1 el cabildeo de los grupos de presiÓn al poder legislativo …

7/29/2019 1 EL CABILDEO DE LOS GRUPOS DE PRESIN AL PODER LEGISLATIVO

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ELCABILDEODELOSGRUPOSDEPRESIN

ALPODERLEGISLATIVOENMXICO

Jos Gmez Valle


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INTRODUCCIN.1

I. EL CABILDEO COMO FORMA DE ACCINDE LOS GRUPOS DE PRESIN 9

1.1 Introduccin .9 1.2 El Pluralismo...9

1.3 Los grupos de inters y los grupos de

presin..12

1.3.1 Los primeros estudiosos: Bentley y Truman14

1.3.2 Los estudios de Jean Meynaud.....16

1.3.3 La aportacin de Maurice Duverger a la teora de los grupos de presin...17

1.3.4 Almond y Powell: la identificacin y clasificacin de los grupos...20

1.3.5 La accin colectiva segn Olson: una visin economicista de los grupos...21

1.3.6 La diferenciacin bsica entre grupos de inters y grupos de presin.26

1.3.7 Formas de actuacin de los grupos de presin.28

1.4 El fenmeno del Cabildeo (lobbying)..30

1.4.1 Orgenes...30

1.4.2 Definiciones. ...32

1.4.3 Tipologas....39

1.5. Conclusiones................................................................................................................46


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II.EL CABILDEO LEGISLATIVO EN OTRAS LATITUDES(PERSPECTIVA COMPARADA)...............................................................................48

2.1 Introduccin...................................................................................................................48

2.2 Estados Unidos de Norteamrica.................................................................................49

2.2.1 El Congreso estadounidense. ......................................................................................49

2.2.2 El proceso legislativo...................................................................................................50

2.2.3 Actores y mecanismos de cabildeo..............................................................................52

2.2.4 Regulacin o reglamentacin del cabildeo. ................................................................55

2.3 Reino Unido...................................................................................................................60

2.3.1 El Parlamento britnico. ..............................................................................................60

2.3.2 El proceso legislativo...................................................................................................62

2.3.3 Actores y mecanismos de cabildeo..............................................................................64


2.4 Espaa....................................... ....................................................................................69

2.4.1 Las Cortes Generales. ....................................... .........................................................69

2.4.2 El proceso legislativo....................................... ...........................................................69

2.4.3 Actores y mecanismos de cabildeo....................................... ......................................71


2.5 Conclusiones....................................... ..77


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III.EL CABILDEO LEGISLATIVO EN MXICO:ORIGEN Y EVOLUCIN ........80

3.1 Introduccin. ....................................... .........80

3.2 El Congreso mexicano....................................... ...82

3.2.1 Las comisiones legislativas. .......... .....85

3.2.2 El proceso legislativo. ................................. ...87

3.3 Orgenes y evolucin del cabildeo en Mxico. ...90

3.3.1 El cabildeo del gobierno mexicano hacia fuera:

el gobierno como actor activo.90

3.3.2 El cabildeo hacia el gobierno mexicano. ...................................................................93

3.3.3 El florecimiento del cabildeo en Mxico. ..................................................................96

3.4 El cabildeo legislativo. ................................................................................................98 3.5 Actores del cabildeo legislativo. ...............................................................................100

3.5.1 Los empresarios. ......................................................................................................1003.5.1.1 La Comisin de Enlace Legislativo de la Concamin. ...........................................105

3.5.1.2 La Direccin de Cabildeo y Enlace Legislativo de la Coparmex. ........................106

3.5.1.3 La agenda legislativa del sector privado. .............................................................110

3.5.2 Las agencias profesionales de cabildeo. ...................................................................113

3.5.2.1 Grupo Estrategia Poltica. ....................................................................................113 3.5.2.2 Cabildeo & Comunicacin. ...................................................................................1163.5.2.3 Grupo de Asesora Estratgica S.C. (GAE)...........................................................118

3.5.2.4 LTG LobbyingMxico...........................................................................................122

3.5.2.5 International Consulting and Marketing IC&M Mxico.......................................1253.5.2.6 Corporativo de Servicios Legales S.C...................................................................125

3.5.2.7 La Asociacin Nacional de Profesionales del Cabildeo (Procab AC.).................127

3.5.3 Las Oficinas de Enlace del Ejecutivo Federal con el Congreso de la Unin...........130

3.5.4 ONGs. ......................................................................................................................133

3.6 Mecanismos y modalidades del cabildeo legislativo. ...............................................1353.7 El debate sobre la regulacin del cabildeo en Mxico. ...........................................1393.8 Conclusiones.................................. .146


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IV.EL CABILDEO A LA LVIII LEGISLATURAEN LA CMARA DE DIPUTADOS.(EL CASO DE LA LEY FEDERAL DE JUEGOS CON APUESTAS,

SORTEOS Y CASINOS).154

4.1. Introduccin. .........................................154

4.2. El debate sobre la Ley de Juegos con Apuestas,

Sorteos y Casinos en la Cmara de Diputados

durante la LVIII Legislatura.....157

4.2.1. Las posturas sobre el tema....157

4.3. Los actores en el tema de la instalacin de casinos159

4.3.1 Los actores a favor de la instalacin de casinos160

4.3.2 Los actores en contra de la instalacin de casinos.....161

4.4 El cabildeo de la Ley Federal de Juegos con Apuestas,

Sorteos y Casinos en la LVIII Legislatura162

4.4.1. La actuacin de los grupos de inters en el debate sobre

la instalacin de casinos..171

4.4.2. La interaccin entre grupos parlamentarios y grupos de inters...172

4.5. Conclusiones..173

CONCLUSIONES GENERALES175ANEXOS.188

BIBLIOGRAFA...228


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1

INTRODUCCIN

Para las ciencias sociales en general y para la ciencia poltica en particular reviste gran

importancia realizar una investigacin sobre el cabildeo de los grupos de presin al

Congreso mexicano, especficamente a la Cmara de Diputados; es de inters porque el

cabildeo es una prctica relativamente reciente en Mxico y cada vez es un proceso de

negociaciones ms recurrente en el Poder Legislativo. Las aportaciones que puede hacer

esta investigacin son considerables si se toma en cuenta que en Mxico son an escasos,

por no decir inexistentes, los trabajos e investigaciones sobre el tema.

En un sistema plural la dispersin del poder es una caracterstica deseable si se

pretende ser democrtico. Adems, es deseable tambin que la interaccin de intereses

pueda suministrar una alternativa prctica a la voluntad general como fuente de autoridad

legitima y que las inestabilidades del proceso de negociacin que caracterizan a la toma de

decisiones pblicas se apeguen a la pluralidad democrtica y a la transparencia.

El cabildeo es un mecanismo que utilizan los grupos de presin para incidir en la

toma de decisiones pblicas por medio de la persuasin y el convencimiento; es la accin

de influir desde fuera en una decisin poltica o pblica y est ntimamente ligada a la

democracia, la representacin poltica y la transparencia en el debate pblico. En algunos

pases est prctica ha tomado carta de naturalizacin como en los Estados Unidos de

Norteamrica y en el Reino Unido.


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2

En 1997 el PRI perdi la mayora en la Cmara de Diputados y en el 2000 se dio la

alternancia en la Presidencia de la Repblica, a partir de estos dos sucesos Mxico vive en

un sistema plural y el sistema poltico mexicano se ha transformado en varios aspectos.

Con el fin de un sistema de partido hegemnico en el pas, el Congreso de la Unin

pas de ser un rgano que legitimaba las decisiones del presidente de la repblica a ser una

instancia plural de discusin y deliberacin que hoy en da tiene ms influencia en los

procesos de decisin.

La relevancia progresiva del Congreso mexicano en la discusin y aprobacin de

leyes ha sido el origen de que, tanto en los diversos sectores econmicos y sociales, como

en el Poder Ejecutivo, se hayan establecido instancias de dilogo y acercamiento con el

Congreso y se acrecienten las actividades del cabildeo.

Esto ha trado consigo nuevas formas de interaccin poltica que merecen

reflexionarse. El objetivo central de esta investigacin es desentraar las siguientes

preguntas existe el cabildeo legislativo en Mxico? Si existe, es similar al que se da en

otras latitudes o tiene rasgos caractersticos propios? Si existe, es una prctica lcita?

Debe regularse dicha prctica?


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3

En un intento de responder a estas interrogantes se formula la siguiente hiptesis:

El cabildeo es una prctica lcita en un sistema democrtico, siempre y cuando se

reglamente de lo contrario se corre el riesgo de que se preste a prcticas de corrupcin,

trfico de influencias o arreglos poco claros que favorezcan a intereses particulares,

hacindolos pasar por intereses colectivos.

En el transcurso de este trabajo se pretende comprobar esta hiptesis. El primer

captulo pretende dar cuenta del fenmeno del cabildeo como una de las modalidades de

accin de los grupos de presin, para ello, primeramente, har una revisin de los

conceptos de grupos de inters y grupos de presin que algunos tericos han aportado.

Dicha revisin la har teniendo como teln de fondo la teora del pluralismo a la cual

considero, para efectos prcticos de este trabajo, como una concepcin que propone como

modelo una sociedad compuesta por muchos grupos de inters y grupos de presin; as

como las relaciones entre estas entidades y el gobierno. De igual manera, abordar

sucintamente algunas modalidades de accin de los grupos, no obstante, explicar ms

detalladamente la modalidad del cabildeo. Posteriormente, entrar de lleno en las diferentes

maneras que puede adoptar el cabildeo con especial nfasis en el llamado cabildeo

parlamentario.

El objetivo del segundo captulo es comparar las experiencias respecto al cabildeo

parlamentario en otras latitudes. Se han tomado como ejemplo Estados Unidos de

Norteamrica, Reino Unido y Espaa. Evidentemente cada uno de estos Estados tiene

peculiaridades propias que hacen difcil una homologacin.


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4

La eleccin de esos pases la realic tomando en cuenta, para el caso de los Estados

Unidos, la aeja tradicin del cabildeo en ese pas; para el caso del Reino Unido, tom en

cuenta el grado de influencia del lobby en las polticas pblicas y los canales

institucionalizados y no institucionalizados por los que los grupos de presin entran en

contacto con el Parlamento. Finalmente, considero que el caso de Espaa puede ser de

utilidad, por sus semejanzas, para entender lo que sucede en Mxico, por la reciente

aparicin de la actividad del cabildeo y por los intentos que se han dado de regular esta

actividad.

Para cada pas se analizan brevemente como criterios de control: 1) la conformacin

del congreso, 2) el proceso legislativo, 3) los actores y mecanismos del cabildeo, y 4) la

regulacin sobre el tema. Cabe sealar que, como en todo estudio de perspectiva

comparada, se puede tener abundancia de escritos, ensayos e investigaciones para un caso,

pero no tanto para otro. En ese sentido, se deber entender la existencia de ciertas lagunas

informativas.

El tercer captulo da cuenta de los orgenes y la evolucin del cabildeo en Mxico.

Teniendo como premisa la existencia de una pluralidad de grupos que defienden sus

intereses y que tratan de incrustar sus preferencias en las decisiones y polticas pblicas,

realizo un anlisis exploratorio del fenmeno del cabildeo, de sus orgenes y evolucin, as

como de sus actores, patrones y mecanismos. De igual manera, sealo cmo funciona el

Congreso mexicano, la importancia que tiene en el terreno de las decisiones polticas

trascendentes y cmo los grupos de presin lo ven como un blanco idneo para el cabildeo.


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5

Se analiza tambin el surgimiento de despachos o agencias profesionales dedicadas

a brindar servicios de cabildeo y su postura respecto al tema. Finalizo el captulo tratando el

espinoso tema de la regulacin del cabildeo en Mxico, para lo cual analizo las iniciativas

de ley presentadas en ese sentido y recojo diversas opiniones al respecto de personajes

clave: legisladores, acadmicos y profesionales de la actividad.

En el captulo cuarto se trata el estudio de caso del cabildeo de una ley, en concreto

la Ley Federal de Juegos con Apuesta, Sorteos y Casinos. Debo aclarar que no se discute ni

se toma postura en cuanto a la instalacin o no de casinos en Mxico, simplemente analizo

el cabildeo que se hizo sobre el tema. En Mxico los casinos, los juegos de azar y con

apuestas estn prohibidos explcitamente por la Ley Federal de Juegos y Sorteos que data

de 1947. Basta echar una mirada a algunos artculos de la mencionada ley para

comprobarlo: artculo 1 quedan prohibidos en todo el territorio nacional, los juegos de azar

y los de apuestas; el artculo 4 seala no podr establecerse ni fomentar, ningn casino,

lugar abierto o cerrado en que se practiquen los juegos de apuestas, ni sorteos de ninguna

clase sin permiso de la Secretara de Gobernacin. Por otra parte, la Carta Magna

establece en su artculo 73 que el Congreso de la Unin tiene la facultad para legislar en

toda la repblica, entre otras, en materia de juegos con apuestas y sorteos.

No obstante, aunque no son legales, las ferias, los juegos con apuestas y los centros

de juego tipo casinos, son actividades que se llevan a cabo en todo el pas, de forma

cotidiana y tanto a la luz pblica como de manera soterrada. Las ferias regionales

representan el concepto ms comn de la ilegalidad con ciertos rasgos de formalidad


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porque en stas se efectan de facto infinidad de juegos y actividades que incluyen

apuestas.

Por ello, desde la Legislatura LVII (1997-2000) se ha intentado legislar al respecto.

En dicha Legislatura por primera vez lleg a la Cmara de Diputados el tema de los

casinos. El 3 de marzo de 1999 el entonces diputado por el PRI, Isaas Gonzlez Cuevas en

nombre de legisladores de los tres principales partidos (PRI, PAN, PRD), present ante la

Comisin Permanente la iniciativa de Ley Federal de Apuestas, Sorteos y Casinos, misma

que se turn para la elaboracin de su dictamen a la entonces Comisin de Gobernacin y

Puntos Constitucionales hoy de Gobernacin y Seguridad Pblica y a la Comisin de

Turismo.

La iniciativa pretenda tener una regulacin amplia en la materia, porque prevea las

variantes y diversos supuestos tanto fiscales, penales, administrativos y laborales que

pudieran presentarse en el contexto del juego con apuestas y sorteos.

En noviembre de 2000 ya en la LVIII Legislatura materia de estudio de esta

investigacin las comisiones de Turismo y de Gobernacin y Seguridad Pblica,

empezaron a tener acercamientos con el nimo de iniciar el trabajo de dictaminacin, por lo

que siete meses despus ambas comisiones decidieron crear una subcomisin para el

estudio del marco jurdico que regulara los juegos, sorteos y casinos, y elaborar un

dictamen para someterlo al Pleno, con la aprobacin del total de los integrantes de las

mencionadas comisiones.


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7

Una vez concluido el dictamen las posiciones se polarizaron y los debates se

tornaron cada vez ms difciles, lo que favoreci que el tema de los casinos fuera excluido

del dictamen. Este captulo tiene la intencin de identificar cmo se dio el fenmeno del

cabildeo en la LVIII Legislatura, especficamente en la Cmara de Diputados, sobre el tema

de la instalacin y regulacin de casinos en Mxico, quines eran los actores a favor y en

contra del tema y qu mecanismos llevaron a cabo quienes cabildearon en la Cmara de

Diputados. Para tal efecto, hice un anlisis de la prensa y de los documentos oficiales como

dictmenes y actas de las comisiones involucradas en el tema; asimismo, sostuve

entrevistas y busqu las aclaraciones pertinentes de actores clave.

Concluir esta investigacin no fue una tarea fcil, ninguna labor de investigacin lo

es, en este caso la dificultad estrib en la escasez de documentos, elaborados con rigor

acadmico, sobre el cabildeo en Mxico, as como el desconocimiento del tema que

propicia confusin tanto en el medio periodstico como en el acadmico. Otro obstculo

que deb sortear fue la persistente negativa de varias agencias profesionales dedicadas a la

actividad del cabildeo a proporcionar informacin, aludiendo polticas de la empresa o a

secretos profesionales. No obstante, tuve la fortuna de que algunas personas dedicadas a

la actividad del cabildeo s me brindaran informacin y documentos sobre su desempeo

profesional.

La negativa de algunas agencias de cabildeo a proporcionar informacin, abonan a

la necesidad de que dicha actividad se reglamente. Entiendo que existan secretos

profesionales en abogados, mdicos o psiclogos cuando est de por medio la privacidad

del individuo; pero cuando se trata de asuntos pblicos y privados ventilados ante


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instancias de representacin popular, que en teora defienden el inters colectivo, tales

secretos profesionales no deberan existir. No por nada, justificadamente o no, en

ocasiones se ve con cierto recelo la actividad del cabildeo.

Esta negativa a proporcionar informacin de algunas agencias la resolv con

informacin publicada en notas periodsticas y con algunos datos que las propias agencias

publican en sus pginas de Internet.


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I.EL CABILDEO COMO FORMA DE ACCINDE LOS GRUPOS DE PRESIN

La democracia se fundamenta en la pluralidad de las opiniones.

Al mismo tiempo, esa pluralidad depende de la pluralidad de los valores.

La publicidad y el mercado destruyen esas pluralidadesal reducir todos los valores a precios.

Octavio Paz.

1.1 Introduccin.

El presente captulo pretende dar cuenta del fenmeno del cabildeo como una de las

modalidades de accin de los grupos de presin, para ello, primeramente, har una

revisin de los conceptos de grupos de inters y grupos de presin que algunos tericos

han aportado. Dicha revisin la har teniendo como teln de fondo la teora del

pluralismo a la cual considero, para efectos prcticos de este trabajo, como una

concepcin que propone como modelo una sociedad compuesta por muchos grupos de

inters y grupos de presin, as como las relaciones entre estas entidades y el gobierno.

De igual manera, abordar sucintamente algunas modalidades de accin de los grupos,

no obstante, explicar ms detalladamente la modalidad del cabildeo. Posteriormente,

entrar de lleno en las diferentes maneras que puede adoptar el cabildeo con especial

nfasis en el parlamentario.

1.2 El Pluralismo.

El pluralismo como teora constituye un enigma porque a pesar de ser una teora

fundamental en la ciencia poltica, es considerablemente deficitaria en trminos

tericos, esto trae como consecuencia que existan muchas interpretaciones diferentes

del mismo (vase cuadro 1).1

1 Martin Smith, El pluralismo en D. Marx y G. Stoker (edits.), Teora y mtodos de la ciencia poltica,Madrid, Alianza Editorial, 1997, pp.217-234.


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10

En efecto, el trmino pluralismo es un trmino polismico. Norberto Bobbio

llama al pluralismo, en el lenguaje poltico, al modelo de una sociedad compuesta por

varios grupos o centros de poder, los cuales limitan, controlan y contrastan el centro de

poder histricamente identificado con el Estado.2

Bobbio refiere que el pluralismo

puede tener un carcter positivo y otro negativo. Segn el primer carcter, el de la

connotacin positiva, evoca un estado de cosas en el cual no existe un poder

monoltico; por otra parte, el enfoque negativo hace referencia a los diversos

particularismos que aparecen frecuentemente en las sociedades modernas que revelan la

existencia de fuertes tendencias que van del centro a la periferia desestabilizando el

cuerpo social y generando tensiones tnicas, religiosas y culturales.3

Para evitar la desestabilizacin del cuerpo social y las tensiones intergrupales,

incluso entre grupo econmicos, son necesarios algunos contrapesos por ello, Robert

Dahl uno de los tericos ms convencidos del pluralismo opina de la siguiente manera:

como tambin los mecanismos jurdicos y constitucionales pueden trastornarse si

algunos ciudadanos o grupos adquieren porciones desproporcionadas de poder en

comparacin con otros ciudadanos, el poder potencial de un grupo debe ser controlado

por el poder de otro grupo.4

En su libro Los dilemas del pluralismo democrtico, Dahl seala que el

pluralismo democrtico o la democracia pluralista se refieren nicamente al pluralismo

organizado, mismo que define como la pluralidad de organizaciones (subsistemas)

relativamente autnomas (independientes) en el mbito de un Estado , de igual manera

2 Norberto Bobbio, Pluralismo en N. Bobbio,Diccionario de poltica, Mxico, Siglo XXI Editores,1991, p. 1184.3 Laura Baca O., Pluralismo en AAVV,Lxico de la poltica, Mxico, FCE/CONACYT/FLACSO, 2000, p.536.4 Citado por N. Bobbio, op. cit.


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agrega un pas es una democracia pluralista si a) es una democracia en el sentido de

una poliarqua (pases relativamente democratizados; un intento de democratizar

gobiernos a gran escala) y b) las organizaciones importantes son relativamente

autnomas.5

Cuadro 1Relacin Gobierno-Grupos en distintos modelos de pluralismo

Pluralismo

clsico

Pluralismo

reformado

Elitismo

pluralista

Neopluralismo Democracia

RadicalGobierno El Estado es

muy sensible ala presin delos grupos:lugar deconflicto entre

ellos.

Estadofragmentado.Sensible a lapresin de losgrupos quetienen diferente

acceso a l.

Estadofragmentado.Diferenteacceso a losgrupos,privilegios para

los que tienenms medios.Cierto grado deautonomaestatal.

Estado inclinadohacia losinteresesempresariales enla polticaeconmica.

Estadodominado porgruposprofesionales yeconmicosprivilegiados.

Grupos Los grupos seformanfcilmente,diversidad ensus recursos.Conflictocontinuo, sesuceden losganadores y los

perdedores.

Ciertos grupostienen accesoprivilegiado.Hay gruposexcluidos peroestos obligan aque cambienlas polticas.

Grupos de litecon accesoprivilegiadopero diferentesgruposdominandiversas reasde polticas.

Papel crucial delos interesesempresariales. Elpoder de laestructura limitala importanciadelcomportamientode los grupos.

Ciertos gruposprivilegiados,pero el papel delos excluidos esimportante enel desarrollo deformas polticasalternativas.

Fuente: M. Smith, op.cit. p. 218.

Un anlisis ms detallado sobre los debates tericos que se han suscitado sobre

el pluralismo rebasa las pretensiones de esta investigacin. Sin embargo, una

concepcin del pluralismo que se puede utilizar para efectos prcticos de este escrito es

la que seala que el pluralismo es un sistema poltico en el que el poder no lo

monopoliza una elite ms o menos compacta u homognea y capaz de imponer sus

intereses particulares sobre el inters general, sino que est disperso y en manos de una

multiplicidad de grupos de inters, asociaciones u organizaciones incapaces cada una de

5 Robert Dahl,Los dilemas del pluralismo democrtico. Autonoma versus control, Mxico, CNCA/Alianza Editorial, 1991.p. 16.


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ellas de imponerse sobre las dems, pero con poder suficiente para intervenir en las

decisiones que ms les afectan, resultando, de todo ello, una cantidad muy grande de

compromisos y negociaciones en las que participan multitud de actores polticos, lo que

dara como resultado, idealmente, la satisfaccin del inters general.

En el siguiente cuadro se seala, de manera esquemtica, cmo en el pluralismo

los grupos de inters devienen grupos de presin y tratan de incidir sobre los tomadores

de decisiones pblicas:

Cuadro 2

Mapa del Pluralismo

Grupos de Inters

Arena Poltica

Grupos de

Presin

Cabildeo

Poder Ejecutivo Poder Legislativo

Por s mismos o por

un tercero en unconvenio de

contraprestacin deservicios

Fuente: Elaboracin propia

1.3 Los grupos de inters y los grupos de presin.

En todas las pocas de la historia se ha dado una interaccin entre comunidad poltica e

intereses de grupo. Los latifundios, los gremios, las compaas comerciales y otros


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grupos similares son los antecedentes inmediatos de los que hoy en da conocemos

como grupos de presin. Los grupos representan los intereses de los distintos sectores

en que se divide una sociedad; el progreso de la especializacin implica la

multiplicacin y la especializacin de los grupos. De forma invariable, dirigentes,

obreros, campesinos, empresarios y hasta intelectuales se integran en organizaciones

donde quiera que sus intereses se encuentren en juego.

De manera bastante general, un grupo de presin se podra definir como una

asociacin voluntaria de individuos que se agrupan para defender sus intereses.6 La

existencia de los grupos de presin en sentido moderno, al igual que la de los partidos

polticos, se remonta a comienzos del siglo XIX, sobre todo en Estados Unidos de

Amrica y Gran Bretaa. Su gnesis se liga, principalmente, a tres factores: a) los

procesos de industrializacin; b) el reconocimiento del derecho de la libre asociacin, y

c) la regulacin por va parlamentaria de las ms diversas actividades econmicas.7

Los primeros estudios sobre los grupos de presin se encuentran ligados al

despegue y proceso de consolidacin de la ciencia poltica como disciplina autnoma,

muy especialmente en Estados Unidos. Aunque este tema ha sido abordado tambin por

otras ramas de las ciencias sociales como la historia y la sociologa.

Los estudios seminales sobre la temtica de los grupos de presin son las obras

de Arthur Bentley8 y David Truman;9 posteriormente, aparecieron las aportaciones de

6 Henry W. Ehrmann, Grupos de presin enEnciclopedia Internacional de las Ciencias Sociales, tomoII, Madrid, Aguilar, 1974, p.240.7 Miguel Jerez, Los grupos de presin en Rafael del guila (ed.),Manual de Ciencia Poltica, Madrid,Trotta, 2000, p. 291.8 A. F. Bentley, The Process of Government: A Study of Social Pressures, Blomington, Principia Press,1908.


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Robert Dahl,10 Jean Meynaud,11 Maurice Duverger12 y Mancur Olson,13 entre otros,

quienes han realizado estudios y tipologas sobre el tema. Ulteriormente, ya en la

dcada de 1980, resurgi el inters cientfico hacia los grupos de presin, a raz de la

aparicin de la Teora Neocorporativista14

y los enfoques de las polticas pblicas.15

1.3.1 Los primeros estudiosos: Bentley y Truman.

Los primeros en estudiar de manera sistemtica la accin de los grupos organizados

fueron los norteamericanos Bentley y Truman, como se seala lneas arriba (aunque es

importante sealar que media entre ambos trabajos casi medio siglo). Segn Bentley,

la gran tarea en el estudio de toda forma de vida social es el anlisis de los grupos, que

es mucho ms que una clasificacin. Cuando los grupos se definen adecuadamente, todo

est definido. Y cuando digo todo, me refiero a todas y cada una de las cosas.16

9 D. Truman, The Governmental Process: Political Interests and Public Opinion, Nueva York, Knopf,

1951.10 R. Dahl,A Preface to Democratic Theory, New Haven, Yale University Press, 1956.11 J. Meynaud,Los grupos de presin, Buenos Aires, Eudeba, 1962.Adems de este libro, cuya versinoriginal se public en francs, su obra sobre esta temtica vio la luz en revistas especializadas como la

Revue Economique y laRevue Francaise de Science Politique.12 M. Duverger, Sociologa Poltica, Barcelona, Ariel, 1968.13 Mancur Olson, The Logic of Collective Action, 1971. Existe versin en espaol:La lgica de la accincolectiva. Bienes pblicos y la teora de los grupos, Mxico, Limusa, 1992. Esta versin es la que se citaen este trabajo.14 El neocorporativismo se refiere a un arreglo poltico que se preocupa principalmente por las actividadesde asociaciones permanentemente organizadas y especializadas que buscan promover o defender interesesa travs de la influencia u oposicin a decisiones colectivas, y actan mediando entre sus miembros einterlocutores diversos (principalmente el Estado). En concreto, suele caracterizar el marco de relacionesentre grupos de inters y el Estado, donde los gobiernos garantizan el acceso de los grupos a la toma de

decisiones. Para abundar sobre el tema vanse P. C. Schmitter y G. Lehmbruch (coords.)Neocorporativismo I. Ms all del Estado y el mercado, Mxico, Alianza Editorial, 1992 y P. C.Schmitter, Teora del Neocorporativismo, Guadalajara, Universidad de Guadalajara, 1992.15 Las polticas pblicas son programas sectoriales y acciones concretas que emanan de las institucionesde gobierno como resultado de la interaccin poltica. De acuerdo con Luis F. Aguilar, quiz el estudiosoms consistente de las polticas pblicas en Mxico, gobernar de acuerdo con el esquema de polticaspblicas implica incorporar la opinin, la participacin, la corresponsabilidad y el dinero de ciudadanosen tanto actores polticos autnomos. Vase Luis F. Aguilar,El estudio de las polticas pblicas, Mxico,Miguel ngel Porra, 1992.16 Citado por G. Pasquino Participacin poltica, grupos y movimientosen Pasquino et al., Manual deCiencia Poltica, Madrid, Alianza, 1991, p. 197.


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En la obra de Bentley se encuentran las tesis principales de la visin para la cual

la esencia de la actividad poltica es el conflicto entre grupos que contienden libremente

en defensa de un inters. Segn el politlogo norteamericano, la labor de la ciencia

poltica reside en diferenciar los intereses que precisan las acciones de los individuos y

que les articulan en una diversidad infinita de relaciones o de grupos. Esta tendencia

analtica estrechamente enlazada a la corriente pluralista, sera relanzada con singular

xito por David Truman casi cincuenta aos despus.

Truman, en su obra anteriormente citada, expresa con claridad que un grupo de

inters es cualquier grupo que, sobre la base de una o ms posturas compartidas, lleva

adelante ciertas reivindicaciones frente a otros grupos de la sociedad, para la

instauracin, el mantenimiento o la ampliacin de formas de comportamiento que son

inherentes a las posturas compartidas.17

Lo que se les puede criticar a Bentley y a su seguidor Truman es que cometen el

error de atribuir a todos los grupos el mismo rango y las mismas potencialidades, es

decir, no diferencian modalidades de accin ni toman en cuenta los recursos de que

disponen, adems de considerar al Estado y a las reglas del juego como otros grupos

ms. En otras palabras, sus definiciones no permiten decir nada acerca de las

modalidades de interaccin entre los grupos existentes en una sociedad ni mucho menos

acerca de las formas con que tratan de hacer prevalecer sus intereses.

17 D. Truman, op.cit. p. 33.


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16

1.3.2 Los estudios de Jean Meynaud.

Los trabajos que Meynaud dedic a los grupos (principalmente en Francia pero tambin

en otras latitudes), sobresalen por su ptima mezcla de los argumentos terico-

metodolgicos con un profundo anlisis descriptivo. Adems, sealan las dificultades

con las que se enfrenta quien pretende realizar cualquier anlisis slido.

Recurrentemente, estos problemas son resultado de una seria carencia de evidencias

empricas. La obra de Meynaud describe tambin, aunque no siempre con precisin, la

fuerza y la eficacia de las presiones practicadas en un contexto establecido.

A pesar de estas dificultades, el autor nunca deja de sealar la importancia que

revisten los anlisis de los grupos en cualquier estudio, que se precie de ser serio, del

sistema poltico, ya que siempre los integrantes de una colectividad han intentado influir

en el proceso de las decisiones polticas en pro de sus intereses.

Para delimitar la terminologa que identifica los impulsos sociales que ejercen

una accin para beneficiar sus intereses o causas definidas, Meynaud distingue entre

grupos de presin y grupos de inters. Los grupos de inters son el conjunto de

individuos que basndose en una comunidad de actitudes, expresan reivindicaciones,

alegan pretensiones o toman posiciones que afectan, de manera directa o indirecta, a

otros actores de la vida social.18

Este tipo de grupos se transforman en grupos de presin cuando los

responsables utilizan la accin sobre el aparato gubernamental para hacer triunfar sus

aspiraciones y reivindicaciones.19 El factor diferenciador entre grupos de inters y de

18 J. Meynaud, op.cit., pp. 12 y ss.19Ibd. p.25. Subrayado mo.


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17

presin reside en el hecho de que los primeros no utilizan la va gubernamental para

defender sus reivindicaciones o pretensiones, y los segundos s.

1.3.3 La aportacin de Maurice Duverger a la teora de los grupos de presin.

Segn Duverger la mayora de los grupos de presin son organizaciones no polticas

cuyas acciones cardinales no son la presin sobre el poder. Aclara que toda

organizacin o grupo, incluso aquellos cuya actividad normal no se encuentre dentro del

mbito de la poltica, puede actuar como grupo de presin en ciertos espacios y bajo

ciertas circunstancias.20 De esta manera, los grupos de presin no participan

directamente en el ejercicio del poder sino que actan sobre ste, tratan de influir en los

detentadores del poder y los tomadores de decisiones, pero casi nunca buscan obtener el

poder para entregarlo a los miembros del grupo.

Duverger matiza esta posicin advirtiendo que esto se realiza de manera formal

porque en los hechos ciertos grupos tienen sus representantes en las asambleas

legislativas y en los gobiernos aunque el vnculo entre stos [los representantes] y el

grupo del que dependen permanece discreto o en secreto.21

Para definir a los grupos de presin, el autor realiza varias distinciones

atendiendo sus formas de operacin, los lugares donde actan, si son de carcter pblico

o privado y otras caractersticas como puede ser su procedencia y hacia quin se dirigen.

Los llamados grupos exclusivos son sumamente escasos. Se ocupan nicamente de

actuar en la esfera poltica y de hacer presin sobre los poderes pblicos, aunque casi

siempre tratan de disimular su actividad bajo el capote de objetivos establecidos. Un

20 M. Duverger, op.cit., p.376.21Ibd.


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18

ejemplo de estos grupos pueden ser los llamados lobbies de Washington, organizaciones

especializadas en las intervenciones ante parlamentarios, ministros o altos funcionarios,

organizaciones especializadas que alquilan sus servicios a cualquier grupo, siempre

que se les pague.22

En este caso, la verdadera presin se origina en los que utilizan los

lobbies, no en los propios lobbies.

Los grupos parciales son ms numerosos que los anteriores, poseen diversas

razones de existencia y varios mtodos de accin, a veces presionan por un asunto en

particular pero persiguen objetivos ms amplios, de esta forma la presin poltica no es

ms que una parte de su actividad.

Otra distincin es la de los grupos privados. Esta concepcin seminal elaborada

en los Estados Unidos, sirve para estudiar la labor que ejercan sobre el poder las

organizaciones y asociaciones privadas. En este tenor, los grupos de presin son

nicamente grupos privados. Por su parte, los grupos pblicos son cuerpos de

funcionarios, especie de coaliciones ms o menos ocultas, que actan segn los mtodos

de los grupos de presin para defender intereses, acaparar puestos de direccin y ejercer

influencias.23

El socilogo francs tambin identifica a los que llama pseudogrupos de presin

que son organizaciones que ejercitan cierta presin poltica pero que no constituyen

grupos propiamente dichos. Congregan un cierto nmero de personas y establecen as

una comunidad, con la salvedad de que estos individuos son tcnicos, que no hacen

22Ibd., p. 378.23Ibd.


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19

presin en su beneficio sino por cuenta de otros grupos.24 Esta definicin se aplica a

dos grandes categoras: las oficinas tcnicas de presin (conocidos actualmente como

tanques de pensamiento, oficinas consultoras o bufetes de asesora de diversa ndole) y

los peridicos y organismos de informacin (los medios de comunicacin en general).

Los famosos lobbies americanos corresponden a la categora de oficinas tcnicas

de presin. Con base en ellos se cre la teora de los grupos de presin en los Estados

Unidos. La palabra Lobby quiere decir pasillo y designa los pasillos del Congreso y

las administraciones. Los lobbies son las estructuras que hacen los pasillos, con

objeto de actuar cerca de los hombres polticos que detentan el poder o de los altos

funcionarios que toman decisiones. De manera inicial, estas intervenciones las hacan

los representantes de los diversos grupos de presin. Gradualmente, se fueron

constituyendo una serie de agencias expertas en el lobbyingque prestan sus oficios a los

grupos. No obstante, ciertos grupos conservan sus estructuras de intervencin.

Para Duverger, estas oficinas tcnicas no son grupos de presin: si el lobbying

es realmente una organizacin (...) tcnica (...) que alquila sus servicios a cualquiera, sin

preocuparse de las orientaciones polticas especiales de los que les piden intervenir

acerca de las administraciones y del gobierno, no se tratar de un grupo de presin (...)

sino de una organizacin comercial que sirve a los grupos de presin como medio de

accin.25

Sobre la conformacin de los grupos, tambin Duverger hizo distinciones. Los

grupos de masas son los que renen al mayor nmero posible de adherentes, esta

24Ibd.p.381.25Ibd. p.382.


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20

categora opera bajo la lgica de a mayor nmero de integrantes mayor poder efectivo.

Por su parte los grupos de cuadros no buscan la cantidad de sus integrantes, sino la

calidad, es decir, se dirigen a los notables y a altos funcionarios, universitarios,

periodistas influyentes, lderes de opinin, entre otros.

1.3.4 Almond y Powell: la identificacin y clasificacin de los grupos.

El anlisis de los grupos se dirige, bsicamente, a su identificacin y clasificacin, y a

sus modalidades de accin. En cuanto a la identificacin y clasificacin de los grupos,

uno de los estudios ms influyentes es el de Gabriel Almond y Bingham Powell.

Partiendo de la articulacin de intereses (las modalidades a travs de las cuales los

miembros de una comunidad transmiten a los detentadores del poder sus preferencias y

demandas), estos autores sealan la existencia de cuatro formas o modalidades:

articulacin anmica, articulacin no asociativa, articulacin asociativa y articulacin

institucional.26

Los grupos de inters anmicos surgen cuando sus intereses son relativamente

nuevos y no disponen de canales experimentados a travs de los cuales orientarse y,

tambin, cuando los detentadores del poder eluden repetidamente esas demandas y

olvidan esas preferencias. Son grupos sin estructura organizativa formal y sin lderes

visibles, que se renen de manera temporal y con una coordinacin casi nula. Recurren

a menudo a acciones violentas: manifestaciones, tumultos, motines, saqueos, asesinatos,

etctera. Estas formas de organizacin anmica no han desaparecido del todo en la

poltica contempornea.27

26 G. Almond y B. Powell,Poltica comparada, Buenos Aires, Paids, 1972, pp. 119 y 120.27 El sector ms radical de los grupos llamados altermundistas es una prueba fehaciente de este tipo degrupos.


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21

Losgrupos de inters no asociativos son dependencias primarias ligadas a la

comunidad de religin, etnia, de origen geogrfico, de familia extensa; pueden dar lugar

a semejanzas de intereses o incluso constituir la base sobre la que pueden fundarse y

consolidarse esas semejanzas. Este tipo de grupos surgen basados precisamente sobre la

estirpe, la religin o la parentela.28

Por su parte, los grupos de inters institucionalizados son organizaciones

dotadas de cierta estabilidad, cuyos miembros en el transcurso del tiempo se encuentran

unidos por una comunidad de intereses. Son las organizaciones que estn interesadas en

defender privilegios y tutelar prerrogativas. Su importancia y su peso crecen en funcin

de la estructuracin de la esfera poltica en torno a modelos de funcionamiento

consolidados; se vuelven activos desde el punto de vista poltico slo para defender sus

intereses en las decisiones del Estado.

Los grupos de inters asociativos son las diferentes asociaciones profesionales

de cualquier tipo, las asociaciones culturales y los sindicatos, sus caractersticas

peculiares son la representacin explcita de los intereses de un grupo en particular.

Tienden a regular el desarrollo de otros tipos de inters. Su base organizativa les

confiere una ventaja sobre los grupos no asociativos, adems sus tcticas y objetivos

suelen ser reconocidos como legtimos por la sociedad.29

1.3.5 La accin colectiva segn Olson: una visin economicista de los grupos.

A principios de la dcada de 1970, Mancur Olson public una obra que tambin aport

ideas interesantes sobre los grupos. Olson logr combinar en su trabajo el anlisis

28Ibd., p. 125.29Ibd., p. 129.


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22

preponderantemente econmico con la sociologa y la ciencia poltica para mostrar por

qu actan los grupos, as como las diferencias peculiares que existen entre los diversos

tipos de ellos, diferencias tanto de dimensin como de recursos, afinidad,

comportamientos y estrategias.30

La tesis central de la aportacin de este autor radica en el sentido de que la

lgica de la accin colectiva trae implcita una paradoja que consiste en que los grupos

de personas con intereses comunes, en particular los de gran tamao, no tienden a

favorecer esos intereses comunes a menos que se ejerza algn tipo de coaccin o se

ofrezcan incentivos selectivos31 que compensen los costos de la accin colectiva:

No es cierto que la idea de que los grupos actuarn sobre su propio inters se

derive lgicamente de la premisa del comportamiento racional y egosta. No es as

porque todos los miembros del grupo saldrn ganando si logran su objetivo comn

() A menos que el nmero de miembros del grupo sea muy pequeo, o que haya

coaccin o algn otro mecanismo especial para hacer que las personas acten por

su propio inters comn, las personas egostas no actuarn para defender sus

intereses comunes o de grupo.32

Olson, realiza distinciones de grupos de acuerdo a los objetivos que persiguen.

En su mencionada obra tienen lugar los grupos privilegiados, los grupos intermedios,

los grupos latentes, los grupos de producto secundario, los grupos empresariales de

inters especial, los grupos econmicos y los grupos olvidados. De manera concisa,

se sealan a continuacin.

30 M.Olson, op.cit.31 Olson seala que estos incentivos selectivos pueden ser negativos (coacciones) y positivos(recompensas), en el sentido de que pueden coaccionar sancionando a quienes no pagan una parteasignada de los costos de la accin de grupo, o ser estmulos positivos que se ofrecen a quienes actan afavor del inters del grupo.32 M. Olson, op. cit. 1992, p 12.


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23

Losgrupos privilegiados son aquellos en los que cada uno de sus miembros, o

por lo menos algunos de ellos, tiene un incentivo para ver que se proporcione el bien

colectivo, aunque un miembro tenga que soportar toda la carga de proporcionarlo. Este

tipo de grupos siempre tiene la presuncin que el bien se va a obtener.33

Losgrupos intermedios son en los que ningn miembro obtiene un beneficio

suficiente que le sirva de incentivo para proporcionar l mismo el bien, pero el nmero

de miembros no es tan grande que ninguno de ellos advierta si algn otro est o no

ayudando a obtener el bien colectivo. En este tipo de grupos el bien puede ser o no

obtenido.34

Losgrupos latentes. A este tipo de grupos se les distingue porque si un

integrante ayuda o no a conseguir el bien colectivo, ningn otro resultar afectado

perceptiblemente y por lo tanto no tienen razn alguna para reaccionar. En este tipo de

grupos, no se tienen incentivos para actuar con el fin de obtener un bien colectivo

porque, por valioso que pueda ser ese bien para el grupo en su conjunto, no le ofrece al

individuo incentivo alguno para realizar su aportacin a una organizacin que trabaja

por los intereses del grupo. Se les llama latentes a los grupos grandes porque poseen

una fuerza o capacidad latente para la accin; pero esa fuerza potencial slo se

aprovecha o se moviliza con ayuda de incentivos selectivos.35

La teora de producto secundario de los grandes grupos de presin. Algo

que es un sello distintivo de todos los grandes grupos econmicos que poseen

organizaciones significativas de presin es que dichos grupos se han organizado

33Ibd. p. 59.34Ibd. pp. 59 y 60.35Ibd. pp. 60 y 61.


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24

tambin para algn otro fin. Los grupos econmicos de presin grandes y fuertes son

realmente productos secundarios de organizaciones que obtienen poder y apoyo

porque desempean alguna funcin adems de cabildear para lograr bienes colectivos.

Los grupos de presin de los grandes grupos econmicos son los productos secundarios

de organizaciones que tienen la posibilidad de movilizar a un grupo latente ofreciendo

incentivos selectivos.36 De esta manera, las nicas organizaciones que cuentan con

dichos incentivos son aquellas que cuentan con el suficiente podero y capacidad para

ser coactivas, o bien que controlan una fuente de estmulos positivos que pueden

otorgar a los integrantes de un grupo latente.37 Esta teora explica las organizaciones de

cabildeo que representan a diversos sectores como el agrcola, el obrero y el

profesional.

El autor establece tambin la teora del inters especial y los grupos

empresariales. Con base en datos del Congreso de los Estados Unidos, Olson asevera

que es la comunidad empresarial la fraccin de la sociedad con el mayor nmero de

grupos de presin trabajando en su favor. Explica que esto es debido a que la

comunidad empresarial est dividida en una serie de industrias, por lo general

oligoplicas, cada una de las cuales slo engloba un nmero reducido de empresas, lo

que les permite lograr un alto grado de organizacin:

Las industrias sern normalmente lo bastante pequeas para organizarse

voluntariamente a fin de procurarse un grupo de presin activo con la fuerza

poltica que natural y necesariamente corresponde a quienes controlan los

negocios y los bienes de la nacin. 38

36Ibd. pp.147y 148.37Ibd.38Ibd. p.158. Las cursivas son mas.


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25

Por lo tanto, segn Olson, se puede percibir el hecho de que el inters

organizado y activo de los grupos pequeos tiende a imponerse sobre los intereses

desorganizados, dispersos y desprotegidos de los grandes grupos.

Otros tipos de grupos que se manejan en la obra de Olson, aunque slo de

manera tangencial, son los grupos no econmicos y los grupos olvidados. Los

primeros poseen objetivos sociales, polticos, religiosos o filosficos; grupos con algn

comportamiento ideolgicamente orientado, es decir que, segn la visin del autor,

no actan con racionalidad para obtener un incentivo econmico. Los segundos no

son organizados, no ejercen presin, no cabildean, en pocas palabras no emprenden

acciones. El autor pone como ejemplo a los trabajadores agrcolas migratorios, as

como a burcratas, contribuyentes y consumidores. La conclusin a la que llega Olson

en su estudio es que:

Slo cuando los grupos son pequeos, o cuando son lo bastante afortunados para

tener una fuente independiente de incentivos selectivos, se organizarn y actuarn

para alcanzar (sus) objetivos. 39

Quiz la aportacin de Olson pueda servir para analizar a los grupos que

persiguen nicamente fines materiales, pero actualmente existen muchos grupos que se

organizan y actan para alcanzar objetivos que van ms all de lo econmico, que

persiguen ms incentivos simblicos que materiales.

39Ibd. pp. 180 y 181.


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26

1.3.6 La diferenciacin bsica entre grupos de inters y grupos de presin.

Se pueden encontrar diversas opiniones acerca de la distincin entre grupos de inters y

grupos de presin. Segn la definicin dada por el Instituto Nacional de Estudios

Polticos, en suDiccionario poltico-electoral, un grupo de inters es

Un conjunto de personas que comparte intereses comunes y cuyo propsito

fundamental es influir en las polticas gubernamentales, para asegurar decisiones

favorables a sus intereses o que no vayan en contra de los mismos () Se

enfocan selectivamente en las decisiones polticas que les importan, negocian

problemas especficos, formulan estrategias para conseguir soluciones

favorables concretas, se esfuerzan por ganar la atencin de los medios masivos

de comunicacin para que se incluya lo que les interesa en la agenda pblica, no

pretenden puestos de eleccin popular y apoyan o atacan candidatos slo como

un medio para alcanzar mejor sus propsitos, no porque intenten formar un

gobierno o tomar parte en l, les basta influir en los centros de decisin para

cumplir con su cometido.40

Ese mismo material de referencia, define a un grupo de presin como:

Un grupo de inters que se esfuerza por influir en las decisiones gubernamentales,

legislativas, judiciales, de los partidos y de la ciudadana en general () Los

grupos de presin varan considerablemente en tamao, riqueza, poder y objetivos.

Los ms poderosos tienen una base econmica, sean empresariales, laborales o

profesionales, disponen de vastos recursos, de gran nmero de miembros, de alto

prestigio, gran organizacin, de una posicin poltica estratgica o de poder para

movilizar a importantes sectores del electorado.41

40 Instituto Nacional de Estudios Polticos,Diccionario poltico-electoral 2000, Mxico, 1999, pp. 343-346.41Ibd., pp. 347 y 348.


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Existe polmica en cuanto a la distincin entre grupos de presin y grupos de

inters. Algunos autores, (Bobbio, Morlino, Garca Pelayo, Linz y La Palombara, por

mencionar a algunos) utilizan ambos trminos de manera indistinta o como

sinnimos.42 Para zanjar esta diferencia es necesario conocer las similitudes y las

diferencias entre un grupo de inters y un grupo de presin.

Un grupo de inters es un actor del sistema social que desarrolla la funcin de

articulacin de las aspiraciones de individuos o colectivos, que, sin ellos, actuaran

directamente frente a los poderes pblicos en las trayectorias ms dispares. De este

modo los grupos contribuyen a proporcionar racionalidad, congruencia y viabilidad a

las demandas de cuantos comparten una determinada posicin frente a otros sectores del

sistema social. Con frecuencia a los grupos de inters les resulta insuficiente el mbito

del sistema social, necesitando ingresar a la arena poltica para difundir y defender sus

demandas y reivindicaciones con unas mnimas perspectivas de xito. ste es el paso

que hace de un grupo de inters un grupo de presin.

De esta manera, un grupo de presin es un grupo de inters, pero no todo grupo

de inters se transforma en grupo de presin. Un grupo de inters se transforma en

grupo de presin cuando entra en la esfera poltica, operando como actor en ella. Es

decir, mientras la actividad del grupo quede circunscrita a un mbito no estrictamente

poltico, ser considerado un grupo de inters y, en cuanto tal, objeto de estudio de la

sociologa o de la historia ms que de la politologa. Es slo en tanto que entra en la

poltica y permanece en ella cuando se convierte en grupo de presin.43

42 Jerez, op. cit. p. 298.43Ibd.


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28

1.3.7 Formas de actuacin de los grupos de presin.

Las formas de actuacin de los grupos de presin, se agrupan en cinco grandes

categoras, antes de enumerarlas es necesario realizar dos salvedades. La primera

consiste en la imposibilidad de elaborar un inventario acabado y rgido de sus tcticas y

estrategias para ejercer influencia, ya que varan dependiendo del tipo de rgimen y la

forma de gobierno. La segunda es tener siempre presente el carcter relativo de

cualquier indicador de apreciacin tica o moral de los medios utilizados, que por lo

general estar en funcin de medidas culturales.44

1.3.7.1 La persuasin.

Es el suministro de informacin y el empleo de argumentos racionales para hacer ver a

las elites gobernantes y funcionarios de peso a travs de contactos, muchas veces

amistosos, que las propuestas y demandas del grupo son justas y deben ser satisfechas;

otra forma de persuasin es afirmar que lo pedido es de inters general.

1.3.7.2 La amenaza o intimidacin.

Normalmente esta modalidad se empleara una vez que el mtodo anterior se mostrara

ineficaz para que las autoridades cedieran a sus presiones. Las amenazas pueden ser de

diversa ndole: electoral, gubernamental, profesional, etctera; la amenaza o la

intimidacin son verdaderos actos de chantaje velados o abiertos dirigidos a un poltico,

partido o gobierno.

44Ibd. pp. 308-312.


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29

1.3.7.3 El dinero.

El empleo de esta modalidad se realiza no pocas veces al borde mismo de la legalidad,

cuando no da lugar a prcticas inequvocamente corruptas como sobornos, la compra de

decisiones o incluso se puede llegar al grado de subvencionar organizaciones

paramilitares o grupos de choque.

1.3.7.4 El sabotaje de la accin de gobierno.

Esta modalidad puede adoptar medidas diversas. La negativa a cooperar con las

autoridades o impedir y complicar el trabajo administrativo pblico son de las ms

conocidas, aunque existen otras como la fuga de capitales, la no inversin y medidas

similares.

1.3.7.5 Otros mtodos de accin directa.

Aunque no pretenden sabotear totalmente la accin de gobierno, s tienen gravedad

suficiente como para condicionar su actuacin. Aqu entraran tanto la huelga como las

movilizaciones de protesta que ocasionalmente pueden suponer el empleo de alguna

forma de violencia.

Las tcticas o mtodos de los grupos de presin van de lo constitucional a lo

inconstitucional y de lo legal a lo ilegal, variando en funcin de las limitaciones

impuestas por las instituciones y los valores dominantes en una sociedad dada y de

acuerdo con el objeto sobre el que actan.

Cuando el destinatario de su influencia es el Parlamento, los grupos de presin

atacan fundamentalmente de cinco formas:


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30

a) Tratando de conseguir una representacin directa en las cmaras mediante elapoyo a candidatos miembros del grupo que, una vez elegidos, defienden los

intereses del mismo.

b) Financiando campaas electorales a candidatos no miembros del grupo a uncargo parlamentario.

c) Encargando la defensa regular de sus intereses a determinados parlamentarios,

por lo regular a aquellos que se vieron beneficiados por el financiamiento de

campaas.

d) A travs de la audiencia (hearing) frmula tpica en Estados Unidos, donde las

comisiones correspondientes confrontan datos con los representantes de los grupos.

e) Mediante el cabildeo (lobbying), es decir, en la estimulacin y transmisin de

comunicacin, de alguien distinto a un ciudadano que actuar en su propio nombre,

hacia alguien. Aqu la propaganda masiva es tan importante como el contacto

individual con los parlamentarios.45

1.4 El fenmeno del Cabildeo (lobbying).

1.4.1 Orgenes.

El lugar del nacimiento del cabildeo no se ha precisado del todo, pero probablemente el

cabildeo poltico sea un inevitable acompaante del arte de gobernar. El cabildeo,

conocido en los pases anglosajones como lobbying, tiene su origen en la negociacin

que, a travs de personas especializadas, realizaban determinados grupos sociales con

intereses especficos, para poder influir en la aprobacin, rechazo o reforma de alguna

ley.46 Quienes se han ocupado del tema no se ponen de acuerdo sobre su exacta cuna

45Ibd.46 Gustavo de Silva, El cabildeo un medio que acerca a la democracia, mimeo., Mxico, 2001, p.1.


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geogrfica. En el siglo XVIII, en el Reino Unido, los salones situados antes del recinto de

sesiones de la Cmara de Comunes se llamaban lobby, y eran frecuentados por

representantes de distintos intereses comerciales o polticos que conversaban con los

diputados para obtener ciertos favores. Posiblemente sea sta una de sus races

histricas.

Etimolgica y originalmente lobby significa pasillo o antesala, en referencia a

los del Parlamento britnico donde los representantes de intereses privados iban al

encuentro de los parlamentarios para exponerles sus inquietudes y demandas. El lobby

como estructura parlamentaria formal data de febrero de 1884. Los principios modernos

pueden encontrarse en los Estados Unidos, aunque no, como se cree generalmente, en la

capital norteamericana. Fue en el Capitolio del estado de Nueva York, en Albany, hacia

1829.

En aquella poca la expresin lobby-agents se empleaba para denominar a los

buscadores de servicios o ayudas especiales que rodeaban el capitolio neoyorquino. La

profesin de estos intermediarios (mayoritariamente abogados) tuvo un rpido

desarrollo en Washington y en las capitales de los estados. Aos ms tarde la expresin

se simplific. Entonces era lobbyist y ya se haba extendido razonablemente hasta

Washington. Apareci la adaptacin del lobby, que ya no sala de espera, sino ms

precisamente pasillo, antesala; de manera que tampoco debe descartarse del todo la

posibilidad de que en realidad la expresin haya visto luz en el lobby del Hotel Willard,

de la capital estadounidense en la dcada de 1830.47 Los primeros intentos de regular el

lobbying se remontan al siglo XIX en los Estados Unidos. Ya en 1876 la Cmara de

47Armando Alonso Pieiro, El quinto poder: teora y prctica del lobbying, Buenos Aires, EdicionesMacchi, 1992, pp. 3-5; Cass R. Sandak,Lobbying, New York, Twenty-First Century Books, 1995, p. 7.


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Representantes adopt una resolucin que exiga el registro de los lobbistas en el

secretariado de la Cmara.

De acuerdo con el tratadista Walter F. Carnota, en 1905 los lobbies empezaron a

establecer oficinas con vocacin de permanencia en el permetro de la capital

norteamericana, y en 1913 el presidente Woodrow Wilson exigi que se retiraran de la

misma. En la dcada de 1920 cuando comenz a catalogarse al lobbying como una

actividad utilizada por grupos de presin.48

1.4.2 Definiciones.

Lo que para algunos es una organizacin para otros es una actividad. Por mi parte no

pretendo hacer una diseccin semntica del trmino, sobre eso ya se ha escrito,49 por lo

tanto me abocar, en este apartado, a sealar y comentar algunas de las definiciones ms

importantes, algunas que se han mantenido con el paso de los aos y otras que son

cronolgicamente ms novedosas, aunque asumo que comparto ms la idea de quienes

identifican al trmino como una actividad.

Al momento de realizar una investigacin es preciso definir y delimitar los

conceptos que se utilizan, con el fin de evitar confusiones y malentendidos. El trmino

fundamental de esta investigacin es el cabildeo (o su significacin anglosajona

lobbying) y sus principales derivaciones: cabildero, cabildear, etc.

48 Walter F. Carnota, La expansin de los lobbies en Estados Unidos y Europa Occidental, enElDerecho, Buenos Aires, 8 de julio de 1991.49 Al respecto vase el interesante trabajo de Julio Portales Anlisis semitico-histrico del trminolobby enAlternancia poltica o transicin democrtica, Mxico, Comisin Nacional de DerechosHumanos, 2004, pp. 81-91.


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Segn elDiccionario Universal de Trminos Parlamentarios, por Cabildear se

entiende lo siguiente: verbo que deriva del sustantivo cabildo y ste a su vez del latn

capitulum, comunidad. Es sinnimo de intrigar y equivale a cabalaren portugus; to

lobby, en ingls; briguer, en francs; intrigieren, en alemn y brigare, en italiano.50

Por

cabildear se entiende la actividad y maa que se realiza para ganarse voluntades en un

cuerpo colegiado o corporacin.51

La definicin que brinda el Diccionario de la Real Academia Espaola, es una

definicin genrica, que engloba los diversos significados que le han dado al trmino

acadmicos, profesionales de la actividad, periodistas y polticos, a lo largo de varios

aos de estudio, prctica y observacin del cabildeo.

Algunos autores la circunscriben nicamente al mbito legislativo y otros la

extienden a los poderes Ejecutivo y Judicial, pero siempre dentro de los rganos de

gobierno, es decir, de los tomadores de decisiones pblicas.

Un trabajo clsico entre los clsicos sobre el lobbyinges sin duda el de Lester

Milbrath,52 aunque data de hace ms de cuarenta aos, sigue siendo el libro de cabecera

de los estudiosos y profesionales de la actividad. Este autor es de los que consideran al

cabildeo como una actividad de estimulacin y transmisin de comunicacin por

parte de alguien diferente a un ciudadano [u organizacin] que opera en su propio

50 David Vega Vera, Cabildear enDiccionario Universal de Trminos Parlamentarios, Cmara deDiputados del H. Congreso de la Unin. Comit del Instituto de Investigaciones Legislativas, LVIILegislatura. Miguel ngel Porra, Mxico, 1998.51Diccionario de la Real Academia Espaola, 19 edicin.52L. Milbrath, The Washington Lobbyist, Chicago, Rand McNally, 1963.


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nombre, hacia alguien que toma decisiones de gobierno, con la esperanza de influir en

su decisin.53

Samuel E. Finer54

considera que lo trascendente de esta actividad es la intencin

de las organizaciones (grupos de inters y grupos de presin) de influir sobre el

gobierno. Por lo tanto engloba dentro del trmino lobby al conjunto de organizaciones

que se ocupan, en cualquier momento, de influir sobre la poltica (policy) de los

organismos pblicos en su propio inters; a diferencia de los partidos polticos, nunca

pretenden asumir el Gobierno directo del pas pero su principal caracterstica es

intentar influir en l.55

En el Estudio preliminar a la obra de Finer, realizado por Juan Ferrando Bada,

se definen tres trminos clave:Lobby, Lobbying y Lobbyist, que en castellano se pueden

definir como Grupos que ejercen influencia, Cabildeo y Cabildero, respectivamente.

Estas son las definiciones ofrecidas por Ferrando:

Lobby: Grupos que ejercen influencia sobre cualquier autoridad pblica para

promover los intereses o causas de sus miembros;

Lobbying: La actividad ejercida, es decir todo esfuerzo para influir sobre el

Congreso respecto de cualquier asunto, llegando ante l, por la distribucin

de material impreso, concurrencia ante las Comisiones del Congreso,

entrevistas o tentativas con miembros de la Cmara, o por otros medios; y

Lobbyists: Alguien que, pagado, o por cualquier otra razn, procura influir o

evitar la aprobacin de determinada legislacin.56

53Ibd., pp. 7 y 8.54Samuel E. Finer,El imperio annimo. Un estudio del Lobby en Gran Bretaa,Madrid, Tecnos, 1966.

55Ibd., pp. 98 y 99.56Juan Ferrando Bada, Estudio Preliminar en Finer, op.cit., pp. 13-95. Las negritas son mas.


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El italiano Norberto Bobbio tambin hace su aportacin a la definicin del

trmino, apuntando de dnde es tomada la expresin, pero haciendo nfasis en la

intermediacin que hacen los representantes de los grupos de inters57

para allegar

informacin a quienes toman decisiones pblicas:

Lobbyinges una expresin tomada del corredor de los edificios parlamentarios y

de la entrada de los grandes recintos en que frecuentemente residen los

parlamentarios, se trata de una actividad o, mejor dicho, de unproceso ms bien

que de una organizacin. Es el proceso por medio del cual los representantes

de grupos de inters, actuando como intermediarios, ponen en conocimientode los legisladores o de los decision-makers los deseos de sus grupos. Por lo

tanto lobbyinges, sobre todo, una transmisin de mensajes de los grupos de

presin a los decision-makers por medio de representantes especializados (y

en algunos casos como Estados Unidos, legalmente autorizados).58

El hecho de que se trate de influir sobre rganos de gobierno, despierta no pocas

suspicacias sobre la latente posibilidad de que se puedan dar actos de corrupcin,

trfico de influencias o sobornos; por ello tambin existen definiciones que deslindan la

actividad de dichos actos:

El lobbyingno es trfico de influencias, ni sinnimo de soborno o corrupcin, se

trata muy al contrario, de una actividad civilizada profesional y constructiva, que

permite la participacin de empresas y ciudadanos en el proceso de toma de decisin de

los poderes pblicos.59

57 Se debe recordar que Bobbio es de los autores que utiliza los trminos grupos de inters y grupos depresin de manera indistinta o como sinnimos.58 N. Bobbio,Diccionario de poltica, Mxico, Siglo XXI, 1988, p.751. Las negritas son mas.59 Emiliano Alonso Pelegrn,El lobbying en la Unin Europea, Madrid, Ediciones Esic, 1995, p. 22.


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Tambin estn quienes definen al cabildeo como la actividad de las relaciones

pblicas con los poderes polticos:

El lobbying es el proceso de comunicacin de relaciones pblicas de una

organizacin, dirigido a los poderes pblicos y destinado a conseguir la adhesin

de stos para que orienten su toma de decisiones en el sentido deseado y

favorable a los intereses de la organizacin.60

El mismo autor diferencia ntidamente la actividad respecto de la organizacin:

El lobbyinges promovido generalmente por una empresa o grupo de presin, si

bien algunas organizaciones de carcter institucional o incluso los propios estados

o entes administrativos de carcter territorial (regiones, comunidades autnomas,

municipios, etc.) pueden ser sujetos promotores del lobbying; [es] ejercido

directamente por la organizacin a travs de sus empleados, o indirectamente por

profesionales del lobbyingllamados lobbistas, mediante un contrato de prestacin

de servicios a cambio de una contraprestacin, casi siempre dineraria (...) El lobby

(agencia o despacho dedicada al ejercicio profesional del lobbying[cabildeo] en

representacin de las organizaciones que soliciten sus servicios a cambio de una

remuneracin econmica) no es un grupo de presin, ni el lobbyingconstituye el

grueso de su actividad.61

En el mismo sentido de definir el cabildeo y diferenciar los actores que realizan

ste, se encuentra el ensayo de Fernando F. Dworak, para quien el cabildeo es:

la actividad que los grupos de presin van a realizar, ya sea por s mismos o a

travs de intermediarios como consultores externos, para influir en las polticas

pblicas. Gran parte del cabildeo consiste en acumular informacin til(poco

60Jordi Xifra,Lobbying. Cmo influir eficazmente en las decisiones de las instituciones pblicas,Barcelona, Gestin 2000, 2000. p.2661Ibd. pp. 25-27.


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conocida) y encontrar maneras de canalizarla a quienes puedan incidir en la

toma de decisiones.62

Se debe dejar claro que el cabildeo no es nicamente una herramienta de los

poderosos o de quienes pueden pagar a una agencia especializada. En Mxico existen

esfuerzos por acercar el cabildeo a organizaciones sociales que no pretenden obtener un

beneficio en trminos econmicos, sino por el contrario, utilizar este mecanismo como

herramienta de autogestin ante proyectos gubernamentales. El Movimiento Ciudadano

por la Democracia, que imparte cursos a organizaciones ciudadanas sobre el cabildeo

para que puedan interrelacionar con rganos de gobierno, define el cabildeo:

[como] la poltica del lobby, la cual consiste en hacer arreglos o lograr acuerdos no

pblicos entre polticos; es la capacidad para alcanzar un cambio especfico en un

programa o proyecto gubernamental, tambin es la capacidad de influir en un actor

con poder de decisin.63

Si bien en esta investigacin utilizo el trmino cabildeo o su versin anglosajona

lobbying, existen quienes defienden la idea de deslindar el lobbyingdel cabildeo, por

tratarse ste ltimo de una connotacin que tiene que ver nicamente con una instancia

de un orden de gobierno, el cabildo del orden municipal:

Lobbyinges un vocablo de origen anglosajn, que se define en castellano como

ejercer presiones; tratar de convencer; intentar neutralizar, modificar o influir en

las decisiones de la autoridad pblica.

62Fernando F. Dworak, El cabildeo a las legislaturas. Notas de estudio,La Gaceta de Ciencia Poltica,Mxico, ITAM, ao 1, nmero 1, Otoo / invierno 2000, pp. 189.(Las negritas son mas).63 Movimiento Ciudadano por la Democracia,Manual de Cabildeo, Mxico, 1998, pp. 3 y 8.


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El trmino Lobbying forma parte del lenguaje con el que se expresan todos

aquellos que se relacionan, de una u otra forma, con el poder pblico (...) El

Diccionario de la Real Academia Espaola define al vocablo cabildear como:

gestionar con actividad y maa para ganar voluntades en un cuerpo colegiado o

corporacin. (...) El trmino cabildeo se asocia de manera directa con la actividad

que se lleva a cabo en los municipios (...) Sostenemos que el trmino cabildo debe

seguir acotado a su uso municipal, y no hay que asociarlo con una actividad

relacionada con acciones e instancias jurdicamente ajenas al medio municipal .. .

Es lo mismo ser lobbyista que cabildero? Es la propia profesionalizacin de la

actividad la que va dando puntualidad a los trminos, y de hecho, el uso del

lenguaje as lo determina, puesto que, ms all de cualquier definicin, las palabras

se prueban en su uso diario (...) No se puede entender el Lobbying sin la

negociacin poltica, sin el diseo estratgico; tampoco es posible hacerlo sin un

componente clave, que son los medios de comunicacin (...) Una estrategia seria

crea las condiciones idneas para que eso suceda, pero jams busca sustituir a la

autoridad. Hacer pensar a un cliente que lo har, es engaarlo.64

Al respecto tambin se ha dicho que utilizar cabildeo como traduccin de

lobbyinges reducir demasiado una expresin inglesa de amplio significado:

Con una expresin inglesa de tan amplio significado, su homologacin con un

trmino hispano como cabildeo sera reducirla a una de sus primeras

designaciones: solamente a la derivada del trmino arquitectnico propio de los

parlamentos y no de otras instancias oficiales. (...) El Diccionario de la Lengua

Espaola nos dice que cabildo es: Cuerpo de eclesisticos capitulares de una

catedral o colegiata. Ayuntamiento. Junta de un cabildo o sitio donde se celebra.

Junta de hermanos de una cofrada y el verbo cabildear Gestionar con habilidad y

64Sebastin Lerdo de Tejada y Luis Antonio Godina,El Lobbying en Mxico, Mxico, LTG-Porra, 2004,pp.15-17.


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maa para ganar voluntades en un cuerpo colegiado o corporacin (...) En la

primera acepcin la palabra cabildo tiene una connotacin eclesistica, pues en

su origen fue un sinnimo de la palabra captulo, que deriv de la voz latina

capitulumi cuyo significado era reunin de religiosos. Por tanto, slo se aplica a un

Gobierno, al Parlamento y a los tribunales cuando tienen una organizacin

colegiada, no as para el Poder Ejecutivo (...) Sin embargo, en la definicin del

verbo intransitivo cabildearya se ve una transpolacin que le permite ser aplicado

tambin a una corporacin, que bien podra ser el Gobierno.65

Sin embargo, debe sealarse que, no obstante lo anterior, en Mxico existen

otras agencias que s utilizan el trmino cabildeo, incluso han conformado la llamada

Asociacin Nacional de Profesionales del Cabildeo.66

1.4.3 Tipologa.

De acuerdo con su naturaleza, metodologa, actores, quin lo promueve, tcticas y

tcnicas utilizadas. El cabildeo puede ser de varios tipos, los principales los enuncio

enseguida.

1.4.3.1 Cabildeo directo.

Como su nombre lo dice, es el ejercido directamente ante los poderes pblicos sin

actuar a travs de la opinin pblica o de los partidos polticos. Se basa en la

participacin directa en los procesos de decisin pblica, ya sea mediante las vas

legales de participacin en stos y/o a travs del contacto directo con el funcionario o

parlamentario correspondiente. Aunque es directo, no necesariamente lo ejerce la

organizacin que intenta tutelar sus intereses, sino que tambin lo puede ejercer una

65 Julio Portales, op. cit.66Milenio Diario, 8 de octubre de 2002, p. 19; www.eleconomista.com.mx, 6 de mayo de 2003.


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agencia especializada que ofrece sus servicios para mediar entre el grupo y los

diferentes rganos de gobierno, lo que le da el estatuto de directo es que est dirigido a

los tomadores de decisiones, sin recurrir a tcticas como la manifestacin pblica,

desplegados en la prensa u otro tipo de formas de influir en la opinin pblica.

1.4.3.2 Cabildeo indirecto

Este tipo de cabildeo tambin es conocido como movilizacin de la base. Tiene su

plataforma estratgica en la movilizacin de la opinin pblica mediante peticiones,

telegramas, cartas o llamadas del pueblo a los decisores polticos, bajo la apariencia de

la espontaneidad. Incluye tambin la estrategia que pretende crear un estado de opinin

favorable a los intereses reivindicados para reforzar la presin sobre los poderes

pblicos. La articulacin de esta forma de actuacin se realiza mediante la accin sobre

los medios colectivos de comunicacin.67

Segn Xifra, este juicio de categorizacin ha dado lugar a una identificacin

entre el old lobbying (viejo cabildeo) basado en la corrupcin y preponderante en el

siglo XIX en EEUU, y el new lobbying(nuevo cabildeo) fundado en tcnicas no corruptas

() ya no tanto en el trato directo con los parlamentarios norteamericanos sino en la

construccin de acciones sobre la opinin pblica.68

1.4.3.3 Cabildeo profesional

Es el tipo de cabildeo ejercido por profesionales autnomos del lobbyinglobbyistas o

cabilderos independientes o integrados en una agencia profesional en representacin

de una organizacin y a cambio de una remuneracin (generalmente econmica). Su

67 J. Xifra, op.cit. p. 29.68Ibd.


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naturaleza jurdica es la del contrato de prestacin de servicios. Como sealo lneas

arriba, a estas agencias profesionales Duverger las identifica como oficinas tcnicas o

pseudogrupos de presin.69

1.4.3.4 Cabildeo empresarial

Es promovido por una empresa individual, aunque tambin lo promueven

multinacionales o empresas nacionales econmicamente importantes. Por lo regular este

sector promueve el cabildeo cuando sus intereses se ven amenazados o cuando desean

obtener algn tipo de privilegio.

1.4.3.5 Cabildeo administrativo o gubernamental

Es la accin realizada por grupos de presin o agencias especializadas que tienen como

objetivo incidir en la toma de decisiones pblicas emanadas, principalmente, del Poder

Ejecutivo: contactos, formales o informales, con los secretarios de Estado o inclusive

con el mismo jefe del Ejecutivo.

1.4.3.6 Cabildeo legislativo

Hoy en da, la elaboracin de las leyes es cada vez ms dual en cuanto a la participacin

en la misma de los dos poderes normativos del Estado: el Ejecutivo y el Legislativo. Por

ello y por ser un factor importante para los fines de esta investigacin, a continuacin se

da cuenta, de manera ms detallada, del llamado cabildeo legislativo.

Es aquel que se ejerce por grupos, gremios, gobiernos locales u oficinas

especializadas (pblicas o privadas) entre otras organizaciones, ante el Poder

69 Duverger, op.cit. pp. 381 y 382.


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Legislativo. Lo que cabe preguntarse es por qu el Poder Legislativo es visto como un

objetivo para el cabildeo? La respuesta podra resumirse en dos razones:

1) El debilitamiento de las estructuras corporatistas ha colaborado a que las

legislaturas adquieran un mayor perfil en la vida pblica. Los contactos cupulares entre

el gobierno y los grupos de presin dieron paso a una relacin ms competitiva por

parte de los segundos por acceder a las decisiones pblicas. Aunque es pertinente

sealar que en la actualidad, en el caso mexicano, las estructuras corporatistas que se

han desgastado son las obreras y campesinas al mismo tiempo que se han fortalecido

otras estructuras de corte corporativo como las cmaras empresariales.

2) La creciente diversificacin de la sociedad ha fomentado la aparicin de

nuevos intereses que los partidos polticos han sido incapaces de asimilar. Los

movimientos o grupos se acercan a las legislaturas con el fin de buscar un foro para

expresar sus opiniones.70

Para abundar en lo anterior se puede decir que otras causas son:

a) La capacidad del Legislativo para modificar polticas pblicas, aunque enmuchas ocasiones sta se limite a responderle de manera negativa al Ejecutivo.

b)

La publicidad: aun cuando una iniciativa pueda tener altas posibilidades de noser aprobada, de todas formas puede atraer la atencin de los medios masivos de

comunicacin. La legislatura provee un importante foro para el debate y la

deliberacin, y ofrece un foco legtimo para la atencin de los medios.

70 Vase Ulrik Liebert, Parliamentary Lobby Regimes, en H. Dring, Parliaments and Majority Rulein Western Europe, Nueva York, St. Martns Press, 1995, p. 498.


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c) Las legislaturas son instancias importantes para la articulacin de los diversosintereses.71

Una legislatura va a ejercer mayor o menor influencia en la toma de decisiones

segn el pas del que se trate as como de la poltica pblica que est en debate.

Tambin debe tomarse en cuenta que las legislaturas no solamente transforman o crean

leyes, sino tambin tienen otros corolarios en el sistema poltico como legitimar

acciones del gobierno y al sistema mismo en conjunto, ser un foro deliberativo de los

principales problemas de una nacin, articular las opiniones y los inters de la sociedad,

solucionar conflictos y discrepancias, y tambin vigilar al Ejecutivo.72 Por lo tanto los

grupos u organizaciones no se van a aproximar a una asamblea legislativa nicamente

por su capacidad para cambiar proyectos de ley.73

Las legislaturas sern objetivo de los cabilderos, en tanto posean una capacidad

independiente para afectar las consecuencias de una poltica o legislacin; y sern

medio o conducto, en tanto permitan a los grupos atraer la atencin de los medios y del

gobierno.

Al buscar influir en las decisiones pblicas emanadas de un parlamento, los

grupos de presin por s mismos o bien a travs de las agencias de cabildeo, pueden

llegar a establecer esencialmente cuatro tipos de relaciones con los legisladores:

71 Philip Norton (ed.), Legislatures, Oxford, Oxford University Press 1990, pp.7-11.72 Al respecto vase Robert Packenham, Legislatures and Political Development, en Philip Norton (ed.)op.cit. pp.81-95.73 F. Dworak, op.cit.p.194


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1) Pueden tener a sus representantes entre los parlamentarios.

2) Los grupos financian la eleccin de candidatos que puedan representar sus

intereses en la legislatura. Los legisladores se vuelven representantes de las

organizaciones que los financian.

3) Los grupos de presin pueden contar con la ayuda de legisladores a quienes se

les informa de sus opiniones, llegando los segundos a hablar de vez en cuando a su

nombre, o incluso hasta realizar algunas actividades como presentar iniciativas al pleno

o proponer enmiendas a determinadas piezas de legislacin.

4) Habr casos en los que el grupo trate de influir sobre toda o gran parte de la

legislatura mediante la organizacin de movimientos de base para hacer presin sobre

el parlamento.74

Las actividades del cabildeo que realizan los grupos de presin ante las

asambleas parlamentarias, pueden ser muy variados y es difcil encasillar estas

actividades pero quiz las ms recurridas sean las siguientes:

Comunicacin epistolar. Con el fin de presentar una demanda y socializarla

entre los legisladores los grupos llevan a cabo una campaa de comunicacin enviando

correspondencia a los legisladores. No obstante su auge, esta actividad es la menos

eficaz para influir en las decisiones pblicas

1 el cabildeo de los grupos de presiÓn al poder legislativo …

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