estado de seguridad interior - indicador...

20 de Diciembre de 2017, No. 8 [email protected] y Director General: Carlos Ramírez

Estado deseguridad interior

Estado de seguridad interior

RESUMEN EJECUTIVO:

El debate sobre la Ley federal de Seguridad Interior va más allá del tema de seguridad y derechos humanos y se inscribe en la diná-mica de la redefinición del Estado: funciones, papel, prioridades y, sobre todo, su dominación sobre la sociedad, en el contexto de la nueva configuración plural de la sociedad mexicana y también en una nueva configuración del crimen organizado transnacional.

El retiro del Estado de la rectoría del desarrollo y por tanto del con-trol autoritario de las relaciones sociales, el país quedó atrapado entre dos fuegos cruzados: Estado-mercado y legalidad-ilegalidad. Sin au-toridad estatal en la economía productiva y una regulación tibia, el crimen organizado comenzó a transfomarse en industria productiva, aunque al precio de trasladar a la economía los vicios negativos de sus prácticas criminales y por tanto copando a las instituciones. Así nació el Estado-gángster que ha llevado al Estado de Seguridad interior.

Agenda SettingCentro de Estudios Económicos, Políticos y Seguridad, S.A. de C.V.

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20 de Diciembre de 2017

1.- Las fases del Estado.A lo largo de doscientos diecisiete años de existencia, el Estado mexicano no ha sido una figura homogénea. Sus fases fueron de-finidas en base a rupturas de élites, de proyectos y de prioridades. Se pueden considerar el itinerario del Estado:

—Estado autonomista: de 1808-1823. El arresto de los re-yes Carlos IV y su sucesor Fernando VI por Napoleón en 1908 apresuró la conquista de espacios de autonomía del Estado, en conflicto con grupos independentistas con objetivos federalistas. Este Estado buscó crear el Imperio Mexicano.

—Estado federal 1824-1836: de la Constitución parlamenta-ria de 1824 a la declaración del Estado centralista. El federalismo fue imposible de instalar por falta de cultura jurídica y por ambi-ciones de caudillos.

—Estado centralista 1836-1846. Ante la incapacidad para definir un modelo federal, las élites instalaron el centralismo. En este escenario surgió el liderazgo de Antonio López de Santa Anna. Sin embargo, hubo fermentos de rebeliones y alzamientos.

—Estado federalista 1846-1857. Guerra civil, pérdida de la mitad del territorio, ausencia de una estructura verdaderamente de Estado, dictadura santanista y Revolución de Ayutla que llevó a la Constitución federalista de 1857.

—Estado-nación 1857-1867. Guerra contra los franceses, guerra conservadores-liberales. La construcción del Estado-na-ción la hizo Juárez con tres decisiones: la ruptura con la iglesia, el poder civil y la creación del ejército federal. Luego de derrotar a Maximiliano, Juárez reinstaló los poderes de la capital y México se consolidó como república.

—Estado dominante 1876-1911. Porfirio Díaz construyó el

modelo de Estado-presidencialista personalizado, autoritario y pa-ternalista. Fue la versión mexicana de Luis XIV: el estado soy yo.

—Estado revolucionario 1911-1917. Lucha civil, guerra de facciones, centralización del poder en el presidente de la repúbli-ca por mandato constitucional.

—Estado populista 1917-1992. El Estado asumió su legiti-midad en función de ser el centro de las decisiones para la redis-tribución del ingreso vía gasto social. Nueva versión del Estado paternalista autoritario pero legitimado por mandato del discurso de la Revolución Mexicana.

—Estado neoliberal 1992-2018. El Estado abandonó su ob-jetivo de bienestar social y transformó el gasto en asistencialista, pero más como elemento de control social, legitimación electoral y estabilidad de clases. De Estado social pasó a Estado garante del mercado y el bienestar social dejó de ser función del Estado y pasó a ser objetivo colateral del crecimiento económico con concentración de la riqueza.

Si en otras sociedades el Estado fue producto del desarrollo de las fuerzas sociales, en México fue el Estado el que delineó la dinámica de las relaciones sociales. El arquitecto del Estado mexi-cano fue Juárez, con el apoyo de los liberales que le dieron sentido de Estado a la Constitución de 1857. La gran decisión de Juárez que le dio dominio absolutista al Estado fue la profesionalización del ejército para hacer cumplir el decreto de desamortización de los bienes de la iglesia y de las comunidades indígenas, éstas con-centrando e inutilizando la dinámica económica de tierras por-que estaban enterrados sus ancestros. Juárez no vaciló en impo-ner la hegemonía del Estado en contra de la iglesia, los invasores extranjeros, los salteadores de caminos que fueron ejecutados de

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inmediato, los conservadores que trajeron un príncipe extranjero y los indios. La his-toriografía considera la represión juarista de indígenas como “la segunda conquista”.

Así, el Estado mexicano nació con Juárez como la célula del capitalismo.

2.- Estado de seguridad.De todas las funciones del Estado, una fue la que nunca cambió: el modelo hobbesia-no del Estado garante de la seguridad de los ciudadanos. Juárez creó el ejército al conver-tir la inseguridad en un asunto de seguridad interior, más allá de la seguridad pública. El ejército se convirtió en la pieza garante de la seguridad de la república, en el siglo XIX contra los pronunciamientos rebeldes —mil quinientos en la primera mitad—, contra la invasión extranjera en la segunda mitad, como control social de la disidencia con Díaz y en el largo periodo histórico de la Revolución mexicana como defensor de la estabilidad interna para el desarrollo.

La legitimidad del Estado mexicano se basó en dos pilares:

—Su papel de autoridad. El funcionamiento del Estado como poder y autoridad a mediados del siglo XIX logró detener la san-gría de las guerras civiles. Basado en la Constitución de 1857, Juárez encauzó la institucionalidad política republicana por la vía del respeto a las jerarquías. Juárez encarnó la república ante

los conservadores rebeldes y los invasores extranjeros y consolidó la figura del Estado-presidencialista: en plena guerra logró que el Congreso —sin sede— le entregara facultades extraordinarias para unificar el poder. Al reinstalar las instituciones republicanas en la capital, Juárez buscó la legitimación por la vía electoral en 1867.

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El papel de la relación Estado-presidente de la república fue llevado al paroxismo individualista y represor por Porfirio Díaz en la construcción del aparato de poder que le permitió gobernar a lo largo de treinta y cinco años, ante la ausencia de relaciones sociales y relaciones de producción que dinamizaran las relacio-nes políticas. La clave fue en la función directa del presidente de la república como jefe del Estado, pero con decisiones del Esta-

do-presidencialista para inhibir la democracia electoral. Sin opo-sición, el presidente ejercía el Estado con absolutismo —durante el porfiriato- y luego controlando las relaciones sociales a través del partido —PNR-PRM-PRI—. La existencia de un partido casi único en el sistema de partidos —de 1929 a 1978, con un PAN que nació en 1939 pero que ejerció la oposición leal y no de alternancia hasta 1988— facilitó el dominio total del Estado a

través del presidente de la república.—Su papel social. Ante las dos opcio-

nes de economía —el capitalismo y el so-cialismo—, México construyó una tercera opción mixta: el mercado y sus necesidades de concentración de la riqueza en el capital y la sociedad con políticas asistencialistas de distribución de la riqueza a través del presu-puesto. La clave de la tercera vía mexicana fue el Estado con base social proletaria y campesina a través de su partido, pero éstas asumidas como masas y no como clase; al ser masas, dejaba en el gobierno y las élites la función de dirección, pues como clase hubiera llevado a la dictadura socialista del proletariado.

Para evitar la lucha de clases que lleva-ba a sociedades a revoluciones o represio-nes, el modelo mexicano le dio al Estado la función de redistribuir la riqueza, pero sin liquidar al capital y sin revolucionar al proletariado. Por mandato Constitucional definido por el presidente Alemán en di-

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ciembre de 1946 —el mismo que como candidato presidencial en enero transformó el cardenista-corporativo Partido de la Revolu-ción Mexicana en Partido Revolucionario Institucional controlado desde la presidencia—, la democracia se definió como el bienestar y lo la libertad de voto. El papel redistribuidor de ese bienestar era el Estado.

—Su papel de seguridad. Derivado de la Revolución Mexicana, el Estado se dio todo el poder para garantizar la seguridad de la sociedad. Las fuerzas armadas se convirtieron en la garantía de esa seguridad de la sociedad.

3.- Crisis de seguridad.El Estado paternalista fue el pivote de la seguridad contra aquellos que querían liquidar el acuerdo revolucionario. En la práctica, el Estado fue “papá-Estado” porque la legitimidad ideológica impues-ta por el pensamiento histórico y el control de la educación como aparato ideológico de la clase dominante habían reducido a expre-sión simbólica la disidencia de proyecto. La única fuerza disidente de proyecto hasta 1978 fue la del Partido Comunista Mexicano que buscaba el modelo socialista-marxista; la única oposición insti-tucional fue el PAN, pero surgido desde las élites conservadoras del gobierno revolucionario de Plutarco Elías Calles y no para instau-rar otro régimen sino para mejorar el existente.

En este escenario de configuración de clases y proyectos, el Estado es considerado como la extensión de la sociedad, no como una autoridad ajena a la configuración del sistema/régimen. Por eso es que la intervención del ejército ante rebeliones internas —alzamientos hasta la rebelión escobarista, alzamientos campesinos

como rudimentaria guerrilla rural y protestas estudiantiles al calor de la revolución cubana— fue considerada como natural por el perfil de ruptura histórica de los conflictos.

El primer aviso de que la realidad estaba cambiando ocu-rrió en 1968 con el movimiento estudiantil de julio a noviem-bre. Los estudiantes estallaron una protesta antiautoritaria, sin agenda realmente democratizadora; en ese año, la legitimidad histórica del Estado de la Revolución Mexicana eximía expli-caciones racionales. Las fuerzas policiacas carecían de entrena-miento antimotines y los granaderos en realidad operaba como fuerza de choque sin estrategias. El número de asistentes a las protestas preocupó a la élite gobernante y la hizo sobrerreaccio-nar, además de que las exigencias estudiantiles querían obligar al gobierno del presidente Díaz Ordaz a un diálogo público en el zócalo capitalino.

Lo grave para el sistema político priísta fue el hecho de que las manifestaciones estudiantiles hicieron visibles enormes con-tingentes sociales fuera del control institucional y con disponi-bilidad para plantear exigencias al margen de las instituciones. El primer indicio de crisis de gobernabilidad o de ingobernabi-lidad fue el 68: las demandas sociales fueron mayores a las con-cesiones del sistema; y ante la falta de capacidad para procesar demandas, el Estado respondió con el ejercicio de la fuerza.

La seguridad política del Estado tenía suficiente con la le-gitimidad histórica del Estado como el agente principal de las reivindicaciones sociales. Pero la falla se encontró en el PRI y su exclusión; importantes sectores sociales no encontraron res-puestas ni espacios en el PRI y entonces comenzaron a movi-

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lizarse fuera del sistema. Sin sistema de partidos ni organizacio-nes para canalizar el descontento, el sistema comenzó a padecer explosiones sociales en las afueras de su dominación. Echeverría despresurizó la olla de presión con la liberación de pesos políticos, la seducción de intelectuales críticos y la incorporación de jóvenes al gobierno, pero al final no fue suficiente. La crisis económica del Estado 1973-1976 reveló que la política del desarrollo había llega-

do a su fin, que el modelo estatal no alcanzaba para darle bien-estar a todos los mexicanos y que el país necesitaba de nuevas formas de hacer política. El estallamiento de la guerrilla urbana en el sexenio de Echeverría avisó que el sistema político debería abrirse o estallaría.

Hasta 1978 la crisis de seguridad del Estado era política, porque las organizaciones criminales estaban controladas o

acotadas por los servicios policiacos y el bienestar amplio evitaba la carrera delincuencial. Los pro-blemas surgieron cuando las fuerzas de seguridad ayudaron al crecimiento de las bandas criminales y la inseguridad pública se potenció con el au-mento en el tráfico de drogas.

4.- Las organizaciones criminales.Las principales actividades delincuenciales en Mé-xico hacia mediados de los setenta eran las tra-dicionales: prostitución, asaltos, contrabando de mercancías, fraudes de cuello blanco y tráfico de marihuana. El pensamiento social mexicano hacia esa época era conservador, los escalamientos socia-les eran dinámicos por el papel de la educación y el empleo y los salarios alcanzaban para la mayoría de los trabajadores. En el campo el estado había implementado políticas de estímulo y protección

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y accesos de bienestar que arraigaban a los campesinos en sus co-munidades

La crisis de seguridad comenzó a finales de los setenta con la irrupción de bandas criminales relacionadas con las drogas, sobre todo la marihuana y la amapola. La estrategia de los EE.UU. fue impulsar la siembra de droga en México para obtener productos que iban a los soldados en el sudeste asiático. En el mismo tiempo político el Estado fue careciendo de recursos para seguir subsidian-do la producción agropecuaria, en tanto que la demanda de droga del mercado estadounidense aumentó geométricamente. Campos de siembra de alimentos comenzaron a sembrar marihuana y ama-pola. En 1984 el columnista Manuel Buendía, en Excélsior, alertó del problema del narcotráfico a partir de un desplegado de obispos del sur de la república —casi todos de la corriente de las comunida-des sociales— y detectó que el aumento del tráfico —después de las cosechas- estaba protegido por policías y funcionarios. El asesinato de Buendía en mayo de ese año mostró que la Dirección Federal de Seguridad, la oficina de la seguridad política del Estado, estaba apoyando a los traficantes.

Las bandas del crimen organizado vinculado a las drogas crecie-ron por la protección del sistema político institucional. De 1984 a 2007 esas bandas se convirtieron en cárteles u organizaciones aso-ciadas para mantener dominios de mercado y de precios. Frente a ellas, la capacidad de reorganización policiaca asumió a los cárteles como bandas y no como organizaciones estructuradas. Por ello fue que el crimen organizado tomó el control de partes del territorio para instalar zonas francas ajenas a las reglas republicanas, escaló ca-

pacidad de armamento superior a la de las policías y los cuerpos policiacos se quedaron como grupos de protección social en las calles y sin tener enfoques de inteligencia para identificar a los adversarios criminales.

Los avisos habían llegado con anticipación, en 1985 el gru-po de Ernesto Fonseca y Rafael Caro Quintero, comandados por el padrino Miguel Ángel Félix Gallardo mostraron su papel desestabilizador de la seguridad nacional al secuestrar, torturar y asesinar al agente de la DEA Enrique Camarena Salazar, con-tando con la complicidad de funcionarios policiacos y judicia-les. Luego del asesinato, Caro escapó de un arresto cuando se identificó con credencial de la Dirección Federal de Seguridad, de la secretaría de Gobernación entonces al mando de Manuel Bartlett Díaz. El gobierno de los EE.UU. y su Senado instru-mentaron una gran ofensiva que redefinió desde entonces la dependencia mayor de México a los intereses estadunidenses.

El dato mayor de la seguridad fue el lento avance de la se-guridad mexicana y las presiones estadunidenses para colocar a México bajo el paraguas de seguridad nacional de los E.E.UU. El tema del narco logró la subordinación de México a través de la Iniciativa Mérida que trasladó a Washington los elementos de definición del narco como asunto de seguridad nacional. El si-guiente paso fue la caracterización estadunidense de los cárteles mexicanos como organizaciones criminales transnacionales, es decir, que interrelacionó los países productores con los intereses desde los EE.UU. como gran consumidor. Esta denominación colocó la estrategia estadunidense de seguridad nacional como

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el eje de las acciones mexicanas.En este sentido, la seguridad pública (policiaca) frente a los cár-

teles transnacionales se convirtió en un asunto mexicano de seguri-dad nacional porque involucro relaciones geopolíticas estratégicas con los EE.UU., lo que derivó en asumir al crimen organizado trasnacional primero como un asunto de seguridad interior, esa mezcla de seguridad pública y seguridad nacional.

La lucha contra organizaciones criminales con ramificaciones en los EE.UU. y Sudamérica y su capacidad de letalidad superior a la de las policías definen en la práctica como un asunto de seguri-dad interior, por cierto, definida en las Constituciones de Cádiz de 1812, y las federales de 1824,1857 y 1917. Y en cada una de ellas se acredita la conducción de la seguridad interior al ejército bajo el mando del rey (Cádiz) y del presidente de la república (constitu-ciones federales).

5.- Estado de seguridad interior: Gore Vidal.En una caracterización del Estado de los EE.UU., el ensayista Gore Vidal afirmó que se trataba de un Estado de seguridad nacional. La condición estadunidense de imperio cuya superioridad se basa en la dominación de países fue la que definió el papel de los EE.UU. en el mundo desde el final de la primera guerra mundial. El prin-cipio dinamizador de los EE.UU. es, por tanto, la seguridad na-cional, entendida como la defensa de sus intereses y la justificación para la explotación de los demás países. Esta condición de Estado

de seguridad nacional le ha dado a los EE.UU. la justificación para convertirse en el policía del mundo e intervenir en cual-quier otro Estado.

Los Estados no imperialistas definen sus características en función de sus prioridades. El mandato histórico de la Revo-lución Mexicana le dio al Estado mexicano la función de velar por la estabilidad, el desarrollo y la equidad, tres principios no sólo interrelacionados sino interdependientes. De acuerdo con la doctrina de seguridad nacional definida en el Programa para la Seguridad Nacional 2014-2018, la seguridad interior es pieza clave en la seguridad nacional porque garantiza las condiciones para el desarrollo nacional. Las rebeliones de la primera mitad del siglo XX, las protestas sociales de la guerrilla y la expropia-ción de los cárteles del crimen organizado de zonas territoriales y su penetración en instituciones de la república definen el ám-bito de la seguridad interior porque va más allá del combate a delincuentes y se ha convertido en una disputa por el Estado, el territorio y el gobierno. Y por las presiones de la seguridad esta-dunidense en acosos a la soberanía del Estado mexicano, la se-guridad interior requiere de otra valoración y de funciones que tienen que ver con la soberanía del Estado dentro del territorio.

En este sentido, el escudo de seguridad mexicano —seguri-dad en general— tiene cuatro dimensiones claras:

—Seguridad pública, el primer círculo. Tiene que ver con la delincuencia común y las agresiones a los ciudadanos y su

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combate corresponde a policías, ministerio público y reclusorios.

—Seguridad interior, el segundo círculo. Es el espa-cio en el que la delincuencia está organizada en bandas trasnacionales que rebasan la capacidad de las policías y atentan contra el Estado y las instituciones.

—Seguridad nacional, el tercer círculo. Es la capa-cidad del Estado mexicano para resguardar sus fronte-ras ante posibles invasiones de otros ejércitos y otros Estados.

—Y seguridad geopolítica, el cuarto círculo. Es la di-mensión que obliga al Estado mexicano a jugar un papel participativo en el escenario internacional a partir de que los conflictos mundiales tienen repercusión en México.

El papel paternalista del Estado mexicano fue aban-donado en el periodo 1980-1980, desde el Plan Global de Desarrollo de 1980 que anunció el fin del Estado de la Revolución Mexicana y sus compromisos a las refor-mas constitucionales de diciembre de 1982 que fijaron la autonomía del Estado de los compromisos sociales, el tránsito del Estado al mercado. El ciclo se completó con la disminución del dominio absoluto del PRI para llegar en el 2017 al 40% de votos presidenciales, 20% de gubernaturas y 45% de bancadas en cada una de las cámaras legislativas. Esta declinación del PRI desarticuló el papel central del Estado priísta. Los grupos criminales se fortalecieron para debatirle espacios al Estado y para incrustarse en sus instituciones.

Ahí fue donde el Estado social mexicano terminó su ciclo paternalista e inicio su periodo de Estado de seguridad interior como esencia de las tres dimensiones adicionales: seguridad pú-blica, seguridad nacional y seguridad geopolítica. Si el PAN o

el PRD ganan las elecciones, su conducción del Estado será por encima de cualquier parcialización del Estado. Al final de cuen-tas, el Estado ya quedó como entidad autónoma de la sociedad y por tanto sus normas de seguridad tendrán que eludir cualquier parcialidad partidista debido a la pluralidad.

El Estado ha pasado del paternalismo totalizador y priista a Estado de seguridad interior para una sociedad plural. El neolibe-ralismo de mercado ha tenido que pagar el precio de las desregu-lación de la autoridad en seguridad y ha llevado a la necesidad de una estructura de seguridad interior.

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E l inicio de las precampañas nos muestra algunos rasgos de como serán las campañas electorales en 2018. López Obrador buscará fijar la agenda en tanto que Ricardo

Anaya y José Antonio Meade buscarán la manera de encontrar un camino que les permita mantener a sus votantes.

Los primeros actos de las precampañas mostraron a los abanderados de las alianzas PRI-PVEM-PANAL y de la PAN-PRD-MC con pocos asistentes y sin aprovechar la oportunidad de dar a conocer algunas de sus propuestas.

Pero tampoco fue un inicio prometedor para el precandida-to de la alianza Morena-PT-PES, pues fueron más las críticas por las propuestas de quienes serán los miembros de su eventual gabinete.

En un momento en que la agenda de información de los medios empieza a tener menos noticias conforme se acercan las fiestas navideñas y de fin de año, las precampañas comienzan de manera tradicional sin buscar aprovechar esta coyuntura, pese a que en el caso de Anaya y Meade necesitan aumentar sus niveles de conocimientos entre la población.

Llama la atención que ninguno de los aspirantes a la pre-

sidencia fijó una postura respecto al tema de la Ley de Se-guridad Interior, aunque previamente López Obrador había mencionado la idea de poner a consulta una amnistía para los delincuentes que acepten la readaptación.

Es claro que los aspirantes presidenciales buscarán mane-jar los temas que respondan a sus particulares estrategias y no respondiendo a las expectativas sociales. Así, incluso las plataformas electorales no han sido mencionadas siquiera en este inicio de precampañas, con el pretexto de que se trata de actos proselitistas dirigidos a los militantes de cada fuerza política.

Preferencias electoralesDe acuerdo a Consulta Mitofsky, la diferencia entre el pri-mer y el tercer lugar en diciembre de 2017 es de apenas 3.6 puntos porcentuales, lo que presagia una pelea entre tres. La competencia será intensa y se podrían presentar alguno de los siguientes escenarios:

—La pelea se mantiene entre los tres aspirantes de las alianzas que participarán en la campaña electoral, ganando

LOS PINOS 2018

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quien logre el apoyo, vía declinación, de algún independiente. El ganador lo será con un margen menor a 5 puntos porcentua-les respecto al siguiente puesto.

—Uno de los aspirantes comienza a rezagarse a partir de mayo, lo que hará que la pelea se centre entre dos y en el voto útil para que gane una de las opciones que quedan en la carrera.

—Como apunta la encuesta de Mitofsky, el rechazo parti-dista —que se ubica en el estudio en 30% en promedio—, au-

menta ante las protestas por las alianzas formadas —como ha sucedido en caso del PAN con el PRD o de Morena con el PES—, lo que hace que el abstencionis-mo se alce como el ganador del proceso electoral, lo que dejará en las maquina-rias partidistas el triunfo de la elección.

—La batalla partidista se convier-te en una carrera de larga distancia, en donde se forma una fila en donde el puntero busca mantenerse y el segundo y tercer lugar se engarzan en un duelo para ver quien trata de alcanzar al primer lugar, algo que favorecerá al líder quien deberá administrar la ventaja.

Las precampañas apuntan a la nece-sidad de construir imágenes atractivas para el electorado, algo que sin duda en-caja muy bien para los casos de los tres aspirantes presidenciales. No hay que ol-vidar que esta etapa del proceso electoral será utilizada como un ensayo para lo que les espera a partir del último día de marzo, fecha en la que iniciará la campa-ña electoral —con debates incluidos— luego de un mes de pausa proselitista.

(*) Reporte del Centro de Estudios Económicos, Políticos y de Seguridad.

Mtro. Carlos RamírezPresidente y Director General

Centro de Estudios Políticos y de Seguridad Nacional

[email protected]

Lic. José Luis RojasCoordinador General Editorial

[email protected]

Lic. Armando Reyes -ViguerasDirector de [email protected]

Dr. Rafael Abascal y Macías,Consejo de [email protected]

Lic. Alejandra Sánchez Aragón Diseño

Agenda Setting es una publicación especializada en análisis estratégico editada por el Centro Estudios Económicos, Políticos y Seguridad, S. A. Editor responsable: Carlos Javier Ramírez Hernández. Todos los artículos son de responsabilidad de sus autores. Derechos reservados,

prohibida su reproducción sin autorización. Oficinas provisionales: Durango 223, Col. Roma, Delegación Cuauhtémoc, C. P. 06700, México D.F.

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