y las sustancias tóxicas, así como parapromover la expedición de normas, establecer límites máximos de residuos deplaguicidas y revisar las tarifas arancelarias. La Cicoplafest se conformó original-mente por las secretarías de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; Sa-lud; Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural; y de Comercio y FomentoIndustrial. Posteriormente se amplió con la inclusión de las secretarías del Traba-jo y Previsión Social; y de Comunicaciones y Transportes (Cuadro 13 y Figura 9).

Cuadro 13. Funciones de la Comisión Intersecretarial para el Controldel Proceso y Uso de Plaguicidas, Fer tilizantes y Sustancias Tóxicas

• Resolver las solicitudes de registro y otorgamiento de autorizaciones para la elabo-

ración, fabricación, formulación, mezclado, acondicionamiento, envasado, manipu-

lación, transporte, distribución, aplicación, almacenamiento, comercialización,

tenencia, uso y disposición final de plaguicidas, fertilizantes y sustancias tóxicas.

• Proponer el retiro o cancelación del registro.

• Revisar las tarifas arancelarias.

• Promover la elaboración y expedición de NOM y normas técnicas.

• Promover la normalización de la información contenida en envases y empaques.

• Prohibir y/o restringir la elaboración y uso de plaguicidas que pueden pro-

vocar riesgos o índices no aceptables de contaminación.

• Adecuar las disposiciones jurídicas.

• Promover el establecimiento de límites máximos de residuos.


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Comités Estatales de Plaguicidas, Fertilizantes y Sustancias Tóxicas(Coesplafest).

La Cicoplafest ha promovido la creación de Coesplafest en cada entidad fede-rativa a fin de lograr una gestión racional e integral de las sustancias peligrosasa nivel local. Dichos Comités tienen como objetivos:a) Apoyar las acciones que en materia de vigilancia y medidas de seguridad

apliquen las dependencias federales competentes, en el ámbito de la res-ponsabilidad que a cada dependencia otorgue su respectivo marco jurí-dico local.

b) Orientar a los usuarios sobre la integración documental que debe ser pre-sentada ante la Cicoplafest, para el registro de ingredientes activos y/o for-mulaciones de plaguicidas, así como lo relativo a las autorizaciones deimportación, exportación y funcionamiento de empresas que se dediquenal proceso de los plaguicidas, los fertilizantes y las sustancias tóxicas.

c) Integrar un inventario estatal cuantitativo y cualitativo de los plaguicidas,los fertilizantes y las sustancias tóxicas, así como de las empresas y secto-res que intervienen en las distintas fases del ciclo de vida de estas sustan-cias, incluyendo su disposición final.

d) Integrar un padrón estatal de universidades, institutos y laboratorios pú-blicos y privados con capacidad tecnológica para ofrecer servicios con re-lación a dichos productos.

e) Promover la capacitación de personal técnico en materia de manejo y usode plaguicidas, fertilizantes y sustancias tóxicas.

f) Promover la integración de la Red de Laboratorios Oficiales de Prueba eInstituciones Colaboradoras.

g) Participar en la integración de un registro nacional de intoxicaciones porplaguicidas.

h) Programar el control y evaluación de los procesos o avances de las accio-nes que se realicen de conformidad con el acuerdo por el que se crean losCoesplafest.

i) Implantar el Sistema Estatal de Información Toxicológica.

Consejos para el Desarrollo Sustentable

Se han constituido cuatro Consejos Regionales para el de Desarrollo Sustenta-ble, que incorporan la participación de representantes de los diversos sectoresde la sociedad (Figura 10), a través de los cuales la Secretaría recibe opiniones yrecomendaciones sobre diversos temas ambientales, incluido el manejo seguroy adecuado de los materiales y residuos peligrosos en las diversas actividades dela sociedad y acorde con la problemática particular de cada región del país.Consejos de Cuencas


132

Estos Consejos, en los que participan las autoridades que regulan el aprovecha-miento y protección del recurso hidráulico y quienes hacen uso de éste (Figu-ra␣ 11), se constituyen en órganos mediante los cuales se promueve la prevenciónde la contaminación con sustancias tóxicas de las fuentes de abastecimiento deagua, así como la evaluación y la reducción de los riesgos derivados de los nive-les actuales de contaminación por dichas sustancias.

Figura 10. Consejo Consultivo Nacional para el DesarrolloSustentable

Región I: Baja California, Baja California Sur, Coahuila, Chihuahua, Durango, Nuevo León, Sonora, Tamaulipas y SinaloaRegión II: Aguascalientes, Colima, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Querétaro, S.L.P. y Zacatecas.Región III: Distrito Federal, Estado de México, Hidalgo, Morelos, Tlaxcala y Puebla.Región IV: Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatán.

Presidente

Secretaríatécnica

Región I

Consejo nacional

Región II

Región III

Región IV

Consejosregionales

Comitéstécnicos

Grupos detrabajo

Grupo de trabajodel TLCAN

Comisión de CooperaciónEcológica Fronteriza

Comisión Ambiental Metropolitana

En esta Comisión participan representantes de la SEMARNAP, de diversas insti-tuciones gubernamentales del Distrito Federal y el estado de México, de la indus-tria paraestatal y privada, así como del sector social (Figura 12). Su punto de partidalo constituye el establecimiento y operación, desde 1986, del Sistema de Monito-reo de la Calidad del Aire; de ahí que sus principales aportaciones son comuni-car permanentemente al público sobre los niveles de los contaminantes en el aire,poner en práctica el Plan de Contingencias Ambientales para reducir la contami-nación cuando exceda ciertos límites, e introducir combustibles con calidad eco-lógica (incluyendo las gasolinas sin plomo), entre otros.

Aunado a ello, se estableció un Grupo de Suelo, Subsuelo y Residuos, através del cual se conjuntan los esfuerzos de las tres instancias gubernamenta-les para desarrollar e implantar Planes y Programas para la Minimización yManejo Integral de Residuos Sólidos Municipales y Peligrosos, con el apoyo dela Sociedad Alemana de Cooperación Técnica (GTZ).

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Comité de Análisis y Aprobación de los Programas para la Prevenciónde Accidentes (COAAPPA).

Las modificaciones a la LGEEPA en 1996 permitieron la creación del COAAPPA,el cual está conformado por el INE, la PROFEPA, las secretarías de Salud, Tra-bajo y Previsión Social, Energía, Comercio y Fomento Industrial, Gobernación,el Centro Nacional de Prevención de Desastres y representantes del gobiernodel Distrito Federal (Cuadro 14). El propósito de este Comité es dictaminar losnuevos proyectos de actividades consideradas altamente riesgosas o los resulta-dos de los estudios de riesgo realizados por empresas en operación, siguiendolos lineamientos que marca el Procedimiento de Impacto y Riesgo Ambiental paralos Programas para la Prevención de Accidentes.

Cuadro 14. Funciones del Comité de Análisis y Aprobaciónde los Programas para la Prevención de Accidentes

• Analizar y aprobar, mediante dictamen técnico, los Programas para la Preven-

ción de Accidentes (PPA) que le presenten a su consideración.

• Elaborar, revisar, actualizar y aprobar las guías relativas a los PPA y otros tér-

minos de referencia para su adecuada elaboración y análisis.

• Solicitar a las empresas, por conducto de la SEMARNAP, la información adi-

cional necesaria y/o la actualización de los PPA, para el ejercicio de sus fun-

ciones.

• Solicitar opiniones técnicas a otras dependencias, entidades o instituciones

especializadas en asuntos de su competencia.

• Establecer el procedimiento interno al que deberá sujetarse el análisis y apro-

bación de los PPA.

• Proponer bases para armonizar las funciones del Comité con las actividades

del Sistema Nacional de Protección Civil.

Sistema Nacional de Protección Civil

El Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC) es un conjunto orgánicoy articulado de estructuras, relaciones funcionales, métodos y procedimientosque establecen las dependencias y entidades del sector público entre sí, con lasorganizaciones de los diversos grupos sociales y privados, y con las autoridadesde las entidades federativas y municipios, a fin de efectuar acciones de comúnacuerdo destinadas a la protección de los ciudadanos contra los peligros y ries-gos que se presentan en la eventualidad de un desastre, (Figura 13). Entre losdesastres que atiende el SINAPROC se encuentran los de tipo tecnológico, queincluyen a los relacionados con materiales peligrosos; para ello se apoya en elCentro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED).


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Red Mexicana de Manejo Ambiental de Residuos (REMEXMAR)

La REMEXMAR es un esfuerzo nacional que facilita la coordinación entre el sec-tor productivo generador de residuos, el gobierno como autoridad en la mate-ria, las instituciones académicas y la sociedad civil organizada, con el propósitode establecer vínculos que ayuden a sumar esfuerzos en torno a la prevención,minimización y control de los residuos.

Esta red forma parte de la Red Panamericana de Manejo Ambiental deResiduos (REPAMAR), que fue establecida en 1989 mediante un convenio de co-operación entre la Organización Panamericana de la Salud (OPS), a través de suCentro Panamericano de Ingeniería Sanitaria y Ciencias del Ambiente (CEPIS),y con el apoyo de la Agencia Alemana de Cooperación Técnica (GTZ), con sedeen Perú. En dicha Red participan Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecua-dor, México, Panamá y Perú. Esta red es una instancia no gubernamental a lacual se adhirieron voluntariamente instituciones académicas, asociaciones pro-fesionales, cámaras industriales, empresas de servicio, dependencias gubernamen-tales, organizaciones civiles, estudiantes y otras personas interesadas encontribuir al análisis y desarrollo de acciones que contribuyan a la minimizacióny manejo ambientalmente adecuado de todo tipo de residuos.

La REMEXMAR, creada en 1996, está constituida por:• Un Centro Nacional Coordinador. Actualmente presidido por la DGMR AR

del INE, y funge como interlocutor y representante ante el Comité de Co-ordinación Regional de REPAMAR, el cual está conformado por represen-tantes de todas las redes nacionales, GTZ y CEPIS; además, coordina lasacciones de la REMEXMAR a nivel nacional;

• Un Centro Nacional de Información. Responsable de recopilar y difundir lainformación generada por la REPAMAR y REMEXMAR y además respondea demandas de información. Este Centro también está a cargo del INE, através de su Dirección Ejecutiva de Sistemas de Informática (DESI);

• Un Grupo Técnico Coordinador. Constituido por varios entes cooperantes,con tiempo e interés para participar en el establecimiento de prioridades ylíneas de acción, con capacidad de apoyar la puesta en práctica del progra-ma de trabajo y el desarrollo de las actividades de la Red;

• Núcleos Técnicos Coordinadores. Son las redes intersectoriales de manejoambiental de residuos en cada entidad federativa y delegación del DistritoFederal y sus funciones y estructura son similares a la Red Nacional. Estáintegrada por un Centro Coordinador, un Centro de Información y unGrupo Técnico Coordinador; y

• Entes Cooperantes. Reúnen a las instituciones, organismos y otras instanciaso personas que forman la red, con un interés manifiesto e involucrados enel manejo ambiental de residuos.


138

Cuadro 15. Objetivos de la Red Mexicanade Manejo Ambiental de Residuos

• Facilitar e intercambiar información.

• Promover y desarrollar capacitación.

• Fomentar la investigación interdisciplinaria y el desarrollo tecnológico.

• Estimular la instrumentación de proyectos.

• Contribuir a la identificación de líneas prioritarias de acción, dentro de la

política nacional en la materia.

Una de las principales metas de la Red consiste en la promoción del esta-blecimiento de programas intersectoriales para la minimización y manejo inte-gral de residuos, a fin de fortalecer la gestión de éstos en municipios y entidadesfederativas. Esto tiene gran importancia ya que permitirá:a) Poner en práctica el Programa Nacional de Minimización y Manejo Integral

de Residuos Peligrosos 1996-2000, de una manera que responda a los con-textos, necesidades y prioridades locales;

b) Lograr la participación pública en el diseño e instrumentación de los pro-gramas;

c) Ampliar los alcances de este esfuerzo para incluir la minimización y elmanejo integral de los residuos sólidos municipales;

d) Apoyar el fortalecimiento de la capacidad de gestión de los gobiernos esta-tales y municipales, en esta materia; y

e) Promover que las redes se diversifiquen para incluir grupos que estén in-teresados en apoyar el diseño e instrumentación de programas intersecto-riales, para prevenir y reducir los riesgos químicos ambientales, losaccidentes químicos y la contaminación de suelos que respondan tambiéna sus circunstancias locales.

La REMEXMAR ha asumido un papel de liderazgo en América Latina, enla medida que México es el primer país miembro de la REPAMAR en crear Nú-cleos Técnicos en entidades federativas, municipios y delegaciones políticas delDistrito Federal.

Entre octubre de 1998 y noviembre de 2000, se planeó la creación de Nú-cleos Técnicos de la Red en las siguientes entidades federativas: Aguascalientes,Baja California, Chihuahua, Coahuila, Distrito Federal, Estado de México, Gua-najuato, Hidalgo, Jalisco, Morelos, Nuevo León, Puebla, Oaxaca, Querétaro, SanLuis Potosí, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas.

Una tercera parte de esos Núcleos están coordinados por instituciones aca-démicas, otra tercera parte por cámaras y asociaciones industriales o empresasparticulares, y el resto por entidades gubernamentales locales, consorcios deinvestigación y organizaciones civiles.

139


Aunada a esta Red, se creó el Grupo de Manejo Integral de ResiduosSólidos (MIRES), constituido por diversas organizaciones civiles, entre las quese encuentra una formada por grandes empresas, todas ellas con gran expe-riencia en el campo de la prevención de la generación y el reciclado de resi-duos. También forman parte de este grupo representantes de la SEDESOL yde Banobras.

PROGRAMA PARA LA MINIMIZACIÓN Y MANEJO INTEGRALDE RESIDUOS INDUSTRIALES PELIGROSOSEN MÉXICO 1996-2000

Modernización de la regulación ambiental

REFORMAS AL REGLAMENTO EN MATERIA DE RESIDUOS PELIGROSOS

Uno de los aspectos centrales para la instrumentación exitosa de las políticasen esta materia, centradas en la prevención de la generación de los residuos yen la valorización de aquellos potencialmente reciclables, para dejar como terce-ra opción su tratamiento para disminuir su volumen y peligrosidad y como últi-ma alternativa su disposición final en confinamientos, ha hecho necesaria larevisión y reforma del Reglamento de la LGEEPA en Materia de Residuos Peli-grosos, el cual se planteó quedara integrado en el proyecto de Reglamento enMateria de Materiales y Residuos Peligrosos y Actividades Consideradas comoAltamente Riesgosas. Su vinculación con los aspectos regulatorios relacionadoscon la gestión de los materiales peligrosos, justamente está orientada a promo-ver la sustitución de éstos como insumo de procesos para evitar la generaciónde residuos peligrosos. Al mismo tiempo, se busca reestablecer el balance quese perdió en el actual Reglamento, respecto a la incentivación de la minimiza-ción, en vez de alentar el confinamiento por la extensa mención a esta opcióntanto entre sus propias disposiciones, como en las cuatro NOM que en la mate-ria se emitieron en 1988 y actualizaron en 1993.

FORTALECIMIENTO DE LA NORMATIVIDAD

En el Programa se precisa también que la normatividad, vista como el marcojurídico general, constituye un instrumento de regulación estratégico para ade-cuar conductas productivas, minimizar o evitar riesgos ambientales, inducir elmanejo conveniente de los residuos y ofrecer certidumbre a la inversión en lainfraestructura y los bienes de capital necesarios. En este sentido, se definen dosvías complementarias. Por un lado, el establecimiento de nueva normatividad y,por otro, la revisión de las normas existentes.


140

La primera está dirigida al establecimiento de los requisitos que deben cum-plirse en la oxidación térmica de los residuos mediante incineración, en el ma-nejo de los bifenilos policlorados, en el análisis de los constituyentes que hacenpeligrosos a los residuos (en este caso mediante normas mexicanas). Al mismotiempo, se incluyeron proyectos de manejo de lubricantes usados (que actualmen-te son considerados como peligrosos pero que en la reforma de la NOM 052 sedesclasificarán como tales), de ubicación, diseño, construcción y operación depresas de jales. Estando previsto el desarrollo de otras normas respecto a losenvases vacíos de plaguicidas y otros materiales peligrosos.

La revisión de las normas existentes, por su parte, se enfoca a la NOM-052-ECOL-93 que establece las características de los residuos peligrosos, el listadode los mismos y los límites que hacen a un residuo peligroso por su toxicidadal ambiente; la NOM-087, relativa al manejo de los residuos biológico-infeccio-sos y la NOM-055-ECOL-93 que fija los requisitos que deben reunir los sitiosdestinados al confinamiento de residuos peligrosos.

MODERNIZACIÓN DE LA REGULACIÓN AMBIENTAL DIRECTA

La modernización de la regulación ambiental directa constituye una de las prio-ridades del Programa de Medio Ambiente 1995-2000. Por tanto, en el Programase considera que para realizar esta modernización es necesario operar la Licen-cia Ambiental Única. A través de ésta se logra una gestión ambiental multime-dios que permite coordinar en un sólo trámite el análisis, la evaluación y eldictamen de los efectos ambientales de la industria bajo un enfoque proactivo yde criterios de corresponsabilidad empresarial. Como instrumentos básicos paraoperar la Licencia se requiere lo siguiente:• Ventanilla Única de Trámites;• Número INE;• Formato Modular de Trámite;• Bitácora de Trámites;• Base de Datos de Trámites;• Programa de Gestión Ambiental;• Licencia Ambiental Única; y• Cédula de Operación Anual.

El Programa también contempla la consolidación de sistemas de reporte conenfoque de multimedios. En este sentido, se plantea el desarrollo y mantenimien-to del Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC), pues estaherramienta de regulación ambiental puede incidir en la modernización de secto-res fundamentales de la actividad económica, especialmente de los que hacen usointensivo de bienes y servicios ambientales. Así, el RETC procura fijar un balanceadecuado entre la información requerida a la industria, así como los costos y be-

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neficios asociados al reporte y a la integración de la información a nivel empresa-rial, regional y nacional; además, dicho Registro permite avanzar en la idea de quela tecnología ambiental debe abarcar, entre otras opciones, la sustitución de sus-tancias químicas peligrosas, la mayor eficiencia tanto energética como en el uso delagua, la utilización de mejores combustibles y el reciclaje de residuos o subproduc-tos, proporcionando un sistema de contabilidad en el manejo de sustancias y emi-sión de contaminantes. Esta contabilidad puede incorporarse en la consideraciónde costos y beneficios ambientales dentro de las prácticas empresariales.

Por último, el Programa señala la necesidad de mejorar el proceso por elque se expiden los dictámenes para el manejo de residuos peligrosos. De estamanera —como se muestra en la Figura 14— la solicitud ingresa por la Ventani-lla Única para ser analizada por la DGMR AR que evalúa su viabilidad tecnoló-gica y de riesgo y, dependiendo del caso, emite un proyecto de resolución enmateria de impacto ambiental, el cual es analizado por la Dirección General deOrdenamiento Ecológico e Impacto Ambiental para que expida el dictamen de-finitivo. En función de los términos del dictamen, se da una licencia provisio-nal para evaluar los diferentes aspectos tanto de la instalación como del procesocon base en la normativa vigente; en caso de que el resultado de la evaluacióndel permiso provisional sea positivo, se otorga la Licencia Única INE.

Sistema de Información Ambiental

En el marco del Sistema Nacional de Información Ambiental, el Programa esta-blece cuatro aspectos prioritarios. El primero tiene que ver con los inventarios yrastreo de sustancias tóxicas y residuos peligrosos; el segundo, con las tecnologíasde manejo y disposición, así como de prevención y minimización de residuos; eltercero, con el ordenamiento territorial y regionalización de infraestructura demanejo; y el cuarto, con la comunicación de riesgos ambientales.

Asimismo, para conformar dicho sistema se definen siete esquemas a de-sarrollar:1. Está referido al RETC, el cual permite al gobierno y público en general co-

nocer las descargas y transferencias de sustancias peligrosas originadas enla industria y otras fuentes, para establecer prioridades de prevención ycontrol de la contaminación. El RETC —diseñado por un grupo nacionalcoordinador en el que participaron cámaras y asociaciones industriales,organizaciones no gubernamentales, universidades, organismos internacio-nales y gobiernos estatales— reúne información en una base de datos con-fiable y actualizada sobre la emisión y transferencia de contaminantesespecíficos en aire, agua y suelo, que permite la toma de decisiones para laformulación de políticas ambientales. Asimismo, genera un instrumento quesirve de base para que el país cumpla con sus obligaciones internacionalesen materia de información ambiental.


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2. Comprende el inventario de establecimientos generadores y sistemas de ras-treo de residuos peligrosos. Esta base de datos se integra con la informaciónproporcionada por las empresas generadoras de residuos peligrosos a travésdel manifiesto sobre cantidad y tipo de residuos que generan. La base se cons-truye a partir de la captura de los manifiestos existentes en el archivo del INE

y se actualiza con el registro de los que se entregan en cumplimiento a lasdisposiciones legales. El registro ayuda a seleccionar los datos requeridos parapropósitos de planeación, vigilancia y control o evaluación.

3. Corresponde al Sistema Haztracks, que se creó para rastrear los movimien-tos transfronterizos de residuos peligrosos entre México y los EUA, o alSistema de Rastreo de Residuos Peligrosos (SIRREP), lo siguiente:• Lograr un rastreo eficiente de los movimientos transfronterizos de re-

siduos peligrosos y sustancias tóxicas, así como mejorar el control decalidad de la información involucrada.

• Propiciar, en su instrumentación, la participación activa del sector in-dustrial y las delegaciones de la SEMARNAP en la frontera norte,mediante el intercambio electrónico de información entre el INE, lasdelegaciones de la SEMARNAP, la EPA y la industria generadora deresiduos peligrosos.

• Colaborar con la Cicoplafest y con la Administración General deAduanas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), paraincorporar dentro del sistema la importación de sustancias tóxicas ysimplificar los procesos administrativos involucrados en los movimien-tos transfronterizos de residuos peligrosos.

• Servir como experiencia piloto para la instrumentación de un siste-ma equivalente a nivel nacional.

4. Se refiere al Sistema Nacional de Rastreo, cuyo propósito es realizar el se-guimiento de los residuos peligrosos desde su origen hasta su final, a par-tir de los reportes y manifiestos que son entregados al INE por losgeneradores de residuos y las empresas de su manejo. En el Programa sedice que este sistema de seguimiento constituye la base, por una parte, paralas acciones de verificación y cumplimiento de la ley y, por otra, para de-tectar los f lujos de residuos que no completen el ciclo de generación-reci-claje-tratamiento-disposición.

5. Comprende el Atlas de Información Geográfica para la Regionalización deZonas de Infraestructura de Manejo de Residuos Peligrosos, que presentacriterios específicos de ordenamiento territorial para ubicar las regionessusceptibles de alojar instalaciones de manejo y confinamiento de residuos.

6. Corresponde al Sistema de Información para la Prevención de la Conta-minación, cuya información sobre las diferentes actividades, servicios yproductos relativos a la prevención de la contaminación se encuentra en


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una página en la Internet. Dicho sistema funge como un instrumento paraidentificar las necesidades y los recursos existentes en materia de preven-ción de la contaminación y para proveer un espacio de interconsulta paralos proveedores y los usuarios potenciales de servicios de prevención de lacontaminación.

7. Hace referencia al Sistema de Información y Comunicación sobre ResiduosPeligrosos que permite, a través de una página en la Internet, enlazar di-versas fuentes de información provenientes de agencias gubernamentalestanto norteamericanas como europeas, y universidades y organismos inter-nacionales con conocimiento en el área de manejo de residuos peligrosos.En el Programa se precisa que, para obtener un mayor beneficio del siste-ma, se capacitaría sobre su manejo al personal operativo y a los mandosmedios del INE.

Federalismo y descentralización de la gestión ambiental

De acuerdo con las reformas de la LGEEPA en 1996, los residuos de baja peli-grosidad podrán ser controlados por los estados y municipios que así lo conven-gan con la SEMARNAP, razón por la cual es indispensable reformar elReglamento en Materia de Residuos Peligrosos y la NOM 052 (que permite iden-tificar a los residuos como peligrosos) para definir qué residuos serán con-siderados como de baja peligrosidad. Sin embargo, se t rata sólo de ladescentralización de su control, más no de su regulación y de la emisión de au-torizaciones relativas a su manejo, importación y exportación. Para que la des-centralización sea más amplia se deberá reformar nuevamente la propia LGEEPA.

Mientras tanto, se ha planteado la desconcentración de funciones a lasDelegaciones de la SEMARNAP, así como el establecimiento de Programas deDesarrollo Institucional, para subvencionar a los estados que así lo deseen parafortalecer sus capacidades de gestión en las materias que se descentralizarán; endichos programas se ha incluido la posibilidad de financiar las actividades de lasredes locales de la REMEXMAR, para que éstas apoyen en brindar capacitación,asesoría técnica y otras modalidades de asistencia con este propósito.

Presencia activa y desempeño eficazen el contexto internacional

En el Programa se establece la importancia de atender los compromisos inter-nacionales asumidos por el país, derivados del Convenio de Basilea sobre Mo-vimiento Transfronterizo de Residuos Peligrosos, de la normatividad ambientaly la autorregulación según las normas ISO-9000 e ISO-14000, y de la Conferenciade Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en particular de loscontenidos en el capítulo 20 de la Agenda XXI. Adicionalmente, deben reforzarse

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los objetivos de control de residuos industriales peligrosos, según los lineamien-tos derivados del Acuerdo de Cooperación Ambiental de Norte América, sus-crito con los EUA y Canadá, a través de la Comisión de Cooperación Ambientalde América del Norte.

También sobresalen la participación en las Comisiones de Comercio, Me-dio Ambiente y de Políticas Económicas de la OCDE; el cumplimiento de com-promisos regionales respecto de la prevención y control de la contaminaciónambiental en la frontera norte, a través de la Comisión de Cooperación Ecoló-gica Fronteriza y el Programa Ambiental Frontera XXI; el seguimiento y controldel movimiento transfronterizo de residuos peligrosos conforme a lo estableci-do en el Convenio de La Paz; y el cumplimiento del Programa de CooperaciónAmbiental México-Canadá.

Con la adhesión de México a la Red Panamericana de Manejo Ambien-tal de Residuos (REPAMAR), se crea también un espacio para intercambiar ex-periencias y desarrollar proyectos conjuntos con los otros países integrantes:Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Panamá y Perú; ello tieneimportancia al permitir a México fungir como enlace entre estos países y Ca-nadá y EUA, con lo cual se ampliarían los beneficios de la cooperación esta-blecida con éstos.

Además, con el Programa se busca, por una parte, fortalecer la participa-ción del país en las principales instancias internacionales, a través de las comi-siones de desarrollo sustentable y de biodiversidad de las Naciones Unidas, losprogramas del PNUMA y de HABITAT de las Naciones Unidas, el Programa deNaciones Unidas para el Desarrollo y la Organización de Naciones Unidas parael Desarrollo Industrial. Por otra parte, impulsar acuerdos de cooperación anteorganismos financieros internacionales para apoyar la instrumentación de pro-yectos específicos de modernización productiva e innovación tecnológica hacia:el logro de una producción cada vez más limpia y ambientalmente sustentable;el movimiento transfronterizo de materiales peligrosos; y el comercio y compe-titividad internacional.

Estímulo y vigilancia de la normativa ambiental

En el Programa se fija el compromiso de vigilar el cumplimiento de la ley. Parapromover esto y desarrollar sistemas eficientes de vigilancia, se consideran lassiguientes vertientes:a) Vigilancia e inspección en establecimientos industriales y de manejo de

residuos peligrosos.b) Rastreo de residuos peligrosos.c) Intercambio de información entre el INE, la PROFEPA y la CNA.d) Definición de indicadores de cumplimiento, sectores industriales y regio-

nes prioritarias.


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e) Procedimientos de inspección multimedios —aire, agua y suelo— y capaci-tación de inspectores.Para la primera vertiente se contemplan tres enfoques. El primero consis-

te en el fortalecimiento de la vigilancia en establecimientos industriales que ge-neran residuos peligrosos; bajo este enfoque, el cumplimiento al reporte degeneración de residuos peligrosos es evaluado con procedimientos basados enla caracterización de las operaciones y procesos unitarios. Con el fin de usarherramientas de ingeniería de procesos que faciliten la identificación y caracte-rización de los residuos generados en planta, los inspectores de la PROFEPA cuen-tan con guías específicas por procesos y operaciones, que les permiten identificarla procedencia y características generales de las corrientes de residuos en las plan-tas. Este procedimiento también permite considerar las emisiones al aire, aguay suelo, para promover los sistemas gerenciales de calidad ambiental. A nivel deestablecimientos industriales, el reporte al RETC ayuda a conocer el balance delas sustancias peligrosas que entran como materia prima o insumos indirectos,que se generan dentro de los procesos productivos y son emitidas al ambiente.

El segundo enfoque comprende la vigilancia eficiente en las regiones y lasramas prioritarias definidas en el Programa. En este sentido, las acciones de vi-gilancia se focalizan en:

Ramas prioritarias• Prioridad alta:

Curtido y acabado de cuero;

Fabricación de productos petroquímicos básicos;

Fabricación de productos químicos básicos orgánicos; y

Fabricación de productos químicos básicos inorgánicos.

• Prioridad media:

Textiles;

Galvanoplastia en piezas metálicas;

Refinación de petróleo; y

Fabricación y/o ensamble de equipo eléctrico y electrónico.

Regiones prioritarias• Frontera Norte;

• Zona Metropolitana de la Ciudad de México;

• Zona Metropolitana de la Ciudad de Guadalajara;

• Zona Metropolitana de la Ciudad de Monterrey;

• Corredor industrial del Golfo;

• Corredor industrial Querétaro-León;

• Corredor industrial Puebla-Tlaxcala; y

• Corredor industrial Lerma-Toluca.

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El fortalecimiento de los procesos de inspección de los establecimientos demanejo de residuos constituye el tercer enfoque. Con éste se busca el seguimientodel cumplimiento de las obligaciones fijadas en la LGEEPA, su reglamento en ma-teria de residuos peligrosos y las normas correspondientes, así como reducir ladiscrecionalidad de los procedimientos de inspección y aplicación de la ley. A finde contar con mecanismos de inspección ordenados y transparentes, en el Progra-ma se determina que los dictámenes de impacto ambiental y de riesgo, las licen-cias de funcionamiento (ambos documentos expedidos por el INE), los manifiestosde manejo y disposición final de residuos, y las NOM, sean integrados en los docu-mentos legales expedidos por el INE y los registros administrativos de la PROFEPA.

Cabe señalar que los dictámenes de impacto ambiental y riesgo, y las licen-cias para el manejo de residuos peligrosos definen las condicionantes y los pro-cedimientos tecnológicos que una empresa debe cumplir para operar y prestarsus servicios, por lo que representan el punto de partida para el seguimiento yvigilancia. De esta forma, el Programa fija una serie de lineamientos, tanto parael INE como para la PROFEPA, en los que establece un sistema común de segui-miento a los dictámenes de impacto ambiental y riesgo, y a las autorizaciones demanejo de residuos. Estos lineamientos son:• La PROFEPA vigila el cumplimiento de las condicionantes definidas en la

resolución de impacto ambiental, en cuanto a la instalación de estableci-mientos de manejo de residuos.

• En la fase operativa, las inspecciones de PROFEPA se enfocan al seguimientode las autorizaciones de manejo de residuos, al cumplimiento de la norma-tiva aplicable y al reporte de manifiestos de residuos tratados o confinados.

• La vigilancia se orienta a las empresas de transporte de residuos, ya que sonel enlace entre el generador y las empresas que dan tratamiento y confina-miento a los residuos peligrosos.

La segunda vertiente define un procedimiento para rastrear los residuosdesde su generación y envío, hasta su tratamiento o disposición final. Para ello,el Programa fija que los procedimientos de rastreo de residuos peligrosos debenfundamentarse en los siguientes requerimientos:• Los establecimientos que generan residuos peligrosos deben entregar cada

seis meses al INE un reporte de residuos peligrosos enviados para su reci-claje, tratamiento, incineración o confinamiento, junto con los manifiestosde entrega, transporte y recepción de residuos peligrosos correspondien-tes a cada envío. Los datos contenidos en el reporte semestral alimentanal Sistema Nacional de Rastreo, mientras que las copias de los manifies-tos se desechan una vez verificados los datos y firma del destinatario.

• Por su parte, las empresas de manejo autorizadas tienen que proporcionaral INE, con base en los manifiestos de entrega, transporte y recepción co-rrespondientes, reportes semestrales de residuos recibidos para reciclaje o


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tratamiento, y mensuales de residuos peligrosos confinados en sitios de dis-posición final. Los datos de estos reportes son verificados por el INE y ali-mentados al Sistema.

• El transportista debe proporcionar sus informes semestrales basados tam-bién en los manifiestos de entrega, transporte y recepción, de acuerdo conel reglamento en la materia.

El Sistema está orientado a verificar que la información proveniente de lasempresas generadoras corresponda con la información de las empresas de ma-nejo, para detectar los f lujos que no completen el proceso de generación-reciclajeo generación-tratamiento-disposición. Con esta sistematización de la información,la PROFEPA puede verificar las inconsistentes en la información sobre las rutasde envío y disposición. En el caso de los inventarios de generación, se amplía elregistro de empresas generadoras de residuos peligrosos con la colaboración delas cámaras de industriales, mientras que el sistema Haztracks permite a la EPA

y a la SEMARNAP detectar los movimientos transfronterizos que no lleguen asu destino, así como identificar a las empresas maquiladoras que incumplan elacuerdo binacional sobre retorno de residuos generados. Este último Sistema hasido modificado y mejorado por el INE, para posibilitar el seguimiento del trans-porte y transferencia de residuos peligrosos dentro del territorio nacional (Sis-tema de Rastreo de Residuos Peligrosos).

La tercera vertiente está referida a los mecanismos de intercambio de in-formación entre el INE, la PROFEPA y la CNA. Para esto, se desarrolla el Siste-ma Nacional de Información Ambiental, el que apoya la adecuada planeaciónde las actividades de verificación.

La cuarta vertiente le corresponde a la PROFEPA, según el Programa, puesésta es la encargada de desarrollar indicadores de cumplimiento, que identifiquengiros industriales y corrientes prioritarias para programas de vigilancia a partirde las auditorías ambientales que lleva a cabo.

La quinta vertiente comprende, por una parte, la capacitación y formaciónde los inspectores a fin de desarrollar habilidades que les permitan eficientar losprocedimientos que realizan y profesionalizar su función; para ello, se impulsamediante el Programa la realización de seminarios y conferencias técnicas conapoyo del Programa Frontera XXI, la OCDE y organismos de cooperación am-biental internacionales. Por otra parte, los procedimientos de inspección man-tienen una visión multimedios para verificar la emisión de sustancias tóxicas alaire, las descargas hacia el agua y los depósitos de residuos peligrosos en el suelo.

Fomento a la participación ciudadana

Como uno de los mecanismos para fomentar la participación ciudadana informa-da y organizada, en el diseño e instrumentación de políticas y programas en ma-

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teria de minimización y manejo integral de los residuos peligrosos, se planteó lacreación de la Red Mexicana de Manejo Ambiental de Residuos (REMEXMAR) ysus Núcleos Técnicos en las distintas entidades federativas, así como abrir los es-pacios de comunicación con el público dentro del propio Instituto, mediante larealización de conferencias periódicas que informen acerca de los avances logra-dos en la gestión de los residuos peligrosos.

En el caso de la capacitación y ante las alternativas tecnológicas para elmanejo de los residuos peligrosos, el Programa precisa que es necesario, ademásde incorporar programas de diseño ambiental en el currículum universitario delas disciplinas de ingeniería y química, establecer vínculos entre la industria y laacademia para apoyar y retroalimentar la investigación en aspectos relevantes delmanejo de residuos peligrosos. Del mismo modo, es importante considerar in-centivos fiscales y de otro tipo, a fin de inducir a las empresas a apoyar la inves-tigación en aspectos ambientales.

Respecto a la comunicación, el Programa la define como el intercambio deinformación entre las instituciones responsables y los distintos sectores socia-les involucrados, sobre todo el industrial. Adicionalmente, el Programa planteaque la información a comunicarse debe referirse a:• Las consecuencias ambientales del mal manejo de los residuos industriales;• El riesgo de accidentes químicos;• Los riesgos de salud ambiental y afectación a la salud pública;• Normativa y regulación directa relevante;• Inspección y vigilancia;• Promoción de infraestructura, especialmente de Centros Integrales para

el Manejo y Aprovechamiento de los Residuos Industriales (CIMARI);• Incentivos para la reducción y manejo adecuado de residuos industriales; e• Infraestructura disponible y oferta de servicios de manejo de residuos.

Promoción de la infraestructura ambientaly diversificación productiva

INVERSIONES EN SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA

Para el Programa, esto significa promover y facilitar nuevos proyectos, informarsobre oportunidades de inversión y ampliar las facilidades para aprovechar in-centivos fiscales y financieros. Asimismo, que la autoridad asuma un papel ex-plícito de promoción del mercado y de la infraestructura ambientales por mediode un consejo de inversiones ambientales.

MINIMIZACIÓN DE RESIDUOS EN EMPRESAS INDUSTRIALES

La minimización de residuos en una industria supone la adopción de medidastanto en su organización como operativas, que permiten disminuir, hasta nive-


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les económica y técnicamente factibles, la cantidad y peligrosidad de los subpro-ductos generados que requieren un tratamiento o eliminación final. Esto se con-sigue mediante la reducción en su origen y el reciclaje o la recuperación demateriales secundarios. Además, la minimización es una oportunidad microeco-nómica que permite reducir los costos de producción y aumentar la competiti-vidad de las empresas. De esta forma, frente al aumento en los costos detratamiento y eliminación de los residuos, la minimización también supone unahorro importante en los costos de manejo y consumo de materiales.

Las opciones de minimización que se conocen incluyen el mejoramiento en lasprácticas de control de calidad, la sustitución y tratamiento previo de materias pri-mas, la optimización de reacciones químicas, la reformulación de productos, la mo-dificación de equipos, los cambios en la secuencia de producción o las modificacionesde diseño. Por lo general, estas opciones derivan en el rediseño de los procesos pro-ductivos, lo que puede traer un ahorro importante debido al abatimiento en el con-sumo de materias primas y de energía, una reducción en los costos de manejo deresiduos, un incremento en la capacidad de producción, una mejora en la calidadde los productos y una reducción en los costos operativos. No obstante que la mini-mización constituye una alternativa para atender los problemas planteados por losresiduos peligrosos, no puede abarcar a todos los residuos generados en la industria.Siempre hay residuos que requieren un manejo al final del proceso.

Así, para favorecer la minimización, que permita instaurar prácticas eficien-tes de reducción, reciclaje y recuperación en las empresas, es necesario adoptaruna serie de incentivos de carácter económico, de autorregulación, de informa-ción y concertación y, sobre todo, de normas voluntarias. Estas últimas se pien-san como instrumentos dinámicos que estimulan el cumplimiento de los objetivosambientales, fortaleciendo las capacidades de autogestión y la cultura de respon-sabilidad ambiental de las empresas.

Por tanto, es preciso iniciar la planeación y organización para la minimiza-ción de residuos, la clasificación e identificación de corrientes prioritarias y laidentificación de opciones de minimización. El Programa destaca la atención alfortalecimiento en la inspección y vigilancia para que la minimización se conso-lide como opción competitiva; la promoción y fomento de normas voluntariasen las ramas industriales encargadas de la fabricación de jabones y detergentes,ensamble de equipo electrónico, de productos químicos básicos orgánicos y deproductos químicos básicos inorgánicos; y la difusión y cumplimiento generali-zado de las normas ISO-14000.

ATENCIÓN A ZONAS, RAMAS INDUSTRIALES Y CORRIENTES CRÍTICAS

Dado que la producción de residuos no es homogénea entre regiones y ramasindustriales, que existe una notable concentración de volúmenes y riesgos enciertas actividades y zonas del país, y que no todos los tipos de residuos presen-

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tan niveles equivalentes de peligrosidad, en el Programa se establecen tres di-mensiones de análisis que deben conjugarse para definir las líneas de prioridaden las políticas de residuos peligrosos, tanto en lo que se refiere a la creaciónde infraestructura para el manejo de los residuos peligrosos, como a la mejora␣ delos procesos productivos para hacerlos más limpios y competitivos. Estas dimen-siones son:• Ramas industriales;• Tipos de residuos; y• Regiones vulnerables.

De esta forma, verbigracia, es posible identificar a las industrias del curti-do y acabado en cuero, de la petroquímica básica, de la química básica orgánicae inorgánica y de la refinación del petróleo como las ramas industriales priori-tarias, mientras que las zonas metropolitanas del Valle de México, Monterrey yGuadalajara, los corredores industriales Lerma-Atlacomulco, Querétaro-Leóny␣ del Golfo y la franja fronteriza del norte se reconocen como regiones vul-nerables.

PROGRAMA DE GESTIÓN AMBIENTAL DE SUSTANCIASTÓXICAS DE ATENCIÓN PRIORITARIA.


REGLAMENTACIÓN DE LA GESTIÓN DE LOS MATERIALES PELIGROSOS

Tal como está previsto en la LGEEPA, es necesario reglamentar la generación yel manejo de los materiales peligrosos, particularmente los plaguicidas, fertili-zantes y sustancias tóxicas, con un enfoque que cubra las distintas fases de suciclo de vida integral, a fin de prevenir o reducir sus riesgos para el ambiente,los recursos naturales y la población. El cumplimiento de esta obligación, se haprevisto que ocurra con la integración del Reglamento en Materia de Materia-les y Residuos Peligrosos y Actividades Consideradas como Altamente Riesgo-sas, en el cual se buscará evitar la sobre regulación en este campo y complementarlas disposiciones legales que cubren ya los aspectos sanitarios tanto humanoscomo de sanidad vegetal y animal, de higiene y seguridad ocupacional, de segu-ridad en el transporte de materiales peligrosos, entre otros, centrando la aten-ción en los vacíos relativos a la protección del ambiente y los ecosistemas.

ASPECTOS ECONÓMICOS Y NORMATIVOS

En virtud de que este Programa se centra en promover la sustitución o la reduc-ción del empleo de sustancias que son tóxicas y que pueden también ser persistentes


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y bioacumulables, las cuales son objeto de comercio como tales o como constitu-yentes de productos, además de ser empleadas en procesos de producción, es cla-ro que las medidas a adoptar tendrán implicaciones comerciales y económicas. Porello, es preciso constituir un grupo intersectorial de análisis sobre estas cuestio-nes, para sustentar las decisiones sobre las medidas a adoptar tomando en cuentaconsideraciones riesgo-beneficio/costo-beneficio, aunadas a las de costo-efectividad.

Lo anterior significa avanzar en la estimación de los riesgos para la pobla-ción y el ambiente, derivados del empleo de dichas sustancias en las distintascircunstancias particulares, así como de los costos resultantes.

A la vez, es necesario en algunos casos particulares, como en el de su em-pleo en campañas sanitarias, analizar las consecuencias sociales, ambientales, yeconómicas, de prescindir de plaguicidas que han mostrado ser efectivos, y desustituirlos por otros los cuales deben ser evaluados con el mismo rigor para evi-tar crear problemas mayores que los que se busca resolver. Esto mismo tambiénaplica en el caso de sustancias empleadas en productos de consumo y en proce-sos de producción, ya que se requiere costear las diferentes medidas alternati-vas para sustituirlas o reducir su empleo en productos o procesos, para minimizarsus emisiones al ambiente, contrastándolas entre sí para determinar cuáles ofre-cen las mejores perspectivas en términos de su relación costo-efectividad, así comopara definir si sus costos son menores que los beneficios que resulten de la re-ducción de la exposición a dichas sustancias por los cambios introducidos.

Debe de quedar claro, sin embargo, que las consideraciones económicasserán tomadas en cuenta para la elección de las mejores medidas de interven-ción y los esquemas para su adopción, más no para plantear la reducción de losriesgos de las sustancias que sean consideradas como prioritarias (adicionales alos ya previstos por la normativa actual). Ello en función de que la propia selec-ción de las sustancias tóxicas de atención prioritaria implicó aceptar que algu-nas de ellas, en ciertas condiciones o usos, representan riesgos inaceptables parala sociedad por la posible afectación de la población y los ecosistemas, cuandoson liberadas al ambiente.

Otros aspectos adicionales a considerar son los relativos a la identificación,ponderación y selección de instrumentos regulatorios y no regulatorios a utili-zar para orientar las acciones. Así, por una parte se buscará identificar y aplicarinstrumentos económicos que promuevan o desalienten conductas, según con-venga para el logro de los objetivos (por ejemplo, esquemas de depósito-reem-bolso para promover el reciclado de productos que contengan sustancias tóxicasde atención prioritaria); mientras que por otra, se tratará de identificar la nor-mativa que mejor aplique en un esquema de regulación directa a establecer cuan-do sea indispensable (verbigracia, cuando existan múltiples fuentes a sercontroladas, porque las acciones voluntarias dirigidas a las fuentes que más con-tribuyen a la liberación de una sustancia tóxica de atención prioritaria no seansuficientes para reducir los riesgos al nivel requerido).

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SISTEMA NACIONAL DE INFORMACIÓN AMBIENTAL

Subsistema de información sobre sustancias tóxicas

Para facilitar la toma de decisiones, tanto en el sector público como privado, enrelación con las sustancias tóxicas de atención prioritaria, se precisa identificary disponer de la información requerida y continuamente actualizada, para deter-minar la situación nacional y en América del Norte sobre dichas sustancias. Juntocon ello, también es necesario acceder a bases de datos sobre aspectos relevan-tes para la gestión de las sustancias prioritarias (regulaciones, tecnologías, toxi-cología, etc.). Más aún, es preciso que la información llegue a las manos de quienla necesita en una forma que permita su utilización casi inmediata para caracte-rizar problemas o identificar alternativas de solución.

Obtención de datos de muestreo y análisis confiables

El desarrollo del Programa supone también la generación de datos confiables, pre-cisos y reproducibles sobre la magnitud de la contaminación de los distintos estra-tos ambientales y sobre el grado de exposición de la población y de los ecosistemasacuáticos y terrestres, para elaborar diagnósticos de su distribución. Además, nece-sario obtener datos que permitan determinar la movilización de las sustancias selec-cionadas a grandes distancias, mediante métodos de muestreo y análisis armonizadoscon los de los países vecinos para asegurar su comparabilidad, así como para cons-truir una base de datos al respecto que cubra la región de Norteamérica.

Ello, a su vez, impone la necesidad de contar con laboratorios no solamenteacreditados ante el Sistema Nacional correspondiente, sino que también empleenmétodos de muestreo y análisis ambiental armonizados con los usados en Ca-nadá y los EUA. Además de estar sujetos a programas de evaluación periódicade su desempeño, mediante el envío de muestras ciegas para verificar la preci-sión y confiabilidad de los datos que obtienen.

Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC)

A través de este Registro se pueden conocer las descargas y transferencias desustancias peligrosas —incluidas las sustancias tóxicas de atención prioritaria—originadas en plantas industriales y otras fuentes relevantes, lo cual permitiráorientar las acciones de prevención y control, por lo cual el RETC constituye unaherramienta muy valiosa para la gestión ambiental de este tipo de sustancias.

Difusión de la Información

Dicha difusión, presupone el diseño y elaboración de los contenidos informati-vos sobre las sustancias tóxicas de atención prioritaria que se difundirán a tra-vés de la página de la lnternet y la promoción del diseño, elaboración y difusión


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por los diferentes medios, de materiales alusivos a la seguridad en el manejo desustancias peligrosas y opciones para reducir sus riesgos.


La regulación y el control de los materiales peligrosos desde la perspectiva am-biental es actualmente una competencia del gobierno federal y en lo que res-pecta a la emisión de autorizaciones para su importación y exportación, en elcaso de los plaguicidas, fertilizantes y sustancias tóxicas o peligrosas, se com-parte esta responsabilidad con las secretarías que conforman la Cicoplafest. Porello, la descentralización de esta facultad, requerirá considerar cambios en lasdistintas legislaciones, así como en la Ley Orgánica de la Administración Pú-blica Federal.

Sin embargo, otras secretarías como la de Salud, han descentralizado yadiversos aspectos, tales como la adopción de medidas para la prevención y elcontrol de los riesgos para la población derivados de la exposición a las sustan-cias potencialmente tóxicas.

El enfoque que se ha planteado para fortalecer la capacidad de gestión enel país, respecto de los riesgos ecológicos que puede representar la generacióny␣ el manejo de los materiales peligrosos, particularmente las sustancias tóxicas,es desarrollar una serie de documentos que contengan las bases conceptualespara sustentar programas locales de prevención y reducción de riesgos y meto-dologías para realizar la evaluación de dichos riesgos y comunicarlos a la socie-dad. Con base en estos materiales, se ha previsto la impartición de cursosregionales y locales, sobre todo enfocados a las autoridades que en cada entidadconforman a los Comités Estatales de Plaguicidas, Fertilizantes y Sustancias Tóxi-cas (Coesplafest), así como también a las instituciones académicas, organizacio-nes civiles y al sector industrial.


CONCIENTIZACIÓN Y EDUCACIÓN FORMAL E INFORMAL

Cuando una sociedad enfrenta riesgos cotidianos tangibles, como son los acciden-tes, las enfermedades infecciosas transmisibles respiratorias o digestivas, y la in-seguridad, no percibe como un riesgo la exposición continua a mezclas de sustanciastóxicas en bajas concentraciones que en el largo plazo pueden ocasionarle padeci-mientos, o que pueden deteriorar la calidad del ambiente, dañar a la f lora y fau-na, y disminuir la capacidad de los ecosistemas de brindarle servicios a vecesindispensables. Sólo cuando ocurren accidentes en los que intervienen sustanciaspeligrosas explosivas, inf lamables y tóxicas, que ocasionan verdaderos desastres,la sociedad reacciona de inmediato, demandando que se haga algo al respecto, aun

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cuando también es un desastre la continua emisión al ambiente de sustancias tóxi-cas, sobre todo si estas son además persistentes y bioacumulables.

Si a esto se agrega la falta de inversiones de la industria en investigaciónsobre las propiedades y los riesgos de las sustancias químicas, se entiende porqué en un país no exista una cultura química que permita lograr el manejo se-guro y ambientalmente adecuado de las sustancias tóxicas.

Lo antes descrito ocurre en México, de una u otra manera, razón por lacual es necesario acelerar el paso para llenar los vacíos en la educación formal einformal en todos los niveles, así como para ofrecer una capacitación mínimaindispensable, para que todos los involucrados en el manejo de sustancias tóxi-cas, en el hogar o en el lugar de trabajo, lo hagan de manera segura y ambien-talmente adecuada.

Más aun, es preciso introducir en todos los programas curriculares de lascarreras profesionales que involucren aspectos que pueden incidir en la seguri-dad química, los contenidos educativos necesarios para que sea inherente alquehacer de cada profesional de estas carreras el concebir su actividad con unenfoque de prevención de riesgo químico. Por ello hay que aprovechar las expe-riencias de otros países o multiplicar las nacionales relativas a introducir cam-bios en las currícula de carreras tan importantes como las de las áreas químicas,las ingenierías y otras carreras pertinentes, para que se adopte el diseño ambientalde los procesos y productos de consumo además de una visión ambiental en lastareas que realizan dichos profesionales.

Así, también se lograría contar con tomadores de decisiones en los secto-res públicos y privados con una base de conocimientos firme para fundamen-tar e instrumentar políticas y programas para la gestión de las sustanciaspeligrosas con un enfoque preventivo y de reducción de riesgos, acorde a las ne-cesidades y circunstancias.

MECANISMOS DE COOPERACIÓN

La cooperación en el contexto de este Programa se entiende en su más ampliosentido, de manera general, implica que cada una de las partes interesadas de lasociedad —industriales, académicos, grupos de interés social e instituciones gu-bernamentales—, colaboren corresponsablemente en el fomento de la seguridadquímica en cada una de las esferas de las actividades que la sociedad desarrolla.En forma específica, se concibe como la constitución de alianzas entre sectores,entre partes o individuos interesados, con el propósito de desarrollar accionesde cooperación concretas que ayuden a incrementar la seguridad en el manejode sustancias peligrosas y a reducir los riesgos de las que son tóxicas, persisten-tes y bioacumulables, a través de las distintas modalidades posibles.

Ejemplos de formas de cooperación los constituyen la conformación de losCoesplafest y de los Núcleos Técnicos de la Red Mexicana de Manejo Ambien-


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tal de Residuos (REMEXMAR), a partir de los cuales se amplían los espacios departicipación social en el diseño e instrumentación de programas intersectoria-les para prevenir y reducir riesgos locales asociados con las sustancias potencial-mente tóxicas y el manejo de otros materiales peligrosos. Aspecto que se buscaenlazar con el desarrollo y difusión de información y las actividades de educa-ción y capacitación.

Otro tipo de cooperación nacional por fomentar en el marco de este Pro-grama, es aquella a través de la cual las cámaras o asociaciones industriales y losgrandes consorcios o empresas químicas, brinden apoyo a las pequeñas y media-nas empresas que manejan sustancias tóxicas, persistentes y bioacumulables, parareducir su liberación al ambiente, minimizar la generación de residuos que lascontengan, disminuir la exposición de los trabajadores, y lograr su manejo se-guro y ambientalmente adecuado, difundiendo ejemplos de esta índole que yahubiesen tenido lugar en México.

CONCERTACIÓN CON LA INDUSTRIA

El Programa pone énfasis en señalar que las medidas que se adopten para dis-minuir la liberación al ambiente, la exposición y los riesgos de las sustanciastóxicas deben verse corno oportunidades para mejorar, al mismo tiempo, la com-petitividad de las industrias. Sobre todo, si se toman en cuenta las preferenciasde los consumidores cada vez mejor informados sobre la importancia de la se-lección de productos respetuosos del ambiente, para orientar a los proveedores,así como la adopción de medidas restrictivas al comercio internacional de pro-ductos y procesos que involucren tales sustancias. Por ello, este programa seinserta dentro de las acciones a desarrollar como parte del Programa de Protec-ción Ambiental y Competitividad Industrial, suscrito entre la SEMARNAP y laSecofi con la Confederación Nacional de Cámaras Industriales (CONCAMIN).

Para el desarrollo de estas actividades, como de las otras consideradas enel Programa, es necesario establecer mecanismos de consulta de todas las par-tes interesadas ya sea de otras dependencias gubernamentales, de la industria,academia y grupos de interés social.

Acciones centradas en productos y procesos de producción

El enfoque prevaleciente respecto de los plaguicidas y de las sustancias de usoindustrial o de consumo (que no sean medicamentos, alimentos o cosméticosbajo control sanitario), que puedan tener efectos adversos en los ecosistemas ydeteriorar al ambiente, tienen características diferentes como se aprecia por losplanes de acción regionales a los que se ha hecho referencia previamente. Sinembargo, en cualquiera de estos casos se utiliza la concertación con la industriacomo el medio de lograr los objetivos del Programa:

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A. Plaguicidas.Cuando existan plaguicidas de menor riesgo que los identificados como de aten-ción prioritaria y no se trate de plaguicidas de uso en campañas sanitarias, sedeberá proceder a promover la suspensión de las importaciones y, cuando sehayan agotado las reservas, al retiro del registro correspondiente para todos sususos. En el caso de plaguicidas para el combate a vectores de padecimientos trans-misibles será establecida, conjuntamente con las autoridades sanitarias, una es-trategia para la reducción paulatina de su uso y, de ser posible, su eliminacióne investigación de medidas alternativas.

B. Productos que contienen sustancias tóxicas de uso industrial.Productos generados en el país. Se persigue que las empresas que los manufactu-ran sustituyan el uso de las sustancias tóxicas de atención prioritaria o establez-can esquemas de depósito/reembolso o de ot ra índole que permitan larecolección y el reciclado de los productos usados que las contengan. Cuandose trate de empresas filiales de compañías de Canadá o de los EUA, que hubie-ren procedido a sustituir las sustancias peligrosas en esos productos o estable-cido mecanismos para la recolección de sus productos usados para su reciclado,se buscará que se use la misma política en México.Productos importados. Cuando ya se hubiese procedido en México a la elimina-ción del empleo las sustancias tóxicas de atención prioritaria serán, establecidoslos mecanismos más adecuados para desalentar la importación de productos quecontengan este tipo de sustancias dentro de los esquemas que regulan el comerciointernacional de mercancías.

C. Procesos de producción.Las acciones del Programa estarán orientadas a identificar industrias o servi-cios que utilicen en sus procesos a las sustancias tóxicas de atención priorita-ria, en las cuales se den las condiciones para sustituir o reducir su empleo,introducir tecnologías limpias o de control de final de procesos, minimizar lageneración de residuos peligrosos, fomentar el reuso y reciclado, disminuir laexposición de los trabajadores y su liberación al ambiente, basando las deci-siones acerca de las medidas a adoptar en criterios de riesgo-beneficio/costo-beneficio y costo-efectividad.

Presencia activa y desempeño eficaz en el contexto internacional

COOPERACIÓN REGIONAL

El Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte constituye unmecanismo para fortalecer la capacidad nacional de gestión de sustancias quí-micas, aprovechando las experiencias de los países vecinos con los que se tiene


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un activo intercambio comercial, intelectual y tecnológico. En dicho acuerdo, seinscribe la Resolución para el Manejo Ambientalmente Adecuado de las Sustan-cias Químicas (95-5), de la cual deriva el desarrollo de planes de acción regio-nal para reducir riesgos de las sustancias tóxicas, persistentes y bioacumulables.

La participación en el Grupo Técnico de Trabajo sobre Plaguicidas delTLCAN, abre la posibilidad de que Canadá, los EUA y México, armonicen susprocedimientos de registro de plaguicidas, lo cual implica que los tres paísesuniformicen sus requerimientos de información sobre las propiedades de peli-grosidad de los plaguicidas y las metodologías para evaluar exposición y riesgo.Para el logro de este objetivo, está previsto apoyar a México a fortalecer sus ca-pacidades de evaluación de riesgos de toda índole, incluyendo los ecológicos.

La creación del Grupo Ampliado de las Américas, dependiente del ForoIntergubernamental de Sustancias Químicas (FISQ) de la Organización de lasNaciones Unidas, para poner en práctica los programas contenidos en el capí-tulo 19 de la Agenda XXI, sobre el manejo ambientalmente adecuado de sustan-cias químicas, ofrece también la oportunidad de fortalecer la cooperación conel resto de los países del continente americano y de la región del Caribe, por locual el Programa prevé que se compartan las experiencias que deriven de su ins-trumentación con dichos países

La integración de México a la Red Panamericana de Manejo Ambiental deResiduos (REPAMAR), crea otro espacio adicional de cooperación en la regiónde América Latina y el Caribe, que cubre no sólo el fortalecimiento de las capa-cidades de gestión de los residuos peligrosos, sino también los aspectos relacio-nados con la prevención de su generación y riesgos, lo cual involucra la gestiónde los materiales peligrosos.

COOPERACIÓN INTERNACIONAL

Para impulsar el Programa y la puesta en práctica de las diferentes acciones, serápromovida una cooperación internacional lo más amplia posible.

La participación de México en los grupos de tarea del Grupo de Sustan-cias Químicas de la OCDE, relacionados con su gestión y la prevención y con-trol de la contaminación ambiental y de sus riesgos, constituye una estrategiapara aprovechar la amplia experiencia de los países más industrializados en estecampo.

La elaboración del Perfil Nacional del Uso y Manejo de Sustancias Quími-cas en México, en el contexto de las actividades que desarrolla el FISQ, es otraestrategia seguida para identificar necesidades de fortalecimiento de la capacidadnacional en la materia que puedan ser satisfechas a través de la cooperación in-ternacional. Este Programa complementa y amplía al Perfil Nacional, a fin de pre-cisar áreas y mecanismos para consolidar a las instituciones del sector público yprivado.

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FOROS CIENTÍFICO-TÉCNICOS

El conocimiento sobre las propiedades de las sustancias químicas, su comporta-miento ambiental y sus implicaciones para la población y los ecosistemas, deri-vadas de las múltiples posibilidades de exposición, así como acerca de losenfoques para la evaluación y control de sus riesgos, cambia día con día. Estosavances en el conocimiento tienen gran importancia para los tomadores de de-cisiones, responsables de establecer los instrumentos regulatorios y normativos,los cuales tienen que ref lejar dichos avances.

Para los industriales, que involucran en sus productos y procesos produc-tivos a sustancias con propiedades tóxicas, este conocimiento tiene un valorestratégico en sus negocios y puede significarles grandes ahorros si aprendenoportunamente cómo lograr el manejo ambientalmente adecuado de dichas sus-tancias, para no incurrir en costos excesivos para su control y remediación dedaños, o para no perder clientes por no considerar las restricciones impues-tas a los productos que las contienen. Desde esta perspectiva, el intercambiodirecto de información entre quienes poseen nuevos conocimientos y quienespueden aprovecharlos, se constituye en un motor para acelerar los procesos decambio, razón por la cual los foros científico-técnicos en los que participenexpertos nacionales e internacionales son considerados como el elemento clavedel Programa.

FOROS DE ACTUALIZACIÓN DE CONOCIMIENTOS

Dentro de este tipo de foros se encuentran aquellos que permitan ampliar elconocimiento sobre el balance de masas de sustancias tóxicas de atención prio-ritaria que puedan ser emitidas al ambiente por fenómenos naturales o activi-dades antropogénicas y viajar a grandes distancias, como es el caso del mercurio.Al igual que los foros que facilitan avanzar en el conocimiento acerca de los ries-gos ecotoxicológicos de las sustancias tóxicas, persistentes y bioacumulables, yde cómo prevenirlos o rninimizarlos, contrastando la información obtenida enotros países y en México.

En particular, estos foros tienen relevancia para los países vecinos que com-parten ecosistemas, como son los de la región de América del Norte, Centro-américa y el Caribe, a fin de desarrollar bases de conocimientos y estrategiascomunes respecto de las sustancias tóxicas de atención prioritaria, que fortalez-can la gestión ambiental y la protección de las poblaciones y recursos naturalessin crear barreras innecesarias al comercio.


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FOROS PARA LA IDENTIFICACIÓN DE OPCIONES

La búsqueda de opciones concretas para sustituir las sustancias tóxicas de aten-ción prioritaria, reusarlas o reciclarlas, prevenir o reducir su liberación al am-biente con el recurso de tecnologías limpias y de final de procesos y realizar otrotipo de acciones para disminuir la exposición y riesgos, puede favorecerse porel intercambio de conocimientos con especialistas en las distintas materias.

En particular, las actividades que se realizan en el marco del Acuerdo deCooperación Ambiental de América del Norte, de los Grupos de SustanciasQuímicas y Prevención y Control de la Contaminación de la OCDE y del Forolntergubernamental de Seguridad Química de las Naciones Unidas (FISQ), per-miten a México, ya sea constituirse en anfitrión y ser la sede de este tipo de re-uniones, o participar en las que organizan los otros países a través de delegacionesconformadas por representantes de los diversos sectores involucrados.

Fortalecimiento de capacidades

El desarrollo de un Programa de esta índole, que descansa en gran medida enla cooperación nacional e internacional, demanda de una aportación de recur-sos que puede adquirir diferentes modalidades, de las que destacan:• El establecimiento de convenios para que las cámaras o asociaciones indus-

triales apoyen a las empresas, en particular medianas y pequeñas, a desa-rrollar una cultura de seguridad química y a poner en práctica las medidasque establece el Programa respecto de las sustancias tóxicas, persistentes ybioacumulables, lo cual puede ser incluso logrado con el apoyo de órganosempresariales internacionales con esta vocación.

• El recurrir a mecanismos de intermediación para que, en el marco de acuer-dos de cooperación ambiental, se obtenga financiamiento de diversas fuen-tes para asegurar la puesta en práctica de los planes de acción regional quederiven de ello.

• La creación de fondos para el apoyo a la investigación en este campo, a loscuales contribuya la industria, en particular, cuando se trate de estudiarnuevos métodos para el combate a plagas.

• El incluir la negociación de apoyos financieros en las agendas de las Agen-cias Bilaterales y Multilaterales de Cooperación.

PROMOCIÓN DE LA PREVENCIÓN DE ACCIDENTES QUÍMICOS

Comprender el desarrollo de la prevención de los accidentes químicos, nos obligaa analizar su historia, la cual cobra importancia a raíz de los accidentes de SanJuan Ixhuatepec y, principalmente, el de Guadalajara, donde se estableció elPrograma Nacional para la Prevención de Accidentes de Alto Riesgo Ambien-

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tal por instrucción presidencial. Este Programa dejó de aplicarse como tal en elperiodo 1995-2000; sin embargo, la DGMR AR continuó desarrollando accionesreferidas a los accidentes químicos (Cuadro 16, página siguiente).


Reglamento en Materia de Materiales y Residuos Peligrosos y Actividades Considera-das como Altamente Riesgosas. La integración de este reglamento, reforzará y pre-cisará las disposiciones de la LGEEPA, relativas a las actividades altamenteriesgosas y a los instrumentos de gestión a través de los cuales se promueve laprevención de accidentes y la reducción de sus riesgos. A ello se sumará, la emi-sión de las Normas Oficiales Mexicanas que sean necesarias para especificar lasmedidas a seguir para lograr el nivel de seguridad que se espera en las activida-des altamente riesgosas.

Listados. Las reformas a la LGEEPA, plantearon la necesidad de redefinirlos criterios de clasificación de las actividades consideradas como altamente ries-gosas, lo que implica actualizar y adecuar los listados de sustancias peligrosas enlos que se basa actualmente dicha clasificación.

Guías y Manuales. Es preciso, también, revisar y actualizar las guías parala elaboración de los tres niveles de análisis de riesgo y de los programaspara␣ la prevención de accidentes. Aunado a ello, se promoverá el desarrollode otros manuales que sirvan de apoyo a la gestión de las actividades alta-mente riesgosas en todo el territorio nacional, de forma tal que orienten alas autoridades federales, estatales y municipales, a las industrias que reali-zan actividades riesgosas, particularmente a las pequeñas y medianas, y a lasociedad en general.

Adecuación de leyes y reglamentos locales. En la revisión y adecuación de le-yes estatales y reglamentos municipales, será promovido ante los legisladoresfederales y locales que se fortalezcan las disposiciones que sustentan el controlde los usos del suelo alrededor de las actividades altamente riesgosas, en parti-cular de aquellas que requieren del establecimiento de Zonas Intermedias deSalvaguarda (ZIS).

Fortalecimiento de los sistemas de informacióny acceso público a la información.

Cédula de Operación Anual. Mediante el fomento del empleo de la Cédula deOperación Anual (COA), para rendir el informe anual de las empresas que rea-lizan actividades altamente riesgosas —en lo que respecta a sus emisiones al aire,descargas al agua, generación de residuos peligrosos y la ocurrencia de acciden-tes que involucren materiales o residuos peligrosos—, se obtendrá informaciónque deberá ser capturada para la elaboración de estadísticas que permitan eva-


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oñA osecuS

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Cuadro 16. Reseña histórica de la gestión ambientalde las actividades riesgosas y prevención de accidentes

de alto riesgo ambiental

163


luar si se están logrando los objetivos de la política en materia de prevenciónde los accidentes químicos.

Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes. La información con-tenida en este registro se difundirá para promover la prevención de la contami-nación y de los accidentes químicos.

Sistemas de información sobre actividades consideradas altamente riesgosas. Sefortalecerán los sistemas de información sobre las actividades altamente riesgo-sas, a fin de construir y difundir estadísticas y datos sobre la distribución geo-gráfica de dichas actividades, las sustancias peligrosas que manejan, los ComitésLocales de Ayuda Mutua de las industrias y los Comités Ciudadanos de cadaentidad, la incidencia, tipo, consecuencias y respuesta a los accidentes en activi-dades altamente riesgosas. Asimismo, se difundirán a través de la página de lalnternet de la SEMARNAP-INE-PROFEPA, todas las actividades que se desarro-llen en el país para fortalecer la capacidad de gestión en la materia, y prevenir yresponder a accidentes químicos.

Difusión pública de información. Para que el público pueda contar con co-nocimientos básicos acerca de la peligrosidad y riesgo de los materiales peligro-sos a lo largo de su ciclo de vida, se promoverá la difusión de información quele permita conocer las medidas a adoptar en caso de accidente químico en sulocalidad para proteger su salud.


De acuerdo con la LGEEPA, es competencia de la Federación la regulación y con-trol de las actividades consideradas como altamente riesgosas, en tanto que co-rresponden a los estados los relativos a las actividades riesgosas, estando previstala asesoría técnica por parte de la Secretaría para fotalecer la capacidad de ges-tión en la materia de las entidades federativas.

Con la modificación de los listados de materiales peligrosos, cuya presenciaen las cantidades de reporte fijadas hace a una actividad altamente riesgosa, se prevéque diversas de las actividades consideradas actualmente como altamente riesgo-sas dejarán de tener esta connotación y pasarán a ser reguladas y controladas porlas entidades federativas. Por lo anterior, se planteó la necesidad de desarrollar unaserie de actividades que permitan ampliar en todo el territorio nacional las capa-cidades de gestión en este campo, como las que se describen a continuación:

Campaña de sensibilización. Con el fin de ampliar el cumplimiento de lasdisposiciones jurídicas, en la materia, de todas las empresas que realizan activi-dades altamente riesgosas, se contempla el diseño y promoción del desarrollode una campaña en cada entidad federativa, para difundir las disposiciones le-gales a las que están sujetas dichas actividades, así como las guías para la reali-zación de los análisis de riesgo y la elaboración, en su caso, de los programaspara la prevención de accidentes.


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Para el desarrollo de la campaña se promoverá la participación concurren-te de cámaras y asociaciones industriales, de las Unidades Municipales de Pro-tección Civil y de otras organizaciones interesadas en la prevención de accidentes.

Capacitación de dictaminadores de análisis preliminares de riesgo. El INE pro-moverá la capacitación del personal de las Subdelegaciones de Medio Ambien-te de la SEMARNAP, en las entidades federativas, que participarán en ladictaminación de los análisis preliminares de riesgo.

Establecimiento del sistema de aprobación y acreditación de peritos. Para in-crementar la capacidad de evaluación de los análisis preliminares de riesgo yde las otras dos modalidades de análisis de riesgo, se promoverá el estableci-miento de este sistema, determinando los procedimientos y requisitos quedeberán cumplir los interesados en adherirse a él, debiendo, en su caso, ob-servar lo dispuesto por la Ley Federal de Metrología y Normalización. Para talefecto, se integrará un comité técnico constituido por representantes de insti-tuciones de investigación, colegios y asociaciones profesionales, así como or-ganizaciones del sector industrial.

Fortalecimiento de programas de educación formal sobre evaluación de riesgos.Para ampliar la capacidad de las entidades federativas en lo que se refiere a es-pecialistas en evaluación, manejo y comunicación de riesgos relativos a las acti-vidades altamente riesgosas, la autoridad fomentará que se incorporen contenidoscurriculares al respecto en los programas de las instituciones educativas de ni-vel técnico y superior localizadas en ellas.

Capacitación de personal involucrado en actividades altamente riesgosas. Sepromoverá y apoyará la impartición de cursos de capacitación, destinados a for-talecer la capacidad del personal de las empresas que realizan sus análisis de ries-go, para que participen activamente en la identificación de áreas probables deriesgo y en la prevención de accidentes, en las entidades federativas. Para ello,se recurrirá a los Comités Locales de Ayuda Mutua (CLAM) de las industriasaltamente riesgosas, así como a las asociaciones profesionales especializadas y alas instituciones educativas en cada entidad.

Estímulo y vigilancia de la normativa ambiental

Programa de verificación ambiental. Es preciso promover el diseño e instrumen-tación de un programa regular de verificación sistemática de las actividades al-tamente riesgosas, basado en los elementos que conforman los distintos análisisde riesgo y los programas para la prevención de accidentes, así como difundirlos resultados de las evaluaciones realizadas por municipio y entidad federativa,mediante el empleo de indicadores de desempeño.

Coordinación con otras autoridades verificadoras. Se busca reforzar la vigilanciadel cumplimiento de las disposiciones legales que promueven la seguridad en elmanejo de materiales y residuos peligrosos en actividades riesgosas y evitar du-

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plicidades, a través del establecimiento de mecanismos de coordinación con otrasautoridades con competencia en materia de verificación del desempeño de lasactividades altamente riesgosas, en particular con la Dirección General de Ins-pección Federal del Trabajo, responsable de verificar el cumplimiento del Regla-mento Federal de Seguridad, Higiene y Medio Ambiente de Trabajo.

Auditorías ambientales. Serán incentivadas las empresas que realizan activida-des altamente riesgosas a establecer programas de auditorías ambientales destina-dos, en parte, a incrementar las oportunidades para aumentar la seguridad en elmanejo de materiales y residuos peligrosos, así como para prevenir accidentes.

Programa de Responsabilidad Integral. Mediante una invitación extendida ala Asociación Nacional de la Industria Química, se buscarán fortalecer las acti-vidades que en el marco de dicho programa están destinadas a incrementar laseguridad en las plantas de las industrias asociadas y a prevenir accidentes. Asi-mismo, se le invitará a apoyar la campaña para incentivar a otras empresas a rea-lizar los análisis de riesgo y sobre todo las que son clientes o proveedores de lasindustrias asociadas.

Programa de Gestión Ambiental Integral. El INE, con el apoyo del ProgramaUniversitario de Medio Ambiente de la Universidad Nacional Autónoma deMéxico, así como de las cámaras y asociaciones industriales, y del sector acadé-mico, promoverá la aplicación de este programa en las empresas que manejanmateriales peligrosos, particularmente en las medianas y pequeñas.

Prevención, reducción y manejo de riesgos

ZONAS INTERMEDIAS DE SALVAGUARDA

Definición de poligonales* de riesgo. Para cada una de las actividades altamente ries-gosas que han sometido al INE estudios de riesgo y programas para la preven-ción de accidentes, se revisarán las poligonales calculadas en función de losalcances que puedan tener incendios, explosiones o fugas de sustancias tóxicasaccidentales que puedan ocurrir en ellas y, en su caso, se promoverá su adecua-ción por parte de las empresas. Dichas poligonales servirán de base para deter-minar la dimensión de las Zonas Intermedias de Salvaguarda (ZIS), alrededor delas actividades altamente riesgosas.

Comunicación de poligonales de riesgo a las autoridades locales. A fin de quetomen conocimiento sobre las necesidades de control de los usos del suelo alre-dedor de los proyectos o de las plantas en operación que realizan actividades alta-

* Se entiende por poligonal los radios en torno a las actividades consideradas como altamen-te riesgosas calculados a partir del punto donde se localiza la instalación en la que puedeocurrir una explosión, incendio, fuga o derrame, y que establece la distancia hasta la cualpueden ocurrir muertes (zona de riesgo), o bien lesiones y afectación a la salud, bienes o alambiente (zona de amortiguamiento).


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mente riesgosas, serán requeridas las empresas que realicen actividades altamenteriesgosas para que transmitan a las autoridades estatales y municipales correspon-dientes, así como a las Unidades Municipales de Protección Civil, la informaciónrelativa a las poligonales de riesgo correspondientes a sus instalaciones altamenteriesgosas ubicadas en sus entidades, tan pronto como se hayan definido éstas.

Promoción de la adquisición de terrenos para crear Zonas Intermedias de Salva-guarda. A las empresas que planteen proyectos de actividades altamente riesgo-sas, que requieran del establecimiento de ZIS, se les recomendará adquirir losterrenos a su alrededor para asegurar que no se formarán asentamientos huma-nos o se realizarán actividades incompatibles aledañas a ellas. Asimismo, incen-tivará a los nuevos parques industriales a adquirir una franja de terreno a sualrededor que se constituya en una zona de amortiguamiento, en caso de que seinstalen en ellos actividades altamente riesgosas.

Sustentación de las declaratorias de Zonas Intermedias de Salvaguarda. A finde preparar la sustentación para emitir las declaratorias para establecer las ZIS

que se requieren en torno a actividades altamente riesgosas, se desarrollaránactividades de coordinación y concertación con las autoridades locales, las in-dustrias que realizan actividades altamente riesgosas y con las partes interesadas.

COMUNICACIÓN Y PARTICIPACIÓN PÚBLICA EN EL RESPETO DEL USO DEL SUELO

Difusión pública de las medidas para controlar el uso del suelo. Las autoridades lo-cales con competencia en la materia serán impulsadas para que difundan lasmedidas a adoptarse para controlar los usos del suelo alrededor de las activida-des altamente riesgosas, que requieren contar con una ZIS, incluyendo a losNotarios Públicos, para que se desincentive la instalación de actividades incom-patibles en las zonas de uso del suelo restringido y se promueva su respeto.

Educación pública para el respeto del uso del suelo. Para desalentar la instala-ción de los asentamientos humanos en las zonas de uso restringido del sueloalrededor de las actividades altamente riesgosas, a fin de prevenir riesgos, sepromoverá el desarrollo de programas de educación pública, buscando la parti-cipación de los Comités Ciudadanos de Información y Apoyo para Casos dePrevención y Atención de Riesgo Ambiental (CCIACPAR A) y de otros organis-mos involucrados en actividades educativas de esta naturaleza.

PREVENCIÓN Y PREPARACIÓN DE LA RESPUESTA A ACCIDENTES ENACTIVIDADES ALTAMENTE RIESGOSAS

Instrumentación de los programas para la prevención de accidentes. Se promoveráque las industrias que hayan elaborado programas para la prevención de acci-dentes, contribuyan y participen en la realización de foros en los que se evalúenlos avances en su instrumentación y se identifiquen oportunidades para mejo-

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rar la respuesta a accidentes, mediante el desarrollo de simulacros en los queparticipen todas las instancias con competencia en materia de protección civily las comunidades vecinas a dichas industrias.

Registro de accidentes y evaluación del desempeño. El desempeño de las em-presas que realizan actividades altamente riesgosas y que cuentan con programaspara la prevención de accidentes será evaluado, a fin de conocer si como conse-cuencia de ello han disminuido los accidentes en sus instalaciones, y si cuandohan llegado a ocurrir se ha contado con una respuesta eficiente y efectiva en tér-minos de minimización de efectos adversos en la población, sus bienes y el am-biente. En el caso de detectarse fallas en el diseño e instrumentación de losprogramas para la prevención de accidentes, se dictarán medidas para superar-las a través de la adecuación de dichos programas.

Ordenamiento ecológico del territorio

Criterios a incorporar en el ordenamiento ecológico del territorio. De acuerdo con laLGEEPA, deberá fomentarse que en el ordenamiento ecológico del territorio seconsideren los posibles impactos adversos que sobre la población, sus bienes yel ambiente pueden llegar a tener las actividades altamente riesgosas, de ocasio-narse en ellas accidentes que involucren a materiales peligrosos, a fin de controlarlos usos del suelo a su alrededor conforme lo planteen los estudios de riesgo.


Comités Locales de Ayuda Mutua (CLAM). En toda localidad en la que se encuen-tren ubicadas más de una actividad altamente riesgosa, se impulsarán accionestendentes a contar con este tipo de comités y estrechar los lazos y la comunica-ción entre los comités existentes para ampliar su capacidad de respuesta.

Comités Ciudadanos de Información y Apoyo para Casos de Prevención y Aten-ción de Riesgos Ambientales (CCIACPAR A). Se velará por el establecimiento y elfortalecimiento de estos comités en todas las entidades en las que existan acti-vidades altamente riesgosas.

Redes intersectoriales de prevención de accidentes. Se promoverá el estableci-miento en cada entidad federativa de estas redes en las que participen represen-tantes de las autoridades federales, estatales y municipales —competentes en lamateria—, de los CLAM, de los CCIACPAR A, del sector académico y de organi-zaciones no gubernamentales, para que sumen esfuerzos a fin de lograr el forta-lecimiento de las capacidades locales para prevenir y responder a accidentes.

Programas intersectoriales para la prevención de accidentes. A fin de que respon-dan a las necesidades y contextos de cada localidad, se promoverá la participaciónde las redes intersectoriales, antes señaladas, en el diseño e instrumentación delos programas intersectoriales para la prevención de accidentes.


168

MINIMIZACIÓN Y MANEJO AMBIENTAL DE LOS RESIDUOSSÓLIDOS MUNICIPALES E INDUSTRIALES NO PELIGROSOS


La expedición, revisión y análisis de las normas oficiales mexicanas (NOM) cons-tituyen uno de los pilares de la política en esta materia, ya que mediante éstas esfactible adecuar las conductas de los agentes económicos. En este sentido, es pre-ciso revisar y analizar la NOM-083-ECOL-1996, que establece los criterios para laselección de sitios para ubicar rellenos sanitarios, así como el proyecto de NOM-084-ECOL-1994, relativo a su diseño, construcción, operación, monitoreo, clau-sura y mantenimiento, con el fin de identificar oportunidades de adecuar ambasnormas a los contextos y necesidades que se ha visto pueden dificultar su imple-mentación. También, se requiere estudiar la posibilidad de integrar en una solaNOM ambos aspectos, así como considerar la posibilidad, mediante este medio,de incentivar a los municipios a prevenir disponer en rellenos sanitarios residuospotencialmente reciclables, cuando existan condiciones para ello y facilitar el ma-nejo ambientalmente adecuado de los residuos que se depositen en ellos.

Aunado a ello, es preciso determinar qué otras NOM requieren desarrollarsede manera prioritaria, tanto para establecer especificaciones técnicas de mane-jo, como requisitos para prevenir la generación y promover la valorización decorrientes de residuos sólidos municipales e industriales no peligrosos. Entreotros, si se desclasifican como peligrosos los lubricantes usados, el proyecto denorma oficial mexicana para la formulación de combustibles alternos a partir deellos, permitiría normar su manejo cuando se conviertan en residuos no peligro-sos. Otro tipo de residuos a normar son las llantas usadas, cuya acumulación entiraderos de basura puede constituir un riesgo desde diversas perspectivas, ya seapor la posibilidad de incendios como de creación de nichos de vectores de en-fermedades transmisibles como el dengue; al mismo tiempo se trata de un resi-duo valorizable que puede tener diferentes usos o formas de reciclado. Asimismo,los envases de plaguicidas sometidos al proceso de triple lavado dejarán de serconsiderados como peligrosos, pero se prevé el establecimiento de una normaoficial mexicana que defina los requisitos que deberán cumplirse para darles unmanejo ambientalmente adecuado e incentivar su reciclado.

Federalismo y descentralización de la gestión

La gestión de los residuos sólidos municipales e industriales no peligrosos esuna competencia local, ya que la Constitución plantea y la LGEEPA confirma,que corresponde a los municipios reglamentar y brindar los servicios de lim-pia. Sin embargo, en la LGEEPA, en la cual el enfoque está centrado en fomentarla prevención de la generación de este tipo de residuos, al igual que de los pe-

169


ligrosos, así como su reuso, reciclado o recuperación de su valor calorífico, paradesalentar su disposición final en rellenos sanitarios. Esto en razón, de haberseidentificado que la disposición inadecuada de dichos residuos es una de lasprincipales causas de la contaminación de los suelos, además de que conllevael riesgo de contaminación de acuíferos y cuerpos de agua superficiales, deproducción de incendios contaminantes, así como de generación de faunanociva y de gases que provocan el efecto de invernadero responsable del cam-bio climático global.

Es por lo antes expuesto, que los legisladores convinieron en que la LGEEPA,se facultara a la Secretaría a establecer las normas oficiales mexicanas que deter-minen la forma de manejo que deberá darse a estos residuos, así como los requi-sitos para la operación de los servicios de limpia, a fin de prevenir y reducir lacontaminación al ambiente y los daños a los ecosistemas y salud de la población.La verificación del cumplimiento de estas normas, es de acuerdo con la Ley, com-petencia de las autoridades estatales.

En la Ley también se expresa que, la Secretaría podrá brindar apoyo técni-co a las autoridades locales para establecer y fortalecer sus inventarios de gene-ración de residuos de esta índole, así como los sistemas de manejo.

Sistemas de información e inversionesen servicios de infraestructura

Para promover el desarrollo de sistemas de manejo integral de residuos sólidosmunicipales e industriales no peligrosos, es necesario contar con informaciónconfiable, sobre el volumen de generación por corriente de residuos en las dis-tintas entidades del país, para que sirva de base a la estructuración de progra-mas, proyectos y planes federales, estatales y municipales de control de estosresiduos, que respondan a sus necesidades particulares. Por esta razón, deberápromoverse la aplicación de metodologías confiables para estimar dicha genera-ción y el acopio y divulgación de la información disponible que llene los crite-rios de confiabilidad.

Cuando existe un mercado para los productos secundarios generados apartir de un residuo potencialmente reciclable, es más fácil establecer programasque contribuyan a optimizar las cadenas de servicios involucradas en dicho mer-cado: acopiadores, transportistas, recicladores, distribuidores de los productossecundarios. En gran medida, contribuyen a este objetivo la divulgación de in-formación sobre los volúmenes de generación a nivel local, así como los direc-torios de las empresas que ofrecen todos estos tipos de servicios, así comoinvolucrar a las organizaciones civiles o redes en la promoción de éstas prácti-cas; incluso se puede involucrar a poblaciones de bajos ingresos en la creaciónde pequeños negocios que incidan en este mercado.


170

Sin embargo, puede suceder que aplicando la metodología de análisis oinventario de ciclo de vida para evaluar la conveniencia de reciclar un residuo,se identifique que conviene más recuperar su valor calorífico empleándolo comocombustible alterno o bien no existe otra opción más que su disposición finalen un relleno sanitario. En otros casos, aún cuando un residuo sea potencial-mente reciclable, si no es rentable su reciclado, se requerirá emplear instrumentosjurídicos o económicos para promover su reciclado.

Para decidir que infraestructura conviene desarrollar en cada entidad, serequiere vincular a las autoridades municipales, con las empresas de servicios yotros actores que pueden contribuir a diseñar los sistemas de manejo integralde los residuos más convenientes.

Educación y capacitación

A pesar de la importancia acordada a la gestión de los residuos sólidos munici-pales en los planes nacionales de desarrollo y programas ambientales de las dosúltimas administraciones, el volumen de generación sigue creciendo y en las zonasurbanas aumenta el volumen de residuos de lenta degradación y de los poten-cialmente reciclables; sin que aumente en la misma forma la infraestructura parasu manejo, es preciso analizar críticamente qué tantos esfuerzos se han hechopara ir a la raíz del problema y cuáles han sido sus limitaciones. Ello con el ob-jeto de incidir, en los patrones de producción, el diseño de los productos y enlos hábitos de consumo de la población, así como en los relacionados con la eli-minación de los residuos, como una estrategia complementaria e indispensablepara prevenir o reducir la generación, valorizar los residuos reciclables y dispo-ner de manera ambientalmente adecuada los residuos que no se puedan evitaro reciclar.

Las experiencias nacionales e internacionales muestran que es complicadocambiar los patrones de producción, el diseño de los productos, los hábitos deconsumo y eliminación de los residuos, razón por la cual se requieren estable-cer programas incisivos que alienten la participación de todos los sectores invo-lucrados de manera informada, organizada y comprometida.

La educación y la capacitación son el soporte de todo programa que bus-que frenar y revertir procesos ambientalmente inadecuados, puesto que permi-ten catalizar los complejos procesos de cambio social en favor de la formaciónde patrones de convivencia, producción y consumo sustentables.

Al mismo tiempo, es importante establecer mecanismos que permitan lacapacitación continua y apropiada de las autoridades municipales responsablesdel manejo y disposición final de los residuos sólidos, ya que la experiencia hamostrado que por la rápida movilidad de funcionarios públicos en los ayunta-mientos, la curva de aprendizaje se rompe continuamente.

171


De particular importancia, es el desarrollo y difusión de guías, lineamien-tos y manuales, que ayuden a identificar oportunidades de minimización y ma-nejo integral ambientalmente adecuado, tanto de los residuos sólidos municipales,como de los industriales no peligrosos.

Asimismo, es preciso promover y difundir estudios que identifiquen ins-trumentos jurídicos y económicos, tecnologías más limpias en sus procesos, asícomo alternativas de participación social y capacitación, para implantar progra-mas de acopio y reciclado de corrientes de residuos sólidos industriales no peli-grosos específicas.

Fomento de la participación ciudadana

Es con el propósito de ampliar y fortalecer los mecanismos de participaciónpública informada en este campo para dar solución a los problemas antes plan-teados, que se adoptó como estrategia la creación de la Red Mexicana de Mane-jo Ambiental de Residuos (REMEXMAR) y del Grupo de Manejo Ambiental deResiduos Sólidos (MIRES). Ambos grupos buscan contribuir a promover elmanejo integral de los residuos sólidos municipales e industriales no peligrosos,de manera que éste sea ambientalmente adecuado, técnicamente viable, social-mente aceptable y económicamente factible. Además, están interesados en apo-yar el diseño de programas locales y regionales en la materia, el desarrollo depropuestas para la regulación del manejo integral de éstos residuos, la reduccióny separación de los residuos en su fuente de generación y las iniciativas para lo-grar el cuidado del ambiente.


La REMEXMAR, es integrante de la Red Panamericana de Manejo Ambiental deResiduos (REPAMAR), creada por la Organización Panamericana de la Salud conel apoyo de la Agencia de Cooperación Alemana (GTZ). Estas instituciones bus-can apoyar a los países de América Latina a fortalecer su capacidad de gestiónde todo tipo de residuos, así como contribuir a su minimización, a través de laasesoría técnica, intercambio de información, capacitación, intercambio de exper-tos y apoyo a proyectos de demostración.

La Dirección de Desechos Sólidos y Restauración de Suelos, de la Direc-ción General de Materiales, Residuos y Actividades Riesgosas, es la que coordi-na las actividades de la REMEXMAR que en México, por primera vez en elcontinente, incluyen la creación de Núcleos Técnicos intersectoriales de dichared en todas las entidades federativas y de ser posible en cada localidad, lo cualha tenido el reconocimiento internacional como un modelo a seguir.


172

PREVENCIÓN DE LA CONTAMINACIÓN Y REMEDIACIÓNDE SUELOS CONTAMINADOS


En el Título sobre Prevención y Control de la Contaminación de la LGEEPA,en el capítulo sobre Protección del Suelo, se plantea que tanto la disposicióninadecuada de todo tipo de residuos, como el manejo irracional de plaguicidas,fertilizantes y sustancias tóxicas o peligrosas, se encuentran entre las principa-les causas de contaminación del suelo; por lo cual se plantean criterios a seguirpara prevenir este tipo de problemas y se señala que quien contamine el suelorequiere restaurarlo para que pueda ser aprovechado en los usos previstos en losplanes de desarrollo urbano o en los ordenamientos ecológicos del territorio.

Sin embargo, no se desarrollaron ni disposiciones reglamentarias ni nor-mativas, para orientar a los particulares a adoptar las medidas necesarias tantopara prevenir la contaminación, como para remediar los suelos contaminados.

Cabe señalar que la remediación de los suelos contaminados por materia-les y residuos contribuye a frenar las tendencias de deterioro del ambiente, losecosistemas y los recursos naturales. De igual forma, sienta las bases para unproceso de recuperación ecológica de dichos recursos, lo que permite promoverel desarrollo económico y social con criterios de sustentabilidad.

Por lo anterior, se consideró indispensable incorporar en el Reglamento enMateria de Materiales y Residuos Peligrosos y Actividades Consideradas comoAltamente Riesgosas, disposiciones tendentes a lograr la prevención de la con-taminación del suelo con tales materiales y residuos, así como a sustentar la re-mediación de dichos suelos, mediante el establecimiento de normas oficialesmexicanas, normas mexicanas y otros ordenamientos aplicables.

Puesto que el país es eminentemente petrolero y minero, estas dos activi-dades han generado una enorme cantidad de suelos contaminados, lo que hacenecesario acordarles una atención prioritaria que tome en cuenta la composiciónde los hidrocarburos y minerales, para determinar su peligrosidad, así como sudisponibilidad para moverse hacia posibles receptores vulnerables. Al mismotiempo, es preciso desarrollar la normatividad prevista en la Ley, para evaluarlos riesgos ambientales derivados de este tipo de situaciones para, con base enello, fijar los límites de limpieza en los sitios contaminados, tomando en cuentalos posibles usos del suelo en dichos sitios.

Sistema Nacional de Información Ambiental

La elaboración de un Inventario Nacional de Suelos Contaminados es una delas herramientas más importantes para atender este grave problema (de acuerdoa las últimas estadísticas publicadas por el INEGI y SEMARNAP, Estadísticas

173


del Medio Ambiente 1999, existen aproximadamente 26,000 km2 de suelos con-taminados), el cual tiene como objetivo localizar aquellos suelos contaminadospara entonces determinar la magnitud del problema y poder priorizar para suatención a aquellos lugares en función del riesgo que representen tanto parala salud humana como para el ambiente en general. Hasta ahora, ha sido laProcuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), la que se ha dadola tarea de inventariar estos sitios de acuerdo con sus propios criterios, loscuales no están basados en la aplicación de la metodología de evaluación deriesgos a los ecosistemas y la salud humana derivados de la exposición po-tencial a las sustancias tóxicas contenidas en los materiales o residuos con-taminantes.

Por lo anterior, para apoyar las iniciativas de la PROFEPA, se ha considera-do necesario como entidad normativa, desarrollar las metodologías pertinentespara realizar la caracterización preliminar de las regiones, zonas y localidadescontaminadas que requerirían atención prioritaria, aplicando criterios basadosen riesgos.


Puesto que el área regulatoria de la remediación de suelos requiere fortalecerserápida y sólidamente, aprovechando las lecciones tanto negativas como positivasde otros países, para no cometer errores y desarrollar instrumentos que respon-dan a las necesidades y contextos nacionales, se ha considerado pertinente ne-gociar el establecimiento de convenios con organismos internacionales, paracontar con la cooperación de expertos de otros países.

En particular, es el Centro Nacional de Investigación y Capacitación Am-biental (CENICA), que a través de la cooperación de la Agencia Japonesa (JICA),ha promovido tres talleres en los años recientes para definir el estado actual delconocimiento a nivel nacional e internacional, con especialistas de México, Ja-pón, los EUA, Canadá, Alemania, Francia y Brasil, principalmente. Entre ellos,destaca el último sobre Evaluación, Manejo y Comunicación de Riesgos Relacio-nados con los Residuos de la Industria Minero Metalúrgica.

Aunado a ello, se convino establecer convenios de cooperación con laAgencia Francesa de Investigación Geológica y Minera (BRGM), así como conla Agencia Alemana (GTZ), enfocados en el primer caso a vincular el trabajoque realiza el INE sobre minerales y metales con el Proyecto de cooperaciónfrancesa con el COREMI de la SECOFI, destinado a establecer un sistema deinformación geográfica sobre los depósitos de minerales y minas de México.En tanto el segundo, proyecto se orientará a reforzar la capacidad regulatoriay a brindar entrenamiento en aspectos relacionados con la remediación desuelos contaminados.


174


La Dirección General de Materiales, Residuos y Actividades Riesgosas carece decapacidad financiera, humana y de información suficiente para plantear por sísola soluciones a la problemática relacionada con los suelos contaminados, dadasu gran complejidad. El gran número de actividades potencialmente contaminan-tes, distribuidas en el territorio nacional, así como la gran diversidad de regio-nes, suelos, ecosistemas, que difieren por sus características y vulnerabilidad,hacen indispensable el que otras dependencias gubernamentales que poseeninformación al respecto, así como las instituciones de investigación e incluso lasindustrias, participen en la creación de las bases diagnósticas y de los instrumen-tos de gestión necesarios para sustentar las acciones de remediación.

Por lo antes expuesto, se ha previsto como estrategia, conformar gruposintersectoriales de especialistas que centren su atención en los diferentes aspec-tos que debe comprender un programa para la prevención de la contaminaciónde suelos y su remediación. En particular, se ha identificado la necesidad de de-finir los requisitos normativos para realizar las evaluaciones de riesgos de los sitioscontaminados, los procedimientos para la caracterización de los suelos contami-nados y métodos de análisis de los contaminantes, los criterios de limpieza aseguir en función de los usos del suelo y los alcances y limitaciones de las tec-nologías de remediación, en particular las que involucran bioremediación, des-orción térmica y el uso de insumos para limpiar los sitios contaminados.

Desarrollo de enfoques estratégicos y tecnológicos.

Cada país que ha establecido políticas y regulaciones para atender los proble-mas asociados a la remediación de suelos lo ha hecho siguiendo enfoques es-tratégicos y tecnológicos particulares, que varian entre los muy prescriptivosque especifican límites y formas de limpieza, hasta los que definen caso porcaso lo que procede.

En México ha habido necesidad de proceder a remediar sitios sin una de-finición de políticas, estrategias y enfoques tecnológicos por parte de la autori-dad normativa, la cual tiene además la facultad de evaluar, resolver y dictaminaracerca de las tecnologías y sustancias o insumos empleados en la remediación.

Con apoyo del CENICA y de la PROFEPA se plantea atender conjuntamen-te problemas relevantes de contaminación de suelos como estudios de caso parafundamentar los instrumentos de gestión y los criterios para evaluar tecnologíase insumos relacionados con remediación de suelos.

175

V. L OGROSEVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA NACIONAL DE MATERIALES PELIGROSOS …

ENFOQUE DE LA POLÍTICA

En el periodo 1995-2000, las acciones de la DirecciónGeneral de Materiales, Residuos y Actividades Ries-␣ gosas (DGMR AR), en correspondencia con los obje-

tivos y líneas estratégicas del Programa de Medio Ambiente1995-2000, se orientaron a frenar las tendencias de deteriorodel medio ambiente, de los ecosistemas y de los recursos na-turales, y a sentar las bases para su restauración y recupera-ción, todo ello con el propósito último de impulsar y asegurarel desarrollo económico y social de México con enfoque desustentabilidad.

Asumir el principio de desarrollo sustentable, por suvisión y prácticas, obliga a cambios en la normatividad y enel ejercicio de la administración pública, así como a modifi-caciones en la educación y cultura de las personas y de lasorganizaciones productivas con el fin de que sus comporta-mientos incorporen el criterio de la calidad ambiental. Ellosupone la participación y corresponsabilidad de la sociedaden el cuidado del medio ambiente, que debe ser apreciadocomo un asunto vital de naturaleza pública en razón de suimportancia para la viabilidad y la calidad de la vida asocia-da y para el resguardo de la soberanía nacional. En conexióncon el desarrollo sustentable, la Dirección guió su trabajo

V . LO G R O S


176

por otros principios de política pública ambiental, como la prioridad de la pre-vención de daños, la subsidiaridad de la acción gubernamental, la equidad eimparcialidad en el trato con las organizaciones y empresas, la transparencia enla actuación, la obligatoriedad del pago a aquellos que con sus acciones causandaños al medio ambiente y a la vida en sociedad.

En conformidad con la filosofía del desarrollo sustentable y teniendo comoreferencia las directrices del Programa de Medio Ambiente 1995-2000, la Direc-ción General y cada una de sus Direcciones de Área, diseñaron sus líneas estra-tégicas de acción, descritas en el Capítulo IV, y dirigieron sus recursos y accionesa alcanzar objetivos particulares de alta relevancia, tales como la modernizaciónde la regulación ambiental y la promoción de la vigilancia eficaz del cumplimien-to de las normas, la consolidación del sistema de información ambiental, la bús-queda de un equilibrio productivo entre la acción directa del gobierno federaly la descentralización de la gestión hacia los gobiernos locales, la presencia acti-va en el contexto internacional, el fomento a la participación ciudadana, la pro-moción de la infraestructura ambiental y diversificación productiva, así comodel ordenamiento ecológico del territorio nacional.

Para cumplir con los objetivos arriba señalados, fue preciso que la DGMRAR

emprendiera un proceso de reestructuración de cada una de sus áreas. De estamanera, fue posible ejecutar en forma ordenada los propósitos de la política pú-blica que aquí se documenta.

CAMBIOS INSTITUCIONALES

Resultados de la reestructuración de la Dirección General

En 1999, la aprobación de la propuesta de estructura orgánica del INE por laSecretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) detonó una serie de cambiosdentro de la institución, que incluyeron y renovaron la estructura de la DGMRAR,la cual se subdividió en cuatro Direcciones de área, Materiales Tóxicos, ResiduosPeligrosos, Desechos Sólidos y Restauración de Suelos, Administración de Ries-gos, las que mejoraron sus condiciones de operación, con el resultado de cum-plir con mayor eficacia las funciones contempladas por las disposiciones de laLey General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), enlas áreas siguientes:• Regulación de la generación y el manejo de los materiales y residuos peli-

grosos;• Elaboración de Normas Oficiales Mexicanas (NOM) acerca de los residuos

sólidos municipales;• Prevención y remediación de la contaminación del suelo con materiales

peligrosos y residuos de toda índole; y

177


oñA

edoremúNserodanimatcidedsoidutsEed

ogseiR

edsenemátciDedsoidutsEropogseiRrodanimatcid

edoremúNserodanimatcid

samargorPedalarap

ednóicneverPsetnediccA

edsenemátciDarapsamargorPednóicneverPal

ropsetnediccArodanimatcid

4991 72 8.51 5 8.52

5991 11 0.03 5 6.21

6991 9 1.65 2 5.12

7991 7 4.15 2 0.92

8991 9 1.47 6 0.02

9991 9 0.79 4 0.53

0002 9 0.07 4 0.52

• Regulación de las actividades consideradas altamente riesgosas para preveniraccidentes y sus consecuencias.

El funcionamiento de las cuatro direcciones de área no es uniforme, debidoa la diversidad de los problemas que atienden y, en consecuencia, a las caracterís-ticas técnicas y operativas de sus tareas, cargas de trabajo, tipo y número de recur-sos humanos y equipo. Por ejemplo, catorce de los dieciséis trámites administrativosque conduce y realiza la Dirección General corresponden a la Dirección de Resi-duos Peligrosos (cinco de los cuales han sido desconcentrados a las delegacionesde la SEMARNAP recientemente) y dos a la de Riesgo Ambiental, los cuales sonempero los más difíciles y laboriosos por su grado de complejidad analítica y eva-luativa y por contar con un número de dictaminadores inferior al número y re-querimientos de los trámites y estudios de riesgo ambiental (Cuadro 17).

El rendimiento de la Dirección de Riesgo Ambiental ha sido alto, si se tomaen cuenta el número total de estudios de riesgo que evalúa y de programas paraprevenir accidentes que analiza, tanto en relación con proyectos como en relacióncon la operación de establecimientos cuyas actividades son consideradas altamen-te riesgosas (Figuras 15 a 17). Sin embargo, la alta productividad del área es insu-ficiente si se considera que los rezagos en la dictaminación pueden retrasar laejecución de proyectos con impactos negativos de inversiones importantes para elpaís por su magnitud y destino. Esta situación plantea, entonces, la necesidad deintroducir cambios en la forma de regular y evaluar este tipo de actividades.

Cuadro 17. Número de dictámenes anuales/dictaminador(1994-septiembre 2000)

Fuente: Instituto Nacional de Ecología, 2000.


178

Figura 15. Evolución del desarrollo de estudiosde riesgo de nuevos proyectos (1988-mayo 2000)

101 86 102 8973

155

239

205

330298

351

449

99

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

TOTAL INGRESADOS = 2,577

Figura 16. Evolución del desarrollo de estudiosde riesgo de plantas en operación (1988-mayo 2000)

444

(*) Año en que se reformó la Ley y se hizo obligatorio el Estudio de Riesgo en Plantas en Operación

TOTAL INGRESADOS = 2,220

326

414

189

125

175

62

316

169

1992 1993 1994 1995 1996* 1997 1998 1999 20000

50

100

150

200

250

300

350

400

450

179


Figura 17. Evolución del desarrollo de los Programaspara la Prevención de Accidentes

(1988-julio 2000)

A su vez, la Dirección de Materiales Tóxicos, realiza trámites de importa-ción de volúmenes significativos de plaguicidas, fertilizantes y sustancias tóxicas,así como de registro de plaguicidas —en el seno de la Cicoplafest— que involu-cran millones de pesos en pagos de derechos, dado el número tan alto de servi-cios que se brindan y lo laborioso que resulta el análisis de los expedientes y laelaboración de los trámites. Para dar una idea de esta situación, se muestran enlas Figuras 18 a 20, el número de permisos de importación otorgados en losúltimos años, así como el número de registros de plaguicidas. Es en este con-texto, que para fortalecer a la Cicoplafest, se buscó la creación de un órgano enel que cada secretaría integrante, aportara personal dedicado de tiempo completoa estas tareas y con capacidad de autofinanciamiento, para fortalecerlo y moder-nizarlo, de manera a contender con las demandas que impone, entre otros, elproceso de armonización de las reglas de procedimiento para el registro de pla-guicidas y actividades asociadas tanto al TLC, como a la apertura comercial.

0 3 1 6 919

129

63

43 48

113

215

120

0

50

100

150

200

250

No. D

E PR

OGRA

MAS

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000AÑO

TOTAL INGRESADOS = 769


180

Figura 18. Plaguicidas registrados por año(1995-septiembre 1999)

0

200

400

600

800

1000

1200

Regi

stro

s

1995 1996 1997 1998 1999Año

Figura 19. Permisos de importación de plaguicidas(1995-septiembre 1999)

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

Perm

isos

1995 1996 1997 1998 1999

Año

181


Figura 20. Permisos de importación de sustancias tóxicas(1995-septiembre 1999)

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

2000

Perm

isos

1995 1996 1997 1998 1999Años

La Dirección de Materiales Tóxicos se ocupa, además, de todos los asun-tos y acciones encaminados al cumplimiento de los convenios y acuerdos inter-nacionales relacionados con las sustancias tóxicas, lo cual representa un desafíosi tan sólo se considera el número y complejidad de los planes de acción regio-nal que se han desarrollado para reducir los riesgos de sustancias tóxicas, per-sistentes y bioacumulables, dado el escaso personal con el que se cuenta paradarles cumplimiento y la necesidad de que los que participan en estas activida-des internacionales hablen inglés.

La Dirección que reune una de las actividades más antiguas y al mismo tiem-po una de las más nuevas, es la Dirección de Desechos Sólidos y Restauraciónde Suelos, la que además de ocuparse de su propia misión e implementación desus programas de trabajo, brinda apoyo a las otras Direcciones que se benefi-cian de las actividades que promueve a través de los Núcleos Técnicos de laREMEXMAR y en el seno del Grupo de Suelo, Subsuelo y Residuos de la Comi-sión Ambiental Metropolitana (CAM); de su contribución al desarrollo y difu-sión de manuales de minimización de residuos, organización de conferencias ycursos, entre otros. El solo campo de la remediación de suelos donde los vacíosregulatorios y de instrumentos de gestión son tan importantes, representa ensí mismo un reto.

Además de las particularidades antes descritas, las cuatro Direcciones, sinexcepción, desarrollan instrumentos normativos, brindan atención al público yatienden otras tareas administrativas.


182

Incremento de la calidad y de la integración de los servicios

En el marco de las actividades que la Secretaría promovió para incrementar lacalidad de los servicios que en ella se prestan, la DGMR AR aprovechó los cur-sos que en la materia se ofrecieron para entrenar a miembros de su personal,con lo cual se ha logrado mejorar el desempeño administrativo de las distintasáreas que la conforman.

También, se definieron nuevas reglas de comunicación interna, tantovertical como horizontal, para promover la integración de equipos de las dis-tintas áreas para trabajar conjuntamente en proyectos de interés común conun enfoque basado en procesos y, además, el personal fue incentivado a asu-mir liderazgos en el área de su competencia. Al mismo tiempo, se consoli-daron los mecanismos para trabajar conjuntamente con otras áreas el INE

y de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), paradefinir enfoques comunes en la toma de decisiones sobre autorización o re-novación de autorizaciones a empresas de manejo de residuos peligrosos oresolver asuntos relacionados con actividades consideradas altamente riesgo-sas, con base en los resultados de las visitas de verificación del cumplimien-to de la legislación.

Aunado a ello, todo el personal técnico se actualizó en temas básicos, comolos relativos a los elementos clave del análisis de política pública, técnica jurídi-ca, planeación y programación, responsabilidad de los servidores públicos, tra-tados internacionales que se convierten en ley nacional, entre otros. Espe-cialmente interesantes fueron las presentaciones realizadas por el personal de losdiferentes niveles técnicos para compartir, analizar y opinar acerca de las tareasque cada una de las áreas tiene encomendadas y llevan a cabo, para identificaroportunidades de mejora. Con todas estas actividades, la toma de decisiones encada una de las áreas dejó de ser una caja negra y se volvió más participativa.

Asimismo, se fortalecieron los vínculos con las áreas de las Delegacionesde la Secretaría en las entidades federativas, que se ocupan de los temas que sonresponsabilidad de la Dirección General, para apoyarlas y tener mayor presen-cia a nivel local.

Avances en la simplificación administrativa

Todo lo anterior, ha rendido frutos en el contexto de la mejora regulatoria y lasimplificación administrativa ya que:• Se redujo el número de trámites administrativos (Cuadro 18);• Se acortó el tiempo de respuesta (Cuadro 19);• Se amplió la vigencia de las autorizaciones (Cuadro 20);• Se desconcentraron algunos trámites (Cuadro 21);

183


8991edsetnA etnemlautcA

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• Se elaboró, aprobó y difundió el Manual de Procedimientos para la reali-zación de dichos trámites y sistematizaron los trámites que tienen lugar enla ventanilla única;

• Se integró el Manual de Organización de la DGMR AR; y• Se precisaron y redujeron los requisitos de todos los trámites de la DGMRAR

y se anotaron en el Registro Federal de Trámites empresariales.

Cuadro 18. Reducción de trámites

Cuadro 19. Mejora en los tiempos de respuesta

* LAU: Licencia Ambiental Única.

Cuadro 20. Ampliación de la vigencia de las autorizaciones

Cuadro 21. Desconcentración de trámitesa las delegaciones federales de la SEMARNAP


184

Particular importancia reviste la integración de los trámites de autorizaciónque realiza la DGMR AR con los que están a cargo de otras áreas del INE y de laComisión Nacional del Agua (CNA), a través de la emisión de Licencias Ambien-tales Únicas (LAU). Con ello, no tan sólo se benefician los particulares, sino quese logra tener una visión integral y multidimensional de los proyectos, así comomayor consistencia en las resoluciones correspondientes, a la vez que se brindacerteza jurídica a los particulares.

MEJORA REGULATORIA

La primera generación de legislación e instrumentos regulatorios de la DGMR AR

fue más bien reactiva, en respuesta a episodios ambientales que mostraban lasconsecuencias negativas —y en algunos casos desastrosas— de las conductas de losagentes sociales. Actualmente la línea toral de acción consiste en idear y contarcon una legislación proactiva y preventiva, debido a lo costoso que resulta rever-tir procesos económicos riesgosos o contaminantes que con frecuencia tienen susraíces en causas tan complejas como los modelos de desarrollo y los hábitos deconsumo, por citar algunos. La regulación de los residuos es un ejemplo de estasituación, la cual en el pasado se concentró en los resultados finales, mientrasahora, para evitar su generación indeseada en volumen y peligrosidad, la atenciónregulatoria se ha desplazado a los materiales y al diseño de los procesos de trans-formación y de los productos generados que les dan origen.

Para llegar a esta conclusión, no sólo se dimensionó o cuantificó la magni-tud del problema que representan los desechos derivados de la eliminación delos productos de consumo, sino que también se sumó a ello la cantidad de resi-duos que se generan durante los procesos productivos que transforman las ma-terias primas en esos productos y los voluminosos residuos que a su vez segeneran en los procesos de extracción de las materias primas, llamados los resi-duos enmascarados.

Asimismo, se estimó lo que esto significa en términos de presiones sobrela naturaleza, el agotamiento de los recursos naturales, el gasto energético, elconsumo de agua, la liberación de contaminantes al ambiente, la remediaciónde suelos y acuíferos contaminados, y se cuantificó lo que representa desde laperspectiva de espacio geográfico para enterrar la basura en depósitos como losrellenos sanitarios o confinamientos controlados, que compiten con otros usosmás productivos del suelo.

Juzgar los alcances de las regulaciones relativas a los materiales, residuos,actividades altamente riesgosas y remediación de suelos requiere tener presen-tes todos los conceptos antes enunciados, así como las características del país,los recursos naturales de los que dispone, su vulnerabilidad particular, las pre-siones que ejerce el crecimiento demográfico y de la industria; pensar no sóloen el pasado sino en las tendencias, para proyectar lo que será el futuro si no se

185


actúa hoy y no se desarrollan instrumentos regulatorios adecuados a sus circuns-tancias y a las que derivan o derivarán del crecimiento demográfico e industrial,de la globalización del comercio y de la firma de más de veinte tratados comer-ciales que incidirán en los aspectos antes señalados de patrones de produccióny de consumo.

Reforma de la Ley General del Equilibrio Ecológicoy la Protección al Ambiente (LGEEPA)

1. En 1996 la reforma de la LGEEPA, con el fin de proteger el ambiente, losrecursos naturales, los ecosistemas y la salud humana, incorporó como unode sus principales objetivos de acción el control de los riesgos derivadosdel manejo de los materiales, los residuos y las actividades consideradascomo altamente riesgosas. La reforma introdujo el concepto de residuos debaja peligrosidad, cuyo control podrá ser realizado por las entidades fede-rativas que así lo convengan con la Federación y estableció Zonas Interme-dias de Salvaguarda (ZIS) como causa de interés público, así como tambiénobligó a las organizaciones con actividades altamente riesgosas en su ope-ración a realizar estudios de riesgo. En cuanto a la protección de los sue-los, la Ley resalta la necesidad de prevenir su contaminación por ladisposición inadecuada de todo tipo de residuos y el manejo inadecuadode plaguicidas, fertilizantes y sustancias tóxicas o peligrosas. Particular im-portancia reviste el hecho de considerar que corresponde al Estado y a lasociedad prevenir dicha contaminación, así como la necesidad de desviarel mayor volumen posible de residuos que se destinan a disposición final,si éstos son potencialmente reciclables y si existen las condiciones de fac-tibilidad técnica y económica para ello.

2. La Ley plantea que para el logro de sus objetivos deberán emitirse los re-glamentos y las NOM que guíen a los agentes sociales a desarrollar conduc-tas apropiadas en el manejo de los materiales y residuos y en el desarrollode actividades altamente riesgosas, con el fin de prevenir y reducir los ries-gos ambientales que pudieran derivarse de ellas. Respecto a la proteccióndel suelo, la Ley indica que se puede lograr mediante la reducción de lageneración de los residuos, su reuso y reciclado, desarrollando NormasOficiales Mexicanas sobre rellenos sanitarios e incorporando criterios pre-ventivos en la emisión de las autorizaciones relativas a los plaguicidas, fer-t i lizantes y sustancias tóxicas o peligrosas. En el caso de que lacontaminación de los suelos ocurra por la generación, manejo y disposiciónfinal de materiales o residuos peligrosos, la Ley plantea que éstos deberánser restaurados por quien los contaminó, a través de acciones para recupe-rar y restablecer las condiciones del mismo con objeto de que pueda seraprovechado para los fines a los que haya estado destinado.


186

3. En materia de coordinación, la Ley establece que los sistemas de recolec-ción, almacenamiento, transporte, alojamiento, reuso, tratamiento y dispo-sición final de residuos sólidos municipales quedan sujetos a la autorizaciónde los municipios o del Distrito Federal conforme a sus leyes locales en lamateria, pero también a las NOM que resulten aplicables y que expidala SEMARNAP. Ésta, a su vez, impulsa la celebración de acuerdos de coor-dinación y asesoría con los gobiernos estatales y municipales con múltiplesfines, entre los que resaltan la identificación de alternativas de reutilizacióny disposición final de los residuos, incluida la elaboración de inventariosde los mismos y de sus fuentes generadoras. La Ley también señala quedicha Secretaría, en coordinación con las de Comercio y Fomento Indus-trial, y de Salud, expedirán NOM para la fabricación y utilización de em-paques y envases para todo tipo de productos, cuyos materiales permitanreducir la generación de residuos sólidos. En tanto que para la regulaciónde los plaguicidas, fertilizantes y demás materiales peligrosos, plantea queel Reglamento establecerá en el marco de coordinación con las Secretaríasde Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural, de Salud, y de Comercio yFomento Industrial, lo que deba observarse al respecto, incluyendo la dis-posición final de sus residuos, empaques y envases vacíos, medidas paraevitar efectos adversos en los ecosistemas y los procedimientos para el otor-gamiento de las autorizaciones correspondientes. Asimismo, la Ley prevéque en el análisis y aprobación de los Programas para la Prevención de Acci-dentes, en actividades consideradas como altamente riesgosas, la SEMARNAP

se coordinará con las secretarías de Gobernación, de Energía, de Comer-cio y Fomento Industrial, de Salud, y del Trabajo y Previsión Social.

Reglamento en Materia de Materiales y Residuos Peligrosos yActividades Consideradas como Altamente Riesgosas.

Durante el periodo 1998-2000, se elaboró el proyecto de Reglamento en Mate-ria de Materiales y Residuos Peligrosos y Actividades Consideradas como Alta-mente Riesgosas, que cubre también la prevención de la contaminación de lossuelos y su remediación. Con esta propuesta se evitó expedir tres reglamentosdistintos previstos en la Ley y se dispuso de un instrumento jurídico que, al tratarel ciclo de vida integral de los materiales peligrosos, evitó la excesiva regulacióny complementó desde la perspectiva ambiental los ordenamientos jurídicos pro-mulgados por otras autoridades, con las cuales se coordina la SEMARNAP con-forme a lo ordenado por la Ley.

En el caso de los materiales peligrosos, el Reglamento cubre principalmentelos siguientes aspectos:1. La integración del listado de materiales peligrosos sujetos a regulación

ambiental y del inventario al respecto, considerados en la Ley.

187


2. La evaluación de la peligrosidad y del riesgo ambiental de las nuevas mo-léculas de sustancias de uso industrial o comercial, para mantener actuali-zado el listado respectivo y prevenir el ingreso al comercio de las querepresenten un riesgo inadmisible.

3. La evaluación de la peligrosidad y el riesgo ambiental de los plaguicidasdesde la misma perspectiva antes citada.

4. La autorización de la importación, exportación y tránsito por el territorionacional de plaguicidas, fertilizantes y sustancias tóxicas o peligrosas, enel marco de los mecanismos de coordinación intersecretarial.

5. Aspectos de manejo tendientes a prevenir riesgos al ambiente y la salud,así como la contaminación del suelo, que no dupliquen disposiciones legalesexistentes expedidas por otras autoridades.

Respecto de los residuos peligrosos, las reformas al Reglamento existente centra-ron la atención en:1. Distinguir a los generadores de residuos por el volumen de generación y a

los residuos de acuerdo con su peligrosidad.2. Fomentar la prevención de la generación, su reuso y reciclaje.3. Promover el establecimiento de programas de minimización y manejo in-

tegral.4. Incentivar el desarrollo de planes de manejo de productos de consumo que

al desecharse se convierten en residuos peligrosos, que faciliten su acopioy envío a reciclado, tratamiento o disposición final.

5. Alentar la participación corresponsable en la instrumentación de los pla-nes antes descritos, por parte de todos los actores involucrados, incluyen-do fabricantes, importadores, comercializadores, distribuidores y consu-midores, además de los gobiernos de las entidades federativas.

6. Mantener y mejorar el sistema de manifiestos de entrega-transporte-recep-ción, que permiten hacer el seguimiento de los residuos peligrosos desdeel generador, hasta el destinatario final.

7. Inducir la prevención de riesgos y la contaminación de suelos a lo largo desu ciclo de vida integral, mediante la adopción de medidas precautorias yde seguridad.

8. Establecer reglas precisas sobre las formas y etapas del manejo de los resi-duos peligrosos que requieren de autorización, incluyendo la importacióncon fines de reuso y reciclado, así como su exportación.

9. Definir las reglas y responsabilidades que aplican a los generadores y em-presas de servicios de manejo.

En lo que se refiere a las actividades altamente riesgosas, el Reglamento plantea:1. Los criterios que deberán emplearse para clasificar a las actividades como

altamente riesgosas, combinando los elementos previstos en la Ley: tipo de


188

materiales que manejan; volúmenes de éstos con base en las cantidades dereporte fijadas; y la vulnerabilidad de los sitios en que se ubiquen.

2. Los aspectos esenciales relativos a los instrumentos de gestión que aplican aeste tipo de actividades: realización de estudios de riesgo, elaboración deprogramas para la prevención de accidentes y promoción del establecimientode ZIS, así como de los procedimientos administrativos relacionados con ellos.

3. La necesidad de que las empresas que realizan actividades altamente ries-gosas hagan del conocimiento de las autoridades estatales y municipales concompetencia en la materia, tan pronto como sea posible: a) los resultadosde los estudios de riesgo y las medidas previstas para reducir la probabili-dad de accidentes en sus instalaciones, b) los elementos considerados ensus programas para la prevención de accidentes, y c) los radios de afecta-ción calculados, con base en los estudios de riesgo, en los que en caso deaccidentes podrían ocurrir daños severos a la población, los bienes y elambiente. Esto con el fin de que dichas autoridades consideren esta infor-mación en sus planes de desarrollo urbano y ordenamiento ecológico, lareglamentación de la zonificación y el control de los usos del suelo, así comoen los programas municipales de protección civil.

En cuanto a la remediación de los suelos contaminados, el Reglamento cubre aspec-tos tales como:1. El desarrollo de Normas Oficiales Mexicanas y Normas Mexicanas que es-

tablezcan los procedimientos y métodos para caracterizar a los suelos conta-minados mediante muestreo y análisis de los contaminantes, determinar losriesgos a la salud y al ambiente resultantes de tal contaminación en funciónde los usos del suelo, así como de las distintas rutas y vías posibles de expo-sición y definir, en consecuencia, los límites de limpieza, e indicar las precau-ciones para evitar que la aplicación de tecnologías e insumos para laremediación causen más daños que los que se supone buscan minimizar.

2. La posibilidad de que el particular que contaminó el suelo y debe remediar-lo, en caso de que considere que los límites de limpieza fijados para loscontaminantes de que se trate son excesivamente rigurosos, pueda reali-zar o promover la realización de una evaluación de riesgos ambientales enfunción de los usos del suelo contaminado para, en su caso, redefinir di-chos límites.

3. Los criterios para definir cuándo la contaminación de un suelo, por el gradode riesgo inminente al ambiente y la salud que representa, requiere de laadopción de medidas de urgente aplicación, así como el diferente manejode los casos de contaminación de suelos provocados por accidentes por fugao derrame de materiales y residuos peligrosos, con respecto a los sitios enlos cuales la contaminación se produjo a lo largo de los años y no requie-ren ser considerados como una emergencia ambiental.

189


oremúN nóicpircseD nóicautiS

9991-LOCE-331-MONlearapsenoicacificepsesalecelbatsE

.s’CPBedojenamalednóicacilbupamixórP

.FODleneamroN

9991-LOCE-421-MON

nóiccetorpedsenoicacificepseecelbatsE,nóiccurtsnoc,oñesidlearaplatneibma

edotneiminetnamydadiruges,nóicarepooicivresedsenoicatse

alednóicacilbupamixórP.FODleneamroN

0002-LOCE-890-MONednóicarenicni:latneibmanóiccetorP

nóicarepoedsenoicacificepse,soudiser.setnanimatnocednóisimeedsetimíly

edotceyorpomocnóicacilbuP.)osrucne(FODleneamron

arapXMNecrotaCsoudiseredsisilána

sosorgilep

arapsotneimidecorpsolnecelbatsEsoudiseredsacitsíretcaracsaledsisilána

.sosorgilep

edotceyorpomocnóicacilbuP.FODleneamron

0002-LOCE-090-MONoitislednóiccelesalarapsotisiuqeR,oñesid,selajedsaserpracibuarap

.nóicarepoynóiccurtsnoc.ojabartedopurG

0002-LOCE-101-MON

ysotisiuqersolecelbatsEedojenamlearapsenoicacificepse

edserotomedsodasusetnacirbul.anretninóitsubmoc

.ojabartedopurG

Al elaborar la propuesta reglamentaria, además, se trató de mantener el enfoquede simplificación administrativa a través de:• Evitar la creación de trámites innecesarios.• Unificar el formato de los reportes o informes con los de la Cédula de

Operación Anual y reducir la periodicidad de su entrega, para que ésta seaanual.

• Requerir sólo a los grandes generadores de residuos peligrosos el envío delos manifiestos de generación e informes anuales.

Fortalecimiento de la normatividad

En materia de nuevas normas, en el Cuadro 22, se indican los avances alcan-zados:

Cuadro 22. Nuevas NOM


190

oremúN nóicpircseD nóicautiS

5991-LOCE-780-MON

,nóicarapesalarapsotisiuqersolecelbatsE,nóiccelocer,otneimanecamla,odasavne

soledlanifnóicisopsidyotneimatart,etropsnarteseuqsosoiccefni-ocigóloibsosorgilepsoudisernóicnetanatserpeuqsotneimicelbatsenenareneg

.acidém

edotceyorpomocnóicacilbuP.)etneidnep(FODleneamron

3991-LOCE-250-MONsalracifitnediarapsotneimidecorpsolecelbatsE

susysosorgilepsoudisersoledsacitsíretcarac.sodatsil

usednóicaborpaedetneidnePedétimoCleropnóicacilbup

.nóicazilamroN

6991-LOCE-380-MON

solrinuernebedeuqsenoicidnocsalecelbatsE,soudiseredlanifnóicisopsidalasodanitsedsoitis

lenocralucnivyraucedaacsubeslaucal,oñesidlaovitaler,480-MONedotceyorp

.soiratinassonellerednóicarepoynóiccurtsnoc

ojabarTedopurG

3991-LOCE-550-MONsoitissolrinuernebedeuqsotisiuqersolecelbatsE

edodalortnocotneimanifnoclasodanitsed.sosorgilepsoudiser

.ojabartedopurG

Además, algunas normas están en proceso de ser modificadas:

Cuadro 23. NOM en modificación

OTROS INSTRUMENTOS NORMATIVOS O REGULATORIOS

Aunado a lo anterior, se colaboró con la SECOFI en la elaboración de las pro-puestas técnicas de los proyectos de Normas Mexicanas sobre la Industria delPlástico: terminología de reciclado de plásticos (NMX.E.000-SCFI-1999) y acer-ca de la Simbología para la identificación del material constitutivo de artículosde plástico-nomenclatura (NMX-E-332-SCFI-1999), para lo cual se contó con elapoyo del Grupo MIRES.

Cabe mencionar que la Secretaría del Trabajo y Previsión Social elaboróel proyecto de NOM-008-STPS-1998 para regular las actividades de alto riesgoen centros de trabajo. Para evitar la duplicidad de normas, se proyectó la nor-ma conjunta denominada: NOM-008-STPS/SEMARNAP-2000 “Sistema de Ad-ministración en la Seguridad de los Procesos en las Actividades AltamenteRiesgosas”.

Se cuenta con dos listados de actividades altamente riesgosas. El primerode ellos para sustancias tóxicas, y el segundo, para sustancias inf lamables y ex-plosivas, los que están siendo actualizados para incorporar criterios de peligro-sidad, volumen y ubicación, que se deben considerar en la clasificación deactividades de alto riesgo, conforme lo señala la legislación vigente. Para ello, del24 al 27 de noviembre de 1999 se llevó a efecto un Taller sobre Clasificación yControl de Actividades Altamente Riesgosas, el cual contó con la participación

191


roiretnAnóicanimoneD lautcAnóicanimoneD

ogseiRedranimilerPemrofnI 1leviN

ogseiRedsisilánA 2leviN

ogseiRedodallateDsisilánA 3leviN

sertserreTsotcuD 0leviN

de los sectores involucrados, así como de expertos de los EUA, Canadá y Fran-cia, los cuales expusieron sus experiencias en la materia. Posteriormente, enmarzo de 2000, se realizó una reunión donde el INE expuso las líneas de traba-jo que llevarán a la nueva clasificación. De esta forma se inició el análisis de lasclasificaciones que rigen en otros países como los EUA, Canadá y la Unión Eu-ropea, así como de una propuesta presentada por la ANIQ, lo cual permitió ge-nerar una matriz de aproximadamente 1,200 sustancias. Con base en fuentessobre el manejo de materiales peligrosos en México, y la selección de aquellosmateriales que por sus características físicas y de peligrosidad representan unriesgo importante al medio ambiente en caso de accidente, se redujo la matriz a320 materiales aproximadamente.

Asimismo, se han definido criterios cuantitativos para establecer las canti-dades de los materiales que definirán a una actividad como altamente riesgosa.Por otra parte, se están definiendo los criterios para considerar la ubicación comootro elemento dentro de la clasificación. Se considera que la DGMR AR cuentacon una avance de 70% en la conformación de un proyecto de clasificación,mismo que será sometido a comentarios por parte de las secretarías involucra-das en la materia.

También, se han actualizado las guías para la elaboración de estudios deriesgo. Así, a partir de enero de 2000, la denominación de las guías para la ela-boración de estudios se modificó, quedando una guía única, con 4 niveles deinformación como se indica en el Cuadro 24.

Cuadro 24. Denominación de las guíaspara la elaboración de estudios

A partir de septiembre de 1999, el Grupo de Trabajo del Coaappa empren-dió la tarea de actualizar la guía para la elaboración de los Programas para laPrevención de Accidentes (PPA). El proyecto de la nueva guía fue concluido yfirmado el 28 de junio de 2000 en curso, por dicho Grupo de Trabajo, para sudifusión y aplicación.

Legislaciones locales: En Nayarit, Oaxaca y Zacatecas se analizaron y ela-boraron propuestas en materia de riesgo ambiental, para hacer congruentes laslegislaciones de cada una de estas entidades federativas con la federal, así como


192

fortalecer las disposiciones jurídicas sobre la regulación de los usos de suelo,respecto a actividades altamente riesgosas.

CONTRIBUCIÓN A LA CONSOLIDACIÓN DEL SISTEMADE INFORMACIÓN AMBIENTAL

Construcción del sistema de informacióna partir de instrumentos de gestión

Representa un gran avance el acopio, sistematización y análisis de la informaciónque se recibe en las distintas áreas de la DGMR AR, en particular, en las de ma-teriales y residuos peligrosos, y de actividades altamente riesgosas. Los datos alos que se hace referencia provienen de los sistemas de permisos relativos a laimportación y exportación de materiales y residuos peligrosos; manifiestos einformes periódicos de los generadores y manejadores de residuos peligrosos; asícomo estudios de riesgo y programas para la prevención de accidentes.

Dicha información se captura y actualiza de manera regular en la páginaweb del INE, a la vez que ha quedado incluida en los textos y documentos quese han publicado o difundido por medios electrónicos en todo el territorio na-cional y que están disponibles a través de dicha página a nivel internacional.

Además, se desarrollaron formatos electrónicos para que los particularespresenten su información en ellos a fin de facilitar su acopio y análisis, armoni-zándolos con otros instrumentos, como la Cédula de Operación Anual (COA),que sirve de base para integrar el Registro de Emisiones y Transferencia de Con-taminantes (RETC). Cabe resaltar el hecho de que los registros de emisionestóxicas, como el RETC, surgieron en el mundo en respuesta a los accidentesquímicos por actividades altamente riesgosas, en el marco de las legislacionessobre el derecho a conocer acerca de los riesgos que existen en las comunidades.

Adicionalmente, con apoyo de la Comisión de Cooperación Ambiental yen conjunto con la Dirección Ejecutiva de Sistemas e Informática del INE, seconstruyó el Sistema de Información para la Gestión de Sustancias Químicas,que se integró con datos provenientes de los Estudios de Riesgo, de los permi-sos para la autorización de importación de la Comisión Intersecretarial para elControl del Proceso y Uso de Plaguicidas, Fertilizantes y Sustancias Tóxicas(Cicoplafest) y de la Encuesta Nacional de Plaguicidas que fue desarrollada exprofeso para dicha actividad. Este Sistema de Información puede convertirse enuna de las herramientas más sólidas para la toma de decisiones en materia desustancias químicas y riesgo, además de que brinda un puente de interacciónentre las Direcciones de Materiales Tóxicos y de Riesgo Ambiental.

Un ejemplo de las aplicaciones de estas distintas fuentes de información,ha sido el desarrollo de una metodología para identificar, con un enfoque pre-ventivo, empresas que puedan representar un alto riesgo para las poblaciones

193


vecinas y constituyan focos rojos, modelo que será evaluado con el concurso deotras áreas del INE y de la PROFEPA.

Para ilustrar los alcances de la forma en que se integran las bases de datosy se expresan gráficamente para difundir el estado actual de la gestión en losdistintos campos de competencia de la Dirección General, se presenta en lasFiguras 21 a 23, cómo se distribuyen geográficamente las empresas que han rea-lizado estudios de riesgo y programas para la prevención de accidentes, por en-tidad federativa; el sistema de información también permite analizar pormunicipio esta distribución.

ESTADOS CON MÁS DE 100 ESTUDIOSESTADOS CON 50-100 ESTUDIOSESTADOS CON MENOS DE 50 ESTUDIOS

AGUASCALIENTES 25 MORELOS 36BAJA CALIFORNIA 65 NAYARIT 3BAJA CAL. SUR 16 NUEVO LEON 151CAMPECHE 59 OAXACA 40COAHUILA 132 PUEBLA 58COLIMA 10 QUERETARO 100CHIAPAS 7 QUINTANA ROO 13CHIHUAHUA 65 SAN LUIS POTOSÍ 67DISTRITO FEDERAL 61 SINALOA 72DURANGO 45 SONORA 76GUANAJUATO 94 TABASCO 261GUERRERO 30 TAMAULIPAS 272HIDALGO 52 TLAXCALA 67JALISCO 70 VERACRUZ 265MEXICO 248 YUCATAN 24MICHOACAN 61 ZACATECAS 32

Figura 21. Distribución geográfica de las empresas que han realizadoestudios de riesgo de nuevos proyectos (1988-mayo 2000)


194

Figura 22. Distribución geográfica de las empresas que han realizadoestudios de riesgo de plantas en operación (1992-mayo 2000)

Figura 23. Distribución geográfica de las empresas que han realizadoProgramas para la Prevención de Accidentes (1988-mayo 2000)

ESTADOS CON MÁS DE 100 ESTUDIOSESTADOS CON 50-100 ESTUDIOSESTADOS CON MENOS DE 50 ESTUDIOS


ESTADOS CON MÁS DE 50 PPAESTADOS CON 25 A 49 PPAESTADOS CON 10 A 24 PPAESTADOS CON MENOS DE 9 PPA

TOTAL INGRESADO 769


195


Sistemas de información sobre generación y movimientostransfronterizos de residuos peligrosos.

Con respecto al Inventario de Establecimientos Generadores de Residuos Peli-grosos, en 1996 se elaboró un primer diagnóstico de cerca de 11 mil manifies-tos de empresas generadoras de residuos peligrosos que se habían registrado anteel INE desde 1989. De este esfuerzo se reconoció que 3,000 empresas generaban2 millones de toneladas al año de residuos peligrosos, aproximadamente, obser-vándose que las que más contribuyen a dicha generación son las industrias ma-nufactureras; cabe destacar que una proporción importante de los residuosgenerados son potencialmente reciclables (Cuadro 25, Figuras 24 y 25).

Desde 1998 a la fecha, se han realizado una serie de acciones conjuntas conlas delegaciones de la SEMARNAP para consolidar y actualizar el inventario degeneradores de residuos peligrosos a nivel nacional, las que han dado como re-sultado que se tengan registradas 27,280 empresas o establecimientos con unvolumen anual de generación de 3 millones 705 mil toneladas. Si bien estos datosson más confiables que en el pasado, ya que el número de generadores es corro-borado y actualizado por dichas delegaciones (Cuadro 26), aún se identificanfallas en el llenado de los manifiestos y reportes, así como en el cálculo de lascantidades o volúmenes generados, al igual que en la transformación de las dis-tintas unidades en las que se reportan dichos datos, para expresarlas todas entoneladas.

Clave del Cuadro 25

evalC rotceS

0 odiconocseD

1 acsepyarutlucivlis,azac,aíredanag,arutlucirgA

2 oelórtepednóiccartxeyaíreniM

3 sarerutcafunamsairtsudnI

4 augaydadicirtcelE

5 nóiccurtsnoC

6 oicremoC

7 senoicacinumocysetropsnarT

8 selbeumnieselbeumseneibedreliuqlaynóicartsinimdaed,soreicnanifsoicivreS

9 selaicosyselanumocsoicivreS


196

oudiseR)oña/not(

serotceSlatoT

01

23

45

67

89

oña/not

setnevlosiD67.573,43

99.2876.41

95.301,77100.0

58.595.620,73

95.1100.0

87.33328.459,842

setiecAsodatsag

86.441,2118.001,61

89.39409.758,972

13.08537.71

56.717,574.700,1

51.4379.157,3

56.607,913

sodiuqíLselaudiserosecorp

ed70.544,7

23.72428.329,921

67.215,32200.0

10.011.74

00.094.21

81.7867.554,163

saicnatsuSsavisorroc

98.187,200.0

00.004.683,641

00.016.2

65.598,700.0

26.015.3

95.070,751

sodoL09.109,6

00.036.368,93

66.472,17100.0

47.190.942,5

00.20100.0

61.72381.027,322

sodilóS38.237,91

11.071.686,03

98.502,33400.6

78.0330.529,1

11.5700.0

13.976,2123.143,894

saerB10.701

00.000.0

79.39800.0

00.000.0

00.000.0

33.7313.830,1

sairocsE21.096,46

00.042.994,82

51.541,56113.3

00.098.29

54.8444.69

27.41123.096,852

-nemacide

Msot

82.100.0

00.033.746

00.000.0

00.300.0

00.000.4

16.556

-ocigóloiBsosoiccefnI

20.000.0

00.024.349

00.000.0

00.000.0

00.036.017,3

70.456,4

LATOT65.081,841

32.116,6115.184,922

70.179,895,126.985

18.8529.659,75

26.442,107.341

95.940,1236.782,470,2

Cua

dro

25. E

stim

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Fuen

te: I

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, 199

7.

197


Sólidos24.03%Lodos

10.79%

Sustanciascorrosivas

7.57%

Líquidos residualesde proceso

17.43%

Aceites usados15.41%

Breas,medicamentos y

biológico-infecciosos0.30%

Escorias12.47%

Disolventes12.00%

Actualmente se encuentra en etapa de diseño la base de datos para el desa-rrollo del Sistema de Información de Residuos Peligrosos. Con respecto al inven-tario de empresas generadoras de residuos peligrosos, se calcula que al finalizar lapresente administración éste tendrá un 85% de avance en los estados. Estos avancesse han podido lograr, en parte, porque recientemente se empezó a dotar de com-putadoras a la Dirección General y a las delegaciones de la SEMARNAP en lasentidades federativas y se asignaron recursos a estudios que permitieron la captu-ra o digitalización de la información. Ambos aspectos se han considerado en lospresupuestos del año 2000 y del 2001, para continuar con el fortalecimiento dela capacidad institucional en materia de informática, sin lo cual no se puede espe-rar contar con datos e información sobre los cuales tomar decisiones y comuni-car al público los avances en la gestión.

Figura 24. Proporción de residuos peligrososgenerados por el sector industrial en 1996

Fuente: INE, 1997.

Figura 25. Par ticipación de los sectores industrialesen la generación de residuos peligrosos en 1996

Fuente: INE, 1997.

Minería yextracción de

petrleo11%

Industriasmanufactureras

77%

Desconocido7%

Sectoresrestantes

1%

Servicioscomunales y

sociales1%Comercio

3%


198

odatsE saserpmeed.oNnóicareneG

)oña/not(

setneilacsaugA 806 77.455,9

ainrofilacajaB 953,2 00.325,33

rusainrofilacajaB 421 05.701

ehcepmaC 381 19.105,85

aliuhaoC 020,1 43.953,2

amiloC 452 37.796,1

sapaihC 725 02.939

auhauhihC 422,2 05.268,3

laredefotirtsiD 559,3 00.599,426

ognaruD 272 75.679

otaujanauG 181,1 53.055,841,1

orerreuG 552 25.282,1

ogladiH 619 74.348,293

ocsilaJ 686,1 27.227,4

ocixéM 924,4 00.046,332

nácaohciM 322 85.086,332

soleroM 265 79.513,8

tirayaN 362 58.983,2

nóeLoveuN 341,1 84.970,352

acaxaO 131 37.335,06

albeuP 084 00.002,11

oratereuQ 705 19.878,31

ooranatniuQ 872 86.84

ísotopsiulnaS 143 04.292,92

aolaniS 022 70.233,6

aronoS 545 05.404,7

ocsabaT 413 00.690,431

sapiluamaT 904 02.675,812

alacxalT 055 04.572,25

zurcareV 874 62.268,251

nátacuY 956 61.144,2

sacetacaZ 481 54.288,1

latoT 082,72 12.648,507,3

Cuadro 26. Empresasque manifiestan

la generaciónde residuos peligrosos

(Julio, 2000)

Nota: Incluye Biológico-InfecciososFuente: Instituto Nacional

de Ecología. 2000.

199


El Sistema de Rastreo de Residuos Peligrosos (SIRREP), que opera de for-ma compatible con el Sistema equivalente (Haztracks) desarrollado por la Agenciade Protección Ambiental (EPA) de Estados Unidos, se encuentra en una prime-ra etapa, cuyo objetivo es fortalecer la gestión ambiental en la industria maqui-ladora de exportación ubicada en el país. Dicho Sistema coadyuva a que el trámitede los requerimientos necesarios para el retorno de los residuos peligrosos ge-nerados por esta industria sea más eficaz y expedito.

A fin de contribuir en las tareas de control y seguimiento de movimientostransfronterizos de residuos peligrosos y contar con información oportuna y con-fiable, la Dirección General y la Unidad de Sistemas e Informática del INE inicia-ron en 1997 la revisión de los procedimientos administrativos para el retorno delos residuos generados por la industria maquiladora, así como la calidad de la in-formación sobre dichos movimientos y los medios para asegurarla. El resultadode esta revisión se publicó en el DOF el 4 de noviembre de 1998 como un acuer-do por el que se da a conocer el procedimiento del trámite para efectuar el retor-no de residuos peligrosos y el formato oficial e instructivo de llenado.

El SIRREP opera en forma normal desde 1998. Este sistema se mejora y ac-tualiza continuamente con la información que las delegaciones de la SEMARNAP

en los estados fronterizos envían a la Dirección Ejecutiva de Sistemas e Infor-mática del INE. En un estudio realizado en 1999 por la Texas Natural ResourceConservation Comission para el congreso texano, se determinó que la operacióndel SIRREP y el Haztracks es la forma más efectiva para rastrear movimientosde residuos peligrosos entre México y los EUA.

Para fortalecer la operación del SIRREP en las delegaciones de la SEMARNAP

y de la PROFEPA en los estados fronterizos, se:• Elaboró y publicó, en 1998, el Procedimiento Administrativo para el Re-

torno de los Residuos Peligrosos Generados por la Industria Maquiladora,conocido como “Aviso de Retorno”, para sustituir la Autorización de Ex-portación. Esto permite la implementación de mecanismos que facilitan elintercambio de información electrónica para la entrega del Aviso de Retornoentre maquiladoras y las delegaciones de SEMARNAP en todas las entida-des federativas.

• Desarrolló un diccionario electrónico disponible en CD-ROM, en la regiónIX de la EPA, para facilitar la interpretación y manejo de la clasificación delos residuos considerados en la normativa de México y los EUA, y paracorrelacionar códigos de residuos de ambos países. Esta es una herramien-ta que posibilita a la industria un mejor cumplimiento de las regulacionessobre residuos peligrosos en ambos países.

• Completó un análisis comparativo de datos sobre transporte de residuospeligrosos de México y los EUA. Con ello, se resolvieron algunas discre-pancias significativas entre las series de datos incluidos en el SIRREP y elHaztracks.


200

• Durante tres años el INE y las regiones VI y IX de la EPA operaron con-juntamente el Haztracks. En este sentido, se actualizó el sistema periódi-camente, hasta llegar a la versión 97.1b, y se elaboraron los manuales delusuario. Además, se capacitó a los usuarios de este sistema en las delega-ciones de la SEMARNAP de los estados fronterizos. La información de labase de datos de Haztracks está disponible al público en: (http://www.epa.gov/earth1r6/6en/h/haztraks/haztraks.htm).

Si bien los sistemas informáticos se han mejorado, junto con la capacidadpara acopiar y difundir la información, no se ha mejorado de la misma manerala calidad de los datos que proporcionan los particulares ni establecido un me-canismo para incentivar que dicha calidad mejore y pueda ser verificada. Tam-poco, se ha desarrollado un programa para capacitar a los funcionarios de laDirección General y de las Delegaciones de la SEMARNAP, así como a otrosusuarios de la información, a analizar los datos y expresarlos en términos quepermitan construir indicadores para realizar la evaluación continua del desem-peño de la gestión, y corregir a tiempo desviaciones en la instrumentación delas políticas.

Sistema de información sobre actividades riesgosas

• A partir de 1997, se crearon las bases de datos referentes a los estudios deriesgo y programas para la prevención de accidentes presentados desde1992.

• En 1998 se desarrolló una base de datos con información técnica prove-niente de los estudios de riesgo, la cual puede utilizarse para establecerZonas Intermedias de Salvaguarda (ZIS), así como para desarrollar progra-mas de protección civil e infraestructura de respuesta a emergencias.

• En el 2000, se desarrolló una base de datos con información del Registrode Accidentes en Instalaciones Industriales, lo cual permite evaluar el des-empeño de la gestión en materia de regulación de actividades altamenteriesgosas. Esta base de datos se alimenta de información generada desde1998 por diferentes fuentes, incluyendo bases de datos disponibles de otrasinstituciones.

Promoción de la creación de Centros de Informaciónde los Núcleos Técnicos de la REMEXMAR

Cada vez que se crea un Núcleo Técnico de la REMEXMAR en una entidad fe-derativa, se promueve la creación de un Centro de Información, cuya primeraactividad consiste en construir su página web para conectarse con todos losmiembros de la red a nivel nacional y con los países miembros de la REPAMAR.

201


Sin embargo, el principal objetivo de la creación de esos centros es que secuente, a nivel local, con bases de datos más confiables sobre generación de todotipo de residuos, sobre la infraestructura disponible para su manejo y sobre loscasos exitosos de minimización y gestión integral ambientalmente adecuadas.Esto, permitirá determinar con mayor precisión la dimensión de los mercadosambientales para el reciclado y tratamiento de residuos y su disposición final.También servirá de base a los grupos de investigación y desarrollo tecnológicopara que orienten sus esfuerzos a atender las condiciones particulares de cadaentidad federativa e identificar oportunidades de minimización.

COMUNICACIÓN, COORDINACIÓN Y FOMENTOA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Progresos en materia de comunicación

Uno de los más grandes retos a vencer ha sido encontrar los medios y canalespara difundir y poner al alcance de los diferentes sectores de la sociedad infor-mación cada vez más confiable sobre lo que ocurre en las distintas materias deacción de la Dirección General.

Durante años, debido al hecho de que la población desconocía la existen-cia del marco regulatorio e institucional que prescribía y promovía acciones deprotección en beneficio de la población y del ambiente frente a los posibles ries-gos derivados del manejo de los materiales peligrosos y residuos, y debido tam-bién a hechos de desinformación o información errónea difundida por diferentesmedios y formas de comunicación, existieron situaciones que enfrentaron a gru-pos sociales y localidades con las iniciativas de la Dirección General. En la ac-tualidad, la movilización pública ha disminuido por la presencia de múltiplescanales de comunicación, concertación y cooperación del INE y la DGMR AR conel sector social y con los gobiernos estatales y municipales.

Así, por ejemplo, a fin de dar a conocer las actividades de la DGMR AR,plantear los avances logrados y ampliar los espacios de intercambio de informa-ción con el público en general y los usuarios de sus servicios, se emplearon dis-tintos mecanismos que incluyen, entre otros, la realización en los tres últimosaños de una conferencia mensual de los funcionarios de la Dirección abierta ala participación de todos los sectores interesados; la atención regular a las de-mandas de información de los medios de comunicación; la participación en se-siones informativas con el sector industrial; la rendición de cuentas y oferta deinformación a las Comisiones legislativas; y la presentación de trabajos en dis-tintos foros organizados en el país sobre temas relacionados con el quehacer dela DGMR AR.

Las actividades de comunicación también se han dirigido a mejorar la re-lación existente entre la DGMR AR y las delegaciones de la SEMARNAP en las


202

entidades federativas, y se han establecido mecanismos para ampliar el acerca-miento y el apoyo a las correspondientes áreas de competencia.

Para facilitar al personal del INE y de la Comisión Ambiental Metropoli-tana (CAM), la prevención y la atención de conf lictos, en sus relaciones con losdistintos actores sociales, se prepararon materiales y casos de estudio, e impar-tieron cursos en la materia durante el año 2000.

Documentación de las políticas

En el Cuadro 27, se resumen las principales publicaciones del INE que susten-tan las actividades del área desde 1992 a la fecha, y que permiten dimensionarsus logros, así como el avance en el cumplimiento de compromisos nacionalese internacionales. Estas publicaciones están disponibles en la página web del INE

(remexmar.ine.gob.mx) o en el Centro Documental del Instituto.De dichas publicaciones derivarán: durante el año 2000, un Manual para

impartir un curso de diplomado, en el caso de la referida en el inciso (h); tresManuales para apoyar cursos de divulgación en el caso de las citadas en los in-cisos (d), (j) y (m). Todos ellos estarán disponibles en la página web del INE, yse promoverá su aplicación por los Núcleos Técnicos de la Remexmar en lasentidades federativas y, en particular, por parte de las instituciones educativasque los conforman o que se encuentran en todo el país. Con ello, se busca ofrecercursos para capacitar a funcionarios públicos de las áreas ambientales de losgobiernos estatales y municipales o de las delegaciones del Distrito Federal, asícomo de cualquier otro sector interesado en estos temas, basados en materialesdesarrollados para responder a las necesidades de nuestro país, dados los diag-nósticos contenidos en dichos documentos.

Se ha tratado, que dichas publicaciones contengan en sus anexos, directo-rios de instituciones, grupos de expertos, páginas web, organismos financierosy otros datos relevantes para quienes trabajan en estos campos.

Participación ciudadana

Uno de los logros más significativos de la actual administración ha sido la in-corporación de la participación ciudadana en el diseño e instrumentación de laspolíticas y los programas. Entre los mecanismos utilizados para lograr este pro-pósito resaltan:• La creación de la Red de Manejo Ambiental de Residuos (REMEXMAR) y

sus Núcleos Técnicos en las distintas entidades del país con la participa-ción de representantes de todos los sectores sociales.

• La integración del Grupo de Manejo Integral de Residuos (MIRES), con-formado por organizaciones civiles, grupos empresariales y representantesde otras áreas del Gobierno Federal.

203


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saicnatsuSsosorgileP

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204

• Los Foros para Evaluar la Instrumentación de los Programas para la Pre-vención de Accidentes en actividades consideradas como altamente riesgo-sas, en los que participan representantes de diferentes dependencias de lostres órdenes de gobierno, de la industria y de la sociedad civil; los cualeshan sido objeto de un reconocimiento internacional por parte de un gru-po empresarial multinacional por tratarse de un mecanismo costo-efectivopara prevenir y reducir riesgos químicos.

• Los grupos de consulta para el diseño e instrumentación de los planes deacción regional para reducir los riesgos de sustancias tóxicas, persistentesy bioacumulables, en el marco del Acuerdo de Cooperación Ambiental deAmérica del Norte.

AVANCES DE LA REMEXMAR 1998-2000

La forma en que opera la Remexmar es totalmente innovadora, pues ningún paísmiembro de la Repamar ha desarrollado una estrategia similar, apoyada en eldesarrollo de instrumentos para la adhesión de sus miembros y de materialespara su capacitación.

Previo a la conformación de un Núcleo Técnico de la red en cada entidad,se impartió el curso de Promoción de la Minimización y Manejo Integral de losResiduos Peligrosos, para ofrecer una base común de conocimientos acerca delos elementos esenciales a considerar en la gestión de dichos residuos, a fin defacilitar la participación de todos los sectores en la elaboración del ProgramaIntersectorial para la Minimización y Manejo Integral de Residuos en su enti-dad. Dichos cursos se apoyan en el material diseñado y elaborado con tal pro-pósito, el cual se distribuye a los participantes y está disponible en la página webdel INE y que dio lugar a una publicación en el año 2000 que lleva el mismonombre del curso.

De esta forma entre octubre de 1998 y septiembre de 2000, se impartie-ron cursos en Sonora, Coahuila, Querétaro, San Luis Potosí, Estado de Méxi-co, Tamaulipas, Puebla, Zacatecas, Guanajuato, Chihuahua, Aguascalientes,Distrito Federal, Hidalgo, Veracruz, Jalisco, Tabasco, Baja California, Yucatán,Oaxaca y Morelos. También se han impartido cursos en los municipios de Sala-manca, Guanajuato, y Ciudad Victoria, Mante, Matamoros, Tampico, Laredo yReynosa en Tamaulipas, así como en las delegaciones Iztacalco, Gustavo A.Madero, Xochimilco, Benito Juárez y Azcapotzalco, del Distrito Federal. En es-tos cursos participaron 1,504 personas: 408 provenientes de dependencias pú-blicas, 599 de la industria, 388 de universidades y centros de investigación y 109de grupos civiles. Posteriormente, se constituyeron los Núcleos Técnicos en di-chas entidades federativas. Se espera que antes de finalizar el año 2000 se im-partan cursos y se conformen redes en los estados de Nuevo León y Tlaxcala(Figura 26).

205


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Redes Programadas

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La REMEXMAR realizó en el mes de marzo de 2000 el Taller Nacional dePlanificación de sus prioridades de trabajo para el periodo 2000-2002 y participóen la Primera Reunión del Comité Coordinador Regional de la REPAMAR, reali-zada en el mes de mayo en Quito, Ecuador, en la que también participaron losrepresentantes de los otros países que han constituido Centros Nacionales Coor-dinadores. En esta reunión México propuso que se integraran proyectos a desa-rrollar durante la tercera fase del Programa, en el que intervinieran varios paísespara operar en la realidad como una verdadera red, aprobándose los siguientes:1. Reciclado de Envases de Plaguicidas, Pilas y Baterías, y Lubricantes Usados

(a ser desarrollado por Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador y México);2. Residuos Peligrosos en el Hogar y Hospitales; y Restauración de Suelos

Contaminados (a ser desarrollado por Costa Rica, Panamá y Perú).

En el mes de junio de 2000 tuvo lugar la Primera Reunión Nacional deNúcleos Técnicos de la REMEXMAR en México, cuyo tema central fue intercam-biar experiencias y promover el análisis de mecanismos para lograr la sustenta-bilidad de las redes. Participaron coordinadores de los Núcleos Técnicos o desus Centros de Información, representantes de los gobiernos de las entidadesque cuentan con un núcleo técnico, y de las delegaciones de la SEMARNAP.Además, asistieron miembros de las redes de distintas entidades, del GrupoTécnico Coordinador de la Red Nacional e invitados especiales.

Figura 26. Red Mexicana de Manejo Ambiental de Residuos (Remexmar)(Septiembre 2000)


206

En dicha reunión se analizaron los avances logrados en la operación de lasredes para identificar los obstáculos enfrentan en su integración y operación; losenfoques seguidos para promover la minimización de la generación de residuosy el reciclado de sus tipos específicos; los esfuerzos que realizan los Centros deInformación locales. Además, se dieron a conocer las páginas web constituidasa la fecha; se plantearon las experiencias de capacitación, educación y participa-ción social, y las bases para el establecimiento de alianzas y redes de cooperación;se alentó el acercamiento entre los Núcleos Técnicos y el establecimiento de vín-culos de trabajo entre ellos, con un enfoque regional y centrado en temas deinterés común; se presentaron ejemplos de esquemas financieros disponibles paraproyectos compatibles con las actividades de las redes; y se fomentó el análisisde mecanismos para lograr el autofinanciamiento de las redes.

Una de las recomendaciones de los participantes fue la de realizar ademásde una reunión anual nacional, reuniones regionales.

AVANCES DEL GRUPO MIRES

Este Grupo de Manejo Integral de Residuos Sólidos, creado en 1997, por ini-ciativa de Organizaciones No Gubernamentales, al que se integraron industria-les, académicos, la Sedesol y BANOBR AS, el grupo se enfoca a llevar a cabo lassiguientes actividades:• Revisión e integración del documento: Minimización y Manejo Ambiental de

los Residuos Sólidos;• Participación en la elaboración del PROY-NMX-E-000-SCFI-1999 (Indus-

tria del Plástico-Terminología de Reciclado de Plásticos) y del PROY-NMX-E-232-SCFI-1999 (Industria del Plástico-de Reciclado de Plásticos-Simbologíapara la Identificación del Material Constitutivo de Artículos de Plástico-Nomenclatura);

• Participación en seminarios, foros y conferencias;• Revisión y análisis de la NOM-083-ECOL-1996 y el proyecto de NOM-084-

ECOL-1994; y• Elaboración de la “Guía Teórico-Práctica para el Manejo Integral de Resi-

duos Sólidos Municipales”, dirigida a funcionarios municipales (en desa-rrollo).

FOROS PARA EVALUAR LA INSTRUMENTACIÓN DE LOS PROGRAMASPARA LA PREVENCIÓN DE ACCIDENTES

Esta iniciativa surgió de la DGMR AR, con el propósito de evaluar la efectividadde los instrumentos de gestión de las actividades altamente riesgosas y ha con-tado con el apoyo comprometido y entusiasta de la industria, a través de susComités Locales de Ayuda Mutua, y de las otras dependencias del gobierno Fe-

207


deral, Estatal y Municipal con competencia en la materia, además de otros sec-tores sociales. Los resultados obtenidos han sido sorprendentes y han permiti-do evaluar el grado de organización existente para prevenir, preparar la respuestay responder a accidentes que involucren materiales peligrosos, en las entidadesen donde se han realizado los foros y simulacros. Esta actividad ha obtenido re-cientemente un reconocimiento internacional. En el Cuadro 28, se resumen lasactividades desarrolladas al respecto.

GRUPOS DE CONSULTA DE LA COMISIÓN DE COOPERACIÓN AMBIENTAL.

Estos grupos están constituidos por representantes de la industria, las orga-nizaciones civiles y académicas de Canadá, los EUA y México, y son invitadosa las reuniones del Grupo de Manejo Adecuado de Sustancias Químicas, parahacer el seguimiento de la instrumentación de los planes de acción regionalque se desarrollan para dar cumplimiento a la Resolución 95-5, sobre el dise-ño de los cuales se les consultó previamente. Esta actividad trinacional acercae involucra a grupos expertos de los tres países, con el resultado de mejorarinformación, compartir experiencias y recomendaciones y difundir tecnologíaadecuada.

Coordinación intersecretarial e intersectorial

COMISIONES, COMITÉS Y GRUPOS

Se avanza cada vez más en la coordinación efectiva con otras dependencias delgobierno federal que comparten competencias en la materia, tanto para acordaracciones conjuntas de fortalecimiento de capacidades; análisis y aprobación desolicitudes de autorización; así como promulgación de normas. Ejemplo de elloes el trabajo continuo que se realiza en el seno de:• La Comisión Intersecretarial para el Control del Proceso y Uso de los Pla-

guicidas, Fertilizantes y Sustancias Tóxicas (Cicoplafest).• El Comité de Análisis y Aprobación de los Programas para la Prevención

de Accidentes (COAAPPA).• El Grupo de Suelo, Subsuelo y Residuos de la Comisión Ambiental Me-

tropolitana (CAM) de la Ciudad de México.

CONVENIOS

Al mismo tiempo, se fortalecen los mecanismos de coordinación y colaboracióncon otros sectores de la sociedad, particularmente con la industria y la acade-mia, ejemplo de lo cual son la suscripción e instrumentación de los siguientesconvenios:


208

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209


a) Convenio de concertación que para la instrumentación del programa parael manejo y disposición segura de envases vacíos de la industria de plagui-cidas (Conservemos un Campo Limpio).

b) Reducción de Riesgos del Plomo.c) Convenio con el Instituto de Geografía de la UNAM para Fortalecer Ca-

pacidades en Materia de Residuos Peligrosos.

Para dar una idea de las aportaciones de estos convenios o de los tipos detrabajos que realizan quienes los suscriben, se resumen sus características:

a) Conservemos un Campo Limpio

Ante el grave problema que representa el abandono por doquier, sobre todo enlos campos agrícolas, de los envases vacíos de plaguicidas, con el riesgo que elloconlleva si se llegan a utilizar para contener agua o alimentos, además del proble-ma ambiental que crean, la Asociación Mexicana de la Industria Fitosanitaria A.C.(AMIFAC), suscribió el convenio para establecer un Programa al respecto, tantocon el INE como con la PROFEPA y el respaldo de otras dependencias guberna-mentales entre las que destacan las secretarías de Salud y de Agricultura, Gana-dería y Desarrollo Rural. Entre sus principales objetivos se encuentran:• Eliminar la reutilización de los envases, para evitar riesgos como el descrito.• Utilizar óptimamente los productos agroquímicos, promoviendo el triple

lavado de sus envases.• Evitar la contaminación de mantos acuíferos y canales de riego.• Evitar la acumulación de envases en el campo.• Evitar la quema de los mismos y la contaminación resultante.• Establecer formas de manejo y eliminación racional y seguros de los en-

vases.

Entre las entidades federativas donde se desarrolló el proyecto piloto paraestablecer este Programa se encuentran Guanajuato, Estado de México, Mi-choacán, Querétaro, Sinaloa, Sonora y Tamaulipas. El Programa incluye, entreotros, establecimiento de convenios locales, diseño y difusión de materiales edu-cativos, cursos de capacitación, difusión de mensajes por medios de comunica-ción masiva. En el Reglamento en Materia de Materiales y Residuos Peligrososy Actividades consideradas como Altamente Riesgosas, se incluyeron disposicio-nes para facilitar el establecimiento de este Programa en todo el país, y está pre-vista la publicación de una Norma Oficial Mexicana que especifique los requisitospara el manejo de los envases vacíos de plaguicidas.


210

b) Reducción de Riesgos del Plomo

En este caso, las instancias involucradas en el Convenio incluyen tanto a la Cá-mara Minera de México (CAMIMEX), como al Centro Internacional de Mane-jo del Plomo (ILMC), creado para apoyar la instrumentación de las disposicionescontenidas en la Declaración de Ministros del Consejo de la OCDE, relativa apromover la reducción de los riesgos derivados de la exposición al plomo. En-tre los objetivos de este Convenio, se encuentran:• La creación y acceso público a una base de datos relativa a la producción,

utilización, reciclado y disposición final del plomo en México, así comoa tecnologías disponibles para reducir sus riesgos (página web del INE:ine.gob.mx).

• Diseño y realización de programas de capacitación de trabajadores expuestosal plomo.

• Diseño, redacción y difusión de material educativo y programas para reducirla exposición al plomo.

• Desarrollo de actividades de asesoría técnica sobre procesos que involucranal plomo para reducir emisiones, residuos y riesgos en general.

A la fecha, se han organizado reuniones con las principales empresas quegeneran o emplean plomo en sus procesos, se desarrolló un proyecto de demos-tración en una de ellas para identificar oportunidades de minimizar riesgos, seha creado y procede a la actualización de la base de datos, se apoyó la realiza-ción de un taller sobre Evaluación, Manejo y Comunicación de Riesgos sobreMinerales y Metales, y recientemente, se ha ofrecido asesoría para remediar unsitio contaminado con plomo.

c) Fortalecimiento de Capacidades en Materia de Residuos Peligrosos

El convenio en esta materia se suscribió con el Instituto de Geografía de la Uni-versidad Nacional Autónoma de México y, entre otros, ha incluido la asesoríapara evaluar la peligrosidad y no peligrosidad de diversas corrientes de residuos,apoyar en el desarrollo del Manual de Procedimientos para el Manejo Adecua-do de los Residuos de la Curtiduría, así como también en la identificación ypropuesta de alternativas tecnológicas para manejar residuos de carbón-azufre.

Sin embargo, conviene resaltar la participación del grupo de investiga-ción de ese Instituto en varios proyectos para resolver problemas creados porla generación y acopio de volúmenes considerables de residuos peligrosos.En particular, en el estado de Guanajuato, se encuentra en desarrollo unproyecto que permitirá que dos tipos de residuos distintos generados por dosempresas diferentes que constituían un problema, se empleen como insumode un proceso que los convertirá en un suelo inerte, con una inversión mul-

211


timillonaria por parte de una de las empresas para soportar las distintas fa-ses del proyecto, desde el nivel laboratorio, la creación de una planta pilotoy la instalación de la planta en la que se procesarán los residuos. Este es unclaro ejemplo, del tipo de proyectos que pueden desarrollarse con la vincu-lación academia-industria.

PRESENCIA ACTIVA Y DESEMPEÑO EFICAZEN EL CONTEXTO INTERNACIONAL

Compromisos y cooperación internacionales

Para evaluar las implicaciones de los compromisos contraídos en relación conla gestión de los materiales y residuos peligrosos, así como con la prevenciónde accidentes en actividades altamente riesgosas, identificar y difundir los avan-ces en su cumplimiento desde 1992 y, en particular, en el periodo 1998-2000se han elaborado, publicado y difundido una serie de monografías y textos queaparecen referidos en el Cuadro antes citado. Además, la DGMR AR ha tomadoparte activa en las reuniones periódicas que se realizan en los foros citados yorganizado talleres y seminarios internacionales en México, en el marco de es-tos acuerdos o convenios, para difundir los avances logrados al respecto.

ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICO

La DGMR AR ocupa un lugar coyuntural respecto al cumplimiento de Méxi-co de compromisos derivados de la suscripción de tratados internacionales quese ha buscado resaltar y ver ref lejado en la actuación integral de sus distintasáreas. Tal es el caso de los compromisos derivados de la adhesión a la Organi-zación para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), consistentesen dar cumplimiento a las decisiones vinculantes de su Consejo relacionadastodas ellas con:• La gestión de las sustancias químicas, particularmente en lo que respecta

al control del ingreso al comercio de nuevas moléculas o ingredientes acti-vos y a la reducción de riesgos de las sustancias existentes, a través de pro-cedimientos armonizados.

• La regulación y el control de los movimientos transfronterizos de residuospeligrosos.

• El acceso del público a la información y su participación en la prevencióny respuesta a accidentes que involucran sustancias químicas.

Los avances logrados en el cumplimiento de los compromisos contraídosen materia ambiental al ingreso de México a la OCDE, aparecen resumidos enel Cuadro 29.


212

Cuadro 29. Avances en los compromisos ambientales que Méxicoadquirió al ingresar a la OCDE

(Septiembre, 2000)

1. Cámara Minera de México. / 2. International Lead Management Center. / 3. Límites máxi-mos de residuos

Declaración y clave AvancesPara la Reducción de Riesgopor Plomo(20 de febrero 1996,Anexo a C(96)42/FINAL)

• El INE contribuyó con información sobre las acciones que México harealizado para reducir los riesgos del plomo, la cual se incorporó a laMonografía sobre el tema que la OCDE publicó en 1995.

• El 21 de octubre de 1996 se firmó entre la CAMIMEX1 y el INE elConvenio de Concertación de Acciones para la reducción de la exposiciónasociada a emisiones industriales de plomo; manejo de plomo en losprocesos productivos; uso y reciclaje de productos con plomo y manejode residuos, buscando la protección del ambiente, de la salud pública yen particular la salud de los trabajadores expuestos al plomo. En la firmade este Convenio se presentó el folleto Lo que usted debe saber sobre elplomo.

• En coordinación con la Cámara Minera de México y el International LeadManagement Center, se realizó el "Curso sobre Manejo Seguro delPlomo", el 29 y 30 de abril de 1997 en la Ciudad de Monterrey, en dondese contó con la presencia de las principales empresas industrialesproductoras y usuarias de este metal.

• El 17 de diciembre de 1997se firmó entre el ILMC2 y el INE un conveniosimilar al firmado entre el INE y la CAMIMEX.

• El 13 de marzo de 1998 se firma un addendum entre el INE, la CAMIMEXy el ILMC para coordinar los convenios de cooperación previamentefirmados.

• Las acciones involucradas en el convenio son las siguientes:1. El diseño de una base de datos con información sobre plomo,

la cual será de consulta pública, de tal forma que sea útil paraapoyar la toma de decisiones y el desarrollo de acciones aseguir en materia de protección al ambiente y a la saludhumana en torno al plomo. Conjuntamente, la CAMIMEX y elINE realizaron la definición del contenido de la base;actualmente se cuenta con la recopilación de toda lainformación, queda pendiente la codificación para que seapublicada en Internet.

2. La Realización de un programa piloto para reducir los riesgospor exposición a plomo en procesos industriales que sedividió en las 5 etapas siguientes:

Etapa 1: Selección de plantas e instalación: Para el desarrollo deeste proyecto, se eligió como planta piloto lasinstalaciones de la compañía MetQuim, SA de CV enVillagrán, Guanajuato.

Etapa 2: Visita de evaluación y plan de trabajo: Se realizó unavisita de evaluación a la planta en octubre de 1998, endicha visita se revisó el plan de trabajo y se puntualizóla información previa que se requiere que la plantatenga disponible para los trabajos de campo y seestablecieron fechas para los mismos.

Etapa 3: Trabajos de monitoreo ambiental y biológico: Los días23 y 24 de noviembre de 1998 se realizaron los trabajosde campo referentes a: muestreo de suelos, monitoreoperimetral de polvos, monitoreo isocinético y auditoríaambiental fase I. Los días 23 y 26 del mismo mes serealizaron los trabajos de monitoreo biológico ymonitoreo de ambiente laboral. Los trabajos de campofueron realizados por personal de las empresas:Peñoles, IMMSA y FRISCO.

Etapa 4: Análisis de la información y discusión con el personalde la planta: Se cuenta ya con los resultados de losmuestreos ambientales realizados.

Etapa 5: Reporte final con recomendaciones.3. Preparación de un manual de prácticas para la reducción de

riesgos por exposición a plomo en la industria en Méxicopara esta acción se recopiló información directamente deindustrias usuarias, en una localidad predeterminada para eldiagnóstico y preparación de un manual técnico para lareducción de emisiones y residuos con plomo en los girosinvestigados.

4 . Recopilación de estándares internacionales en materia deplomo teniendo como objetivo preparar un informe quecontenga los estándares vigentes en diferentes paísesrespecto al plomo en materia de emisiones a la atmósfera,descargas, residuos y productos. De lo anterior se deriva unapropuesta por parte de CAMIMEX para elaborar una NormaOficial Mexicana que regule las emisiones de plomo, la cualesta basada en la revisión de estándares internacionales.

213


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as q

uím

icas

pelig

rosa

s; o

con

res

pect

o a

las

inst

alac

ione

spe

ligro

sas

exis

tent

es

o qu

e se

pr

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tees

tabl

ecer

.

1.

Méx

ico

cuen

ta

con

un

Sist

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Nac

iona

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ecci

ón

Civi

l qu

e in

corp

ora

aspe

ctos

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info

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ión

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rtici

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ón p

úblic

a.2.

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titui

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l Equ

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espu

esta

Con

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a(E

RC)

en la

s ci

udad

es v

ecin

as d

e la

fro

nter

a no

rte

para

ate

nder

acc

iden

tes

quím

icos

, qu

e in

corp

ora

info

rmac

ión

al p

úblic

o.3.

Se

org

aniz

an f

oros

int

erse

ctor

iale

s y

sim

ulac

ros

para

eva

luar

la in

stru

men

taci

ón d

e lo

s pr

ogra

mas

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la p

reve

nció

n de

acc

iden

tes.

7.

Coop

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ión

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inve

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ació

ny

la re

ducc

ión

de ri

esgo

s de

sust

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asex

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al)

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serv

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imie

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imie

nto

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naci

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ión

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quím

icas

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ntes

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entif

icar

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Plom

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al.


216

8.

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dios

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iste

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dust

rias

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9.

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cció

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roso

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nal)

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nal)

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(Fin

al)

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éxic

o no

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sent

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l en

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tent

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ión)

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truc

tura

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ient

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disp

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ión

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ia.

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mov

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os

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052

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clas

ifica

a l

osre

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os c

omo

pelig

roso

s ha

sid

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form

ada

al re

spec

to.

217


TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE

En relación con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN),suscrito por Canadá, Estados Unidos y México, de él derivan compromisos re-lativos a la regulación y control de los plaguicidas, los cuales son atendidos porel Grupo Técnico de Trabajo sobre Plaguicidas, en el cual participa esta Direc-ción General, como integrante de la Cicoplafest. Dicho Grupo se ha reunido demanera periódica en cada uno de los tres países que suscribieron el Tratado paraanalizar los avances en el registro de plaguicidas, así como en el estudio pilotopara armonizar los procedimientos del mismo y otros temas relacionados conel comercio de los plaguicidas y de los productos agrícolas tratados con ellos, asícomo con la prevención y reducción de riesgos en su manejo.

También se han organizado diversos talleres dentro del marco de las acti-vidades del Grupo Técnico de Plaguicidas del TLCAN, el cual está integrado porlos subcomités de Fortalecimiento de la Capacidad Regulatoria, de Reducciónde Riesgos, de Residuos de Plaguicidas en Alimentos, y de Revisión Conjunta␣ dePlaguicidas Químicos. Desde 1995 se han llevado a cabo reuniones anualesde␣ estos grupos, siendo los principales temas de su agenda:• La reorganización de la Cicoplafest;• La revisión conjunta de los plaguicidas helix y zoxamide, y la selección de

candidatos;• El etiquetado conjunto para zoxamide, bioplaguicidas y antimicrobiales;• La adopción de cédulas de la OCDE para la revisión de estudios de prue-

bas de plaguicidas, sujetos al proceso de registro;• El desarrollo de programas para resolver el problema de los irritantes al

comercio de productos hortofrutícolas y fortalecimiento de enlaces con losproductores;

• El Proyecto Piloto para Validar los Mapas Agroecológicos de Norte Amé-rica; y

• La discusión de nuevas iniciativas (control de pinturas anticorrosivas, lin-dano, entrenamiento para trabajadores agrícolas mexicanos, salud en niñosy principio precautorio, entre otros).

Los trabajos que se realizan en el contexto del TLC, se complementan conlos que derivan de las Reuniones de Intercambio de Información de PlaguicidasMéxico-Estados Unidos de América. Desde 1994 se han realizado encuentrosanuales entre funcionarios de la EPA y de la Cicoplafest con el objetivo de for-talecer la capacidad de gestión de sustancias peligrosas del gobierno de Méxicoy para dar a conocer la regulación mexicana en la materia a las autoridades nor-teamericanas. Dichas reuniones se han efectuado en las ciudades fronterizas delsur de los EUA; sólo una se efectúo en Guanajuato, Gto., en la que cada secre-


218

taría integrante de la Cicoplafest invitó a sus delegaciones federales para queexternaran sus problemas específicos en la materia.

ACUERDO PARA LA COOPERACIÓN AMBIENTAL DE AMÉRICA DEL NORTE

Este Acuerdo —suscrito al mismo tiempo que el TLC— dio origen, en 1995, a laadopción por parte del Consejo de Ministros de Medio Ambiente de Canadá,Estados Unidos y México, y de la Comisión para la Cooperación Ambiental(CCA), de una Resolución (95-5) sobre el manejo adecuado de sustancias quími-cas, que involucra también el de sus residuos peligrosos. Durante el periodo 1995-2000, se diseñaron e instrumentaron planes de acción regional para reducir losriesgos y promover la sustitución y liberación al ambiente de cuatro sustanciastóxicas, persistentes y bioacumulables: DDT, clordano, bifenilos policlorados(BPC) y mercurio; también se aprobó en el 2000 diseñar e instrumentar planesde acción regional sobre dioxinas, furanos y hexaclorobenceno, así como sobremonitoreo de las sustancias seleccionadas para su evaluación. En el Cuadro 30,se resumen los logros resultantes de la implementación de dichos planes.

Para el desarrollo de los proyectos antes citados, se contó con financiamien-to por parte de la Comisión para la Cooperación Ambiental (CCA), por un to-tal de alrededor de $985,900.00 dólares.

En la última reunión del Consejo de la CCA en el año 2000, se aprobó unaResolución sobre Salud Ambiental de los Niños, cuya instrumentación deberáser promovida a través de la inclusión de temas al respecto en los distintos pro-yectos relacionados con sustancias químicas y otras iniciativas que tengan lugaren cada país. Para definir cómo se implementará esta Resolución, se organiza-rán dos talleres al inicio del año 2001, el primero tendrá lugar en México y elsegundo en Estados Unidos.

CONVENIO PARA LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE EN LA ZONAFRONTERIZA (CONVENIO DE LA PAZ) / PROGRAMA FRONTERA XXI

En el marco de este Convenio y del Programa Frontera XXI, la Dirección Ge-neral de Materiales, Residuos y Actividades Riesgosas preside por parte de Méxi-co al Grupo de Trabajo de Residuos Sólidos y Peligrosos, que tiene laresponsabilidad de dar cumplimiento a las disposiciones del Anexo III del Con-venio, relativo a los movimientos transfronterizos de sustancias y residuos peli-grosos, para lo cual se reúne periódicamente con los integrantes del Grupo porparte de Estados Unidos, que incluyen a funcionarios de las Regiones VI y IXde la Agencia de Protección Ambiental (EPA) y de los gobiernos de los estadosfronterizos.

219


Cua

dro

30. A

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n 95

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ido

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2.

El G

rupo

de S

elecc

ión

de S

usta

ncias

,ca

ndid

atas

a pl

anes

de ac

ción,

dise

ñó u

npr

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o y p

repa

róan

álisis

sobr

e:Di

oxin

as, f

uran

os,

hexa

cloro

benc

eno,

Lind

ano,

Plo

mo.

3.

El G

rupo

de

Forta

lecim

iento

de

Capa

cidad

es p

repa

róun

a est

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lre

spec

to.

4.

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el d

iseño

de c

ada

plan

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cció

n se

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ó un

Gru

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Tar

ea y

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Gru

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impl

emen

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n.

Méx

ico, a

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el IN

E y

Cico

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1.

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abor

ó un

diag

nóst

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ciona

l sob

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y se p

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ecto

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ino

con

la ún

icaem

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impo

rtaba

clord

ano,

susp

ende

r de

inm

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o (1

996)

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y ret

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rese

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de i

ngre

dien

teac

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duct

ofo

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ado

en el

mer

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(199

9).

3.

Se el

abor

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ctor

iode

form

ulad

ores

,co

ntro

lador

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e plag

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estig

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ny o

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os.

4.

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res

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Term

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biol

ógico

s y q

uím

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nal).

5.

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en ca

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(199

8-19

99).

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nido

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nica

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n.

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l plan

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cció

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Méx

ico se

reali

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:

1.

Diag

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de u

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to.

2.

Cont

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ioló

gico

de l

arva

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mos

quito

s con

nem

atod

os (1

996)

.3.

Es

tabl

ecim

iento

de u

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cció

nm

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odos

enOa

xaca

(199

7).

4.

Utiliz

ació

n de

delt

amet

rina

en p

abell

ones

(199

7).

5.

Aplic

ació

n de

delt

amet

rina

en ca

mpo

en O

axac

a(1

997)

.6.

Es

tudi

o de

mét

odos

alter

nativ

os al

uso

del

DDT

y apl

icació

n de

ésto

s en

laco

sta d

e Oax

aca (

1998

-20

00).

• La

Sec

reta

ría d

e Salu

dan

unció

la el

imin

ació

n de

lus

o de

l DDT

.•

La ú

nica

empr

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prod

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ra d

e DDT

enM

éxico

anun

ció la

susp

ensió

n de

lapr

oduc

ción

en el

200

0.•

El 1

2 de

juni

o 20

00, s

eap

robó

la Fa

se II

del

plan

de ac

ción.

• La

CCA

obt

uvo

finan

ciam

iento

del

Glob

alEn

viron

men

tal F

und

para

esta

fase

.

En la

Fase

I de

l plan

de a

cció

n, en

Méx

ico:

1.

Se el

abor

ó un

diag

nóst

ico d

e la

situa

ción

nacio

nal y

sepu

blicó

un

folle

to al

resp

ecto

.2.

Se

org

anizó

y pa

rticip

ó en

los

talle

res:

• Ev

aluac

ión

de ri

esgo

s por

expo

sició

n a m

ercu

rio en

Zaca

teca

s (M

éxico

199

8).

• In

iciat

ivas v

olun

taria

s par

are

ducir

el u

so d

e mer

curio

en p

rodu

ctos

y pr

oces

os(M

éxico

199

8).

• Tr

ansp

orte

ambi

enta

l reg

iona

lde

mer

curio

(EUA

199

8).

3.

Se re

alizó

un

estu

dio

depr

even

ción

de la

cont

amin

ació

n en

una

empr

esa d

e Zac

atec

as q

ueob

tiene

plat

a y m

ercu

rio a

parti

r de j

ales.

4.

Se d

efin

ió u

na m

etod

olog

íapa

ra es

timar

emisi

ones

enM

éxico

.5.

Se

cont

ó co

n la

ases

oría

de u

nex

perto

de E

stad

os U

nido

sdu

rant

e 6 m

eses

par

aes

tabl

ecer

las b

ases

par

asu

stitu

ir el

uso

de m

ercu

rioen

pro

duct

os y

proc

esos

enM

éxico

.6.

Se

dise

ñó, s

omet

ió a

cons

ulta

y apr

obó

en ju

nio

2000

laFa

se II

del

plan

de a

cció

n.

El IN

E:1.

El

abor

ó un

inve

ntar

iode

BPC

’s.2.

Es

tabl

eció

un

prog

ram

a par

a su

man

ejo y

elim

inac

ión,

que

deriv

ó en

una

Norm

a Ofic

ialM

exica

na.

3.

Emiti

ó gu

íasec

ológ

icas p

ara l

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porta

ción

deBP

C’s a

país

es d

e la

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.4.

Au

toriz

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crea

ción

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fraes

truct

ura

para

:a.

Trat

amien

to p

orde

clora

ción.

b.

Incin

erac

ión.

c. De

scon

tam

inac

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detra

nsfo

rmad

ores

.d.

Ac

ondi

ciona

mien

to d

ere

siduo

s de B

PC’s

para

suex

porta

ción.

1.

El 1

2 de

juni

o 20

00,

se ap

robó

el d

iseño

e ins

trum

enta

ción

de u

n pl

an d

eac

ción

al re

spec

to.

2.

Se co

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unGr

upo

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raba

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lo.

3.

La C

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2.

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unGr

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raba

joqu

e dise

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plan

para

som

eter

lo a

cons

ulta.


220

De manera regular, en el periodo 1995-2000, se han enviado notificacio-nes a la EPA relativas tanto al retorno de residuos peligrosos por parte de la in-dustria maquiladora, como a la exportación de bifenilos policlorados, cuandose contó con la anuencia para ello en el marco del Acuerdo de CooperaciónAmbiental de Norte América y del plan de acción regional al respecto. Al mis-mo tiempo, el INE ha recibido por parte de la EPA notificaciones de importa-ciones de residuos peligrosos para reciclar.

El Grupo de Trabajo elaboró las Guías de Repatriación para Residuos Pe-ligrosos Importados-Exportados Ilegalmente. Asimismo, se instrumentaron pro-gramas de aplicación de la Ley en los puertos de entrada a los dos países, losque permitieron de septiembre 1988 a septiembre 1999, realizar 88 ejercicios deinspección en seis diferentes garitas aduanales a lo largo de la frontera.

La EPA ha ofrecido diversos cursos de capacitación a funcionarios mexica-nos, principalmente sobre:• Protocolos de muestreo ambiental, técnicas y requerimientos legales, y so-

bre servicios de aduanas para la identificación de residuos peligrosos ymejoramiento de la aplicación de regulaciones sobre transporte.

• Caracterización y restauración de sitios contaminados con residuos peli-grosos.

En 1997, se publicaron varios indicadores ambientales binacionales desa-rrollados por el Grupo, que incluyen:• Generación total y unitaria de residuos peligrosos en la región fronteriza.• Generación de residuos peligrosos en maquiladoras de la región fronteriza.• Residuos peligrosos retornados de México a EU por las maquiladoras.• Residuos peligrosos exportados de México a EU para tratamiento o dispo-

sición final.• Residuos peligrosos exportados de los EUA a México para su reciclado.• Capacidad autorizada para la disposición final de residuos peligrosos en la

región fronteriza.• Capacidad autorizada para la disposición final de residuos sólidos en la

región fronteriza.• Capacidad autorizada para el reciclaje de residuos en la región fronteriza.

En diciembre 1999, los Copresidentes del Grupo firmaron el ”Mecanismoconsultivo de intercambio de información sobre instalaciones nuevas y existen-tes, para el manejo de residuos peligrosos y radioactivos dentro de los 100 kiló-metros de la frontera México-Estados Unidos de América”. El intercambio deinformación se inició de inmediato y se difundió a través de la página web Fron-tera XXI.

Durante el año 2000, la oficina de la Región VI de la EPA brindó apoyo aMéxico para que una consultora ofreciera asesoría en materia de regulación de

221


residuos peligrosos, en particular en lo que referente a clasificación de los mis-mos, dadas las diferencias al respecto entre los dos países, así como en relacióncon medidas para la protección del suelo al disponer todo tipo de residuos.Adicionalmente, un representante de esta oficina fue invitado a la formación delNúcleo Técnico de la REMEXMAR en Tijuana, Baja California y fungió comotestigo de honor de dicha conformación.

CONVENIO DE BASILEA

En el periodo 1995-2000, la DGMR AR:1. Participó en la Tercera, Cuarta y Quinta Reunión de la Conferencia de las

Partes de este Convenio sobre Movimientos Transfronterizos y Disposiciónde Residuos Peligrosos.

2. Envió comentarios sobre:• La propuesta para el establecimiento de un Centro Regional de Trans-

ferencia de Tecnología en Uruguay y un Centro Subregional paraCentro América y México, con sede en El Salvador.

• El Protocolo de Responsabilidad e Indemnización por Daños Ocasio-nados por el Movimiento Transfronterizo de Residuos Peligrosos.

3. Analizó los documentos de apoyo a las distintas reuniones realizadas en elmarco del Convenio.

4. Envió información sobre los movimientos transfronterizos de residuospeligrosos realizados por México, los cuales aparecen resumidos en el Cua-dro 31 y Figuras 27 a 30.

SUSCRIPCIÓN RECIENTE DE CONVENIOS DE COOPERACIÓN

En el periodo 1998-2000 se han suscrito o aprobado convenios de coope-ración con:1. La Agencia de Investigación Geológica y Minera del Gobierno de Francia

(BRGM), con la cual se inició un estudio denominado Inventario de SitiosContaminados por Actividades Mineras en el Estados de Hidalgo.

2. La Agencia Alemana de Cooperación Técnica GTZ, para desarrollar elproyecto intitulado Promoción Institucional en el Campo de Manejo deSitios Contaminados.


222

Figura 27. Exportación de Bifenilos Policlorados(1995-1999)

1,601

596730

381607

3,915

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

3,000

3,500

4,000

TONE

LADA

S

199 199 199 199 199 TOTALAÑO

Fuente: Instituto Nacional de Ecología.

Figura 28. Países a los que se exportan Bifenilos Policlorados(1995-1999)

1,511

1,269

461371

204

99

0

200

400

600

800

1,000

1,200

1,400

1,600

TONE

LADA

S

Finlandia Holanda USA Inglaterra España FranciaPAÍS


223


Figura 29. Volumen, origen y destinode las exportaciones de Bifenilos Policlorados (1995-1999)

EXPORTACIÓN

INDUSTRIAPARAESTATAL 2,411 toneladas (62%)

EMPRESASPRIVADAS 1,504 toneladas (38%)

TOTAL 3,915 TONELADAS

PAÍSES

3,915 ton. de BPC’s

12% U.S.A.

5% España

39% Finlandia

32% Holanda

2% Francia10%

Inglaterra


Figura 30. Situación de los Bifenilos Policlorados (BPC’s) en México(1995-1999)


INVENTARIO DE BPC´s

31% DISPUESTO REMANENTE 69%

BPC´s remanentespara su dieposición8,985 toneladas

BPC´s enviadosa destrucción3,915 toneladas


224

nóicatropmI

oudiseR 5991 6991 7991 8991 9991 0002

sodilóssoudiseR 011,451 758,302 003,961 063,591 080,102 055,651

serobmaT 391,1 742,1 954,1 07 01 02

serodalumucA 0 192,12 000,84 000,48 004,35 006,63

sodiuqílsoudiseR 0 0 0 0 74 841

latoT 303,551 593,622 957,812 034,972 735,452 813,391

nóicatropxE

oudiseR 5991 6991 7991 8991 9991 0002

sodilóssoudiseR 317,3 808,1 706,6 391,8 728,1 679,61

sodiuqílsoudiseR 7 101 9 73 0 1

sodarolcilopsolinefiB 320,2 726 428 155 333,1 155

sodarolcaxeH 0 005,2 005,2 0 0 0

saíretaB 0 0 0 055,4 0 0

edsetroceRnóicarofrep

0 0 0 005,8 000,03 000,04

serodenetnoC 01 91 01 2 1 0

latoT 357,5 550,5 059,9 338,12 161,33 825,75

Cuadro 31. Importación/Exportación de Residuos Peligrosos(Enero 1995-agosto 2000)

A estos convenios, se suma el desarrollo de un proyecto patrocinado porla Dirección de Perforación, Extracción y Producción de PEMEX, a través del cualinvestigadores del grupo del Departamento de Energía de Estados Unidos, Ad-vanced Infrastructure Management Technologies y de la Universidad Autóno-ma Metropolitana, Campus Iztapalapa, contribuyen a sustentar un proyecto deNorma Oficial Mexicana para el manejo de los recortes de perforación base aceitey el desarrollo de una metodología para fijar límites y formas de limpieza de si-tios contaminados con hidrocarburos en las zonas de extracción del petróleo enVillahermosa, Tabasco.

Fortalecimiento de la capacidad de gestión

El CENICA, en el seno del INE, surgió como una iniciativa apoyada por el Go-bierno de Japón a través de la Agencia de Cooperación JICA, para fortalecer la

225


capacidad de gestión ambiental del gobierno mexicano. El diseño que se adoptópara desarrollar el Centro fue de tipo modular, orientando uno de los dos mó-dulos iniciales a la gestión de los residuos peligrosos, dado lo cual adquirió par-ticular importancia establecer un laboratorio de vanguardia para apoyar lascuestiones relacionadas con el muestreo ambiental y biológico de sustancias tóxi-cas contenidas en materiales y residuos peligrosos, así como realizar su análisis.

Para la DGMR AR el apoyo del CENICA ha sido decisivo, entre otros aspec-tos, para establecer el programa de intercomparación de laboratorios y ofrecercapacitación para el análisis de sustancias tóxicas, persistentes y bioacumulables,así como para desarrollar proyectos técnicos de normas, como la relativa a laincineración de los residuos.

La experiencia adquirida en este campo por el CENICA, lo ha convirtido enun centro líder en la región y la DGMR AR ha propuesto que en el marco de lostrabajos que se desarrollan con apoyo de la Comisión de Cooperación Ambien-tal (CCA) de América del Norte, se le considere como el Centro Regional para elfortalecimiento de capacidades relacionadas con sustancias químicas prioritarias.

Por lo anterior, y dado que México ya no es considerado un país en desa-rrollo que pueda recibir apoyo financiero de organismos internacionales parafortalecer sus capacidades, se ha aprovechado la experiencia adquirida en el cam-po de la evaluación, manejo y comunicación de riesgos relacionados con los com-puestos orgánicos persistentes para obtener apoyo financiero del Gobierno delCanadá en el desarrollo de un proyecto a través del cual el CENICA brinda asis-tencia técnica en esta materia a los países de Centro América y el Caribe.

Asimismo se ha propuesto que —en el marco de las actividades que relacio-nan a la REMEXMAR con la Red Panamericana de Manejo Ambiental de Resi-duos (REPAMAR), de la cual es integrante, sea también el CENICA el que recibael apoyo financiero de la Agencia Alemana de Cooperación Técnica (GTZ) paradesarrollar el proyecto de capacitación que forma parte de un proyecto multina-cional para promover el reciclado de pilas y baterías, lubricantes usados y enva-ses vacíos de plaguicidas, en el que participan Argentina, Brasil, Colombia,Ecuador y México.

Aunado a lo expuesto, y para fortalecer la capacidad de México en materiade evaluación de riesgos, en particular los de carácter ecológico, se elaboraronmateriales de apoyo e impartieron cursos relacionados con la evaluación de riesgode los plaguicidas, así como con la comunicación de riesgo químicos, con baseen metodologías desarrolladas por la Agencia de Protección Ambiental (EPA), deEstados Unidos. Asimismo, se impartió un curso de evaluación de riesgos a lasalud relacionados con la contaminación de sitios con residuos peligrosos; paraello, se contó con el apoyo de la Universidad de Tucson, Arizona.


226

MINIMIZACIÓN Y MANEJO INTEGRALDE RESIDUOS INDUSTRIALES PELIGROSOS

Minimización de residuos peligrosos en empresas industriales

• Con el apoyo de la Comisión Ambiental Metropolitana y la ayuda de laAgencia Alemana de Cooperación Técnica (GTZ), se analizaron las princi-pales corrientes de residuos peligrosos en la Zona Metropolitana del Va-lle de México (ZMVM), generadas por empresas de la fundición, textil,química básica, galvanoplastía, imprenta y metal-mecánica. Además, se en-contró que un gran porcentaje de estas empresas corresponde a la micro ypequeña industria.

• Con base en lo anterior —y para dar apoyo a dicha micro y pequeña indus-tria— se desarrollaron seis manuales para identificar oportunidades deminimización de la generación de los residuos peligrosos para estos secto-res, se estableció un programa piloto con empresas que participaron en losestudios del sector de galvanoplastía en la aplicación del manual correspon-diente, y se constituyó un grupo de trabajo que involucra al Centro Mexi-cano para la Producción Más Limpia y a Universidades Tecnológicas de laSecretaría de Educación Pública para evaluar y adecuar los manuales a finde promover su amplia aplicación en la ZMVM y en el resto del país.

• En el estado de Guanajuato se estableció un convenio con más de seiscientasempresas curtidoras, con el apoyo de sus Cámaras y Asociaciones, de lasautoridades gubernamentales estatales y municipales, de las Delegacionesde la SEMARNAP y la PROFEPA, para reducir las presiones que las descar-gas y residuos de esta industria ejercen sobre la cuenca del Río Turbio. Contal objeto se desarrolló y actualmente se instrumenta la aplicación de unManual de procedimientos para el Manejo Adecuado de los Residuos dela Curtiduría, para lo cual se contó con la asesoría del Instituto de Geo-grafía de la Universidad Nacional Autónoma de México. Con el apoyo delCENICA y del Centro de Investigación y Asesoría Tecnológica en Cuero yCalzado, A.C. del estado de Guanajuato (CIATEC), se realizó el análisis demuestras representativas de diferentes corrientes de residuos de esta indus-tria consideradas como peligrosas, para sustentar su posible desclasificacióncomo tales. Al mismo tiempo, la Universidad Tecnológica de León queforma técnicos ambientales con entrenamiento para apoyar a la industriacurtidora, preside el Núcleo Técnico de la REMEXMAR en Guanajuato, delcual forman parte las Cámaras y Asociaciones de curtidores.

• Para identificar corrientes críticas de residuos clasificados como peligrosos,respecto de las cuales hubiera oportunidad de fomentar el reciclado, se efec-tuó el análisis de los manifiestos de empresas generadoras de residuos pe-ligrosos. A raíz de ello, se encontró que una de las corrientes de residuos

227


reciclables corresponde a los aceites lubricantes usados. De esta forma, sediseñó e implantó un programa piloto en la Zona Metropolitana del Vallede México para el manejo integral de los residuos generados por talleresautomotrices, cuya primera fase consistió en crear las condiciones para suacopio y envío a empresas recicladoras o formuladoras de combustible al-terno autorizadas. Asimismo, se diseñó una campaña de comunicación paradifundir este programa y se impartió un curso de capacitación para quie-nes lo adoptarán. En un futuro, se espera que este programa pueda apli-carse en otras regiones del país que presenten el mismo problema a fin deconvertirlo en un programa de carácter nacional y aprovechar, así, que yaexisten iniciativas en este sentido impulsadas, entre otros, con apoyo de losNúcleos Técnicos de la REMEXMAR de las entidades federativas. La pues-ta en marcha del programa piloto para el manejo integral de aceites usadosincluyó la participación de la PROFEPA, en coordinación con el INE, losmunicipios y los gobiernos del Distrito Federal y del Estado de México.

• Para ampliar la serie de manuales para facilitar la minimización y el manejoseguro y ambientalmente adecuado de residuos peligrosos, se publicarán enel año 2000 y difundirán a través de la página web del INE, los siguientes:– Aceites Usados; orientado a asesorar en el diseño y ejecución del pro-

yecto piloto de aceites usados en la Zona Metropolitana del Valle deMéxico, pero que podrá ser utilizado en toda la República.

– Residuos Peligrosos Biológico-Infecciosos; dirigido al público en ge-neral.

– Acumuladores; destinado a fomentar el acopio y envío a reciclado detodos los acumuladores usados y desarrollado con el apoyo de la Cá-mara de Fabricantes de Acumuladores y una empresa particular.

Incentivos a los generadores y a las empresas de serviciosde manejo de residuos peligrosos

Durante el periodo 1992-2000, se aplicaron incentivos que incluyen, entre otros,el ajuste del costo del pago de derechos correspondiente a registro como gene-rador de residuos peligrosos, para que éste no represente una carga excesiva paralos pequeños y medianos generadores, que originalmente pagaban lo mismo quelos grandes generadores, ni para las empresas que invierten para crear la infra-estructura de manejo de dichos residuos (Cuadro 32).


228

Cuadro 32. Comparativo del pago de derechos por el otorgamientode autorizaciones para el manejo de residuos peligrosos y delmanifiesto como empresa generadora de residuos peligrosos

(1999-2000)

nóicazirotuA/otseifinaMsohcerededogaP

9991ledertsemirt.ot4 0002ledertsemirt.re1

aserpmeomocotseifinaMarodareneg

645$ 32$

etropsnartynóicceloceR 966,6$ 368,1$

otneimanecamlA 966,6$ 268,1$

ejalciceR 190,31$ 254,2$

osueR 190,31$ 254,2$

otneimatarT 190,31$ 960,3$

nóicarenicnI 610,04$ 737,42$

odalortnocotneimanifnoC 610,04$ 237,04$

soudiserednóicatropmIsosorgilep

-— 549$

soudiserednóicatropxEsosorgilep

-— 444$

CUMPLIMIENTO Y VIGILANCIA DE LA LEY

Residuos peligrosos

En este rubro, las acciones seguidas se derivan, sobre todo, de los planteamien-tos de la LGEEPA y su Reglamento en Materia de Residuos Peligrosos, que esta-blecen la obligación por parte de los generadores de residuos peligrosos deinformar a la autoridad sobre la generación de sus residuos peligrosos, median-te los manifiestos de generación. De esta manera:a) Con la verificación de la aplicación de la normatividad correspondiente y

a través de actividades de difusión, se ha logrado que un número cada vezmayor de establecimientos manifiesten la generación de residuos peligro-sos (como se indica en la Figura 31).

b) En el segundo semestre de 1999, la DGMR AR adoptó varias medidas paratener una mejor coordinación con la PROFEPA, como las siguientes:I. Las empresas sujetas a la ejecución de protocolos de prueba, para

confirmar la eficiencia de los sistemas de manejo de residuos peli-

229


grosos autorizados, deberán realizar estos protocolos con la partici-pación de la delegación de la PROFEPA de la entidad federativa co-rrespondiente.

II. El cumplimiento de las condicionantes establecidas en las autorizacio-nes de manejo de residuos peligrosos debe presentarse a la delegaciónde la PROFEPA de la entidad federativa correspondiente, con copiaal INE.

III. Las renovaciones de las autorizaciones de manejo de residuos peligro-sos se otorgan previa inspección de la PROFEPA para verificar el cum-plimiento de la empresa en materia ambiental.

Figura 31. Tendencia de la manifestación de la generación deresiduos peligrosos entre 1989 y 2000

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Ju n io ,2000

AÑO

No. D

E GE

NERA

DORE

S

TOTAL DE ESTABLECIMIENTOS REGISTRADOS: 27,280


230

DESARROLLO DE INFRAESTRUCTURADE SERVICIOS DE MANEJO DE RESIDUOS PELIGROSOS.

Evolución de la creación de serviciosde manejo de residuos peligrosos

A este respecto, conviene analizar cuál ha sido el comportamiento de las inver-siones privadas para la creación de este tipo de infraestructura, a partir de lapublicación, en 1988, de los ordenamientos jurídicos que alentaron la creaciónde éste mercado de servicios. Al mismo tiempo, es útil comparar las diferenciasmarcadas entre la creación de la infraestructura para el manejo de los residuosindustriales peligrosos y la de manejo de los residuos biológico-infecciosos, pos-terior a la publicación de la NOM-087 que regula su manejo.

CRECIMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA DE MANEJO DE RESIDUOSINDUSTRIALES PELIGROSOS

En las Figuras 32 a 34 y Cuadro 33, relativos a la infraestructura de manejo deresiduos industriales peligrosos, se observan varios fenómenos: en primer lugarla lentitud con la que se crearon las primeras empresas y su dispar distribucióngeográfica, con algunas entidades en las que se concentra y otras en las que prác-ticamente no existe.

Figura 32. Empresas de recolección y transporte de residuosindustriales peligrosos autorizadas entre 1989 y 2000

Fuente: Instituto Nacional Ecología, Julio 2000.

231


Figura 33. Tendencia en la autorización del almacenamientode residuos industriales peligrosos

Fuente: Instituto Nacional Ecología, Julio 2000.

Figura 34. Tendencia del crecimiento de la infraestructura de manejode residuos industriales peligrosos en México

Fuente: Instituto Nacional de Ecología. Mayo, 2000.

0

69 10

4

19

4

50

3

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

1989 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

AUTORIZACIONES

AÑO

0

20

40

60

80

100

120

140

1989 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Mayo,2000

Reuso

Reciclaje

Tratamiento

Incineración

Confinamiento


232

Cuadro 33. Distribución geográfica de las empresas autorizadasa brindar servicios de manejo

de residuos industriales peligrosos en México

Fuente: Instituto Nacional de Ecología. Mayo, 2000.

En lo que se refiere a la infraestructura para el manejo de los residuos peligro-sos que contienen bifenilos policlorados, sólidos o líquidos, en el Cuadro 34, se resu-men las diferentes opciones autorizadas o en vías de autorización.

ojenaM/odatsE ynóicceloceRetropsnarT

nécamlAlaropmeT osueR ejalciceR otneimatarT nóicarenicnI otneimanifnoC latoT

SETNEILACSAUGA 2 1 0 1 2 0 0 6AINROFILACAJAB 72 11 0 9 1 0 0 84

RUSAINROFILACAJAB 0 1 0 1 0 0 0 2EHCEPMAC 0 0 0 0 1 0 0 1

ALIUHAOC 41 0 0 6 1 0 0 12AMILOC 0 1 0 2 0 0 0 3SAPAIHC 0 1 0 0 0 0 0 1

AUHAUHIHC 91 6 0 3 1 0 0 92LAREDEFOTIRTSID 92 4 0 9 42 0 0 66

OGNARUD 3 4 1 1 0 0 0 9OTAUJANAUG 4 4 0 4 4 0 0 61

ORERREUG 2 0 0 1 0 0 0 3OGLADIH 7 1 0 8 0 0 0 61

OCSILAJ 31 4 0 7 0 2 1 72)ed.ODE(OCIXEM 05 41 6 54 7 3 0 521

NÁCAOHCIM 1 2 0 0 0 1 0 4SOLEROM 3 2 0 1 0 2 0 8

TIRAYAN 1 1 0 0 0 0 0 2NÓELOVEUN 27 51 0 12 8 1 1 811

ACAXAO 1 0 0 1 0 0 0 2ALBEUP 31 4 0 3 0 0 0 02

ORATÉREUQ 3 2 0 2 0 0 0 7OORANATNIUQ 1 1 0 0 0 0 0 2

ÍSOTOPSIULNAS 3 1 0 3 0 0 1 8AOLANIS 0 2 0 0 0 0 0 2ARONOS 6 4 0 3 0 0 1 41OCSABAT 5 2 0 1 7 0 0 51

SAPILUAMAT 42 01 0 2 7 0 0 34ALACXALT 3 1 0 2 0 1 0 7ZURCAREV 01 3 0 3 1 1 0 81

NÁTACUY 4 3 0 1 0 0 0 8SACETACAZ 0 0 0 0 0 0 0 0

LATOT 023 501 7 041 46 11 4 156

233


nóicazirotuaed

saívne

osadazirotua

saserpmE

dadivitcAodatsE/

oipicinuM

nóicautiS

atsahs´CPB

nocsodani

matnocsetieca

edotnei

matarTnóicisop

mocseded

osecorpleetnaide

m,mpp

332,2.acitílatac

ocixéM

ed.odE,oclumocaltA

nóicareponE

anuatsah

sodiuqílsodarolcilop

solinefibed

otneimatarT

edosecorple

etnaidem,

mpp000,089

ednóicartnecnoc

.acitílatacnóicisop

mocsedocixé

Med.odE,oclu

mocaltAnóicarepo

nE

anuatsah


solinefibed

otneimatarT

edosecorple

etnaidem,

mpp000,085

ednóicartnecnoc

.acitílatacnóicisop

mocsedocixé

Med.odE,oclahC

ocixéM

aopiuqe

usreart

roP

solinefibnoreivutnoc

euqsazacrac

ednóicani

matnocseDnoc

odavaled

osecorpleetnaide

m,sodarolcilop.setnevlos

nóeLoveuN,ani

Msabeurp

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solinefibed

nóicarenicnIocixé

Med.odE,cepetoliJ

etnemroiretsop

arapsenoicalatsni

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nóiccurtsnocnE

sabeurped

olocotorplerallorrased

000,5atsah


solinefibed

nóicarenicnIanu

atsahso

msim

solnoc

sadanimatnoc

sarreity

mpp.

mpp006,491

ednóicartnecnoc

ogladiH,oíRledijepeTeneit

oneuq

aynóicaziraluger

edosecorp

nEon

ysodiuqíl

solrasecorp

arapopiuqele

odanoicidnoca.sadani

matnocsarreit

arapolocotorple

odaborpaah

nóicaulavene

sotceyorP

otceyorPodatsE/

oipicinuM

.setnevlosnoc

odavaled

osecorpleetnaide

m,sodarolcilopsolinefib

noreivutnoceuq

sazacraced

nóicanimatnocseD

ocixéM

ed.odE,oclumocaltA

.setnevlosnoc

odavaled

osecorpleetnaide

m,sodarolcilopsolinefib

noreivutnoceuq

sazacraced

nóicanimatnocseD

otaujanauG,acnamalaS

Cua

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34. I

nfra

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uctu

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ara

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liclo

rado

s


234

CRECIMIENTO DE INFRAESTRUCTURA DE MANEJODE RESIDUOS BIOLÓGICO-INFECCIOSOS

En contraste con lo que sucedió con la infraestructura para el manejo de losresiduos industriales peligrosos, en el caso de la de los residuos biológico-infec-ciosos creció de manera sorprendente desde 1996, fecha en que entró en vigorla NOM 087, que regula dicho manejo (Figuras 35 y 36).

Desafortunadamente, la mayor parte de dicha infraestructura se agrupó enla zona centro (Figura 37), dejando al descubierto zonas importantes del país yalcanzó una capacidad instalada superior a la demanda. Ambos aspectos, hanocasionado que dicha infraestructura en buena medida opere con capacidadociosa y no responda a las necesidades de todo el país y de todo tipo de genera-dores, incluidos los pequeños generadores de residuos biológico-infecciosos. Unfactor que contribuyó a crear más oferta de infraestructura que la necesaria, fueuna estimación exagerada del volumen de generación de este tipo de residuos,lo que hace ver la importancia de contar con información confiable al respecto,para no sobredimensionar los mercados.

Figura 35. Autorizaciones para el tratamientode residuos peligrosos biológico-infecciosos

Fuente: Instituto Nacional de Ecología, agosto 2000.

235


En el Cuadro 35 se muestran las estimaciones de las inversiones que repre-sentó la creación de la infraestructura para el manejo de residuos biológico-infec-ciosos. Es preciso señalar que la inversión en transporte es considerable, ya queel desarrollo de infraestructura ocurre en lugares apartados de los centros gene-radores, lo cual obliga a transportar largas distancias los residuos peligrosos.

Figura 36. Capacidad instalada vigente para el tratamientode residuos peligrosos biológico-infecciosos

(24,870 kg/hr)

Radioondas25%

(6,250)

Químico9%

(2,261)

Incineración27%

(6,590)

Esterilización39%

(9,769)

% Porcentaje de capacidad instalada.( ) Capacidad instalada en Kg/hr.

Fuente: Instituto Nacional de Ecología, agosto 2000.

Figura 37. Infraestructura autorizada para el tratamiento de residuospeligrosos biológico-infecciosos

No. D

e Eq

uipo

s

No. D

e Em

pres

as

0

5

10

15

B.C. Coah Chih. D.F. Gto. Méx. Hgo. Jal. N.L. Pue. Sin. Tams. Yuc.0

5

10

15No. de Equipos (41)No. De Empresas (28)

Fuente: Instituto Nacional de Ecología, Agosto 2000.


236

)0002-4991(arutcurtsearfnI )sosepedsenollim(nóisrevnI

sosoiccefni-ocigóloibsoudiseredetropsnarT 82.45

sosoiccefni-ocigóloibsoudiseredotneimatarT 14.612

sosoiccefni-ocigóloibsoudiserednóicarenicnI 03.044

:edejalciceRdadicapaCadalatsnI)oña/noT(

edoremúNsaserpme

sodasUsetnacirbuLsetiecA 602,21 6

serodalumucA 004,68 2

setnevlosiD 963,791 12

selateM 461,715 22

sesavnEyserobmaT 368,44 43

ocifárgotoFodiuqíL 5.1 2

)onretlaelbitsubmocednóicalumrof(setnacirbuL 914,815 31

Cuadro 35. Inversiones en infraestructura de manejode Residuos Biológico-Infecciosos

Tendencia del reciclado de residuos industriales

Existe una tendencia creciente a la instalación de empresas recicladoras de resi-duos peligrosos. A la fecha, 140 empresas han sido autorizadas, de las cuales 21reciclan disolventes usados, 6 lubricantes usados, 22 metales, 34 tambores usa-dos, 13 formulan combustible alterno, 33 utilizan combustible alterno y 7 em-presas se dedican a otros procesos de reciclaje, lo que suma una capacidad totalautorizada para reciclaje de 2’557,519 toneladas por año (Cuadro 36 y Figuras38 a 43)

Cuadro 36. Capacidad autorizada para el reciclajede residuos industriales peligrosos

(Mayo 2000)

Nota: No se incluye la capacidad instalada de las empresas autorizadas para utilizar los lubrican-tes usados como combustible alterno

Fuente: Instituto Nacional de Ecología, julio 2000.

237


En particular, ocupan un lugar preponderante, las actividades para el reci-clado de residuos con alto contenido metálico. En este sentido, se han otorga-do autorizaciones para el reciclado de zinc, plomo-estaño y plomo como residuosde baterías usadas; ello ha dado como resultado una inversión de alrededor de500 millones de pesos en infraestructura de proceso y control ambiental parala recuperación de dichos residuos, lo cual ha generado aproximadamente 1,500empleos directos y 1,245 empleos indirectos.

Figura 38. Capacidad autorizada para reciclaje de residuos peligrososen el periodo 1989-2000

12,206 44,863197,369

517,164 518,419

1,267,498

2,557,519

0

500,000

1,000,000

1,500,000

2,000,000

2,500,000

3,000,000

Aceites Tambores Solventes Metales C. Alterno Recic.Energético

Total

TONELADAS

POR

AÑO

Fuente: Instituto Nacional de Ecología, julio 2000.


238

Figura 39. Distribución geográfica de empresasde reciclaje de disolventes

Fuente: Instituto Nacional Ecología, julio 2000.

Figura 40. Distribución geográfica de empresas de reciclajede lubricantes usados


CAPACIDAD TOTAL INSTALADA:197,369 Ton/Año

RECICLAJE DE SOLVENTES GASTADOS Estado Aut ton/añoAguascalientes 1 144Baja California 2 24,372

Coahuila 1 24,820Distrito Federal 2 1,242

Estado de México 6 118,051Guanajuato 1 15,300

Hidalgo 1 510Nuevo León 4 7,270

Puebla 1 765Queretaro 1 1,115

San Luis Potosí 1 3,780TOTAL 21 197,369

RECICLAJE DE ACEITES LUBRICANTESUSADOS

RECUPERACIÓN PARA USOS DE LUBRICACIÓN

Estado Aut ton/añoDistrito Federal 2 870

Jalisco 1 2,000Estado de México 1 8,800

Nuevo León 2 536TOTAL 6 12,206

239


Figura 41. Infraestructura autorizada para reciclaje de metales



RECICLAJE DE METALES

EMPRESAS DE RECICLAJE DE METALESCAPACIDAD TOTAL INSTALADA: 517,164 Ton/Año

Estado Aut metal recuperado ton/añoBaja California 2 estaño-plomo 960

Chihuahua 1 estaño-plomo 20Distrito Federal 2 plata 3

Durango 1 cobre 1,920Guanajuato 1 pentóxido/vanadio 13,000Guanajuato 1 plomo 2,600

Hidalgo 1 cobre-latón 1,200Jalisco 1 aluminio 600

Estado de México 6 plomo, zinc, plata 149,401Nuevo León 5 plomo, níquel, zinc 304,260

Tlaxcala 1 plomo 43,200TOTAL 22 TOTAL 517,164

RECICLAJE DE TAMBORES

CAPACIDAD TOTAL INSTALADA: 2,123,130 Tambores/Año

Estado Aut ton/añoBaja California 1 240Distrito Federal 1 1,440

Jalisco 1 418Estado de México 22 24,577

Nuevo León 8 15,788Puebla 1 2,400TOTAL 34 44,863

Figura 42. Infraestructura para el reciclaje de tambores


240

0 0 0 0 0 0

1

2

9

7

3

111

00

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

1989 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Servicio Privado Servicio a terceros

AUTORIZACIONES

Figura 43. Distribución de las empresas autorizadas a formularcombustible alterno


Tendencia de la incineración

En los últimos tres años, la infraestructura para incineración, en particular ladestinada para residuos biológico-infecciosos, también se ha incrementado, comolo muestra la Figura 44. Se ha buscado que la operación de estos incineradorescumpla con las disposiciones contenidas en la Norma Oficial Mexicana para eltratamiento térmico de residuos que se publicará en el curso de 2000.

Figura 44. Tendencia de la infraestructura de incineración deresiduos industriales peligrosos en el periodo 1989-2000


CAPACIDAD TOTAL INSTALADA:806,756 Ton/Año

FORMULACIÓN DE COMBUSTIBLE ALTERNO Estado Aut ton/añoBaja California 1 690

Coahuila 2 180,000Colima 1 96,000

Estado de México 4 135,970Guanajuato 1 6,696

Jalisco 2 26,784Nuevo León 1 72,000Tamaulipas 1 279

TOTAL 13 518,419

241


Infraestructura para el empleo de combustibles alternos

México cuenta con hornos de cemento y algunas plantas termoeléctricas capa-ces de contribuir al reciclaje de energéticos alternos formulados a partir de di-versos residuos con valor caloríf ico, entre los que sobresalen los aceiteslubricantes usados. La tecnología que se emplea en estos hornos incluye el con-trol de emisiones y está orientada a cumplir con las normas establecidas; además,su distribución territorial es adecuada para cubrir las necesidades de los gene-radores.

Figura 45. Distribución de la capacidad instalada de incineraciónde residuos industriales peligrosos


INCINERACIÓN Empresa Aut ton/añoEdo. de México 2 1,935

Jalisco 1 613Michoacán 1 22

Morelos 2 20,840Nuevo León 1 245

Tlaxcala 1 1,188Veracruz 1 33,000TOTAL 33 57,843

Empresa Aut ton/añoEdo. de México 1 134,500

Jalisco 1 2,075TOTAL 2 136,575

9 Incineradores privados

2 Incineradores de RIP para servicio a terceros


242

Figura 46. Distribución de los hornos que pueden emplearcombustibles alternos formulados con lubricantes usados

Balance entre generación de residuos peligrososy capacidad instalada de manejo

En el Programa de Minimización y Manejo Integral de Residuos Peligrosos 1996-2000,se da a conocer una estimación de la generación anual total de residuos peligro-sos en México, hecha a partir de los datos disponibles en ese entonces del análi-sis de alrededor de 11 mil manifiestos de 3,000 empresas. Para obtener talestimación se empleó un modelo de extrapolación que tomó como referencia lageneración estimada de residuos peligrosos en la industria de la Provincia deOntario, Canadá, y comparó la estructura de su planta industrial con la de Méxi-co. En esta forma se concluyó que en México se generan alrededor de 8 millonesde toneladas anuales de residuos peligrosos, estimación que dobla prácticamentela reportada actualmente por las empresas registradas como generadoras.

En el mismo Programa se plantea que, para ese año, se estimó que sólo secontrolaban cerca de un 12 por ciento de los residuos peligrosos generados enel país, y se fijó como meta para el año 2000 controlar un 50 por ciento de ta-les residuos. Para determinar ese porcentaje se usó como marco la capacidadinstalada de manejo de residuos peligrosos, a partir de la información propor-cionada por las empresas de servicios a terceros autorizadas.

Ahora bien, si se considera que al mes de julio del año 2000 la capacidadinstalada total autorizada para el reuso, reciclado, tratamiento, incineración y

CAPACIDAD TOTAL INSTALADA:Servicio al Publico: 1’269,077 (Ton/Año)Servicio Privado: 1,595 (Ton/Año)

RECICLAJE ENERGETICO Estado Aut ton/añoBaja California 2 4,967

Baja California Sur 1 3,720Chihuahua 1 16,740Coahuila 3 171,445Colima 1 267,840

Edo. de México 2 233,976Guerrero 2 58,590Hidalgo 5 140,865Jalisco 2 3,578

Morelos 1 11,160Nuevo León 1 6,428

Oaxaca 1 38,587Puebla 1 7,739

Queretaro 1 900San Luis Potosí 2 4,846

Sonora 3 13,195Tabasco 1 5,616Veracruz 2 273,334Yucatán 1 3,972TOTAL 33 1,267,498

HORNOS ROTATIVOS EN CEMENTERAS…CALDERAS DE TERMOELÉCTRICAS Y… (24 PS)OTRAS EMPRESAS…………………… (2 PS y 1 SP)

(2 SP)

PS Prestador de ServicioSP Servicio Privado


243


disposición final equivale a 4‘493,486 toneladas anuales, entonces se puede con-cluir que se cumplió la meta de contar con capacidad de control para el 50 porciento del volumen total de generación estimado en 8 millones de toneladasanuales.

Sin embargo, para tener la certeza acerca del control de los residuos peli-grosos, se requiere conocer con mayor precisión cuántos se generan realmente;no hay que olvidar que los 27 mil generadores registrados en la actualidad ma-nifiestan generar aproximadamente 3.7 millones de toneladas al año y aún nose termina el análisis de cómo se reparte ese volumen por tipo y característicasde los residuos. Conocer esta información permitiría saber si se cuenta ya conlas tecnologías apropiadas para tratar esas corrientes particulares de residuos.Adicionalmente, se necesita terminar el análisis de los informes de las empre-sas que brindan servicios, para cruzar la información resultante con la prove-niente de los generadores y así saber si realmente todos los residuos manifestadosllegan a un destino final autorizado y apropiado.

GESTIÓN AMBIENTAL DE SUSTANCIAS TÓXICASDE ATENCIÓN PRIORITARIA

Análisis comparativo de datos y evaluaciónde riesgos ecotoxicológicos

a) Para promover la formación de redes de laboratorios, que generen datoscomparables, se adoptó un Programa de Comparación de Laboratorios,coordinado por el Centro Nacional de Investigación y Capacitación Am-biental (CENICA), el cual ha sido implementado fundamentalmente por elCentro Nacional de Metrología (Cenam) con Apoyo de la Comisión parala Cooperación Ambiental de América del Norte (CCAAN).Se seleccionaron, con la colaboración de la CCAAN y el CENICA, los

métodos analíticos y de muestreo de las sustancias de atención priorita-ria sujetas a los planes de acción regional: compuestos DDT, clordano,BPC’s y mercurio; y se adecuaron las NOM 052 y 053, que regulan la parteanalítica.Se invitó a participar en el Programa a laboratorios de todo el país, in-

cluyendo los acreditados ante el Sistema Nacional de Laboratorios de Prue-ba, a efecto de que los datos sean confiables a nivel nacional e internacional;y se brindó capacitación, apoyo al personal de otras instituciones y entida-des federativas para que obtengan datos confiables.En abril de 2000 se organizó un taller dedicado a métodos analíticos so-

bre mercurio, en el cual participaron expertos de Canadá y los EUA, y sepropusieron líneas de cooperación para avanzar de manera trinacional enmetodologías y nomenclaturas comunes.


244

b) Se financió a través de la CCAAN el proyecto: “Identificación de Organis-mos Indicadores de Riesgo Ambiental por Exposición a Sustancias Quími-cas Peligrosas en México”, con objeto de seleccionar las sustancias químicasde mayor relevancia por sus efectos tóxicos en los organismos (animalessilvestres), identificar y seleccionar a los organismos “no blanco” más ade-cuados para estudios de exposición ambiental y ubicar los métodos másapropiados para llevar a cabo este tipo de estudios.Se realizó una investigación entre las universidades a efecto de conocer qué

laboratorios en México realizan investigación sobre efectos ecotoxicológicos.Se realizó la traducción de la metodología de evaluación de riesgo de losplaguicidas de la OCDE, se desarrolló un manual y se capacitó a personaldel INE y la Cicoplafest. De igual modo, con apoyo de la CCAAN se llevóa cabo el Taller de Evaluación de Riesgos Ecológicos por Plaguicidas.

c) Para difundir los lineamientos de pruebas ecotoxicológicas y las monogra-fías de buenas prácticas de laboratorio (BPL) de la OCDE se desarrolló untaller sobre GLP, en Taxco, Guerrero, con la participación de laboratoriosde distintas dependencias de todo el país; y se impartieron cursos de capa-citación sobre los lineamientos de prueba. Además, se cuenta en medioselectrónicos, con la traducción de 8 monografías de BPL y los lineamien-tos internacionales de prueba.

d) En relación con sustancias prioritarias, a través del CENICA se han reali-zado muestreos de plomo en Torreón, Coahuila. En lo referente al mercu-rio, se tiene contemplado realizar el monitoreo para determinar contenidosde mercurio en orina humana. Dichos monitoreos se han realizado en co-ordinación con el INE y la Secretaría de Salud.

e) Los riesgos ecotoxicológicos de las sustancias prioritarias han sido evalua-dos a través de revisiones bibliográficas, faltando su evaluación en campo.

f) Se ha recabado y actualizado de manera continua, información nacional yde Canadá y los EUA, sobre la situación de las sustancias tóxicas de aten-ción prioritaria, a través de diversas instituciones académicas y empresas,así como vía Internet; paralelamente se ha contactado a investigadores na-cionales para que remitan la información generada por ellos. De igualmodo, se han desarrollado diagnósticos y se ha convocado a reuniones detrabajo para su validación.

g) Se han comparado con los inventarios de Canadá y los EUA los diagnósti-cos nacionales sobre:• Dioxinas y furanos. Se efectuó un inventario teórico a partir de la cuan-

tificación de posibles fuentes emisoras en México, y se proporcionóinformación para la realización de un estudio apoyado por la CCAAN,para identificar fuentes emisoras de éstas sustancias en América delNorte.

245


• Mercurio. A partir de las estadísticas nacionales se han obtenido da-tos sobre productos que lo contienen y sobre la importación/expor-tación de este metal; además de que se han hecho estimaciones teóricasa partir de factores de emisión.

• Bifenilos policlorados. Se realizó un inventario de existencias en lasempresas paraestatales.

Foros científico-técnicos / asesoría técnica

México fue designado anfitrión para llevar a cabo, en 1998, el tercer taller de laOCDE sobre reciclado de baterías níquel-cadmio, en el que se contó con la parti-cipación de aproximadamente 15 países y con la asistencia de la industria mexica-na, de este taller resultaron propuestas para su etiquetado, reciclado y manejoadecuado. Desde la realización del taller, México ha trabajado en el desarrollo deun programa de recolección y exportación de este tipo de pilas para su reciclado,se llevó a cabo un proyecto piloto por parte de la compañía Motorola que expor-tó 15 tambores conteniendo estos residuos; y se espera desarrollar un programanacional una vez que se resuelvan los aspectos logísticos y legales.

En el contexto latinoamericano se participa en la REPAMAR para impulsarprogramas sobre varios tipos de residuos, incluidas las pilas y baterías, lo cualha enriquecido la perspectiva de México al considerar las experiencias de paí-ses como Argentina, Brasil, Colombia y Ecuador.

En abril de 1998 se efectuó un Taller Internacional sobre Esquemas deSistemas de Notificación, bajo el auspicio del PNUMA y de la OCDE, dondeparticiparon funcionarios públicos y representantes de la industria de los EUA,Canadá, Alemania, Suiza, Corea, Brasil, Filipinas, Argentina y México. En se-guimiento a este taller, en enero de 1999 se realizó una reunión de trabajo conconsultores expertos de los EUA —los cuales han participado en la instrumen-tación de los sistemas de notificación en varios países—, en la cual se discutiósobre la instrumentación de un sistema similar para México. En junio de 2000se realizó una reunión de trabajo con representantes de la industria nacional einternacional para definir cómo integrar el catálogo de sustancias químicas exis-tentes para sustentar el sistema de notificación de México.

El catálogo de las sustancias químicas existentes servirá como base para elfuncionamiento del Sistema de Gestión de Nuevas Sustancias Químicas (SGNSQ),del cual actualmente se desarrolla el procedimiento de operación, y cuyo sustentojurídico se estableció en el Reglamento en Materia de Materiales, Residuos Peli-grosos y Actividades Consideradas como Altamente Riesgosas. Aunado al pro-cedimiento se debe contar con ciertas guías, de las cuales se han traducido alespañol la mayoría de las monografías de la OCDE sobre Buenas Prácticas deLaboratorio (GLP), así como la sección 2 —efectos en sistemas bióticos— de losLineamientos para Pruebas de Sustancias Químicas de la OCDE. Todo este tra-


246

bajo y el SGNSQ se suman a otros esfuerzos para desarrollar el listado de mate-riales peligrosos previsto en la LGEEPA.

En el periodo 1998-2000 se realizaron en la Ciudad de México distintosforos científico-técnicos:• Curso Piloto de Capacitación Regional para la Instrumentación del Progra-

ma de Gestión Ambiental de Sustancias Tóxicas de Atención Prioritaria,realizado para estados de la zona centro.

• Taller sobre Evaluación, Manejo y Comunicación de Riesgos Asociados alos Residuos de la Industria Minero-Metalúrgica.

• Curso de Capacitación en la Región del Bajío para la Instrumentación delPrograma de Gestión Ambiental de Sustancias Tóxicas de Atención Priori-taria, efectuado en Guanajuato, en el que participaron los estados de Aguas-calientes, Jalisco, Michoacán, Querétaro, San Luis Potosí, Zacatecas yGuanajuato. Contó con la participación de 47 representantes del gobierno, 8de la academia, 6 de la industria y 7 de organizaciones no gubernamentales.

Se realizaron estancias cortas de profesionales extranjeros expertos en lostemas pertinentes, como es el caso del Sr. Ned Brooks, de la Agencia para Pre-venir la Contaminación de Minnesota, Estados Unidos, quien estuvo colaboran-do en el INE por seis meses para realizar contactos entre compañías binacionalesa fin de iniciar programas de recolección de productos que contienen mercurio;y el del Dr. Carlos Peña, de la Universidad de Arizona, quien, igualmente porun lapso de seis meses, llevó a cabo un estudio para identificar fuentes de finan-ciamiento y desarrollo conjunto de proyectos entre las instituciones educativasde la franja fronteriza de los EUA y México; el Dr. Peña también dio un cursosobre Toxicología Ambiental: Evaluación de Riesgos y Restauración Ambiental.Ambas consultorías fueron financiadas con fondos de la CCAAN.

Proyectos para sustentar el reciclado o sustituciónde sustancias tóxicas en productos de consumo

Se conformaron grupos intersectoriales de análisis con la industria y la acade-mia, para iniciar programas sobre recolección y reciclado de pilas y baterías, lám-paras, chatarra eléctrica y electrónica que contenga mercurio. También, seconvocó al sector académico y gubernamental para que, en el marco de laCCAAN, se fortalezca la capacidad analítica en los laboratorios nacionales so-bre las sustancias de atención prioritaria.

Se identificaron y se evaluaron instrumentos económicos y normativos quehan sido empleados en otros países, como son el caso de la Ley Universal de De-sechos de la EPA y la legislación brasileña en caso de pilas y baterías. Con apoyode la Comisión Ambiental Metropolitana (CAM) y la Sociedad Alemana de Co-operación Técnica (GTZ) se hizo un estudio sobre instrumentos económicos.

247


En el año 2000, con fondos fiscales se contrató a un consultor para quedesarrollara una propuesta de norma que contemple los elementos de la legisla-ción estadounidense y brasileña, y que a la vez pueda funcionar en el contextomexicano para el reciclado de pilas.

FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES LOCALES EN MATERIADE RIESGO

Se ha promovido la capacitación del personal de las subdelegaciones de medioambiente de la SEMARNAP, así como de las autoridades estatales y municipales.Dicha capacitación proporciona conocimientos sobre los estudios de riesgo, yaspectos generales en materia de actividades altamente riesgosas. Para esto, sehan instrumentado cursos regionales de capacitación en riesgo ambiental, im-partidos por la iniciativa privada bajo la supervisión de la DGMR AR; estanciastemporales de miembros de la DGMR AR; asesorías sobre el uso de medios elec-trónicos a través de la pagina WEB del INE; cursos de especialización y diplo-mados organizados por instituciones de educación superior, así como porOrganizaciones No-Gubernamentales; y la publicación del libro: Promoción de laPrevención de Accidentes Químicos.

Se ha promovido ante la Universidad Metropolitana Campus Azcapotzal-co y la Universidad Regiomontana, la inclusión de la materia de evaluación deriesgos ambientales en sus programas curriculares de Maestría y Licenciatura,respectivamente.

En los últimos dos años, personal de la DGMR AR participó en cursos,ponencias, talleres y diplomados organizados por la industria, sector público yla academia en diferentes entidades federativas donde se ha detectado que reali-zan actividades altamente riesgosas. En este sentido, se organizaron 29 eventosdonde se capacitaron aproximadamente a 1,200 personas sobre administraciónde riesgos ambientales y programas para la prevención de accidentes.

Hasta 1996, se aprovechó el esquema establecido en el Reglamento deImpacto Ambiental, que implantaba un registro de prestadores de servicios parala realización de estudios de impacto ambiental.

Desde 1996 se han desarrollado los perfiles profesionales, lineamientos ycriterios técnicos de evaluación para contar con evaluadores privados de estu-dios de riesgo. El avance que se tiene es el siguiente:• Perfiles profesionales al 100%;• Lineamientos al 50%; y• Criterios técnicos al 50%.

Una vez realizada la parte que falta de cubrir se someterá a consideracióndel área jurídica del INE.


248

VERIFICACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LA LEY EN MATERIADE RIESGO/AUTORREGULACIÓN

Verificación

a) Desde 1997, la Dirección General de Inspección Industrial de la PROFEPA

mantiene una estrecha coordinación con la DGMR AR con el objeto de darseguimiento en campo al cumplimiento de los términos y condiciones es-tablecidas en las resoluciones emitidas en materia de riesgo ambiental. Paraello, se efectúan reuniones periódicas en donde se les proporciona la in-formación técnica necesaria (copia de las resoluciones e informes técnicos)y se analizan los casos que representan una problemática tanto social co-mo ambiental.

b) En el año 2000, se han tenido reuniones de trabajo con la Dirección Ge-neral de Regulación Ambiental del INE con el objeto de conocer el siste-ma de información contenido en las cédulas de operación anual ydeterminar su potencial para identificar establecimientos y zonas que de-ban considerarse de alto riesgo por los volúmenes de materiales peligrososmanejados, emisiones contaminantes y residuos generados, así como porla vulnerabilidad del sitio.

Autorregulación

a) La DGMR AR estableció los términos condicionantes para la realización delas auditorias anuales de seguridad en instalaciones industriales. Además,validó los resultados y reportes derivados de las mismas.

b) También se analiza, conjuntamente con la ANIQ, el contenido del Progra-ma de Responsabilidad Integral, con el objeto de establecer mecanismosde validación para el cumplimiento de la normativa en materia de riesgoambiental.

ORDENAMIENTO ECOLÓGICO DEL TERRITORIO

Para incorporar en el ordenamiento ecológico del territorio el criterio por el quese consideran los posibles impactos adversos que sobre la población, sus bienesy el ambiente puedan llegar a tener las actividades consideradas altamente ries-gosas, la DGMR AR participó, junto con la Dirección General de Ordenamien-to Ecológico e Impacto Ambiental del INE, en la elaboración del Proyecto deOrdenamiento Ecológico de la Desembocadura del Río Pánuco de la Región deSalina Cruz y Cuenca Baja del Río Coatzacoalcos.

VI. H ACIA LA CONSOLIDACIÓN DE LA POLÍTICAEVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA NACIONAL DE MATERIALES PELIGROSOS …

249

UN NUEVO CONTEXTO PARA DEFINIR LAPOLÍTICA DEL MANEJO DE LOS MATERIALESPELIGROSOS, LOS RESIDUOS,LAS ACTIVIDADES ALTAMENTE RIESGOSAS,LA PREVENCIÓN DE LA CONTAMINACIÓNY LA REMEDIACIÓN DE SUELOS

A partir de una valoración general de los avances y re-sultados presentados en los capítulos anteriores, en este apartado se perfilan recomendaciones básicas

para avanzar la política en sus ámbitos de materiales peligro-sos, residuos, actividades altamente riesgosas, prevención dela contaminación y remediación de suelos. En los subsecuen-tes apartados se presentan recomendaciones específicas parael mejoramiento de la gestión ambiental.

Puesto que el México del inicio del siglo XXI enfrentacircunstancias distintas a las existentes antes del periodo1995-2000, la política relativa al manejo de los materialespeligrosos, así como a la gestión de todo tipo de residuos,de las actividades consideradas como altamente riesgosas ya la protección y remediación de los suelos contaminadosrequiere de ajustes que respondan a las nuevas circunstan-cias, sin dejar de considerar el valioso aprendizaje obtenidoen la materia en los últimos años.

V I . HA C I A L A

CONSOLIDACIÓN

D E L A POL ÍT ICA


250

Entre los factores a considerar en la reformulación de esta política públicaexiste uno central que consiste, por un lado, en capitalizar el conocimiento de-rivado de las experiencias nacionales referidas en este documento y, por otro,en aprovechar la ventaja que proporciona el rezago con el cual se han regulado,controlado y atendido las cuestiones aquí señaladas, para aprender tanto de loserrores cometidos en México y otros países como de los éxitos alcanzados conla adopción de esquemas innovadores basados en el sentido común y en la com-binación de instrumentos de gestión obligatorios y voluntarios. Todo ello sinolvidar las implicaciones de la globalización de la economía, las derivadas de losdiversos tratados comerciales suscritos por México, las resultantes de los proble-mas ambientales de consecuencias mundiales como el cambio climático o el de-terioro de la capa de ozono, así como de las nuevas tendencias tecnológicas, entreellas la introducción de organismos transgénicos.

En este orden de ideas, por ejemplo, debe tenerse en cuenta que en Méxi-co la normatividad en la materia partió, al igual que en otros países, de las lla-madas legislaciones de primera generación, las que se caracterizan por ser de tiporeactivo; esto es, enfocadas a hacer frente a las consecuencias negativas deriva-das de los modelos iniciales de desarrollo industrial y de la introducción al co-mercio y liberación al ambiente de una gran diversidad y volumen de materialespeligrosos, centradas en el comando y control, así como en los llamados con-troles al final de los procesos o al final del tubo. Esta clase de normatividad fuereemplazada por una segunda generación tendente a introducir enfoques preven-tivos, con base en el razonaminento de que es menos costoso prevenir que re-mediar, en la cual se han prescrito formas precisas e incluso modalidadestecnológicas específicas para alcanzar los fines que se persiguen, sin considerarlas diversas circunstancias de las diferentes regiones en las que se aplican.

La evaluación de los costos y consecuencias de la aplicación de uno u otrotipo de normatividad ha llevado a descubrir oportunidades de lograr las mismasmetas que se persiguen a un costo mucho menor, mediante el empleo de otraclase de instrumentos que inducen la innovación tecnológica y liberan la creati-vidad de los agentes sociales para resolver los problemas de una forma más rá-pida, económica y aceptable desde las perspectiva tanto ambiental como social;además, acorde a sus propias necesidades y circunstancias. Más aún, se ha puestoen evidencia que este último tipo de enfoques permiten lograr esos objetivos conun número de funcionarios públicos menor, más eficientes y con gran capaci-dad catalizadora y de concertación entre los distintos sectores y actores sociales,con los cuales establecen alianzas para promover su cooperación. Para poderaplicar tales enfoques ha sido necesario cambiar la normatividad de manera queconsidere como válido el que los particulares propongan alternativas para resolverlos problemas, lo que ha permitido obtener resultados sorprendentes.

Para conseguir lo anterior, también ha sido necesario contar con buenossistemas de información que permitan a los países sustentar sus decisiones en


251

un conocimiento pleno de sus realidades, lo cual incluye indicadores de desem-peño y de resultados que ref lejen en qué medida se reducen los efectos adver-sos en el ambiente y la salud al instrumentar las políticas. Asimismo, ello requiereun nivel apropiado de educación ciudadana y el desarrollo de capacidades pro-fesionales y tecnológicas que sustenten las nuevas formas de atender los proble-mas ambientales.

No se pueden ignorar los ejemplos paradójicos que evidencian que, a pe-sar de los avances referidos líneas arriba, no se ha logrado revertir de manerasignificativa la generación de residuos de toda índole, aunque las estadísticasmuestren que el reciclado se ha incrementado considerablemente como resulta-do de los nuevos enfoques regulatorios y los no regulatorios. Por esto, organis-mos como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico(OCDE) han planteado una propuesta de política pública más centrada en laprevención de la generación de los residuos.

Esta nueva circunstancia lleva a considerar que, por una parte, no puedeni debe separarse la gestión de los materiales peligrosos de la de los residuospeligrosos, pues es la prevención del empleo de los primeros la que evita la ge-neración de los segundos. Por otra, tampoco es viable económica, social ni am-bientalmente separar la regulación de los residuos peligrosos de la de los residuosindustriales no peligrosos y los sólidos municipales, ya que las fronteras entreunos y otros son intangibles y a todos aplican los mismos principios de preven-ción, minimización en su sentido global y manejo integral y ambientalmenteadecuado.

El enfoque de sistemas, holístico o de ciclo de vida integral, aplica perfec-tamente a la gestión de los materiales peligrosos, residuos de toda índole, acti-vidades consideradas altamente riesgosas y protección y remediación de sueloscontaminados, ya que existe un hilo conductor entre ellos. Es innegable que debeprevalecer un enfoque multimedios, que prevenga la transferencia de contami-nantes de un medio a otro, lo que a su vez lleva a reforzar la importancia de laadopción de métodos y tecnologías más limpias de producción en el marco deldesarrollo industrial en México.

En este sentido, es preciso incidir en la integración del Plan Nacional deDesarrollo y del Programa de Medio Ambiente para el periodo 2001-2006, in-troduciendo esta nueva visión, sin lo cual el reparto de presupuesto seguirá pri-vilegiando la atención de los residuos peligrosos, a expensas de las otras áreasque desarrolla la DGMR AR, las que requieren que se eleve el nivel de atencióny consideración al respecto, no tan sólo por parte del gobierno sino de la mis-ma sociedad.

Además, se deberá promover la estrecha vinculación de las demás áreas delInstituto Nacional de Ecología (INE) que realizan actividades que contribuyen ala prevención de la contaminación o al mejoramiento del desempeño ambien-tal de la industria, para poner en práctica el enfoque multimedios.


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Más aún, deben iniciarse proyectos y procedimientos para vincular estre-chamente las actividades de prevención de la contaminación con aquellas desti-nadas a proteger las áreas naturales y la vida silvestre, pues una de las mayoresamenazas que se ciernen sobre ellas es la degradación de los estratos ambienta-les (aire, agua, suelos, alimentos) provocada por la contaminación química, quepuede causar de manera imperceptible la desaparición de especies.

Dado lo anterior, se recomienda la integración de Programas Operativosque instrumenten el Programa de Medio Ambiente y el Plan Nacional de Desa-rrollo 2001-2006, centrados en procesos que vinculen a las distintas áreas de laSEMARNAP con competencia en la materia.

Un acercamiento de este tipo a la prevención y solución de problemasambientales también lleva a admitir que se requiere de una reorganización de laDGMR AR, así como del INE, para aumentar el grado de interacción y comple-mentaridad técnica entre todos sus miembros, vincular sus actos de autoridad yacrecentar las oportunidades de relacionarse con otras dependencias guberna-mentales y organizaciones civiles a fin de que, con la participación de todos, serediseñen e instrumenten políticas, planes y programas que respondan a losnuevos retos. Por ejemplo, debe fortalecerse la relación con la Secretaría de Sa-lud, en particular con la Dirección General de Salud Ambiental en la medidaque su Reglamento en la materia cubre los aspectos sanitarios que complemen-tan a aquellos de carácter ambiental a los que hemos hecho referencia, y dadoque se comparten actos de autoridad relativos a la regulación de los materialespeligrosos y la prevención y reducción de sus riesgos.

A manera de resumen, pueden resaltarse los siguientes aspectos a conside-rar en la redefinición de la política en las materias competencia de la DGMR AR:1) Integración de la gestión de:• Los materiales y residuos peligrosos.• Los residuos de toda índole.• La prevención y reducción de riesgos químicos ambientales y de los acci-

dentes en actividades consideradas altamente riesgosas.• La protección del suelo, incorporando disposiciones en todas las materias

antes señaladas para prevenir que éste se contamine por el manejo inade-cuado de materiales peligrosos y residuos de todo tipo.

2) Adopción de enfoques basados en:• Criterios de riesgo/oportunidades de éxito/la prevención en todas las esferas.• La vinculación efectiva entre los criterios y métodos de evaluación de im-

pacto y riesgo, así como de las iniciativas de ordenamiento ecológico.• Diseño y aplicación de instrumentos regulatorios y no regulatorios que

induzcan la innovación y aplicación de medidas costo-efectivas basadas enel sentido común.


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• Procesos que cubran de manera holística los aspectos a considerar parainstrumentar con éxito los proyectos que darán cumplimiento al ProgramaSectorial y al Plan Nacional de Desarrollo.

• Integración y mejora de la calidad de los actos de autoridad y de los trámi-tes administrativos.

• Promoción y apoyo a la desconcentración y descentralización.• Fomento a la participación pública.• Establecimiento de alianzas y sinergias.• Desarrollo y aplicación de indicadores de desempeño y de resultados, para

evaluar la instrumentación de la política• Capacitación del personal para mejorar su desempeño.• Participación estratégica en los foros internacionales, aprovechamiento de

la cooperación técnica internacional para el fortalecimiento de capacidadese intercambio de experiencias con los países de América Latina que pue-dan beneficiarse de los avances logrados.

En los siguientes apartados se presenta brevemente una serie de recomen-daciones que consideran tanto las urgencias como las necesarias reformas demayor alcance. En estas recomendaciones y en su posible aplicación deben es-tar presentes una serie de criterios rectores que han surgido y se pueden formu-lar como preguntas guía, a saber:

¿Cuáles son los materiales peligrosos o sustancias tóxicas que necesariamen-te requieren de atención prioritaria en nuestro país y demandan medidas drás-ticas de control por los riesgos ambientales que plantean?

¿Cuáles son los residuos más riesgosos para el ambiente y la salud, y cuá-les son sus principales fuentes generadoras?

¿Cuáles son los materiales peligrosos utilizados como insumos, cuya susti-tución es posible y reduciría de manera significativa la generación de residuospeligrosos?

¿Cuáles son las actividades verdaderamente riesgosas, por la combinación defactores y la gran vulnerabilidad de su entorno, que merecerían atención prioritaria?

¿Dónde se encuentran las mayores oportunidades para prevenir o reducirla generación de residuos sólidos, o lograr su valorización?

¿Cuáles son los sitios contaminados más vulnerables que demandan aten-ción inmediata?

En estos mismos criterios rectores subyacen puntos polémicos, como son:¿Cuáles son los instrumentos de gestión que de manera costo-efectiva y

socialmente aceptable permitirían resolver cualquiera de esos problemas?¿En qué casos son los instrumentos regulatorios el mejor instrumento para

lograr las metas?


254

¿Convendría, como en otros países, crear la opción legal para poder pre-sentar propuestas sustentadas que permitan lograr las metas establecidas en laslegislaciones por otras vías más efectivas, baratas, rápidas y ambientalmente ade-cuadas?

¿Habría que terminar con la costumbre de sólo hacer modificaciones super-ficiales a las leyes, reglamentos y NOM, abrogando las que no respondan a lanueva política y elaborar otras totalmente distintas más acordes a las necesida-des y circunstancias del país?

A la DGMR AR le corresponde dar respuesta a estas preguntas de maneraque apoye a las entidades federativas a resolver sus problemas, mediante instru-mentos y estrategias innovadoras basadas en el mejor conocimiento disponiblede la realidad nacional y de los avances alcanzados internacionalmente en lasdistintas materias.

MODERNIZACIÓN DEL MARCO JURÍDICO

Cambios a la Ley

Como tarea pendiente, en el marco de la modificación al marco normativo seencuentra la revisión y reforma de la Ley General del Equilibrio Ecológico y laProtección al Ambiente (LGEEPA), para que ref leje y sustente jurídicamente lainstrumentación de la nueva política; o bien, el desarrollo de una legislaciónespecífica sobre materiales peligrosos y residuos que englobe los otros aspectosrelacionados con ellos como son: la prevención de accidentes químicos y la re-mediación de suelos contaminados.

Entre otras, deberían considerarse las siguientes posibilidades:• Integración de las áreas de impacto y riesgos de diferente índole, de las

actividades industriales que involucran el manejo de materiales y residuospeligrosos, tanto desde la perspectiva legal como administrativa.

• Incorporación de mecanismos que permitan a los particulares la adopciónde medidas alternativas para lograr las metas ambientales que persigan lasdisposiciones jurídicas, más costo-efectivas y cuyos logros puedan evaluar-se mediante indicadores de resultados.

• Introducción de procesos que permitan la desconcentración y descentra-lización gradual, planificada, financiada y responsable de las facultades deregulación, emisión de autorizaciones y control en las distintas materias.

• Sustento jurídico al establecimiento de alianzas entre sectores y organiza-ciones que brinden apoyo a la instrumentación de las políticas y cumpli-miento de las disposiciones legales; incluyendo la creación de cuerpos deasesores y contribución de peritos privados.

• Ampliación de las facultades de regulación y normalización de todo tipode residuos, centradas en el establecimiento de las bases jurídicas para fo-


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mentar e incentivar la prevención de la generación, facilitar su reciclado,sustentar su tratamiento, en particular con recuperación de energía, y des-tinar el confinamiento sólo a aquellos residuos que no puedan ser maneja-dos de otra manera

• Eliminación de las barreras que se oponen o elevan los costos de la mini-mización de la generación de residuos de toda índole y su manejo integraly ambientalmente adecuado.

• Fundamentación legal de los actos de autoridad que permitan lograr elmanejo ambientalmente adecuado de los materiales peligrosos a todo lolargo de su ciclo de vida integral.

• Creación de mecanismos que induzcan a los particulares a prevenir la con-taminación del suelo por el manejo inadecuado y, sobre todo, la disposi-ción inadecuada de materiales peligrosos y residuos de diverso tipo, asícomo para contar con los recursos financieros y disposiciones jurídicasnecesarias para sustentar la remediación de suelos contaminados que requie-ran atención prioritaria.

• Definición más precisa de la responsabilidad ante el daño que se puedaocasionar al ambiente o a terceros por el manejo inadecuado de materialespeligrosos y sus residuos.

• Establecimiento de procedimientos a seguir para compartir la vigilancia delcumplimiento de la normativa (Ley, Reglamento y NOM), con otras depen-dencias del gobierno federal con las que se emitan normas conjuntas o conlos gobiernos de las entidades federativas con los cuales se convenga enceder el control de residuos de baja peligrosidad o concurrir en la promo-ción de la aplicación de las disposiciones legales, particularmente en áreasde alta prioridad local.

• Definición de áreas en las cuales se descentraliza la regulación y el controlde los residuos peligrosos y las actividades consideradas altamente riesgosas.

• Consideración a la delegación de facultades al órgano desconcentrado odescentralizado que se cree para fortalecer a la actual Comisión Intersecre-tarial para el Control del Proceso y Uso de Plaguicidas, Fertilizantes y Sus-tancias Tóxicas (Cicoplafest).

A) APOYO A LA REFORMA DE LEGISLACIONES LOCALES

Considerados los cambios que se prevén en la normatividad federal, habrá queconsiderar cómo brindar apoyo a los congresos locales para que reformen supropio marco normativo en la materia, principalmente en lo que respecta alenfoque preventivo de la gestión de los residuos industriales no peligrosos ysólidos municipales, complementado con la promoción de sistemas de manejointegral que privilegien la valorización de dichos residuos y eviten que vayan aparar a los sitios de disposición final.


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Asimismo, se deben establecer mecanismos que permitan incidir en laslegislaciones y regulaciones del desarrollo urbano y zonificación de los usos delsuelo, para incorporar disposiciones que hagan posible el control efectivo de losusos del suelo en torno de los sitios donde se desarrollan actividades considera-das como altamente riesgosas. A la vez, habrá que considerar cómo incorporaren la normatividad local sobre protección civil, la posibilidad de que se desarro-llen programas municipales de prevención de accidentes químicos.

B) INSTRUMENTACIÓN DEL NUEVO REGLAMENTO EN MATERIA DEMATERIALES Y RESIDUOS PELIGROSOS Y ACTIVIDADES CONSIDERADASCOMO ALTAMENTE RIESGOSAS

En tanto se realizan los cambios a la Ley antes referidos, una de las principalestareas a desarrollar en la siguiente administración está relacionada con la instru-mentación del Reglamento en Materia de Materiales y Residuos Peligrosos y Acti-vidades Consideradas como Altamente Riesgosas que cubre también la prevenciónde la contaminación de los suelos y su remediación, lo cual implica entre otros:• Difundirlo.• Brindar capacitación al personal de la SEMARNAP involucrado en su ins-

trumentación.• Desarrollar los demás ordenamientos legales o instrumentos previstos para

la puesta en práctica de sus disposiciones.• Establecer los mecanismos para promover la acreditación y aprobación de

laboratorios y peritos a los que hace referencia.• Establecer los convenios de concertación con los fabricantes, importadores

y comercializadores que deberán establecer Planes de Manejo de los produc-tos de consumo que al desecharse se convierten en residuos peligrosos y quedeberán acopiarse para su envío a reciclado, tratamiento o disposición final.

• Brindar la asesoría para el establecimiento de los Programas de Minimiza-ción y Manejo Ambiental de los Residuos Peligrosos, en particular a laspequeñas y medianas empresas, así como catalizar los procesos para quelas redes intersectoriales de manejo ambiental de residuos y otros órganosapoyen esta iniciativa.

• Elaborar, con el concurso del sector minero y petrolero, los proyectos deNOM para el manejo de los residuos minero-metalúrgicos y de hidrocarbu-ros, así como para la remediación de sitios contaminados con ellos.

C) CONSOLIDACIÓN DE NORMAS OFICIALES MEXICANAS

Es preciso hacer un cambio significativo en el proceso de elaboración de NOM,que parta en primer lugar de un ejercicio de planificación estratégica que per-mita establecer prioridades.


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Asimismo, es conveniente aplicar los conceptos contenidos en la Ley Fe-deral de Metrología y Normalización, relativos a limitar la emisión de NOM sóloa aquellos casos en los que no puedan lograrse las metas que se persigan por otrosmedios más costo-efectivos. Esto significa elaborar, con el concurso de especia-listas en las distintas materias y disciplinas, matrices en las que se considerentodas las posibles alternativas para resolver el problema ambiental que se pre-tenda solucionar mediante un instrumento normativo, y aplicar distintos crite-rios para ponderarlas, tales como: factibilidad, costo, accesibilidad de loselementos o instrumentos requeridos, eficiencia y eficacia de los mismos, y acep-tación social, entre otros.

De igual modo, es necesario:• Fortalecer al Centro Nacional de Investigación y Capacitación Ambien-

tal, para que establezca los mecanismos y condiciones apropiadas para de-sarrollar los instrumentos normativos, y de otra índole, necesarios parala instrumentación de la política, de manera que catalice procesos de co-operación de especialistas nacionales e internacionales y de fortalecimien-to de capacidades normativas mediante la formación en el área y lainvestigación.

• Generar los incentivos para que los sectores que emplean materiales yresiduos peligrosos o cuyas actividades son consideradas como de altoriesgo elaboren, con el apoyo de especialistas o consultores, propues-tas técnicas que puedan servir de base a los anteproyectos de NOM ensus áreas.

• Diseñar y desarrollar cursos que permitan a los representantes de los di-versos sectores que participan en los grupos de trabajo y subcomités deNOM tener las bases mínimas de conocimiento sobre técnica jurídica, asícomo revisar el estado actual del conocimiento en la materia sobre la quese quiere normar.

• Acopiar información sobre la situación nacional en la materia que se quie-re normar, para estar seguros de que las NOM podrán ser aplicables porigual en todo el territorio del país, así como a todos los agentes a quienesestán dirigidas.

• Identificar y desarrollar los instrumentos complementarios e indispensablespara la aplicación de las NOM que se elaboren.

• Plantear el desarrollo conjunto de NOM para regular actividades relaciona-das con el manejo de materiales y residuos peligrosos, así como con la se-guridad y prevención de accidentes en actividades consideradas altamenteriesgosas, tanto con otras instancias del INE como con las demás depen-dencias del gobierno federal.

• Identificar y desarrollar los indicadores que permitirán evaluar si se alcan-zan los objetivos ambientales que persiguen las NOM y la relación entre elcosto de su aplicación y su efectividad.


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D) FORTALECIMIENTO DE LOS MECANISMOS DE AUTORREGULACIÓN

Habrá que abrir más los espacios para que los particulares desarrollen sus pro-pias propuestas para lograr los fines ambientales que se persiguen mediante suautorregulación; esto incluye:• Evaluar las experiencias nacionales e internacionales en la materia.• Fomentar la investigación y el desarrollo de nuevos instrumentos no regu-

latorios aplicables en los distintos campos de interés.• Identificar y aplicar indicadores de resultados ambientales alcanzados me-

diante la aplicación de los esquemas de autorregulación, para evaluar larelación entre sus costos y su efectividad.

• Crear una base de datos sobre instrumentos innovadores o de estrategiasbasadas en el sentido común y divulgar las experiencias exitosas que pue-dan servir de modelo para difundir su aplicación.

UNA MEJOR VINCULACIÓN ENTRE POLÍTICAS NACIONALES YCOMPROMISOS INTERNACIONALES

Es imprescindible la coherencia y congruencia entre las políticas, los planes y losprogramas nacionales con las posturas que adopta el país en los foros interna-cionales y en los tratados que suscribe con otros países.

Así, en el campo del comercio de las sustancias químicas, la magnitud dela producción y/o consumo de sustancias químicas ha sido considerada comouno de los indicadores más importantes del desarrollo. Al mismo tiempo, cier-tos plaguicidas organoclorados u organofosforados se están eliminando del co-mercio dado su peligrosidad y riesgo, a la vez que se desarrollan nuevasalternativas tecnológicas basadas en la bioingeniería o ingeniería genética, paramodificar los cultivos agrícolas a fin de hacerlos más resistentes a las plagas odesarrollar agentes biológicos modificados para que actúen como plaguicidas.Esto puede llegar a tener consecuencias ambientales y económicas para paísescomo México que dependen de la importación de los ingredientes activos de losplaguicidas químicos o de las nuevas tecnologías, lo cual implica la importaciónde conocimientos sobre sus riesgos y beneficios.

En el caso de los plaguicidas que se retiren del comercio en los países queadopten este nuevo enfoque tecnológico y cuyas legislaciones no les prohíbanexportar los productos químicos que retiren de su comercio, éstos serán envia-dos a los países que no cuenten con regulaciones para controlar su importacióny consumo, lo que acarreará como posible consecuencia un incremento en susriesgos y una barrera a sus exportaciones agrícolas que se verán vetadas por lapresencia de residuos de esos plaguicidas en ellas.

Los compuestos orgánicos persistentes (DDT, clordano y BPC’s), así comootras sustancias tóxicas, persistentes y bioacumulables (mercurio y cadmio), tam-


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bién saldrán del comercio por razones de riesgos, con consecuencias similaresa las antes citadas en el caso de los plaguicidas.

La participación de México en los foros internacionales

Dada la gran diversidad de foros internacionales abiertos a la participación dela DGMR AR es preciso:• Determinar, con un enfoque basado en prioridades y oportunidades para

el país y el área, qué foros se deben cubrir.• Tener una participación permanente, relevante y proactiva a través del per-

sonal mejor preparado.• Definir la agenda de México en cada foro, a partir de consultas previas a

los sectores relevantes del país.• Preparar la participación en los foros, mediante la lectura, análisis y defi-

nición de posiciones sobre los documentos a discutir.• Ref lejar en las políticas, programas y proyectos los principios, declaracio-

nes, resoluciones o acuerdos a los que se llegue en tales foros.• Asignar presupuesto y personal para desarrollar las acciones que den cumpli-

miento a los compromisos derivados de los tratados internacionales.

La oportuna atención de estos puntos permitirá a México contar con unapolítica del manejo de los materiales peligrosos, los residuos, las actividades ries-gosas y de remediación de suelos contaminados, acorde a las necesidades y losretos que impone el nuevo milenio. Con este fin, se deben aprovechar al máxi-mo las oportunidades de cooperación técnica que se ofrecen a través de los con-venios bilaterales y multilaterales suscritos por México, a través de una cuidadosaplaneación basada en prioridades y en el establecimiento de sinergias, coordinan-do dichas actividades y vinculando los proyectos que se desarrollen con el apo-yo de distintos países para que aprovechen lo mejor de las experiencias de cadauno de ellos.

Particularmente es conveniente continuar con una participación activa ycada vez más significativa en los siguientes foros:• Foro Intergubernamental de Seguridad Química de la Organización de las

Naciones Unidas para el Medio Ambiente.• Grupo de Sustancias Químicas de la Organización para la Cooperación y

el Desarrollo Económico.• Grupo de Sustancias Químicas del Acuerdo de Cooperación Ambiental de

América del Norte.• Grupo Técnico de Trabajo sobre Plaguicidas del Tratado de Libre Comer-

cio de América del Norte.• Grupo de Residuos del Programa Frontera XXI.


260

• Convenio de Basilea de la Organización de las Naciones Unidas para elMedio Ambiente.

• Red Panamericana de Manejo Ambiental de Residuos.En este punto, quedan como asuntos pendientes:

• Es importante que México tome parte y, en su caso, suscriba el instrumentovinculante que, respecto a los compuestos orgánicos persistentes, se está ne-gociando en el seno del Programa de las Naciones Unidas para el MedioAmbiente, y cuya formulación final ocurrirá en el mes de diciembre de 2000.

• El Convenio para la Protección Ambiental en la Zona Fronteriza, suscritocon los EUA, está por concluir, y será pertinente definir si se renueva oplantea otro de mayores alcances, que incluya un mayor intercambio deexperiencias regulatorias y no regulatorias, así como acceso a materialesdidácticos, cursos de capacitación y asesoría técnica.

• Se requiere concretar los proyectos a desarrollar para instrumentar la se-gunda fase del plan de acción regional de mercurio, definir cómo se admi-nistrarán los recursos iniciales para apoyarla, así como identificar posiblesfuentes adicionales de financiamiento.

• La realización, en México, de un taller sobre tecnologías de tratamiento deresiduos peligrosos, particularmente los clorados, para dar fin al plan deacción regional sobre bifenilos policlorados, así como para sustentar deci-siones sobre el tipo de tecnologías convenientes tanto ambiental como eco-nómicamente.

• La aprobación de los términos de referencia del plan de acción regionalsobre monitoreo y evaluación, así como el diseño de los relativos al plande acción regional sobre dioxinas y furanos, en el marco de la Comisiónde Cooperación Ambiental, ambos a ser coordinados por el Centro Nacio-nal de Investigación y Capacitación Ambiental (CENICA) que requerirá,para ello, de apoyo presupuestario y de personal.

• La aprobación del diseño e instrumentación de planes de acción regionalsobre lindano y plomo, cuyos expedientes están en el primer caso abiertosa la consideración del público y en el segundo por terminarse a fin de quese someta a consulta.

• Se encuentra en sus inicios la tercera fase del proyecto "Red Panamericanade Manejo Ambiental de Residuos" y el desarrollo del proyecto multinacio-nal que establezca las bases para promover el reciclado de pilas y baterías,envases vacíos de plaguicidas y de lubricantes usados, que significan com-promisos por parte de México y apoyos por parte de la Agencia de Coope-ración Alemana (GTZ), por lo que se debe hacer el seguimiento respectivo.

• Está por suscribirse el convenio para obtener financiamiento al proyectorelativo a la restauración de suelos, a ser apoyado por la Agencia de Co-operación Alemana (GTZ), el cual se recomienda concretar e iniciar deinmediato.


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• Deberá darse seguimiento a los proyectos de cooperación con la Agencia deInvestigación Geológica y Minera de Francia (BRGM), relacionados con sis-temas de información sobre sitios contaminados con minerales y metales yfortalecimiento de capacidades en materia de remediación de estos sitios.

• El Proyecto sobre Residuos Peligrosos, en el marco de la Comisión Ambien-tal Metropolitana (CAM) y con el apoyo de la Agencia de CooperaciónAlemana (GTZ), se encuentra en su tercera fase y requiere de seguimientopara concretar las acciones planeadas.

• Se encuentra en periodo de diseño y definición el apoyo financiero al pro-yecto para brindar asistencia técnica a los países de Centroamérica y elCaribe a fin de fortalecer sus capacidades de gestión de compuestos orgá-nicos persistentes, el cual se está negociando con el Gobierno de Canadá.Para ello, se requiere de seguimiento a fin de que se concrete y dé inicio.Dicho proyecto será coordinado por el CENICA.

• Se realizará un taller al finalizar el año 2000 para definir la forma de ins-trumentar la Resolución del Consejo de la Comisión de CooperaciónAmbiental de América del Norte, relativa a la salud ambiental de los ni-ños, cuyas conclusiones y recomendaciones permitirán orientar las accio-nes en la materia en la futura administración.

En todas estas actividades es indispensable la participación de otras áreasdel INE y de la SEMARNAP, de aquellas dependencias del gobierno federal quetambién tienen alguna ingerencia en el asunto y de la sociedad.

UNA MAYOR CONVERGENCIA ENTRE LOS PROCESOSDE DESCONCENTRACIÓN, DESCENTRALIZACIÓN YPARTICIPACIÓN SOCIAL

En dos áreas es imprescindible desarrollar iniciativas para realizar una descon-centración de algunos trámites y funciones que realiza la DGMR AR. En amboscasos se requiere que el proceso sea ordenado y gradual, y que esté acompañadode capacitación y de recursos que estén asignados en el presupuesto federal:

Residuos peligrosos. Se considera pertinente desconcentrar todos los trámites de

autorización relacionados con los residuos de baja peligrosidad y el control de

los generadores y empresas de servicios. Esto permitirá preparar en un futuro

la desconcentración de otros trámites relacionados con la regulación y el con-

trol de los residuos peligrosos.

Actividades consideradas como altamente riesgosas. Se propone desconcentrar

los análisis preliminares de riesgo y desclasificar algunas actividades, vía la modi-

ficación de los listados y criterios que las definen como altamente riesgosas, para

que en un futuro se pueda descentralizar esta responsabilidad a los estados. Asi-


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mismo, es necesario definir si a la larga se puede descentralizar la regulación y el

control de las actividades consideradas altamente riesgosas para las que se hayan

desarrollado normas de seguridad, que faciliten y simplifiquen la elaboración de

los estudios de riesgo y los programas para la prevención de accidentes.

En los dos casos, las acciones a seguir deben desarrollarse de común acuer-do con la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente. Además, se deberánampliar los espacios de consulta con las delegaciones de la SEMARNAP y con lasáreas de los gobiernos estatales y municipales responsables en el asunto. La des-concentración puede apoyar, con el tiempo, una descentralización pactada, orde-nada, progresiva y respetuosa de la opinión de los gobiernos estatales y municipales.

La Remexmar y sus Núcleos Técnicos, en entidades federativas y delegacio-nes del Distrito Federal, deben seguirse fortaleciendo. Para ello, es necesariootorgarles financiamiento para estudios; incluirlas en los Programas de DesarrolloInstitucional para apoyar la descentralización; incorporarlar en la revisión de losproyectos de NOM antes de que se publiquen en el Diario Oficial de la Federa-ción; e involucrarlas en la instrumentación de los planes y programas de mane-jo de corrientes de residuos reciclables, previstos en el nuevo Reglamento.

En el presupuesto es necesario considerar recursos para organizar, comomínimo, una reunión nacional de redes y, de ser posible, brindar apoyo finan-ciero a reuniones regionales de los Núcleos Técnicos de las zona Norte, Bajío,Centro y Sur. También es recomendable seguir apoyando a estos Núcleos en eldiseño y actualización de su página web, así como a tratar de establecer sistemasde información con un enfoque regional más que local.

Para ganar confianza en los beneficios que pueden derivar de estas redes,se deberán concretar en los próximos años proyectos que permitan obtener re-sultados tangibles. Para esto, la DGMR AR tiene que mantener su papel comofacilitadora de las redes, apoyando a las pequeñas empresas a establecer sus pro-gramas de minimización y manejo integral de sus residuos y capacitando a losservidores públicos de los tres órdenes de gobierno.

UNA ESTRECHA VINCULACIÓN ENTRE INFORMACIÓNY GESTIÓN

El desconocimiento de la realidad respecto a los materiales y residuos peligro-sos, así como las actividades altamente riesgosas, dificulta la toma de decisionessobre la materia. En este sentido, es necesario fortalecer a la DGMR AR paraque continúe la difusión de información que permita tomar decisiones que co-rrespondan a la realidad. Además, se requiere entrenar a todo el personal en eluso de esta información.

Con este propósito, se han desarrollado formatos que permiten que losmanifiestos de generación, entrega-transporte-recepción, y los informes de ma-


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nejo de residuos peligrosos se remitan a la SEMARNAP a través de medios elec-trónicos.

Se han preparado una estrategia e instrumentos para promover una am-plia campaña de comunicación del cambio de formatos, para que ésta se desa-rrolle en todo el territorio nacional, no tan sólo con el apoyo de las delegacionesde la SEMARNAP, sino también con el de los Núcleos Técnicos de la Remexmar,las cámaras y asociaciones empresariales, las asociaciones de profesionistas ytodos aquellos organismos a los que se solicitará se unan a esta iniciativa.

Al mismo tiempo, se ha previsto seguir fortaleciendo la capacidad de cóm-puto y sistemas de informática de las delegaciones de la SEMARNAP en las dis-tintas entidades federativas, así como la formulación de convenios con lasautoridades ambientales locales para crear sistemas de información compartidos,tanto locales como regionales, que se vinculen a los centros de información delos Núcleos Técnicos de la Remexmar en dichos estados.

También es pertinente mantener la asignación de recursos fiscales y obte-ner financiamiento externo para continuar con la consolidación del sistema deinformación general de la DGMR AR, que comprende la información sobre ma-teriales peligrosos, actividades consideradas altamente riesgosas, remediación desuelos, y residuos sólidos municipales e industriales no peligrosos.

Por último, se deberá prestar atención al diseño y ejecución de un proyec-to de construcción y aplicación de indicadores de desempeño de los distintosinstrumentos de gestión, así como definir situaciones basadas en ciertos pará-metros ambientales o sanitarios que se puedan utilizar como indicadores paraevaluar los resultados que sobre ellos tiene la puesta en práctica de la política.

CONTINUIDAD EN EL FOMENTO A LA INFRAESTRUCTURADE SERVICIOS DE MANEJO DE RESIDUOS PELIGROSOS

Con base en los sistemas de información locales y regionales, con el apoyo delos Núcleos Técnicos de la Remexmar, así como con la participación de los in-versionistas interesados en la creación de infraestructura de servicios para elmanejo de residuos peligrosos, se deberá seguir el ejercicio de planificación es-tratégica del desarrollo de dicha infraestructura para que responda a las necesi-dades de las distintas entidades federativas y regiones, así como para evitar quese construya infraestructura que sea subutilizada.

Se recomienda seguir brindando asesoría a las empresas que estén intere-sadas en crear confinamientos o centros para el confinamiento, reciclado y tra-tamiento de residuos peligrosos, con la participación de todas las áreas del INEque intervienen en la emisión de autorizaciones, para que los proyectos se pre-paren de manera satisfactoria antes de ser presentados para solicitar su consi-deración con fines de autorización. Para que estos proyectos cuenten con laaprobación previa de las autoridades y comunidades locales, se ha sugerido a los


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inversionistas presentarlos primero ante ellas, así como ante los Núcleos Técni-cos de las redes de la Remexmar en las entidades federativas correspondientes.

Se considera también pertinente mantener actualizada la información que seproporciona a través de la página web del INE, tanto de las empresas de serviciosde manejo de residuos peligrosos autorizadas, como de los proyectos en evaluación,indicando el tipo de tecnologías que emplean, su capacidad instalada y ubicacióngeográfica, para poder realizar el seguimiento de la cobertura de los mercados deresiduos peligrosos que requieren manejo adecuado en cada entidad.

El desarrollo de la infraestructura debe ser parte de un plan que incorpo-re la definición de políticas respecto de tecnologías particulares (por ejemplo,incineración), el desarrollo de los instrumentos regulatorios que den certidum-bre jurídica no sólo a las empresas que crean la infraestructura sino a la socie-dad en cuanto al desempeño ambiental de ésta, así como de los procedimientosadministrativos de autorización y de acceso por medios electrónicos reservadosa cada promovente para que haga el seguimiento de su trámite, que estén publi-cados en el Diario Oficial de la Federación y que eviten que los particulares ten-gan trato directo con los dictaminadores.

El CENICA desarrollará los perfiles curriculares de los diferentes tipos depersonal que laboran en las empresas de servicios: gerentes, operadores de equi-po, trabajadores que manejan los residuos peligrosos, para que éstos permitanel desarrollo de cursos de capacitación en todo el territorio nacional y de siste-mas de acreditación de la capacitación, para garantizar que la operación de ta-les empresas se realice de manera segura y ambientalmente adecuada.

UN MAYOR ÉNFASIS EN LA MINIMIZACIÓN Y MANEJOINTEGRAL DE RESIDUOS PELIGROSOS EN ZONAS PRIORITARIAS

a) Zona Metropolitana del Valle de México

En el marco de las actividades que se realizan en el Grupo de Suelo, Subsuelo yResiduos, con el apoyo de la Agencia de Cooperación Alemana (GTZ), debe con-tinuar el desarrollo de las acciones previstas en el proyecto establecido respectoa la minimización y manejo integral de residuos peligrosos en esta zona, así comoincorporar aquellas otras que se considere pertinente por la oportunidad quebrindan de lograr los objetivos que se persiguen en esta materia. Entre las ac-ciones a las que se hace referencia se encuentran:• El diseño e instrumentación del Plan de Manejo de Residuos Peligrosos para

la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM).• El diseño e instrumentación del proyecto de reciclaje de aceites lubrican-

tes usados que se generan en talleres automotrices.• La promoción de la aplicación de los manuales desarrollados para identi-

ficar oportunidades de minimización y manejo integral de residuos en las


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industrias de la fundición, metal-mecánica, galvanoplastia, química básica,textil e imprenta.

• La creación y actualización continua de un sistema de información com-partida sobre la generación e infraestructura de manejo de residuos peli-grosos en la ZMVM.

• La promoción de creación de infraestructura de servicios de manejo deresiduos peligrosos que responda a las necesidades de la ZMVM.

• La capacitación del personal de las tres instancias que conforman el Gru-po de Suelos, Subsuelo y Residuos, involucrado en actividades relaciona-das con la instrumentación del proyecto.

En la medida que se diseñen otros proyectos para el acopio y envío a reci-clado, tratamiento o disposición final de otras corrientes de residuos peligrosos,se buscará la forma de instrumentarlos en la ZMVM.

b) León, Guanajuato

En el marco del Convenio establecido para sanear la cuenca del Río Turbio ydisminuir la presión que ejercen sobre ella las descargas de residuos generadospor la industria curtidora de la ciudad de León, Guanajuato, que representa cercade 60% de la industria de este giro del país, se desarrolló un manual para iden-tificar oportunidades de minimizar la generación de residuos peligrosos y de darun manejo ambientalmente adecuado a todos los residuos de este sector.

Aunado a lo anterior, se ha buscado involucrar a instituciones de investiga-ción y educación técnica que han sido creadas para brindar apoyo a la industriadel cuero y del calzado en León, tales como el Centro de Investigación y AsesoríaTecnológica en Cuero y Calzado, A.C. (CIATEC) y la Universidad Tecnológica dela Secretaría de Educación Publica, para que colaboren en actividades de capacita-ción basadas en el manual, así como de asesoría técnica. También, se creó el Nú-cleo Técnico de la Remexmar en Guanajuato, que es presidido por dichaUniversidad, del cual forman parte el CIATEC, la Cámara de la Curtiduría y elInstituto de Ecología del Estado, que es el Centro Estatal de Información de la Red.

Con apoyo del CIATEC y del CENICA, se realizó un muestreo y análisisrepresentativo de diversos residuos de la industria de curtidora, para sustentaren su caso, la desclasificación de algunos de ellos como peligrosos y eliminarlosde los listados de la NOM 052 que clasifica a los residuos como peligrosos.

Dado que el convenio al que se hace referencia termina en el año 2000 sinque se hayan cumplido todas sus metas, es preciso realizar un análisis objetivo decuáles han sido las barreras que se han opuesto a que numerosas empresas aúnno mejoren sus procesos, a pesar de que existen evidencias de que los que lo hanhecho han conseguido reducir sus presiones al ambiente y tener beneficios econó-micos. Este proyecto debe continuar hasta lograr los resultados esperados.


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PROMOCIÓN DEL RECICLADO FOCALIZADA POR CORRIENTESESPECÍFICAS DE RESIDUOS PELIGROSOS

a) Acumuladores usados

El ejemplo del reciclado de los acumuladores usados es una muestra de las opor-tunidades que existen para la participación de los fabricantes, los comercializa-dores y los consumidores en proyectos para lograr el acopio y envío a recicladode productos de consumo que al desecharse se convierten en residuos peligro-sos. La Asociación de Empresas Productoras de Acumuladores, y en particularuna de sus asociadas, desarrolla actualmente manuales y otros medios de comu-nicación para promover que en todas las entidades federativas y con el apoyode las redes de la Remexmar, se logre el acopio de todos las acumuladores usa-dos y su manejo ambientalmente adecuado. Con base en este ejemplo, se dise-ñarán otros proyectos similares.

b) Envases vacíos de plaguicidas

Desde 1995, inició un proyecto piloto para establecer el Programa Conservemos unCampo Limpio, con el apoyo de la Asociación Mexicana de la Industria Fitosanita-ria, A.C., mediante el cual se limpiarán los campos en los cuales se han abandona-do envases vacíos de plaguicidas. Se busca extender este proyecto a todo el país a travésdel desarrollo de disposiciones normativas, así como con el concurso de los NúcleosTécnicos de las redes de la Remexmar en las distintas entidades federativas.

c) Pilas usadas

Con el apoyo voluntario de una empresa de telefonía celular, se desarrolló unproyecto piloto para el acopio y reciclado de pilas níquel-cadmio usadas por susteléfonos. Esta acción mostró la necesidad de contar con disposiciones norma-tivas que faciliten y hagan costo-efectivos los esfuerzos en la materia. Este pro-yecto también se incluirá en las iniciativas que se desarrollarán en todo el paíspara prevenir que residuos de esta índole vayan a parar a los tiraderos de basu-ra a cielo abierto o a los rellenos sanitarios.

d) Llantas usadas

Actualmente, se trabaja en una NOM que permita dar un manejo ambientalmen-te adecuado a las llantas usadas, así como promover sus diferentes modalidadesadecuadas de reciclado, procesamiento y disposición final. De igual manera y conel apoyo de la Cámara Hulera, la Cámara del Cemento y otras instancias, sedesarrolla un plan para lograr su acopio con los fines que persigue la NOM, que


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incluye el desarrollo de materiales de divulgación y asesoría. Como resultado deestas acciones, se espera apoyar a las autoridades locales a establecer en todo elpaís planes que eviten la disposición inadecuada de las llantas usadas y los ries-gos que esto lleva consigo para el ambiente y la salud.

e) Aceites lubricantes usados

El aceite lubricante usado de los vehículos automotores reviste gran interés por suvolumen de generación, la dispersión de sus fuentes generadoras, principalmentepequeños y microgeneradores, así como por su disposición inadecuada. La expe-riencia adquirida en el proyecto de promoción del acopio y reciclado de este tipode aceites usados llevó a plantear su desclasificación como residuos peligrosos (enlos EUA no se clasifican como tales). Al mismo tiempo, se emitirá una NOM enla que se indiquen los requisitos para formular combustibles alternos y especifi-car el tipo de hornos que pueden hacer uso de ellos. Con estas iniciativas se espe-ra facilitar en todo el país el acopio y reciclado costo-efectivos y ambientalmenteadecuado de estos residuos. De manera complementaria se proporcionarán a losgobiernos estatales y municipales, y Núcleos Técnicos de la Remexmar, materia-les de apoyo para la capacitación y difusión de esta iniciativa.

UNA COORDINACIÓN EFECTIVA PARA PREVENIRY MINIMIZAR ACCIDENTES QUÍMICOS

a) Foros intersectoriales

Con el concurso de las autoridades federales, estatales y municipales con com-petencia en la materia, así como de las industrias cuyas actividades son consi-deradas altamente riesgosas y las comunidades vecinas a ellas se han realizadosimulacros para evaluar la puesta en práctica de los programas para la preven-ción de accidentes, los cuales han sido un éxito. Esto reafirma la importanciade esta iniciativa y la necesidad de continuar llevándola a cabo, para identificaroportunidades de mejorar la prevención, así como la preparación y la respues-ta local a los accidentes en caso de que ocurran.

Asimismo, se requiere continuar promoviendo la creación de los Comi-tés Locales de Ayuda Mutua en aquellas zonas industriales que albergan acti-vidades consideradas altamente riesgosas, ya que esto permitirá optimizar ypotenciar la infraestructura en seguridad y respuesta a emergencias, lo queconduce a mayores niveles de protección y participación de la población ale-daña a dichas zonas.


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b) Declaratoria de zonas intermedias de salvaguarda

El grado de dificultad que implica el establecimiento de las zonas intermedias desalvaguarda, que permitan controlar los usos del suelo en torno a las actividadesconsideradas altamente riesgosas, por el número de actores y sectores que intervie-nen, así como los problemas relacionados con los derechos de propiedad que sepresentan, se hace evidente si se considera que de 1988 a 1998 sólo se declaró unade estas zonas, sin concretarse la adquisición de los terrenos vecinos a la empresaaltamente riesgosa. Para tener éxito en este tipo de iniciativas se deben tambiénefectuar cambios en las leyes y reglamentos locales relativos al desarrollo urbanoy los usos del suelo, por lo que se debe trabajar por promover tales cambios.

c) Programa de Prevención de Accidentes Químicosde León, Guanajuato

La autorización de la construcción de un centro comercial de alta densidad veci-no a una planta de distribución de combustibles, considerada como una actividadaltamente riesgosa en la ciudad de León, Guanajuato, dio lugar al establecimien-to de un grupo de trabajo en el cual representantes de la DGMR AR, del Gobier-no del estado de Guanajuato y del Municipio de León, junto con representantesdel centro comercial y de la planta a la que se hace referencia, establecieran unconvenio de colaboración para prevenir accidentes y minimizar sus consecuenciasen caso de que ocurran. En dicho convenio se acordaron diversas acciones, entrelas cuales se encuentra el cambio de ubicación del ducto que lleva los combusti-bles a la terminal, el establecimiento de un comité local de ayuda mutua entre elcentro comercial y la empresa distribuidora de los combustibles, así como el desa-rrollo de un Programa Municipal de Prevención de Accidentes Químicos por partede las autoridades municipales. Es necesario que se haga el seguimiento de todaslas acciones convenidas y, de ser posible, que se desarrolle un foro seguido de unsimulacro para asegurar que se cuenta con todos los medios necesarios para pre-venir y responder a un accidente en la citada planta.

d) Fortalecimiento de la capacidad institucionalpara la evaluación de proyectos prioritarios

Es necesario renovar los convenios con las industrias paraestatales (PEMEX y Co-misión Federal de Electricidad) para continuar el fortalecimiento de las capaci-dades de atención para la evaluación de los estudios de riesgo y los programasde prevención de accidentes promovidos por dichos sectores, así como para par-ticipar en la elaboración de la normatividad correspondiente para que se siste-maticen los aspectos que son comunes a sus proyectos y se facilite su evaluaciónreduciendo los tiempos de respuesta y los rezagos existentes.


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CASOS DE ESTUDIO SOBRE REMEDIACIÓN DE SITIOSCONTAMINADOS CON MATERIALES Y RESIDUOS PELIGROSOS

No sólo existe un número elevado de sitios contaminados con materiales y resi-duos peligrosos en el país, sino que muchos de ellos se han vuelto problemascrónicos ante la extrema dificultad para abordarlos, sobre todo cuando se tratade lugares abandonados por empresas que desaparecieron, incluso migrando aotros países, lo cual plantea tanto dificultades legales como retos económicos,ante la falta de mecanismos para costear su limpieza. Además, se carece de unamemoria institucional que sistematice y difunda las experiencias derivadas de losesfuerzos por limpiar algunos de esos sitios, razón por la cual se ha conforma-do un conjunto de casos de estudio de los cuales se generen lecciones aplicablesa otros que presentan características similares, como los ejemplos que se citana continuación, respecto de los cuales habrá que hacer un seguimiento.

a) Sitios contaminados con hidrocarburos en Tabasco

El proyecto, que se encuentra en curso para determinar las alternativas más costo-efectivas para remediar sitios contaminados con hidrocarburos en los sitios deextracción de éstos en Tabasco, está previsto que continúe con nuevas fases queincluyan la caracterización de los suelos de la zona y la aplicación de la metodo-logía de evaluación de riesgos ecológicos para definir las mejores opciones tec-nológicas de remediación y los grados de limpieza en dichos sitios. Estos proyectosestán financiados por PEMEX Perforación, Extracción y Producción, en ellosparticipan investigadores nacionales e internacionales, y su evaluación cuenta conla asesoría de especialistas japoneses que colaboran con el CENICA.

b) Sitios contaminados con plaguicidas

En dos sitios distintos, en Guanajuato y San Luis Potosí, se han desarrollado pro-yectos tendentes a eliminar la contaminación por plaguicidas en el interior deempresas productoras de agroquímicos, mediante el uso de diferentes alternativastecnológicas, que deberán analizarse en función de los resultados obtenidos, asícomo de la relación entre el costo y la efectividad de las medidas de limpieza adop-tadas, y de las características de cada uno de los sitios y tipos de contaminación.

c) Sitios contaminados con carbón-azufre

En dos sitios de Veracruz se han producido depósitos de miles de toneladas deresiduos conteniendo carbón-azufre, en uno de los cuales se han producido re-petidas veces incendios con emisión de gases sulfurosos. Uno de esos sitios serápróximamente objeto de limpieza y las lecciones que deriven de ello deberán


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analizarse para determinar las medidas a adoptar en el otro sitio, dado que exis-ten distintas alternativas para atender este tipo de problemas.

d) Sitios contaminados con cromo

En San Francisco del Rincón, Guanajuato, se desarrolla un proyecto modelo enuna empresa local a través del cual se busca solucionar el problema creado porla acumulación de residuos que contienen cromo. En este proyecto participa elInstituto de Geografía de la Universidad Nacional Autónoma de México y suresultado es la construcción de una planta, con una inversión multimillonaria,que permitirá transformar esos residuos en tierras neutras. El interés adicionalde este proyecto es que permite también utilizar como insumo del proceso detransformación de residuos en las tierras neutras los residuos peligrosos de otraindustria local ubicada en Salamanca.

En Tultitlán, Estado de México, existe un sitio abandonado en el cual unaempresa que producía cromatos dejó un pasivo de residuos que contienen cromo,los que se reunieron en un depósito de más de 70 mil toneladas, como se ha cita-do en la introducción de este documento. Se han realizado diversos estudios paradeterminar el estado actual del sitio y de los terrenos aledaños a fin de determi-nar las medidas que se adoptarán para limpiar dicho sitio. La DGMR AR, ha cola-borado en estas iniciativas y se deberá hacer el seguimiento del proyecto.

e) Sitio contaminado con residuos sulfurosos

En Salamanca, Guanajuato, existe un depósito de residuos sulfurosos —parte delos cuales se han solidificado—, y en el cual ocurrió la muerte de un joven, he-cho que desencadenó una serie de acciones que llevaron a la empresa que depo-sitó ahí tales residuos a establecer el compromiso de proceder a su neutralizacióny confinamiento. Es necesario hacer el seguimiento de este proyecto hasta queconcluya y se cierre el sitio.

UNA MEJOR ATENCIÓN A PROYECTOS ESPECIALES

a) Sistema de Manejo Ambientalpara la Administración Pública Federal

La SEMARNAP, con el apoyo de dependencias tales como la Comisión para elAhorro de Energía, ha establecido el Sistema de Manejo Ambiental para la Ad-ministración Pública Federal, a través del cual promueve que todas las depen-dencias del gobierno federal, e incluso las estatales y municipales, desarrollenuna cultura ambiental y adopten proyectos para ahorrar energía y agua, así comoreciclar materiales de consumo, tales como el papel, empleados en las oficinas.


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La capacidad de convocatoria y de organización con la que se cuenta parael desarrollo de este Sistema, así como la coincidencia con los objetivos de mi-nimización y manejo integral ambiental de todo tipo de residuos, que promue-ve la DGMR AR, apoyada por los Núcleos Técnicos de la Remexmar, hacenevidente que la vinculación con esta actividad contribuirá a crear sinergias. Estoes patente si se considera que en todos estos organismos públicos consumenlámparas f luorescentes que contienen mercurio, pilas níquel-cadmio de teléfonoscelulares, y se cuenta con f lotillas de automóviles que consumen y desechan acu-muladores, llantas y lubricantes usados, así como convertidores catalíticos. Porlo tanto se considera al gobierno como un cliente de consideración, así que seprevé la posibilidad de establecer relaciones cliente-proveedor que faciliten quelos productos de consumo a los que se hace referencia, al desecharse puedan serdevueltos a los proveedores.

La DGMR AR ha sido invitada a participar de manera regular en las reunio-nes y grupos de trabajo relacionados con este Sistema, para planear en el futu-ro proyectos en forma conjunta.

b) Programa Municipios Saludables

La Secretaría de Salud ha establecido el Programa Municipios Saludables, el cualtiene una amplia capacidad de convocatoria dado que en sus actividades partici-pan cerca de 1,500 ayuntamientos y 24 redes estatales que agrupan diversosintereses y formas de organización para llevar a cabo programas de promociónde la salud, entre los que se encuentra el manejo integral de los residuos sóli-dos municipales. Situación, esta última, que también deben aprovechar la DG-

MR AR y los Núcleos Técnicos de la Remexmar para establecer alianzas,intercambios de experiencias y proyectos conjuntos. Por tal razón también se hanestablecido contactos y se ha asistido a reuniones para identificar oportunida-des de colaboración. Cabe señalar que este Programa está apoyado por la Orga-nización Panamericana de la Salud, que también brinda apoyo a la RedPanamericana de Manejo Ambiental de Residuos.

Evolución de la política nacional de materiales peligrosos, resi-

duos y actividades altamente riesgosas, se terminó de impri-

mir en octubre de 2000, en los talleres de Jiménez Editores

e Impresores, S.A. de C.V., Callejón de Lago Mayor 53,

Col. Anáhuac, C.P. 11320, México D.F. La composición

tipográfica y el cuidado de edición estuvieron a cargo de

Enkidu Editores, S.A. de C.V.

evolución de la gestión de los rp

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