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Estado de Derecho y Ministerio Público en México
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Otras publicacionesdel Inacipe
El arraigo. Argumentos para
su derogación constitucionalBernardino esparza Martínez
Políticas públicas para la justiciapedro ruBén torres estrada
(coordinador)
Libro blanco de la enseñanza de la Criminología en MéxicoLuis rodríguez Manzanera
Bioética hoyruy pérez taMayo
Seguridad nacional y derechos humanosen México (1917-2008)
Juan ManueL anguLo Jacovo
Centros de Justicia para Mujeres.Espacios para la atención integral y holística
de las mujeres que viven violenciaMaría sierra pacheco
Estado de Derecho y Ministerio Público en MéxicoCristina Begné Guerra
La reforma publicada en 2008, que plantea sustituir el sistema penal mixto por uno acusatorio y adversarial, requiere de una mayor y mejor coordina-ción entre los poderes de la federación, los estados y el Distrito Federal. Dicho cambio, el cual también implica la adopción de nuevos códigos y le-yes en materia penal, pretende desarraigar una cultura jurídica contaminada por la corrupción, la inexistencia del Estado de Derecho, una deficiente (o inexistente) preparación de los involucrados en la impartición de justicia y por una detestable cultura de ilegalidad. Todo ello envuelve a la sociedad en circunstancias de indefensión y desconfianza en las instituciones y auto-ridades, aunadas a los problemas de desigualdad socioeconómica.
Este cúmulo de problemáticas es tratado por la autora Cristina Begné Guerra a partir de la figura central del agente del Ministerio Público, quien, al ser parte imprescindible del primer acercamiento de la sociedad a la justicia, es pieza clave para el diagnóstico del estado actual de la justicia. A partir de entrevistas y análisis, Estado de Derecho y Ministerio Público en México pone al alcance del público el perfil de las personas que trabajan en dicha institución, las funciones que realizan y su visión como servidores públicos, en aras de lograr una mejor comunicación que conduzca al me-joramiento de las instancias de procuración de justicia, con la esperanza de que el Estado de Derecho no sea una vana ilusión.
Se trata de una obra fruto de una investigación basada en datos certeros a partir de entrevistas y guías temáticas que harán de su lectura una expe-riencia trascendental para el público ávido de justicia.
CRISTINA BEGNÉ GUERRA
Licenciada en Historia por la Universidad Nacio-nal Autónoma de México y doctora en Gobierno y Administración Pública por el Instituto Universi-tario de Investigación Ortega y Gasset de Madrid, España. Su tesis doctoral, Jueces y Democracia en México, es un estudio sociológico-jurídico sobre los jueces federales en México y está publicado por Miguel Ángel Porrúa y el Instituto de Investi-gaciones Jurídicas de la unam.
Fue asesora en análisis político nacional e in-ternacional en diversas dependencias del Gobier-no Federal de México, posteriormente trabajó en el ámbito académico como investigadora y profe-sora y en los últimos años se ha dedicado al pe-riodismo. Estuvo como corresponsal en Madrid de 2007 a 2011.
9 786079 404154
ISBN 978-607-9404-15-4
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TEMAS SELECTOS
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DIRECTORIO
Jesús Murillo KaraMProcurador General de la República
y Presidente de la H. Junta de Gobierno del Inacipe
Mariana Benítez tiBurcioSubprocuradora Jurídica y de Asuntos Internacionales de la pgr
y Secretaria Técnica de la H. Junta de Gobierno del Inacipe
rafael estrada MichelDirector General
del Instituto Nacional de Ciencias Penales
alicia Beatriz azzolini BincazEncargada de la Secretaría General Académica
Jorge Martínez iglesiasEncargado de la Secretaría General de Extensión
alfonso Jesús Mostalac ceciliaEncargado de la Dirección de Publicaciones
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ESTADO DE DERECHO Y MINISTERIO PÚBLICO
EN MÉXICO
CRISTINA BEGNÉ GUERRA
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Estado de Derecho y Ministerio Público en México
© 2014 Cristina Begné Guerra
© 2014 Instituto Nacional de Ciencias Penales (Inacipe)
Esta obra es producto del esfuerzo de investigadores, profesores y especialistas en la materia cuyos textos están dirigidos a estudiantes, expertos y público en general. Considere que fotocopiarla es una falta de respeto a los participantes en la misma y una violación a sus derechos.
Las opiniones expresadas en esta obra son responsabilidad exclusiva del autor y no necesariamente reflejan la postura del Instituto Nacional de Ciencias Penales.
ISBN: 978-607-9404-15-4
Se prohíbe la reproducción parcial o to-tal, sin importar el medio, de cualquier capítulo o información de esta obra, sin previa y expresa autorización del Instituto Nacional de Ciencias Penales, titular de todos los derechos.
Impreso en México • Printed in Mexico
Begné Guerra, Cristina, autor.
Estado de Derecho y Ministerio Público en México / Cristina Begné Guerra. -- México : Instituto Nacional de Ciencias Penales, 2014.
xiv, 122 páginas ; 23 cm. Bibliografía: páginas 117-120ISBN 978-607-9404-15-4
1. Ministerio Público – México. 2. Ministerio Público – Funcionarios y empleados públicos – México. 3. Justicia, Administración de – México. 4. Procedimiento penal – México. 5. Ministerio público – Aspectos sociales – México. I. Instituto Nacional de Ciencias Penales (México). II. Título.
D345.1110972-scdd21 Biblioteca Nacional de México
Instituto Nacional de Ciencias Penales Magisterio Nacional núm. 113, Col. Tlalpan,
Del. Tlalpan, C.P. 14000, México, D.F.
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Publicaciones CapacitaciónPosgrado
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VII
CONTENIDO
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IXMetodología de la investigación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XII
I. El Ministerio Público en México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1Definición y antecedentes históricos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Reforma penal de 2008, 11; Fiscalía General de la República, 18.
II. Perfil profesional y personal de los agentes del Ministerio Público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23Trayectoria profesional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25Motivo principal que los llevó a elegir
el trabajo en la Procuraduría . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26Actividades que realizan en su tiempo libre . . . . . . . . . . . . . . . 28
III. La función del Ministerio Público en México . . . . . . . . . . . . . 33El agente del Ministerio Público ideal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33Imparcialidad, independencia
y autonomía del Ministerio Público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36Servicio profesional de carrera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45Percepción salarial de los agentes
del Ministerio Público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54Mecanismos de responsabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56Problemas de la procuración de justicia en los órdenes
organizativo, estructural y procesal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63Reformas que harían los agentes del Ministerio Público
para mejorar la procuración de justicia en los órdenes organizativo y estructural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
El sistema penal acusatorio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
IV. Ministerio Público y sociedad en México . . . . . . . . . . . . . . . . 81¿Por qué no se confía en el Ministerio Público? . . . . . . . . . . . 81El prestigio social del Ministerio Público. . . . . . . . . . . . . . . . . 83Acceso a la justicia y discriminación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
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VIII ESTADO DE DERECHO Y MINISTERIO PÚBLICO EN MÉXICO
V. Ministerio Público y democracia en México . . . . . . . . . . . . . . 91Cultura de la ilegalidad y autoritarismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91Corrupción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93¿Qué opinan los agentes del Ministerio Público
de la democracia en México? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98¿Qué efectos tienen los medios de comunicación
en la procuración de justicia? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
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IX
INTRODUCCIÓN
La impunidad y la desigualdad social y económica son los proble-mas más lacerantes para la mayoría de los mexicanos. Nadie puede dudar que haya habido algunos cambios importantes como el esta-blecimiento de una democracia electoral o las reformas en materia de justicia, que se han llevado a cabo en las últimas dos décadas, pero por más que algunos se empeñen en vender la idea de que México se ha modernizado y que cuenta con una democracia sólida, hay hechos contundentes que demuestran lo contrario, como es la debilidad del Estado de Derecho, que queda de manifiesto en la cultura de la ilegali-dad que ha permeado en el funcionamiento cotidiano de las institucio-nes públicas y en la sociedad desde que México existe como nación independiente. Esto ha llevado a unas condiciones de indefensión y arbitrariedad intolerables que afectan a la mayor parte de los ciudada-nos, para no hablar también de la brutal desigualdad social y económi-ca, que impide lograr una sociedad cohesionada y próspera, así como la inseguridad pública que vulnera la vida cotidiana de los mexicanos y que lejos de menguar aumenta cada día.
Por estas razones, desde que hice el doctorado una de mis mayores inquietudes fue estudiar el sistema de justicia en México. Mi tesis doctoral fue un estudio sociológico-jurídico sobre los jueces federa-les, para conocer, por medio de la visión de éstos, su percepción sobre su labor en la consolidación de la democracia mexicana. Al término de ese trabajo de investigación hice conciencia de que la institución a la que realmente se debía poner atención era a la del Ministerio Público, por ser la primera instancia con la que los ciudadanos tienen contacto con la justicia y en donde constatan que el Estado de Derecho en este país es una entelequia, por la ineficiencia de la institución, por la co-rrupción y el abuso de autoridad del que son víctimas y en donde se dan cuenta que la justicia no es igual para todos.
Aunado a esto, debemos decir que México atraviesa por uno de los momentos más delicados desde que empezara el proceso de tran-sición hacia la democracia hace más de tres décadas, debido a la fra-gilidad del Estado para enfrentar la violencia que azota al país, que
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X ESTADO DE DERECHO Y MINISTERIO PÚBLICO EN MÉXICO
se incrementó notablemente con la guerra contra el narcotráfico, que emprendió el entonces presidente Felipe Calderón hace siete años, y a la indefensión e impunidad en las que está inmersa la mayoría de los mexicanos.
Desde que se hiciera la primera reforma política a mediados de la década de 1970, no solo se ha logrado la normalización en los proce-sos electorales y la alternancia del poder político, sino que también se han llevado a cabo reformas jurídicas de gran calado. Quizás las más importantes fueron las de 1987 y posteriormente las reformas de 1994, 1996 y 1999 con las que se transformó el Poder Judicial de la Federación porque se le dieron atribuciones de Tribunal Constitucio-nal a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Pero lo trascendente de estas reformas fue que se reconoció de facto la independencia del Poder Judicial de la Federación; éste se convirtió en una institución independiente del Poder Ejecutivo, al mismo nivel que éste y que el Legislativo. Asimismo, el Poder Judicial se ha hecho visible para la mayoría de la población, en la medida en que ha ido asumiendo un nuevo papel y por la actividad de nuestro Máximo Tribunal que cada vez tiene mayor impacto.
No obstante que en los últimos 20 años el Poder Judicial ha tenido una mayor presencia en la sociedad, un alto porcentaje de los mexica-nos percibe un sistema de justicia corrupto, deficiente e inaccesible, que no es capaz de afrontar la responsabilidad que le corresponde. Además, la mayoría de la gente no sabe diferenciar entre procuración e impartición de justicia, lo que genera confusión a la hora de repartir responsabilidades y eso provoca una mayor desafección en la pobla-ción respecto del funcionamiento del sistema judicial en su conjunto.
En este sentido, el sistema de justicia penal cobra una gran relevan-cia porque es el más visible, dadas las circunstancias y el contexto de violencia en el que se halla inmerso México; es el que se encuentra más desprestigiado por la incapacidad real de afrontar los retos que se le presentan, pero también por la presión social y la de los medios de comunicación, por la inmediatez que se exige para acabar con los delitos que padece la población, cuando no se cuenta con los elemen-tos necesarios para hacer frente al enorme problema de la violencia. Bajo esa lógica y para transmitir a la sociedad que se estaba haciendo lo necesario para combatir a la delincuencia y al crimen organizado, el 18 de junio de 2008 se publicó una ambiciosa reforma con el objetivo de sustituir el anterior sistema penal mixto por uno nuevo de corte
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INTRODUCCIÓN XI
acusatorio y adversarial, que en teoría tendrá que estar funcionando a plenitud a partir de junio de 2016. También hay que mencionar que re-cientemente se llevó a cabo una reforma política, en la que, entre otras transformaciones, se establece la creación de una Fiscalía General de la República con autonomía del Poder Ejecutivo, en sustitución de la Procuraduría General de la República.
La puesta en marcha del sistema penal acusatorio implica una tarea titánica de coordinación y de actuación de los tres poderes de la Fede-ración, así como de los estados de la República y el Distrito Federal. Es una reforma penal sumamente compleja porque no solo significa la reciente adopción del Código Nacional de Procedimientos Pena-les (cnpp),1 modificar leyes federales y locales y destinar una enorme cantidad de recursos materiales para su adecuada aplicación, sino que implica —y esto será lo más difícil— romper con inercias culturales jurídicas profundamente arraigadas tanto en la procuración como en la impartición de justicia y resolver deficiencias en la formación de la policía judicial, funcionarios del Ministerio Público, abogados, estu-diantes de Derecho y jueces.
La información y los testimonios que aportan los agentes del Mi-nisterio Público, en las entrevistas que realicé para esta investigación, son de suma importancia para hacer un diagnóstico sobre los proble-mas y los retos que enfrenta la procuración de justicia en nuestro país, sobre todo ante el desafío que implicará poner en funcionamiento el nuevo sistema penal acusatorio. Además, es sumamente importante dar a conocer quiénes son los agentes del Ministerio Público, ya que, en general, se tiene una imagen negativa de ellos y de su trabajo, por lo que a través de las entrevistas podemos saber cómo piensan, cuál es su nivel sociocultural y las propuestas que ellos mismos hacen para mejorar la justicia penal en México.
Desde esta perspectiva, la finalidad de este libro es, por un lado, dar a conocer quiénes son las personas que trabajan en el Ministerio Público, cómo se ven a sí mismas desde la óptica de su función como un servicio a la sociedad y, por otro, comprender el papel que esta institución (primer eslabón del procedimiento penal y, por tanto, la primera instancia con la que los ciudadanos tienen contacto) ha des-empeñado y la función que deberá desempeñar una vez cumplidos los
1 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 5 de marzo de 2014.
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XII ESTADO DE DERECHO Y MINISTERIO PÚBLICO EN MÉXICO
plazos para que entre en vigor en su totalidad la reforma penal antes mencionada.
Otro de los objetivos de esta investigación es dar a conocer, a través de la visión de los agentes del Ministerio Público, la situación por la que atraviesa la procuración de justicia en México, en términos es-tructurales y de su funcionamiento, para arrojar un poco de luz sobre las acciones que urge emprender para lograr un mejor servicio de la justicia y que el sistema penal acusatorio se ejecute a cabalidad, así como dar a conocer el perfil profesional de sus propios actores y hacer ver que aun cuando las reformas constitucionales han sido un primer paso para intentar mejorar el sistema de justicia en México, todavía no se han dado todas las condiciones para lograr un adecuado sistema de justicia penal, es decir, que sea independiente, eficiente y eficaz, pero sobre todo, accesible a la población.
También es importante destacar que el comportamiento de muchos de los agentes del Ministerio Público obedece a la falta de indepen-dencia en que se encuentran respecto de sus superiores, y a que mu-chos de ellos siguen teniendo una mentalidad burocrática y formalista que, si bien no impide, sí dificulta que tengan la capacidad conceptual y analítica para resolver y afrontar los nuevos problemas que se les plantean, los cuales son consecuencia de la transformación económi-ca, social y política que ha sufrido la sociedad mexicana en las últimas décadas.
Metodología de la investigación
El enfoque metodológico con el que se realizó esta investigación es de tipo cualitativo por medio de entrevistas abiertas y con una guía de temas que intenta rescatar las opiniones y reflexiones de los sujetos re-conocidos socialmente como expertos en una determinada área de es-tudio. En este caso, se trata de 14 agentes del Ministerio Público (ocho pertenecen al ámbito federal y seis al ámbito local, concretamente del Distrito Federal), quienes son los actores principales en la procuración de justicia. Mediante este tipo de entrevistas, más que arrojar datos cuantitativos, se pretende conocer la experiencia y la opinión personal del entrevistado sobre una serie de temas que en esta investigación tra-tan sobre el perfil personal y profesional de los ministerios públicos, el funcionamiento de la justicia penal, su relación con la sociedad y su papel en el fortalecimiento de la justicia y del Estado de Derecho. Esta
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INTRODUCCIÓN XIII
es una metodología que no es suficiente para obtener un panorama completo del universo estudiado pero que es necesaria como método exploratorio. Las ventajas de la misma son la obtención de un discur-so libre, guiado en la temática, que permite conocer a profundidad su visión sobre la realidad de la justicia penal mexicana.
Además, pienso que un aspecto importante que aporta esta inves-tigación es mostrar que la forma en que opera el Ministerio Público no es un comportamiento aislado ni privativo de esta institución, sino que responde al funcionamiento del sistema político mexicano en su conjunto. Por eso mismo, también estimo que es valioso mostrar otra imagen de los agentes del Ministerio Público: una visión más humana, distinta a la que nos suelen presentar los medios de comunicación, ligada comúnmente a los asuntos escandalosos y en donde todo el tiempo se pone en duda, por parte de los periodistas y ciudadanos, el trabajo que realizan.
Por último, de igual modo, se han llevado a cabo entrevistas (uti-lizando la misma guía temática que se ha aplicado a los agentes del Ministerio Público) a ocho destacados académicos especialistas en temas relacionados con la justicia penal en México, con la finalidad de contrastar sus opiniones con las de los agentes entrevistados. Estos fueron Héctor Fix-Zamudio, Luis de la Barreda, Enrique Díaz Aran-da, Olga Islas, Miguel Sarre, Luis González Placencia, Jesús Zamora Pierce y Sergio García Ramírez.
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Libro blanco de la enseñanza de la Criminología en MéxicoLuis rodríguez Manzanera
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Juan ManueL anguLo Jacovo
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de las mujeres que viven violenciaMaría sierra pacheco
Estado de Derecho y Ministerio Público en MéxicoCristina Begné Guerra
La reforma publicada en 2008, que plantea sustituir el sistema penal mixto por uno acusatorio y adversarial, requiere de una mayor y mejor coordina-ción entre los poderes de la federación, los estados y el Distrito Federal. Dicho cambio, el cual también implica la adopción de nuevos códigos y le-yes en materia penal, pretende desarraigar una cultura jurídica contaminada por la corrupción, la inexistencia del Estado de Derecho, una deficiente (o inexistente) preparación de los involucrados en la impartición de justicia y por una detestable cultura de ilegalidad. Todo ello envuelve a la sociedad en circunstancias de indefensión y desconfianza en las instituciones y auto-ridades, aunadas a los problemas de desigualdad socioeconómica.
Este cúmulo de problemáticas es tratado por la autora Cristina Begné Guerra a partir de la figura central del agente del Ministerio Público, quien, al ser parte imprescindible del primer acercamiento de la sociedad a la justicia, es pieza clave para el diagnóstico del estado actual de la justicia. A partir de entrevistas y análisis, Estado de Derecho y Ministerio Público en México pone al alcance del público el perfil de las personas que trabajan en dicha institución, las funciones que realizan y su visión como servidores públicos, en aras de lograr una mejor comunicación que conduzca al me-joramiento de las instancias de procuración de justicia, con la esperanza de que el Estado de Derecho no sea una vana ilusión.
Se trata de una obra fruto de una investigación basada en datos certeros a partir de entrevistas y guías temáticas que harán de su lectura una expe-riencia trascendental para el público ávido de justicia.
CRISTINA BEGNÉ GUERRA
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Fue asesora en análisis político nacional e in-ternacional en diversas dependencias del Gobier-no Federal de México, posteriormente trabajó en el ámbito académico como investigadora y profe-sora y en los últimos años se ha dedicado al pe-riodismo. Estuvo como corresponsal en Madrid de 2007 a 2011.
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