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EL CABILDEO: FUNCIONES PRODUCTIVAS, IMPRODUCTIVAS O DESTRUCTIVAS EN EL EMPRESARIADO COLOMBIANO

AUTOR: CAMILO CAÑÓN TAMAYO

ASESOR: LUÍS FERNANDO MOLINA

UNIVERSIDAD DE LOS ANDES

FACULTAD DE ADMINISTRACIÓN

BOGOTA

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NOVIEMBRE 2008

TABLA DE CONTENIDO

1. INTRODUCCIÓN 4

1.1 DEFINICIÓN DEL PROBLEMA 4

1.2 OBJETIVOS 5

1.3 METODOLOGÍA 6

1.4 LINEAMIENTO TEÓRICO 8

2. EL CABILDEO DESDE LA PERSPECTIVA DE FUNCIONES PRODUCTIVAS, IMPRODUCTIVAS O DESTRUCTIVAS PLANTEADAS POR BAUMOL 13

3. EL CABILDEO EN EL MUNDO 18

3.1 TENDENCIAS MUNDIALES 22

4. EL CABILDEO EN COLOMBIA 26

4.1 PERSPECTIVA HISTÓRICA 26

4.2 PARTICULARIDADES DEL EJERCICIO 33

4.2.1 Interés del empresariado en lo público 33

4.2.2 Otros factores a tener en cuenta 37

4.3. TIPOS DE CABILDEO 43

4.3.1 Ejecutivo 45

4.3.2 Legislativo 46

4.3.3 Judicial 48

4.3.4 Comercial 49

4.3.5 Industrial 50

3

4.3.6 Financiero 51

4.3.7 Fiscal o tributario 52

4.3.8 Multilateral –Bilateral 52

4.3.9 Inversión 54

4.3.10 Social 55

4.4 PERFIL DEL CABILDERO 56

4.4.1 El Cabildero en el país 56

4.4.2 El Cabildero en el exterior 62

4.5 ALGUNOS CABILDEROS 64

5. EL CABILDEO Y LA INSTITUCIONALIDAD 69

5.1 Costos de transacción 75

6. CONCLUSIONES 79

7. BIBLIOGRAFÍA 83

8. ANEXO 1: APARTES ENTREVISTA JAVIER HOYOS 88

9. ANEXO 2: APARTES ENTREVISTA CLEMENCIA DUPONT 92

10. ANEXO3: CÓDIGO DE CONDUCTA UVPA 95

4

INTRODUCCIÓN

DEFINICIÓN DEL PROBLEMA:

El lobby es una práctica común y reconocible en la conducta económica y política del

empresariado en el mundo. Tradicionalmente, el estudio del cabildeo se ha realizado

desde la perspectiva de la Ciencia Política y no desde la óptica empresarial, razón por

la cual la academia requiere, que a partir de la teoría económica, se estudie su

ejercicio. Los estudios de las funciones empresariales realizados por William Baumol

(1993), la teoría de las instituciones de Douglas North (1993), la relación entre Estado

y empresariado estudiada por Carlos Dávila (2004), además de los conocimientos y

experiencia de actores empresariales que ejercen cabildeo son ejemplos que apoyan

la investigación con el fin de ilustrar e incidir en esta conducta, que cada vez es más

utilizada por los agentes económicos y sociales. El economista William Baumol asocia

el concepto con la práctica de funciones productivas, improductivas o destructivas,

localizando tangencialmente el ejercicio del cabildeo en las segundas. Este trabajo

también pretende relacionar la actividad en su incidencia en otras funciones

empresariales y su institucionalidad desde la perspectiva empresarial colombiana en el

siglo XX.

Identificar la actividad en una línea de tiempo es complejo, pues son pocos los

estudios realizados sobre el tema. La mayoría son investigaciones recientes que no

datan de más de quince años aproximadamente para el caso de Colombia. Frente al

ejercicio los estudios de Ciencia Política han desarrollado un enfoque hacía otro tipo

de conceptos como lo es la corrupción, riesgos políticos, grupos de presión; además

de trabajar el cabildeo como conducta asociada a la incidencia indebida de intereses

particulares en las leyes. Una muestra son las publicaciones por parte de

Transparencia por Colombia (1998-2005) que han intentado promover la prevención

de la corrupción desarrollando herramientas conceptuales para prevenirla en los

diferentes escenarios. Al igual es posible encontrar algunas tesis de grado como la de

Alejandro Cardona (2003) y la de Luz María Zapata (2005) quienes se han aproximado

al estudio conceptual del cabildeo en el país, ilustrando como caso las reformas

tributarias del 2000 y 2002 respectivamente. El último estudio encontrado es el que

realiza Carlos Salazar (2008) en el que plantea el cabildeo como una actividad

especializada y relevante para el manejo de las políticas públicas modernas.

Por su parte en el estudio económico, Mario Arrubla (1983) y Eduardo Sáenz (1989)

son los primeros en identificar la actividad asociándola a los gremios. Posteriormente

5

Angelika Rettberg (2001) reitera que es una actividad relevante del último siglo por

parte de las asociaciones y los grupos económicos. Establece, que su uso en el siglo

pasado ha sido dirigido a una política proteccionista, pero que debido a los retos

capitalistas del libre cambio su actividad ha cambiado y debe cambiar aún más. Para

ella es discutible la “unidad” existente entre los principales grupos y asociaciones

económicas ya que recién surgieron tenían temas nacionales en los que actuaban de

forma empalmada, y en los últimos tiempos han desarrollado su actividad de forma

independiente frente al gobierno perdiendo poder en el país. Por otro lado es posible

encontrar estudios económicos especializados frente a actividades degenerativas

como la corrupción, es el caso de los estudios realizados por Klitgaard (1998), Maurice

Kugler (1999) y Mauricio Amaya (1999), en los que se plantea la incidencia negativa

en el desarrollo económico debido a la formación de incentivos que fomentan los

monopolios y oligopolios que estancan la economía del país. Por último es importante

resaltar los estudios realizados por Dávila (1992-2004) y Molina (2004-2007) para la

comprensión de esta actividad como parte del rol del empresariado colombiano en lo

concerniente a su preocupación y reracionamiento con lo público a lo largo de la

historia.

OBJETIVOS:

Principal

Investigar el ejercicio del cabildeo desde la perspectiva del empresariado colombiano y

de las organizaciones sociales, para explorar sus diversas manifestaciones en los

últimos ochenta años, como expresión del ejercicio de las funciones productivas,

improductivas o destructivas.

Secundarios

• Describir cómo se practica y determinar por qué el empresariado y/o otras

organizaciones hacen cabildeo en Colombia, analizando su legitimidad o

ilegitimidad. En este proceso se parte de la definición de los sectores

involucrados, los procesos realizados por los cabilderos, los fines que impulsan

a las organizaciones a realizar el cabildeo y los resultados por ellos

conseguidos.

• Analizar el ejercicio del cabildeo desde la teoría del empresariado propuesta

por Baumol; situar el cabildeo entre las funciones empresariales

fundamentales y diferenciar su concepto frente a la corrupción, observando

6

repercusiones en el corto y largo plazo. La teoría de Baumol es útil en el

sentido que no se centra en economías ideales sino en actividades del

empresario ideales para el desarrollo económico. Considerar la teoría

institucional de North; explicar la necesidad de su regulación y observar

ejemplos de normas que puedan ser tenidas en cuenta para reglamentar esta

actividad en el sistema Colombiano. Para ello daremos cuenta de la literatura

teórica y de la investigación relacionada con el cabildeo en el mundo y en

Colombia y la implicación de su ejercicio en las instituciones y en los costos de

transacción.

Cabe aclarar que en esta investigación se entendió por empresariado a empresarios,

empresas y gremios; además se tuvo en cuenta a otros actores no menos importantes

y representantes principales del ejercicio como son: los cabilderos, los políticos de

carrera (Legislativo) y el Gobierno (Ejecutivo).

METODOLOGÍA

La metodología utilizada para el desarrollo investigativo incluyó primero una

contextualización de la práctica del cabildeo en Colombia a través de la historia: Por

medio de la literatura disponible se realizó una aproximación detallada del oficio

utilizando las diferentes publicaciones periódicas de diarios y revistas del país al igual

que la literatura histórica del empresariado colombiano Igualmente se hizo un análisis

desde la teoría de Baumol y North, complementando el ejercicio anterior. Se

consideraron las funciones productivas, improductivas o destructivas para examinar el

desarrollo del cabildeo en Colombia.

En segundo Lugar, se efectuaron entrevistas a personajes relacionados con el oficio

en el Congreso de la República. Las entrevistas sirven como fuente primaria de

credibilidad frente a su práctica real en el país, las personas que intervinieron son

personas íntimamente vinculadas al ejercicio por su trabajo o por su vínculo en el

trabajo legislativo. Entre ellos se encuentran dos personajes que se denominan

lobistas y pertenecen a oficinas de cabildeo legalmente constituidas y reconocidas en

el Congreso de la República; Un gremio que a través de su presidenta adelanta desde

hace 6 años algún tipo de persuasión en el ejercicio legislativo; Un congresista que

lleva 13 años en la corporación y trabajo 12 años en el Concejo de Bogotá y a lo largo

de su carrera política le han realizado cabildeo; Una funcionaria de un Ministerio que

hace cabildeo en el Congreso de la República; Y un asesor de un Congresista que

trabaja proyectos y ha recibido cabildeo. En total fueron seis entrevistas entre las

7

cuales se encuentran: Ana Milena Duque y Javier Hoyos, quiénes realizan cabildeo

especializado desde el sector privado; Maria Isabel Ulloa quien realiza el cabildeo por

parte del Ministerio de Hacienda y Crédito público en el Legislativo; Clemencia Dupont

la presidenta de Confeecoop, que ejerce la actividad de cabildante desde la óptica de

un gremio; Fernando Tamayo congresista que ha recibido y presenciado la acción del

cabildeo; Andrés Rojas un asesor del congresista Santiago Castro, al que también le

ha tocado participar en el ejercicio.

Para esta acción se desarrollo una guía para un tiempo estimado de una hora de

entrevista (Ver anexo 1,2), y se tuvo en cuenta las características fundamentales

planteadas por (Nonon Y Clemen 1993) de manera que se evaluaron ulteriormente los

roles y la metodología de cada uno de ellos ya sea como agente receptor o emisor en

el proceso de argumentación.

• “Dominio de los mecanismos: Hace referencia al conocimiento que se debe

tener de la estructura de poder que tiene una organización. En otras palabras,

es el manejo de los núcleos de decisión. Cuando se habla de cabildeo se debe

saber donde se toman las decisiones y quien las toma, y es ante esas

personas ante quienes se despliega la actividad del cabildeo.

• El conocimiento de las personas: Contrario a los que muchos piensan, no

hace referencia al hecho de tener teléfonos, direcciones y características de la

personas, conocer a sus familiares o comer con ellos. Por el contrario, cuando

se habla de conocer a las personas se hace referencia al establecimiento de

una relación de confianza, a un posicionamiento, basado en el respeto y el

conocimiento del tema ante el funcionario que va a tomar la decisión.

• Competencia Técnico- Jurídica: El cabildero debe conocer el tema sobre el

cual él quiere incidir. Sólo en la medida en que se conozca la problemática a

tratar, el trabajo del cabildero será efectivo. De ahí que muchos cabilderos

tienden a especializarse en asuntos concretos”1.

En tercer lugar, se efectuó un estudio detallado que incluye fuentes primarias y

secundarias para tipificar el cabildeo: Se desarrollo una clasificación en la que se

mencionan diversos tipos de cabildeo debido a la complejidad y a la especialización

1 Salazar, Carlos  (2008). Políticas públicas & Think Tank,  Instituto Konrad Adenau  Stiftung. Colombia, P83.

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del mismo. (No todos los cabilderos tienen la misma facilidad para llegar a algunas

esferas del poder, es por eso que se hizo un trabajo en el que se caracterizó el

enfoque hacía los objetivos y organismos que toman las decisiones públicas o

influencian el ejercicio legislativo). Igualmente se identificaron particularidades del

ejercicio para el caso colombiano dividiendo el análisis en dos partes: 1. Interés del

empresariado hacia lo público. Y 2. Otros factores a tener en cuenta en el ejercicio.

Por último se validó la información consignada a través de las mismas entrevistas y los

ejemplos recolectados de los diferentes medios de comunicación.

En cuarto lugar se desarrolla un trabajo de análisis de la teoría a través de la literatura

en las diferentes bibliotecas y bases de datos nacionales e internacionales. De igual

manera se realizó un estudio del cabildeo desde la perspectiva institucional planteada

por North y los costos de transacción en la problemática de la corrupción. Por último

se evaluó la necesidad de institucionalizar el ejercicio y cómo éste podría contribuir a

definir los límites entre la corrupción y la práctica legal del Cabildeo.

El trabajo investigativo termina con unas conclusiones y la validación de la

información, donde se discute de manera constructiva las implicaciones del cabildeo y

su repercusión en el desarrollo económico y social del país, además a partir de las

particularidades colombianas se desarrolla una serie de recomendaciones para una

mejor actividad, institucionalidad y estudio.

LINEAMIENTO TEÓRICO

La palabra lobby es un anglicismo y en español significa pasillo. Así, “Los cabilderos

se caracterizan por recorrer Ios pasillos esperando que los atienda el funcionario de

turno”2. En una democracia participativa el cabildeo se suscribe en “la posibilidad que

tiene la sociedad civil de influir en las decisiones públicas”3. Por otro lado, escritores

como André Mathiot (1958) lo definen como un grupo de personas que “se esfuerzan

por todos los medios directos e indirectos, a su alcance en ejercer influencia sobre la

acción gubernamental, legislativa, y en orientar la opinión pública”; sin embargo, para

2 Tomado de: Los mejores Lobistas.  1 de enero 1995.  www.dinero.com, Recuperado  el 4 de Julio de 2008  3  Transparencia  por  Colombia  (2005).  Riesgos  de  incidencia  indebida  de  intereses  particulares  en  la formación de  las  leyes. resultado del Estudio, N 10, Colección cuadernos de transparencia,   Colombia. Sin embargo personajes como Javier Hoyos (Gerente de Javier Hoyos Asesores, especialista en Gestión Legislativa  y  Gobierno)  considera  que  la  actividad muchas  veces  pretende  influir  en  las  decisiones privadas de igual manera.  

9

otras personas es simplemente la forma de manejar la imagen pública de los intereses

organizacionales.

Los sistemas de Gobierno han evolucionado generando figuras de participación

ciudadana como “el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo

abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato”4. En este avance en el que

se pretende un acercamiento entre los ciudadanos y los gobernantes en la toma de

decisiones, el Estado ha creado un marco institucional que promueve las

organizaciones y la argumentación ciudadana. Sin embargo, “debido a su excesiva

regulación, se han tornado impracticables, dando lugar al surgimiento de nuevas vías

para buscar que la relación Gobernante- Gobernado sea más expedita y eficaz. Una

de estas nuevas vías es la figura del cabildeo, entendido este como la capacidad de

acudir ante una persona para que, aprovechando sus conocimientos y capacidad

intelectual, exponga la posición del particular que lo contrata respecto a determinado

asunto que una autoridad este conociendo y sobre el cual debe decidir”5.

Incluso, otros teóricos han acotado las definiciones como Karl Loewenstein (1967)

quién lo define como “un grupo plural que se establece deliberadamente para

promover los intereses de sus afiliados (…) influyendo sobre los depositarios del poder

y la opinión pública”. En síntesis y para el desarrollo investigativo de este trabajo se le

denominará cabildeo a la actividad política realizada por el sector privado o público, en

pro de influenciar o persuadir las decisiones y las opiniones públicas en una

comunicación abierta y transparente. Hay que esclarecer que el cabildeo es una

actividad legal, en la que intervienen dos partes en un proceso de argumentación, y sin

la influencia de dádivas o favores.

En sí más que una actividad es una estrategia, que en la teoría muchos defienden por

considerarlo parte de una democracia, argumentan que es una acción en la que las

personas y las compañías se expresan y se asocian. No obstante, para otros es “un

mal interpretado derecho de petición que se ha convertido en un derecho de presión”.

Para Armando Piñeiro “es necesario precisar los términos para referirse al “lobbying”

pues considera que la identificación del término con un grupo de presión, envuelve una

idea perturbadora y errónea del ejercicio de un delito, y es necesario considerar el

4 Constitución Política de Colombia (1991), Artículo 103.  

5 Salazar, Carlos (2008). Políticas públicas & Think Tank. Iinstituto Konrad Adenau Stiftung, Colombia. P76. 

10

“lobbying” como un grupo de persuasión, puesto que la razón es el elemento

fundamental del acto de persuadir”6

Hay que aclarar que la acción del cabildeo es legal, ya que cuando existe abuso de

poder, prebendas o promesas se convierte en actividades delictivas e ilícitas como los

son la corrupción7, soborno, cohecho propio, cohecho impropio, cohecho por dar u

ofrecer, o soborno transnacional8; siempre que implique actividades fuera de proceso

de argumentación y se lleven a cabo en secreto para evitar detección o castigo.

Igualmente es ilícito sí la acción involucra el uso de la fuerza o amenazas de diferente

índole, como retribución dentro o al margen de la ley o si simplemente se usa el tráfico

de influencias para llevar a feliz término las actividades.

6 Piñeiro,  Armando (1992).  El quinto poder: Teoría y práctica del Lobbying. Editorial Macchi. Buenos Aires, Argentina. 1992. P14. 

7 Corrupción: “El abuso de posiciones de poder o de confianza , para beneficio particular en detrimento del  interés  colectivo,  realizado  a  través de ofrecer o  solicitar,  entregar o  recibir, bienes  en dinero o especie,  en  servicios o beneficios,  a  cambio de  acciones, decisiones u omisiones”. Una definición de Transparencia  por  Colombia  en  “Sustentación  teórica,  conceptual  y  metodológica  del  índice  de  la Corporación  Transparencia  por  Colombia”.  Revista  de  la  Contraloría  General  de  la  República  de Colombiana ‐Economía Colombiana (2005), Bogotá, Edición 310. p 114. Igualmente esta definida como  “Toda acción realizada por funcionarios públicos o privados en contra de  las responsabilidades propias de  determinado  cargo,  en  busca  del  beneficio  particular  sobre  el  interés  general”.  Otero,  Natalia Andrea.  (2003)  Riesgos  de  Corrupción  en  la  contratación  pública:  recomendaciones  para  superarlos. Universidad de los Andes, Monografías de Administración. Bogotá, P2. 

8  En  este  punto  es  importante  diferenciar  y  definir  conductas  asociadas  erróneamente  al  Cabildeo. SOBORNO: Ofrecimiento  de  regalos,  préstamos,  honorarios,  gratificaciones  o  cualquier  otro  tipo  de beneficio,  a  cualquier  persona  a modo  de  incentivo  para  realizar  un  acto  deshonesto,  ilegal  o  que implica el quebrantamiento de la confianza, durante la conducción de los negocios de la empresa. En el Código  Penal  colombiano  dichas  conductas  podrían  asimilarse  entre  otras  a  cohecho  o  concusión. COHECHO PROPIO: Recibir, por parte del funcionario público, para sí o para otro, dinero u otra utilidad o aceptación de promesa remuneratoria directa o indirectamente para retardar u omitir un acto propio de su cargo o para ejecutar uno contrario a sus deberes oficiales. COHECHO INPROPIO: Aceptar, por parte de un funcionario público, para sí o para otro, dinero u otra utilidad o promesa remuneratoria, directa o indirecta,  por  acto  que  deba  ejecutar  en  el  desempeño  de  sus  funciones.  COHECHO  POR  DAR  U OFRECER:  el  que  dé  u  ofrezca  dinero  u  otra  utilidad  a  servidor  público,  en  los  dos  casos  previstos anteriormente.  CONCUSIÓN:  El  funcionario  público  que  abusando  de  su  cargo  o  de  sus  funciones constriña o induzca a alguien a dar o prometer al mismo servidor o a un tercero, dinero o cualquier otra utilidad  indebidos, o  los solicite. Así mismo, bajo Código Penal colombiano se ha tipificado el soborno transnacional‐  SOBORNO TRANSNACIONAL: Ofrecer, por parte de un nacional o quien  con  residencia habitual  en  el país  y  con  empresas domiciliadas  en  el mismo,  a un  servidor público de otro  Estado, directa o indirectamente, cualquier dinero, objeto de valor pecuniario u otra utilidad a cambio que este realice  u  omita  cualquier  acto  en  el  ejercicio  de  sus  funciones,  relacionado  con    una  transacción  económica o comercial”. Transparencia por Colombia (2003), en Definiciones sobre conductas asociadas al  soborno  tipificadas  en  el  Código  Penal  colombiano,  Colección  cuadernos  de  transparencia,  N  5, Principios empresariales para contrarrestar el soborno. Colombia.   

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La corrupción es la degeneración más frecuente del cabildeo; el uso ilimitado del poder

para alcanzar fines particulares es netamente y se define como una función

improductiva según Baumol (1993). Sucede por el impacto que puede tener en la

estructura de recompensas favorecer a una determinada empresa o industria,

haciendo que se rompa el esquema de la competencia perfecta, la asimetría de la

información y la clara contracción de la oferta y la demanda que por lo general termina

fomentando los monopolios y generando una cultura de inversión en sobornos y no en

actividades intrínsecas del empresariado como lo es la Innovación entre otras. De esta

manera y de antemano cualquier acción degenerativa nombrada anteriormente es

determinada improductiva y dependiendo muchos de los casos puede catalogarse

como destructiva.

El cabildeo puede definirse como productivo si se realiza en un “proceso generalmente

abierto y público mediante el cual se busca alcanzar cambios específicos en políticas

institucionales (…) es un proceso educativo porque se rescatan tanto los saberes

profesionales, como los prácticos de los ciudadanos y se fomenta el trabajo de red

entre grupos o instancias civiles, sociales y políticas (…) se desvirtúa esta noción

cuando se excluye de esta posibilidad a una parte importante y mayoritaria de la

población”9. El cabildeo brinda la posibilidad de debatir y argumentar a través de la

participación de agentes económicos que en una democracia participativa defienden

legítimamente sus intereses para su normal desarrollo en comunidad sin agredir los

derechos generales de una sociedad.

La actividad del cabildeo precisa de una habilidad de relacionamiento, y dependiendo

del tipo de país u organización se centra en las relaciones con entes del Gobierno ya

sean las ramas del poder la Ejecutiva, la Legislativa y hasta en la Judicial

obedeciendo al sistema de Gobierno y participación de cada Nación. Para muchas

organizaciones es una actividad inexplorada aún, mientras otras la han desarrollado

fuertemente. Su uso se extiende en situaciones donde hay más centralización en el

poder y en los procesos en los que la intervención del Estado es aguda en lo referente

a la política comercial, la contratación pública y la recaudación de impuestos. Para

Javier Hoyos “la complejidad técnica de los temas que aborda el sector público tiene

repercusiones directas sobre el mundo privado. Sin embargo, nadie conoce más los

9Transparencia  por  Colombia  (2005),  Riesgos  de  incidencia  indebida  de  intereses  particulares  en  la formación de  las  leyes, resultado del Estudio, N 10, Colección cuadernos de transparencia,   Colombia,  P28.    Nombrando  a  Diaz,  Carlos.  Ing. MsC.  Director  IDMA  HUANCO.  Estratégias  e  instrumentos  de cabildeo político. www.geocities.com.

12

pormenores de cada sector o subsector, que los mismos empresarios (...) de ahí que

resulte recomendable no dejar solos a los actores gubernamentales y a los

parlamentarios”10.

El cabildeo es parte de la relación existente entre poder político y económico. De esta

manera “si en la sociedad servilista quien tenía el poder político obtenía el poder

económico, en la sociedad capitalista quien tiene el poder económico obtiene el poder

político”11, por lo que el cabildeo ha sido y será un camino de influencia y de

adquisición de poder.

Al momento de realizar el cabildeo son perceptibles iniciativas frecuentes de dos

tipos: una posición activa, y una posición pasiva. En la posición activa el empresario es

generador y actor dinámico del cambio legislativo, es decir frente a la institucionalidad

existente desea un cambio o la inclusión de algún detalle que le disminuye el riesgo

político y la tramitología en su funcionamiento. La posición pasiva es en la que se

involucra sólo y exclusivamente cuando se generan debates y proyectos en los que de

una u otra manera se afectan sus intereses. El empresariado se preocupa únicamente

por identificar normas que están en trámite y que de cierta manera le incumben y al

encontrarlas genera acciones para que sus intereses sean tomados en cuenta.

Antes de continuar “es necesario hacer la distinción entre el cabildante y el

gestionador. El primero actúa únicamente "sobre normas de interés general, mientras

que el gestionador trabaja para conseguir decisiones del Estado que tienen nombre

propio, o sea licitaciones y contratos”12. El gestionador es netamente el individuo que

realiza actividades puntuales que involucra dádivas y por lo general está vinculado a

la corrupción mientras el cabildante siempre realiza su actividad en los márgenes de la

legalidad.

10 Hoyos, Javier;  Gerente de Javier Hoyos Asesores. Especialista en gestión legislativa y Gobierno. Entrevista realizada el 23 de Octubre del 2008  por Camilo Cañón Tamayo. 

11 Becerra, Gregorio (1986).  Temas de teoría del Estado, Universidad Externado de Colombia. Bogotá – Colombia. P40. 

12 Tomado de: Los mejores Lobistas.  1 de enero 1995.  www.dinero.com, Recuperado  el 4 de Julio de 2008 

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EL CABILDEO DESDE LA PERSPECTIVA DE LAS FUNCIONES PRODUCTIVAS, IMPRODUCTIVAS O DESTRUCTIVAS PLANTEADA POR BAUMOL

La teoría de Baumol (1993) que recapitula el estudio del empresario y su rol individual

en el crecimiento económico plantea en el libro “Entrepreneurship, Management, and

the Structure of Payoffs” que no siempre la actividad del empresario es productiva y

que en algunos casos puede llegar a ser destructiva. Para él las reglas de juego son

las encargadas del cambio y una actividad puede ser destructiva si las recompensas

en una economía son generadas por la búsqueda de rentas indebidas y no por las

actividades productivas naturales de las empresas.

Baumol (1993) define al empresario como localizador de recursos (rol), al igual que

como un recurso localizado (debido a las externalidades), siendo el segundo

manipulado por las perspectivas de crecimiento y las alternativas ofrecidas por

agentes oficiales o externos. El empresario es propenso a re-direccionar sus esfuerzos

por cambios en el medio o por el reconocimiento de desequilibrios en el mercado,

factor que hace que la economía sea dinámica. Torres Villanueva (1997) por su parte

explica que la teoría de Baumol (1993) se sustenta en la estrecha relación que existe

entre las instituciones o reglas de juego formales e informales y las funciones

empresariales ya que son éstas las que generan una estructura de recompensas en la

que la sociedad premia, castiga y juzga las actividades del empresariado.

La búsqueda de oportunidades para generar lucro, y el deseo de tomar ventaja de las

situaciones que generen cambio en el mercado es lo que define el equilibrio

económico y la competencia. “Las “reglas de juego” son las que determinan los

retornos relativos, en términos de riqueza, poder y prestigio que son ofrecidas por

diferentes líneas de su actividad”13. El afán de lucro en sociedades que recompensan

actividades improductivas sólo generará economías ineficientes y estancadas. Los

agentes económicos que transgredan las leyes deben ser castigados por igual, ya que

éstas no pueden ser aceptadas ni por la sociedad ni por sus representantes, de

manera que no se considere como práctica normal negociar todas las actividades, bien

sea en marco de la legalidad, ilegalidad o con el uso de la fuerza.

13  Baumol, William (1993). Entrepreneurship, Management, and the Structure of Payoffs. The MIT Press, Cambridge, Massachusetts. London, England. P18.

14

Lo que hace que una actividad sea productiva o improductiva depende de la estructura

de incentivos que genera una economía a través de su normatividad y sus reglas

informales. Las actividades productivas son las que contribuyen directa o

indirectamente a la productividad, renta per cápita o simplemente las que de cierta

manera generan un rendimiento adicional, sin afectar la competencia adquiriendo

ventajas provenientes de actividades ilícitas. Son funciones que necesitan

simplemente que sus “actividades produzcan un aumento marginal en la productividad

de recursos o renta per cápita”14 es decir todas las prácticas relativas a la innovación y

a la inversión que generan bienestar a la sociedad.

Para Baumol las funciones centrales y eminentemente productivas para el empresario

son: asumir riesgos, enfrentar la incertidumbre, excluir el despilfarro e innovar. Es

decir, en la sociedad el empresario tiene un rol definido que se recompensa en el

largo plazo con dinero, poder y prestigio. Sin embargo, desde esta perspectiva,

pareciera que el cabildeo es una metodología que permite reducir la incertidumbre a

través de procesos burocráticos y olvida otras funciones y procesos fundamentales

aún más importantes como la innovación y las oportunidades que puede generar el

hecho de asumir riesgos. Baumol no define su teoría en un mercado ideal, sino

identifica las actividades correctas que pueden impulsar el funcionamiento de una

economía ideal. Para él el empresario distribuye sus actividades en actividades

productivas e improductivas y la razón de crecimiento en una economía es el

reconocimiento y la estructura de recompensas frente a las actividades productivas.

Aunque Baumol no relaciona directamente el cabildeo con una función improductiva,

la búsqueda de rentas ilegitimas e ilegales si lo es. Aunque el cabildeo no significa

corrupción, sus limitaciones y normas de uso no son claras por lo que no hay una

delimitación entre la legalidad e ilegalidad en la actividad. El problema en esencia, es

que la corrupción al igual que búsqueda de rentas ilegales son mecanismos que

redistribuyen los recursos productivos. Tal desvío se puede entender en primer lugar

por sus “efectos distorsionadores sobre la asignación de los recursos, en la medida en

que la corrupción actúa sobre la actividad económica, desviándola y dirigiéndola hacia

actividades menos eficientes y no productivas”15 que sólo permiten la existencia de

participantes dispuestos a competir en la calidad y cantidad de sobornos y no en

14 Baumol (1993), P30.

15 Baumol (1993), P30. 

15

actividades que desarrollen mejores productos y servicios. Se crea un nuevo costo en

el mercado, un costo que aumenta con la corrupción en la medida que hay menos

jugadores en el mercado (solo participan los agentes dispuestos a realizar actividades

ílicitas) y se estimula la existencia de “peajes” que permiten la participación de

agentes ineficientes en el juego económico. La corrupción al igual que cualquier

degeneración del cabildeo, crea desincentivos para las decisiones de inversión y

producción, ya que se aumenta el riesgo y la incertidumbre en el mercado por la

percepción de un ambiente corrupto que se puede generar con actividades de esta

índole. Estos factores van en contravía al desarrollo utópico de la competencia

perfecta, por lo que actividades poco transparentes pueden llegar a ser aceptadas y

utilizadas por los individuos, no solo degenerando la oferta y demanda de bienes y

servicios sino la sociedad. Las condiciones del mercado cambian, de manera que sí se

incentivan las malas prácticas, se hace imposible competir y crecer puesto que el

ambiente de desarrollo castigaría las actividades productivas que generan valor

agregado. “De la misma manera, la corrupción desincentiva la entrada de nuevas

firmas al mercado, convirtiéndose en un claro obstáculo a la especialización. De esta

manera, los dos mecanismos anteriores contraen la oferta de recursos requeridos para

las actividades productivas”16. Es por eso que no solo se puede identificar al cabildeo

como actividad improductiva, sino que podría llegar a ser destructiva si se transforma

en corrupción pues es un claro limitante de desarrollo económico.

Si bien “la recompensa que el empresario recibe por ejercer sus funciones productivas

es económica pero también es poder, prestigio y posición social”17, Es muy frecuente

que en el país se utilice el poder, el dinero y la posición social para llevar a cabo

actividades poco transparentes, que puedan confundirse con el verdadero significado

de cabildeo. La mayoría de los empresarios y de los funcionarios públicos consideran

que “los grandes grupos económicos son los actores que más capacidad y dominio

tienen para imponer sus intereses ante las altas autoridades públicas”18. “Se está

dando, en realidad, un retroceso a las condiciones empresariales que regían antes de

16 Kugler, Maurice; Agudelo, Mauricio (1999). La corrupción como barrera de entrada. CEDE. Centro de estudios  sobre  desarrollo  económico,  Facultad  de  economía,  Universidad  de  los  Andes,  Bogotá, Colombia. Pp. 4‐5 

17 Baumol, William (1993). Entrepreneurship, Management, and the Structure of Payoffs. The MIT Press, Cambridge. Massachusetts. London, England.p42. Citando a Schumpeter (1968). P11. 

18 Cepeda, Fernando (1960). Los grupos de presión en Colombia: mesas redondas de Aexandes. Editorial Tercer Mundo, Bogotá, P18. 

16

la apertura económica. En una estructura de recompensas que se base en la

repartición de rentas y privilegios, ganan los burócratas, dispensadores de favores

arbitrarios, porque mantienen a ciertos empresarios comiendo de su mano, a la espera

de sus determinaciones. Y ganan las empresas favorecidas que, sin mayor esfuerzo,

se aseguran utilidades extraordinarias”19.

Un acercamiento a las indagaciones de la historia empresarial, explica que el auge de

tales conductas se debió a las difíciles condiciones externas en lo referente a la

precaria economía, la difícil situación geográfica, la escasez de recursos así como a la

inestabilidad institucional, que condujeron a los empresarios a establecer estrechas

relaciones con la burocracia estatal. Desde una perspectiva más general, otros

atribuyen la problemática al facilismo y a la visión cortoplacista del empresariado

colombiano que tiende a buscar recompensas monetarias y no en procesos de largo

aliento como lo es la innovación. La acción de innovar incluye unos costos, y

generalmente los proyectos en este sentido tienden a ser más riesgosos, por lo que en

la toma de decisiones no solo han sido más vulnerables a la búsqueda de rentas, sino

que consideran que el cabildeo o la gestión de licitaciones es la que genera

recompensas de mayor valor. El análisis costo- beneficio para la construcción de

ideas y la generación de proyectos innovadores, que involucra recursos como tiempo,

dinero y personal capacitado, pueden verse muchas veces sacrificados por cumplir

objetivos en el corto plazo (precisamente es aquí cuando Baumol cita a Schumpeter

demostrando que el rol principal debe ser innovar).

Según Baumol “todas las funciones tienen una recompensa monetaria, las de mayor

recompensa tenderán a ser más utilizadas”20, es por eso que es deber del Estado

centrarse en fomentar la innovación e identificación de oportunidades de crecimiento y

no precisamente en negociaciones burocráticas de los artículos que están llevando su

debido proceso.

Un proceso de cabildeo, así como trae resultados al corto plazo, también puede traer

resultados devastadores para las empresas en el largo plazo. El consumidor cada día

está más informado adecuando muchas veces sus hábitos de consumo a las

percepciones derivadas de la cantidad de información que recibe, obligando a que la

19 Tomado de: Montenegro, Armando. Los Elegidos.www.elespectador.com 27 de Septiembre 2008.  Recuperado el 30 de Septiembre 2008. . 

20 Baumol, William (1993). Entrepreneurship, Management, and the Structure of Payoffs. The MIT Press, Cambridge. Massachusetts. London, England. P46.

17

mayoría de las compañías tengan que cuidar su imagen y marca trabajando en

esquemas de responsabilidad social corporativa y desarrollando una clara

preocupación de sostenibilidad que implica mejorar su impacto negativo en el medio

ambiente, Estado, tributación y vínculos comerciales; cuando se involucran procesos

degenerativos y destructivos las compañías asumen riesgos en el mercado y medio

donde se desarrollan ya que pueden verse más afectados por escándalos y por una

visión negativa por parte de sus consumidores. Los ciudadanos y clientes han asumido

una visión más activa, más informada y más responsable en su consumo, por lo que

actividades improductivas y destructivas serán cada vez más judicializadas por parte

de la opinión pública. El cambio de actividades productivas por actividades

improductivas oportunistas presume un desperdicio de capacidades del empresariado,

que no solo causan estancamiento económico sino también un drama social.

En esta investigación el cabildeo predomina como una función improductiva en la

mayoría de los casos y destructiva por su práctica asociada más a la corrupción,

debido a que prevalece la obtención de beneficios, rentas o ventajas económicas en el

ámbito ilegal. Es una actividad que ha permitido la formación de monopolios, la

protección de mercados mediante aranceles y exenciones fiscales que han estado en

contra de la libre competencia y el desarrollo económico del país. Este tipo de

actividades ha generado la “redistribución o apropiación de las rentas públicas a favor

de determinados individuos o grupos de interés”21.

21 Sáenz,  Eduardo  (1993).  La  ofensiva  empresarial.  Tercer Mundo  Editores,  Bogotá. Olson,  (1965  ‐ 1986), citado por Eugenio Torres Villanueva, P19.

18

El CABILDEO EN EL MUNDO

El cabildeo existe desde la antigüedad y se identifica con diversos nombres a través

del tiempo y el lugar donde se practica. En cada país la importancia del cabildeo es

diferente y por ende su actividad se lleva a cabo de distinta manera. El término tiene

otras denotaciones según el idioma: “Cabildeo en español, Cabalar en portugués,

Lobby en inglés, Briguer en francés, Intrigieren en alemán y Brigare en Italiano”22.

En el mundo, el desarrollo conceptual del lobby o cabildeo se dio hacía finales del siglo

XVIII y comienzos del siglo XIX. El caso más notable en cuanto a reconocimiento,

estudio y aparición formal y conceptual sucedió a mediados del siglo XVIII en

Inglaterra, cuando se reconoció como práctica habitual en la Cámara de los Comunes

bajo la denominación el miembro interesado.

Su uso se extendió a Estados Unidos y en 1877 “la Constitución del estado de Georgia

consideró el cabildeo como delito”. Posteriormente en 1929 (aproximadamente)

cuando más que formularse su legalización se puntualizó como una práctica natural en

la gestión política bajo la denominación de los Lobby-agents23. En 1946 se definió

más que su institucionalidad, unas reglas de juego en un manual para establecer las

conductas que debían introducir quienes se involucraban en su ejercicio bajo la

denominación de la National Legislative Reorganization. Aunque este documento fue

catalogado como la ley LaFollete- Monroney, muchos expertos consideran que su

definición conceptual fue ambigua pese a tratarse de una actividad institucional. “Su

definición y concepto tampoco han sido del todo diáfanos y precisos, por el contrario;

La Corte Suprema estadounidense, establece en 1953, que debe entenderse por

Lobbying las representaciones hechas directamente al Congreso, a sus miembros o a

sus acusaciones”24.

22 Tomado de: Diccionario de  términos parlamentarios   www.cddhcu,gob.mex.   Recuperado   el 15 de enero 2008. 

23Eran los “buscadores de servicios y ayudas especiales, que asediaban el capitolio neoyorquino” Según Salazar,   Carlos  (2008). Políticas públicas &Think  tanks.    Instituto Konrad Adenau  Stiftung. Colombia, P80.  

24 Salazar, Carlos  (2008),   Políticas públicas & Think Tank,  Instituto Konrad Adenau Stiftung. Colombia.  P80. 

19

Su desarrollo real se dio hasta 1980 cuando debido a los altos salarios que esta

actividad generaba, llevó a muchas personas a explorar la actividad y a cambiar el

escenario político por el empresarial sin dejar a un lado su conocimiento y experiencia

en el sector público. Su regulación constitucional se hizo en 1995 con el nombre de

Lobbing and Disclosure Act del 1995 (2 U.S.C. 1601). Posteriormente se adicionó una

reforma que prohibió los regalos a los congresistas y la revelación de los gastos de

representación en el ejercicio, bajo un acto legislativo celebrado en el 2007 con el

nombre de Honest Leadership and Open Government Act del 2007. En lo concerniente

a este país más que los partidos tiene relevancia la opinión pública de los diferentes

distritos.

Para el caso de Estados Unidos, país donde se ha desarrollado fuertemente, “la

importancia del lobby radica en que la política comercial la determina el Congreso, no

importa si se trata de un acuerdo comercial o de concesiones aduaneras para

determinada empresa. En materia comercial, el Congreso legisla y la administración

ejecuta, por lo que lograr un consenso en torno a una iniciativa requiere Cabildeo”25.

Lo difícil de esta situación es conseguir la maquinaria necesaria para lograr acuerdos

comerciales, en la medida en que en Estados Unidos en “el Congreso hay 450

representantes a la Cámara y 100 senadores y, cada uno de ellos trabaja por los

intereses de su electorado”26. Es por eso que en este país es indispensable

asesorarse de empresas ya formadas, estructuradas y con experiencia en pro de

lograr los objetivos deseados en su práctica. "Para que una ley tenga éxito, se

necesita justificarla, promoverla frente a los miembros y ver las causas y efectos que

puede generar en las distintas zonas del país…: lo que no se dice y lo que no se hace,

no queda; por eso, es importante tener una voz en el Congreso"27, explica Mariana

Pacheco, directora de Comercio Internacional de Sandler, Travis and Rosenberg.

En Europa, desde la creación de la Unión Europea, la actividad se centralizó en

Bruselas. Las acciones del cabildeo europeo se diferencian del resto del mundo en

que “no son sólo los gremios, asociaciones o empresarios los únicos que buscan influir

25 Tomado de: El Lobby en el TLC. www.dinero.com edición del 15 de Septiembre 2004, Recuperado el día 4 de julio del 2008.

26 Tomado de: El Lobby en el TLC. www.dinero.com edición del 15 de Septiembre 2004, Recuperado el día 4 de julio del 2008. 27 Tomado de: El Lobby en el TLC. www.dinero.com edición del 15 de Septiembre 2004, Recuperado el día 4 de julio del 2008.

20

en la toma de decisiones directamente a través de los lobistas, sino además los países

que de alguna forma pueden verse afectados”28. Es probablemente uno de los

cabildeos en los que la diplomacia es relevante, porque dominan los temas de la

comunidad en lo concerniente a la legislación y los derechos de las naciones

asociadas que se manejan desde Luxemburgo. La Comisión Europea consta de “20

comisarios de diferentes nacionalidades cuyo trabajo se enmarca por un lado el interés

común de la Unión Europea y por otro lado el matiz nacional que preside su

nombramiento, sin olvidar la lógica influencia de los intereses nacionales que hacen

aparición en momentos delicados”29. En este tipo de cabildeo la opinión pública lidera

las decisiones de la comunidad por lo que es indispensable un manejo riguroso de los

medios de comunicación y las opiniones de los expertos mundiales frente a los temas.

En Latinoamérica este fenómeno no es nuevo, ni mucho menos ajeno, “tan es así que

durante años, diferentes agremiaciones, grupos y sectores que buscan que las

decisiones de gobierno que los afectan no sean tomadas sin el conocimiento de las

necesidades de los afectados, han practicado el cabildeo”30. “En países como Brasil

para explicar la práctica del cabildeo se ha apelado a la designación de grupos de

presión organizados para la defensa de intereses propios, de naturalezas diversas y

que actúan sobre órganos responsables del Estado para obtener beneficios”31 y para

países como Argentina es relevante toda actividad que se realice en los partidos

políticos, más que en las acciones individuales con cada legislador. En lo concerniente

a Colombia el ejercicio ha sido liderado por las agremiaciones, asociaciones y los

principales grupos económicos. En la región existen “análisis comparativos del

empresariado latinoamericano (que) suelen colocar al colombiano en un rango

intermedio de fuerza política entre los gremios mexicanos y los débiles gremios

28  Zapata,  Luz  María  (2005).  El  cabildeo  en  Colombia,  estudio  de  caso:  Reforma  tributaria  2002, Universidad  de  los  Andes,  Facultad  de  Humanidades  y  Ciencias  Sociales.  Departamento  de  Ciencia Política. Bogotá. P4. 

29 Zapata, Luz María (2005).  P16. 

30 Salazar, Carlos (2008).  Políticas públicas & Think Tank. Instituto Konrad Adenau Stiftung. Colombia. P76. 

31  Zapata,  Luz  María  (2005).    El  cabildeo  en  Colombia,  estudio  de  caso:  Reforma  tributaria  2002. Universidad  de  los  Andes,  Facultad  de  Humanidades  y  Ciencias  Sociales,  Departamento  de  Ciencia Política. Bogotá.p4. 

21

brasileros”32, quizá debido a que el empresariado colombiano organizado siempre ha

tenido el dilema del proteccionismo que vivió en su historia y el libre cambio que le

exige el mundo globalizado.

Cabe aclarar que la evolución conceptual del lobby ha trascendido en la historia

estadounidense. Ese cabildeo que se trabajaba de forma primitiva e invisible ha

pasado a realizarse por grupos de interés formalmente conformados con amplia

experiencia en el mapa político y con estructuras altamente profesionales para realizar

todo tipo de presiones en el ámbito legal. El cambio de una actividad delincuencial a

una actividad transparente fue acorde al desarrollo económico y social posterior a la II

guerra mundial. Las actividades degenerativas del cabildeo que se mencionaron

anteriormente, en países como Estados Unidos, variaban desde el soborno monetario,

hasta la misma corrupción que en días anteriores a la guerra fueron ampliamente

reemplazadas por nuevas formas de influencia que poco a poco se fueron

institucionalizando formal e informalmente. Es por eso que cuando hablemos del

cabildeo debemos ante todo relacionar su actividad con el desarrollo económico y

social de los países, ya que pareciera que existe una relación matemática en la que a

mayor desarrollo económico y social, se genera mayor y mejor regulación de las

actividades económicas.

En el mundo, su regulación y aceptación se ha dado en un proceso educativo de

varios años. En la mayoría de países en vía de desarrollo hay un claro en lo

concerniente a la institualización de la actividad, ya que existe un problema en la

adaptación e implementación de normativas rigurosas que ya han sido adelantadas en

muchos países desarrollados. Pareciera ser que la regulación del cabildeo tiene que ir

acorde al desarrollo empresarial debido a que las diferencias económicas de capital y

tamaño de las empresas conciben una regulación apropiada para su supervivencia y

desarrollo.

Por otro lado en la actualidad, la información legislativa se ha convertido en una

necesidad de mercado debido a su relevancia en el desarrollo del entorno y la 32 Rettberg, Angelika (2001). Dos crisis, dos desenlaces: retos y realidades del empresariado organizado en los años cincuenta y noventa. Revista de Estudios Sociales. Bogotá. N8 (ene 2001) p85‐92. Citando un estudio  de Ben  Ross  Schneider,  “The  state  and  Collective Action: Business  Politics  in  Latin America”, Manuscrito enviado a publicaciones: 1999; Why is Mexican Business so Organized?,  1999; Big Business and  the politics of   Economic Reform: Confidence and Concertation  in Brazil and México en Ben Ross Schneider and Sylvia Maxfield, Business and the state in developing countries, Ithaca, Cornell, University Press, 1997.  

22

influencia en la economía. Las decisiones públicas han ganado especialización y a

medida que los mercados se desarrollan, sus regulaciones también lo hacen. No es

gratis que en el mundo varias agencias hayan encontrado una oportunidad de negocio

en el manejo de las relaciones y orientaciones públicas de las empresas y que se

cuente con el concepto de la información como recurso estratégico, por lo que las

compañías han recalcado que su desarrollo puede ser más rápido en un entorno en el

que se disponga de ella en forma completa y oportuna.

Para Javier Hoyos: “las empresas crecen, los negocios se multiplican y los gobiernos y

cuerpos legislativos tienden a regular al mismo ritmo esas nuevas manifestaciones de

conductas sociales y de comportamientos comerciales”33, es por eso que en el pasado

al igual que hoy en día la política y los negocios se entrecruzan sin lineamientos

definidos que protejan las transgresiones de alguna de las partes.

La perspectiva empresarial de varios estudios, muestra que los ejecutivos esperan en

los próximos años, que se generen frecuentes debates respecto a relaciones públicas

y políticas. En el mundo económico varias personas ven con buenos ojos el ejercicio

del cabildeo como instrumento para contrarrestar los riesgos socio- políticos. Sin

embargo, muchos “ejecutivos creen que las tácticas de cabildeo y relaciones públicas,

que utilizan las empresas hoy en día para hacer frente a las preocupaciones

sociopolíticas no son las más eficaces, además, piensan que el consumidor espera

que las empresas asuman otro papel importante en el manejo de presiones y

externalidades”34.

TENDENCIAS MUNDIALES:

Esta investigación pretende plantear las tendencias de múltiples organizaciones

privadas a nivel mundial en lo concerniente al manejo de sus relaciones públicas y en

la necesidad de una gestión legislativa y de gobierno clara para los próximos años. Se

pretende a partir de un estudio realizado por McKinsey definir que aspectos o temas

según los empresarios afectarán las discusiones y el manejo de las copañías.

33  Hoyos,  Javier;    Gerente  de  Javier  Hoyos  Asesores.  Especialista  en  gestión  legislativa  y  Gobierno. Entrevista realizada el 23 de Octubre de 2008 por Camilo Cañón Tamayo. 

34  Tomado  de:  The McKinsey Quarterly,  Global  Survey  of  Business  Executives:  Business  and  Society, 

Enero 2006.http://e.mckinseyquarterly.com Recuperado el 25 de Octubre 2008

23

Según este estudio, el valor del accionista estará influenciado principalmente por

externalidades como el desempleo, offshoring; la influencia en la política y las

relaciones con el Estado, además de otros factores como la seguridad social, los

beneficios pensiónales, la privacidad y la seguridad. Según lo demuestra la encuesta

realizada a nivel mundial la influencia del sector privado en lo público y su participación

política definirá el valor del accionista. (Ver gráfico 1)

Pérdida de trabajo y offshoring

Influencia Política de las compañías.

Asuntos del medio ambiente. 

Pensiones y seguridad social

Privacidad y seguridad  de la información

Salud y beneficios de los empleados

Oposición a las inversiones extranjeras y libre mercado

Demanda por productos saludables y seguros

Acceso de los productos a consumidores pobres

Estándares éticos  en publicidad y mercadeo

Inequidad salarial entre ejecutivos y otros empleados

Condiciones de lugares de trabajo y seguridad

Demanda por más productos éticos 

Demanda por más inversión en países pobres en desarrollo

Estándares de los derechos humanos 

Otros 

Gráfico 1: ¿Cuáles cuestiones afectarán el valor del accionista? 35

Sin embargo, es notable la disparidad entre las creencias y las acciones que realizan

las empresas en lo concerniente al manejo de sus relaciones públicas. En particular, la

diferencia entre las actividades o tácticas difiere sobre todo en que al cabildeo se

refiere. Casi el 50% de las compañías trabajan el cabildeo y los medios de 35  Tomado  de:  The McKinsey Quarterly,  Global  Survey  of  Business  Executives:  Business  and  Society, Enero 2006.http://e.mckinseyquarterly.com Recuperado el 25 de Octubre 2008.   Traducido por Camilo Cañon Tamayo. En  la encuesta se  le pregunto a  los empresarios cuales eran  los 3 aspectos de mayor impacto, positivo o negativo en el valor del accionista para compañías en los próximos años. Medido en %,  Sólo  incluye  las  respuestas  consideradas  como  las más  importantes,  la  información  tiene un peso dependiendo el PIB de cada país.   

24

comunicación en lo concerniente a regulaciones y objetivos políticos. Sin embargo, al

cuestionar cual de las dos tácticas es más efectiva la relación sí varía frente al uso del

cabildeo ya que los medios de comunicación siguen siendo vistos como los de mayor

impacto frente al cabildeo. Este aspecto es relevante ya que vinculan el manejo de los

medios de comunicación como táctica eficiente en el manejo de la opinión pública y los

asuntos políticos (Ver Gráfico 2).

Medios de comunicación y relaciones públicas 

Cabildeo en las leyes y el Gobierno  

Discursos y acciones públicas por parte de los presidentes de las compañías.

Publicidad y mercadeo    

Publicación de consumo sostenible y responsabilidad social      

Filantropía

Apertura de nuevos mercados o cierre de otros

Incremento  de transparencia frente a los riesgos  de productos y procesos  

Desarrollo de normas éticas y otras responsabilidades empresariales 

Cambiando líneas de productos o procesos 

Atraer stakeholders no gubernamentales

Incrementar obediencia de leyes y regulaciones    

Uso de alianzas y asociaciones  para desarrollar  regulaciones a sus miembros 

Tácticas usadas frecuentemente 

Tácticas que podrían ser más eficientes 

Gráfico 2: Disparidad entre creencias y acciones36

De igual manera es posible establecer que según este estudio, la mayoría de los

ejecutivos en el mundo quieren generar productividad y utilidades pero balanceados

con la contribución pública, y no mientras se obedecen las leyes y regulaciones. De la

misma forma se exhibe la importancia de la actividad de relacionamiento público como

un asunto que debe estar liderado por el presidente o el gerente de la compañía.

36  Tomado  de:  The McKinsey Quarterly,  Global  Survey  of  Business  Executives:  Business  and  Society, Enero 2006.http://e.mckinseyquarterly.com Recuperado el 25 de Octubre 2008. Traducida por Camilo Cañón  Tamayo.  Respuesta    a  el  manejo  de  asuntos  sociopolíticos,  cuáles  3  tácticas  realiza  más frecuentemente y cuáles 3 considera son las más efectivas.  Medido en términos % y sólo teniendo en cuenta la primera respuesta, la información está ajustada dependiendo el PIB de cada país y excluye la respuesta  “No sabe” y la respuesta “otras”.  

25

Precisamente, los directores encuestados en el estudio definieron el cabildeo como

una actividad relevante y necesaria en ejecutivos de alto nivel con capacidad de

decisión en la organización. Para los encuestados estar atentos a anticiparse en

actividades socio políticas que puede afectar la organización, es un rol definido de

todos los CEO37 o presidentes corporativos. La táctica del cabildeo y las relaciones

públicas son la forma más eficiente para lograr sus pretensiones en este campo y

según este estudio, las tendencias en los ejecutivos de alto nivel en las compañías

privadas será el de tomar el liderazgo en la gestión política y pública. (Ver gráfico 3).

CEO o presidente de la compañía

Departamento  o corporación  de asuntos públicos 

Otros miembros ejecutivos  o directivos de la compañía

Departamento de responsabilidad social corporativa 

Departamento de Recursos Humanos

Departamento de Estrategia

Divisiones principales de los negocios

Toma el liderazgo

Debería tomar el liderazgo  

Gráfico 3: ¿Quién lidera y quién debería liderar?38

37 Las siglas para referirse al Chief Executive Officer, es la posición más alta de una compañía. Se traduce como el jefe ejecutivo de la organización. 

38  Tomado  de:  The McKinsey Quarterly:  Global  Survey  of  Business  Executives:  Business  and  Society, Enero 2006.http://e.mckinseyquarterly.com Recuperado el 25 de Octubre 2008. Traducida por Camilo Cañón  Tamayo.    Respuesta    a  quién  lidera  y  quién  debería  realizar  la  administración  de  asuntos sociopolíticos.  Medido en términos %, la información está ajustada dependiendo el PIB de cada país y excluye la respuesta  “No sabe” y la respuesta “otro”.  

26

EL CABILDEO EN COLOMBIA

PERSPECTIVA HISTÓRICA:

En el país, el cabildeo es fuertemente dependiente de las externalidades que el

empresariado tiene que afrontar, así como de las obligaciones y cambios en el

mercado que ocurren en el corto plazo. Para el caso colombiano, el debate frente la

relación política del sector público y privado para tratar asuntos económicos ha

generado múltiples interpretaciones. Por ejemplo, Miguel Urrutia argumenta que en el

país existió una “limitada influencia” sobre las decisiones del Estado, mientras para

Eduardo Sáenz, las élites si representaron un notorio y claro interés e influencia

estatal. Lo cierto es, que en el país se expiden frecuentemente normas, leyes,

decretos, resoluciones y actos legislativos que de cierta manera han cambiado y

cambian la forma de hacer negocios, es por eso que no es posible descartar la

actividad y el uso del cabildeo como herramienta por parte del empresariado y mucho

menos es imposible no contarlo como protagonista en el desarrollo constitucional del

país.

Eduardo Sáenz, en su obra La ofensiva empresarial intenta demostrar que no existe

ningún tipo de autonomía entre el Estado, los políticos y los intereses económicos de

las élites. Así, “era muy claro que los políticos que trabajaban para la ANDI, por

“prestantes” que fuesen estaban subordinados a los intereses de la asociación.

Además, servirle a la ANDI los ayudó a consolidar sus carreras políticas (…) la ANDI

ayudó a crear y a consolidar una sub élite subordinada compuesta por hábiles políticos

egresados de diferentes universidades del país39.

En Colombia el ejercicio más usual del cabildeo se ha dado en temas de inversión,

deuda pública, política fiscal y comercio exterior. De igual manera se puede identificar

su relevancia durante los siglos XIX y XX, ya que ésta época es conocida como la de

mayor intensidad en la acción política por parte del empresariado. De hecho, el primer

registro que es necesario destacar en la elaboración de políticas por parte del sector

privado, es la incidencia de la “Ley 111 de 1890 que autoriza al Gobierno para crear

Cámaras de Comercio dotadas de numerosos privilegios. (De esta forma…) se fueron

39 Sáenz, Eduardo (1993). La ofensiva empresarial,  Industriales, políticos y violencia en los años 40 en Colombia. Tercer mundo ediciones.  Uniandes. Bogotá.P116. 

27

convirtiendo los gremios no solo en organismos regulares de la vida mercantil para el

caso de las cámaras de comercio, sino también en consejeros del Gobierno en materia

económica y fiscal. (...) De hecho desde entonces los gremios eran parcialmente

órganos oficiales con derecho a presentar proyectos y puntos de vista sobre materias

económicas, eran también consultores del gobierno, auxiliares de diversos ministerios,

participantes en los diferentes tribunales como árbitros”40.

De la misma manera, otros autores pretenden identificar y detallar aún más en una

línea de tiempo el proceso de industrialización y desarrollo agudo del capitalismo en

Colombia. Estos escritores han buscado el período de mayor influencia del

empresariado en el impulso político y económico, y es por eso que han intentado

identificar décadas en las que la actividad económica ha repercutido en la acción

pública. En “la mayor parte de la literatura sobre el desarrollo económico de

Colombia durante las décadas de los años 30 y 40 del siglo XX, se argumenta que el

Estado Nacional promovió el desarrollo industrial en esa época. Las administraciones

liberales de Enrique Olaya Herrera (1930-1934), de Alfonso López Pumarejo (1934-

1938 y 1942-1945) y de Eduardo Santos (1938-1942), son presentadas por muchos

historiadores como las representantes de una naciente burguesía industrial muy

influyente, protagonista en el proceso de modernización de una nación supuestamente

feudal, que había sido gobernada sin interrupciones por el Partido Conservador desde

la década de los años 80 en el siglo XIX”41. Esta burguesía industrial tenía el poder de

la información económica en la década de los cuarenta y los cincuenta. Gozaban del

privilegio de ser las únicas fuentes “confiables”, de manera que se convirtieron en

determinantes para la adopción de políticas. “Sólo los mismos industriales tenían

datos sobre la industria y la economía, de tal suerte que la información que

suministraban al gobierno era un insumo necesario para las políticas que se

adoptaron”42. Así también, es posible encontrar comportamientos frecuentes de

algunos grupos de esta época como el caso de los comerciantes importadores y

exportadores quienes “se entrecruzaron con la política partidista y las políticas

económicas debido a los altibajos del comercio exterior, la fragmentación regional

40 Bejarano, Jesús Antonio (1985).  Economía y poder (Gremios, Estado y política). Fondo Editorial CEREC S.A. Sociedad de agricultores de Colombia. Bogotá. Colombia. P214. 

41Sáenz,  Eduardo  (1989).  Industriales,  proteccionismo  y  política  en  Colombia;  Intereses,  Conflictos  y Violencia. Universidad de los Andes. Monografías. Facultad de Administración. P1. 42Urrutia, Miguel  (1983).  Gremios,  política  económica  y  democracia.  Fondo  Cultural  de  Cafeteros. Bogotá.P81.

28

causada por la defensa de intereses locales o centrales y la difícil realidad fiscal del

país”43.

Otro registro existente en la utilización del cabildeo a principios del siglo XX lo definió

Jesús Antonio Bejarano (1982) afirmando que “el flujo de dólares y la proliferación de

obras públicas en la década de los años veinte, seguidos por la crisis de 1929,

debilitaron la hegemonía económica y política de la clase terrateniente, convirtiendo al

Estado por lo tanto, en un “instrumento” de los manufactureros, quienes estaban

tratando de implantar un “proyecto de industrialización”44. Esta idea también es

soportada por Sáenz quién ubica a los manufactureros como grupos de presión en los

primeros años de la ANDI en 1944. Igualmente, Eduardo Sáenz (1989) identifica a

está agremiación como la primera organización que realizó un Lobby formal en el país,

pues para él en los períodos electorales de 1945 y 1947 es visible la participación

directa con personajes como José María Bernal y Darío Botero Isaza en el Congreso

de la República. Además agrega que la ANDI además de usar su influencia económica

para colocar adeptos dentro del Legislativo comenzó a asesorarse en el manejo de las

relaciones públicas con el Ejecutivo y el Legislativo contratando a figuras como

Gonzalo Restrepo, Alfonso Araujo y Carlos Lleras Restrepo. Este último, no ha

abandonado la actividad hasta el día de hoy.

Por otra parte, Mario Arrubla (1983) establece los años setenta como la época del

auge de la actividad ya que “después de la gran crisis del capitalismo, los dirigentes

del país pusieron los resortes del Estado al servicio de las causas de la

Industrialización”45. Arrubla (1983) plantea la existencia tangencial de cabilderos, en

sus publicaciones, ya que puede leerse que los directores o presidentes de algunas

agremiaciones practicaron de cierta manera el ejercicio cabildeo. Por su parte, Mayor

Mora (1999), identifica particularmente dicha práctica por parte de un empresario

extranjero en los ferrocarriles.

En definitiva, lo poco que se ha investigado en la materia permite visualizar algunos

estudios que detectan el ejercicio del cabildeo hacia los años cuarenta, mientras que

otros lo muestran solo hasta finales del siglo XX. Definen su comienzo en la vida del 43 Molina, Luís Fernando(2007). Chepe metralla. Universidad de los Andes, Bogotá. P1.

44 Bejarano, Jesús Antonio (1982). La economía. ED. Manual de Historia económica de Colombia. Vol. II. Bogotá. P 42‐ 46.

45 Arrubla, Mario  (1981). Síntesis  de  Historia  Política  Contemporánea  siglo  XXI.  Colombia  Hoy,  TM editores, 15 edición, Bogotá. P2.

29

empresariado al mismo tiempo que las manifestaciones del proceso de modernización,

visibilizada por los gremios y por diversos grupos de interés político y económico

(elites). Así, para algunos autores como Eduardo Sáenz (1989) y Angelika Bettberg

(2001) la participación del empresariado en política llega a su cumbre en 1957 pues “la

derrota del general Rojas Pinilla, ilustra el poder (acumulado) de los gremios en las

décadas de los cuarenta, cincuenta y setenta”46. Los gremios “fundados en su mayoría

en los años cuarenta como resultado del proceso de industrialización de la posguerra,

se constituyeron como entidades sin ánimo de lucro con el objeto de representar y

fomentar los intereses de los empresarios de los diferentes sectores de la economía

(…) En ausencia de una tradición corporativista sólida y a pesar de que la afiliación a

los gremios era y sigue siendo voluntaria, (para el caso colombiano, éstos) eran los

intermediarios individuales efectivos entre los gobiernos y los distintos sectores

empresariales. Así lo demuestra su capacidad de acción colectiva desplegada ante

una situación de crisis generalizada como parte del frente civil contra Rojas”47.

Sin embargo, el punto en la historia política y económica colombiana donde se puede

visualizar con más relevancia el ejercicio del cabildeo es en la década de los sesenta y

ochenta, debido a que en esta época gran parte “de los miembros (el 30 %)

(pertenecía) a las juntas de los organismos estatales encargados de las políticas

económicas al comenzar la década de los años ochenta pertenecían al sector privado,

y en contraste el 3% de representantes de organizaciones de las clases subalternas

(…) en la década de los sesenta 56% de los ministros, 42% de los congresistas y 43%

de los altos burócratas habían ocupado cargos de dirección gremial”48. De la misma

manera, para la década de los sesenta según “uno de los fundadores de la ANDI

recuerda cómo esta organización “llegó a estar prácticamente sola porque era cada

vez más fuerte. El poder en la opinión pública y en el sector oficial era muy alto”.

“Antes, el presidente de la ANDI era equiparable con el Presidente de la república”

46 Rettberg, Angelika (2001). Dos crisis, dos desenlaces: retos y realidades del empresariado organizado en los años cincuenta y noventa. Revista de Estudios Sociales. Bogotá. N8 (ene 2001) p85‐92..  

47 Rettberg, Angelika (2001). P91.  

48 Melo,  Jorge  Orlando;  Leal,  Francisco,    (1997).  Colombia  Hoy,  perspectivas  hacía  el  siglo  XXI.  TM Editores, 15 edición, 1997, Bogotá Colombia. P407. Tomando referencia de Edgar Revéiz   Evolución de las formas  de intervención del Estado en la economía en América Latina: El caso Colombiano en CEDE, El Estado y el desarrollo, Bogotá, Uniandes, 1981. Así mismo, el  trabajo de Robert H Dix. The politics  in Colombia, New York, Praeger & Hoover, Institution PRESS, P 124  

30

añadió el presidente de un banco. La fuerza política se debía, en parte, a la cercana

relación entre élites partidistas y económicas”49.

También, para Francisco Leal Buitrago (1997) la integración se da después del Frente

Nacional con la creación de agremiaciones empresariales como expresión de la

organización social del capitalismo y como accionar de la defensa frente al avance de

la intervención del Estado en la economía. Por su parte, Fernando Cepeda (1997)

crítica su ejercicio afirmando que posteriormente en el Gobierno de Misael Pastrana

los grupos de presión dejaron un fenómeno de proliferación y pasaron a uno de

democratización, argumento varias veces cuestionado por Angelika Rettberg (2003) en

su publicación Cacaos y Tigres de papel, el Gobierno de Samper en los empresarios

colombianos ya que para ella la diferencia está en la transición de gremios a grupos

económicos.

En síntesis, se podría situar el ejercicio del cabildeo en Colombia en el siglo XX, tal y

como lo rectifica Luis Fernando Molina quién considera que durante este siglo “la

posición de los empresarios estaba dirigida sustancialmente a aportar el componente

técnico que facilitaría la administración racional de lo público para fomentar el proceso

de industrialización y modernización capitalista, atentos al control fiscal y el desarrollo

de la banca, la educación y los transportes en función primero del comercio exterior y

luego del interior”50. El proceso de diversificación, generó cambios en las

organizaciones gremiales, que pasó de contar con un número limitado de asociaciones

(Fenalco, ANDI, Asobancaria, SAC) en los años cincuenta a tener un número

aproximado de 200 gremios al día de hoy.

En este punto, es importante resaltar la posición de Rettberg (2003) quién afirma que

en los años noventa los gremios se encontraron en una situación de crisis colectiva, de

las mismas características que las que enfrentaron en el Gobierno de Rojas Pinilla. Sin

embargo, los resultados fueron diferentes cuando se revelaron nexos del cartel del

Cali con la Campaña de Ernesto Samper. De esta forma, “a pesar de sus

implicaciones- la infiltración del narcotráfico en las más altas instancias de la política

49 Rettberg, Angelika (2001).  Dos crisis, dos desenlaces: retos y realidades del empresariado organizado en los años cincuenta y noventa. Revista de Estudios Sociales. Bogotá. N8 (ene 2001) p85‐92. Citando a José  Gutiérrez  Gómez,  fundador  y  ex  presidente  de  la  ANDI  (1946‐1957)  entrevista  de  la  autora, Medellín, 26 de Agosto de 1998 y la entrevista realizada a Jorge Londoño, presidente del BIC Banco de Colombia en 1998 el 24 de Agosto de 1998. 

50 Molina, Luís Fernando (2007). Chepe metralla. Universidad de los Andes . Bogotá, Colombia, P1.

31

colombiana- los empresarios, como otros sectores de la sociedad, adoptaron un modo

de espera en reacción a la noticia (…y ahí,) la incapacidad de los representantes de

sostener una respuesta colectiva frente a una situación de crisis generalizada en los

años noventa, contrasta con el antecedente de la efectividad empresarial de los años

cincuenta y resulta paradójica a la luz de la magnitud del deterioro político y

económico”51. Angelika Rettberg (2001) manifiesta en su obra Cacaos y tigres de

papel que, en parte la reacción fue diferente debido a un factor de unidad, ya que

primero el crecimiento de asociaciones gremiales pasó de aproximadamente cuatro

en la década de los cuarenta a alrededor de doscientas en la década de los noventa,

además de las nuevas figuras a las que se les denominó “grupos” económicos. Está

diversificación, es la que para Rettberg (2001) genera la diferencia y la posición frente

al Gobierno, ya que si bien se dio un debate público frente a la situación con Samper,

no existió homogeneidad en las decisiones, situación claramente distinta a la posición

radical frente al Gobierno de Rojas.

Así, no es fortuito que los empresarios que erigieron muchos de los grupos más

grandes del país, hayan estado o tenido algún contacto con el sector público en su

carrera profesional. Uno de los casos que ilustra esta afirmación es el de Manuel

Carvajal Sinisterra (Grupo Carvajal), quien fue Ministro de Minas y Petróleos en dos

oportunidades durante el Gobierno de Laureano Gómez, y Ministro de comunicaciones

en el Gobierno de Carlos Lleras Restrepo, además de participar en la fundación de

empresas como Ecopetrol, Fedesarrollo, la Andi e Incolda. Otro caso destacado, es el

de Hernán Echavarría (Corona) muy cercano a la ANDI, quien se desempeñó en el

cargo de Ministro de Obras Públicas en el segundo Gobierno de Alfonso López

Pumarejo y también fue Ministro de Comunicaciones en el Gobierno de Alberto Lleras

Camargo, Embajador en Washington en el Gobierno de Carlos Lleras Restrepo,

además de ocupar el cargo de Presidente de la Comisión Nacional de Valores.

Otro punto importante a señalar es que, el hecho de que Colombia no haya sido un

país de inmigrantes, trascendió en que la mayoría de empresarios que surgieron

fueron de origen local y cercano a los organismos del Estado. De esta forma, el

empresariado colombiano nació, creció y se desarrolló en medio de un

intervencionismo fuerte por parte de los organismos públicos. Así podemos establecer,

que “las formas de participación de los empresarios en la política han sido múltiples,

51Rettberg, Angelika. Dos crisis, dos desenlaces: retos y realidades del empresariado organizado en los años cincuenta y noventa. Revista de Estudios Sociales. Bogotá. N8 (ene 2001) p85‐92. 

32

incluyendo desde la financiación de campañas políticas, el desempeño de cargos

públicos de elección popular así como de nombramiento, el monopolio de rentas

(aguardiente, sal, degüello de ganado) cuando el Estado era más débil que ahora, e

incluso hasta la financiación del Estado. Los Montoya Sáenz y Pepe Sierra fueron

prestamistas del Gobierno que atravesaba penurias fiscales.” 52

En el desarrollo del Cabildeo es posible encontrar dos momentos en los que de forma

circunstancial ha cambiado su ejercicio. El primero, es la Constitución Política de 1991

que aportó de cierta manera una estructura conceptual en lo referente a participación

ciudadana en la formulación de las leyes y en lo relativo a los mecanismos de

participación. Igualmente “el paquete de reformas tributarias, conocido genéricamente

como la apertura, en la práctica limitó el campo de acción y los puntos de acceso de

los gremios al proceso político como consecuencia de la supresión de licencias y

permisos que formaban parte de la agenda gremial, el aumento de la competencia

como resultado de la remoción de las barreras de entrada de capitales extranjeros y la

reorganización y supresión de entidades oficiales en las que tenían asiento los

gremios. Si bien muchas organizaciones gremiales han intentado compensar la

pérdida de beneficios sectoriales, ofreciendo servicios a sus afiliados, éstos no son

comparables con las prerrogativas anteriores”53. Otro punto crucial es la reciente ley

de bancadas, que ha obligado de cierta manera al Cabildero a realizar su labor a nivel

partidista y no sólo de forma individual. Aunque está ley ha generado cambios en el

manejo “siempre hay un momento en el que hay que sentarse individualmente con

cada uno de los congresistas. Ellos se hablan, pero no necesariamente de los temas

del partido y los intereses del mismo (…) la ley de bancadas si ayuda, pero el vocero

del partido no tiene la autoridad suficiente para influir en las decisiones individuales”54.

De cierta manera la norma si cambió la forma de llevar el Cabildeo, sin embargo sólo

ha sido aplicable a mesas directivas y no en general a todo el Congreso.

La última participación visible de los gremios y de las compañías privadas frente a

problemáticas nacionales que lideraban los diferentes Gobiernos, fue el soporte y “la

52 Dávila, Carlos (2004). ¿A quién le interesa la historia del empresariado?. Revista Dinero. Septiembre 17 del 2004. N 214.  Edición Especial impresa . Historia Empresarial de Colombia, Bogotá‐ Colombia, P134.

53Rettberg, Angelika. Dos crisis, dos desenlaces: retos y realidades del empresariado organizado en los años cincuenta y noventa. Revista de Estudios Sociales. Bogotá. N8 (ene 2001) p85‐92. 

54 Ulloa, María Isabel Ulloa;  Asesora asuntos parlamentarios del Ministerio de Hacienda de Colombia. Entrevista realizada el 31 de Octubre 2008 por Camilo Cañón Tamayo. 

33

movilización política, de algunos gremios como Confecámaras, ANDI, y FENALCO,

que se convirtieron en líderes del incipiente pero vigoroso movimiento de la sociedad

civil colombiana que rodeó las negociaciones de paz con los grupos guerrilleros,

adelantadas durante el Gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002). En este sentido,

los gremios re-dirigieron el objeto de sus acciones, alejándose aún más de los terrenos

netamente sectoriales, y se afirmaron como actores de visibilidad nacional”55, apoyo

que aún en los gobiernos de Álvaro Uribe se ha visto de forma clara en el proceso de

desmovilización de paramilitares y en el apoyo económico a la denominada seguridad

democrática. Esta

PARTICULARIDADES DEL EJERCICIO EN COLOMBIA:

El ejercicio del Lobby en Colombia ha tenido sus peculiaridades, y en ese sentido, es

importante analizarlas con el fin de contribuir en soluciones que puedan definirlo y

porque no redireccionarlo de una manera más efectiva y legal. Este capítulo está

diseccionado a evaluar la participación pública y privada de los actores que realizan el

cabildeo como herramienta en su accionar.

Interés del empresariado hacia lo público:

La desinformación y la falta de participación son los principales argumentos que

utilizan los empresarios para influir en los asuntos y decisiones públicas. De esta

manera, para los agentes económicos muchos de sus problemas se han generado por

el desarrollo de normas que han sido adoptadas en un marco de desinformación en el

que no se incluyen la mayoría de los stakeholders. Esto se debe en gran medida, al

sin número de proyectos y leyes discutidas y aprobadas continuamente, que hacen

que la tarea de los empresarios de estar más atentos a los asuntos que les competen

sea cada vez más compleja. Así, “desde la Constitución Política de 1991, se han

expedido 1181 leyes hasta el 2007, lo que nos da un promedio de 73 leyes por año.

De éstas, muchas requieren reglamentación por parte del Gobierno Nacional, el cual,

en los últimos años ha emitido más de 4000 reglamentos por año, sin contar las

resoluciones que producen las distintas dependencias del Estado, ni las normas

locales. (…) y el número crece, en la Legislatura 2007-2008, se radicaron más de 300

proyectos en la Cámara de Representantes y otro tanto en el Senado de la

55  Rettberg,  Angelika  (2003).  Cacaos  y  tigres  de  papel,  el  Gobierno  de  Samper  y  los  empresarios colombianos. Uniandes. Facultad de Administración –CESO, Departamento de Ciencia Política.Colombia. P 104.  

34

República”56. De ahí, que el enfoque e interés por parte del empresariado y el

Gobierno ha sido el de educar las posiciones y estar presente en las argumentaciones

frente a la normatividad que los afecta, de manera que se genere una visión

panorámica de la situación antes de su ejecución.

En Colombia el empresario organizado ha tenido que enfrentar diversas coyunturas

frente a la competencia internacional. Muchos empresarios argumentan no haber

estado preparados para una apertura económica y no estar capacitados para ingresar

al modelo de la globalización clamando por la permanencia del modelo proteccionista

y es por eso que el cabildeo desde entonces ha sido utilizado principalmente como

metodología para disminución de riesgos, eliminación de incertidumbre, mejoras de

tributos y adquisición de rentas expresando la necesidad de muchos empresarios de

trabajar en un ambiente proteccionista, cómodo e ineficiente que va en contravía a las

tendencias mundiales. De esta manera Rettberg (2003) adjudica en el desarrollo del

empresario nacional un dilema que parte de “dos tensiones: por un lado, la

contradicción entre una estructura gremial formada por el régimen proteccionista de la

política industrial de mitad de siglo pasado y las exigencias, retos y oportunidades para

el empresariado organizado que ofrece una economía que se adentra en un mundo

globalizado”57.

Las empresas, y diferentes entes públicos han identificado algunos riesgos políticos y

económicos que puede generar la expedición de una norma. Es por eso que frente a

éste hecho, el empresario como ciudadano ha acudido a la Constitución Política para

buscar elementos que le permitan participar en la formulación y estudio de las

normas. Las firmas “constituyen un sector de la economía y requieren de políticas

públicas que permitan su reconocimiento, desenvolvimiento, y crecimiento”58. De esta

manera las empresas no solo han se han preocupado frente a la situación y asuntos

públicos, sino que también han incluido entre sus directrices manejar un buen

relacionamiento, por lo que no les importa gastar dinero o recursos para participar en

el ejercicio legislativo.

56 Hoyos, Javier; Gerente de Javier Hoyos Asesores. Especialista en gestión legislativa y Gobierno .Entrevista realizada el 23 de Octubre del 2008 por Camilo Cañón Tamayo. 

57 Rettberg, Angelika. Dos crisis, dos desenlaces: retos y realidades del empresariado organizado en los años cincuenta y noventa. Revista de Estudios Sociales. Bogotá. N8 (ene 2001) p85‐92. 

58 Dupont, Clemencia;  Presidente ejecutiva de Confecoop, el gremio de las cooperativas en Colombia Entrevista realizada el 11 de Noviembre del 2008 por Camilo Cañón Tamayo.  

35

En lo concerniente a su utilización por parte del sector público y privado, es posible

visualizar que para algunas organizaciones es una actividad inexplorada aún, mientras

que para otras es una acción que han desarrollado y especializado ampliamente. Los

gremios, los ministerios y los principales grupos económicos del país se han

caracterizado por ser los especialistas del cabildeo y relacionamiento con el sector

público. Particularmente, su intervención se ha usado en los procesos dónde existe

mayor intervención del Estado, como son los casos de intervención en la discusión de

la legislación, en la contratación pública, la infraestructura, los servicios públicos, la

recaudación de impuestos y en temas de comercio exterior.

Lo cierto es que el cabildeo no sólo ha sido utilizado como método de

acompañamiento en la labor legislativa, sino muchas veces los agentes que lo realizan

han ido más allá influyendo ilegalmente en las decisiones públicas. El deseo de

participar no ha sido exclusivo para debatir, argumentar y defender sus principios

frente al gobierno o los entes públicos, sino también ha sido la representación clara de

su deseo de poder de influencia en las decisiones que trascienden en el país. Esta

pretensión ha hecho que la actividad trascienda más allá de sus actividades regulares,

terminando no solo influyendo, sino también aspirando a diferentes cargos públicos

como lo son: las juntas directivas de empresas del Estado, los cargos ejecutivos del

Gobierno, y los cargos de elección popular. Carlos Dávila (2004) por su parte ha

definido el relacionamiento de las empresas colombianas con el Estado como factor

relevante y rasgo del desarrollo del empresariado colombiano. Para Dávila “en el país,

el “capital político” ha sido un factor importante en el proceso de acumulación de

capital, función distintiva del empresario. Décadas de proteccionismo le dejaron la

herencia de “jugar al sistema” como verdaderos capitalistas: el monopolio y la sombra

protectora de las rentas y del Estado son más cómodas que la competencia y la

globalización. No ha sido extraño que los empresarios colombianos hayan estado

cerca de la política y el Estado, una estrategia para propender por sus intereses frente

a las políticas públicas y disminuir la incertidumbre institucional en un mercado

altamente politizado. ¿Es tan diferente – como algunos dicen – el sector público del

privado en un país con larga experiencia en que lo público sea un “asunto privado”?”59.

59 Dávila, Carlos (2004). ¿A quién le interesa la historia del empresariado?. Revista Dinero. Septiembre 17 del 2004. N 214.  Edición Especial impresa: Historia Empresarial de Colombia, Bogotá‐ Colombia, P133‐134.   

36

No es difícil encontrar diferentes ejemplos de empresarios que han ocupado cargos

públicos, o trabajadores públicos que después de trabajar en el sector pasan a liderar

diferentes asociaciones y agremiaciones del sector privado. Sus pretensiones no solo

han querido influenciar, sino muchas veces decidir por lo que buscan espacios en el

sector público para lograr sus deseos. Dávila (2004) puntualiza, que “algo que

sorprende al observador extranjero (es que) miembros de conocidas familias de

empresarios han sido presidentes del país durante varias generaciones: Carlos E.

Restrepo, Alfonso López Pumarejo, Pedro Nel Ospina Vásquez, Mariano Ospina

Pérez, entre otros. Por ello, no hay que sorprenderse si un presidente del gremio de

los comerciantes llega a ser Ministro de Estado o si un Ministro saliente pasa a presidir

una empresa”60.

Este rasgo de relacionamiento entre el Estado y la empresa es también citado varias

veces por Luís Fernando Molina como rol del comerciante colombiano cuando dice:

“el viajero francés Augusto le Moyne se sorprendió al descubrir a Vicente Borrero, un

gran comerciante, terrateniente y líder político del Cauca de la primera mitad del siglo

XIX en su tienda de Bogotá “vendiendo tela, y midiéndosela él mismo con el metro en

la mano” al día siguiente de haber renunciado al Ministerio de Relaciones Exteriores.

Ochenta años después, Carlos E. Restrepo, un prestigioso abogado y comerciante de

Medellín, liquidaba su compañía y cerraba su establecimiento comercial especializado

en la venta de libros, papelería y miscelánea importada, para asumir la Presidencia de

la República”61. Es por eso que el empresario colombiano no sólo ha querido figurar

como líder económico, sino también como dirigente político. Su afán de poder y de

prestigio hace visualizar al Estado como una herramienta y una oportunidad del

sistema para impulsar sus intereses, su capacidad de acumulación y su participación

en las políticas nacionales. Los empresarios han procurado sus fines sin discriminar el

sector donde se desempeñan, es por eso que muchos analistas consideran que para

ellos no existe una frontera clara entre lo público y lo privado; se confunde un sector

con el otro debido a que los dirigentes empresariales y del Estado han pasado por

ambas divisiones, ya sean públicas o privadas antes de su elección.

Por último, las tendencias del país según un estudio reciente de Mauricio Rodríguez,

perteneciente al CESA (Colegio de Estudios de Administración), muestran un 60Dávila, Carlos (2004).  P134.   

61 Molina,  Luís Fernando  (2004).  Loa al  comerciante. Revista Dinero. Septiembre 17 del 2004. N 214.  Edición Especial impresa: Historia Empresarial de Colombia, Bogotá‐ Colombia, P152.   

37

panorama donde entre las preocupaciones empresariales se encuentra el

relacionamiento con el Estado, como facultad relevante de los líderes empresariales

colombianos. En este mismo artículo el interés por la legislación del país, está situado

como el quinto factor más importante entre las principales preocupaciones del

empresariado hoy en día. Otros factores ulteriores a la legislación como la tasa de

cambio, el financiamiento y la competencia también han sido trabajados por medio del

ejercicio del cabildeo por lo que para mejorar la productividad o lucro en las empresas

es necesario tomar una actitud seria que incluye muchas veces el ejercicio del

cabildeo frente a las relaciones con lo público. (Ver gráfico 3).

Gráfico 362

Otros factores a tener en cuenta en el ejercicio:

La atención hacia lo público ha cambiado el ejercicio del cabildeo. Sin embargo, son

relevantes otras variables que de cierta manera han caracterizado el ejercicio en el

62  Rodríguez,  Mauricio;  Giraldo,  Tatiana  (2008).  Investigación  sobre  los  líderes  empresariales  de Colombia Julio 17 del 2008, CESA (Colegio de Estudios de Administración), Bogotá, Colombia, p8.

38

país. Es por eso que en este capítulo se detallaran los siguientes aspectos como

generadores de cambios en su ejercicio: 1.La desorganización metodológica en su

ejercicio, 2. La utilización del cabildeo por parte de las empresas grandes, medianas y

pequeñas, 3. La visión cortoplacista del empresario. 4. La utilización de los medios de

comunicación, 5. Particularidades del Legislativo, que serán expuestos a continuación

de manera detallada.

En Colombia, es muy particular la desorganización del cabildeo en su proceso; es

evidente la carencia de una estructura y metodología en su ejercicio lo que dificulta su

control y transparencia. Si bien es cierto; algunos gremios, ministerios, grupos

económicos y cámaras de comercio han definido el cabildeo como actividad

indispensable, realizable por sus respectivos directivos y juntas directivas, éste no ha

sido desarrollado con metodologías de análisis en lo referente al relacionamiento

público. Igualmente en el país muchos de sus practicantes no tienen desarrollado un

conocimiento conceptual del cabildeo por lo que muchas veces se confunde y se

transgrede realizándolo como un fin y no un medio de argumentación. Otro punto

importante para recalcar, es que el cabildeo se ha desarrollado frecuentemente más

por individuos que por organizaciones formales bien constituidas. Si bien es cierto se

pueden identificar dos empresas que han querido especializarse en el ejercicio, ha

sido muy difícil que dejen de figurar sus dueños, socios o gerentes como el caso de la

oficina de Javier Hoyos donde solo figura él y en UVPA donde claramente está

liderada por Martha Abdallah y Luís Guillermo Vélez. Este aspecto es relevante en el

ejercicio, debido a que su flaqueza organizacional se ha transmitido en su débil

manejo por lo que son pocos los que lo llevan a cabo de forma eficaz y lo lideran

acertadamente.

Las compañías de relaciones públicas más especializadas trabajan en detalle las

hojas de vida de los legisladores o agentes públicos, en estas se estudia su origen

político, su familia, sus diferentes posiciones frente a temas de opinión pública, su

actividad empresarial, grupos de influencia, principios e intereses políticos, datos

referentes a sus votaciones y personajes que influencian sus decisiones. De este

estudio detallado depende fuertemente la efectividad en los proyectos, ya que

dependiendo de cada uno de ellos, se elige el sitio apropiado para reunirse, los temas

para discutir, la información y datos que necesitan y sobretodo con quien debería ser

liderado el ejercicio.

39

Por otro lado, hay que aclarar que “no se pueden hacer leyes para empresas, no se

puede decir esta ley es de Bavaria, o esta otra es de Coltejer”63 si se visualiza su

ejercicio frecuente por algunos de los grupos más grandes del país. Hoy en día,

generalmente los cabilderos no representan en muchos casos a grupos

democratizados, situación que nos hace reflexionar sobre la pluralidad o no del

cabildeo. En gran medida “se ha venido desmontando, poco a poco, la idea,

establecida a comienzos de los años noventa, de que las regulaciones estatales, las

normas y los impuestos deberían ser uniformes y generales, y que la consecución de

utilidades debería depender primordialmente de la creatividad, el esfuerzo y el empeño

de los empresarios, algo que, en conjunto, debería traducirse en la modernización

acelerada de la economía colombiana”64. Frente a este punto, es posible establecer

que el ejercicio del cabildeo en la historia de Colombia ha sido usado la mayor parte

por las elites empresariales que hoy en día se han reunido en grupos empresariales.

Sin embargo, es muy común visualizar como las asociaciones se han vuelto una

estrategia de las demás empresas para tener voz y voto en los agentes públicos y

frente a la opinión pública.

Al observar este punto referente al ejercicio del cabildeo en el país, surge la pregunta

de cómo las Pymes (pequeñas y medianas empresas) realizan la actividad en medio

de gigantes capitalistas con el suficiente músculo para pagar millonarias retribuciones

a lobistas que lleven a cabo sus pretensiones. La respuesta está en tres actividades

muy frecuentes: (1.) La asociación y la búsqueda de protagonismo en las

organizaciones que las conforman, para posteriormente utilizar los grupos para

impulsar sus intereses. (2.) Realizar el cabildeo personalmente por medio de los

gerentes o dueños de las compañías. Es fácil visualizar la contratación de asesorías

jurídicas en las que se crean conceptos jurídicos a través de abogados conocedores

del tema, con los que posteriormente los directamente afectados salen a realizar el

cabildeo con sus propios medios y alcance. (3.) Muchos de estos empresarios han

creado una serie de descuentos focalizados a los funcionarios públicos y políticos de

carrera. Además de esto han financiado campañas a su manera ya sea con recursos

directos o indirectos, incluso es frecuente ver la programación de reuniones políticas

buscando un vínculo con las personas que toman las decisiones, de manera que 63 Hoyos,  Javier;  Gerente  de  Javier  Hoyos  Asesores.  Especialista  en  gestión  legislativa  y  Gobierno .Entrevista realizada el 23 de Octubre  del 2008 por Camilo Cañón Tamayo. 

64 Tomado  de:  Montenegro,  Eduardo.  Los  elegidos.  www.elespectador.com.  27  Septiembre  2008. Recuperado el 28 de septiembre de 2008.

40

cuando sea necesario hablar con alguno de ellos exista la posibilidad de un

acercamiento. En este punto es importante resaltar que en lo concerniente a empresas

pequeñas es muy difícil realizar el cabildeo, “si bien es cierto el cabildeo es hecho para

todos, no todos tienen acceso”65.

Un claro ejemplo de éxito en la asociación de este sector es la asociación colombiana

de las micro, pequeñas y medianas empresas (ACOPI), que nació en el año 1951

representando los intereses de las microempresas formales, pequeñas y medianas

empresas del sector productivo en las cuatro principales ciudades del país. Sin

embargo, sólo logró representatividad ante los entes públicos hasta el año 1978, a

través de la Ley 78 “la cual reglamentó y puso en funcionamiento el mismo año. A

partir de entonces se garantizó la representatividad del sector en las principales

entidades de crédito y garantías en el sector público (…) La consecución de la

mencionada ley fue resultado de muchos años de trabajo, gestión y lobby del gremio

ante los diferentes gobiernos”66. Para Pallares (2003) fue el logro más importante de la

asociación, ya que se obtuvo un estatuto que las fomentará al punto que les dio

soporte no sólo económico sino jurídico a su actividad.

Otro aspecto a resaltar en el ejercicio del cabildeo, es que si bien es cierto no todos los

empresarios se comportan de la misma manera, en el país es visible una estrategia en

las compañías que involucra pocos meses y años. Por lo que el auge del cabildeo en

Colombia ha sido fruto de una visión facilista y cortoplacista. Así, lo ratifica Eduardo

Montenegro cuando comenta que ante la realidad burocrática “muchos se preguntan,

¿para qué gastar plata en adquirir tecnologías de punta, mejorar los procesos de

producción, ampliar los mercados de exportación, realizar investigaciones, reducir los

costos o modernizar la administración o las finanzas? Es más fácil, más barato, menos

penoso tratar de alcanzar alguno de los privilegios que se reparten entre un puñado de

empresas”67. La innovación ha sido poco utilizada en el proceso de desarrollo

económico colombiano. Si bien algunos estudios detallan algunos avances o

65 Duque, Ana Milena; Cabildante de UVPA.  Entrevista realizada  el 7 de Noviembre 2008 por Camilo Cañón Tamayo,  Bogotá 

66Pallares,  Zoilo  (2003).  Acopi:  el    gremio  de  la  Pyme.  En    Dávila,  Carlos  (compilador).Empresas  y empresarios en  la historia de Colombia. Siglos XIX –XX. Una colección de estudios  recientes. Editorial Norma, ediciones Uniandes. Tomo II. Facultad de Administración, Universidad de los Andes. p. 1169.     

67Tomado  de:  Montenegro,  Eduardo.  Los  elegidos.  www.elespectador.com.  27  Septiembre  2008, Recuperado el 30 de septiembre de 2008.  

41

tecnología criolla pura, el país ha estado rezagado frente a otros países en lo

concerniente a investigación y desarrollo, procesos que involucran varios recursos

entre ellos el más importante es el tiempo.

La constitución ha generado espacios de participación ciudadana, sin embargo, un

factor crítico en el cabildeo ha sido la utilización de los medios de comunicación, que

lastimosamente no se ha desarrollado en el país con excepción de algunos ministerios

y gremios. En una democracia se presume que las leyes necesitan están

direccionadas y alineadas con la opinión pública, por lo que para el cabildeo muchas

veces es necesario el apoyo de la opinión, y es por eso que es necesario generar

debates de opinión no solo en el Congreso sino en el país frente a algunas posiciones

y proyectos de ley. El factor comunicativo y el poder de debate de muchos agentes

privados han sido subestimados y muchas veces no valorados por las compañías.

Muchas organizaciones exclusivamente han tratado sus relaciones públicas para

mostrarse como ciudadanos corporativos responsables. Sin embargo, no han

desarrollado y tomado la posición de ser líderes de opinión y conocimiento en los

temas que manejan. Contrario a los gremios, que por lo general si realizan

intervenciones públicas frente a reformas tributarias, el aumento del salario mínimo y

demás medidas económicas, las empresas individualmente no realizan este tipo de

gestiones y presentaciones debido a su débil canal de expresión o simplemente por no

contar con él. Es por eso que es deber del cabildante generar debate como

herramienta de influencia en las decisiones públicas a través de un buen uso de los

medios de comunicación o propaganda.

Otro punto que sin la menor duda ha cambiado la forma de realizar cabildeo, es el

hecho que los funcionarios públicos estén cada vez más capacitados para los cargos.

La preparación académica de los agentes públicos, hace que sea más difícil

convencer y argumentar al momento de discutir los temas, debido a que se necesitan

mejores estructuras y soportes para respaldar afirmaciones. En ese sentido, “ahora

toca llegar con argumentos para poder convencer, ya no valen pequeñas visiones en

el proceso de argumentación, es decir, hoy en día no sirve decir que porque mi

empresa es una multinacional, o porque mi empresa es la líder del mercado me tienen

que hacer caso.”68 Antiguamente el poder económico o empresarial servía de

argumento para la consecución de resultados, hoy en día los agentes legislativos

68 Hoyos, Javier; Gerente de Javier Hoyos Asesores. Especialista en gestión legislativa y Gobierno .Entrevista realizada el 23 de Octubre  del 2008 por Camilo Cañón Tamayo. 

42

tienen mayores preocupaciones y el nivel de estudio ha aumentado, de cierta manera

se ha especializado el ejercicio del cabildeo, no solo por su preparación sino por el de

sus colaboradores.

De la misma manera el desarrollo del cabildeo ha sido muy distinto en las principales

ciudades y las demás regiones del país. El precario desarrollo de la política así como

el agudo conflicto en las provincias apartadas atenta sin la menor duda contra el

prestigio del cabildeo. La poca preparación académica de los dirigentes políticos y la

insuficiente acción de los organismos de control y seguridad, salvo en algunas

excepciones, hace posible visualizar falencias de un mal interpretado uso del

cabildeo. El ejercicio en estas zonas ha estado viciado por malas costumbres políticas,

poca educación en los aparatos legislativos y la utilización de la fuerza ilegal para

influir en el proceso de toma de decisiones. El cabildeo ha estado enmarcado al uso

indiscriminado de la fuerza para imponer el interés particular sobre el general. La

violencia ha adicionado variables en la toma de decisiones de los organismos públicos,

al punto que muchos de ellos han perdido su independencia frente a la argumentación,

realizando actividades y tomando decisiones a nombre de agentes ilegales. De otra

manera, debido a los diferentes escándalos en los últimos tiempos relacionados con la

situación de violencia, narcotráfico y delincuencia, es perceptible un cambio en la

aceptación de las invitaciones de diversa índole. Si antiguamente se reunían con

cualquier persona como agentes públicos que son, hoy en día se cuidan más en

aceptar invitaciones de compañías y de personas prefiriendo no realizar visitas a las

empresas y a los individuos sin antes no conocer sus pretensiones.

Por último, en el mapa político es relevante en el ejercicio. Las campañas y el ejercicio

electoral hacen que la generación de proyectos y el estudio agudo de las leyes

cambien. En el país las legislaturas son el escenario y el motor que agiliza los

proyectos, por lo que es frecuente encontrar que en las legislaturas cercanas a épocas

electorales el ejercicio legislativo se trastorne. Por esto cada vez que terminan las

elecciones y empieza un nuevo Congreso, los congresistas, el Gobierno y muchas

organizaciones buscan poner sus intereses en estudio y organizarlos según las

prioridades de ejecución. Cabe aclarar que frente a este aspecto las compañías de

cabildeo utilizan a Congresistas nuevos que quieren figurar para entregarles proyectos

y asesoría, ya que muchos de estos no conocen el ejercicio de la corporación.

43

TIPOS DE CABILDEO EN COLOMBIA

Aunque “no existe una forma definida de cómo llevar a cabo el cabildeo, la forma más

eficaz se define de acuerdo con los objetivos buscados, razón por la cual se pueden

presentar casos donde diferentes estrategias se entrelacen”69. El estudio de las leyes

se realiza en comisiones específicas según la división temática70 de los organismos

corporativos legislativos, por lo que el estudio de las leyes se ha especializado por

congresistas y por el tipo de cabilderos en una comisión. Es por eso que dependiendo

el tipo de organización su acción se focaliza de la misma manera. Sin embargo es de

interés de este estudio simplificar en un modelo simple los procesos generales que se

deben llevar a cabo por los cabilderos ya que la actividad no es tan sencilla como

parece. (Ver gráfico 4).

69  Transparencia  por  Colombia  (2005).  Riesgos  de  incidencia  indebida  de  intereses  particulares  en  la formación de  las  leyes, resultado del Estudio, N 10, Colección cuadernos de transparencia,   Colombia. P29. 

70 Existen 7  tipos de  comisiones en el Congreso: Comisión Primera: Reformas  constitucionales,  leyes estatutarias, organización territorial, reglamentos de los organismos de control, normas generales sobre contratación administrativa, etc. Comisión Segunda: Política  internacional, defensa nacional, comercio exterior  e  integración  económica;  política  portuaria;  relaciones  parlamentarias  internacionales  y supranacionales, zonas  francas y de  libre comercio; contratación  internacional, etc. Comisión Tercera: Hacienda y  crédito público,  impuesto y  contribuciones, exenciones  tributarias,  regulación económica, planeación nacional, actividad financiera, bursátil, aseguradora y  la captación de ahorro, etc. Comisión Cuarta: Leyes orgánicas de presupuesto, control fiscal financiero, patentes y marcas, nacionales, control de  calidad  y  precios  y  contratación  administrativa,  etc.  Comisión Quinta: Medio  ambiente, minas  y energía,  recursos  naturales.  Comisión  Sexta:  Comunicaciones,  servicios  públicos,  obras  públicas, transporte, educación, cultura, etc. Comisión Séptima: Salud, seguridad social. 

44

1. EMPRESARIO o LOBISTA  encuentran una problemática u oportunidad: (Análisis  entidades y personas involucradas) 

2. ¿Hay  soporte jurídico/legal? SÍ

2.1.1 LOBBY: Se presenta una propuesta  para resolver problema jurídico en la entidad  o agente público elegido. Analizando: Lo técnico y lo jurídico. 

2.2 Se analiza la iniciativa,  se plantean las diferentes alternativas  para posteriormente  contactar la entidad y las personas involucradas, se analizan los mismos: (Recursos, intereses, desarrollo técnico, jurídico)

NO

2.1 Se Establece si se necesita: Decreto, acuerdo, ordenanza, ley, reforma constitucional. Se analiza la iniciativa y se plantean las diferentes alternativas 

2.2.2 LOBBY: Se presenta una propuesta en la entidad o agente público elegido. Analizando:  Su procedencia, su lineamiento político, y su trayectoria. 

Análisis de la solución por parte del organismo, el lobista acompaña  al funcionariopara resolver los problemas que se encuentren, se usa conocimiento, tiempo y dinero. 

Se establece la  siguiente fecha de reunión.

Se llega a un acuerdo, se asignan responsabilidades y compromisos todo en un plan de trabajo .

Se desecha el proyecto, o se plantean nuevas alternativas  a partir de la experiencia y se vuelve a empezar la gestión en el caso que sea necesario. 

NoSí

Realizado por Camilo Cañón el 13 de Septiembre 2008, en base a las  entrevistas.

Se realiza el proyecto,  y se avanza en los compromisos acordados. Sí el resultado es la resolución del problema jurídico se sigue al paso  2.2.

Gráfico 4: Modelo simplificado del cabildeo

Después de ver el modelo sencillo, a continuación se presenta una caracterización de

diez tipos de cabildeo, utilizando algunos de los artículos de prensa y la validación de

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un congresista71. Es necesario aclarar, que los tipos de cabildeo fueron soportados

también por la opinión almacenada de las entrevistas.

• Ejecutivo

Es el que realiza el Legislativo ante el Ejecutivo para obtener resultados favorables en

la ejecución de proyectos y políticas nacionales o regionales. Se diferencia del

cabildeo legislativo en que los que reciben el cabildeo son los ministerios, los

institutos, las superintendencias, el seguro social, las corporaciones autónomas, el

presidente y vicepresidente. En este tipo de cabildeo participa muchas veces el sector

privado, cuando se necesitan decretos para resolver problemáticas particulares

urgentes. En general se trabaja los problemas y necesidades de las regiones, la

asignación de recursos para responder a necesidades de infraestructura, proyectos,

políticas regionales, las regalías, y temas como la descentralización o la centralización

de los recursos.

Este cabildeo parte de la premisa de que “las leyes son una herramienta, y es

necesario que el ejecutivo las tenga para poder operar, ejecutar y cumplir sus planes

de Gobierno”72.Si bien es cierto la figura institucional más utilizada por el ejecutivo es

el Decreto, los ministerios no pueden abarcar siempre de esta forma sus decisiones

debido a sus competencias constitucionales.

Todos los Ministerios tienen en la actualidad un representante o asistente que vela por

los intereses de sus competencias, si bien es cierto no siempre están en todos los

proyectos si están pendientes de la actividad legislativa y de los pronunciamientos que

tienen que ver con la ejecución de la cartera. Ellos son los encargados de atender a

los responsables de los temas y contenidos que tienen que ver con las fases de

formulación e implementación y ejecución de las leyes y normas.

El ejercicio de cabildeo por parte del ejecutivo es más preventivo que oportunista, ya

que se estudian los proyectos debido a las repercusiones directas e inmediatas en la

ejecución de los planes de Gobierno. Entre las funciones de estos cabildantes está la

de brindar asesoría técnica de los proyectos velando por los intereses del Gobierno,

71Tamayo,  Fernando; Representante a la cámara por Bogotá, Entrevista realizada en Agosto 18 del 2008 y 11 de Noviembre del 2008 Bogotá, Colombia. 

72 Ulloa, María  Isabel;  Asesora  asuntos    parlamentarios  del  Ministerio  de  Hacienda  de  Colombia. Entrevista realizada el 31 de Octubre 2008 por Camilo Cañón Tamayo.

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“aquí se trabaja el riesgo de leyes inconsistentes e insostenibles”73. La práctica de este

tipo de cabildeo se asocia más a actividades como el “tráfico de influencias” y

demuestra claramente la inexistencia de la separación de poderes entre el ejecutivo y

el legislativo.

Un gran ejemplo son los decretos y auxilios que ha realizado el ejecutivo frente a

temas de revaluación y devaluación para el caso de los importadores y exportadores.

• Legislativo

Es el que realizan las entidades públicas y privadas ante el poder Legislativo. Está

dirigido en función de la norma y su alcance. Involucra intereses en las ordenanzas,

leyes y acuerdos. Incluye a sectores privados como gremios, sectores sociales ante el

Congreso y entidades legislativas como Concejos, Asambleas y muchas veces

circunscribe la participación del mismo Presidente de la República.

En este tipo de cabildeo las bancadas son tenidas en cuenta. La mayor parte del

trabajo se lleva a cabo en el estudio de cada uno de los proyectos que se presentan

en el Congreso. Dependiendo del tema de los proyectos que se presentan, y de la

competencia de las comisiones encargadas de su estudio, se inicia el proceso para

soportar con documentos e información a los legisladores, cada vez para que se

discutan las leyes frente a los intereses ejecutivos.

Para los congresistas “La información les genera valor, y de cierta manera

dependencia frente al Gobierno”74, por eso muchos de ellos han comenzado a

preocuparse asesorándose mejor. Lastimosamente en el Congreso la asesoría técnica

que se supondría debería estar compuesta por los mejores equipos de trabajo, ha

sufrido debido a su conformación burócrata y poco especializada como consecuencia

de períodos electorales.

Otra característica de este tipo de Cabildeo es que por lo general los contactos con los

congresistas son directos. Mientras en el Cabildeo que realiza el sector privado se

tienen en cuenta muchas veces a los asesores como agentes influenciadotes de

73 Ulloa, María Isabel; Asesora asuntos parlamentarios del Ministerio de Hacienda de Colombia. Entrevista realizada el 31 de Octubre 2008 por Camilo Cañón Tamayo. 

74 Ulloa, María Isabel; Asesora asuntos parlamentarios del Ministerio de Hacienda de Colombia. Entrevista realizada el 31 de Octubre 2008 por Camilo Cañón Tamayo. 

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opinión. En este Cabildeo no se toman en cuenta, quizá por el tipo de ofrecimientos

burocráticos que tiene en el proceso de negociación.

Un ejemplo de los más escandalosos de los últimos tiempos es el cabildeo relacionado

con la reelección presidencial, que desató actos ilegales, que terminaron llevando a la

congresista Yidis Medina a la cárcel, quien afirmó que “cuando Mario Iguarán se

desempeñaba como viceministro de Justicia, también había hecho cabildeo para que

se aprobara el proyecto de la reelección”75.

Otro ejemplo es el Cabildeo realizado por RCN TV y CARACOL TV, donde “Gabriel

Reyes y Paulo Laserna, siguen haciendo cabildeo para que no les cobren la

renovación de la licencia de televisión. En una carta que les dirigieron a los miembros

de la Comisión Nacional de Televisión piden que se modifique el sistema de cobro

actual y que se impida que se comercialice la televisión pública. Colombia es uno de

los pocos países del mundo que cobra el valor de las concesiones, ya que en casi

todas partes se expiden licencias a un costo bajo, que se compensa con una

contribución de los operadores de acuerdo con sus ingresos. Si la CNTV (les acepta

sus propuestas), habría que emitir una ley para poder cambiar el esquema”76.

Otro ejemplo es el de un cabildeo productivo es el realizado por Andifraf en el

Congreso, donde “las principales compañías editoriales y de la industria gráfica del

país, a instancias de Andigraf, el gremio que los representa, se unen para lograr que el

legislativo apruebe una ‘Ley de pie de imprenta’. Con esta normativa, las compañías

buscan que todos los productos editoriales que se contraten en el país, ya sea por

parte de compañías públicas o privadas, cuenten con un registro que confirme que la

empresa gráfica está legalmente constituida y paga todos los aportes fiscales y

parafiscales establecidos por el Gobierno. Los industriales del sector buscan por este

camino hacerle frente a la competencia desleal que ha crecido por cuenta de un

elevado número de empresas informales que han aparecido”77.

75  Tomado  de:  Fiscal Mario  Iguarán  también  hizo  Cabildeo  por  la  reelección:  Yidis.  la  red mundial www.elespecatdor.com, 04 de Agosto 2008, Recuperado el 28 de septiembre de 2008. 

76 Tomado de: Protagonistas de novela. Archivo impreso archivado.  www.dinero.com. 12 de Agosto 2008. Recuperado El 28 de Septiembre 2008. 

77 Tomado de: Se abre paso el pie de imprenta, archivo impreso archivado. www.dinero.com 29 de Agosto 2008. Recuperado  el 28 de Septiembre 2008. 

48

Otro ejemplo que podría generar el desarrollo de una industria es el que se realizó

para ampliar a través de un decreto la exportación de servicios en el país, la medida

pensaba ampliar los beneficios del Plan Vallejo a los servicios que no cuentan con

ningún estimulo: “El proyecto de decreto apunta a corregir inequidades y es el

resultado de un amplio cabildeo que ha realizado el sector privado. Su propósito final

es darle a los servicios de exportación un puesto preponderante en la estructura de

desarrollo del país. Entre los sectores incluidos en los beneficios están los call center;

servicios de empaque; de diseño y exportación de software: de transmisión,

distribución y comercialización de energía eléctrica; de construcción de obras de

infraestructura; enseñanza; sociales y de salud y los de transmisión”78.

• Judicial

Cuando hablamos del prestigio del cabildeo en Colombia, es fácil percibir su

aceptación incomoda. Sin embargo, el cabildeo con menor imagen positiva y

notoriedad podría definirse como el cabildeo Judicial. Es el cabildeo que puede llegar a

tener más repercusiones y consecuencias riesgosas. En la rama Judicial el cabildeo

no solo puede tener repercusiones de corrupción sino también implicaciones en el

concepto de Justicia en el país y el irrespeto a otras leyes.

Este es el cabildeo con más riesgos frente a la opinión pública, y frente a las mismas

decisiones que se toman. Se podría decir que es el más reglamentado, pues puede

tener repercusiones penales inmediatas. Sin embargo aunque este tipo de Cabildeo es

más oculto, si es posible identificarlo a través de reuniones que pueden tener el

carácter social (Almuerzos, desayunos, etc.) pero cuyo objetivo directo es de tratar

temas judiciales específicos. Para la mayoría de cabilderos, el Cabildeo en este sector

por política del ejercicio no se trabaja, así lo ratifica Clemencia Dupont “En la rama

judicial no lo hacemos y considero que ésta, a diferencia de las otras, debe manejar

una independencia absoluta. Los fallos judiciales no se realizan por concesión.”79 Y lo

ratifican los demás cabildantes entrevistados:

Un ejemplo es el siguiente: Nestlé hace Cabildeo: “El caso del cargamento de leche en

polvo de Nestlé que había entrado a Colombia para efectos de Plan Vallejo y fue

78  Tomado  de:  Plan  Vallejo  para  servicios,  artículo  impreso  archivado.    www.dinero.com  el  05  de Septiembre 2008, Recuperado el 28 de septiembre 2008. 

79  Dupont,  Clemencia;  Presidente  ejecutivo  de  Confeecoop,  el  gremio  coopertaivo  de  Colombia.  En entrevista realizada por Camilo Cañón Tamayo el 11 de Noviembre 2008, Bogotá, Colombia. 

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encontrado mientras lo remarcaban, llegó a las grandes ligas. Altos directivos de la

multinacional aprovecharon el evento del Foro Económico Mundial de Davos, Suiza,

para entrevistarse con el presidente Álvaro Uribe y expresarle su preocupación por el

caso. Se calcula que la multa que impondría la Aduana por este hecho rondaría los

$350 millones, y no se sabe todavía qué acciones tomará el Ministerio de Comercio

Exterior. Por el momento, acaba de salir la medida de aprehensión de la mercancía de

la aduana, y se espera un pronunciamiento de Nestlé”80

• Comercial

Es el trabajo que realizan los comerciantes en lo relativo a la compra y venta de bienes

y servicios. Un claro ejemplo es el que realiza FENALCO representando los intereses

de los comerciantes. De hecho es un cabildeo dirigido con políticas de Libre- cambio.

La diferencia con el cabildeo Industrial, es que este no se centra en captar recursos y

no tiene nada que ver con la producción de los bienes o servicios. Esta actividad no

solo se centra en los productos, sino que muchas veces implica buscar financiación.

Igualmente se usa para resolver problemas jurídicos de mercado, por ejemplo, en el

caso de los importadores, se tratan problemas para el ingreso de productos o

tecnología al mercado y en el caso de los exportadores problemas para sacar las

mercancías del país. Su influencia genera cambios en la oferta y demanda de los

bienes y servicios. Puede llegar a resolver problemas de subsidios en la

comercialización y distribución de los productos o servicios. Para este caso al igual

que el cabildeo Industrial se puede asociar el manejo del Plan Vallejo para el caso de

las importaciones y exportaciones.

Por ejemplo la compra y venta de automóviles, compra del servicio operador de un

acueducto (presta el servicio y cobra por ello). La exportación de peces y mariscos.

• Industrial

Involucra la producción, la intervención para obtener mejores condiciones en los

procesos productivos y obtener ventajas en el mercado interno. Es fuertemente

proteccionista, incluye el cabildeo que genera el concepto de zonas francas y

maquilas en la industria. Está asociado al impedimento de importación de ciertos

productos, lograr líneas de crédito especiales para el sector y generar subsidios de

80 Tomado de: Nestlé hace Cabildeo. www.dinero.com, edición del 02de Agosto 2003, Recuperado el día 4 de julio 2008

50

producción entre otros. La práctica más notable de este tipo de cabildeo es el aumento

de aranceles y las prohibiciones de aranceles. En la historia de “Colombia al igual que

otros países de América Latina en los años de posguerra se adoptó una serie de

políticas para favorecer la sustitución de importaciones en el campo industrial. En

buena parte, la intervención del Estado en la economía tenía el propósito de fomentar

la industrialización, lo cual explica la formación de asociaciones de industriales para

dialogar y presionar el Gobierno y la burocracia estatal, a fin de que las medidas de

política económica realmente beneficiarán al sector industrial”81. Este tipo de cabildeo

al igual que el comercial se puede subcontratar o realizar directamente. Sin embargo

para el caso de los gremios está regido por los estatutos del mismo y para el caso de

realizarlo sub contratado están los códigos de ética de las respectivas empresas. (Ver

ejemplo de código de conducta (Anexo 2).

Un gran ejemplo es el que realiza la Asociación Nacional de Industriales ANDI que lo

hace de forma independiente y de acuerdo a sus cámaras sectoriales, ya sean

alimentos, farmacéuticos, etc. Este cabildeo generalmente está liderado por el mismo

presidente de la ANDI o por sus vicepresidentes. La relación de este gremio con el

Congreso se podría decir que es permanente “para efectos de intermediar en algunas

leyes que puedan beneficiar o perjudicar a los industriales afiliados”82. La ANDI ha

intervenido en procesos de leyes que tienen que ver con la ubicación estratégica de

las empresas, así como con temas concernientes a la simplificación de trámites que

los impactan directamente. Es conveniente aclarar que no todas las empresas afiliadas

realizan siempre el Cabildeo a través de está agremiación sino que muchas veces

debido a su especialización lo realizan de forma independiente. “en el contexto

proteccionista de la estrategia de industrialización y sustitución de importaciones, que

implicaba un cercano vínculo entre empresarios y Estado por medio de la provisión de

licencias, permisos y similares y por medio de la fijación de políticas sectoriales, los

gremios fueron efectivos en la canalización de privilegios hacia sus representados”83.

81 Urrutia Miguel (1983). Gremios, política económica y democracia.  Fondo Cultural de Cafeteros. Bogotá. P71.  

82  Calderón,  Hernán;  Vicepresidencia  jurídica  de  la  Andi.  En  entrevista  realizada  por  Cardona,, Alejandro(2003),  el primer semestre del 2003,  para la tesis de grado Cabildeo: un acercamiento  a un fenómeno político poco  explorado. Estudio de Caso:  La ANDI  frente a  la  reforma  tributaria del 2000. Universidad de los Andes, Facultad de ingeniería Industrial, Bogotá 2003. 

83 Rettberg, Angelika (2001). Dos crisis, dos desenlaces: retos y realidades del empresariado organizado colombiano en los años cincuenta y noventa. Revista de Estudios Sociales, Bogotá, n8, 2001, pp85,92. 

51

• Financiero

Todas los gestiones que se realizan ante las entidades del sector financiero como son

los bancos públicos o del exterior, las compañías de seguros, leasing de origen público

o privado. Su finalidad es obtener recursos o mejoras financieras para la consecución

de financiación en pro de proyectos o programas. Las prácticas más notables son:

“créditos de privilegio”.

Un ejemplo son los recursos de entidades financieras: Se encaminan recursos donde

los principales proveedores son la banca nacional o la banca multilateral (BID, BM,

CAF) y se le entregan a la entidad quién a su vez los transfiere a la empresa. Con

recursos de proveedores, la empresa fabricante se endeuda por su cuenta y hace

negociación con la entidad por valor del producto incluyendo la financiación.

• Fiscal o tributario

Consiste en la intervención de gremios y empresas ante las entidades encargadas de

capturar los impuestos y los administradores buscando beneficios tributarios. Aunque

es realizado por Industriales, comerciantes, etc., es importante diferenciarlo ya que

para este tipo de cabildeo se requieren personajes especializados que conozcan a

fondo la legislación tributaria. Muchas veces el tema puede tener injerencia en

acuerdos comerciales internacionales, y en acuerdos con el Gobierno Nacional, es por

eso que es un tema delicado que puede no solo traumatizar las operaciones normales

nacionales sino también las operaciones en provenientes del exterior. Son varios

sectores involucrados, la práctica más notable es la “exención de tributos” o la

reducción de los mismos. “Una cosa es hacer cabildeo y otra cosa es hacer cabildeo

para reforma tributaria, en la medida en que en Colombia existe una norma que dice

que cualquier artículo en materia tributaria tiene que tener el aval del Ministerio de

Hacienda, si no tiene el aval del Ministro de Hacienda, se cae, entonces no es el

cabildeo normal pues una cosa opina el Gobierno, otra el Congreso y otra el

cabildante”84. El grave problema de este tipo de cabildeo son los tiempos que se tienen

para su estudio, ya que este tipo de leyes se tienen que discutir al igual que las demás

en un tiempo determinado, lo diferente es el nivel de impacto económico y de actores

a tener en cuenta. 84 Madriñan,  Juan Carlos  (2003) Asistente vicepresidencia Jurídica de  la ANDI; Entrevista realizada por  CARDONA, Alejandro en el primer semestre del 2003 para la tesis de grado; Cabildeo: un acercamiento  a un fenómeno político poco explorado. Estudio de Caso: La ANDI frente a la reforma tributaria del 2000. Universidad de los Andes, Facultad de ingeniería Industrial, Bogotá 2003.

52

Este tipo de cabildeo es de “Oportunidad, pero no oportunista, muchas veces es

simplemente preventivo”85 y se agudiza en tiempo de reformas tributarias. En este tipo

de propuestas parlamentarias o del Gobierno, es cuando más se maneja el cabildeo

en Colombia. Todas las diferentes compañías sin importar su razón social están

interesadas en la parte tributaria, de ahí que el ejercicio amerita todo el cuidado

posible.

Un gran ejemplo es lo que las compañías de telefonía lograron en la Comisión de

Regulación en Telecomunicaciones (CRT) y el Ministerio de Comunicaciones: “la

rebaja en las tarifas de interconexión entre operadores móviles, lo que está

empezando a posibilitar que la gente de un operador realmente pueda llamar a los

clientes de otro operador”86 Al respecto José Manuel Astigarraga manifiesta “Est (ar)

de acuerdo. Hubo un avance regulatorio. Fue muy bueno que haya salido esa

normativa, pues hubo un cabildeo muy fuerte para que no saliera. Hoy, después de

cuatro meses de esa regulación, creemos que hay un vacío. A las empresas, la

interconexión les vale 123,7 pesos. Por eso, cuesta mucho trabajo entender por qué el

cliente paga 800 pesos o paga 1.000 pesos. Tigo cobra 300. Hay otros que cobran

600, 700, 800, 1.000 ó 1.200 pesos”.

• Multilateral – Bilateral

Es el que realizan las empresas por medio del Gobierno para fines que trascienden en

las relaciones comerciales bilaterales o multilaterales. En este campo están los

tratados de libre comercio y todo los afines a las relaciones internacionales entre

naciones.

Un ejemplo claro es que “tanto las empresas colombianas como las firmas que prestan

servicios de cabildeo en Estados Unidos saben que el Lobby será determinante en el

TLC, por lo que las primeras están contratando asesoría en Washington, y las

segundas están viniendo al país a buscar negocios. En el primer caso, sectores como

el de confecciones, el avícola y el azucarero ya escogieron a sus especialistas. Los

85 Duque, Ana Milena; Lobista de UVPA, Entrevista realizada  el 7 de Noviembre 2008 por Camilo Cañón Tamayo,  Bogotá, Colombia. 86 Tomado de: Completamente en  línea, artículo  impreso archivado. Edición 1358. www.semana.com, Sergio Regueros, presidente de Movistar,  y  José Manuel de Astigarraga, presidente de Tigo,  cuentan para dónde va el  sector de celulares. Edición del 10 de Mayo 2008, Recuperado el 28 de  septiembre 2008.  

53

dos primeros contrataron a Sandler, Travis & Rosenberg, la mayor firma de abogados

especializada en comercio internacional de Estados Unidos. Asocaña contrató hace 45

días a Hogan & Hartson, uno de los bufetes de abogados más grandes de

Washington, con más de 100 años de experiencia. Por su parte, Cassidy & Associates,

una de las mayores firmas de Estados Unidos y especializada únicamente en

Cabildeo, acaba de suscribir un acuerdo con una empresa colombiana (Grupo de

Estrategias Internacionales -ISG-) para prestar el servicio en América Latina,

empezando por Colombia y Perú. "Pronto firmaremos nuestros dos primeros contratos,

y ambos ayudarían a estrechar las relaciones gubernamentales con Washington",

explica Gerald S. J. Cassidy, fundador y presidente de la firma. Esta compañía,

además, decidió aliarse con socios locales para poder dar asesoría en Colombia a las

compañías estadounidenses.87

“Los textileros y confeccionistas se la van a jugar a fondo en la negociación del

Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos (TLC). Más de 70 empresas recibieron

una carta y una factura pidiéndoles aportar cada una US$6.000 este año para pagar

los asesores técnicos y abogados de cabildeo que apoyarán la negociación. La idea es

recoger unos US$300.000. La mayor parte de los recursos -US$220.000- irán a pagar

los abogados en Estados Unidos. En Colombia, como asesores, fueron contratados

Martín Gustavo Ibarra y Jorge Ramírez”88.

Otros ejemplos de cabildeo transnacional pueden verse como la promoción de algunas

tecnologías como la televisión digital en el país donde el embajador de Estados Unidos

quiso promover el modelo de su país, y Brasil trabajo para impulsar el modelo japonés

en el mismo tema, “por eso, el cabildeo se ha fortalecido. Durante su encuentro en

Brasil, el presidente Lula aprovechó para hacerle publicidad al presidente Uribe, sobre

el estándar japonés que ellos ya adoptaron”89.

“Una muestra del efecto del cabildeo es lo que sucedió con la ampliación de las

preferencias arancelarias (Atpdea) concedidas a Colombia. Los sectores que hicieron

Cabildeo, como confecciones, calzado y flores, obtuvieron un mejor tratamiento. 87 Tomado de: El Lobby en el TLC.  www.dinero.com edición del 15 de Octubre del 2004, Recuperado el día 4 de julio del 2008 88 Tomado de: Lobby textilero. www.dinero.com. edición del 02 de Junio del 2004, Recuperado el día 4 de julio del 2008.

89 Tomado de: Mucha pantalla, artículo impreso archivado. Edición 1363. www.semana.com  Recuperado el 14 de Junio del 2008, Recuperado el día 28 de septiembre de 2008.  

54

Sin embargo, como reconoce el embajador Moreno, el TLC va a ser a otro precio: "El

tema es difícil, porque la complejidad de la negociación requiere movilizar a todo el

Congreso, mientras que el Atpdea era una concesión política"90.

“El gobierno colombiano, por su parte, está manejando el cabildeo desde la embajada.

Si bien para el Atpdea tuvimos una firma de Cabildeo, en este caso decidimos hacer el

trabajo nosotros, y contratar una firma solo si se requiere para un tema puntual. Aquí

ya nos conocen, tenemos establecido un equipo y uno sabe cómo moverse", explica

Moreno. El equipo de Lobby colombiano, entonces, está comandado por el embajador

y tiene apoyo de Harold Eder desde la oficina comercial, y desde la embajada,

Bernardo Ortiz y Esteban Piedrahíta. Cuando hay temas laborales o de derechos

humanos, se une María Claudia Gómez”91.

• Inversión

Es la intervención de organizaciones como gremios, cámaras de comercio, países en

las diferentes entidades encargadas de ejecutar el presupuesto y los administradores

del mismo buscando beneficios de inversión pública en proyectos estratégicos. Las

prácticas más notables están asociadas con: “las transferencias presupuestales” y los

“subsidios directos”. Este tipo de Cabildeo tiene periodos más activos que sobresalen

cuando se aprueba el presupuesto en el Congreso o en los Concejos municipales.

Algunas veces puede trascender a instancias internacionales, buscando que los

países desarrollados inviertan, o simplemente en pro de inversionistas de los demás

países. Cabe aclarar que “la asignación burocrática de recursos públicos escasos

conduce y produce incentivos para el surgimiento de actividades corruptas”92, casos

en los que se puede ver más notorio, es en el manejo de regalías de centros de

explotación de recursos. Los Lobbistas internacionales se encuentran entre los

mismos embajadores, el fondo del ahorro y las entidades financieras.

90 Tomado de: El Lobby en el TLC.  www.dinero.com .  edición del 15 de Octubre del 2004. Recuperado el día 4 de julio del 2008

91 Tomado de: El Lobby en el TLC.  www.dinero.com .  edición del 15 de Octubre del 2004. Recuperado el día 4 de julio del 2008.

92Kugler, Maurice ; Agudelo, Mauricio (1999). La corrupción como barrera de entrada. CEDE. Centro de estudios sobre desarrollo económico, Facultad de economía, Universidad de los Andes, Bogotá, Colombia, Agosto de 1999. Citando a Murphy, et  al (1993).p2. 

55

• Social

Actividad realizada por las organizaciones que representan grupos sociales. Se

atienden pretensiones en este sentido frente a las entidades del Estado y organismos

internacionales. Aquí podemos encontrar grupos como las juntas administradoras

locales (JAL), las organizaciones no gubernamentales (ONG), y organizaciones sin

ánimo de lucro entre fundaciones y asociaciones. Un ejemplo puede ser la acción que

realiza una JAL para la creación de un comedor comunitario, la legalización de un

barrio, la creación de un hospital o un colegio en un Municipio y las leyes que afectan

directa o indirectamente a grupos indígenas, a minorías y a sindicatos, como por

ejemplo leyes en el ámbito laboral, seguridad social, derechos de los homosexuales,

protección de parques naturales, recursos naturales, niñez entre otros. En este tipo de

cabildeo se encuentra Bienestar Familiar, empresas de Seguridad Social,

organizaciones a favor o en contra del aborto, entre otras.

Cabe aclarar que en la teoría del empresariado, “El empresario puede combinar al

tiempo una conducta altruista a la vez que destructiva o improductiva, porque su

racionalidad se basa en su afán de ganar”93. Sin embargo, se encontró que

particularmente algunas oficinas que practican el cabildeo no trabajan con

Organizaciones no Gubernamentales (ONG´s)

Un ejemplo es el cabildeo realizado por organizaciones no gubernamentales que

velan por los derechos de los afro descendientes: “Desde hace un par de años,

representantes de organizaciones afro colombianas comenzaron un cabildeo que ha

sido poderoso y eficaz en mostrar que en Colombia hay 10 ó 12 millones de personas

que tienen raíces afro, es decir, el 25 por ciento de los colombianos, la segunda

población más grande de Latinoamérica, pero que viven en una marginalidad grande.

Es claro que hay presión de los congresistas afro norteamericanos (Black Caucus)

para que parte de la cooperación bilateral hacia Colombia se dirija a esta comunidad, y

eso está pasando”94, así lo afirma Gerard Martin, del Programa Colombia Georgetown,

quién habla del Centro de Culturas Afro colombianas que se acaba de inaugurar en

Quibdó.

93 Molina, Luís Fernando. Chepe Metralla. Uniandes. Bogotá. P3. 

94  Tomado  de:  Una  cuarta  parte  del  país  es  afro,  artículo  impreso  archivado  edición  1326. www.semana.com , 29 de septiembre, Recuperado el 30 de septiembre 2008. 

56

PERFIL DEL CABILDERO

El cabildero en Colombia

Sáenz Rovner en La Ofensiva Empresarial (1992) identifica a figuras notables de los

sectores cafetero, industrial y comercial como José María Bernal, Darío Botero Isaza,

Gonzalo Restrepo Rodríguez, Alfonso Araujo, Carlos Lleras Restrepo, Ricardo Bonilla

Gutiérrez, José del Carmen Mesa y Alfonso Lora Camacho, todos ellos, como lobistas

o cabilderos profesionales. Estos políticos actuaron en representación de algunos

intereses privados en busca de definir políticas o leyes para el beneficio de los

intereses particulares que representaban.

Para el caso colombiano “la profesión es muy cotizada, pero los mejores Cabilderos

mantienen un bajo perfil, puesto que gran parte de la profesionalidad radica en que no

se sepa públicamente los intereses que representan. El Cabildero de alto nivel debe

tener una gran credibilidad intelectual y personal, así como una hoja de vida

intachable. Debe combinar un gran encanto personal con una técnica jurídica y

económica muy sólida en la presentación de sus cartas. En palabras de un conocido

profesional, el cabildero gobierna porque interviene en la expedición de las normas"95.

Por otro lado además de las características anteriormente mencionadas Javier Hoyos

identifica otras como “el respeto a opiniones diferentes, la claridad en la presentación

de los proyectos y el planteamiento de intereses generales en los mismos”. Si hay algo

claro es que el cabildante debe ser capaz de exponer temas complejos y difíciles de la

manera más sencilla y clara, además que en un espacio de tiempo reducido debido a

agendas apretadas, debe ser suficientemente capaz de convencer frente a los puntos

de interés. Si bien es cierto su actividad está enfocada en comisiones especializadas

de los órganos legislativos, debe partir del poco conocimiento que tienen los

congresistas de las compañías a las que representan.

En la historia colombiana el ejercicio del Lobby independiente de quién lo realiza, ha

utilizado figuras profesionales. Mientras en los años cuarenta y cincuenta la ANDI

contrató abogados en su mayoría, hoy en día se podría afirmar que no existe un solo

cabildero conocido y formal que no tenga una profesión.

95 Tomado de: Los mejores Lobistas. www.dinero.com,  1 de enero 1995. Recuperado el 4 de Junio del 2008.   

57

En la actualidad el cabildero es el que arma en sí todo el negocio, y muchas veces es

perceptible la llegada de los cabildantes con propuestas puntuales para las empresas.

Este personaje no sólo se encuentra en el proceso de negociación, ya que también

asesora y presenta alternativas para su formulación y desarrollo o ejecución. Es el

encargado de analizar la capacidad de la empresa, y de otras empresas del mercado

en lo concerniente a tecnología, recursos, poder de mercado, conocimiento, etc. En

términos generales “el cabildeo es un proceso que implica investigar, llegar a

consensos y negociar”96 por lo que prácticamente muchas veces la iniciativa es

tomada por el cabildero que desarrolla todo el proceso y llega a las organizaciones con

propuestas puntuales. “Los Lobbyistas o cabilderos, son entonces contratados como

especialistas para que hablen directamente, den información y presionen – en el buen

sentido de la palabra- a los encargados de tomar las decisiones de un asunto

específico”97. Entre otros servicios que ofrecen los cabilderos está el de realizar tareas

de seguimiento y generar informes semanales para las empresas.

Lo que profesionaliza el ejercicio del cabildeo son cinco cosas: 1. La existencia de un

contrato formal entre las empresas y el lobista (Porque aclara su función, describe las

actividades que realiza y su retribución) 2. Pertenecer a una organización con el fin de

manejar relaciones públicas o asuntos parlamentarios,(Porque asegura la calidad y el

conocimiento de la ley frente al trabajo en las instituciones públicas) 3. Tener un

código de ética o estatutos que lo reglamenten. (Porque de esta forma define su

trabajo en los ámbitos legales y se compromete a no transgredirlos) 4. Conocer a

fondo el tema legislativo y los procesos públicos. (Porque si no conoce bien el sistema,

no tiene una metodología desarrollada para llevar su función) 5. Tener acceso a la

información y a los entes públicos. (Porque si no dispone de los medios para acceder

a las personas, la información y a las instituciones públicas, sus resultados estarían

seriamente afectados). Por último es preciso aclarar que de otra manera más que de

un cabildante se estaría hablando de un gestionador de proyectos específicos que

alardea de realizar el ejercicio y está dispuesto a cualquier tipo de acción para lograr

los fines.

96  Transparencia  por  Colombia  (2005),  Riesgos  de  incidencia  indebida  de  intereses  particulares  en  la formación de  las  leyes,  resultado del Estudio, N 10, Colección cuadernos de  transparencia,   Colombia. P29   DÍAZ, Carlos.  Ing. MsC. Director  IDMA HUANCO. Estrategias e  instrumentos de cabildeo político. www.geocities.com. 

97 Salazar, Carlos  (2008). Políticas públicas & Think Tank.  Instituto Konrad Adenau Stiftung.   Colombia. P81. 

58

Muchos de estos cabilderos han generado riqueza y han permitido que empresas

colombianas y multinacionales incrementen su participación en el mercado interno o

externo. Un caso relevante fue la situación del café que gracias a personajes como

Manuel Mejía López (Mr Coffee) en la federación de cafeteros logró que en el

Congreso colombiano se crearan incentivos para los caficultores y se impulsaran

iniciativas como la aprobación del Fondo Nacional del Café, se creará el Banco

Cafetero y los almacenes de depósito entre otros. Igualmente fue el que representó al

país en las negociaciones en el exterior logrando políticas favorables para el sector,

convirtiéndose en el artífice de toda la política cafetera en el país, y a él se le debe en

parte el éxito de Colombia con este producto.

El cabildeo se puede realizar de forma individual (forma más frecuente en el país) o en

forma grupal, lo relevante es tener un prestigio y una estructura metodológica fuerte

para expresar las preocupaciones. Hoy en día “firmas de abogados han asumido el

cargo, pero sólo existe dos especializadas Javier Hoyos Asesores y la de Luís

Guillermo Vélez”98.

Por otro lado es importante pero no indispensable contar con capital político para el

oficio de cabildero, si bien no es primordial facilita la gestión. “El negocio de las

empresas de cabildeo es la credibilidad”99. Para el ejercicio lo mejor es no representar

ningún partido, ya que “no es permitido mostrarse en ningún partido, ni siquiera así

sean parte de la opinión pública”100. La especialización de los cabildantes está

relacionada no solo con la elección de las comisiones a las que conoce, sino también

por las personas que conoce dentro de ellas, por lo general los proyectos de diversa

índole tienen ponentes que tradicionalmente han trabajado y tratado los mismos temas

(baja rotación en las comisiones), por lo que es frecuente encontrar que las empresas

ya tienen identificadas no solo las comisiones sino también a varios legisladores como

amigos o contradictores de sus intereses. El trabajo siempre se focaliza en las mesas

directivas, en los presidentes de las comisiones y sus mesas, y en los principales

líderes de opinión que pueden poner el tema fácilmente en discusión.

98Hoyos,  Javier;  refiriéndose a su empresa. Gerente de Javier Hoyos Asesores. Especialista en gestión legislativa y Gobierno. En entrevista realizada el 23 de Octubre 2008 por Camilo Cañón Tamayo. 

99 Hoyos,  Javier; Gerente de Javier Hoyos Asesores. Especialista en gestión legislativa y Gobierno. En entrevista realizada el 23 de Octubre 2008 por Camilo Cañón Tamayo. 

100  Hoyos,  Javier; Gerente de Javier Hoyos Asesores. Especialista en gestión legislativa y Gobierno. En entrevista realizada el 23 de Octubre 2008 por Camilo Cañón Tamayo. 

59

Igualmente hay que aclarar que “ningún cabildero puede garantizar resultados, porque

nadie puede anticipar qué decidirá el Congreso. Lo que garantizan es que harán un

buen trabajo de información que incluye identificar cuáles son los congresistas que

pueden estar a favor o en contra de lo que se busca, dependiendo de cómo se afecten

los intereses de sus respectivos electorados; buscar los grupos de presión por fuera

del legislativo que puedan apoyar o boicotear las propuestas y hacer un trabajo de

educación con todos ellos para ganar adeptos y disminuir detractores”101.

En si el cabildero intenta lograr resultados positivos “conociendo a fondo los proyectos,

y explicando las cosas que más les puede interesar a los legisladores”102 sin embargo,

no siempre se puede convencer y no siempre es posible alcanzar todos los objetivos

deseados por las personas o grupos que representa. El cabildante existe gracias a la

información, sin ella dejaría de ser un medio y su cargo sería simplemente un fin,

como gestionador al que no le interesa realizar todo tipo de prácticas para conseguir

los fines requeridos por sus clientes.

El oficio de cabildero no ha sido ajeno a prácticas políticas tradicionales asociadas a

vicios y costumbres relacionados a la manipulación del quórum vía impedimentos, las

declaraciones y generación de vicios de procedimiento de toda índole que van desde

la inasistencia a las sesiones, el abandono inesperado del recinto, el ofrecimiento de

prebendas y favores a cambio de la toma de decisiones, es por eso que es regular

verlos en el recinto controlando las votaciones con metodologías poco éticas como

indicaciones por celular, pasando comprimidos, y muchas veces manipulando la

comisión para que un proyectos sea o no archivado, etc.

La profesión ideal para el oficio es la de abogado o de economista, “la mezcla sería el

ideal, ya que se necesita soporte jurídico y económico para la consecución de temas

en la legalidad y en la valoración económica”103. Sin embargo existen otras personas

que debido a su conocimiento y habilidad logran un fácil contacto con los aparatos

legislativos; ellos suelen especializarse en algunos trámites. Lo más relevante es el

conocimiento en ambas ciencias que son las que le aportan credibilidad en el 101 Tomado de: El Lobby en el TLC. www.dinero.com edición del 15 de Octubre del 2004. Recuperado el día 4 de julio del 2008 

102 Ulloa, María Isabel; Asesora asuntos parlamentarios del Ministerio de Hacienda de Colombia. Entrevista realizada el 31 de Octubre 2008 por Camilo Cañón Tamayo. 

103 Hoyos, Javier; Gerente de Javier Hoyos Asesores. Especialista en gestión legislativa y Gobierno .Entrevista realizada el 23 de Octubre del 2008 por Camilo Cañón Tamayo. 

60

Congreso. Muchos de estos “hacen que la figura sea poco atractiva para la

comunidad ya que muchos la consideran ilegal, falto de ética o mal visto”104. El único

riesgo político que se lleva a cabo en el ejercicio es el generado por la opinión pública.

Para las organizaciones al igual que los cabildantes la generación o publicación de

información degenerativa, no solo puede crear una mala percepción o imagen por

parte de sus clientes, sino también puede ser la causante de investigaciones y

problemas en el ámbito económico y jurídico.

La forma como se retribuyen los servicios del cabildero es muy parecido al sistema

utilizado por los abogados. Es decir, existe una remuneración fija, o variable sujeta a

una comisión por el desarrollo de unos resultados. La remuneración fija está

estipulada cuando el ejercicio se realiza en forma directa, es decir cuando el cabildero

pertenece a la organización como es el caso de los cabilderos de los ministerios o los

gremios. La remuneración variable se surte cuando el cabildeo se realiza en

Outsourcing o subcontratación, en este caso las remuneraciones están sujetas al

resultado conseguido, y son dependientes de la cantidad de cambios logrados en los

artículos de los proyectos. Para Clemencia Dupont el cabildeo es mejor “hacerlo de

manera directa, siempre que se cuente con capacidades para ello. En caso de optar

por Outsoursing, es necesario hacer acompañamiento”.105 Sin embargo, aclara que “el

gremio es el vocero auténtico de sus representados y ésta es una función inherente al

mismo. Por regla general, y por principio, en mi opinión debe hacerlo directamente el

gremio, que es el real doliente”106.

Uno de los aspectos primordiales que hace que el cabildante sea profesional es su

contrato. En este deben quedar claros los códigos de ética o de conducta, así como

los estatutos de de ambas organizaciones (Ver ejemplo Anexo 2). Las empresas que

más han desarrollado el ejercicio tienen clausulas de confidencialidad, temporalidad y

de conflicto de intereses. Es decir en los diferentes contratos se cuida el manejo de la

información, de la competencia y del conflicto de intereses con otros clientes a los que

les trabajan. Por lo general existen clausulas que les impiden trabajar hasta después

104 Salazar, Carlos (2008). Políticas públicas & Think Tank. Instituto Konrad Adenau Stiftung. Colombia. P77. 

105 Dupont, Clemencia; Presidente ejecutivo de Confeecoop, el gremio cooperativo de Colombia. En entrevista realizada por Camilo Cañón Tamayo el 11 de Noviembre 2008, Bogotá, Colombia. 

106 Dupont, Clemencia; Presidente ejecutivo de Confeecoop, el gremio cooperativo de Colombia. En entrevista realizada por Camilo Cañón Tamayo el 11 de Noviembre 2008, Bogotá, Colombia.  

61

de cumplidos dos años del contrato con algunas organizaciones que van en contravía

con sus intereses. Sin embargo el contrato se puede romper en cualquier momento

por cualquiera de las dos partes. Muchas de estas empresas de cabildantes exigen

que en cualquier reunión con los órganos legislativos deban estar presentes. Otros son

muy precisos en lo concerniente a los sobornos, y es por eso que no se prestan y

penalizan el contrato si la empresa con la que trabajan genera este tipo de acciones.

Igualmente se protegen y “estudian estrictamente lo concerniente a la información

financiera, a que no esté en la lista Clinton, y a que no tenga ninguna relación con el

narcotráfico”107

Los gremios y asociaciones generan pagos a partir de su capacidad de recaudación

interna como grupo de persuasión. Dependiendo el nivel de aportes, los grupos

pueden acceder a firmas más especializadas y a generar mejores retribuciones al

cabildero. Otro factor relevante en el desarrollo de la negociación con el cabildero es la

reputación y prestigio de las organizaciones que representan. A los cabilderos les

interesa venderse como gestores de proyectos con amplia experiencia en

organizaciones reconocidas y sólidas en el ámbito económico.

Los lugares más comunes para el ejercicio del cabildeo son elegidos procurando

generar un ambiente propicio para llevar a cabo el contacto entre las partes, es por

eso que se eligen con frecuencia los eventos sociales, restaurantes, clubes,

dependencias públicas y el mismo Congreso, según el tipo de cabildeo. La definición

del lugar está supeditada a las partes, en sí depende de las mismas empresas, los

legisladores, y los procesos que se quieren tratar. Es muy frecuente la visita de las

oficinas de los involucrados, pero muchas veces se prefieren otros sitios que mejoren

el proceso de negociación.

La forma de retribución más frecuente que reciben los representantes de los

organismos públicos por parte del cabildante es el manejo de la información

especializada para el apoyo de proyectos legislativos, el apoyo electoral y de la

opinión pública. Muchos congresistas se fortalecen políticamente o logran votos de

opinión por los proyectos de ley aprobados, más no de los proyectos presentados, en

parte gracias al apoyo de los cabildantes, los congresistas alardean la constitución de

leyes de la República como ponentes. Es por eso que el ejercicio del cabildeo se

agudiza en época de campañas para aprovechar las diferentes coyunturas. Algunos 107Duque,  Ana Milena; Lobista de UVPA, Entrevista realizada  el 7 de Noviembre 2008 por Camilo Cañón Tamayo,  Bogotá, Colombia. 

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Lobistas financian partidos políticos, otros financian directamente y particularmente

algún Congresista. Igualmente se conocen casos donde el mismo sector privado ha

asumido la asignación de cargos burocráticos al estilo del Ejecutivo para lograr el

apoyo necesario a sus requerimientos. Sin embargo, cuando la financiación está

sujeta a favores parlamentarios es netamente definida como un acto de corrupción.

Cuando “se ofrecen de manera directa dádivas para enriquecer al funcionario a

cambio de que éste promueva o apoye una norma a favor del cabildero deja de ser

una actividad lícita”108.

El cabildero en el exterior.

El cabildero nacional es muy diferente al que se desenvuelve exclusivamente en el

ámbito internacional. Las normas son diferentes y el desarrollo conceptual y

metodológico hace que la especialización y las costumbres políticas sean diferentes.

Para el caso Colombiano en Estados Unidos se han usado las firmas de cabildeo

como “Johnson, Madigan, Peck, Boland, Stewart, y Glover Park, para cabildeo, y

Fratellí para relaciones públicas. Las de "cabildeo" cobran entre 35 mil y 40 mil dólares

mensuales. La de relaciones públicas 25.000. En total, unos 100 mil dólares

mensuales (1, 200,000 al año). El dinero, en el caso de los "lobistas" sale de Proexport

y o el ministerio de Comercio. La de relaciones públicas, de la cancillería y

presidencia”109.

En el mundo existe el dilema de elección de profesionales que deben desempeñar la

actividad del cabildeo. Para muchos la actividad debe ser liderada por personajes

expertos en relaciones públicas para otros es un trabajo exclusivo de abogados, pero

solo es buen cabildero el que domina los mecanismos o núcleos de decisión, el que

tiene un conocimiento real de las actores y el que combina competencias técnicas y

jurídicas.

Ahora bien, gracias a la cercanía comercial con Estados Unidos, el país ha generado

una experiencia y reputación del cabildeo en ese país. Su especialización en el

108 Dupont,  Clemencia;  Presidente  ejecutivo  de  Confeecoop,  el  gremio  cooperativo  de  Colombia.  En entrevista realizada por Camilo Cañón Tamayo el 11 de Noviembre 2008, Bogotá, Colombia. 

109 Gómez, Sergio, Corresponsal de El Tiempo en Washington. escribiendo en   el periódico El Tiempo. Mayo 21 de 2008; Casi US$ 2 millones en 18 meses ha invertido Colombia en “lobistas”  para tratar de impulsar el TLC. www.eltiempo.com. Recuperado el 10 de Octubre 2008 

63

cabildeo transnacional se ha dado con la ayuda de empresas especializadas que

brindan asesorías, logrando éxitos como la aprobación de ayudas económica como el

Plan Colombia en el Gobierno de Pastrana, explotando problemáticas del narcotráfico

y la violencia en las negociaciones. En Colombia son contados los cabildantes que

tienen experiencia en el ejercicio del cabildeo, algunos han salido a defender intereses

de multinacionales en la Región Andina e inclusive en Estados Unidos como es el

caso de Luís Guillermo Vélez.

El costo en el país como en el exterior depende de la complejidad del tema y el tiempo

que se disponga para llevar a cabo la acción. Es relevante también “el tipo de contrato

que se tenga (mensualidad o por asunto específico). Para tener una idea, la

Federación de Cafeteros le pagó US$40.000 a la firma Wilmer, Cutler and Pickering

entre enero y junio de 2003, como quedó reportado en la Federal Lobby Disclosure

Act”110. En sí es una actividad lucrativa e independiente, que dependiendo la

reputación del cabildante puede generar fortuna y buen nombre.

La actividad en otros países como Estados Unidos es llevada a cabo por personajes

que antiguamente trabajaron en el Congreso, como lo afirma una publicación del

Washington Post en la que se encontró: “que en un estudio el 43 por ciento de los 198

senadores y representantes miembros que dejaron el Gobierno para unirse a

actividades de la vida privada desde 1998 se han registrado en el cabildeo. De los 36

senadores que se alejaron en este período, la mitad se ha unido a la clasificación de

cabilderos”111, en el mismo estudio se ve un aumento en el porcentaje de selección de

esta actividad por parte de los ex parlamentarios, comparando 1980, se considera que

los republicanos son más dados a esta elección que los demócratas y que la principal

razón de la elección es la alta rentabilidad que el oficio les ha generado.

Para los cabilderos que realizan su labor dentro y fuera del país, es una labor de

continúa actualización, en la que se debe estar pendiente de los cambios en los que

tienen que preocuparse además de ser cuidadosos con las oportunidades donde

deben desenvolverse. Así lo afirma un cabildero contratado por Colombia en

Washington “es actuar con los ojos y oídos de los sectores que representamos, saber

110 Tomado de: El Lobby en  el TLC. www.dinero.com . Edición del 15 DE Octubre del 2004, Recuperado el día 4 de julio del 2008

111 Tomado de: Birnbaum,  Jeffrey H. Hill, More Ex‐Lawmakers Who  Join Private  Sector Are Becoming Loobists, Study Says. Julio 27 del 2005  www. Washingtonpost.com Recuperado el día 28 de Septiembre 2008.  .

64

qué se está moviendo, qué tiene oportunidad de moverse, y educarlos a todos para

que entiendan cuáles son las preocupaciones y los intereses de nuestros clientes",

explica Chandri Navarro-Bowman, socia de Hogan & Hartson”112.

Para algunos funcionarios que representan al país en el cabildeo transnacional la

función del cabildeo "es convencer a toda hora y convencer con argumentos

racionales"113 como lo explica Luis Alberto Moreno, ex embajador de Colombia en

Washington, quien fue la persona encargada de reunirse con 100 representantes y

senadores estadounidenses para convencerlos de apoyar a Colombia en el TLC en el

2004.

Diversos países donde la actividad ha sido desarrollada rigurosamente, existen claros

ejemplos que en temas de contratación de personal para realizar esta función, se

busca más personas con un perfil serio, estudiosos de los temas y con acceso a la

información. Entre los profesionales del tema en el mundo se encuentran personas

dedicadas de lleno al tema con un buen manejo de imagen, así como abogados,

analistas de toda índole.

ALGUNOS CABILDEROS EN COLOMBIA

Ante todo hay que aclarar que los personajes identificados como cabilderos son

aquellos que han influenciado decisiones públicas, realizando alguna función ya sea

representando intereses públicos o privados a lo largo de sus carreras.

Javier Hoyos: Economista, ex vicepresidente de asuntos corporativos de Bavaria,

denominado el Senador 103 en su época. Se inició como cabildero de Bavaria.

“Hoyos pondrá a funcionar a partir de mayo su firma de cabildeo, para la que cuenta

desde ya con dos clientes de marca mayor: la familia Santodomingo y la propia

Bavaria”114.Entre los servicios que ofrece se encuentran el de relacionamiento

institucional, información legislativa periódica, servicios jurídicos especializados y su

especialización es en la gestión en el Congreso de la República. Lleva 16 años en el

ejercicio y se retiro de Bavaria debido al volumen de empresas que manejaba el grupo.

112 Tomado de: El Lobby en el TLC  www.dinero.com “edición del  15 de Octubre del 2004, Recuperado  el día 4 de julio del 2008 113 Tomado de: El Lobby en el TLC  www.dinero.com “edición del  15 de Octubre del 2004, Recuperado  el día 4 de julio del 2008 

114 Tomado de: El otro Lobby.   www.dinero.com, edición del 13 de Abril del 2007. Recuperado   el 4 de julio del 2008

65

Sin embargo, fue en esta compañía donde se encontró con el oficio y desde ahí le

gusta.

Luís Guillermo Vélez Cabrera: Hijo del ex senador con su mismo nombre, quién fue el

director del partido de la U. Es junto a Javier Hoyos, las personas que tienen oficina

dirigidas para estas actividades. Socio fundador de la firma UVPA (Urdaneta, Vélez,

Pearl, Abdallah Abogados) fundada en el año 2000. Es abogado de la Universidad de

los Andes especializado Georgetown (Washington) y con un Máster en IPADE

(México). Luís Guillermo Vélez considera que “el cabildeo es algo inherente a la

actividad legislativa, (…) por alguna razón una ley tiene cuatro trámites básicos y es

para que la gente intervenga activamente en la elaboración de leyes”115

Martha Abdallah Pastrana: Ex asesora de asuntos parlamentarios del Ministerio de

Hacienda donde trabajo durante 7 años. Socia de la firma UVPA (Urdaneta, Vélez,

Pearl, Abdallah Abogados) que se fundó en el año 2000. “Abogada de la Universidad

de los Andes, Magíster en Derecho Público de la Universidad Externado de Colombia,

Especialista en Legislación Financiera de la Universidad de los Andes y en Ciencias

Políticas de la Universidad de Salamanca, España”116. Este grupo está enfocado a

temas de inversión extranjera y representación internacional en Colombia. Está

compañía se ha desarrollado formalizado en los últimos y entre sus clientes se pueden

reconocer asociaciones como Asocolflores, Afidro y empresas como Cemex, Caracol,

Monsanto, y Gas Natural entre otras. Ella considera que “mucha gente cree conocer

el desarrollo integral de las leyes pero, se necesita mucho más que eso. Se necesita

conocer el perfil de los congresistas, sus verdaderos intereses, la manera como han

venido votando durante todo el período Legislativo, todas sus actuaciones en el

Congreso, para definir que parlamentarios pueden tener interés en un tema específico

y como pueden votar hacía adelante”117.

115 Zapata,  Luz  María  (2005).  El  cabildeo  en  Colombia,  estudio  de  caso:  Reforma  tributaria  2002. Universidad  de  los  Andes,  Facultad  de  Humanidades  y  Ciencias  Sociales,  Departamento  de  Ciencia Política, Bogotá. P28. 116  Tomado  de:  Urdaneta,  Vélez,  Pearl  &  Abdallah  Abogados.  www.uvpa.net  Recuperado  el  9  de Noviembre del 2008. 

117  Zapata,  Luz  María  (2005).  El  cabildeo  en  Colombia,  estudio  de  caso:  Reforma  tributaria  2002. Universidad  de  los  Andes.  Facultad  de  Humanidades  y  Ciencias  Sociales,  Departamento  de  Ciencia Política, Bogotá. P29. 

66

María Isabel Ulloa: Abogada, se desempeña como asesora del Ministro de Hacienda y

Crédito Público en asuntos parlamentarios. Tiene 25 años de los cuales lleva 4 años

en el oficio. En su trayectoria según ella nunca se le ha caído un proyecto de ley. Su

trabajo se ha especializado en el cabildeo que se realiza en el Congreso por parte del

ejecutivo. EL Ministerio donde se ha desempeñado, se ha visto obligado a desarrollar

fuertemente el cabildeo puesto que “Todas las leyes que se presentan, tienen algún

costo involucrado para el país, por ende hay que estudiar todos los proyectos para

poder controlar el presupuesto y el gasto”118.

Ana Milena Duque: Lleva realizando 6 años el ejercicio del cabildeo, estudió

comunicación social, se especializo y obtuvo maestría en asuntos públicos. Llegó al

cabildeo de forma circunstancial cuando se desempeñaba como cabildante en el

Ministerio del Interior donde duró 4 años. Para ella “lo más importante es el gusto por

la política2 y hoy en día ha aumentado su participación en el partido Conservador.

Trabaja actualmente en UVPA (Urdaneta, Vélez, Pearl, Abdallah Abogados).

Clemencia Dupont Cruz: Presidente ejecutivo de la Confederación de Cooperativas de

Colombia (Confecoop). Realiza cabildeo desde hace 6 años, realiza la actividad como

parte de su trabajo de dirigente gremial. Para ella la clave del éxito radica en “conocer

a profundidad los temas que se proponen, además de hacerlo con fundamentos

serios”. Recalca que es importante suministrar documentos para sustentar las

opiniones. Estos textos deben ser muy cortos y concretos. Igualmente afirma que “no

tendrá éxito quien propone iniciativas absurdas, ilegales o utópicas (…) los resultados

se dan, en la medida en que se tenga convicción plena e identidad con los temas que

se planteen. No obstante, en la práctica el capital político tiene un valor.”119.

Fabio Echeverri: Trabajo en la ANDI durante 14 años donde realizo actividades de

cabildante representando al gremio. Lo último que se conoció fue su participación en

los reclamos de la “Sea Search, ahora Columbus América, que está detrás del

hallazgo del Galeón San José. Es miembro de múltiples juntas directivas, y trabajo en

el consorcio sueco ABS para la licitación de la termoeléctrica de Barranquilla”120.

118    Ulloa, María  Isabel;    Asesora  asuntos  parlamentarios  del Ministerio  de  Hacienda  de  Colombia. Entrevista realizada el 31 de Octubre 2008 por Camilo Cañón Tamayo.

119 Dupont,  Clemencia;  Presidente  ejecutivo  de  Confeecoop,  el  gremio  cooperativo  de  Colombia.  En entrevista realizada por Camilo Cañón Tamayo el 11 de Noviembre 2008, Bogotá, Colombia. 

120 Tomado de: Los mejores Lobistas.  www.dinero.com el  1 de enero 1995. Recuperado el 4 de Julio del 2008. 

67

Arturo Gómez Jaramillo: Denominado el Zar del Café. Sucedió a Manuel Mejía en la

Federación de Cafeteros, logró organizar la oferta y la demanda mediante acuerdos de

cuotas de los países productores y consumidores.

Sabas Pretelt de la Vega: Estudio economía y humanidades, realizó un magister en

Administración. Se desempeño varios años en FENALCO, y como Ministro del Interior

y Justicia en el primer Gobierno de Álvaro Uribe Vélez remplazando al polémico

Fernando Londoño Hoyos, actualmente es embajador de Colombia en Italia.

Jaime Michelsen: Quién se desempeñó como cabeza del grupo Grancolombiano, era

intocable por la “Comisión de Valores que intentó controlarlo, como a la

superintendencia Bancaria que fue solícita en complacerlo”121. Fue el fundador de la

Anif, que debido a la crisis financiera pasó a manos de Luis Carlos Sarmiento. En la

década de los ochenta y parte del noventa fue catalogado como uno de los banqueros

más grandes del país. Murió en 1998 en Bogotá a sus 68 años.

Martha Lucía Ramírez: Abogada y Política. En 1990 ocupó el cargo en el que era el

Instituto Colombiano de Comercio Exterior. Viceministra de Comercio Exterior en 1991

y posteriormente se desempeño como ministra del mismo órgano en 1998. En 1994

fue designada presidenta ejecutiva de Fedeleasing al igual que en 1997 en

INVERCOLSA. Entre otros cargos públicos fue la primera y única Ministra de defensa

en el 2002, actualmente es Congresista por el partido de la U. Ha realizado diferentes

tipos de cabildeo desde el sector privado y público.

Camilo Llinás: “Fue representante de Acolfa el gremio que reúne a los fabricantes de

autopartes, además de desempeñar cargos como Secretario de la Alcaldía de Bogotá,

se desempeño como viceministro de de Comunicaciones. Famoso por haber generado

y mantenido un régimen especial para el ensamble de vehículos, y lograr exención de

impuestos para el torero César Rincón”122.

Rodrigo Llorente: “Comenzó su carrera cuando fue ministro de Fomento en el gobierno

de Alberto Lleras. Tenía 27 años. Fue presidente del Banco Cafetero en el gobierno de

Carlos Lleras. Después de ejercer la cartera de Hacienda abrió una oficina de

asesorías, donde trabaja hasta el momento. En su hoja de vida figura haber sido 121 Dávila, Carlos (2004). ¿A quién le interesa la historia del empresariado?. Revista Dinero. Septiembre 17 del 2004. N 214.  Edición Especial “Historia Empresarial de Colombia”, Bogotá‐ Colombia, P134.   

122 Tomado de: Los mejores Lobistas.  www.dinero.com el  1 de enero 1995. Recuperado el 4 de Julio del 2008. 

68

candidato a la Presidencia de la República para el presente período. A pesar de ser

conservador, se declara samperista furibundo. Es consejero del Banco Industrial del

Japón y sus vínculos con el sector financiero de ese país son muy conocidos. Fue uno

de los fundadores de la Cámara de Comercio Colombo-Japonesa. "Para entenderme

con los japoneses hablo un inglés japonés", responde Llorente al preguntarle si tiene

dificultades de comunicación con los nipones. Rodrigo Llorente logró la venta de la

marca Diners Club al Banco de Colombia. Trajo al BCCI al país y fue presidente de su

junta, antes de que se conocieran los vínculos de la organización. Se retiró un año

antes de que estallara el escáncialo a nivel mundial. Ha participado en las juntas

directivas de Papas Margarita, de la Cámara de Comercio Colombo Americana, Aga

Fano, Vontobel, Fiduciaria Bermúdez y Valenzuela y la Corporación Financiera

Colombiana, entre muchas otras. Ha asesorado a firmas como Techint, Floramérica y

Prodeco”123.

Antonio Urdinola: “Fue catalogado uno de los cerebros más brillantes del país. “Este

economista fue representante de la CEPAL en Colombia y tiene una oficina particular.

Fue presidente de la CCA cuando ensamblaba la marca Fiat y en 1980 fue director del

Incomex. Logró que las compañías de financiamiento comercial pasaran de ser

entidades de tercera categoría dentro de los intermediarios, a ser hoy en día las

entidades financieras con el régimen más flexible. Es asesor en temas de comercio

exterior, industrial y del sector financiero. Mientras haya gobierno habrá normas

generales. Mientras haya normas generales, se afectarán intereses particulares. Y

mientras se afecten intereses particulares, habrá cabildeo", dice Antonio Urdinola.

Sostiene que el cabildeo no se acaba con los gobiernos neoliberales. "Todo lo

contrario. Con un régimen neoliberal las reglas son más generales. Se necesita más el

cabildeo porque es más difícil armonizar las normas con los intereses particulares. En

los gobiernos intervencionistas florecen los gestores porque no hay normas generales

sino particulares", añade Urdinola”124.

123 Tomado de: Los mejores Lobistas.  www.dinero.com el  1 de enero 1995. Recuperado el 4 de Julio del 2008. 

124 Tomado de: Los mejores Lobistas.  www.dinero.com el  1 de enero 1995. Recuperado el 4 de Julio del 2008. 

69

EL CABILDEO Y LA INSTITUCIONALIDAD

En la Constitución colombiana la participación ciudadana es consagrada como

principio fundamental de Estado de derecho125. El cabildeo es cobijado bajo este

principio y hace parte del ejercicio democrático. Realizarlo pretende defender los

intereses de sus afiliados a través de la influencia de la acción gubernamental. Sin

embargo es un deber y al tiempo un reto “establecer reglas uniformes y generales,

que incentiven la innovación, la creatividad y la igualdad de oportunidades; que

apoyen el desarrollo de la ciencia y la tecnología y la aplicación de conocimiento a la

mejoría de los procesos productivos. Sin estas iniciativas, la economía colombiana

nunca tendrá un desarrollo sostenido que le permita elevar el nivel de vida de sus

habitantes”126.Es por esto que por más que el cabildeo represente intereses de un

grupo de personas, estos deben poderse aplicar o llevarse a cabo bajo los principios

de pluralidad y uniformidad.

La institucionalización del cabildeo en lo concerniente a las leyes, las reglas, los

controles y los procedimientos, no se ha dado pese a iniciativas individuales. En total

se han presentado siete proyectos en una década, buscando la profesionalización del

cabildeo en el Congreso y en su mayoría han sido archivados. Seis de estos procesos

fueron liderados por el ex Senador Germán Vargas Lleras y uno de ellos por el

Senador Ciro Ramírez, donde se pretendía reglamentar el ejercicio del cabildeo a

través del proyecto de ley número 46 del 2001 y número 59 en el 2005. Ante la falta

de regulación o de reconocimiento como práctica legítima, el cabildeo ha sido

estigmatizado y muchas veces mal interpretado por el común de las personas. Así

como la Revista Dinero lo demuestra afirmando que “mientras para los colombianos el

cabildeo es sinónimo de lagarto -si se refiere a quien lo hace- o de amiguismo o rosca

-si se trata de los métodos-, en Estados Unidos es una actividad regulada que mueve

125 ARTÍCULO 40 CP: “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.   Para hacer efectivo este derecho puede: 1. Elegir y ser elegido. 2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática. 3 Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas  sin  limitación alguna:  formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas. 4 Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma  que  establece  la  ley.  5  Tener  iniciativa  en  las  corporaciones  públicas  6.  Interponer    acciones públicas en defensa de la Constitución y de la Ley (….)”. 

126  Tomado  de:  Montenegro,  Eduardo.  Los  elegidos.  www.elespectador.com.  27  Septiembre  2008, Recuperado el 28 de septiembre de 2008. 

70

millones de dólares al año”127. Esto se debe quizás a su vinculación más frecuente con

prácticas corruptas relacionadas con el tráfico de influencias, la captura de rentas

públicas para beneficio de intereses particulares, entre otros. El problema no sólo está

en su regulación, sino también en su visibilidad al público, ya que las partes se han

acostumbrado a realizar el ejercicio de forma clandestina y el hecho de institucionarlo

significaría democratizarlo en el poder público, iniciativa con poca viabilidad por

conflicto de intereses.

Para algunas personas “el cabildeo siempre ha existido, y con el tiempo así como ha

obtenido importancia también se ha institucionalizado”128, el problema radica en no

poseer las reglas de juego claras que lo hacen una herramienta ilegitima en lo

concerniente a la retribución. Si no está reglamentado los pagos estarán más

vinculados a chantajes, se seguirá realizando a escondidas. Se necesita delimitar las

fronteras de lo ilegitimo, lo ilegal y lo legal y esto solo es posible con una

institucionalidad real y educación parlamentaria.

En el país la discusión de los proyectos ha perdido transparencia y por ende

credibilidad. La argumentación de las leyes ha pasado a realizarse en privado y no de

manera pública, soportada por una legislación. Hoy en día las decisiones están siendo

tomadas por fuera de los debates de las diferentes comisiones y plenarias. Este hecho

afecta negativamente el proceso de generación y de argumentación de los proyectos,

creando así leyes de dudosa legitimidad y una captura de intereses particulares de

aquellos que ágilmente han planteado sus estrategias en la consecución de iniciativas

particulares.

Cabe aclarar que de cierto modo, en el sistema político colombiano, la respuesta a las

demandas de las élites han sido atendidas con mayor efectividad que las demandas

populares debido al poco desarrollo del mismo aparato político. “Se podría decir que

el funcionamiento de todo sistema político consiste en el comportamiento del sistema

frente a las demandas y altas presiones que le provienen de los grupos e individuos

(…) todo sistema político responde a las demandas, bien sean internas o externas.

Pero el problema y los objetivos de desarrollo aparecen, cuando se presentan

127 Tomado de: El Lobby en el TLC. www.dinero.com edición del 15 de Octubre del 2004. Recuperado el día 4 de julio del 2008. 128 Ulloa, María Isabel; Asesora asuntos parlamentarios del Ministerio de Hacienda de Colombia. Entrevista realizada el 31 de Octubre 2008 por Camilo Cañón Tamayo. 

71

cuestionamientos respecto a la respuesta del sistema y de la influencia de ciertos

grupos en la política”129

Su regulación no ha sido conveniente ya sea por culpa de los intereses particulares en

la acumulación de riqueza o por el deseo de mantener privilegios económicos. A

pesar de que en Colombia existe un régimen democrático, participativo y pluralista,

muchas organizaciones han interpretado y denominado a su manera el cabildeo. Si

bien la participación es un principio fundamental del Estado, “en el país no han tenido

éxito las políticas sociales o económicas que han buscado romper los patrones de

concentración de capital e ingreso que le dan continuidad a la acumulación sostenida

de capital y a los privilegios”130. Un ejemplo claro de “la escasa productividad en un

sector hiper protegido y dependiente de los favores públicos es la agricultura. En esta

actividad, cuyos grandes cultivos están intensivamente subsidiados (con esquemas

para cubrir los costos de las inversiones y para compensar los efectos de la sequía, el

invierno, la producción extranjera, las plagas, la revaluación y cuanto desastre se

pueda concebir), se ha dado un crecimiento de tortuga en los últimos años. Esto, a

pesar de que la mayor seguridad en el campo hubiera debido beneficiar en forma

preferencial a este sector”131. En este modelo es muy visible que por culpa de esta

actividad no exista una reforma agraria real a lo largo de la historia colombiana, al

igual que lo sucedido con otras iniciativas sociales que no han culminado con éxito.

Sin embargo, en el país ha existido una serie de iniciativas gubernamentales y no

gubernamentales para ir en contra de la corrupción en el ejercicio. Se creó el

programa de la fundación Corona, Confecámaras, con el apoyo financiero del Centro

Internacional para la empresa privada (CIPE) de Washington D.C. en el que se

desarrollaron “en Colombia una serie de estrategias que permitieran prevenir, combatir

y desmontar la cultura de la corrupción desde el sector empresarial, concentrándose

en aquellos empresarios que tenían contacto directo con el aparato estatal”132.

129 Becerra, Gregorio (1986). Temas de teoría del Estado. Universidad Externado de Colombia. Bogotá – Colombia. P199. 

130  Buitrago,  Francisco  Leal.  El  Estado  Colombiano:  ¿crisis  de  modernización  o  modernización incompleta?.   Melo,  Jorge Orlando, Colombia Hoy, perspectivas hacía  el  siglo  XXI,    TM  Editores,  15a edición, 1997, Bogotá Colombia, p408.  

131  Tomado  de:  Montenegro,  Eduardo.  Los  elegidos.  www.elespectador.com.  27  Septiembre  2008. Recuperado el 28 de septiembre de 2008. 

132 Confecámaras (2001), Fundación corona y Cipe: “Lucha anticorrupción de los empresarios en negocios con el Estado. En folleto probidad. Bogotá, 2001. 

72

Llevando a cabo tres actividades, como la construcción de un Código de ética, la firma

de unos Pactos de probidad y una formación ética mediante actividades lúdicas.”Se

tiene la convicción de que si existiera mayor confianza en la probidad de sus

competidores, cada empresa estaría menos dispuesta a cohonestar la corrupción de

los políticos y funcionarios públicos”133.

En la teoría económica varios “Economistas desde Adam Smith (1776) hasta Douglas

North (1981) están de acuerdo que una baja protección de los derechos de propiedad

es dañino para el crecimiento”134. La institucionalidad para el caso del cabildeo no solo

protege el interés general frente al particular, sino también el desarrollo de la industria,

la competitividad y los derechos de propiedad puesto que la ley es la que limita el uso

y el disfrute de los mismos.

El empresario se desenvuelve en medio de los incentivos que puede generar un

Gobierno o país, es por eso que en lo concerniente al cabildeo es necesario crear

herramientas que comprometan y fomenten la igualdad en los estímulos, de manera

que se cierren espacios para cualquier degeneración del cabildeo como lo es la

corrupción o los delitos de cohecho, soborno o concusión. “Se puede esperar que la

corrupción aumente con el grado de ineficiencia en el cual se desarrolla la actividad de

las instituciones, con la discrecionalidad de los funcionarios, con el grado de

monopolio sobre los servicios que se prestan, con los ingresos que se pueden obtener

de actividades corruptas, con una baja probabilidad de ser descubiertos, con unos

bajos castigos para las actividades corruptas y con una baja sanción social sobre los

individuos corruptos”135 “Los efectos degenerativos como la corrupción actúan “como

una barrera a la entrada de nuevos bienes en la economía y, además de los agentes

corruptos del Gobierno inducen la salida de firmas, cuyas ganancias netas después de

pagar el soborno, no cubren el costo fijo de entrada al mercado”136

133  Otero,  Natalia  (2003).  Riesgos  de  corrupción  en  la  contratación  pública:  recomendaciones  para superarlos.  Universidad  de  los  Andes,  Monografías  de  Administración,  Abril  2003.  Serie  Mejores Proyectos de Grado. P23.  

134 Murphy, Kevin; Shleifer, Andrei; Vishny, Robert.(1993) Why is rent‐seeking so costly to growth? The American  Economic  Review,  Vol.  83, No.  2,  resultado  de  la  reunion  “the Hundred  and  Fifth  Annual Meeting of the American Economic Association “(May, 1993), pp. 409‐414   Articulo de 6 páginas. 

135 Klitgaard, Robert.. Controlling corruption. Berkeley, University of California Press. 1998.P1.  

136Kugler,  Maurice;  Agudelo, Mauricio  (1998)  La  corrupción  como  barrera  de  entrada.  Facultad  de Economía, Universidad de los Andes,  Bogotá. P3. 

73

En sí las instituciones en Colombia han cometido el error de ser copias rígidas de

modelos pertenecientes a otras constituciones y a otras normas de países más

desarrollados. Es por eso que aún hoy no se ha desarrollado un modelo criollo, creado

para la Constitución de Colombia y para la situación política y económica del país.

Para Javier Hoyos “No hay ley del cabildeo en Colombia, porque cuando se han

presentado proyectos han sido extremistas: buscan un registro, la entrega de unos

documentos en el Senado, además del registro en el mismo para poder hablar con un

congresista; sí se invita a almorzar a un parlamentario, éste ya se tiene que declarar

impedido y así sucesivamente por lo que no ha pasado por exagerada… las

restricciones que se han presentado en Colombia harían el ejercicio inoperante y poco

práctico”137. Otros estudiosos del tema afirman algo similar, y critican a su vez la forma

en la que se ha querido establecer las normas del cabildeo, puesto que “la

reglamentación del cabildeo ha caído en una interpretación equivocada, tan

equivocada que no se contempla un régimen de inhabilidades para los cabilderos, y

se soslaya el derecho a participar directamente sin una sociedad comercial

intermediaria. Entonces para poder hacer cabildeo, primero hay que hacer un registro

en una cámara de comercio”138.

Lo cierto es que cada vez que se ha presentado, se ha archivado por innumerables

excusas que van desde la terminología, hasta juicios de fondo en lo concerniente a la

“comercialización” que restringiría de cierta manera el acceso de sectores o empresas

con poco capital político. Otra de las delimitaciones que se ha llevado en sus intentos

fallidos de institucionalización es el de clasificación exclusiva del cabildeo en el

Legislativo y no toma en cuenta su ejercicio en el Ejecutivo y mucho menos en el

Judicial siendo una corriente inversa al desarrollo conceptual de lo que se define como

público y de lo que definen como personas que toman las decisiones públicas. De

igual manera cohíben a las empresas la financiación de campañas, si sus intereses

están siendo representados por alguno de los congresistas, por lo que muchos lo han

visto incomodo e inconveniente en época electoral. Otra razón por la que en Colombia

no se ha institucionalizado es porque “es más frecuente el cabildeo del sector público

137  Hoyos, Javier; Gerente de Javier Hoyos Asesores. Entrevista realizada el 23 de Octubre de 2008 por Camilo Cañón Tamayo.  

138 Transparencia por Colombia  (2005), Riesgos de  incidencia  indebida de  intereses particulares  en  la formación de  las  leyes, resultado del Estudio. N 10, Colección cuadernos de transparencia,   Colombia. P165 

74

que el del sector privado”139, por ende la existencia de una regulación afectaría mucho

más a un tipo de cabildeo existente entre el Legislativo y el Ejecutivo, encontrándose

una fuerte oposición ya sea por un lado o por el otro.

Hay que aclarar que la reglamentación no debe buscar la institucionalización de su

comercialización sino la reglamentación de su ejercicio. “No puede ser cabildeo si

todos no tienen la misma condición económica y de poderes para incidir o para

pagarle a profesionales que lo hagan”140. Lo que sí es necesario es convertir la

profesión en una habilidad tecnificada que se pueda llevar a cabo con unas

limitaciones claras entre lo legal y lo ilegal.

La institucionalización del cabildeo pretende evitar cualquier tipo de degeneración y

brindar transparencia a la gestión de los grupos ya conformados, que a través de la

historia han procurado hacer valer sus opiniones en el sector público. Particularmente

mejorar el estudio y la institucionalidad del cabildeo ha sido una batalla directa contra

la corrupción ya que esta “debilita la fortaleza del aparato institucional al crear

incertidumbre tanto en las reglas de juego como sobre el retorno a los proyectos de

inversión”141. “Sí el cabildeo no está regulado, o está mal regulado, la influencia de los

intereses privados pueden declararse como aceptables, sin hacer evidentes conflictos

de interés, permitiendo incluso la Captura del Estado y afectando negativamente los

recursos y el interés público, en medio de prácticas aceptadas sobre la financiación de

la política”142

En el país la actividad ha querido ser liderada por la agremiaciones como lo explica

Jorge Enrique Bedoya (FENAVI) y Luís Carlos Villegas en la tesis de Luz María Zapata

(2005) “el cabildeo por efectividad, por credibilidad y por conocimiento de causa

139 Transparencia por Colombia  (2005). Riesgos de  incidencia  indebida de  intereses particulares en  la formación de  las  leyes, resultado del Estudio. N 10, Colección cuadernos de transparencia,   Colombia. P166 140 Transparencia por Colombia (2005). P165. 

141  Kugler, Maurice;  Agudelo, Mauricio  (1998)  La  corrupción  como  barrera  de  entrada.  Facultad  de Economía, Universidad de los Andes,  Bogotá. P3.. 

142  Transparencia por Colombia  (2005). Riesgos de  incidencia  indebida de  intereses particulares  en  la formación de  las  leyes, resultado del Estudio. N 10, Colección cuadernos de transparencia,   Colombia. P166

75

debería estar en cabeza de las agremiaciones”143. Mientras otros ven en esta iniciativa

el aumento burocrático en la toma de decisiones y la pérdida de independencia en lo

concerniente a tener una voz en el Congreso.

En el desarrollo conceptual y del oficio especializado del cabildeo si es visible una

mejora en su ejercicio recién empezó el nuevo siglo. Existen ejemplos claros de

algunas organizaciones que se han especializado recientemente, como la oficina de

Javier Hoyos y la de UVPA (Urdaneta, Vélez, Pearl, Abdallah Abogados). Esta

profesionalización ha traído consigo más confianza de que es un acto legítimo y más

preparación en el momento de ejercerlo, debido a que su razón social es pública,

definida y respaldada por códigos de ética que le dan transparencia al ejercicio.

COSTOS DE TRANSACCIÓN

Los estudios de “costos de transacción en su mayoría habían sido realizados de forma

empírica, ya que frecuentemente no tienen disponibilidad de información

secundaria”144por lo que al igual que el cabildeo son líneas de estudio en evolución y

en permanente desarrollo.

De la misma manera los intercambios gratuitos son los únicos que no poseen costos

de transacción intrínsecos. Sin embargo según la teoría de North existen costos de

transacción positivos, en la medida que las transferencias entre los acuerdos y

contratos se derivan simplemente del control, de la investigación o del seguimiento de

las actividades y acuerdos a los que ambas partes han llegado.

Los costos de interacción política son positivos ya que las transacciones entre

ciudadanos y políticos buscan beneficios sociales. Optimizar el beneficio común es

defender los derechos generales y los principios por los cuales un político acuerda

con los ciudadanos defender puntos claves en un proyecto por el cual fue elegido. Es

por esta razón que el compromiso con los ciudadanos es superior y debe ser tomado

en cuenta antes de la aceptación de cualquier otro.

143 Zapata,  Luz  María  (2005).  El  cabildeo  en  Colombia,  estudio  de  caso:  Reforma  tributaria  2002. Universidad  de  los  Andes,  Facultad  de  Humanidades  y  Ciencias  Sociales,  Departamento  de  Ciencia Política, Bogotá. P 28. 144 North, Douglas (1994); Transaction cost through time. En transaction cost analysis: past, present and future applications.(Aric Rindfleisch & Jan Heide) p131. 

76

Las instituciones son las reglas de juego político que determinan el éxito o el fracaso

de las políticas públicas. Según North “Si hay instituciones mal diseñadas se genera

un comportamiento oportunista y el valor de los compromisos será bajo”145 Esto puede

tener repercusiones en el manejo y en la eficiencia de las transacciones del Gobierno

que no sólo define los resultados como agente en el corto plazo sino también el

resultado político de sus iniciativas en el largo plazo.

Un costo de cierta manera es una limitación, que en ciertos escenarios los

empresarios están dispuestos a asumir o rechazar. Su costo está regido por el nivel de

riesgos que pueden ser generados por situaciones de mercado en las que se

encuentran los riesgos generados por la inexistencia de instituciones o por su

fragilidad en la aplicación. Para North los factores de ambigüedad e incertidumbre son

los que hacen que los costos de transacción positivos existan o no, para él cuando

estos factores son altos las organizaciones intentan ser pequeñas y especializadas

debido a la complejidad y a los riesgos que pueden asumir.

Sin embargo explica que “en la mayoría de las transacciones exitosas siempre hay

beneficios mutuos entre las partes”146, y que para el caso del cabildeo podrían

denominarse en: El acceso por parte de los congresistas a información privilegiada de

las compañías, que le den soporte para sus proyectos de ley y potencialicen sus

argumentos e intervenciones en el recinto. Mientras el beneficio para las

organizaciones radicaría en el desarrollo de políticas reales y consientes con sus

actividades económicas.

El problema del político o funcionario público es observar solamente los beneficios

económicos que puede traerle una transacción o el proceso de argumentación, sin

darse cuenta que su discusión o trabajo riguroso pueden definir su competencia en el

ámbito electoral o de las organizaciones públicas. Ir más allá de las acciones por las

que fueron elegidos o por las que fueron seleccionados los funcionarios, describe una 145 NORTH,  Douglas  (1999);  “Institutions,  Institutional  change  and  economic  performance,  political 

Economy of institutions and decisions”, Cambridge University, 1999.

 

146 NORTH,  Douglas  C;  La  evolución  histórica  de  las  formas  de  Gobierno,  Clásicos  institucionales, 

Traducción Alberto Supelano, Revisado por Mauricio Pérez Salazar. Revista de Economía  Institucional 

N°2, primer semestre 2000. Universidad Externado de Colombia, Bogotá Colombia.

77

clara trasgresión a sus compromisos contractuales ulteriores ya que realizan

actividades fuera de los lineamentos por los que fueron elegidos.

El compromiso entre los agentes públicos y privados tiene un papel importante en la

eficiencia de las instituciones. Por lo que para Arias y Caballero (2003) el “capital

reputacional y las formas organizativas del Estado juegan un papel

importante”147solamente cuando las instituciones aclaran los incentivos, ya que de esto

dependerá fuertemente el éxito de las políticas públicas.

Sin embargo para el caso colombiano, han surgido algunos costos que están sujetos

al desconocimiento y poca rigurosidad en el análisis suficiente de las normas que

realiza el Estado. El costo de no llevar un ejercicio de estudio profundo y bien

asesorado, hace que los agentes económicos y sociales busquen abogados,

investigadores y oficinas de relacionamiento público para proteger sus intereses. Los

riesgos aumentan cuando los proyectos son radicados y tramitados de manera urgente

y sin el análisis pertinente. Una mala asesoría genera riesgos e incertidumbre que los

agentes económicos no están dispuestos a asumir, por lo que a esas fallas

institucionales y procedimentales se les asignará un recurso que debería estar

direccionado a otro tipo de actividades productivas.

Gráfico 5: Marco Institucional Básico148

En el marco institucional básico, aparte de lo expresado anteriormente, la asesoría

legislativa por parte del sector privado no solo es identificada como un insumo

innecesario intermedio, sino que también debido a su asociación al uso de dadivas y

147 Arias, Xosé Carlos; Caballero Gonzalo (2003). Instituciones, costos de transacción y políticas públicas: un panorama. Revista Economía Institucional, Universidad Externado de Colombia,  Bogotá. 

148 Arias, Xosé Carlos; Caballero Gonzalo (2003). Instituciones, costos de transacción y políticas públicas: un panorama. Revista Economía Institucional, Universidad Externado de Colombia,  Bogotá.

78

corrupción ha impactado negativamente en el crecimiento económico. La invención de

trámites y transacciones en los procesos económicos y políticos ha aumentado la

demanda y la preocupación frente al cabildeo por parte de la sociedad y el

empresariado. Estas actividades improductivas sólo han generando resultados

desfavorables debido a los altos costos de transacción que afectan negativamente los

incentivos de actividades productivas. La actividad del cabildeo se ha centrado en la

búsqueda ilegal de rentas de manera que no solo han transgredido los límites de la

legalidad sino también de la moral. (Gráfico 5).

Este gráfico no es unidireccional ya que se puede leer de izquierda a derecha o de

derecha a izquierda; plasma las diferentes interacciones políticas y su causalidad en

los resultados. Es relevante destacar la influencia de las instituciones que se

establecen para el juego político, y la relación contractual que existe entre los

jugadores económicos y políticos. Para Arias y Caballero (2003) en “los últimos

tiempos se observa una progresiva introducción de la perspectiva inter temporal, esto

es, una visión de las políticas públicas como resultado de una cadena de

transacciones políticas”149 aclarando que en estas transacciones son de gran

importancia en el alineamiento de los incentivos de los jugadores, y que la única

manera de establecer los incentivos correctos es por medio de instituciones claras.

En conclusión se deben incorporar incentivos basados en compromisos de legalidad y

cooperación económica en la que no exista la influencia de dadivas y favores para la

consecución de normatividades favorables a intereses particulares. Se debe respetar

el proceso democrático y no confundir el cabildeo con prácticas ilegales y poco éticas,

de manera que no sólo se logren los resultados económicos por parte de las

empresas, sino también políticas públicas generales que delimiten y definan

claramente las reglas de juego.

149 Arias, Xosé Carlos; Caballero Gonzalo (2003). Instituciones, costos de transacción y políticas públicas: un panorama. Revista Economía Institucional, Universidad Externado de Colombia,  Bogotá. 

79

CONCLUSIONES

En retrospectiva, los estudios académicos del cabildeo en Colombia se han asumido

principalmente desde el ámbito de la ciencia política y en general, se han focalizado en

todos sus vicios, más que en el desarrollo de la actividad misma. Así también, bajo la

perspectiva económica son escasas las aproximaciones en referencia al cabildeo, y en

su mayoría se han manifestado en el interés y en el papel del empresariado frente a

los asuntos públicos y su afán de poder.

En sentido práctico, muchos han predicado y ejercido desde una interpretación muy

personal y difusa, sobre lo que ellos mismos interpretan como cabildeo,

desconociendo a la vez, su concepto y naturaleza. Esto queda ampliamente

expresado en las entrevistas realizadas a dirigentes gremiales, cabildantes y políticos.

De hecho la incertidumbre alrededor de su concepto y ejercicio, lleva a que en muchas

situaciones su utilización traspase los límites de la legalidad.

En el último siglo, en el país fue utilizado un modelo proteccionista e intervencionista

por parte de los gremios, representando el deseo de no exponer las debilidades y

esconder las ineficiencias de las empresas frente a la competencia mundial, que se

agudizó posteriormente con el programa de apertura económica e internacionalización.

Esta situación se vio evidenciada en la modernización que expresó paulatinamente la

industrialización, y que tuvo un agente que la manifestaba- el cabildante-, cuya labor

se desarrollaba en un campo difuso entre prestar sus servicios al sector empresarial y

el desempeño de cargos públicos o la actividad partidista. De hecho desde este

momento histórico, el reto más importante de los grupos económicos, las asociaciones

y el mismo cabildeo ha sido precisamente afrontar las tendencias de la globalización y

el libre mercado.

Por su parte el cabildeo, puede catalogarse desde la perspectiva de Baumol como

una función improductiva. En lo concerniente al país, las actividades burocráticas han

sido preferidas por el empresariado frente a las acciones de innovación y búsqueda

de nuevas alternativas de inversión. En cualquier sociedad incluyendo la colombiana

ante todo se deben fomentar actividades productivas, que permitan la competencia en

igualdad de condiciones e incentiven la realización de los agentes económicos

productivos, reprimiendo al corrupto y al oportunista. De esta manera, el empresario

ideal es aquel que usa sus facultades para alcanzar los objetivos con base en el

estudio, la investigación y el desarrollo de nuevos mercados, productos y procesos,

80

sin descuidar el ejercicio de la argumentación y no es aquel que permanece en una

búsqueda incansable de rentas y beneficios estatales.

Toda degeneración del cabildeo genera al mediano y largo plazo, entre otras cosas,

economías ineficientes y estancadas, promueve la cultura del oportunismo y desdibuja

la figura del Estado causando inconformidad entre los ciudadanos, inequidad social y

bajos índices de desarrollo, Esta situación se ve aún más propiciada cuando todas las

transgresiones a la ley no son sancionadas, haciendo que se considere como práctica

normal negociar todas las actividades, así sean en marcos de la legalidad, ilegalidad o

con el uso de la fuerza.

En definitiva, el cabildeo es un costo adicional que se ha involucrado en los procesos

productivos normales de las empresas. En un Estado ideal los agentes económicos no

tendrían que soportar con información y conocimiento a los agentes públicos pues, se

asumiría que éstos fueron elegidos por sus conocimientos, están bien asesorados y se

especializan según sus intereses en las respectivas comisiones.

En este sentido, si el cabildeo es un mecanismo de expresión; los debates, las

reuniones y transacciones entre los legisladores y los agentes económicos deben

imperar bajo la base de argumentos sólidos y no en el marco del ejercicio

especulativo. El hecho de existir agentes de información no genera perjuicios en el

ejercicio legislativo o de las actividades públicas, si y solo si, no se crea traumatología

en el proceso por culpa de iniciativas inescrupulosas o por la falta de interés en los

asuntos a tratar.

De otra parte, en una democracia las normas deben estar focalizadas hacía el interés

general, y no pueden ser desarrolladas de forma solitaria sin incluir a los directamente

ó indirectamente afectados/beneficiados. Las instituciones deben fomentar el

desarrollo económico y social de sus ciudadanos y es por eso que no pueden

convertirse en organizaciones cerradas que no permiten la participación ciudadana;

por el contrario, deben tomar en cuenta algunas posiciones provenientes del ejercicio

de la argumentación para lograr leyes adecuadas y legítimas no sólo para sus

ciudadanos, sino también para sus organizaciones económicas. Más aún cuando es

evidente, que las decisiones del sector público tienen repercusiones directas en el

empresariado, es recomendable tener conocimiento del proceso de formulación,

estudio y desarrollo de la normatividad y un continuo acompañamiento con información

por parte de todos los grupos de interés. No es deber sólo de los entes públicos

debatir las normas en una democracia, sino también es necesaria una participación

81

activa del ciudadano que incluye la cooperación y debate por parte de las

organizaciones y de todos aquellos que las conforman.

De hecho, la institucionalidad y la regulación del cabildeo en el país representan más

amenazas que beneficios desde el punto de vista de los cabildantes, en razón a la

comercialización de la actividad (trámites y exclusividad). De otra parte, está el punto

de vista de los congresistas, que demuestran que de cierta manera hay aceptación

pero al mismo tiempo rechazo frente a las inhabilidades e impedimentos que le

generan, sobre todo en lo concerniente a la financiación de campañas. Por parte de

los empresarios es apreciable, en la mayoría de los casos, una tendencia de no hacer

públicos varios de sus intereses, además de no cambiar las reglas de juego con las

que han venido actuando cómodamente.

Otros factores no menos importantes que se visualizan en estos agentes, es su poco

desarrollo conceptual y educativo frente al tema, además de la evidente negativa a la

realización de un modelo “criollo” que no esté supeditado al modelo anglosajón. De

esta forma, así al tema sí se le haya dado la importancia necesaria presentándose a la

fecha en siete oportunidades en proyectos de ley, es notable en su no aprobación, un

temor al cambio y al desarrollo legal del mismo

Los gremios al igual que las asociaciones han sido herramientas dinámicas en el

proceso de desarrollo del país. Si bien es cierto han contribuido a la preparación y

capacitación de los entes públicos no sobra decir que muchas veces no han

representado el interés de sus afiliados, sino al capricho de algunos de los grupos más

importantes que los conforman. El riesgo de cometer errores en el ejercicio es

fuertemente dependiente de los intereses de quienes se representan en el interior de

sus organizaciones. El poder de persuasión no debe ser usado de manera que los

intereses de la sociedad sean afectados por la baja pluralidad de los deseos

particulares que representan. Su existencia aunque puede ser catalogada como

proteccionista en el nuevo mundo, si es relevante como método de asociación para

liderar temas de unidad nacional como es el caso de la paz.

Es relevante y se necesita mayor rigor en la sustentación de los proyectos de ley,

éstos deben estar apoyados en metodologías de argumentación y en la misma

reglamentación en su presentación. Se deben dar las garantías de acceso a la

información por parte de todos los entes públicos y conviene exigir mejor calidad

educativa a los asesores del Legislativo quiénes deben representar un refuerzo técnico

real en la consecución y desarrollo de leyes. Cabe aclarar que si bien la Ley de

82

bancadas ha venido cambiando el ejercicio, es necesario para un desarrollo real y

estricto por parte de los partidos un mejor trabajo en equipo.

Queda claro que para realizar la actividad más que una profesión se requieren unas

características de relacionamiento y conocimiento específicas, que no solo están

determinadas por el grado de estudio o la formalidad del mismo sino también por el

grado de especialización en la gestión. Sin embargo, se podría afirmar que existe una

asesoría técnica bien consolidada por parte de las oficinas de abogados y de

cabildantes entrevistados, la mayoría de ellos tienen estudios de postgrados

relacionados a su ejercicio y muchos de ellos se han preparado dentro y fuera del

país. Salvo algunas excepciones en el sector público, el ejercicio ha sido realizado por

personas poco expertas en el trámite parlamentario.

Los principios empresariales sólidos y las políticas de las empresas para manejar los

asuntos públicos han servido de cierta manera para disminuir problemas de corrupción

en el manejo del cabildeo y de las relaciones públicas. Igualmente el establecimiento

de un código de ética por parte de las organizaciones que asesoran el ejercicio ha sido

relevante para atacar los problemas del ejercicio legislativo, sin embargo en la realidad

no son del todo funcionales pues no atacan directamente cualquier otro tipo de

degeneración del cabildeo.

Por último, la caracterización del cabildeo realizada en éste documento permite lograr

una mayor comprensión del papel del mismo en el desarrollo económico y social del

país y lleva a concluir que esta actividad permea la función pública y privada de

manera significativa. Los incentivos y la manera como la normatividad puede repercutir

en el país requiere, un estudio económico, ya que además de ser un tema complejo

por su diversidad, también puede proveer unas bases sólidas para las políticas e

instituciones focalizándose en un ejercicio a un trabajo más limpio y transparente. Si

bien es cierto, que el cabildeo está tomando fuerza por su efectividad en el mundo y

particularmente en el país, en lo referente a tendencias empresariales; es relevante no

descartar las demás formas de participación ciudadana. Un mejor ejercicio del

cabildeo no solo debe permitir mejores leyes para el país, sino también una mejor

imagen de las compañías como ciudadanos corporativos responsables, por lo que no

sólo deben usar los mecanismos de participación sino fomentarlos.

83

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archivado”, Sergio Regueros, presidente de Movistar, y José Manuel de Astigarraga,

presidente de Tigo, cuentan para dónde va el sector de celulares. 10-05-08, el 28 de

septiembre 2008. Edición 1358.

La red mundial www.semana.com “Mucha pantalla, artículo impreso archivado” 14-06-

08, el día 28 de septiembre de 2008. Edición 1363.

La red mundial www.cddhcu,gob.mex; Diccionario Universal de términos

parlamentarios, el 15 de enero 2008.

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ANEXO 2: APARTES ENTREVISTA JAVIER HOYOS

Gerente de Javier Hoyos Asesores. Entrevista realizada el 23 de Octubre de 2008,

1. ¿Cómo define la actividad del Lobby?

R/ Como una práctica profesional de representación de intereses públicos y privados

frente a los legisladores y frente a quienes toman las decisiones en el sector público.

Es, además, una forma de participar en los asuntos públicos, teniendo en cuenta que

en Colombia existe un régimen democrático participativo y pluralista de acuerdo con

nuestra Constitución Política, de manera que la participación se constituye en

principio fundamental del Estado y en un fin esencial de su actividad. Es considerada

como la última disciplina de la alta gerencia llevada a cabo por expertos.

2. ¿Por qué los empresarios hacen lobby?

R/ Porque las empresas crecen, los negocios se multiplican, y los gobiernos y cuerpos

legislativos tienden a regular al mismo ritmo esas nuevas manifestaciones de

conductas sociales y de comportamientos comerciales. La complejidad técnica de los

temas que aborda el sector público tiene repercusiones directas sobre el mundo

privado. Sin embargo, nadie conoce más los pormenores de cada sector o subsector,

que los mismos empresarios.

De ahí que el lobby sea una práctica que permite acompañar a las empresas privadas

y representar sus intereses ante el Estado, que permite hacer visible su negocio;

igualmente, se le comunican a los funcionarios y las complejidades que enfrenta el

sector privado, y se les ayuda a comprender su papel en la economía y en la sociedad.

3. ¿Qué resultados suele arrojar el Lobby?

R/ Indudablemente, un mejor conocimiento por parte de congresistas y funcionarios

del Estado, del funcionamiento de las empresas privadas; y para éstas, un

acercamiento al Estado y un conocimiento de cómo funcionan sus distintos

estamentos. Igualmente, se tienden puentes entre el sector público y el privado.

4. ¿Por qué se suele hacer lobby en Colombia?

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R/ Por las razones que le di en la respuesta 2. Básicamente, se busca que la

normatividad no restrinja las condiciones para hacer negocios en el país, ni las

condiciones para competir, y que no se impongan cargas excesivas a las empresas en

perjuicio de su desarrollo empresarial y de su contribución con la economía del país.

5. ¿El lobby ha cambiado las reglas de juego para hacer negocio en Colombia?

(En lo político, en lo económico)

R/ No creo que haya cambiado las reglas de juego, pero sí ha contribuido con una

mayor y mejor comprensión de cómo funcionan las empresas privadas y cómo pueden

desempeñarse mejor,

6. ¿Cómo logra un lobista llegar a un resultado legislativo favorable a los

intereses de un cliente?

R/ Básicamente con argumentos sólidos y explicaciones claras, sencillas y prácticas,

dentro de un espíritu de colaboración con los señores congresistas. Un lobista

profesional debe contar con una clara escala de valores y principios éticos que

sustenten todas sus actuaciones, y se trata es de tender puentes de comprensión

entre el sector público y el privado.

7. ¿Escriben en las columnas de los periódicos? O son líderes de opinión en los

medios.

R/ Pocos escriben, y no creo que sean líderes de opinión en los medios, aun cuando

éstos tienen, también, una gran capacidad de influir en las decisiones públicas.

8. ¿Quiénes suelen obstruir la labor del lobista?

R/ Personalmente, no he encontrado obstrucciones a la labor que desempeño.

9. ¿Qué actividades se realizan antes de sentarse a la mesa con algún

congresista? ¿Cómo se planea?

R/ Se estudia el tema desde diversos puntos de vista, legal, económico, de

conveniencia, y si es viable o no la gestión. Y se plantean los pasos a seguir.

10. ¿La actividad se realiza por individual con cada congresista?

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R/ Muchas veces se hace individual, pero siempre hay que tener en cuenta que ahora

se aplica el régimen de bancadas.

11. ¿Financian campañas?, ¿Cómo?

R/ Los lobistas orientan a sus clientes, si éstos desean participar con financiación para

las campañas, dentro de la ley. Para las empresas, por ejemplo, están permitidos

ciertos topes de participación financiera, y constituyen donación con todos los efectos

legales.

12. ¿Los ciclos electorales cambian las condiciones del ejercicio del lobby?

R/ No

13. Para usted cuando el lobby deja de ser una práctica legal y se cumple en un

acto corrupto. ¿Un ejemplo?

R/ Cuando se actúa sin sujeción a los principios éticos, o se ofrecen dádivas por algún

resultado.

14. ¿Por qué el ejercicio del lobby en Colombia es de bajo perfil? Es decir los

intereses que se representan no se hacen públicos.

R/ Porque es una labor que exige un alto grado de confidencialidad por parte de los

clientes; y, por otro lado, porque se debe cuidar, también, la imagen del congresista o

funcionario, para evitarle conflictos o acusaciones de cualquier índole.

15. Considera que existe la necesidad de institucionalizar el Lobby, ¿en lo

concerniente a que actividades?

R/ No, el lobby es una actividad lícita, profesional; se ha intentado reglamentarla, pero

estableciendo unas condiciones que realmente acabarían con la actividad y

vulnerarían el principio de confianza entre asesor y cliente. Además, la Constitución

colombiana señala que los congresistas y funcionarios son servidores públicos, están

al servicio de la gente, y no es conveniente establecer registros o intermediarios

autorizados para ejercer el derecho a acceder a ellos, porque es un derecho de todos.

16. ¿Quiénes son sus principales clientes? ¿A quienes representan?

R/ Eso entra en la confidencial de la cual le hablé en la pregunta 14.

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17. ¿Usted cree que el lobby tiene mala fama?

R/ Si se le entiende como una actividad oscura o encaminada a comprar resultados,

sí. Pero yo la entiendo como una actividad profesional lícita que se constituye en un

instrumento valioso para la alta gerencia de las empresas.

18. ¿Cómo le responden al cliente que contrata? Como reacciona ante el éxito?

¿Cómo ante el fracaso?

R/ Al cliente se le responde con la claridad de que es una actividad de medios, no de

resultados, en la medida en que éstos dependen de un tercero. Ante el éxito de una

gestión, responden con la tranquilidad que da el contar con reglas seguras para los

negocios; ante el fracaso, supongo que con preocupación por los cambios en esas

reglas de juego.

19. ¿Se hace lobby con fines altruistas o desinteresados o simplemente para

beneficiar intereses particulares y no el bienestar general de la sociedad?. Algún

ejemplo.

R/ Muchas veces se colabora con congresistas o funcionarios en temas de interés

general; por ejemplo, si es un tema que beneficia a toda la sociedad, se les brindan

observaciones, argumentos o estudios que ayuden en su tarea legislativa o

reglamentadora.

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ANEXO 2: APARTES ENTREVISTA CLEMENCIA DUPONT

Presidente ejecutivo de Confeecoop, el gremio cooperativo de Colombia. En entrevista

el 11 de Noviembre 2008,

1. ¿Cómo define la actividad del Cabildeo?

Es la gestión que se realiza ante organismos públicos para proponer proyectos o

iniciativas, buscando el desarrollo de un sector de la economía. No debe utilizarse en

favor de intereses particulares.

2. ¿Por qué las cooperativas hacen Cabildeo?

Las cooperativas son empresas asociativas, reguladas por la ley y autorizadas para

ejercer distintas actividades económicas o sociales. En tal sentido, constituyen un

sector de la economía y requieren de políticas públicas que permitan su

reconocimiento, desenvolvimiento, y crecimiento.

3. ¿Hace cuanto tiempo hace Cabildeo? ¿Por qué empezó su carrera como

Cabildero?¿Cómo se retribuyen las acciones de un Cabildero?, ¿Qué cualidades

debe tener un buen Cabildero?, ¿se necesita capital político para empezar la

carrera?

Hace mas de 6 años, Lo hago en mi condición de dirigente gremial. Cuando se trabaja

para un gremio, la mejor retribución es la aceptación a las propuestas que se

presentan. En primer lugar, conocer a profundidad los temas que se proponen,

además de hacerlo con fundamentos serios. Considero importante suministrar

documentos sustentatorios, pero muy cortos y concretos. No tendrá éxito quien

propone iniciativas absurdas, ilegales o utópicas. No necesariamente. Insisto en que

los resultados se dan, en la medida en que se tenga convicción plena e identidad con

los temas que se planteen. No obstante, en la práctica el capital político tiene un valor.

4.¿Cuáles son las ventajas y las desventajas de realizar el Cabildeo en outsoursing?

¿Por qué realizar Cabildeo a trvés de un gremio?

Yo creo más en hacerlo de manera directa, siempre que se cuente con capacidades

para ello. En caso de optar por outsoursing, es necesario hacer acompañamiento.

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Pero en algunos casos puede resultar útil, si las condiciones especiales del cabildero

suplen las debilidades del mandante El gremio es el vocero auténtico de sus

representados y ésta es una función inherente al mismo. Por regla general, y por

principio, en mi opinión debe hacerlo directamente el gremio, que es el real doliente.

5. ¿Qué actividades se realizan antes de sentarse a la mesa con algún congresista?,

¿Cómo se planea?.¿Qué se analiza? ¿Qué parámetros buscan cuando eligen los

congresistas para hablar?

Es importante tener unas reuniones previas de conocimiento, buscando la confianza y,

especialmente, informar al congresista de manera clara y transparente sobre los temas

que se van a tratar. Una vez se tenga esa relación y se haya suministrado suficiente

información, se debe tener la capacidad de convicción para que acepte sentarse a

trabajar el tema propuesto , Como ya hay conocimiento previo, se analiza la propuesta

concreta ( no volver a los antecedentes) y de una manera directa, considerando que

ellos no disponen de mucho tiempo. En nuestro caso, su afinidad por los temas

cooperativos, sin consideración al partido político al cual pertenezcan.

6.¿Financian campañas?.¿Cómo? ¿Los ciclos electorales cambian las condiciones

del ejercicio del Cabildeo?

No se hacen aportes a personas en particular. Se han financiado partidos políticos

directamente. Cuando no se manejan interés de tipo partidista, no se da esta

circunstancia.

7. Para usted ¿cuándo el Cabildeo deja de ser una práctica legal y se convierte en un

acto corrupto? De un ejemplo

Cuando se ofrecen de manera directa dádivas para enriquecer al funcionario a cambio

de que éste promueva o apoye una norma a favor del cabildero.

8. Considera que existe la necesidad de institucionalizar el Cabildeo, ¿en lo

concerniente a que actividades?

Sí sería conveniente, pero se podría correr el riesgo de limitarlo demasiado. Me parece

que debería exigirse como requisito fundamental la demostración de un interés

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legítimo y legal siempre que se ejerza tal actividad y una independencia frente a los

funcionarios.

9. Hacen Cabildeo en la rama Legislativa, Ejecutiva, Judicial. ¿Qué diferencia está

actividad?

En nuestro caso lo hacemos frente al Congreso y al Gobierno, pues lo hemos limitado

a la concertación de políticas y de normas legales. En la rama judicial no lo hacemos y

considero que ésta, a diferencia de las otras, debe manejar una independencia

absoluta. Los fallos judiciales no se concertan.

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ANEXO 3: CÓDIGO DE CONDUCTA DE UVPA

“Urdaneta, Vélez, Pearl & Abdallah Abogados asume una responsabilidad regulada

por la ley y por nuestras prácticas profesionales para la prestación de servicios de

asesoría legal.

Nuestros criterios son autónomos y, por ende, nuestra interpretación de las normas

puede diferir de aquella que hagan las autoridades correspondientes. Por lo tanto,

salvamos nuestra responsabilidad frente a puntos de interpretación normativa, dejando

de presente que nuestro criterio siempre tiene fundamento legal.

La oficina no realizará actos ni dará u ofrecerá, directa o indirectamente, pagos o

prebendas que sean ilegales de conformidad con las leyes colombianas a ninguna

persona, en particular a empleados o trabajadores oficiales o estatales o de entidades

u organismos internacionales.

La oficina suministrará al cliente un análisis sustentado de sus derechos y obligaciones

y de las consecuencias prácticas de éstos.

La oficina actuará con diligencia y eficiencia en la representación de su cliente”.

La oficina asesorará a sus clientes únicamente en áreas en las que se considere

competente. Tal competencia se define como un conjunto de conocimientos, habilidad

y actitud concienzuda.

La oficina cumple con todas las reglas aplicables de conducta profesional