amparo en revisiÓn 988/2018. recurrente ... · diversa causa de improcedencia advertida, prevista...
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AMPARO EN REVISIÓN 988/2018. RECURRENTE: **********.
PONENTE: MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN. SECRETARIO: ISIDRO MUÑOZ ACEVEDO.
Vo. Bo.
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día de dos mil
diecinueve.
VISTOS para resolver el recurso de revisión identificado al rubro
y;
RESULTANDO:
PRIMERO. Trámite y resolución del juicio de amparo. Por
escrito presentado el once de mayo de dos mil dieciséis en la Oficina
de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en el Estado
de Chihuahua, **********, por conducto de su representante **********,
demandó el amparo y protección de la Justicia Federal, contra las
siguientes autoridades y actos:
"III. AUTORIDADES RESPONSABLES:
1. El Delegado Estatal en Chihuahua del Instituto Mexicano del Seguro
Social.
2. El Titular de la Jefatura de Servicios Administrativos del IMSS.
3. El Titular de la Jefatura de Servicios Jurídicos del IMSS.
4. El Titular de la Coordinación de Abastecimiento y Equipamiento del IMSS.
AMPARO EN REVISIÓN 988/2018 [2]
5. El Encargado del Departamento de Conservación y Servicios Generales del IMSS.
6. La C. Saira Hazel Neri Gómez, en su carácter de operadora responsable de realizar el procedimiento de contratación CompraNet, de la Oficina de Adquisiciones de la Delegación Chihuahua del IMSS.
IV.- ACTO RECLAMADO:
1. De las autoridades responsables se reclama la convocatoria para participar en el procedimiento de contratación para la prestación del servicio de "Suministro de oxígeno domiciliario, para cubrir las necesidades del Instituto Mexicano del Seguro Social, Delegación Estatal en Chihuahua, para el año 2016", contenida en la licitación pública nacional electrónica “LA-019GYR009-E133-2016 Contratación del Servicio Sum. Oxígeno Domiciliario".
La quejosa señaló como derechos violados los contenidos en los
artículos 14, 16, 28 y 134 de la Constitución Federal. Narraron los
antecedentes del caso y expresaron los conceptos de violación que
estimaron pertinentes.
Correspondió conocer de la demanda de amparo, por cuestión
de turno, al Juzgado Octavo de Distrito en el Estado de Chihuahua,
donde mediante auto de doce de mayo de dos mil dieciséis se admitió
a trámite y se registró con el expediente **********.
Agotados los trámites de ley el Juez de Distrito dictó sentencia el
veintinueve de mayo de dos mil diecisiete, en la que sobreseyó en el
juicio1.
SEGUNDO. Recurso de revisión. Inconforme con la
determinación anterior la parte quejosa, por conducto de su autorizado
**********, interpuso recurso de revisión en su contra, del cual conoció
el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del
Décimo Séptimo Circuito con el expediente **********.
En sesión de veintiuno de junio de dos mil dieciocho, se dictó
1 Tomo II del juicio de amparo **********, páginas 115 a 121 vuelta.
AMPARO EN REVISIÓN 988/2018 [3]
sentencia en la que se determinó remitir el
expediente a este Alto Tribunal para que
conociera respecto a la inconstitucionalidad del
artículo 61, fracción XXII, de la Ley de Amparo,
por considerar que transgrede el derecho de tutela judicial efectiva,
acceso a la justicia y tutela judicial, consagrados por el artículo 17 de
la Constitución Federal y 25 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, en virtud de que veda injustificadamente la
posibilidad de someter a escrutinio constitucional violaciones a
derechos fundamentales, al ser materia de su competencia2.
TERCERO. Trámite de la solicitud de ejercicio de la facultad
de atracción. Por acuerdo de uno de agosto de dos mil dieciocho, el
Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación admitió a
trámite la solicitud de ejercicio de la facultad de atracción, la registró
con el número 482/2015 y, finalmente, ordenó que se turnara a la
ponencia del Ministro Alberto Pérez Dayán y se radicara en la
Segunda Sala.
El asunto de referencia fue resuelto por la Segunda Sala de este
Alto Tribunal y en sesión del diecisiete de octubre de dos mil
dieciocho, se determinó ejercer la facultad de atracción al considerar
que los temas que subsistían en el recurso de revisión revisten un
interés relevante, y resultan excepcionales pues era necesario
establecer si el artículo 61, fracción XXII, de la Ley de Amparo,
transgrede el derecho de tutela judicial efectiva, acceso a la justicia y
tutela judicial, consagrados por el artículo 17 de la Constitución
Federal y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
en virtud de que veda injustificadamente la posibilidad de someter a
escrutinio constitucional violaciones a derechos fundamentales.
2 Páginas 80 a 90 vuelta del RA **********.
AMPARO EN REVISIÓN 988/2018 [4]
CUARTO. Recurso de revisión. Recibidos los autos en esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación, mediante proveído de
veintiuno de noviembre de dos mil dieciocho, su Presidente determinó
que éste asumiría su competencia originaria para conocer del recurso
de revisión, y ordenó su registro con el número de amparo en revisión
988/2018; asimismo, turnó el expediente para su estudio al Ministro
Alberto Pérez Dayán; ordenó su radicación en la Segunda Sala de
este Alto Tribunal y, en la misma providencia, ordenó notificar al
Agente del Ministerio Público de la Federación.
Por acuerdo de cuatro de enero de dos mil diecinueve, el
Presidente de la Segunda Sala, determinó que ésta se avoca al
conocimiento del asunto y ordenó remitir el expediente relativo al
Ministro ponente para la elaboración del proyecto de resolución
respectivo.
El proyecto de sentencia fue publicado de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 73 y 184 de la Ley de Amparo en vigor; y
CONS I DERANDO :
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver
este recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), de la Ley de
Amparo; y, 21, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, con relación a lo previsto en los puntos
Primero y Segundo, fracción III, del Acuerdo General 5/2013, del Pleno
de este Alto Tribunal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el
veintiuno de mayo de dos mil trece, en virtud de que del asunto
conoció, inicialmente, el Segundo Tribunal Colegiado en Materias
AMPARO EN REVISIÓN 988/2018 [5]
Penal y Administrativa del Décimo Séptimo
Circuito en el recurso de revisión ********** y, en
sesión de veintiuno de junio de dos mil
dieciocho, resolvió, entre otras cuestiones,
remitir el asunto a esta Suprema Corte para que conociera respecto de
la inconstitucionalidad del artículo 61, fracción XXII, de la Ley de
Amparo, considerando que transgrede el derecho de tutela judicial
efectiva, acceso a la justicia y tutela judicial, consagrados por el
artículo 17 de la Constitución Federal y 25 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, en virtud de que veda
injustificadamente la posibilidad de someter a escrutinio constitucional
violaciones a derechos fundamentales, al ser materia de su
competencia.
SEGUNDO. Oportunidad y legitimación. Este aspecto no será
materia de análisis por esta Segunda Sala, toda vez que el Tribunal
Colegiado de Circuito que previno en el conocimiento del asunto,
determinó que el recurso de revisión se interpuso oportunamente y
por parte legitimada para ello3.
TERCERO. Antecedentes. Para estar en aptitud de examinar la
materia del presente recurso, es importante tener presentes los
siguientes antecedentes:
I. Demanda de amparo. Por escrito presentado en la Oficina de
Correspondencia Común a los Juzgados de Distrito en el Estado de
Chihuahua, **********, por conducto de su representante **********,
demandó el amparo y protección de la Justicia Federal, contra la
convocatoria para participar en el procedimiento de contratación para
la prestación del servicio de: "SUMINISTRO DE OXÍGENO DOMICILIARIO,
PARA CUBRIR LAS NECESIDADES DEL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO
3 Fojas 81 a 81 vuelta del Amparo en Revisión **********.
AMPARO EN REVISIÓN 988/2018 [6]
SOCIAL, DELEGACIÓN ESTATAL EN CHIHUAHUA, PARA EL AÑO 2016",
contenida licitación pública nacional electrónica "LA-019GYR009-E133-
2016 CONTRATACIÓN DEL SERVICIO SUM. OXÍGENO DOMICILIARIO".
De la demanda conoció por razón de turno el Juez Octavo de
Distrito en el Estado de Chihuahua. Seguidos los trámites de ley dictó
sentencia el veintinueve de mayo de dos mil diecisiete, en la que
sobreseyó en el juicio4.
Lo anterior atendiendo a las siguientes consideraciones
esenciales:
En principio, el Juez Federal se avocó al análisis de las causas
de improcedencia, y decretó el sobreseimiento en el juicio, al
considerar que se actualizaba la causal de improcedencia
establecida en el artículo 63, fracción IV de la Ley de Amparo.
Lo anterior toda vez que 0la parte quejosa reclama la
convocatoria para participar en el procedimiento de
contratación para la prestación del servicio de suministro de
oxígeno domiciliario para cubrir las necesidades del Instituto
Mexicano del Seguro Social. Sin embargo, dicha actuación "no
reúne las características de imposible reparación, toda vez que sus
consecuencias no afectan de manera directa e inmediata alguno de los
derechos sustantivos previstos en la Constitución Federal".
Ello, en virtud de que los procedimientos de licitación pública
"constituyen procedimientos administrativos seguidos en forma de
juicio". Razón por la que "el quejoso previo a la promoción del
presente juicio de amparo, debió haber esperado al dictado de la
resolución con la que culminó dicho procedimiento, para una vez
actualizado dicho supuesto, haber hecho valer todas las violaciones
procesales que hubiere considerado que se cometieron a lo largo de
dicho procedimiento".
4 Ibíd., páginas 772 a 810.
AMPARO EN REVISIÓN 988/2018 [7]
Pues la convocatoria que en esta vía reclama, "no
se considera que sea un acto de imposible reparación, ya
que su sola emisión no afecta materialmente en perjuicio
de la moral quejosa sus derechos sustantivos".
II. Recurso de revisión. Inconforme con la determinación
anterior la quejosa, por conducto de su autorizado **********, interpuso
recurso de revisión en su contra, del cual conoció el Segundo Tribunal
Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo
Circuito con el expediente **********.
En sesión celebrada el diez de mayo de dos mil dieciocho, el
referido órgano colegiado ordenó se diera vista a la quejosa con la
diversa causa de improcedencia advertida, prevista en la fracción XXII
del artículo 61 de la Ley de Amparo.
Atendiendo a lo manifestado por la quejosa, el Tribunal
Colegiado estimó que lo procedente era solicitar a esta Suprema Corte
de Justicia de la Nación que atraiga para su conocimiento el recurso
de revisión de que se trata, en virtud de que se debe establecer "si es
factible impugnar algún precepto de la Ley de Amparo al desahogar la vista y si
el artículo 61, fracción XXII, de dicha ley viola los derechos fundamentales de
protección judicial, tutela efectiva y acceso a la justicia al considerar como
causa de impugnación la cesación de efectos".
CUARTO. Estudio. De la relatoría de antecedentes antes
elaborada y de los diversos agravios formulados por la parte
recurrente –los cuales no se reproducen ya que serán sintetizados al analizar en lo
individual los puntos jurídicos materia de la presente revisión–, así como del
escrito mediante el cual se desahoga la vista a que se refiere el
precepto 64 de la ley de la materia, se advierte que la litis, materia de
conocimiento de este Alto Tribunal, estriba en determinar:
AMPARO EN REVISIÓN 988/2018 [8]
1) Si al desahogar la vista que se da a la parte quejosa en
términos del segundo párrafo del artículo 64 de la Ley de
Amparo, es factible impugnar la constitucionalidad del
precepto que prevé la causa de improcedencia advertida
oficiosamente por el tribunal de amparo; y
2) Si el artículo 61, fracción XXII, de la Ley de Amparo, al
establecer que el juicio de amparo es improcedente cuando
el objeto o materia del acto reclamado haya dejado de
existir, transgrede el derecho humano de acceso a la tutela
jurisdiccional efectiva.
1. Posibilidad de impugnar un precepto de la Ley de Amparo
al momento de darse la vista en términos del artículo 64 del
mismo ordenamiento legal. En principio, debe examinarse si, como
lo pretende hacer valer la parte recurrente, es dable que los
justiciables puedan plantear la regularidad constitucional del precepto
de la Ley de Amparo que prevé la causa de improcedencia advertida
oficiosamente por el Tribunal Colegiado al conocer de un recurso de
revisión.
En otras palabras, debe dilucidarse si el acto por virtud del cual
se le da vista al quejoso, en términos del artículo 64 de la Ley de
Amparo, puede estimarse como acto de aplicación de la norma
impugnada en su perjuicio y, por ende, si es susceptible de ser
impugnado a través del escrito mediante el cual el quejoso desahoga
la vista respectiva.
A fin de resolver el anterior problema jurídico, es necesario
examinar los criterios que este Tribunal Constitucional ha establecido
sobre la posibilidad de combatir los preceptos de la Ley de Amparo en
el presente medio de control constitucional, así como los precedentes
AMPARO EN REVISIÓN 988/2018 [9]
relevantes que esta Corte ha emitido respecto a
la vista que debe darse conforme al artículo 64
de la ley de la materia.
1.1. La posibilidad de impugnar la
constitucionalidad de la Ley de Amparo. En principio, se tiene en
cuenta que el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación,
al resolver el recurso de reclamación 130/2011, determinó que, "a
través de los recursos previstos en la Ley de Amparo, a instancia de parte,
procede excepcionalmente que este Alto Tribunal examine la constitucionalidad
de las disposiciones de ese ordenamiento aplicadas dentro del juicio
constitucional".
Al respecto, el Pleno consideró que esa posibilidad se funda en
el hecho de que, si a virtud del precepto 1 de la Constitución General
de la República "se permite oficiosamente declarar la inconstitucionalidad de
cualquier norma invocada por aquellos juzgadores primarios", entonces, esa
disposición de rango supremo "también les permite analizar la
constitucionalidad de todo tipo de normas generales, incluidas las de la propia
Ley de Amparo, ya sea que se hubiesen materializado en el procedimiento, en la
resolución de la primera instancia, o que pudieran ser necesarias para resolver
la revisión", pues el artículo 1 de la Constitución Federal no hace
salvedad alguna.
Máxime que si la misión de la Ley de Amparo "es la de garantizar la
eficacia de los derechos humanos, resulta imprescindible que los órganos
jurisdiccionales a quienes corresponde aplicarla vigilen que su contenido no los
haga nugatorios en el ámbito procesal".
En esa inteligencia, cuando un órgano jurisdiccional competente
para conocer del juicio de amparo actualice algún supuesto normativo
de la Ley de Amparo, "también se abre la posibilidad de enjuiciar la
disposición legal que lo faculte para actuar en el sentido que lo hizo, a
AMPARO EN REVISIÓN 988/2018 [10]
condición de que tal cuestión trascienda al sentido de la decisión y se plantee
en los agravios de alguno de los recursos instituidos dentro de dicha ley", ya
que en estos casos la pretensión directa e inmediata del interesado
"no es la de obtener la declaración de inconstitucionalidad del fundamento del
acto reclamado, sino la de evitar que el juzgador de amparo apoye su resolución
definitiva, o algún acto procesal, en un precepto de ese ordenamiento que el
afectado considere que le resulta lesivo por inconstitucional".
Esto es así, ya que las decisiones que en su momento se
podrían emitir al analizar dicha ley "no tendrían como propósito examinar el
sustento legal del acto o actos reclamados de las autoridades responsables,
sino que solamente perseguirían la finalidad de juzgar, a través del recurso que
proceda, la regularidad constitucional de las disposiciones que norman el
trámite y resolución del juicio de amparo", y en su caso, para que se dejen
de aplicar en un asunto en concreto, sin que por ello se prejuzgue
sobre la constitucionalidad de los actos reclamados.
Por tal motivo, el Pleno de este Alto Tribunal sostuvo que, a fin
de asegurar que las partes en el juicio de amparo "tengan a su alcance la
posibilidad legal de impedir que en un caso concreto se les apliquen
disposiciones de la Ley de Amparo que pudieran ser contrarias a la
Constitución Federal […] a instancia de los justiciables, también procede el
análisis de los agravios respectivos, a fin de que esta Suprema Corte de Justicia
de la Nación los analice en los recursos de su competencia", sin menoscabo
de que cuando observe que alguna disposición de dicho ordenamiento
se aparta del texto constitucional, sin necesidad de agravio de la parte
interesada, lo declare así para los mismos efectos.
Lo anterior encuentra explicación en la circunstancia de que "si
bien es cierto la Ley de Amparo es reglamentaria de preceptos de la Norma
Fundamental, tampoco es equivalente a ésta, y por ende, no debe escapar al
control de su regularidad constitucional", sobre todo porque ni la
AMPARO EN REVISIÓN 988/2018 [11]
Constitución Federal, ni la propia Ley de
Amparo, prohíben la impugnación de las
normas contenidas en este último
ordenamiento.
Además, conforme al texto vigente del artículo 1 de la
Constitución Federal, y a lo dispuesto en el artículo 25 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Estado Mexicano
"está obligado a proporcionar a los justiciables un recurso sencillo, rápido y
efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que los ampare contra actos
que violen sus derechos fundamentales" reconocidos por la Constitución
Federal, la ley o dicha Convención, lo cual implica que es obligación
de los tribunales procurar "que ninguna disposición secundaria quede al
margen de la posibilidad de someterla a su contraste con dicha Constitución,
pues ésta es una de las formas de favorecer la protección más amplia de las
personas", en la medida en que tendrán legitimación aun para proponer
que esta Suprema Corte revise si, efectivamente, el ordenamiento
garante de sus derechos humanos cumple o no con los lineamientos
procesales que marca la Norma Fundamental en sus artículos 103 y
107, o en cualquiera otra de sus disposiciones.
Atento a lo anterior, el Pleno sostuvo que es posible impugnar la
regularidad constitucional de los preceptos de la Ley de Amparo,
siempre que se actualicen las siguientes condiciones:
1) La emisión "de autos o resoluciones" concretas de los órganos
que conozcan del juicio de amparo;
2) La impugnación de normas de la ley de la materia "cuya
aplicación se actualice efectivamente" dentro de los asuntos de la
competencia de los órganos jurisdiccionales que conocen de ese juicio
"y que trasciendan al sentido de la decisión adoptada"; y,
AMPARO EN REVISIÓN 988/2018 [12]
3) La existencia "de un recurso procedente contra el acto de aplicación
de los preceptos de esa ley tildados de inconstitucionales", en el cual pueda
analizarse tanto la legalidad de su acto de aplicación, "como la
regularidad constitucional de esas normas", en su caso.
Con relación a lo anterior, al resolver la queja 14/2014 esta
Segunda Sala sostuvo que, además de los requisitos apuntados, "debe
satisfacerse uno diverso aceptado jurisprudencialmente, relacionado con la
manera en que deben impugnarse las leyes en el juicio de control constitucional
y, en esa medida, prevalece el criterio de que el accionante está obligado a
presentar argumentos mínimos de impugnación".
Asimismo, al resolver el amparo en revisión 1227/2016, esta
Segunda Sala aclaró que la potencial inconstitucionalidad o
inconvencionalidad de un precepto de la Ley de Amparo "sólo implica
que se inaplique al caso concreto y que trascienda a la sentencia de amparo
respectiva, dependiendo de la regulación normativa que establezca y del vicio
de inconstitucionalidad que se advierta"; en caso contrario, la validez
constitucional y convencional del precepto impugnado conlleva que se
siga aplicando en el caso concreto.
De ahí que cuando se impugne la constitucionalidad de algún
precepto de la Ley de Amparo, "no debe tenerse como acto reclamado
destacado, tampoco debe llamarse a juicio a las autoridades legislativas que
expidieron la ley indicada ni, en su caso, reponer el procedimiento del juicio
para tal efecto", ni por ende, el pronunciamiento respecto a la
constitucionalidad o convencionalidad del artículo, tiene por qué verse
reflejado en un punto resolutivo de la sentencia de amparo respectiva.
Las anteriores consideraciones se encuentran plasmadas en la
jurisprudencia 2a./J. 45/2016 (10a.) y la tesis 2a. XCIX/2017 (10a.),
que se leen, respectivamente, bajo los siguientes rubros:
AMPARO EN REVISIÓN 988/2018 [13]
"LEY DE AMPARO. PARA QUE PROCEDA EL ANÁLISIS DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE SUS PRECEPTOS EN LOS RECURSOS COMPETENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, DEBEN SATISFACERSE ENTRE OTROS REQUISITOS,
EL RELATIVO A LA PRESENTACIÓN DE ARGUMENTOS MÍNIMOS DE IMPUGNACIÓN"5.
"RECURSO DE REVISIÓN. REGLAS PARA IMPUGNAR LAS DISPOSICIONES DE LA LEY DE AMPARO"6.
Finalmente, resulta importante tener en cuenta que, al resolver la
contradicción de tesis 361/2015, el Pleno de este Alto Tribunal sostuvo
que, cuando mediante algún recurso de los previstos en la Ley de
Amparo se cuestiona no sólo la legalidad del acuerdo o resolución
recurridos, "sino también se aduce la inconstitucionalidad de algún precepto
de la Ley de Amparo aplicado en el acuerdo o resolución impugnados, la
competencia para conocer del recurso correspondiente recae en el órgano al
cual corresponde el conocimiento del asunto con base en la actuación
recurrida".
Ello, "a menos que se actualice algún supuesto el cual justifique que un
órgano diferente resuelva el asunto, como sería el ejercicio de la facultad de
atracción por parte de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación".
El anterior precedente dio lugar a la jurisprudencia
P./J. 1/2017 (10a.) intitulada: "REVISIÓN EN AMPARO INDIRECTO. CUANDO
SE CUESTIONA LA CONSTITUCIONALIDAD DE ALGÚN PRECEPTO DE LA LEY
DE AMPARO, TANTO LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN COMO
LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO SON COMPETENTES PARA
CONOCER Y RESOLVER EL RECURSO, CON BASE EN EL SISTEMA DE
COMPETENCIAS ORIGINARIA Y DELEGADA, SIN ATENDER AL TEMA DE
5 Consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 29. Abril de 2016. Tomo II. Página: 1184. Décima Época. 6 Visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 43. Junio de 2017. Tomo II. Página: 1445. Décima Época.
AMPARO EN REVISIÓN 988/2018 [14]
CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS GENERALES INTRODUCIDO EN ESA
INSTANCIA"7.
1.2. Análisis de la vista establecida en el artículo 64 de la
Ley de Amparo. El segundo párrafo del precepto en cita establece
que, cuando un órgano jurisdiccional de amparo "advierta de oficio una
causal de improcedencia no alegada por alguna de las partes ni analizada por
algún órgano jurisdiccional inferior, dará vista al quejoso para que en un plazo
de tres días manifieste lo que a su derecho convenga".
El aludido enunciado normativo ha sido interpretado por el Pleno
de este Alto Tribunal al resolver la contradicción de tesis 325/2014, en
el sentido de que, en aras de respetar el derecho de audiencia y
encontrar equilibrio entre justicia pronta y seguridad jurídica, si el
órgano de amparo aprecia la posible actualización de alguna causal
de improcedencia no alegada por las partes ni analizada por el
inferior, debe dejarlo en lista y ordenar que se dé vista a la parte
recurrente con la decisión adoptada para que, previa notificación por
lista, manifieste lo que a su derecho convenga.
Pues "el objetivo de la disposición contenida en aquel párrafo es
respetar el derecho de audiencia, al otorgarle la oportunidad de exponer en
relación con esa causa de improcedencia". En consecuencia, la obligación
prevista en el precepto indicado surge cuando el órgano jurisdiccional
comparte la posibilidad de que se actualice un motivo de
improcedencia no alegado ni analizado con anterioridad.
De ahí que la vista a que se refiere el artículo 64, párrafo
segundo, de la Ley de Amparo, ha de efectuarse, en principio, cuando
la causa de improcedencia que se advierta de oficio no haya sido
alegada por una de las partes y, además, que no se haya analizado
7 Visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 39. Febrero de 2017. Tomo I. Página: 10. Décima Época.
AMPARO EN REVISIÓN 988/2018 [15]
por un órgano jurisdiccional que hubiere
conocido de la primera instancia del juicio de
amparo respectivo ante la imposibilidad de
impugnar lo que al efecto se determine por el
Tribunal de alzada de amparo.
Asimismo, el Pleno de este Alto Tribunal, al resolver la
contradicción de tesis 292/2015 precisó que el objetivo de la vista a
que se refiere el artículo 64 de la Ley de Amparo estriba en que "el
quejoso vea respetado su derecho de acceso a la jurisdicción y tenga la
oportunidad de defenderse en relación con una causa de improcedencia que se
advierta de oficio en una instancia terminal"; de ahí que tal obligación no es
exigible, en ningún caso, a los Tribunales Unitarios de Circuito y
Juzgados de Distrito en la tramitación y resolución de los juicios de
amparo indirecto, "en cuyo caso existen medios de impugnación que hacen
posible la revisión de las decisiones adoptadas por tales órganos
jurisdiccionales".
Con relación a lo antes expuesto, se puede afirmar que la
porción normativa en análisis constituye un reflejo del rechazo al
autoritarismo, rechazo que es propio de un Estado Constitucional de
Derecho, en donde "las decisiones de los órganos jurisdiccionales no son,
tan sólo, producto de la autoridad que el Estado les confiere, sino de un proceso
de deliberación racional y razonable, en el que las partes son sujetos activos a
través del proceso judicial y sus garantías".
Así las cosas, resulta clara la finalidad de la norma en cuestión,
consistente "en hacer efectivos los derechos de audiencia y de defensa, a
través del acceso a un sistema procesal diseñado para que el quejoso aporte los
argumentos que estime oportunos, con la finalidad de que el Tribunal Colegiado
de Circuito decida conforme a Derecho". Ya sea que, una vez analizadas
las manifestaciones de la parte quejosa, se reafirme la causa de
improcedencia advertida por dicho órgano, o bien "que, como resultado
AMPARO EN REVISIÓN 988/2018 [16]
de esas aseveraciones se supere el tema de improcedencia y se examine el
fondo del juicio de amparo".
Conforme a lo anterior, el Tribunal Pleno concluyó que, si la
finalidad del artículo 64 de la Ley de Amparo "consiste en hacer efectivos
los derechos de audiencia y de defensa, a través del acceso a un sistema
procesal diseñado para que el quejoso aporte los argumentos que estime
oportunos", con la finalidad de que el Tribunal Colegiado de Circuito
decida conforme a Derecho si es el caso de corroborar la causa de
improcedencia advertida o si ha de reflexionar sobre su aplicación al
caso concreto.
Luego, la oportunidad de defensa, que constituye el objeto de
dar audiencia al justiciable, "es exigible siempre ante cualquier tipo de
privación o restricción que el poder público efectúe a los derechos humanos del
gobernado e incluso, la circunstancia de que la ley no prevea ese derecho ante
un acto que lo perjudica, no libera a la autoridad de darle la debida oportunidad
de defenderse, en términos del artículo 14 constitucional". De ahí que "la vista
referida en el precepto legal citado debe darse aun cuando el órgano
jurisdiccional terminal estime que la causa de improcedencia es evidente".
Tales consideraciones fueron plasmadas en la jurisprudencia
P./J. 6/2017 (10a.), de rubro: "VISTA A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 64
DE LA LEY DE AMPARO. NO ES EXCUSA PARA OMITIRLA QUE LA CAUSA DE
IMPROCEDENCIA QUE SE ADVIERTA POR EL ÓRGANO COLEGIADO SÓLO
AFECTE PARCIALMENTE LA PROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO"8.
1.3. La permisión de impugnar la Ley de Amparo al darse la
vista establecida por el artículo 64. Una vez analizados los criterios
de este Alto Tribunal respecto de los aspectos jurídicos que atañen al
presente estudio, esta Segunda Sala concluye que es permisible a los
8Consultable en la: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 39. Febrero de 2017. Tomo I. Página: 12. Décima Época.
AMPARO EN REVISIÓN 988/2018 [17]
justiciables, al dárseles vista conforme al
artículo 64 de la ley de la materia, plantear la
inconstitucionalidad del precepto o
preceptos de la Ley de Amparo que prevean
la causa de improcedencia que oficiosamente advierte el Tribunal
en una instancia terminal.
Lo anterior, ya que la permisión de impugnar la regularidad
constitucional de los preceptos de la Ley de Amparo en ese momento
procesal, deriva de la necesidad y el deber de que se
cumplimenten con las finalidades últimas a que aspiran las
instituciones jurídicas acabadas de analizar, a saber: (I) que
ninguna disposición secundaria, como lo es la Ley de Amparo, quede
al margen de la posibilidad de someterla a su contraste con dicha
Constitución; y (II) que sea respetado el derecho del justiciable al
acceso a la tutela jurisdiccional efectiva, a fin de que tenga la
oportunidad de defenderse con relación a una causa de improcedencia
que se advierta de oficio en una instancia terminal.
En efecto, como se ha expuesto en la presente ejecutoria, el
hecho de que las partes puedan impugnar dentro del juicio de amparo
las disposiciones de la ley adjetiva que lo rige, parte de la base de que
si el objetivo de la Ley de Amparo es la de garantizar la eficacia
de los derechos humanos, resulta imprescindible que los órganos
jurisdiccionales a quienes corresponde aplicarla, vigilen que su
contenido no los haga nugatorios en el ámbito procesal.
En el entendido de que, si bien la Ley de Amparo es
reglamentaria de preceptos de la Norma Fundamental, lo cierto es
que no es equivalente a ésta, y por ende, no debe escapar al
control de su regularidad; pues ninguna norma secundaria puede
quedar al margen de ser contrastada con la Constitución Federal.
AMPARO EN REVISIÓN 988/2018 [18]
En ese tenor, proscribir que el justiciable pueda cuestionar la
regularidad constitucional de la norma o normas en que se funda la
causa de improcedencia advertida oficiosamente, implicaría
establecer una limitación injustificada a la posibilidad de
contrastar los preceptos de la Ley de Amparo con la Constitución
Federal; pudiéndose con ello originar la paradoja de que, a pesar de
que el presente medio de control constitucional tenga como objetivo
asegurar la eficacia de los derechos humanos, los tribunales
federales pudiesen emitir una resolución terminal –en el caso, de
improcedencia del juicio– con base en preceptos adjetivos que,
precisamente, resulten contrarios a tales derechos fundamentales
–vulnerándose con ello la supremacía constitucional–.
Por otra parte, si como se ha explicado, la razón legislativa de la
vista establecida en el artículo 64 de la Ley de Amparo, estriba en que
el quejoso vea respetado su derecho de acceso a la jurisdicción y
tenga la oportunidad de defenderse, resulta inconcuso que, dentro
de ese derecho fundamental, debe encontrarse comprendida no
sólo la posibilidad de defensa respecto a cuestiones de mera
legalidad, sino también la posibilidad de hacer valer argumentos
de índole constitucional sobre el precepto adjetivo que contiene
la causa de improcedencia advertida oficiosamente.
Estimar lo contrario, implicaría dejar en estado indefensión a la
persona –en detrimento de sus derechos de audiencia y acceso a la tutela
jurisdiccional–, en virtud de que el justiciable no cuenta con ningún
otro medio ni recurso dentro del juicio de amparo en el cual
pueda impugnar, posteriormente, la regularidad constitucional de
la causa de improcedencia que es advertida oficiosamente en la
instancia terminal.
AMPARO EN REVISIÓN 988/2018 [19]
En efecto, como se estableció en la
contradicción de tesis 292/2015 ya citada, la
obligación de dar la vista a que se refiere el
artículo 64 de la Ley de Amparo, no resulta
aplicable ni exigible en ningún caso a los Tribunales Unitarios de
Circuito y Juzgados de Distrito en la tramitación y resolución de los
juicios de amparo indirecto, "en cuyo caso existen medios de impugnación
que hacen posible la revisión de las decisiones adoptadas por tales órganos
jurisdiccionales".
Esto es, en tanto que la decisión que tome el Tribunal revisor
respecto a la improcedencia del amparo –con base en una causal advertida
de oficio y que no ha sido examinada previamente– tendrá el carácter de
definitiva e inatacable, el legislador federal proveyó de un medio
procesal, a través del precepto 64 de la Ley de Amparo, para que el
justiciable pueda hacer, precisamente, efectivos sus derechos
humanos de audiencia y acceso a la tutela jurisdiccional efectiva,
a fin de asegurar que la decisión terminal del órgano de amparo
se emita con base no sólo en sus propios razonamientos, sino
mediante un proceso de deliberación racional que tome en cuenta
además lo manifestado por el quejoso.
En ese tenor, resulta inconcuso que el derecho de audiencia y
acceso a la jurisdicción efectiva que pretende salvaguardar el segundo
párrafo del artículo 64 de la Ley de Amparo, requiere y posibilita no
sólo que el justiciable haga valer manifestaciones de mera legalidad,
sino que pueda plantear además la inconstitucionalidad de la
norma en la cual se pretende fundamentar la causa de
improcedencia; en aras de que ese derecho de defensa se ejerza
de manera completa y respecto de todos los aspectos jurídicos –
ya de legalidad, ya de constitucionalidad– que atañen a la decisión
jurisdiccional.
AMPARO EN REVISIÓN 988/2018 [20]
Aunado a lo anterior, esta Segunda Sala estima que la
posibilidad de combatir la constitucionalidad de la Ley de Amparo, a
través del desahogo de la vista a que se refiere el artículo 64 de la ley
de la materia, es susceptible de cumplir con todos y cada uno de los
requisitos que, jurisprudencialmente, ha establecido este Alto Tribunal
para la impugnación de la regularidad constitucional, a saber:
1) La emisión de autos o resoluciones concretas de los
órganos que conozcan del juicio de amparo.
Este requisito se cumplimenta en estos casos en la medida
en que, al actualizarse la hipótesis prevista en el precepto
64 de la ley de la materia, el órgano jurisdiccional
respectivo emite un auto o proveído en el cual,
precisamente, da vista al quejoso para que, en el plazo de
tres días, manifieste lo que a su derecho convenga
respecto a la causal de improcedencia advertida
oficiosamente y que no ha sido analizada por un órgano
jurisdiccional inferior.
2) La impugnación de normas de la ley de la materia cuya
aplicación se actualice efectivamente dentro de los asuntos
de la competencia de los órganos jurisdiccionales que
conocen de ese juicio y que trasciendan al sentido de la
decisión adoptada.
Asimismo, se estima que la determinación con la cual se
da vista al justiciable, en términos del artículo 64 de la ley
de la materia, es susceptible de ser considerado como
un verdadero acto de aplicación normativa que
trasciende al sentido del fallo.
AMPARO EN REVISIÓN 988/2018 [21]
Es así, pues precisamente, la finalidad de la
vista referida estriba en darle a conocer al
justiciable que el Tribunal de amparo ha
advertido que se actualiza una causal de
improcedencia en el juicio que no ha sido planteada
por las partes ni analizada previamente.
En ese sentido, si bien la determinación del Tribunal aún
no se materializa ni se traduce en un verdadero fallo, lo
cierto es que no es posible esperar a que ello acontezca
para poder combatir la regularidad constitucional de la
causa de improcedencia advertida oficiosamente, pues
por una parte, la sentencia que al efecto se emita tendrá la
naturaleza de definitiva e inatacable, por lo que no
existe ningún otro momento procesal en que se pueda
plantear la inconstitucionalidad de la norma adjetiva en
cuestión.
Y por otra, porque como se ha explicado, si el deber de
otorgar la citada vista es que se pueda proveer de un
medio para ejercer el derecho de defensa y acceso al
recurso efectivo, resulta inconcuso que el momento
procesal oportuno para combatir la constitucionalidad
del precepto en que se funda la causa de
improcedencia advertida oficiosamente por el Tribunal
terminal, es precisamente el escrito a través del cual se
desahoga la vista, pues es en dicha etapa procesal en
donde el justiciable se encuentra en aptitud de exponer
las razones legales y constitucionales por las cuales
considera que es errada la determinación que pretende
emitir el órgano jurisdiccional.
AMPARO EN REVISIÓN 988/2018 [22]
Atento a las razones esgrimidas, esta Segunda Sala estima
que la determinación con la cual se da vista al justiciable,
en términos del precepto 64 de la Ley de Amparo, sí debe
ser considerado como un verdadero acto de aplicación
normativa que, desde luego, trasciende al sentido del
fallo.
3) La existencia de un recurso procedente contra el acto de
aplicación de los preceptos de esa ley tildados de
inconstitucionales, en el cual pueda analizarse tanto la
legalidad de su acto de aplicación, como la regularidad
constitucional de esas normas, en su caso.
Finalmente, esta Segunda Sala estima que se colma con el
último de los requisitos para impugnar la regularidad
constitucional de la Ley de Amparo. Ello, pues si bien el
plazo de tres días para desahogar la vista a que se refiere
el precepto 64 no es formalmente un recurso, lo cierto
es que resulta dable concebirlo como un medio
procesal a través del cual se ejerce un verdadero
derecho de audiencia y defensa, al permitir al justiciable
plantear las manifestaciones respectivas contra la causa de
improcedencia advertida oficiosamente en una instancia
terminal.
En efecto, tal y como se ha precisado, la razón
fundamental en la cual el precepto 64, segundo párrafo,
basa su existencia radica en "respetar el derecho de
audiencia", así "como el derecho de acceso a la jurisdicción", a
fin de que la persona tenga la oportunidad de defenderse
respecto a una causa de improcedencia que se advierta de
oficio en una instancia terminal.
AMPARO EN REVISIÓN 988/2018 [23]
Por ende, esa naturaleza de la referida vista,
como un medio procesal diseñado para que el
quejoso aporte los argumentos que estime
oportunos, con la finalidad de que el Tribunal
Colegiado de Circuito decida conforme a Derecho, es
suficiente para tener por acreditado el último de los
requisitos exigibles para impugnar la regularidad
constitucional de las normas previstas en la Ley de
Amparo, con entera independencia de que no se trate,
formalmente, de un “recurso”.
Máxime que esta Segunda Sala estima que el requisito en
estudio no tiene como finalidad dilucidar, si en el caso
concreto, se está o no ante la presencia de un “verdadero
recurso” –aspecto formal–, sino más bien si existe una vía o
medio procesal en el cual se permita al órgano
jurisdiccional analizar los aspectos de legalidad o
constitucionalidad de una determinada resolución o auto
emitido en el juicio de amparo –aspecto material–, con
independencia de su naturaleza o denominación
procesal; cuestión que se actualiza plenamente en
tratándose de la vista contemplada en el precepto 64
de la Ley de Amparo.
En otras palabras, lo que el requisito en análisis pretende
asegurar es que, el planteamiento de la regularidad
constitucional de la Ley de Amparo, no sea pretextado
para generar recursos, medios de defensa o vías
procesales, allí donde no existan o no procedan; de ahí
que se haya considerado que la posibilidad de combatir la
constitucionalidad de tal ordenamiento adjetivo debe
encausarse únicamente a través de los medios procesales
AMPARO EN REVISIÓN 988/2018 [24]
que la propia ley de la materia reconoce, acorde con sus
propias reglas de procedencia, desahogo y resolución
–cuanto más si el planteamiento de constitucionalidad de la Ley de
Amparo es simplemente una cuestión accesoria o secundaria al juicio y
a los recursos respectivos, que no apareja sino la consecuencia de la
inaplicación de la norma respectiva–.
Atento a los razonamientos hasta aquí expuestos, esta Segunda
Sala concluye que, al momento de desahogar la vista a que se refiere
el artículo 64 de la ley de la materia, sí resulta posible impugnar la
regularidad constitucional de los preceptos que prevén la causa
de improcedencia que es advertida oficiosamente en una
instancia terminal.
Finalmente, se recuerda que, en cuanto a la competencia para
conocer de las impugnaciones de índole constitucional contra la Ley
de Amparo, que sean planteadas al desahogar la vista contemplada
en el precepto 64 de la ley de la materia, debe estarse a lo resuelto
por el Pleno de este Alto Tribunal, en la contradicción de tesis
361/2015, en el sentido de que la competencia recae "en el órgano al
cual corresponde el conocimiento del asunto", en este caso, al Tribunal
terminal que, precisamente, haya advertido oficiosamente la causa de
improcedencia no invocada por las partes ni analizada previamente –
esto es, los Tribunales Colegiados que estén conociendo del asunto o, en su caso,
esta Suprema Corte de Justicia de la Nación–.
Ello, "a menos que se actualice algún supuesto el cual justifique que un
órgano diferente resuelva el asunto, como sería el ejercicio de la facultad de
atracción por parte de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación". Por ende,
por regla general, competerá a los propios Tribunales Colegiados
resolver los planteamientos de constitucionalidad que hagan
valer los justiciables, al momento de desahogar la vista a que se
AMPARO EN REVISIÓN 988/2018 [25]
refiere el artículo 64 de la ley de la materia,
salvo que, a juicio de este Alto Tribunal, se
reúnan los criterios de importancia y
trascendencia para conocer de tal tópico de
constitucionalidad.
2. Regularidad constitucional del artículo 61, fracción XXII,
de la Ley de Amparo. Una vez precisado lo anterior, lo procedente es
dilucidar si la causal de improcedencia prevista en la fracción XXII del
artículo 61 de la Ley de Amparo, transgrede el derecho humano de
acceso a la tutela jurisdiccional efectiva.
A fin de resolver el anterior problema jurídico se procede, en
principio, a establecer la recta interpretación que debe darse a la
causa de improcedencia impugnada y, con base en ese
entendimiento, se determinará lo relativo a su regularidad
constitucional –pues precisamente, para determinar si el artículo combatido es o no
contrario a la Constitución, es necesario que previamente se conozca el significado de
dicha norma–.
2.1. Interpretación del artículo 61, fracción XXII, de la Ley de
Amparo. En principio, debe tenerse en cuenta que la norma tildada de
inconstitucional prevé lo siguiente:
"61. El juicio de amparo es improcedente:
[…]
XXII. Cuando subsista el acto reclamado pero no pueda surtir efecto legal o material alguno por haber dejado de existir el objeto o la materia del mismo".
La hipótesis normativa en referencia impide que los particulares
puedan promover juicio de amparo cuando haya dejado de existir el
objeto o materia del acto reclamado y, por ende, carezca de efectos
legales o materiales tal acto de autoridad.
AMPARO EN REVISIÓN 988/2018 [26]
Como se aprecia, el propósito de la referida causa de
improcedencia radica en evitar el desahogo y resolución ociosa del
presente medio de control constitucional; pues aun en el caso de que
se otorgara el amparo, a ningún fin práctico conduciría esa protección
dado que, de cualquier modo, ante la inexistencia del objeto o materia
del acto que se reclama, no es susceptible de generar efectos legales
o materiales en la esfera jurídica del quejoso.
Con relación a lo anterior, debe tenerse en cuenta que al
resolver el amparo directo en revisión 3044/2018, esta Segunda Sala
se pronunció respecto a la operabilidad de la citada causa de
improcedencia que, anteriormente, se encontraba prevista –en su
literalidad–, en el artículo 73, fracción XVII de la abrogada Ley de
Amparo.
En efecto, esta Sala sostuvo que para fijar el alcance de la citada
causa de improcedencia, debe tenerse presente que, generalmente,
"la emisión de un determinado acto de autoridad conlleva el reconocimiento o el
establecimiento de una nueva situación jurídica, la cual se distingue por llevar
aparejada determinados efectos materiales y jurídicos que deben concretarse,
en alguna medida, en la esfera jurídica del gobernado" y que lo legitiman
para acudir al juicio de amparo con el fin de obtener una sentencia que
declare la invalidez del acto relativo, por estimarlo violatorio de los
derechos fundamentales tutelados en la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.
En tal virtud, siendo el juicio de amparo un medio de control de
constitucionalidad cuyo objeto es reparar las violaciones que un
determinado acto de autoridad genera sobre la esfera jurídica del
gobernado que acuda a él, con el fin de restituirlo en el goce pleno de
las prerrogativas que le hayan sido violadas, el legislador ordinario ha
establecido, y la jurisprudencia de este Alto Tribunal ha interpretado,
AMPARO EN REVISIÓN 988/2018 [27]
diversos requisitos de procedencia del juicio de
garantías, "que condicionan ésta a la circunstancia
de que el fallo protector que en su caso llegue a
emitirse pueda concretarse y trascender a la esfera
jurídica del que obtenga la protección constitucional".
Entre las causas de improcedencia del juicio de amparo que
derivan del referido principio, se encuentra la analizada en la especie,
en la cual el legislador tomó en cuenta que en ocasiones, aun cuando
en el mundo jurídico subsista el acto de autoridad cuya
constitucionalidad se controvirtió, "en virtud de alguna modificación del
entorno dentro del cual se emitió, en caso de concluirse que el referido acto es
inconstitucional, jurídicamente se tornaría imposible restituir al quejoso en el
goce de la garantía que se estime violada o bien ningún efecto jurídico tendría la
respectiva sentencia concesoria", ya sea porque;
1) El derecho que se vio afectada por el acto de autoridad "se
encontraba incorporado temporalmente a la esfera jurídica de
aquél";
2) Porque la situación jurídica de la que emanaba la referida
prerrogativa "se hubiere modificado sin dejar huella alguna en la
esfera del gobernado, susceptible de reparación", o bien;
3) Por cualquier otro motivo que "jurídicamente impida que los
efectos del acto reclamado se concreten en la esfera jurídica" del
peticionario de amparo.
En suma, la referida causa de improcedencia tendrá lugar
cuando el juzgador de amparo advierta que "los efectos del acto de
autoridad impugnado no se han concretado en la esfera jurídica del quejoso, ni
se concretarán, en virtud de la modificación del entorno en el cual éste se
emitió", por lo que en caso de concluirse que el mismo es
inconstitucional, "jurídicamente se tornaría imposible restituir al quejoso en el
goce de la garantía que se estime violada; o bien, ningún efecto jurídico tendría
AMPARO EN REVISIÓN 988/2018 [28]
la respectiva sentencia concesoria", lo que generalmente sucede cuando
la situación jurídica que surgió con motivo del respectivo acto de
autoridad, aun cuando éste subsiste, "se modifica sin dejar alguna huella
en la esfera jurídica del gobernado, susceptible de reparación, lo que impide que
ese preciso acto y sus efectos trasciendan a este último y que, por ende, el fallo
protector cumpla con su finalidad".
La reiteración del anterior precedente dio lugar a la
jurisprudencia 2a./J. 181/2006, de rubro: "ACTO RECLAMADO QUE
FORMALMENTE SUBSISTE PERO CUYO OBJETO O MATERIA DEJÓ DE
EXISTIR. LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA ESTABLECIDA EN LA FRACCIÓN XVII
DEL ARTÍCULO 73 DE LA LEY DE AMPARO SE ACTUALIZA CUANDO LOS
EFECTOS DE AQUÉL NO HAN AFECTADO LA ESFERA JURÍDICA DEL
QUEJOSO Y SE MODIFICA EL ENTORNO EN EL CUAL FUE EMITIDO, DE MODO
QUE LA PROTECCIÓN QUE EN SU CASO SE CONCEDIERA CARECERÍA DE
EFECTOS"9.
Como se aprecia de lo anterior, la razón legislativa de la causa
de improcedencia en análisis se funda en el hecho de que, en los
supuestos previstos en tal enunciado normativo, existe una
“imposibilidad de restituir al quejoso” o una “ausencia de efecto
jurídico de la sentencia concesoria”, ante la presencia de algún
motivo que imposibilita que el acto reclamado trascienda a la
esfera jurídica del gobernado.
En ese sentido, esta Segunda Sala estima que la mera
circunstancia de que haya dejado de existir el objeto o la materia del
acto de autoridad que se reclama, en forma alguna actualiza, en sí y
por sí misma, la causal de improcedencia referida, pues para ello
resulta indispensable además que esa inexistencia no haya
dejado huella alguna en la esfera jurídica del gobernado, esto es,
9 Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXIV. Diciembre de 2006. Página: 189. Novena Época.
AMPARO EN REVISIÓN 988/2018 [29]
el juez o tribunal de amparo deberá examinar
en cada caso la naturaleza del acto
reclamado, así como los efectos que en su
caso generó o va a generar en la esfera
jurídica del justiciable –a pesar de que haya dejado de existir el objeto o
materia del mismo–, a fin de determinar si, efectivamente, la concesión
del amparo sería o no ociosa.
Lo anterior requiere, desde luego, de un ejercicio de prudencia
jurisdiccional en el cual se atienda más a las consecuencias que ha
generado o puede generar el acto reclamado, así como las posibles
reparaciones que puedan otorgarse al justiciable, que a la simple
demostración de que ha dejado de existir el objeto o materia del
acto reclamado.
En suma, para determinar si se actualiza la hipótesis normativa
prevista en la fracción XXII del artículo 61 de la Ley de Amparo, lo
relevante no es que el objeto o materia del acto reclamado haya
dejado de existir, sino dilucidar si éste puede o no surtir efecto
legal o material alguno como consecuencia de ello; pues lo
trascendente es determinar si tal acto de autoridad ha dejado
huella en la esfera jurídica del quejoso o si sus efectos pueden
concretarse en la misma.
En efecto, resulta pertinente tener en cuenta que la referida
causa de improcedencia tiene una relación significativa con la diversa
prevista en la fracción XXI del precepto 61 de la ley de la materia, que
establece que el juicio de amparo será improcedente cuando "hayan
cesado los efectos del acto reclamado", y por ende, a la fracción XXII le
resultan aplicables ciertas reglas de operabilidad de la diversa fracción
XXI, guardando la debida proporción entre ambas causas de
procedibilidad.
AMPARO EN REVISIÓN 988/2018 [30]
En efecto, al resolver el amparo en revisión 3387/97, esta
Segunda Sala determinó que la distinción entre la causa de
improcedencia atinente a la cesación de los efectos del acto
reclamado y la diversa que consiste en la insubsistencia del objeto o la
materia del acto reclamado, radica en que "la primera requiere de la
actividad o participación de la autoridad, que es la única que puede hacer cesar
los efectos de un acto autoritario", mientras que la actualización de la
segunda, aunque parte de la subsistencia del acto reclamado, necesita
que "se presente la imposibilidad de que sus efectos se realicen o continúen
realizando por haber dejado de existir totalmente el objeto o la materia del acto,
lo cual puede suceder por causas ajenas a la voluntad de la autoridad".
Las anteriores consideraciones fueron plasmadas en la tesis
2a. XLVIII/98 intitulada: "CESACIÓN DE EFECTOS DEL ACTO RECLAMADO E
INSUBSISTENCIA DE SU OBJETO O MATERIA. LA DISTINCIÓN ENTRE ESTAS
CAUSAS DE IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO RADICA EN QUE LA
PRIMERA REQUIERE DE LA INTERVENCIÓN DE LA AUTORIDAD"10.
En ese sentido, es dable acudir a las reglas de operabilidad de la
“cesación del acto reclamado” que han sido sustentadas por este Alto
Tribunal, como directrices orientadoras, para dilucidar en qué casos se
actualiza de la improcedencia por “insubsistencia del objeto o materia
del acto reclamado”, pues como se ha razonado, la distinción entre
ambas causas de procedibilidad radica, toralmente, en que la primera
requiere de la intervención de la autoridad.
Atendiendo a lo anterior, esta Segunda Sala considera que, para
efectos de establecer si la insubsistencia del objeto o materia del acto
reclamado, trasciende o no a la esfera jurídica del particular, es
indispensable verificar si, efectivamente, con la referida
insubsistencia, los efectos del acto reclamado han quedado
10 Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo VII. Abril de 1998. Página: 241. Novena Época.
AMPARO EN REVISIÓN 988/2018 [31]
destruidos absoluta, completa e
incondicionalmente, de modo que las cosas
vuelvan al estado que tenían antes de la
violación constitucional.
Esto es, no basta que haya quedado insubsistente el objeto o
materia del acto reclamado para que se actualice la causa de
procedencia en comento, sino que los efectos de tal acto de autoridad
deben quedar destruidos de manera absoluta, completa e
incondicional, como si se hubiere otorgado el amparo,
Es decir, como si el acto de autoridad no hubiere invadido la
esfera jurídica del particular, o habiéndola irrumpido, la posterior
insubsistencia de su objeto o materia no deje ninguna huella,
puesto que la razón que justifica la improcedencia de mérito no es la
simple paralización o destrucción del objeto o materia del acto
reclamado, sino la ociosidad de examinar la constitucionalidad de
un acto que ya no está surtiendo sus efectos, ni los surtirá y que
no dejó huella alguna en la esfera jurídica del particular que
amerite ser borrada mediante el otorgamiento de la protección de la
Justicia Federal.
Da sustento a lo anterior, de manera análoga, la jurisprudencia
2a./J. 59/99 de rubro: "CESACIÓN DE EFECTOS EN AMPARO. ESTA CAUSA
DE IMPROCEDENCIA SE ACTUALIZA CUANDO TODOS LOS EFECTOS DEL
ACTO RECLAMADO SON DESTRUIDOS EN FORMA TOTAL E
INCONDICIONAL"11.
2.2. Constitucionalidad del artículo 61, fracción XXII, de la
Ley de Amparo. Una vez establecida la recta interpretación que debe
darse al precepto citado al rubro, debe tenerse en cuenta que la parte
quejosa, en el escrito mediante el cual desahogó la vista a que se
11 Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo IX, Junio de 1999, Página: 38. Novena Época.
AMPARO EN REVISIÓN 988/2018 [32]
refiere el precepto 64 de la Ley de Amparo, aduce que la citada causa
de improcedencia es inconstitucional, pues el hecho de que haya
desaparecido la materia u objeto del juicio de amparo, no es una
justificación objetiva para hacerlo improcedente, pues ello equivaldría
a propiciar la impunidad constitucional, puesto que no se permite al
quejoso someter a escrutinio una franca violación a sus derechos
humanos.
A juicio de esta Segunda Sala, la referida causa de
improcedencia no resulta inconstitucional, pues en principio, debe
tenerse en cuenta que al resolver el recurso de queja 160/2014, se
determinó que "el hecho de que en el orden jurídico interno se prevean
requisitos formales o presupuestos necesarios para que las autoridades de
amparo analicen el fondo de los planteamientos propuestos por las partes, no
constituye en sí mismo, una violación al derecho fundamental de acceso a la
justicia, completo e imparcial o al de un recurso judicial efectivo".
De ahí que el hecho de que en la Ley de Amparo se prevean
requisitos de procedencia o de admisibilidad, "no torna inconvencional el
juicio de amparo, pues dichos requisitos son indispensables y obligatorios para
la prosecución y respeto de los derechos de seguridad jurídica y funcionalidad
que garantizan el acceso al recurso judicial efectivo".
Habida cuenta que las causas de admisibilidad o limitaciones
son connaturales al juicio de amparo –idoneidad en la procedencia del recurso
judicial efectivo– y que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
reconocido como perfectamente compatibles con el texto de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, en "el entendido de
que la efectividad del recurso intentado se predica cuando han sido cumplidos
dichos requisitos de procediblidad o de admisión, el juzgador constitucional
evalúa sus méritos y analiza en el fondo la cuestión en cuanto a si le asiste o no
la razón".
AMPARO EN REVISIÓN 988/2018 [33]
Asimismo, al resolver el amparo directo
en revisión 1168/2014, entre otros, este Alto
Tribunal sostuvo que si bien los artículos 1 y 17
de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, con relación al diverso numeral 25 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, reconocen el
derecho de acceso a una tutela judicial efectiva, lo cierto es que tal
circunstancia "no tiene el alcance de soslayar los presupuestos procesales
necesarios para la procedencia de las vías jurisdiccionales que los gobernados
tengan a su alcance, pues tal proceder equivaldría a que los Tribunales dejaran
de observar los demás principios constitucionales y legales que rigen su
función jurisdiccional, provocando con ello un estado de incertidumbre en los
destinatarios de esa función, pues se desconocería la forma de proceder de
esos órganos, además de trastocarse las condiciones procesales de las partes
en el juicio".
Dichos razonamientos quedaron plasmados en la jurisprudencia
2a./J. 98/2014 (10ª)12 intitulada: "DERECHO DE ACCESO A LA
IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. SU APLICACIÓN RESPECTO DE LOS
PRESUPUESTOS PROCESALES QUE RIGEN LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL".
Por otra parte, resulta relevante destacar que en el caso "Cantos
vs Argentina", la Corte Interamericana estableció que "el derecho al
acceso a la justicia no es absoluto y, consecuentemente, puede estar sujeto a
algunas limitaciones discrecionales por parte del Estado", siempre y cuando
tales restricciones "guard[en] correspondencia entre el medio empleado y el
fin perseguido y, en definitiva, no pueden suponer la negación misma de dicho
derecho".13
En efecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
12 Consultable en la página 909. Libro 11. Octubre de 2014. Tomo I, de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Décima Época 13 Caso Cantos Vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de Noviembre de 2002. Serie C No. 97. Párrafo 54.
AMPARO EN REVISIÓN 988/2018 [34]
reconocido como perfectamente compatibles con el texto de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, las causas de
admisibilidad o limitaciones a los recursos legales, en "el entendido de
que la efectividad del recurso intentado se predica cuando han sido cumplidos
dichos requisitos de procediblidad o de admisión, el juzgador constitucional
evalúa sus méritos y analiza en el fondo la cuestión en cuanto a si le asiste o no
la razón".
En suma, el simple establecimiento de requisitos o presupuestos
formales necesarios para el estudio de fondo de los planteamientos
propuestos en algún medio de defensa, no constituye, en sí mismo,
una violación al derecho humano de acceso a la tutela jurisdiccional,
pues en todo procedimiento o proceso existente en el orden interno de
los Estados deben concurrir amplias garantías judiciales, entre ellas,
las formalidades que deben observarse para garantizar el acceso a
aquélla, de tal suerte que el derecho de acceso a la tutela
jurisdiccional no debe interpretarse, de manera alguna, en que en
cualquier caso los órganos y tribunales deban resolver el fondo del
asunto que se les plantea, sin que importe verificar los presupuestos
formales de admisibilidad y procedencia del recurso intentado.
Finalmente, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
establecido que "[p]or razones de seguridad jurídica, para la correcta y
funcional administración de justicia y la efectiva protección de los derechos de
las personas, los Estados pueden y deben establecer presupuestos y criterios
de admisibilidad de los recursos internos, de carácter judicial o de cualquier
otra índole".14
En este sentido, es dable colegir que la existencia de exigencias
y requisitos de admisibilidad de los recursos efectivos, tienen sustento
14 Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de veinticuatro de Noviembre de dos mil seis. Serie C No. 158. Párr. 126.
AMPARO EN REVISIÓN 988/2018 [35]
en los derechos fundamentales de seguridad
jurídica y acceso a la tutela jurisdiccional que se
encuentran previstos, a grandes rasgos, en los
artículos 14, 16 y 17 de la Constitución Federal,
así como en el artículo 25 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos.
Atento a lo anterior, esta Segunda Sala considera que el artículo
61, fracción XXII, de la Ley de Amparo, no viola el derecho humano
de acceso a una tutela judicial efectiva, pues como se ha
establecido, en términos de los artículos 14, 16 y 17 de la Constitución
Federal, así como en el artículo 25 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, el Estado mexicano puede y debe establecer
presupuestos y criterios de admisibilidad de los recursos internos:
(I) por razones de seguridad jurídica; (II) para la correcta y funcional
administración de justicia; o (III) para la efectiva protección de los
derechos de las personas.
En este sentido, es dable colegir que el hecho de que el precepto
combatido establezca que el juicio de amparo es improcedente cuando
subsista el acto reclamado "pero no pueda surtir efecto legal o material
alguno por haber dejado de existir el objeto o la materia del mismo", es un
requisito procesal que atiende, indubitablemente, a la correcta y
funcional administración de justicia, pues precisamente, con esa
enunciación legislativa se impide la admisión, trámite desahogo y
resolución de los juicios de amparo que resultarían del todo ociosos,
pues a nada práctico conduciría el obligar a los jueces y tribunales
federales que se pronuncien en los casos en que el acto de autoridad
reclamado no se concreta ni se concretarán en la esfera jurídica del
quejoso, en virtud de la modificación del entorno en el cual éste se
emitió.
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De ahí que aun en el caso de permitirse la entrada de tales
juicios de amparo y, en su caso, declararse la inconstitucionalidad de
los actos reclamados, de cualquier modo ningún efecto jurídico
tendría la respectiva sentencia concesoria, pues a pesar de que
existe el acto reclamado, al haberse quedado sin objeto o materia,
impide que ese preciso acto y sus efectos trasciendan a la esfera
jurídica del quejoso y que, por ende, que el fallo protector cumpla
con su finalidad.
Habida cuenta que, como se ha establecido, la referida causa de
improcedencia no resulta indiscriminada ni propicia la impunidad.
Es así, pues el hecho de que haya quedado insubsistente la materia u
objeto del acto reclamada, no actualiza en automático la
improcedencia del juicio, toda vez que para ello resulta
indispensable que el juzgador compruebe que los efectos de tal
acto de autoridad deben quedar destruidos de manera absoluta,
completa e incondicional, como si se hubiere otorgado el amparo.
Es decir, como si el acto de autoridad no hubiere invadido la
esfera jurídica del particular, o habiéndola irrumpido, la posterior
insubsistencia de su objeto o materia no deje ninguna huella.
Atendiendo a lo anteriormente razonado, esta Segunda Sala
concluye que el hecho de que el legislador haya establecido que el
juicio de amparo es improcedente cuando subsista el acto reclamado
pero no pueda surtir efecto legal o material alguno por haber dejado de
existir el objeto o la materia del mismo, de manera alguna resulta
contrario al derecho humano de acceso a la tutela jurisdiccional
efectiva, sino que se apega a éste; de ahí que la fracción XXII del
precepto 61 de la ley de la materia, no resulte inconstitucional.
3. Reserva de jurisdicción al Tribunal Colegiado. Al haberse
resuelto en la presente ejecutoria los problemas jurídicos que
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revestían las características importancia y
trascendencia –a saber, la posibilidad de plantear
cuestiones de constitucionalidad al momento de
desahogar la vista a que se refiere el precepto 64 de la
Ley de Amparo, así como la regularidad constitucional del precepto 61, fracción XIII,
de ese ordenamiento legal–, lo procedente es devolver los autos al
Tribunal Colegiado del conocimiento, a fin de que analice, con
base en los argumentos establecidos por la parte quejosa al
desahogar la vista, si en la especie se actualiza o no la causa de
improcedencia prevista en la fracción XXII del precepto 61 de la
ley de la materia; ya que tal tópico constituye una cuestión de mera
legalidad que, por tanto, es de su competencia originaria.
SEXTO. Decisión. Conforme a las consideraciones expuestas
en el presente fallo y al haberse determinado la regularidad
constitucional de la fracción XXII del precepto 61 de la ley de la
materia, lo procedente es dejar a salvo la competencia del Segundo
Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo
Séptimo Circuito, para que determine, con base en la interpretación
que se ha realizado en la presente ejecutoria de tal precepto legal, si
en la especie se actualiza la causal de improcedencia ahí prevista, a la
luz de los argumentos plasmados por la parte quejosa al desahogar la
vista a que se refiere el artículo 64 de la Ley de Amparo.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
ÚNICO. Devuélvanse los autos del presente asunto al Segundo
Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo
Séptimo Circuito, para los efectos precisados en el quinto
considerando de la presente ejecutoria.
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Notifíquese; con testimonio de la presente resolución,
devuélvanse los autos al lugar de su origen y, en su oportunidad,
archívese el toca como asunto concluido.
IMA/ndv
“En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9º del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos”.