OCTUBRE 2015

Estrategia de trabajo a desarrollar por el observatorio

nacional de los derechos de la niñez

Consejo Nacional de la Infancia

Secretaría Ejecutiva

Informe final

Estrategia de trabajo a desarrollar por el observatorio nacional de los derechos de la niñez

Este informe debe ser citado como:CONSEJO NACIONAL DE LA INFANCIA (2015). Estrategia de trabajo a desarrollar por el observatorio nacional de los derechos de la niñez.

OCTUBRE 2015

Estrategia de trabajo a desarrollar por el observatorio

nacional de los derechos de la niñez

Índice

1. ANTECEDENTES 12. OBJETIVO 13. LA ESTRATEGIA 24. CARACTERIZACIÓN DEL SISTEMA DE MONITOREO 2 4.1. Qué se va a observar? ¿Qué se va a medir? 2 4.2. ¿Cómo se va a medir?, ¿a través de qué metodologías y procedimientos? 3 1. Indicadores estructurales 3 2. Indicadores de proceso 4 3. Indicadores de resultado 4 4.3. ¿Contra qué comparar?, normas, países, metas? 8 4.4. ¿El Rol de la Sociedad Civil? 8 4.5. ¿A qué públicos va dirigida la información? 8 4.6. ¿Qué productos? ¿Web?, ¿Boletines?, ¿Informes? 95. CARACTERIZACIÓN DEL ESPACIO PARA EL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO EN EL AREA 9

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ESTRATEGIA DE TRABAJO A DESARROLLAR POR EL OBSERVATORIO NACIONAL DE LOS DERECHOS DE LA NIÑEZ 1. ANTECEDENTES El Observatorio Nacional de los Derechos de la Niñez se funda en el mandato establecido por el Decreto que crea el Consejo Nacional de la Infancia, que en su artículo 2° señala que “Para el cumplimiento de su cometido corresponderá al Consejo, en especial, asesorar a la Presidenta de la República en las siguientes tareas… 7. En el diseño y administración de un sistema de información que dé cuenta de índices, estadísticas y estudios relativos a la Política Nacional de la Infancia y Adolescencia, así como en la realización de publicaciones en el ámbito de su competencia. Dicho sistema se denominará “Observatorio Nacional de los Derechos de la Niñez”1 La necesidad de contar con un observatorio nace luego de que Chile firmara en 1990 la Convención de los Derechos del Niño, dando así un paso importante para su reconocimiento como sujetos de derecho, convirtiendo de esta manera al Estado en su principal garante. En esta línea, y a fin de generar las condiciones para su ejercicio, la Convención sugirió contar con un sistema que permitiera observar los derechos de la niñez y adolescencia, monitorearlos y generar recomendaciones para orientar las políticas públicas. Asimismo, en el último informe emitido por el Comité de derechos del Niño (2007), este solicitó al Estado de Chile “que mantenga e intensifique sus esfuerzos para elaborar un sistema integral de recopilación de datos sobre la aplicación de la Convención”. Para nuestro país las ventajas de contar con un Observatorio son al menos las siguientes: a. Mantiene un diagnóstico actualizado de la situación de la niñez y adolescencia con un enfoque de

derechos. b. Mantiene a la ciudadanía en alerta sobre la globalidad de la situación de la niñez y adolescencia. c. Permite un diálogo más fluido entre los actores – públicos y privados - que tienen que enfrentar diversos

aspectos de la temática. d. Permite plantearse con una sólida base, estrategias y objetivos, comunes o sectoriales para enfrentar las

situaciones más deficitarias detectadas. e. Permite plantearse metas precisas y verificables que apunten a lograr a objetivos establecidos. f. Permite el monitoreo del avance o retroceso en diversos ámbitos. g. Sirve de fundamento para la solicitud de recursos financieros y humanos para enfrentar los desafíos. h. Mejora la exposición de la realidad chilena en los espacios internacionales que monitorean este ámbito y i. Posibilita la comparación de la situación de infancia y adolescencia con otros países. 2. OBJETIVO

1 Decreto N°21 de 2014 SEGPRES

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El Observatorio Nacional de los Derechos de la Niñez, tiene por objetivo principal monitorear, analizar y emitir recomendaciones sobre la situación de los derechos de la niñez y adolescencia en el país. 3. LA ESTRATEGIA

El objetivo planteado se logrará a través de dos estrategias o componentes: a. Generación de un sistema de indicadores de la niñez y adolescencia con perspectiva de derechos, a ser

monitoreados permanentemente y

b. Generación de un punto de encuentro para el desarrollo del conocimiento en que se profundice la situación de los derechos y los factores que los afectan.

Para el despliegue de la primera estrategia, es necesario proponer un diseño del sistema de indicadores. Este diseño, debiera - como mínimo - responder a las siguientes preguntas:

¿Qué variables e indicadores se quiere observar, qué va a medir? ¿Cómo se va a medir?, ¿a través de qué metodologías y procedimientos? ¿Contra qué comparar?, normas, países, metas? ¿Rol del comité de experto? ¿Rol del Consejo de la Sociedad Civil de la Niñez y Consejo Nacional de los Niños? ¿A qué públicos va dirigida la información? ¿Qué productos? ¿Web?, ¿Boletines?, ¿Informes?

Para el despliegue de la segunda estrategia, es necesario proponer un catálogo de los instrumentos o mecanismos que serían útiles a este propósito.

A continuación se desarrollan algunos elementos claves para el despliegue de estos dos componentes del Observatorio. 4. CARACTERIZACIÓN DEL SISTEMA DE MONITOREO 4.1. Qué se va a observar? ¿Qué se va a medir?

Nuestra propuesta es que el Observatorio considere la medición de tres tipos de indicadores, siguiendo lo señalado por la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas (Naciones Unidas; 2008), que propone tres grandes agrupaciones o tipo de indicadores: estructurales, de proceso y de resultados2

Los indicadores estructurales tienen por objetivo determinar la ratificación o aprobación de instrumentos internacionales de derechos humanos así como también la existencia, puesta en funcionamiento y calidad de mecanismos legales e institucionales que permitan la realización de los derechos. Por ejemplo, porcentaje de instituciones públicas funcionando con perspectiva de derecho, o normas legales con perspectiva de derecho, etc.

2 Seguimos de cerca lo expuesto en “Enfoque de derechos en las políticas de infancia: Indicadores para su

medición”, Diciembre 2012, de las autoras Laura Pautassi y Laura Royo, páginas 42 y 43. Ver en

Serie: Documentos de Proyectos No.513; CEPAL- UNICEF. Las autoras sostienen que esta clasificación

tripartita de los indicadores también está presente en la propuesta DEL IIPE- UNESCO, AÑO 2010.

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Los indicadores de proceso tienen como objetivo principal medir la calidad y magnitud de los esfuerzos del Estado para implementar los derechos, a través de la medición del alcance, la cobertura y el contenido de las distintas estrategias, planes, programas, lineamientos u otras actividades e intervenciones específicas. Por ejemplo, Grado de incorporación de la perspectiva de derechos en lineamientos técnicos para el diseño de espacios públicos urbanos.

Los indicadores de resultado tienen por propósito reflejar en la situación concreta de vidas de los niños y niñas, el grado de cumplimiento efectivo de los derechos. Por ejemplo, Tasa de mortalidad infantil, % de niños/as en situación de pobreza, % de NNA que perciben violencia intrafamiliar.

Debe hacerse notar la gran concordancia que hay entre esta agrupación de indicadores y la Política Nacional de Infancia y Adolescencia 2015-2025, en el sentido de que los indicadores estructurales se correlacionan con los compromisos sobre, los de proceso se ligan tanto con las prioridades por áreas estratégicas, como con las consideraciones generales para la implementación del SISPID y las orientaciones prioritarias y los de resultados, correlacionan con aquellos seleccionados en el plan de acción, derivados de las orientaciones prioritarias por áreas estratégicas.

4.2.¿Cómo se va a medir?, ¿a través de qué metodologías y procedimientos?

En este acápite se presenta una especificación de contenidos, fuentes de información y metodologías para recabar información. Este es sólo un ejercicio preliminar, a la espera de disponer de la Política y el Plan definitivos, con lo cual se estará en condiciones de precisar estos temas.

1) Indicadores estructurales:

a) Porcentaje de iniciativas legales (creación o derogación de leyes y reglamentos) vigentes

(publicadas en Diario Oficial), en relación a las programadas en la Política Nacional de la Niñez y Adolescencia. Este es el últimos de los 9 indicadores (uno por cada etapa) que se pueden generar, en base a la matriz que se expone a continuación: Para medir estos indicadores estructurales de orden legal, debe generarse una matriz con el estado de estudio o tramitación parlamentaria, de cada iniciativa legal, en base a las siguientes categorías o etapas: i) Sólo análisis preliminar con necesidades de modificación o creación. ii) Primer borrador interno del Consejo o Subsecretaría sobre articulado. iii) En etapa de propuesta final a ser presentada a organismos de sociedad civil o a MINSEGPRES. iv) Elaboración de propuesta final con los Ministerios respectivos. v) En etapa de firma y presentación al Parlamento. vi) Discusión en primer trámite legislativo. vii) Discusión de segundo trámite legislativo. viii) En estudio vetos o indicaciones del Ejecutivo. ix) Publicación en diario oficial.3

b) Evaluación de leyes vigentes actuales en referencia a la inclusión del enfoque de derecho.4

3 Si en el plan de acción de proponen algunas fechas para etapas claves, entonces sería factible indicadores del

tipo: Porcentaje de iniciativas legales con avance de acuerdo a lo programado año t, en relación al total de

iniciativas legales con avance programado al año t 4 Veleria Geremia “Índice de medición de calidad de leyes en el marco normativo de los derechos de la

infancia”. Diciembre 2009. México. Recuperado el 02 de Octubre 2015 en

http://www.derechosinfancia.org.mx/indicemedicion.pdf

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c) Porcentaje de instituciones funcionando en relación a las propuestas en la Política. Este indicador, de la misma manera que el legal, debe construirse a partir de una matriz que describe el estado de avance de cada iniciativa propuesta en la política.

2) Indicadores de proceso:

Aquí deben observarse primordialmente las metas y compromisos de la Política Nacional de Niñez y Adolescencia que dicen relación con dos tipos de procesos: a) Aquellos derivados de las orientaciones prioritarias y áreas estratégicas, que no correspondan a

resultados de niños/as. A continuación se presentan ejemplos de indicadores:

Área Estratégica Indicadores

Familia y Comunidad. Existencia de política dirigida al fomento de relaciones positivas entre sus integrantes de la Familia.

Salud Integral y Bienestar. % de protocolos para la atención de Niñez y Adolescencia en el sector salud, que consideran los principios de la Convención sobre los derechos del Niño.

Formación Integral. % de establecimientos educacionales con sistemas de alerta temprana para situaciones de vulneración de derechos, instalados.

Protección, Reparación y Restitución de Derechos.

Existencia de un plan nacional de buen trato y de respuesta ante situaciones de violencia hacia niños/as.

Participación: la libertad de opinar e incidir. % de áreas específicas (educativa, judicial, médica, y municipal) que en sus servicios de atención a niñas, niños y adolescentes, dispongan de mecanismos que garanticen el derecho a ser informado, opinar e incidir en procesos de toma de decisión, de acuerdo a la evolución de sus facultades. % de instituciones educativas que cuentan con manuales de convivencia ajustados al enfoque de derechos

b) Aquellos derivados de las llamadas “consideraciones generales para la implementación del Sistema y las orientaciones prioritarias”. Se presentan en el siguiente cuadro, ejemplos de indicadores:

Áreas Indicadores

Formación permanente de personas vinculadas al trabajo con la Niñez y Adolescencia

% de profesionales y técnicos que participan de actividades de capacitación, actualización y/o formación especializada.

Calidad y pertinencia de la prestación de servicios % de programas de intervención técnica con evidencia de impacto.

Seguimiento y Fiscalización Existencia de sistema efectivo y confiable de fiscalización a prestadores de servicios de infancia.

3) Indicadores de resultado. Estos indicadores pueden agruparse de varias maneras. Por la materia intrínseca de que tratan (por ejemplo, siguiendo a las declaraciones de Visión de la Política), según distribución ministerial, de acuerdo a los ítems solicitados en los informes internacionales. Dado su número, es imprescindible la elaboración de índices, según tales agrupaciones aunque a nuestro juicio lo más importante es la

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elaboración de índices globales, que resuman todos los derechos medidos. Esta es una tarea abordable, pero compleja, que necesita el acuerdo de expertos y actores políticos para sumar peras y manzanas, indicadores duros y blandos. También debe considerarse lo relevante que esta medición puede hacerse al menos a nivel regional. Por otro lado, es importante destacar aquí lo citado Comité de Derechos del Niño, concretamente, la Observación General N°5 dedicada a las medidas para aplicación de la Convención, en su apartado sobre Reunión de Datos y Análisis y Elaboración de Indicadores señala “sólo los propios niños están en condiciones de decir si se reconocen y realizan plenamente sus derechos. Es probable que las entrevistas con los niños y la utilización de los niños como investigadores (con las salvaguardias adecuadas) constituya una importante manera de averiguar, por ejemplo, hasta qué punto sus derechos civiles, incluido el derecho fundamental consagrado en el artículo 12 a que escuchen y tengan debidamente en cuenta sus opiniones, se respetan en la familia, en la escuela, etc76”.5 Los sistemas o Formas de medición serían tres: Utilización de fuentes secundarias disponibles (se resumen como “Estadísticas”). Utilización de fuentes primarias periódicas, se resume como “Encuesta” y c) Utilización de fuentes secundarias excepcionales (se resume como “Estudios ya realizados”). Siguiendo lo planteado por Geremia V.6, se pueden resumir en 25 los derechos, aunque las variables pueden ser más que aquellos, pues hay derechos que contienen una gran cantidad de variables potencialmente medibles. A continuación exponemos la lista de 25 derechos, los artículos de la Convención más directamente ligados al derecho, sus sistemas de medición más pertinentes y ejemplos de indicadores7:

Identificación del derecho Artículo (s) de la CDN

Forma de medición

Indicadores sugeridos

1) Derecho a la vida 6 Estadísticas Tasa de mortalidad infantil. Tasa de muertes por causas violentas

2) Derecho a la identidad 7 y 8 Estadísticas Porcentaje de inscripción no tardía en R. Civil.

3) Derecho a la familia 5, 18 y 10 Estadísticas Encuesta Estudios

Porcentaje de niños/as en hogares en situación de pobreza. Índice de hacinamiento de hogares con NNA. Porcentaje de NNA que se consideran felices en su hogar.

5 Naciones Unidas, Comité de los Derechos del Niño, 34° período de sesiones “Medidas generales de aplicación de la Convención sobre

los Derechos del Niño”, Observación General N°5, HRI/GEN/1/Rev.7 at 377, 2003, página 12. 6 El listado de 25 derechos es una adaptación realizada por la autora V. Geremia al elaborado por el Instituto Interamericano del Niño y

Save The Children Suecia (2002). 7 Los indicadores son sólo ejemplos para ilustrar el tipo de indicadores que se podrían utilizar. Sin embargo, este ejercicio debe realizarse

en mayor profundidad, comenzando por determinar las variables que se desprenden de la CDN.

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4) Derecho a la educación 28 y 29 Encuesta Estadísticas

Porcentaje de niños y niñas de 4 y 5 años de edad en educación parvularia en relación al total de la población de 4 y 5 años de edad. Tasa neta de matrícula a educación básica y media Porcentaje de NNA con un bajo nivel de logros en la prueba PISA. Porcentaje de NNA que consideran que se producen sanciones denigrantes en la escuela. Porcentaje de NNA que estiman positivas las relaciones con profesores

5) Derecho a la salud 24, 25, 26 y 27

Encuesta Estadísticas

Porcentaje de NNA satisfechos con la atención en centros de salud. Porcentaje de obesidad infantil. Prevalencia de consumo de tabaco en NNA.

6) Derecho a la no discriminación

2 Encuesta Porcentaje de jóvenes discriminados por orientación religiosa o política. Porcentaje de NNA que se ven discriminados por apariencia física o situación de la familia.

7) Derecho a la participación y libertad de asociación

12 y15 Encuesta Porcentaje de NNA que participa en alguna organización o grupo organizado.

8) Derecho a la libertad de expresión e información.

12, 13 y 17 Encuesta

9) Derecho a la libertad de pensamiento, conciencia, religión y de practicar su propia cultura y lengua

14 y 30 Encuesta

10) Derecho al juego y la recreación

31 Encuesta

Porcentaje de NNA que realiza actividad física. Porcentaje de NNA que opinan que pueden practicar el deporte que más le gusta.

11) Derecho de niñas y niños con discapacidad a recibir atención especial

23 y 26 Estudios

12) Derecho a la protección integral contra el abuso y la explotación sexual comercial

34 y 39 Estudios

13) Derecho a la protección integral contra el traslado ilícito de niñas y niños o su retención ilícita

11 Estudios

14) Derecho a la protección integral contra la explotación

32 y 39 Encuesta Estadísticas

% de niños/as en trabajo peligroso.

7

económica y contra el desempeño de cualquier trabajo que pueda ser peligroso

% de NNA que considera que ejecuta trabajos perjudiciales para su desarrollo.

15) Derecho a la protección integral contra el uso y explotación relacionada con estupefacientes

33 y 39 Estudios

16) Derecho a la protección integral contra la venta y tráfico de niñas y niños

35 Estudios

17) Derecho a la protección integral contra el maltrato, abuso y todas las formas explotación

19, 4, 35, 36 y 39

Encuesta Estadísticas Estudios

% Niños/as en listas de espera para reparación del maltrato. Porcentaje de disminución de la prevalencia de violencia física grave en niños, niñas y adolescentes. Tasa de violencia intrafamiliar contra NNA.

18) Derecho a la protección integral contra la participación de niñas y niños en conflictos armados

38 y 39 Estudios

19) Derecho a la protección integral ante situaciones de privación de libertad

3, 37, 39 y 40

Encuesta Estudios

20) Derecho a la protección integral de niñas y niños refugiados o desplazados

22 Estudios

21) Derecho a la protección integral de niñas y niños privados de sus padres

3, 9, 20, 21 y 39

Estadísticas % de niños/as de 8 años de edad con permanencia mayor a 2 años en residencias colectivas

22) Derecho de niñas y niños a la protección de su vida privada

16 Estudios

23) Derecho de niñas y niños a vivir en un medio ambiente saludable

24, 27 y 29 Estudios

24) Derecho de niñas y niños al acceso a la justicia

37 y 40 Estudios

25) Derecho de niñas y niños a la protección contra la tortura

37 Estudios

Algunos comentarios: El Observatorio debe estar en permanente alerta frente a la tendencia al “gigantismo” de los indicadores basados en estadística disponible, es decir la tendencia a considerar una cantidad muy grande e inmanejable de indicadores sectoriales, que normalmente no tienen un enfoque de derechos y que fácilmente se confunden con indicadores de bienestar infantil. Sostenemos que ya hay suficiente información al respecto y que lo importante es generar indicadores desde los mismos niños/as para disponer de uno o dos índices potentes novedosos y lo más interpretable con la realidad posible.

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Esto último se refiere al carácter más o menos abstracto de un índice. Por ejemplo, un nivel abstracto y poco interpretable sería decir que el nivel de cumplimiento de los derechos del niño/a es 3,5, en una escala de 1 a 7, siendo 7 lo mejor y 1 lo peor. Sin embargo la explicación de qué es un 7 o un 1 sería larguísima e imposible de retener por el receptor del mensaje. Un índice más interpretable sería decir que en Chile el xx% de niños/as tiene un nivel aceptable de derechos efectivamente ejercidos o vividos. Una situación intermedia son los índices basados en el orden o ubicación que un país alcanza en relación a los demás, por ejemplo, dentro de Latinoamérica o dentro de países OCDE. También debe destacarse que para disponer de un observatorio que tenga una cobertura aceptable de derechos con información relevante, es imprescindible la realización de encuesta directas a los niños/as, con muestras representativas de nivel regional y de aplicación periódica (puede ser cada 2, o 3 años por ejemplo)

4.3. ¿Contra qué comparar?, normas, países, metas? Los indicadores estructurales y de proceso se comparan con lo establecido en la Política y/o plan de acción. Sobre los indicadores de resultado, ya se ha expresado la idea de que aquellos basados en estadísticas disponibles, se pueden comparar con los obtenidos en otros países. (Y obviamente con posibles metas establecidas por los sectores, sin embargo como sabemos la dificultad en estas materias, queda la alternativa ya planteada) 4.4.¿El Rol de la Sociedad Civil? El Consejo Nacional de la Infancia y la futura Subsecretaría, disponen de los recursos humanos para liderar este proceso. Actualmente las Áreas del Observatorio y de Estudios desarrollan diversos aspectos de éste. Hasta donde se dispone de antecedentes, el Comité de expertos que participa en Observatorio, está compuesto por representantes de los ministerios de Salud, Educación, Desarrollo Social, Justicia, y Trabajo, del Instituto Nacional de Estadísticas, del Instituto Nacional de Derechos Humanos, del Programa Protagonismo Infanto-Juvenil de la Universidad Diego Portales (UDP), del Centro de Estudios de Conflicto y Cohesión Social de la Universidad de Chile, de los observatorios de infancia de la Sociedad Civil existentes, y de Unicef como invitado especial. Debe delimitarse la agenda y establecer un programa de trabajo. Se entiende que la primera gran tarea será sancionar este diseño de Observatorio. Tanto el Consejo de la Sociedad Civil de la Niñez como el Consejo Nacional de los Niños, Niñas y Adolescentes podrá representar las opiniones e inquietudes en relación a los componentes del Observatorio, a los informes y otros productos que se emitan oficialmente. 4.5. ¿A qué públicos va dirigida la información? El primer público es la ciudadanía. Una ciudadanía informada sobre la situación de la infancia es vital para poner en la agenda pública las brechas y desafíos de NNA. Es por esos que la información en medios de comunicación masivos es una tarea que debe enfrentarse a este reto. En este sentido, cobra la mayor importancia el tema de los índices lo más interpretables posibles. El segundo público es la elite política: Congreso, Partidos políticos, Ministros, Intendentes, Alcaldes, Jefes de servicio. Su importancia es obvia, son quienes asignan recursos, aprueban legislación y priorizan metas.

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Un tercer público es la tecno-burocracia civil del Estado, en particular los encargados técnicos del comité de expertos, los encargados de las inclusiones o adecuaciones normativas para el despliegue de las iniciativas sectoriales basadas en el enfoque de derechos. Un cuarto público es la academia, incluidos profesores y alumnos, para que se interesen en los análisis tesis y divulgación de los logros y desafíos de la niñez. Un quinto público, es la comunidad internacional. Una perspectiva potente en este sentido sería la unificación en Latinoamérica de Observatorios de la Niñez y Adolescencia, en coordinación con UNICEF. 4.6. ¿Qué productos? ¿Web?, ¿Boletines?, ¿Informes? El ideal es que los productos derivados del monitoreo de indicadores tengan varios formatos de presentación, dependiendo de los diferentes públicos, y sean expuestos de manera escalonada en medios de comunicación de alcance nacional, regional y local. 5. CARACTERIZACIÓN DEL ESPACIO PARA EL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO EN EL AREA. Como se señaló, lo importante es definir los instrumentos o mecanismos para llevar a cabo este compromiso. Se estiman en principio 3 mecanismos:

Creación de un banco de estudios e investigaciones sobre la infancia según áreas temáticas priorizadas por el Consejo.

Creación de un programa de becas para realización de tesis en materias de interés del Consejo.

Realización de mesas técnicas para discutir y analizar temas de interés del Consejo, en particular, sobre estudios que entreguen evidencia del nivel de cumplimiento de derechos que ni las estadísticas ni las encuestas generales pueden abarcar, sobre estudios que entreguen evidencia de impactos o resultados de programas e iniciativas públicas y privadas y sobre estudios que indaguen los principales factores que limitan o posibilitan mejoría de resultados en los distintos ámbitos y variables involucrados en los derechos que esperamos efectivizar.

Stgo. 05 del 10 de 2015 Unidad de Estudios Consejo Nacional de la Infancia