cabildeo en mexico

José de Jesús Gómez Valle*

El cabildeo al Poder introducción

Legislativo enMéxico: origen y

evoluciónEl presente artículo da cuenta de los

orígenes y la evolución del cabildeo legisla-tivo en México. Es un análisis exploratorio

del fenómeno del cabildeo, de sus oríge-nes y evolución, así como de sus actores,

patrones y mecanismos.

Palabras clave: cabildeo, tráfico deinfluencias, políticas públicas, conflicto de

intereses. Poder Legislativo.

^ Maestro en Estudios Políticos y Socialespor la UNAM. Profesor Investigador delDepartamento de Estudios sobre Movi-mientos Sociales del CUCSH, Universidadde Guadalajara.• • [email protected]. MIIIH#»I

Al llegar a su fin el sis-tema de partido hegemónicoen el pais, el Congreso de laUnión pasó de ser un órganoque legitimaba las decisio-

nes del presidente de la República,a una instancia pluralista de discu-sión y deliberación que hoy en díatiene más influencia en los procesosde decisión.

La relevancia progresiva delCongreso mexicano en la discusióny aprobación de leyes ha sido elorigen de que, tanto en los diversossectores económicos y sociales, comoen el Poder Ejecutivo, se hayanestablecido instancias de diálogoy acercamiento con el Congreso yse acrecienten las actividades delcabildeo.

El cabüdeo es un proceso median-te el cual los grupos de interés ode presión ponen en conocimiento delos tomadores de decisiones políti-cas o de los diseñadores de políticaspúblicas sus puntos de vista conla intención de influir en sus reso-luciones. Gran parte del cabildeoconsiste en acopiar información útü(poco o nada conocida) y encontrar

Espiral, Estudios sobre Estado y Sociedad Vol. XIV No. 42 a Mayo / Agosto de 2008

José de Jesús Gómez Valle

formas de canalizarla a quienes puedan incidir en la tomade decisiones

La práctica del cabildeo ha puesto de manifiesto la nece-sidad de reglamentar y regular dicha actividad, ante lalatente posibilidad de arreglos y negociaciones no clarasque favorezcan a intereses particulares, haciéndolos pasarpor intereses colectivos.

El cabildeo o su similar anglosajón lobbying, es sólo unade las múltiples formas de actividad que los grupos de pre-sión van a llevar a caho para influir en los tomadores dedecisiones. El cabüdeo englobará aquellos intentos de infiuiren la elaboración, trámite y sanción de politicas públicas.

Orígenes y evolución del cabildeo en México

I El cabildeo del gobierno mexicano hacia fuera:el gobierno como actor activoAntes de entrar de Ueno en lo que es el cabildeo legis-

lativo en México, es necesario hacer un repaso de cómoeste mecanismo empezó a tomar carta de naturalidad ennuestro país. Fue el gobierno mexicano quien recurrió aesta actividad, principalmente en los órganos de decisiónde los Estados Unidos.

En México el cabildeo lo empezó a utilizar el gobierno deMiguel de la Madrid (1982-1988) para gestionar de manerafavorable ante las instancias de poder de los Estados Unidos(la Presidencia y el Congreso), asuntos relacionados conmedios de comunicación e imagen de México. Fue en 1986cuando a través de Manuel Alonso, coordinador de Comu-nicación Social, la Presidencia de la República contrató a laagencia Hanna Ford Company para que manejara dichostópicos.

Con la llegada de Carlos Salinas a la Presidencia se dioun cambio radical a la diplomacia mexicana respecto deEstados Unidos: el gasto en cabildeo politico se incrementó

El cabildeo al Poder Legislativo en México: origen y evolución

por la complejidad de la agenda bilateral, sobre todo entemas de migración, narcotráfico y comercio (Grayson,2001: 83-111).

Ya en 1990, previo a la negociaeión del Tratado de LibreComercio de América del Norte (TLCAN), los funcionariosdel gobierno y también los empresarios mexicanos contra-taron agencias de cabildeo estadounidenses para que losrepresentaran en las negociaciones. Casi un año después, unanalista escribía al respecto: "La aprobación del Congresonorteamericano a la via rápida [como procedimiento parala aprobación del TLCAN] anota en la hoja de calificacionesdel gobierno mexicano y de sus negociadores un diez deexcelencia en el cabildeo negociador" (Hinojosa, 2001).

En 1992 unas 75 agencias estadounidenses estabanregistradas ante el Departamento de Justicia norteameri-cano (instancia en donde se deben registrar los cabilderosque presten servicios a entidades o gobiernos extranjerossegún la Foreign Agent Act) como representantes de inte-reses mexicanos, 22 de las cuales estaban contratadas porel gobierno de Carlos Salinas, que invertía en esta activi-dad alrededor de cinco millones de dólares al año (revistaProceso, núm. 831).

El gobierno de Ernesto Zedillo (1994-2000) tambiéncontribuyó a que México fuera el mejor cliente de variasagencias norteamericanas: entre 1998 y 1999 las secreta-rias de Hacienda, Comunicaciones, Turismo, Comercio yAgricultura contrataron cabilderos para que facilitaran laresolución de controversias sobre narcotráfico, "lavado" dedinero, inmigración, turismo y disputas comerciales segúnun informe del Departamento de Justicia (El Universal, 17de abril de 2002: 22).

La contratación de agencias de cabildeo en los EstadosUnidos no es privativa de los gobiernos emanados del PRI:también el gobierno de la alternancia encabezado por elpanista Vicente Fox, solamente en el primer año y medio

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de su gestión, gastó casi 11 millones de dólares al contratara 14 firmas para que cabildearan ante circuios parlamen-tarios y gubernamentales de decisión temas consideradoscomo prioritarios en la agenda bilateral, entre eUos el dela imagen del gobierno mexicano {Reforma, 7 de abrilde 2003: 7).

El cabildeo hacia el gobierno mexicano

En los tiempos de la "presidencia imperial"^ o de la"monarquia sexenal",^ como se le llamaba a la Presidenciade la República por su poder omnímodo y por ser la piedraangular en la pirámide del poder en México, el cabildeose dirigía precisamente al Poder Ejecutivo: a las secreta-rías de Estado o al mismo Presidente. Cuando alguien seinconformaba con una disposición acudía al Presidente dela República para que fuera modificada por la vía de lapersuasión. En esta forma el Presidente resultaba ser eljuez de última instancia o el arbitro final de los confiictosentre grupos o entre gobernantes y gobernados.

Cosío Villegas reflexionaba así al respecto:

Un particular que debe ventilar un negocio en una secretaría de Estado

[...] acude al jefe de sección. Pero si encuentra desfavorable su resolu-

ción o si cree que acudiendo a la autoridad inmediata superior sacará

una ventaja mayor [...] somete el asunto al jefe de departamento, al

director general, al subsecretario, enseguida al secretario y finalmente

al presidente. Así, el presidente de la república se convierte en el juez

de última instancia o en el arbitro superior de la enorme variedad de

asuntos que manejan las secretarías de Estado. A este modo ascendente

[...] de manejar los asuntos públicos, se agrega otro procedimiento,

que consiste en plantearlos directamente al presidente de la república,

saltándose a todas las autoridades inferiores a él. No pueden usarlo.

1. El término "presidencia imperial" es tomado de Krauze (2002).2. El término se lo debemos a Daniel Cosío Villegas.


desde luego, sino los escasos individuos que por una razón u otra tienen

una vinculación personal con el presidente, o los grandes grupos de

presión como las cámaras industriales y de comercio o la Asociación

de Banqueros (Cosío Villegas. 1972: 26 y 27).

Así las cosas, en la sociedad mexicana los grupos que que-rian infiuir en las decisiones de política nacional debíanhacer conocer al Ejecutivo sus preocupaciones e interesesal nivel más alto posible:

Como la mayor parte de la legislación importante es iniciada y llevada

hasta su aprobación por el presidente, escasamente hay oportunidad de

interacción efectiva entre los ciudadanos y sus representantes durante

el proceso de creación de las leyes. Sin embargo, ocasionalmente grupos

e individuos pueden influir en la forma en que leyes y políticas se aplican

efectivamente. Un elemento común de la política cotidiana en México

es la presentación de demandas a gobiernos locales, a dependencias del

gobierno federal, incluso directamente al presidente (Levy y Székely,

1985: 49 y 50).

Sin embargo, no era tan sencillo como lo refería CosíoVillegas, porque no cualquiera tenía el privilegio de serescuchado en las altas esferas del Poder Ejecutivo. El sectorprivado como grupo de presión si cuenta eon el privilegiode ser escuchado. En una entrevista con el politólogo nor-teamericano Roderic Ai Camp, un empresario mexicanodescribió esta situación:

A veces son los grupos empresariales los que se acercan al gobierno

[para tratar] cuestiones de política, y en otras ocasiones es el gobier-

no el que toma la iniciativa con el sector privado, a través de las cáma-

ras de comercio individuales. Es realmente lo que podría llamarse una

situación corporativista, en la que el gobierno y el sector privado están

amarrados en cuanto a la representación de intereses. La diferencia

entre nuestro sistema [México] y el de su país [EU] es que aquí nosotros

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tratamos de influir en el titular de la secretaría correspondiente, enlugar de ir a través del Legislativo. Normalmente, aun cuando tratamosde influir directamente en el secretario encargado, primero vamos através de la cámara, antes de acercarnos al individuo personalmente(Ai Camp, 1989:141 y 142).

Además de los deseos de influir de los grupos de presión en latoma de decisiones públicas, también existia la enorme inci-dencia de los presidentes de México en los asuntos públicos,incluso avasallando a los otros poderes; en una entrevista, elex presidente Miguel de la Madrid señalaba lo siguiente:

Los presidentes de México [...] hemos abusado de nuestra preponderan-cia respecto a los otros dos poderes: el presidente se ha convertido enel primer legislador (de ahí vienen la mayoría de iniciativas de ley); estomarca el rumbo de la nación; como tiene la legitimidad derivada de laelección directa, se convierte de alguna manera en el líder superior nosólo del gobierno, sino también del país (Hurtado, 2001: 274).

De esta manera, se daba el cabildeo de los grupos de presiónque tenian como puerto de llegada a dependencias del PoderEjecutivo y en última instancia a la Presidencia de la Repú-blica. Como ya lo he mencionado aqui, el puerto de Uegada delcabüdeo ha variado por la preponderancia que ha adquiridoel Congreso mexicano: el blanco es ahora el Poder Legisla-tivo, aunque sigue habiendo quienes se dirijan al Ejecutivo,el hecho de que el Congreso tenga una composición plural yque sea un espacio de dehberación por excelencia, lo convierteen un objetivo estratégico para quienes cabildean y tratande incidir en la toma de decisiones públicas.

El florecimiento del cabildeo en MéxicoA partir de 1997 en nuestro pais se habla cada vez más

acerca del cabildeo. Para muchos se trata de una actividadcontrovertida, que genera diferentes puntos de vista en los


ámbitos politicos y académicos. Es una práctica incipienteque efectúan empresas, cámaras empresariales, organiza-ciones no gubernamentales, sindicatos y hasta el propioEjecutivo de la nación.

El cabildeo es ahora una realidad en la vida politicanacional, pero se debe reconocer también que esta actividadse realizaba bajo esquemas y perñles informales sin teneruna identidad como una actividad profesional, y en las másde las veces, con relativo desprestigio por estar asociado auna actuación subrepticia y poco transparente.

La pluralidad politica abrió las puertas a esta práctica.Cuando dominaba un solo partido la escena politica y parla-mentaria nacional, eran suñcientes los acuerdos en el másalto nivel sin tomar en cuenta la composición de los poderes(principalmente el Legislativo); ahora las autoridades loca-les y federales son de origen y signo partidista distintos, yen el Congreso de la Unión ningún partido decide solo.

El cabildeo en México es una actividad que emergió en1997, cuando ningún partido politico obtuvo la mayoria enel Congreso de la Unión. De esta manera, los empresarios,organizaciones civiles y funcionarios públicos se vieron enla necesidad de negociar sus propuestas e intereses conel poder Legislativo, sin intermediación de canales tradi-cionales como los partidos políticos, pero si por medio deinstancias profesionales, que se dedican a persuadir o apresionar a los legisladores para que tomen decisiones quelos beneflcien o que no los perjudiquen.

Desde una visión positiva, el cabildeo se puede considerarcomo un medio que permite la activa participación ciuda-dana en los procesos de toma de decisiones públicas. Por otrolado, el negativo, el cabildeo puede encubrir una prácticareservada a grupos de presión o a grupos especiñcos, eco-nómicamente poderosos, que buscan tutelar sus intereseshaciéndolos pasar como intereses colectivos.

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Dentro del ámbito mexicano es muy poca, casi inexistente,la literatura sobre el tema del cabildeo. Abundan reportajesy artículos periodísticos de corte anecdótico más que ana-lítico, comentarios sobre el cabüdeo como un hecho aisladodentro de todo el entramado de las decisiones y políticaspúblicas, y escasean estudios serios, trabajos científicosdedicados específicamente al cabildeo como protagonistapolítico, basados en datos de primera mano y en informa-ción empírica que permita arrojar más luz sobre el tema(Dworak, 2002; Elias Galaviz, 2002). No obstante, empiezaa aparecer literatura elaborada por las mismas agenciasdedicadas al cabildeo, como una forma de mostrar las bon-dades y beneficios de dicha actividad, es decir literatura decorte promocional (Lerdo de Tejada y Godina, 2004).

El cabildeo legislativo

El cabildeo legislativo es aquel que se ejecuta por grupos,gremios, dependencias gubernamentales u oficinas especia-lizadas (públicas o privadas) entre otras organizaciones,ante el Poder Legislativo para impulsar iniciativas y pro-puestas para fortalecer la toma de decisiones.

Por décadas el Congreso mexicano fue un actor accesorio,de poca trascendencia, frente al predominio de un presiden-cialismo omnipotente y un sistema de partido hegemónicobasado en una fuerte estructura corporativista. De estaforma, los diversos sectores del partido en el poder tratabandirectamente con instancias del Ejecutivo, y tenían sus cuotasde representación en el Poder Legislativo. Sin embargo,esto no significaba que la legislatura fuera por completoirrelevante: dada la diversidad de intereses representadosen el PRI, las comisiones legislativas con frecuencia estabanconformadas por legisladores con preferencias extremas oque representaban o protegían intereses específicos, e inclusopodían llegar a impedir iniciativas de cambio de régimen


fiscal que presentaba la Secretaría de Hacienda. No obstante,estas negociaciones se daban de una manera no pública, pocotransparente, así Uegaba al Pleno simplemente un acuerdoya consensuado (Díaz y Magaloni, 1988: 514).

En el ambiente parlamentario mexicano, la actividad decabildeo no se reconoce oficialmente, lo que no significa queno exista. La forma más conocida en que se lleva a caboesta actividad es que los grupos empresariales, sindicatoso asociaciones de todo tipo organicen reuniones de trabajo(formales o informales) con los legisladores para darles aconocer sus puntos de vista sobre diferentes aspectos queéstos discuten para su inserción o modificación a la ley. Laactividad encubierta de cabildeo que se realiza en formapermanente en las Cámaras no se menciona públicamente.En la práctica parlamentaria, este cabildeo puede tenerlugar entre los diputados, senadores o asambleístas y/oentre las fracciones o grupos parlamentarios.

Actores del cabildeo legislativo

Los actores del cabildeo legislativo se dividen en actorespasivos y actores activos. En este caso el actor pasivo esel Congreso mexicano, que se ha convertido en un blancoideal para algunos grupos de presión. Lo que interesa eneste punto son los actores activos, es decir los emisores delas estrategias de cabildeo. Los actores activos del cabildeolegislativo más visibles son los empresarios, las agenciasprofesionales de cabildeo, las organizaciones ciudadanas uorganismos no gubernamentales y dependencias del PoderEjecutivo; aunque son los más visibles, no necesariamenteson los únicos.^

3. Se han dado casos en los cuales la Iglesia, los intelectuales, las universidadespúblicas / el Ejército son también actores activos del cabildeo.

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Los empresarios

Fuertes en el terreno económico, organizadas y coordina-das en la arena politica, las organizaciones empresarialesfuncionan como auténticos congresos de patronos que tienenuna enorme influencia en la legislación y en la elaboraciónde políticas públicas. Cada Cámara decide sobre la politicaque deban adoptar los intereses que representa cuando elEjecutivo le envia un proyecto de ley para que hagan susobservaciones.

Una forma recurrente de incidir en las decisiones públicaspor parte de los empresarios es el cabildeo (por sus propiasestructuras de intervención o por una agencia mediante uncontrato de contraprestación de servicios). Cuando la tomade decisiones estaba centrada en el Ejecutivo, la capaci-dad de diversos grupos para incidir sobre el Poder Legis-lativo estaba bloqueada o no existia. Ahora ya no es así: elcabildeo tiende a reahzarse en mayor medida en el Congresopor su creciente influencia; así, el sector empresarial volteóla vista hacia los legisladores como tomadores de decisio-nes susceptibles de ser influidos al momento de legislarsobre temas que atañen a los hombres del capital. De estamanera, empezaron a aparecer dentro de los organismoscúpula del sector privado estructuras de vinculación con elPoder Legislativo.

La Comisión de Enlace Legislativo de la ConcaminLa Confederación de Cámaras Industriales (Concamin)

creó su Comisión de Enlace Legislativo en el año 2000cuando las condiciones políticas del país cambiaron y ladivisión de poderes se convirtió en una realidad, preocupa-dos porque ahora sí los legisladores tenían posibilidades deincidir en el desarrollo de las empresas agremiadas a estaconfederación, se acercaron al Poder Legislativo para:


[...] ofrecer puntos de vista y apoyar en el trabajo de análisis y dicta-men de las comisiones [...] porque los legisladores no son expertos entodos los temas que tienen que legislar y para que su trabajo redundeen beneficio del país, sus empresas y sus habitantes se requiere quetengan la perspectiva, conocimiento y experiencia, tanto de los bene-ficiarios como de los afectados por las leyes y la normatividad que hande aprobar (entrevista con Emilio Herrara Arce, comisionado de enlacelegislativo de la Concamin, 22 de octubre de 2004).

La metodología que utiliza la Concamin cuando realizacabildeo ante el Legislativo es la siguiente:a) Construir una línea argumentai sólida que contemple

tanto la visión y los intereses del sector como los de loslegisladores y de quien o quienes la promueven.

b) Identificar los actores clave del proceso legislativo, asícomo de los grupos de interés.

c) Con base en lo anterior, realizar los contactos conducen-tes para manifestar nuestros puntos de vista y apoyaren el trabajo de análisis y dictamen de las comisiones.

d) Dar seguimiento cercano y oportuno al proceso legisla-tivo, teniendo interacción con los actores o grupos quese ven con intereses y relevancia en el tema.

e) Evaluar el uso de otros medios de influencia (mediosde comunicación, estudios especiales, avales técnicos omorales, etc.), todo ello dependiendo del caso y su rele-vancia (entrevista con Emilio Herrara Arce, comisionadode enlace legislativo de la Concamin, 22 de octubre de2004).

La Dirección de Cabildeo y Enlace Legislativo de la CoparmexLa Confederación Patronal de la República Mexicana

(Coparmex) creó su estructura de intervención legislativatambién después de la alternancia en la Presidencia de laRepública: en el año 2000 creó la Dirección de Cabildeo y enel 2002, la Comisión de Cabildeo. Antes de estas fechas su

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relación con el Poder Legislativo no existia porque, segúnsu director de Cabildeo y Enlace Legislativo, las decisionesse tomaban en el Ejecutivo. En un documento que circulóentre sus agremiados se señala que "el fin del autoritarismopresidencial debe marcar el fin del autismo politico y elprincipio de la interlocución real entre poderes reales"; porello consideran "indispensable hablar con el Congreso si sebusca aprobar una reforma" (Coparmex, 2002: 14).

La Dirección de Cabildeo de la Coparmex tiene por obje-tivo "construir una capacidad de influencia institucionalsobre los legisladores, via la información y la construcciónde consensos". Además, para coordinar sus acciones deinfluencia legislativa brinda a sus agremiados minutas,presentaciones y documentos de interés presentados en susreuniones mensuales (www.coparmex.org.mx).

Para la Coparmex, es importante la labor de cabildeoporque tienen una agenda de temas que preocupan alsector empresarial, que quieren transformar en politicaspúblicas. Y a través de esto "incorporar las propuestas, eltrabajo profesional, analitico que nuestros socios realizanen las comisiones de trabajo" (entrevista con Gabriel Agui-rre Marin, director de Cabildeo y Enlace Legislativo de laCoparmex, 29 de octubre de 2004).

La metodologia que utilizan se divide en cuatro pasos: lascomisiones de trabajo realizan la investigación técnica; sured de acompañantes en todo el pais entran en contacto conlos legisladores; establecen comunicación con los dirigentespartidistas y finalmente realizan labor de posicionamientoen los medios de comunicación. Los niveles de acción de laCoparmex son los siguientes: el presidente y los vicepre-sidentes se dirigen a los coordinadores parlamentarios;los presidentes de las comisiones de trabajo de Coparmexse dirigen a las comisiones afines en ambas cámaras delLegislativo; los presidentes de los Centros EmpresarialesCoparmex se dirigen a los coordinadores de los grupos


parlamentarios de cada estado, finalmente el contacto conlos legisladores lo realizan los ciudadanos y empresariosacompañantes (entrevista con Gabriel Aguirre Marin,director de Cabildeo y Enlace Legislativo de la Coparmex,29 de octubre de 2004).

En el balance que realiza la Coparmex sobre sus activi-dades de cabildeo, las consideran con sus claroscuros:

En lo positivo. Si bien ha sido un trabajo de aprender a vincularnos

tanto para los legisladores como para nosotros, creo que se ha ido

avanzando en la cultura de la rendición de cuentas. Cada vez es menos

complicado llegar a los legisladores. En lo negativo. Porque la mayoría

de legisladores llegan sin experiencia parlamentaria y esto motiva que

el proceso de tres años, en realidad se convierte en un año fructífero.

El primero es de aprendizaje, el segundo es de avances y el tercero es

de preparar la salida y ver hacia donde quiere dirigirse el legislador.

Quienes hacemos cabildeo nos hemos enfrentado a la complicación de

volver a iniciar el proceso de presentar análisis, propuestas, fundamentos

a los nuevos legisladores, porque el trabajo que se hubiera avanzado en

la anterior legislatura, se viene abajo (entrevista con Gabriel Aguirre

Marín, director de Cabildeo y Enlace Legislativo de la Coparmex, 29

de octubre de 2004).

Es de destacarse que el impedimento de la reelección par-lamentaria inmediata representa, para quienes se dedicanal cabildeo legislativo, una dificultad para avanzar y con-solidar esta actividad en algunos temas por los tiempos deduración de la legislatura.

El presupuesto que tiene la oficina nacional de la Copar-mex para actividades de cabildeo no rebasa los 200 mil pesosanuales, por eso la mayoria de estas acciones la efectúanlos socios que voluntariamente deciden participar en elprograma y, en consecuencia, ellos ponen de sus propiosrecursos en las negociaciones (comidas, desayunos, etc.).También la Coparmex edita un boletin mensual de infor-

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mación legislativa (Pulso Legislativo), en donde dan segui-miento a los temas de su interés asi como a los avances ensu agenda de cabildeo.

Es importante señalar que tanto el Consejo CoordinadorEmpresarial, la Concanaco-Servytur (Confederación deCámaras Nacionales de Comercio, Servicios y Turismo)y la Canacintra (Cámara Nacional de la Industria de laTransformación) cuentan también con unidades de enlacelegislativo. Sus mecanismos de procedimiento son bastantesimilares a los dos casos aqui señalados.

Las agencias profesionales de cabildeoLas agencias o despachos profesionales que se dedican

al cabildeo en México, empezaron a surgir en 1996, si bienantes existian empresas transnacionales o sucursales defirmas norteamericanas que ofrecian asesoria en comuni-cación y relaciones públicas, las dedicadas al cabildeo noeran conocidas hasta antes de esta fecha, tampoco se habíancreado agencias cien por ciento mexicanas.

La súbita aparición de firmas dedicadas al cabüdeo y elcarácter incipiente de la misma actividad, es un handicapcuando se trata de elaborar un padrón de quienes se dedicanal cabüdeo de manera profesional. Entre las más importantesse pueden señalar las siguientes: Grupo Estrategia Politica,Cabüdeo & Comunicación, Grupo de Asesoria Estratégicase (GAE), International Consulting and Marketing IC&MMéxico Corporativo de Servicios Legales SC*

La Asociación Nacional de Profesionales del Cabildeo(Procab AC)La iniciativa para conformar esta asociación proviene de

funcionarios púbhcos de la administración del presidente

4. Los perfiles de sus integrantes, su metodoiogia y mecanismos de incidencia enei Poder Legislativo no varían considerablemente entre una agencia y otra.


Ernesto Zedillo que realizaban la labor de enlace con elCongreso. Fundamentalmente fueron primero las perso-nas encargadas de enlace con el Congreso de la Secofi,Semarnap, Salud, Fobaproa, y distintas organizacionesdescentralizadas del sector público, y agencias de relacio-nes públicas, que ya venían realizando —desde aproxi-madamente diez años atrás— lo que los norteamericanosllaman public affairs, que no era necesariamente el lobbypero que se metian en asuntos públicos, conformaban laagenda pública e intentaban influenciar el medio politico.Procab fue fundada en abril de 2001.

Desde la fundación de Procab se han triplicado los despa-chos de cabilderos: en la actualidad, son aproximadamenteveinte los despachos afiliados a esta asociación. Las agen-cias que se mencionan lineas arriba son sólo una muestrade las que se encuentran afiliadas a Procab, pero no sonlas únicas que existen. Existen también Structura Totalde Fernando Lerdo de Tejada; Zimat Golin Harris encabe-zada por Martha Mejía; Asesoría y Análisis dirigida por elembajador Jorge Montano; PSG Global México EstratégicaConsultores fundada por Alfredo Phillips Olmedo; Cuevasy González Cabildeo y Comunicación de Francisco Cue-vas Cancino; Tiamat Comunicación y Cabildeo. Estas agen-cias también fueron creadas por ex funcionarios públicos.Edelman y Burson-Masteller, filiales mexicanas de empre-sas norteamericanas de relaciones públicas, de igual formareahzan actividades de cabildeo en el país.

Las Oficinas de Enlace Legislativo del Ejecutivo FederalLa importancia creciente del Congreso en la discusión y

aprobación de leyes fue la causa de que en el Poder Ejecutivose hayan creado instancias de interlocución con el Congreso.Estas eran responsables de promover las iniciativas del Eje-cutivo Federal en sus áreas de competencia, además de darseguimiento y anahzar el trabajo parlamentario que por sus

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atribuciones les compete, también proveian de informacióntécnica de calidad, oportuna y adecuada a los legisladores,en lo individual o a comisiones dictaminadoras, para ofrecerapoyos adicionales en su toma de decisiones y asi facilitarla consecución de sus objetivos (Reyes, 1999).

Estas oficinas de enlace se conformaron después de laselecciones de julio de 1997. Dichas elecciones dieron comoresultado la conformación de un Congreso plural en el quepor primera vez en la historia el PRI no consiguió la mayoriaabsoluta. Fue en ese entonces que se gestó lo que se conoceriacomo el "Bloque Opositor" conformado por los coordinadoresparlamentarios del PRD, PAN, PT y PVEM. Cuando se formóeste bloque opositor, el Poder Ejecutivo respondió inmedia-tamente creando unidades de enlace con el Congreso en to-das las secretarias de Estado. 'Tor orden del Presidente todaslas secretarias tenían sus oficinas de enlace. Sus laboreseran las relaciones con el Congreso". Esta declaración es deJosé Ángel Gurria, secretario de Hacienda en el gabinetede Ernesto Zedillo (Martinez, 2001: 11).

Con la sucesión presidencial del año 2000, vinieron cam-bios también en la forma de relación entre los poderes Legis-lativo y Ejecutivo. Con la anuencia del presidente VicenteFox, el titular de la secretaria de Gobernación, SantiagoCreel, monopohzó la relación del Ejecutivo con el Legislativo,el argumento central fue que se debian unificar criterios yestrategias para las negociaciones de las llamadas reformasestructurales (fiscal, laboral y energética). De esta manera, el30 de juho de 2002 crean la Subsecretaría de Enlace Legisla-tivo con Humberto Aguüar Coronado al frente. Asi, se dabael primer paso para que desde Gobernación se coordinarantodas las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo.

El siguiente paso fue la modificación al articulo 5 delReglamento Interior de la Secretaria de Gobernación paradarle mayores facultades al titular de la dependencia enla conducción y coordinación de las relaciones entre ambos


poderes {Diario Oficial de la Federación, 9 de septiembrede 2003: 2).

El tercer paso fue la publicación de un acuerdo en dondeGobernación se hacía cargo oficialmente de la relación Eje-cutivo-Legislativo. Así, por el Palacio de Bucareli tendríanque pasar todas las iniciativas presentadas por el EjecutivoFederal y también la propia agenda legislativa. El objeti-vo era "mejorar y fomentar las relaciones institucionalescon el Poder Legislativo, mediante una adecuada colabora-ción entre las dependencias del Ejecutivo Federal". En estenuevo acuerdo se consignaron tres lineamientos:

Primero, que corresponde a la Secretaría de Gobernación establecer los

mecanismos —dentro del ámbito de su competencia— para conducir

la presentación de iniciativas de leyes o decretos del Poder Ejecutivo

Federal ante el Poder Legislativo.

Segundo, establecer la forma para llevar y coordinar las relaciones

que "con motivo del desahogo de procedimientos legislativos", se sus-

citen entre el Poder Ejecutivo Federal y el Poder Legislativo, y

Tercero, establecer los procedimientos institucionales para que

Gobernación coordine, "en unión con la Consejería Jurídica del Eje-

cutivo Federal", la propuesta de agenda legislativa que se someta a

consideración del Presidente de la República (Reforma, 30 de diciembre

de 2003: 5).

De esta manera, por decreto, desaparecieron las unidadesde enlace con el Congreso de la Unión de toda la adminis-tración pública y se creó una sola unidad de enlace, unaespecie de ventanilla única. No obstante, aunque la rela-ción oficial la monopolice la Subsecretaría de Enlace conel Congreso de la Secretaría de Gobernación, de manerainformal continúan los contactos entre representantes devarias secretarías de Estado y legisladores, esto porque"es muy difícil que en Gobernación tengan especialistasen todos los temas que el gobierno federal podría cabildear

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en el Congreso, como temas de salud y protección del medioambiente, por ejemplo" (entrevista con Julio Portales, pre-sidente de Procab AC).

Organizaciones No GubernamentalesLos detractores del cabildeo sostienen que se trata de

una actividad que realizan únicamente grupos económica-mente poderosos para tutelar sus intereses. No obstante,en México el avance democrático ha consolidado a un nuevoactor politico: la llamada sociedad civil. Este espacio socialy las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) que locomponen buscan impulsar una nueva identidad culturalciudadana que tiene como ejes rectores la ética en lo púbhco,los derechos humanos y la democracia, asi como un objetivocentral: promover modelos diferentes de participación ciu-dadana para establecer nuevos esquemas de participación yde relación entre ciudadanos e instituciones de gobierno.

Una lectura sistematizada de la prensa escrita permitever, casi a diario, que cada vez son más las ONG que inten-tan infiuir en los tomadores de decisiones de las politicaspúbHcas. Sin embargo, también se puede observar que, en lamayoria de las ocasiones, estos intentos de infiuir son másbien desorganizados, dispersos y en ocasiones están en elfilo de la legalidad. Algunas organizaciones de la sociedadcivil también han realizado labor de cabüdeo ante el PoderLegislativo en México (se pueden mencionar Casa-Méxicoque pugna por un cambio en las politicas económicas o ElConsorcio, grupo feminista que trata de reivindicar derechosde género), sin embargo lo importante de este apartado esmencionar la labor que reahza el Movimiento Ciudadanopor la Democracia (MCD) para capacitar a ONG para queinfiuyan en actores con poder de decisión. Para ello impartecursos sobre cabildeo. El MCD simplifica su concepción delcabüdeo de la siguiente manera:


Es un proceso en el cual se fortalece la sociedad civil a través de pro-

mover su participación activa, organizada y planificada, para incidir en

el ámbito de lo público, en el pleno uso de sus derechos humanos y

constitucionales [...] Implica poder participar de manera directa en el

diseño, la ejecución, el monitoreo y la evaluación de los programas

gubernamentales o en el impulso de leyes o reglamentos (Movimiento

Ciudadano por la Democracia, 1998: 8).

La función que pretenden cumplir con el cabildeo se sus-tenta en cuatro pilares:1. Proponer soluciones a problemas sociales, politicos y

económicos.2. Fortalecer el poder de las organizaciones de la sociedad

civil.3. Proponer la participación democrática de los ciudada-

nos.4. Buscar la solidaridad entre los ciudadanos.

Es así como las organizaciones sociales y civiles recurren alcabildeo en su afán por lograr transformaciones en la vidapública, y de que las propuestas ciudadanas se integren ala agenda de las políticas públicas.

Mecanismos / modalidades del cabildeo legislativo

El cabildeo legislativo en México no dista mucho del quese realiza en otros países como Estados Unidos, España oInglaterra: los cabilderos mexicanos participan en la redac-ción de iniciativas de ley; dotan de información privilegiadaa los tomadores de decisiones, en este caso los legisladores,para el proyecto de iniciativas que posiblemente se con-vertirán en políticas públicas; emplean tanto el cabildeodirecto (contactos con legisladores) como el indirecto (lasensibilización de la opinión pública).

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Para este trabajo se realizaron entrevistas y se aplicaroncuestionarios en donde se les preguntó a los encargados derealizar el cabüdeo y los enlaces legislativos cuál es la meto-dologia utilizada. También se usó la documentación publi-cada en medios de comunicación escritos y sitios de Internet.Destacaron las siguientes formas de participación en unamuestra de diez agencias de cabildeo (incluidos despachosprofesionales, organismos empresariales, unidades deenlace del Poder Ejecutivo y el Movimiento Ciudadano porla Democracia): investigación técnica (análisis económicos,politicos y sociales; proporcionar información privilegiada);elaboración de iniciativas (total o parcialmente); identifi-cación de actores clave (aliados, detractores e indecisos);contactos formales con legisladores (reuniones de traba-jo); contactos informales con legisladores (comidas, cenas,Llamadas telefónicas); audiencias en comisiones legislativas;creación de opinión pública favorable (trabajo en medios decomunicación y la búsqueda de avales y apoyos simbólicosy morales); y movilización social.

Gráfica 1Modalidades más recurridas para influir en legisladores (%)

90i M80 I70605040302010

I1

1

i

III2 3 4

1

lili5 6 7

18

1 = Investigación técnica. 2 = Elaboración de iniciativas. 3 = Identificaciónde actores clave. 4 = Contactos formales con legisladores. 5 = Contactosinformales con legisladores. 6 = Audiencias en Comisiones.7 -Creación de opinión pública favorable. 8 = Movilización social.

Fuente: elaboración propia con datos de agencias de cabüdeo.


Como puede observarse en la gráfica, la investigacióntécnica y los contactos formales con legisladores son lasprácticas más recurrentes de los cabilderos para tratar deinfluir en la toma de decisiones de los legisladores (90% y70%, respectivamente), mientras que la movilización sociales la menos utilizada, únicamente 20% de la muestra mani-festó que la movilización social es una táctica que utüizanal momento de persuadir.

Lo que realmente marca la diferencia entre el cabildeomexicano y el de otras latitudes son los arreglos institu-cionales de cada país. En el caso de México, señalo los queconsidero más importantes.

El veto a la reelección legislativa inmediata. Quienesbacen cabüdeo se quejan de que cada que termina una legis-latura y los temas que impulsaron en la misma no fueronaprobados o simplemente "se congelaron", deben empezartodo el proceso desde cero en la siguiente legislatura. Loque significa construir nuevos acuerdos que impHca volver ainvertir recursos materiales, bumanos y tiempo (entrevistacon Gabriel Aguirre Marín; además véase Dworak, 2003:275-279).

La disciplina partidista. La disciplina partidista en lasfracciones parlamentarias del Congreso mexicano es bas-tante férrea, es muy difícü que algún legislador vote en contrade los designios de su coordinador parlamentario a pesar deque en lo personal quiera bacer lo contrario o de que bayasido persuadido por un cabüdero en algún sentido que no seael mismo que el de la fracción (Pérez Vega, 2004).

La preponderancia de los coordinadores parlamentarios.La asignación de recursos presupuestarios y de asesoría, laasignación de comisiones, así como la confección de la agendalegislativa se encuentran controladas por los coordinadoresparlamentarios. Este control propicia la acción unificadade los miembros de las bancadas. Por ello, la actuación delos diputados está sujeta a escrutinio desde las comisiones

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basta las sesiones del Pleno (Pérez Vega, 2004:156). De estamanera, las labores de cabildeo se centran en los coordina-dores parlamentarios aunque baya quienes digan que "eldiputado del distrito más modesto es tan importante comoun presidente de comisión" (entrevista con Luis Godina deLTG-Lobbying, Proceso, núm. 1266: 18-21).

El debate sobre la regulación del cabildeo en México

Regular es bacer que se sigan ciertas reglas; cuandoestas reglas ban logrado moldear las relaciones bumanas,se puede decir que dicbas relaciones son institucionales.Antes de proseguir, es necesario definir ¿qué son las insti-tuciones? Una de las versiones más difundida acerca de lasinstituciones es la socioantropológica. De acuerdo con estaversión, las instituciones son la objetivación del orden socialy la cultura dominante; es decir, un sistema de normas ymodelos culturales de comportamiento. En consecuencia,estructuran las reglas, normas y valores socialmente acep-tados. Bajo este punto de vista, las instituciones vigentesconstituyen un "depósito de normas" (Lourau, 1991: 111);son modos de proceder establecidos y conjuntos normativosque regulan y prescriben las formas de comportamiento.

En términos generales, una institución es "un patrónregularizado de interacción que los actores, que esperanseguir actuando entre sí bajo las reglas autorizadas, conocen,practican y aceptan (si bien no necesariamente aprueban) yson apoyados por dicbo patrón" (O'Donell, 1996:15) y tienen,por lo tanto, un poder normativo y coercitivo y también unpapel legitimador (Berger y Luckman, 1986: 92).

De esta manera, las instituciones designan cualquierdispositivo (material, de organización, de intercambio),que, con carácter permanente, regula las relaciones de unasociedad en orden a atender las necesidades bumanas.


En el caso del cabildeo en México se ha abierto un debateen cuanto a la necesidad y pertinencia de regular, y por endeinstitucionalizar, esta actividad. Tanto los actores activos(agencias profesionales de cabildeo, empresarios, ONG y lasubsecretaria de Enlace Legislativo) como los pasivos (enel caso de esta investigación, los legisladores) no ban sidoajenos a este debate.

En el Poder Legislativo se proyecta normar el cabildeode empresas y particulares en el Congreso, a partir dereformas en su normatividad. En ese tenor, durante lasLegislaturas LVIII (2000-2003) y LIX (2003-2006) tomadascomo ejemplo para este trabajo, se presentaron cuatro ini-ciativas para tal efecto: las de los legisladores Efrén LeyvaAcevedo (diputado), Fidel Herrera Beltrán y César Jáure-gui (ambos senadores), y finalmente la de Cristina PortilloAyala, integrante del grupo parlamentario del Partido dela Revolución Democrática.

El primer intento de reglamentar las actividades decabildeo en el Poder Legislativo se debe al legislador CésarJáuregui Robles. El senador por el PAN a la LVIII Legislaturapresentó una Iniciativa con Proyecto de Reglamento delSenado de la República, la cual contiene un título llamado"De la labor del cabildeo ante el Senado de la República"que contiene sólo seis artículos en los cuales se señala antequién se deben registrar los actores activos del cabildeo,en este caso lo deben bacer ante la Secretaría General deServicios Parlamentarios, y los requisitos que deben cubrirlos representantes de los grupos que pretendan cabildear,así como los nombres de los senadores o comisiones conlas que se pretenda mantener conversaciones o contactos.Cabe señalar que en esta iniciativa no se mencionan posi-bles sanciones a quienes no cumplan con las disposicionesasentadas en este ordenamiento. Se debe destacar que no setrata de una iniciativa de ley para reglamentar el cabildeo.

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sino que es parte de una disposición más amplia como unreglamento interno de un órgano parlamentario.

En la Cámara de Diputados, el legislador priista EfrénLeyva Acevedo presentó la primera iniciativa de ley parareglamentar el cabildeo. Esta iniciativa fue más allá delproyecto de César Jáuregui, de hecho ya es una iniciativa enforma: cuenta con exposición de motivos, un amplio capitu-lado, además de mencionar las responsabiHdades de quienesreahcen cabildeo y las posibles sanciones a que se haríanacreedores quienes incumplieran las observaciones de laley. Asimismo, hace una diferenciación entre el cabildeoen el ámbito legislativo y el que se realiza en el ámbito delPoder Ejecutivo y dedica un título a lo que sería el RegistroPúblico Nacional de Prestadores de Servicios Profesiona-les de Cabildeo. Esta iniciativa dispone que recaiga en lassecretarías de la Contraioría y Desarrollo Administrativo(Secodam) y de Gobernación el control y la administracióndel registro de cabilderos.

Después de la iniciativa presentada por Leyva Acevedo,continuó una iniciativa más para regular la actividad.Ésta de la autoría del senador Fidel Herrera Beltrán,quien en dieciocho artículos define al cabildeo y proponeque únicamente "personas morales mexicanas" puedanser acreditadas como profesionales del mismo ante el Con-greso y la Secodam (hoy Secretaría de la Función Pública);los funcionarios que llegaran a transgredir esta ley seríansancionados por la Ley de Servidores Públicos, pero no semenciona cómo se sancionaría a los profesionales del cabil-deo que pudieran incurrir en irregularidades.

También el senador panista Javier Corral presentó encomisiones el borrador de una iniciativa para regular elcabildeo en el Congreso de la Unión, pero ya no la impulsóporque se llegó a un acuerdo entre profesionales de cabildeo,legisladores y la Comisión de Gobernación del Senado paratrabajar sobre las iniciativas que ya se encontraban turna-


das en las comisiones de ambas Cámaras; además, Corralpidió licencia para ausentarse de su escaño y contender porla gubernatura de Chihuahua.

La iniciativa que presentó la legisladora perredista Cris-tina Portillo Ayala en la LIX Legislatura plantea los objetivosde la ley, define a los actores de la actividad y a los sujetosactivos y pasivos de la misma, las obhgaciones de los cabil-deros, la creación de registros diferenciados para quienesefectúen contactos de cabildeo, así como las responsabilidadesy sanciones de quienes participen en el cabildeo.

Las Legislaturas LVIII y LIX concluyeron y las iniciativaspasaron a "dormir el sueño de los justos" a las comisionesde Gobernación y Seguridad Pública, y de Reglamentos yPrácticas Parlamentarias en la Cámara de Diputados, y alas comisiones de Reglamentos y Prácticas Parlamentariasy de Estudios Legislativos en el Senado de la República.

Debido al interés de algunos parlamentarios, que se puedeobservar por los anteriores intentos de regularizar la prácticadel cabildeo en México, varios profesionales dedicados a ellotambién empezaron a mostrar entusiasmo al respecto, algrado de empezar a gestar una iniciativa que fuera productode acuerdos y propuestas de los legisladores interesados y delos profesionales de la actividad, que recogiera los puntos encomún para presentarla e impulsarla en el Congreso.

Por su parte, los profesionales del cabildeo no se ponen deacuerdo en torno al tema: algunos estiman que el tema noda para hacer una ley, porque no hay materia; otros creenque regular la actividad serviria para desenmascarar a per-sonas que no son cabilderos profesionales y que venden susservicios como tales, desprestigiando a quienes si los son.

De esta manera, se puede observar que el debate en tornoa la reglamentación del cabüdeo todavia dará mucho de quéhablar. Lo cierto es que en México se han venido plasmandovoluntades dispersas por profesionalizar esta nacienteactividad, sin lograr su consoHdación. Los detractores del

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cabildeo lo ven como el conjunto de actividades encami-nadas a promover intereses de unas pocas personas bienrelacionadas con las autoridades, que obligan o presionanpara que otras muy poderosas adopten medidas contrariaso, en el mejor de los casos, diferentes al bien público.

A manera de conclusión

El cabildeo en nuestro país puede convertirse en un ins-trumento de participación de la sociedad civil en la vidapública, esto es, puede ser una actividad que pertenezca ala reahdad política y social, que permita a la sociedad par-ticipar e influir de manera directa en el diseño, la ejecución,el seguimiento y la evaluación de las políticas públicas ylos programas gubernamentales, así como en el impulso orechazo de reformas o creaciones de las leyes y reglamentosque regulan la vida interna en nuestro país.

El cabildeo requiere una regulación que otorgue derechos,asigne responsabilidades y transparente cada acción quese realice, evitando con ello que se cruce la delgada líneaque existe entre el cabildeo y el tráfico de influencias y lacorrupción.

Si bien es cierto que aún no se cuenta con las condicionesnecesarias para que el cabildeo sea una actividad institucio-nalizada jurídica, política y socialmente hablando (condicionescomo las de los parlamentarios profesionales, la especializa-ción del aparato burocrático y la reglamentación respectiva,por citar algunos), también lo es que se puede fortalecer uncontexto político favorable para impulsar la institucionahza-ción del cabüdeo y hacer de su ejercicio una actividad clara,responsable y, por ende, una actividad legal.

Es fundamental que el gobierno federal, los partidos políti-cos y en particular los legisladores del Congreso de la Uniónasuman la urgente necesidad de regular esta actividad. Losgrupos parlamentarios deben realizar los acuerdos necesarios


para incorporar dentro de la agenda legislativa este tema.De ellos depende que, en el corto plazo, el cabildeo sea unaactividad regulada. Dicha regulación dará certidumbre a losciudadanos y a las propias autoridades, de esta forma contri-buirá a desterrar el tráfico de infiuencias y la corrupción, g

Fecha de recepción: 08 de enero de 2006Fecha de aceptación: 08 de octubre de 2007

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cabildeo en mexico

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