8. CONTRIBUCIONES DE LOS SISTEMAS DE JUSTICIA PENAL AL CONTROL DE LA DELINCUENCIA Y LA VIOLENCIA: CASO PRÁCTICO DE

JAMAICA Y LA REPÚBLICA DOMINICANA1

La reforma del sistema de justicia penal es un componente clave de los métodos multisectoriales más amplios para reducir la delincuencia y la violencia en el Caribe. En años recientes, las instituciones de justicia penal organizadas de manera tradicional se han visto enfrentadas a responder de manera más efectiva a las nuevas formas de delincuencia y violencia y a su sostenido aumento. Los debates actuales respecto de la capacidad de las organizaciones de justicia penal para reducir los niveles de delincuencia dejan claro que sus efectos posiblemente se han exagerado y que mejorar el desempeño del sector, en el mejor de los casos, afecta las causas inmediatas de la delincuencia, pero no sus causas fundamentales. Sin embargo, en respuesta a las demandas de sus ciudadanos, muchas de las naciones de la región del Caribe están tratando de reformar y modernizar las instituciones del sector y para este fin, combinan presupuestos más altos (para permitir mayor dotación de personal y creación de más unidades de servicios) con mejor gestión, perfeccionamiento del personal y su administración, nuevas tecnologías y adopción de nuevos procedimientos operativos. Gran parte de esta labor se ha llevado a cabo a nivel de policía, tribunales, ministerios públicos y defensores públicos, pero se han realizado muy pocos intentos a nivel de prisiones, a pesar del potencial de éstas en disuadir la delincuencia y rehabilitar a los delincuentes. La atención también se está enfocando cada vez más al desarrollo de sistemas de información para la administración e indicadores de desempeño para mejorar el diagnóstico de los problemas, realizar seguimiento a los resultados del sistema, monitorear los programas de reforma y actuar con mayor transparencia y responsabilidad ante los ciudadanos. Este capítulo analiza esta evolución en el contexto de dos de los países más grandes de la región: Jamaica y la República Dominicana. También se revisan algunas de las estadísticas generadas como medio para vigilar las tendencias recientes y detectar vacíos en las estrategias de reforma. Aunque la gran mayoría de las iniciativas de reforma han estado centradas en instituciones individuales, surgen dos lecciones importantes: (i) la necesidad de lograr mejor coordinación entre las instituciones, lo cual incluye la adopción de sistemas de información capaces de vigilar el desempeño de todo el sistema y (ii) la conveniencia de vincular las reformas de la justicia penal a una estrategia multisectorial más amplia de prevención de la delincuencia y la violencia.

1El presente capítulo se basa en un documento de antecedentes de Todd Foglesong (principal asociado a los programas del Vera Institute of Justice de Nueva York y principal miembro investigador del Kennedy School of Government) y Christopher Stone (Profesor Daniel y Florence Guggenheim de la práctica de justicia penal, Kennedy School of Government, Harvard University). Los autores agradecen a Andres Rengifo y Glendene Lemard por su ayuda en la investigación y revisión de los borradores de los documentos de antecedentes. Florence Darby (consultora independiente) aportó material adicional sobre Jamaica y Linn Hammergren (Banco Mundial) sobre República Dominicana. Linn Hammergren y Stephanie Anne Kuttner prepararon la versión preliminar de este Capítulo.

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INTRODUCCIÓN: REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL DERECHO ROMANO CLÁSICO Y EL SISTEMA JURÍDICO ANGLO-SAJÓN

8.1 Si bien en la región del Caribe ha existido la tendencia de confiar en exceso en las respuestas de la ley y el orden a la delincuencia y la violencia (y no en otros métodos más orientados a la prevención – ver el Capítulo 9), el sistema de justicia penal sigue siendo una herramienta fundamental en el control de la delincuencia y la violencia y, hasta cierto grado, en su prevención. Los académicos y los investigadores especializados en el tema tienen opiniones divergentes acerca del verdadero impacto del sistema de justicia penal en la lucha contra la delincuencia. James Q. Wilson, autor de una de las primeras propuestas de responder con rigor a la delincuencia y autor de la tesis original de “broken windows” (ventanas rotas) o tolerancia cero, ha escrito “No existe una receta mágica para reducir la delincuencia y mucho menos para eliminarla…[N]adie puede explicar satisfactoriamente los cambios en las tasas de delincuencia” (Wilson, 2004).

8.2 Sin embargo, esta incertidumbre no puede ser una excusa para no actuar, en especial para los gobiernos que enfrentan el aumento de los niveles de delincuencia y violencia y de las demandas de los ciudadanos que exigen que se haga algo al respecto. Lo anterior es aún más crucial en países cuyos sistemas de justicia penal han sido desatendidos por decenios, carecen de los recursos técnicos y humanos necesarios para responder a los tipos de delitos menos tradicionales, no han adoptado nuevas normas de transparencia y responsabilidad o han sido penetrados ellos mismos por elementos políticos y, en ocasiones, delictuales.

8.3 La reforma de la justicia penal forma parte de un movimiento de reforma de la ley y la justicia más amplio que comenzó hace unos 20 años en la región de América Latina y, más recientemente, en Europa oriental (Hammergren, 2002). De esta experiencia internacional y de la experiencia acumulada en la región del Caribe se pueden obtener algunas lecciones (BID y el Grupo Caribeño para la Cooperación en el Desarrollo Económico, 2000).

8.4 Una observación que se hace con cierta frecuencia es que la reforma de la justicia penal puede ser extremadamente difícil e incluso imposible si no existe la voluntad política necesaria para llevarla a cabo. También es indispensable contar con el apoyo de todas las partes interesadas para fortalecer la voluntad política, así como la buena comprensión de los partidarios y potenciales detractores de la reforma, tanto dentro del sistema de justicia penal como en el resto de la sociedad. Lo anterior es crucial para diseñar la estrategia de reforma adecuada. Una segunda lección importante es que lograr que esos esfuerzos rindan frutos depende del trabajo en conjunto de las diferentes instituciones al interior del sistema y del sistema como un todo, en relación con una estrategia multisectorial más amplia para la prevención de la delincuencia y la violencia. Hasta hace poco, estos dos elementos tendían a ser obviados, ocasionando resultados adversos2.

2 Por ejemplo, el esfuerzo patrocinado por los donantes para reconstituir el cuerpo de policía de Haití en el decenio de 1990 fracasó debido a que prestaron poca atención a otros elementos del sistema de justicia penal. Los tribunales y las fiscalías siguieron operando de manera habitual en el enjuiciamiento de las

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8.5 En la región del Caribe, las dos tradiciones jurídicas más importantes, el derecho romano clásico y el sistema jurídico anglo-sajón (common law), han adoptado diferentes enfoques frente a la reforma de la justicia penal. En los sistemas basados en el derecho romano clásico (y en especial en aquellos de origen español o francés), el énfasis inicial se concentraba en modernizar el código de procedimiento penal para avanzar de sistemas inquisitorios a sistemas más acusatorios e incluir más derechos para los acusados o demandados. El énfasis en el debido proceso era una reacción lógica a los abusos de los primeros regímenes autoritarios, además de seguir las tendencias ya en boga en Europa continental3. Los objetivos de control de la delincuencia se incorporaron algo más tarde, de modo que algunos de los cambios legales iniciales ocasionalmente parecen entrar en conflicto con la finalidad de controlar la delincuencia. Si bien en los códigos de procedimiento no existe contradicción intrínseca entre el debido proceso y el control de la delincuencia, los códigos redactados para fomentar sólo uno de estos objetivos pueden minar el progreso del otro4. Más importante aún, se admite cada vez más que las reformas jurídicas no promueven automáticamente todos los aspectos y que por tanto debe prestarse más atención a la racionalización de las estructuras orgánicas, mejorar la gestión y supervisión interna, perfeccionar el recurso humano y adoptar nuevas tecnologías y habilidades técnicas. El progreso en este campo ha sido irregular, en parte por las necesidades en materia de inversiones financieras y en parte por la resistencia a perder los intereses creados a partir de las ineficiencias de los sistemas tradicionales.

8.6 En los países que se rigen por el sistema jurídico anglo-sajón el cambio legal ha sido menos enfático y se le ha dado más importancia al perfeccionamiento y

causas (de forma lenta, ineficiente y siendo afectada negativamente por la politización y la corrupción) y además sin controlar más que antes los abusos de la policía. Las prisiones, que recibieron incluso menos atención, quedaron rápidamente sobrepobladas por los individuos arrestados por la policía, con el resultado de que los presos fueron sometidos a condiciones inhumanas sin ser llevados ante un juez y organizaron protestas ocasionales mediante motines que dañaban incluso más instalaciones ya deterioradas. Esta reforma truncada ha sido examinada con visión crítica por numerosos expertos, incluido algunos que participaron en su ejecución. Un resumen del proceso inicial se presenta en Rachel Neild, “La Reforma Policial en Haití: Un Triunfo sobre la Historia”, en Lilian Bobea, Soldados y Ciudadanos en el Caribe, Santo Domingo: Flacso, 2002, págs. 285 a 308. Si bien, como sugiere el título, Neild no le resta méritos a los logros de esta iniciativa, señala que ya en 1998, cuando se redactó el artículo, el hecho de no hacer frente a los problemas relacionados como la intervención política y la falta de reformas del sistema judicial amenazaban con debilitar los logros alcanzados por la iniciativa. 3 A lo largo de América Latina y el Caribe, regimenes autoritarios inamovibles solían usar a la policía y otros organismos de la justicia penal como medio para el control represivo. Aún después de la transición a la democracia, las estructuras y las prácticas introducidas para este propósito pueden ser difíciles de erradicar, pero a menos de que sean desmanteladas, es poco probable que funcionen otras medidas de reformas y éstas incluso podrían tener consecuencias nefastas. La policía de barrio y otras tácticas preventivas en manos de una fuerza policial corrupta e irresponsable puede ser una invitación al hostigamiento de los ciudadanos. Jueces más independientes, pero poco supervisados por sus propias instituciones, pueden ser susceptibles a sobornos y favoritismos. 4 Sólo a modo de ejemplo, muchos de los códigos reformados en una etapa temprana estipulaban que dentro del plazo de 10 días de iniciada una investigación, se debía informar a la o las personas investigadas para que pudieran prepara su defensa. Mientras que esta disposición puede ser fácil de cumplir en el caso de delitos simples, la cláusula podría detener la investigación en sus inicios en los delitos de naturaleza más compleja (como tráfico de drogas, lavado de dinero y corrupción). La mala redacción de las disposiciones acerca de la coordinación entre los cuerpos policiales y de la fiscalía habitualmente agravaron los problemas entre ambas instituciones. Hammergren, op cit.

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fortalecimiento de las capacidades institucionales. Al igual que en los países con sistemas que se apoyan en el derecho romano clásico, se está creando consenso sobre la importancia de adoptar programas de reformas integrales que mejoren y coordinen simultáneamente el funcionamiento de los diferentes actores e instituciones dentro del sistema de justicia penal –es decir, asegurar vinculaciones entre la reforma policial, la reorganización de los organismos enjuiciadores, el reforzamiento de la capacidad e independencia del sistema judicial y la modernización de los sistemas correccionales. Sin embargo, de la misma manera que en los países que se apoyan en el derecho romano clásico, es mucho más difícil lograr la coordinación en la práctica que defenderla como principio.

8.7 Los sistemas de justicia penal tradicionales de las dos familias jurídicas reaccionan ante la delincuencia inhabilitando a los agresores a través de su encarcelamiento, enviando un mensaje disuasivo a los potenciales infractores y proporcionando a la sociedad una sensación de justicia. Es un método que suele ser popular entre el público en general, pero incluso los expertos que simpatizan con la idea, tales como Wilson, advierten que su eficacia está en tela de juicio; que requiere ser complementada con estrategias sofisticadas, coordinación entre instituciones y estricto seguimiento. Sin esas condiciones, se presta para una aplicación corrupta y abusiva.

8.8 Los sistemas más modernos ponen énfasis en los siguientes elementos adicionales: (i) vigilancia policial preventiva; (ii) enfoques más estratégicos para priorizar la investigación de los delitos y el procesamiento; (iii) rehabilitación de los presos y programas de reinserción para disminuir la reincidencia, y (iv) aplicación de procedimientos alternativos para la determinación de sentencias, procedimientos sumarios y conciliación con la víctima cuando se trate de infracciones menores. Todos estos elementos adicionales buscan usar los recursos de manera más eficiente, aumentar al máximo el impacto en la disuasión del delito antes de que ocurra o limitar sus efectos posteriores.

8.9 Las siguientes secciones describen en primer lugar las reformas a la justicia penal que actualmente se están llevando a cabo en la República Dominicana y en Jamaica. Este breve panorama general provee el contexto para luego realizar un análisis comparativo del desempeño basado en las estadísticas registradas por ambos países. Una sección final analiza las estructuras de gobernabilidad propicias para que la reforma rinda frutos.

ESTUDIOS DE CASOS SOBRE PAÍSES: DOS APROXIMACIONES A LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL

República Dominicana

8.10 Debido a que es uno de los pocos países del Caribe con un sistema jurídico basado en el derecho romano clásico, la República Dominicana es el ejemplo por excelencia de la reforma judicial más general ocurrida en América Latina. La dictadura de Trujillo de 31 años de duración (1930-1961) estuvo acompañada por la dominación centralizada ad hoc de todas las instituciones gubernamentales, incluida aquellas del

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sistema judicial. Con el advenimiento de la democracia, este sistema fue rápidamente remplazado por una política de prebendas basadas en partidos políticos en que las elites gubernamentales usaban el empleo público como medio para consolidar alianzas y recompensar a sus seguidores5. Los salarios oficiales bajos y la masiva rotación de funcionarios al término de cada administración aumentaron los incentivos para buscar suplementos salariales irregulares y para dedicar poco esfuerzo o tiempo al trabajo oficial de cada uno.

8.11 En el sector de la justicia, los resultados eran de prever: ineficiencia, altos niveles de corrupción y de prácticas abusivas, deficiente prestación de servicios y poca confianza del público en general (Hasbun et al., 1999). En los años noventa, el descontento público con la situación encauzado por una ONG local, FINJUS, desencadenó una serie de medidas de reforma (Salcedo, 2003)6. El primer conjunto de cambios incluyó la adopción de un nuevo sistema de designación para la Suprema Corte de Justicia7, la renovación supervisada por la corte de una buena parte (70%) del resto de la magistratura a través de evaluaciones transparentes basadas en méritos de los miembros regulares y aspirantes, la creación de una carrera judicial y el aumento de recursos para mejorar los salarios del sistema judicial y financiar equipos, infraestructura y programas de capacitación.

8.12 Una segunda reforma de mayor alcance fue la adopción de un nuevo código de procedimiento penal en 2002. En consonancia con las tendencias regionales, el código incluyó más elementos acusatarios y más funciones para los fiscales y la defensa. Con asistencia facilitada por donantes, el antiguo sistema de defensa basado en la designación de abogados por la corte fue convertido en una carrera formal con medidas para supervisar el desempeño de los defensores públicos. Esta disposición eliminó una de las fuentes más importantes de corrupción, ya que en el sistema antiguo muchos defensores era conocidos por tomar y ofrecer sobornos y cobrar por lo que en teoría era una representación gratuita de los clientes indigentes. Los donantes también han participado activamente en apoyar programas para mejorar y profesionalizar el sistema de fiscalía (acusación pública), pero aquí el progreso ha sido mucho más lento. El sistema de escalafón ha sido implementado sólo de manera parcial para los fiscales ordinarios, aunque el Ministro de Justicia y los fiscales de distrito (quienes supervisan a otros

5 Los policías de rango menor fueron la excepción. Dado que sus trabajos son peligrosos y mal pagados, no abundan los candidatos para un posible reclutamiento. Sin embargo, los oficiales de rango mayor con frecuencia se elegían gracias a sus contactos políticos, no por su probidad o su tendencia a fomentar un mejor trabajo policial. Para un análisis del problema general, con algunas referencias a la policía y el poder judicial, ver Banco Mundial, Dominican Republic Public Expenditure Review: Reforming Institutions for a More Efficient Public Expenditure Management. Washington, D.C.: Banco Mundial, Informe Nº 23852-DO, 15 de marzo de 2004. 6 Análisis de las reformas y de las quejas que llevaron a adoptarlas. 7 Antes, los jueces eran designados por el Poder Legislativo. El cambio fue realizado mediante una modificación constitucional en 1994, pero recién entró en vigor en 1997. Dicha reforma estableció un Consejo Nacional de la Magistratura encabezado por el Presidente de la Nación, con miembros de otras ramas del gobierno y del colegio de abogados, que se reunían únicamente con el propósito de llenar las vacantes de la corte. Hoy las deliberaciones del Consejo y la lista de candidatos son más transparentes y por este motivo desalientan las designaciones basadas exclusivamente en alianzas políticas, al menos en la primera ronda.

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miembros de la institución en sus respectivas jurisdicciones geográficas) todavía son removidos y designados por el Poder Ejecutivo.

8.13 Con un fuerte apoyo de algunas ONG locales, en 2004 se promulgó una nueva ley para la policía. Su objetivo era desmilitarizar la policía nacional, promover el desarrollo profesional, mejorar la supervisión interna e incrementar la responsabilidad ante la sociedad civil (Bobea, 2003; Grullon, 2003). Desafortunadamente, la ejecución de la ley ha enfrentado la resistencia de aquellos dentro o fuera de la policía, quienes están interesados en mantener las prácticas tradicionales. Si bien se han realizado algunos experimentos muy interesantes con las nuevas técnicas policíacas (ver el Cuadro 8.1), la imagen pública de la institución sigue siendo pobre y existen fuertes indicios de que la policía continúa involucrándose en actividades delictivas y en ajustar las investigaciones en favor de aquellos política y económicamente poderosos8.

8.14 Por este motivo, la reforma de la justicia penal de la República Dominica no ha podido completarse. Existen elementos progresistas en todas las instituciones básicas que están interesados en promover nuevos cambios, pero se necesitan realizar más esfuerzos para terminar de raíz con la corrupción y la ineficiencia9. Con la excepción de las prisiones y la defensoría pública, se señala que los presupuestos y la cantidad de funcionarios son suficientes para lograr mejores resultados, pero existen problemas relacionados con la forma en que se utilizan los recursos, la calidad del personal profesional y de apoyo y los incentivos que determinan su comportamiento.

8.15 Se sostiene que tanto los códigos de procedimiento penal como las reformas al sistema policial confiaron demasiado en la capacidad de la ley para modificar el comportamiento y superar las prácticas tradicionales. La lentitud en reformar la fiscalía pública y la fuerza policíaca ha impedido que se logren cambios más radicales. También existen señales poco alentadoras por algunos retrocesos en el sistema judicial, en especial en el manejo de los casos de corrupción que involucran a las elites económicas y políticas (Participación Ciudadanía, 2004). Se han desestimado o demorado casos judiciales, o

8 Un análisis de la corrupción de la fuerza policial se presenta en DRI, 20 de enero de 2005, con comentarios de una delegación de expertos del John Jay College of Criminal Justice, Nueva York y de FLACSO, http://www.dr1.com/news/dnews012005.shtm. el primero sostiene que “las dificultades incluyen los bajos salarios de los policías, la mala reputación de éstos por la desenfrenada corrupción en las jerarquías y la falta de facilidades para realizar su trabajo”. FLACSO opina que “la delincuencia en la República Dominicana está estrechamente ligada a los niveles de corrupción entre los policías y a la capacitación de sus oficiales”. Ver también el informe del Departamento de Estado de Estados Unidos acerca de la situación de los derechos humanos en el país en 2005 (http://222.state.gove/g/drl/rls), donde se mencionan los problemas originados por la falla de investigación de los nuevos reclutas, y el Memorando del Banco Mundial sobre la República Dominicana que indica (pág. 156) que 48% de las empresas encuestadas informaban pagar sobornos a la policía. http://www-wds.worldbank.org/external/default/main?menuPK=64187510&pagePK=64193027&piPK=64187937&theSitePK=523679&menuPK=64154159&searchMenuPK=64258544&theSitePK=523679&entityID=000090341_20061122101801&searchMenuPK=64258544&theSitePK=523679 9 En cuanto a la ineficiencia de los tribunales y la fiscalía en manejar los casos de corrupción, FINJUS ha sido muy claro en advertir que en 2005 y a pesar de los numerosos escándalos de alto nivel (en forma destacada Baninter y PEME, el programa de creación de empleos), hasta la fecha no existe ni una sola condena. Ver www.redinter.org/Democracia-al-dia/41135.

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reducido los cargos por lo que los jueces consideran incompetencia para conocer un caso y lo que la fiscalía llama confabulación de las autoridades judiciales. Como lo sugiere lo anterior y las dificultosas relaciones entre los investigadores de la policía y los fiscales, la reforma no ha prestado suficiente atención a la necesidad de coordinar las actividades entre las instituciones.

8.16 En parte gracias al apoyo de los donantes, la policía, el Poder Judicial, la fiscalía y la defensa han establecido sistemas para mantener un registro de las actividades en cada institución. De hecho, las actividades de los tribunales en esta área datan de antes de las reformas. Sin embargo, no hay pruebas de que la información resultante sea utilizada para monitorear el progreso de la reforma y detectar sus problemas y hasta ahora no se han realizado esfuerzos para enlazar las bases de datos de las diferentes instituciones para poder examinar el manejo conjunto de aquellos casos en que todos estos actores están involucrados. A pesar de que la República Dominicana estableció en fecha reciente un Consejo Nacional para elaborar una estrategia multisectorial para la lucha contra la delincuencia, el historial del país con comités especiales de este tipo no ha sido muy positivo. Aunque dichos consejos con frecuencia están conformados por directores de organismos o reputados expertos locales, éstos con frecuencia poseen la autoridad moral, pero carecen de suficientes recursos y personal técnico para apoyar su labor.

Jamaica

8.17 En su calidad de ex-colonia británica y actual miembro de la Commonwealth, Jamaica ya tiene un sistema judicial acusatorio basado en el sistema jurídico anglo-americano. Debido a que aún no se establece una Corte de Justicia del Caribe, su tribunal de última instancia es El Consejo Privado de la Reina (Privy Council) del Reino Unido. El organismo local de mayor jerarquía es su Corte de Apelaciones. En el siguiente nivel, la Corte Suprema, dispone de un grupo de expertos para tratar los delitos graves y otro para tratar temas relacionados con armas. Las cortes de magistrados residentes, más numerosas, tienen divisiones que atienden asuntos civiles y criminales de menor importancia. Sus aproximadamente 50 miembros también prestan servicios en una serie de cortes especializadas para asuntos de tránsito, la familia y la juventud. Jamaica tiene unos 8.000 jueces de paz. Al no ser abogados, su papel judicial se limita a delitos menores (por ejemplo, presidir las sesiones de las 14 Cortes de Menor Cuantía (Petty Sessions)). Sus funciones más habituales son de orden notarial o administrativo, como firmar solicitudes de pasaportes, certificar la identidad de quienes solicitan licencias para conducir y otros trámites similares.

8.18 A diferencia de las prácticas usuales en cualquier otro lugar del Commonwealth del Caribe, la Constitución de 1962 creó un organismo acusatorio separado, el Director de Acusación Penal Pública, de modo que se eliminó el uso de fiscales policiales para asuntos delictivos en cualquiera de sus tribunales. Los 7,200 miembros de la Fuerza Constabularia de Jamaica (JCF, Jamaican Constabulary Force) son responsables de la gran mayoría de las actividades policiales. Sus esfuerzos pueden ser complementados en algunas áreas por la Fuerza de Defensa de Jamaica (FDJ). El país tiene ocho cárceles para adultos y cuatro centros de detención juvenil, todos ellos sobrepoblados y en mal estado. La segregación de otros grupos (por ejemplo, los enfermos mentales) que requieren

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atención especial, programas de rehabilitación y reintegración y programas para delincuentes juveniles es muy deficiente o inexistente debido a la falta de recursos y la oposición popular a dedicar más fondos a la reforma carcelaria.

8.19 Jamaica enfrenta un elevado y creciente nivel de delitos con uso de violencia en los últimos 30 años, donde los traficantes de droga y las bandas organizadas ocupan un lugar importante10. Mientras la delincuencia históricamente ha sido más alta en la áreas urbanas y en especial en los barrios de tugurios en el centro de la zona metropolitana de Kingston, la policía sostiene que sus medidas antidelincuencia han forzado a los delincuentes a irse a las zonas rurales donde las tasas de delincuencia también van en aumento. La sobrepoblación de las prisiones y el malestar público han aumentado por las demoras en la investigación y en enjuiciar los delitos. Los reducidos sistemas judiciales y de enjuiciamiento están agobiados de trabajo y la no utilización de negociaciones entre fiscales y acusados y sistemas alternativos de resolución de conflictos (ADR) para delitos menores tienden a retrasar en exceso los juicios. Mientras en ocasiones se culpa a la corrupción, especialmente en la policía, de la percibida imposibilidad de juzgar a los culpables, algunos factores más importantes parecen ser la insuficiente cantidad de jueces y fiscales, mala imagen de la policía y del sistema en general, en especial en las comunidades pobres, y la consiguiente tendencia de los ciudadanos de adoptar métodos más directos que tengan a la mano (Darby, 2006)11. Las deficientes relaciones con las comunidades se han visto agravadas por lo que el gobierno denomina la “Eliminación de la cultura de la delincuencia” originada en 1974 de la Ley de Eliminación de la Delincuencia (Suppression of Crimes Act). Esta ley concedió a la policía vastas facultades para realizar cateos y detenciones sin orden judicial. Abolida recién en 1993, se dice que influyó en toda una generación de policías que se sintieron con la autoridad de actuar sin las restricciones del debido proceso.

8.20 Durante el decenio pasado, el gobierno adoptó diversas medidas para mejorar la eficacia y eficiencia general y al mismo tiempo eliminar las prácticas abusivas. Los donantes han sido de gran ayuda en este punto, si bien también hay reclamos por la falta de coordinación en su actuar. Por otra parte, se ha invitado a ciudadanos y ONG a participar en estos esfuerzos. Las medidas para acelerar las causas en los tribunales incluyen: el establecimiento de cortes nocturnas, una corte que vea los asuntos relacionados con drogas y cortes regionales de armas, así como el aumento de la cantidad de magistrados; la fiscalización de la norma de que los secretarios judiciales (los fiscales en las cortes de magistrados residentes) sean abogados, la inclusión de un administrador judicial capacitado en cada corte, el entrenamiento de estenógrafos para las cortes de magistrados residentes, una reforma de 2000 a la Ley de Justicia Penal de 1978 que permite a los jueces imponer opciones de sentencias no privativas de la libertad, una Ley de Justicia Penal (negociación entre fiscales y acusados y los respectivos acuerdos) (2004) y, en la justicia civil, la preparación de nuevas normas de procedimiento, sistemas de manejo de causas y mecanismos de Métodos alternativos de resolución de conflictos.

10 Una encuesta realizada por Stone Polls en agosto de 2006 constató que 64% mencionó la delincuencia como el problema más importante, seguido de la falta de empleo (20,7 %) y el liderazgo (1,7 %). 11 Según advierte Darby, también hay problemas con la corrupción de la policía, en especial en lo referente a la colusión con bandas de narcotraficantes.

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De igual forma, el gobierno propone extender el sistema de manejo de causas a los casos penales. En enero de 2006, el gabinete anunció un programa de cinco años para reformar el sistema judicial, coordinar sus propias acciones y el apoyo de los donantes. Aunque no es una obligación impuesta por ley, los tribunales y el Director de Acusación Penal Pública han comenzado a enviar al Congreso informes periódicos acerca de sus actividades.

8.21 En cuanto a la policía, la revocación de la Ley de Eliminación de la Delincuencia es un primer paso. En 1999, se estableció la Dirección de Denuncias Públicas de la Policía (PPCA). Si bien funciona, investiga sólo una pequeña fracción de los tiroteos de la policía con consecuencias fatales en un país que tiene una de las mayores tasas de muertes producidas por policías dentro del hemisferio occidental. Amnistía Internacional declaró que el jefe de la PPCA había asegurado que “no considera apropiado o posible juzgar la responsabilidad de la policía de Jamaica de acuerdo a las mismas normas aplicadas en otros países debido a los altos niveles de delincuencia relacionados con armas de fuego en el país” (Amnistía Internacional, 2001). El gobierno ha adoptado asimismo diversas iniciativas para asociarse con organismos jurídicos de otros países como medio para combatir la delincuencia organizada, mejorar la seguridad en zonas marginales mediante la capacitación y facilitación de asociaciones con miembros de la comunidad, fortalecer el control de las drogas ilícitas en las fronteras, crear comités de acción comunitaria para estimular el control de la delincuencia a nivel comunitario y crear un Comité de Supervisión Ciudadana de la Policía. Al igual como sucede con las reformas en otros organismos sectoriales, la gran mayoría de estas instituciones son demasiado recientes para evaluar sus posibilidades de tener éxito o incluso la sostenibilidad de su implementación.

8.22 A pesar de que la cantidad total de recursos humanos y financieros con frecuencia no tiene las repercusiones negativas que se sostiene, sería difícil discutir que no es un problema grave en Jamaica dados sus niveles delincuencia y violencia. Los recursos existentes podrían ser desplegados y controlados de manera más eficiente y ciertamente hay cabida para un cambio administrativo y legal a fin de combatir las demoras en los tribunales. Sin embargo, el bajo coeficiente de jueces y fiscales respecto de la población (3,2 y 3,1 por cada 100.000 habitantes, en comparación a los 7,0 y 8,0, respectivamente, de la República Dominicana, y un promedio de 8,1 jueces para América Latina), si bien es característico de los países con sistema jurídico anglo-sajón, parece inadecuado para los retos existentes en la tramitación de las causas o en la detección y enjuiciamiento de las acciones ilícitas de la policía.

8.23 El fracaso del sistema acusatorio de Jamaica para cumplir con los estándares de desempeño exigidos por los ciudadanos deja una lección interesante para la República Dominicana, en especial porque ambos países enfrentan quejas por el descontrolado abuso policial, sus deficientes relaciones con la comunidad y los bajos niveles de solución en los delitos más importantes. Es claro que un sistema de corte acusatorio no resuelve estos problemas de forma automática, por lo que es necesario adoptar medidas más directas.

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EVALUACIÓN CUANTITATIVA DEL DESEMPEÑO DEL SISTEMA: INDICADORES Y ESTADÍSTICAS DEL DESEMPEÑO

8.24 Los resultados decepcionantes de muchas de las iniciativas de reforma reglamentaria han impulsado a los investigadores, autoridades responsables y profesionales de la reforma legal y judicial a buscar mejores métodos para evaluar el desempeño de los sistemas de justicia e identificar el progreso en los programas de reforma (Banco Mundial, 2005b). Su conclusión es que las organizaciones deben mejorar las estadísticas recopiladas acerca de sus propias operaciones y que es necesario fomentar el establecimiento de sistemas de información para la administración y su permanente monitoreo y análisis de parte de aquellos que redactan políticas orgánicas.

8.25 Los sistemas de información para la administración pueden ser utilizados para: i) diagnosticar y medir la naturaleza y alcance de la carga de trabajo inicial (por ejemplo, la cantidad y tipo de delitos denunciados); ii) evaluar el desempeño y efectividad operacional de cada una de las instituciones dentro del sistema (por ejemplo, cantidad de investigaciones policiales completadas y casos enviados de la policía a los fiscales, porcentaje de investigaciones o casos resueltos que terminaron en condena, índices de reincidencia luego de la liberación de la prisión, etc.); iii) determinar si cada una de las instituciones del sistema (policía, fiscales, sistema judicial, prisiones) están trabajando de manera sincronizada12, y iv) identificar el impacto del sistema con el objetivo final de reducir la delincuencia y la violencia. Esta información también se pueden utilizar para elaborar una serie de indicadores que permitan vigilar los resultados y los efectos más importantes y para ayudar a observadores externos a entender y evaluar los esfuerzos realizados por los reformadores.

8.26 La mejor forma de producir los indicadores no es mediante esfuerzos ad hoc para medir los resultados que son de interés en ese momento, sino mediante el registro rutinario de datos básicos acerca de los procesos por quienes realizan el trabajo y la transferencia de la información más importante a bases de datos centralizadas donde la información pueda ser revisada y analizada para detectar sus repercusiones más generales. Cuando el proceso se vincula a la adopción generalizada de archivos automatizados de “casos”, no debería representar trabajo adicional para los empleados de primera línea. Una vez que dichos sistemas están en funcionamiento, otorgan a la administración una herramienta muy potente para revisar el desempeño institucional e identificar y diagnosticar problemas. También facilitan la creación de nuevos indicadores en la medida de que sean necesarios.

8.27 Las siguientes secciones se fundan en estadísticas que hoy en día registran los gobiernos de Jamaica y la República Dominicana para desarrollar una serie de indicadores comparativos acerca del desempeño de sus sistemas de justicia penal. Como

12 La convergencia de un sistema permite que los elementos dispersos en el sistema de justicia penal trabajen juntos en armonía. Por ejemplo, permitiría: i) a la fiscalía reforzar y multiplicar la efectividad de la policía, en lugar de socavar inadvertidamente las acciones de ésta; ii) prestar servicios a víctimas de delitos pasados para mejorar la confianza de los ciudadanos en el sistema de justicia penal y así contribuir a disminuir los delitos en el futuro, y iii) aplicar penas adecuadas a las personas acusadas de cometer delitos (centros juveniles, prisiones, sentencias alternativas, etc.) para potenciar la rehabilitación.

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sugiere la discusión que se incluye en este informe, los indicadores son útiles para señalar los puntos en los que pueden existir problemas. No obstante, para comprender totalmente su significado y las causales, se requiere un análisis contextual de estadísticas adicionales y probablemente un examen de los datos brutos o sin elaborar en las que éstas se basan.

MEDICIÓN DE LA CARGA DE TRABAJO EN EL SISTEMA: DELITOS DENUNCIADOS

8.28 La primera de todas las variables que debemos tomar en cuenta es la carga de trabajo que tiene el sistema judicial. Ya que la policía uniformada en particular realiza una serie de funciones que no involucran el procesamiento de casos individuales, la cantidad de delitos denunciados es el mejor indicador individual de la carga de trabajo del sistema. Esta información puede ser utilizada en conjunto con información acerca de los recursos requeridos para procesar un caso promedio y así saber aproximadamente si los recursos disponibles son proporcionales a la magnitud del problema.

8.29 Es absolutamente necesario disponer de un conjunto unificado de estadísticas nacionales acerca de la delincuencia para comprender el desempeño institucional y mejorar las intervenciones para la prevención de delitos –reconociendo, por supuesto, que la denuncia incompleta puede significar que se informe sólo una pequeña fracción de determinados delitos. Desafortunadamente, el gobierno de la República Dominicana no ha sido capaz de generar un conjunto unificado de cifras nacionales sobre la cantidad de delitos registrados. La recopilación de información sobre delitos ocurridos en la República Dominicana es responsabilidad de organismos separados encargados de hacer cumplir las leyes (como la División Nacional para el Control de Drogas) y, dentro de la policía nacional, se divide entre diferentes secciones responsables de su investigación. Debido a que estas instituciones utilizan distintos lenguajes, cuadros e informes para registrar estos datos, no existe una imagen clara de todos los delitos perpetrados en el país13.

8.30 Jamaica, en cambio, compila en el departamento de estadísticas de la Fuerza Constabularia de Jamaica (JCF) los datos de todos los informes de delitos cometidos. La JCF recibe informes de los comandantes de cada jurisdicción y después los clasifica en seis categorías de “delitos mayores”. Desafortunadamente, al menos de acuerdo con un oficial de policía, la confiabilidad de estas cifras es dudosa14. La Fuerza Constabularia de Jamaica tenía alrededor de 7.200 funcionarios a finales del 2005 para lidiar con 1.679 homicidios, es decir, un coeficiente de 4,30 oficiales por homicidio15. Para propósitos

13 Dentro de la policía nacional, la función de analizar la delincuencia y la violencia está muy dispersa. Hay unos pocos analistas de datos bajo la jerarquía de la Jefatura de Policía, además de un Departamento de Estadística, junto con una creación más reciente, el Departamento de Mapeo (sic). La Dirección Nacional de Inteligencia Criminal (DINTEL), anteriormente Servicio Secreto, tiene su propia unidad de análisis y dirección de estadísticas. La Dirección de Investigaciones Criminales (DICRIM) cuenta con el apoyo de un departamento de análisis y procesamiento de información, pero sus unidades investigadoras operacionales subordinadas, como el departamento de homicidio, robo y robos de autos, también tienen sus propios recopiladores y analistas de datos. Cada uno de estos departamentos y operaciones recibe diferentes cantidades y tipos de información. 14 Entrevista a un alto oficial de la policía. 15 Esta cifra es inferior a la asignación oficial de unos 8.000 puestos, indicación clara de los problemas de reclutamiento existentes.

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comparativos, en Sudáfrica hay alrededor de 120.000 oficiales de policía y 19.000 homicidios, lo que nos da un coeficiente de 6 a 116. En el año 2005 había en la República Dominicana aproximadamente 26.000 oficiales de policía (Centro de Estudios de Justicia de las Américas, 2004-2005) y 24.000 homicidios, lo que nos da un coeficiente de 11 a 117. Si bien estos coeficientes pueden ser útiles como una primera aproximación a la carga de trabajo, las comparaciones internacionales de los coeficientes policías/asesinatos o policías/población en ocasiones son más bien problemáticas18.

MEDIDAS DEL DESEMPEÑO INSTITUCIONAL

Indicadores del desempeño de la policía: tasas de resolución de homicidios

8.31 Como en casi todos los países, la policía de Jamaica y la República Dominicana miden de manera regular sus propias tasas de “resolución” o índices de despacho de los expedientes, esto es, desde que éstos dejan la custodia de la policía y pasan a ser responsabilidad de la fiscalía19. Se trata de un indicador clave del desempeño, tanto del personal uniformado como de los oficiales investigadores, ya que ambos actores ocupan un lugar muy importante en la recopilación de información y testigos y el arresto de sospechosos. La aceptación del caso por parte del ministerio público y las autoridades judiciales indica que la policía ha construido un caso sólido. La policía generalmente no sigue el proceso de la causa a través del sistema judicial y tampoco monitorea los niveles en los cuales los arrestos dan lugar a condenas, ya que esto depende en gran medida de la actividad de los fiscales. La policía por supuesto continúa involucrada hasta el momento mismo de la condena y por lo tanto es importante que el desempeño del sistema en su conjunto sea supervisado por una autoridad de mayor jerarquía.

8.32 La fuerza policial nacional de la República Dominicana no procesa las tasas de resolución de los homicidios separadamente de otros delitos en contra de las personas (por ejemplo, robo, asalto). Sin embargo, la información no publicada que ha sido recopilada por la policía sobre la cantidad de delitos con violencia denunciados en los cuales la policía ha realizado arrestos demuestra que en los últimos cuatro meses de 2005 y en el primero de 2006, la policía registró 1.643 “delitos contra personas” y realizó arrestos en un 33% a 40% de los casos.

16 http://www.saps.gov.za 17 El gobierno dominicano reúne cifras acerca de los homicidios perpetrados en el país, las cuales se publican a través de la Fiscalía. 18 La divergente distribución de los tipos de delitos en todos los países, los diferentes modelos de vigilancia policial (preventiva vs. reactiva, patrullaje a pie vs. patrullaje vehicular, etc.) implica un problema a la hora de comparar los coeficientes entre los países. Además, lo más importante es que la cantidad de delitos informados es endógena: mejores relaciones entre la policía y la comunidad resultarán en el aumento de la cantidad de incidentes notificados a la policía, lo que arrojaría un coeficientes personal-delito menor, pero lo anterior puede ser el resultado de un buen desempeño más que un indicador de falta de personal y de mal desempeño. 19 La policía considera que un delito ha sido resuelto cuando se arresta a una persona por haberlo cometido o si concluyen que el delito fue cometido por una persona que posteriormente fallece. Algunas fuerzas policíacas también consideran que un delito ha sido resuelto si han identificado al sospechoso (habitualmente en virtud de una orden judicial), aunque éste no haya sido arrestado aún.

12

8.33 Los analistas de DICRIM, la Dirección de Investigaciones Criminales, está intentando mejorar este indicador, ya que en su forma actual no diferencia entre casos viejos y nuevos (por ejemplo, es imposible decir qué proporción de los 111 casos solucionados en septiembre provenían de los 83 casos que se encontraban pendientes en agosto). También esperan separar los homicidios de los asaltos y robos, los cuales sospechan tienen tasas de resolución más bajas, si bien aún es necesario superar las dificultades técnicas y administrativas que entorpecen este tipo de evaluación.

8.34 Con los datos recopilados por el Departamento de Estadística de la Fuerza Constabularia de Jamaica se puede construir una medida que diferencie más entre las tasas de resolución. El Cuadro 8.2 ilustra la forma en que este Departamento clasifica los homicidios denunciados en categorías por “motivo” – esto es, las circunstancias que según el investigador o estadista policial hayan causado el acto de violencia20. Dicho cuadro registra las tasas de resolución (“c/up”) para cada tipo de homicidios notificados recientemente21. Estos casos varían desde un nivel tan bajo como cero para casos de asesinatos relacionados con drogas en 2005 hasta un nivel tan elevado como 83% para otros “actos delictivos” en los primeros seis meses de 2006.

Cuadro 8.1: Tasas de resolución de homicidio en Jamaica por “motivo del homicidio”, 2005 y 2006 (1 de enero a 16 de julio)

C/up C/upN % N %

Drug Related 15 2% 11 73.3% 15 2% 0 0.0%Gang Related 159 22% 44 27.7% 224 24% 61 27.2%Domestic 22 3% 14 63.6% 26 3% 18 69.2%Other Criminal Act 335 47% 278 83.0% 423 46% 260 61.5%Not Yet Established 182 26% 0 0.0% 240 26% 0 0.0%

Total 713 100% 347 48.7% 928 100% 339 36.5%

Murder Motive Reported % of total Reported % of total

2006 2005

8.35 Los niveles de resolución son primordiales como medida del desempeño policial. El trabajo de los detectives y la policía judicial es la de construir un caso sólido contra el sospechoso en cada instancia del proceso tratándose de un delito grave. Por supuesto pueden aparecer casos carentes de fundamento o de poco interés para la justicia, por lo que no podrán ser sometidos a proceso, así que las tasas de resolución nunca serán de un 100%. Aún más, las “resoluciones” logradas en la escena del crimen –a través de información de los testigos, observación policial directa o inclusive la muerte del sospechoso– son indicadores menos sólidos del desempeño, pues son “inflados” por la

20 El Sr. Barrett, director suplente del departamento de estadísticas, explicó que durante la revisión de los informes de la policía sobre homicidio y otros delitos, la disparidad entre los hechos informados acerca del caso y la relación presentada por los investigadores algunas veces lo llevan a redefinir los motivos del homicidio. Entrevista presencial, 17 de julio de 2006. 21 Un cuadro diferente registra el número de homicidios resueltos correspondientes a “años anteriores”.

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buena fortuna y por las confrontaciones violentas22. Pero dado que la proporción de estas resoluciones “fáciles” es poco susceptible de variar a lo largo del tiempo, la policía aún puede luchar por mejorar la tasa en que manejan los casos más difíciles23.

8.36 Para comparar estas tasas de resolución con el nivel internacional de una forma que sea justa para la policía, se requiere de información adicional, como la cantidad de casos activos por cada detective encargado de investigar homicidios. En general, sin embargo, las tasas de resolución de homicidio en Jamaica son comparables a las de otros países con fuerzas policíacas competentes y niveles similares de desarrollo económico.

Medidas de responsabilidad externa: quejas contra la policía

8.37 Es un hecho que las altas tasas de resolución no pueden ser el único indicador mediante el cual se juzgue a la policía. El celo excesivo, así como motivaciones abyectas, pueden llevar a la policía a alejarse de la ley, y el éxito en combatir la delincuencia debe ir de la mano con el respeto por los derechos humanos. Por esta razón, es esencial que se registre la cantidad y naturaleza de las quejas presentadas contra la policía.

8.38 Las quejas contra la policía son un indicador ambivalente. Por una parte, estas quejas algunas veces revelan conductas escandalosas y la cobertura que se les da a estos sucesos en los medios de comunicación puede socavar la confianza en el sistema. Por otra parte, indican que el público tiene suficiente confianza en el sistema como para denunciar estos delitos. La fluctuación en el número de delitos registrados, particularmente en los períodos de transición, podría indicar más bien una mayor conciencia y participación de los ciudadanos en el sistema de quejas y no cambios reales en la incidencia de comportamientos ilícitos.

8.39 En Jamaica, dos organismos distintos recogen las quejas de los civiles contra la policía: un Departamento de asuntos internos dependiente de la JCF y la Dirección de Denuncias Públicas de la Policía (PPCA) dependiente del Ministerio de Justicia. Hay poca información pública disponible acerca del trabajo que ejecutan estas dos entidades. Sin embargo, hay señales de que el gobierno de Jamaica intenta mejorar la efectividad de ambas como mecanismo de transparencia y responsabilidad. La Estrategia de Seguridad Nacional de Jamaica, promulgada por el Ministerio de Seguridad Nacional y Justicia en mayo de 2006, recomienda que como parte de la revisión estratégica de la JCF, se realice una evaluación para “examinar las estructuras legislativas y de los niveles administrativos más altos, tales como la Comisión de Servicios Policiales (CSP) y la Dirección de Denuncias Públicas de la Policía (PPCA), a fin de facilitar un mecanismo efectivo de

22 Algunas fuerzas policiales, entre ellas la JCF, consideran que un delito ha sido resuelto cuando el sospechoso muere. En casi la cuarta parte de los casos de robos considerados como resuelto por la JCF, el sospechoso muere a manos de la policía o de civiles. 23 Una depuración adicional de las tasas de resolución podrían ayudar a la policía a promover la equidad en sus funciones y el cumplimiento de determinadas normas de derechos humanos. Por ejemplo, los estadísticos de la policía podrían desarrollar una medida de equidad que distinga entre tasas de resolución en distrito prósperos y pobres -reconociendo, por supuesto, que las tasas de resolución en los distritos más pobres pueden ser más bajas a virtud de factores que están más allá del control de la policía a corto plazo, como las relaciones problemáticas entre la policía y la comunidad.

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vigilancia civil que permita velar por la debida rendición de cuentas en cuanto a desempeño y conducta” (Ministerio de Seguridad Nacional y Justicia, 2006).

8.40 En la República Dominicana, la Dirección Central de Asuntos Internos está encargada de velar por que la policía asuma la responsabilidad de cualquier comportamiento ilícito. Su director es designado por el Presidente y no por el jefe de la policía y por lo tanto, disfruta de cierto nivel de independencia y autonomía. Esta dirección tiene una capacidad de investigación independiente compuesta por 214 individuos, si bien sus recursos están estirados al límite. Puede iniciar sus propias investigaciones, así como actuar en respuesta a las quejas recibidas del público. En el pasado, cuando la institución recomendaba entablar procedimientos disciplinarios contra oficiales de la policía, éstos solían ser juzgados por un tribunal policial. Sin embargo, según afirma el nuevo director, las quejas que acoge la institución hoy cada vez más se llevan ante los tribunales ordinarios24.

8.41 Entre agosto de 2005 y mayo de 2006, período para el cual se dispone de información detallada, la dirección recibió 637 quejas, un promedio de dos diarias25. Casi tres cuartas partes de estas quejas fueron comprobadas por investigaciones, un porcentaje extraordinariamente alto para cualquier país. Alrededor de un poco más de la mitad de las quejas (319) se referían a supuestas agresiones físicas o amenazas de muerte de parte de los oficiales. Este indicador sugiere a la vez altos niveles de comportamiento ilícito y buen desempeño de la Dirección Central de Asuntos Internos en hacer que los oficiales de la policía asuman su responsabilidad de acuerdo a estándares profesionales.

8.42 La dirección se encuentra diseñando un sistema más sólido de gestión de información, que debería mejorar tanto la confiabilidad como la serie de datos disponibles para medir el desempeño. Si este nuevo sistema incluyera información (que en este momento no se registra) acerca de los demandantes, permitiría a la dirección medir la equidad en su propia capacidad de respuesta, especialmente frente a grupos pobres y vulnerables.

8.43 Ninguno de los dos países tiene mecanismos formales de rendición de cuentas para supervisar a instituciones aparte de la policía. No existe un comisionado nacional de justicia u Ombudsman para recibir e investigar quejas contra otras instituciones del sistema de justicia penal.

24 Entrevista al general Daisy Liriano. 25 En 2005, el departamento de asuntos interiores investigó cerca de 7.000 casos de infracciones disciplinarias y de otro tipo. Solicitó la acusación formal de 123 oficiales y remitió a otros 363 al tribunal de la policía para que considerara su suspensión o remoción del cuerpo policial. Además de esta cifra, se suspendió a 111 oficiales y otros 96 fueron removidos de la institución como resultado de quejas por violencia doméstica, uso indebido de armas de fuego, robo y otros actos. Ver “Memoria Anual 2005”, informe no publicado, Policía Nacional.

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Indicadores de desempeño de procesos y sentencias judiciales: detenidos en espera de juicio o sentencia.

8.44 El indicador más común para medir el desempeño del sistema de procesamiento es la tasa de fallos condenatorios. Si bien cierta proporción de los casos acogidos (derivados de la policía) pueden ser desestimados en aras de la justicia, la decisión de la autoridad procesal de asumir los gastos de un juicio debe depender de la convicción de que el acusado es culpable y que el caso puede ser ganado. Por lo tanto, la cantidad y la naturaleza de las condenas sigue siendo la principal medida para evaluar la efectividad de los encauzamientos/la fiscalía.

8.45 Además de la efectividad, la eficiencia y la equidad son aspectos clave en el trabajo del fiscal. Las sentencias de un juicio deben ser pronunciadas lo más rápido posible para liberar a los inocentes y comenzar a rehabilitar a los culpables. El incumplimiento de lo anterior tiene consecuencias graves, entre otras, la sobrepoblación de las prisiones. En consecuencia, la cantidad de presos en espera de ser juzgados es otro indicador clave del desempeño del sistema de justicia penal.

8.46 En países donde el sistema ha colapsado, tales como Haití, alrededor de 80% a 95% del total de reos está en espera de un juicio (Ver Institute of Justice, 2006; National Center for State Courts y USAID, 2006)26 y la situación es casi tan mala en muchas otras partes del Caribe. Demoras indebidas en el procesamiento de casos son una violación a los derechos humanos de los presos en espera de ser juzgados. Por otra parte, en países como la República Dominicana, donde las prisiones están gravemente sobrepobladas, el trabajo de rehabilitación se vuelve imposible y una vez más, surgen preocupaciones vinculadas a los derechos humanos. Por lo tanto, es de gran importancia que los sistemas de justicia penal hagan lo posible por reducir la cantidad de presos en espera de juicio (ver Clouatre, 2002)27.

8.47 Contar con buenas estadísticas de gestión puede ayudar a identificar los problemas y sus raíces y hacer un seguimiento del impacto de las medidas de reforma. Sin embargo, muy pocos tribunales, y ninguno de los que se incluyen en este estudio, recopilan suficiente información estadística acerca del desempeño a nivel del sistema en 26 “Prolonged Pretrial Detention in Haiti”, Julio de 2002, entrega una cifra más baja. Un estudio reciente realizado por el National Center for State Courts indica que en Puerto Príncipe, las cifras para el año 2005 son de aproximadamente 9%, a pesar de que casi todos los detenidos enfrentaban cargos por delitos mayores. 27 Hay varias formas para lograrlo. Una es mejorar la eficiencia del proceso acusatorio, lo cual implica la coordinación de un amplio espectro de actores de la justicia penal. La policía debe considerar la capacidad del sistema judicial cuando realiza arrestos discrecionales, como aquellos que se dan en operaciones policiales masivas. Las horas de atención del sistema judicial deben ser razonables (en muchos países, los jueces atienden durante muy pocas horas cada día debido a tradiciones arraigadas que no responden a la realidad actual). En Haití por ejemplo, las cortes de primera instancia (Courts of Asszes) sólo realizan audiencias de delitos graves dos veces al año con lo cual prolongan el período de detención antes del juicio. En este sentido, la gestión de los tribunales es importante (mantenimiento de antecedentes, prácticas de programación). La disposición de realizar selecciones antes del juicio y las reformas legales pueden permitir la liberación de muchos acusados no violentos que de no mediar estas disposiciones podrían quedar detenidos sin derecho a fianza o bien habiéndoseles fijado una fianza más allá de sus posibilidades pecuniarias.

16

su conjunto que permita realizar este tipo de análisis28. Por consiguiente, queda sólo con un indicador global: el porcentaje de reos en espera de sentencia.

28 Cuando los tribunales llevan actas judiciales adecuadas a nivel de las salas de audiencia, los analistas pueden utilizar muestras de expedientes para investigar posibles problemas, como demoras y sus causas, diferente tratamiento de las partes o tipos de casos y hasta señales de corrupción. Sin embargo, al no poder acceder de manera directa a archivos electrónicos a través de la red, es un proceso que requiere mucho tiempo y es oneroso. Para ver ejemplos, consulte en Banco Mundial, 2003, An Analysis of Court Users and Uses in Two Latin American Countries. Washington D.C: Informe Nº 269666 del Banco Mundial.

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Figura 8.1: Reos sentenciados y sin sentencia en la República Dominicana: mayo de 2003 a mayo de 2006

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May-03 Nov-03 May-04 Nov-04 May-05 Nov-05 May-06

Num

ber o

f Pris

oner

s

Awaiting AppealSentencedUnsentenced

8.48 Entre mayo de 2003 y septiembre de 2004, fecha en que entró en vigor el nuevo código de procedimiento penal de la República Dominicana, el total de detenidos disminuyó de 16.491 a 12.806. Como lo ilustra la Figura 8.1, gran parte de esta reducción se produjo entre las filas de los reos sin sentencia y de aquellos que esperan los resultados de alguna apelación29. Sin embargo, entre septiembre de 2004 y mayo de 2006 no hubo grandes variaciones. La cantidad de presos sin sentencia disminuyó al comienzo, pero después aumentó nuevamente hacia finales de 2005. Este grupo todavía comprende casi el 70% de todas las personas detenidas30.

Indicadores de desempeño a nivel de prisiones: fugas, muertes y violencia entre los detenidos

8.49 El papel del sistema carcelario es impedir que los presos comentan crímenes mientras están detenidos y trabajar en pos de su rehabilitación. El primer objetivo se mide fácilmente con la tasa de fugas y la cantidad de violencia en las prisiones. El segundo, que con frecuencia se resume en alguna forma del índice de reincidencia, resulta mucho más difícil de obtener.

29 En promedio, otros 100 a 140 presos se encontraban detenidos cada día en espera de la decisión de un tribunal de casación. 30 Las prisiones en general están muy sobrepobladas: el sistema tiene una capacidad nominal para un poco más de 9.000 presos.

18

8.50 La Figura 8.2 muestra los indicadores medidos en la República Dominicana, entre ellos muertes en custodia y violencia sin resultados fatales. Es difícil interpretar los indicadores en esta forma, debido a que muestran números absolutos más que índices de población por prisión. Como se estableció en el análisis anterior acerca de la detención en espera de juicio, la población penal en la República Dominicana era substancialmente mayor en 2003 que el nivel estable que mantuvo entre 2004 y mediados de 2006. Cuando se recalculan como tasas, el nivel de muertes en custodia parece aumentar sostenidamente de 48 muertes por cada 10.000 presos en 2003 a 58 en 2004 y a 68 en 2005. Las cifras para los cinco primeros meses sugieren que las prisiones parecen estar experimentando la primera disminución en los últimos años al bajar nuevamente a un nivel anual de 49 muertes por 10.000 presos. Como la administración carcelaria no informa las causas y circunstancias de estas muertes, resulta imposible determinar la relativa contribución de aspectos como la sobrepoblación, las enfermedades y la violencia.

8.51 Los cambios en la cantidad de fugas (Figura 8.2) generan incertidumbre, ya sea que se calculen o no como índices. Las grandes oscilaciones anuales en la cantidad de fugas notificadas restan significado a cualquier comparación con otros países, debido a que la seguridad de las prisiones parecería relativamente deficiente o muy buena, dependiendo del año en cuestión. En 2006 se registraron 24 fugas en los primeros cinco meses del año31.

Figura 8.2: Muertes, fugas y recapturas en prisiones de la República Dominicana.

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Deaths Escapes RecapturesDeaths Escapes Recaptures

Fuente: Dirección General de Prisiones, Procuraduría General de la República Notas: en 2005, murieron 138 presos más durante un incendio. El cálculo de 2006 se basa en 26 muertes, 24 fugas y 6 recapturas en los primeros cinco meses del año.

31 El número de recapturas en 2003 es superior a la cantidad total de fugas debido a la gran cantidad de fugas ocurridas en los años precedentes.

19

8.52 El departamento de servicios correccionales de Jamaica también registra este tipo de información con detalles adicionales que incluyen el nivel de la violencia no fatal. Las prisiones de Jamaica informan importantes reducciones desde hace cinco años, tanto en la cantidad de muertes por causas no naturales como en la cantidad de incidentes violentos entre quienes se encuentran en custodia (Figura 8.3). En 2001, de 33 muertes ocurridas en prisión, 17 fueron muertes por causas no naturales. En 2005, de 20 muertes, ocho fueron por causas no naturales. En 2000, se informaron 153 incidentes violentos en instituciones para adultos, número que disminuyó a 92 en 2005. Las cifras de incidentes violentos parecen haber aumentado en 2004 y nuevamente en 2005, pero el director del departamento de servicios correccionales lo atribuye a mejores sistemas de denuncia. Hubo siete fugas de la prisión en 2004 y ninguna al año siguiente, aunque en 2005 aparentemente se frustró un intento de fuga masiva desde el complejo Tower Street32.

Figura 8.3: Muertes por causas no naturales e incidentes violentos en prisiones de Jamaica, 2000-2005

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2000 2001 2002 2003 2004 2005

violent incidents in custody unnatural deaths Fuente: Departamento de Servicios Correccionales, Informe Anual, 2005.

8.53 El departamento de servicios correccionales de Jamaica está ansioso de desarrollar una gama de indicadores que incluya medidas de reincidencia. El departamento esta empezando a recopilar y notificar información acerca del número de personas que ingresan a prisión y que ya habían estado encarceladas antes. A primera vista, un aumento en esta cifra puede reflejar un aumento en la reincidencia, pero es igualmente cierto o incluso más probable que refleje cambios en el desempeño de otras instituciones del sistema. Por ejemplo, si un aumento en la cantidad de policías se traduce en mayor número de arrestos, la cantidad de presos reincidentes debería aumentar. Si las leyes que determinan las condenas se vuelven más estrictas, si los fiscales se vuelven más

32 Parte de esta información se encuentra disponible en la página de Internet del departamento de servicios correccionales, http://www.dcsj.net/p/stats.htm

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agresivos en sus decisiones de inculpación o más efectivos en lograr condenas o si las sentencias de los jueces se vuelven más punitivas, el resultado será un aumento en el número de presos con antecedentes previos de encarcelamiento, aun si los niveles de reincidencia no cambian. Probablemente, lo que sucedería es que si mejora la vigilancia comunitaria de las personas que salen de una prisión (como está ocurriendo en muchos países), entonces los ex presos serán especialmente vulnerables a un nuevo arresto y a la re-encarcelación, situación que creará una falsa impresión de aumento de la reincidencia.

8.54 Una mejor medida (y una que se utiliza de manera más generalizada en todo el mundo) es el porcentaje de presos liberados en un año en particular que vuelven a la cárcel dentro de tres o cinco años. Este indicador también es algo ambiguo, ya que es sensible a los esfuerzos de fiscalización y a los cambios en la conducta criminal real de los presos liberados, pero es mejor que sus alternativas. Además, puede ser calculado por el propio departamento de servicios correccionales una vez que éste implemente sistemas de registro que identifiquen con precisión a los nuevos ingresos con sus antecedentes previos.

8.55 No obstante, mejor sería contar con sistemas que registren las recapturas de convictos liberados o encuestas que capten las experiencias de los ex presos en periodos de tiempo más cortos. Este tipo de información centrada en la reincidencia en el primer mes, trimestre o año después de haber salido de la prisión, permitiría a los oficiales y a los programas de prevención identificar algunas de las causas más inmediatas de la reincidencia.

INDICADORES DE IMPACTO: UTILIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN SOBRE DELINCUENCIA Y ARRESTOS PARA PREVENIR DELITOS 8.56 Aunque ambos países están realizando esfuerzos decididos para mejorar, el análisis anterior demuestra que la República Dominicana y Jamaica aún tienen un largo camino que recorrer para mejorar la medición de su desempeño y el funcionamiento básico de sus sistemas de justicia penal. La recolección sistemática de estadísticas sobre el desempeño, la generación de indicadores clave y la comparación con niveles de referencia deberían convertirse en una parte integral y rutinaria de la gestión del sistema de justicia penal. Además, se debería medir el desempeño en comparación con estos indicadores y publicar los resultados para utilizarlos luego como parte del proceso de asignación del presupuesto. Es aconsejable asimismo que estas cifras se pongan a disposición del nivel distrital para que los electores locales puedan exigir rendición de cuentas a los administradores públicos.

8.57 ¿Podrían hacer más los sistemas de justicia penal de estos dos países para reducir la delincuencia y la violencia? Para responder esta pregunta es necesario mirar más allá de los indicadores recién analizados y examinar más detenidamente los mecanismos a través de los cuales las actividades del sector judicial contribuyen realmente a reducir la delincuencia y la violencia. En todo el mundo, las autoridades se hacen la misma pregunta, fenómeno que genera un cambio global en las ideas estratégicas que sustentan la justicia penal.

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8.58 Debe haber indicadores más sofisticados que logren captar en qué medida el sistema de justicia penal actúa de manera proactiva para eliminar las causas inmediatas de la delincuencia y la violencia. Un sistema de justicia penal de esa naturaleza analizaría los patrones de la delincuencia y utilizaría las facultades de detención de manera estratégica.

Medición y comprensión de la delincuencia: análisis de los patrones delictuales

8.59 Las autoridades de la República Dominicana están experimentando con diversos métodos para usar la información a fin de examinar más detalladamente las causas inmediatas de la delincuencia y focalizar más la aplicación de la ley. De manera específica, la policía de la República Dominicana comienza a registrar el nivel, la secuencia y los movimientos de la delincuencia como parte del Programa Barrio Seguro. Para ese fin, utiliza mapas digitalizados e información de censos provenientes de la Oficina Nacional de Estadística (el programa Barrio Seguro se describe en el Recuadro 8.1). Un borrador inicial del “calendario del delito”, preparado por la Unidad de Análisis y Procesamiento de Información dentro de DICRIM (Dirección de Investigaciones Criminales), registra la hora y los días en que suelen ocurrir delitos cometidos en público en cada vecindario (Secretaría de Estado de Interior y Policía de la República Dominicana)33.

8.60 Estos esfuerzos destinados a medir y entender la delincuencia son prometedores no sólo porque la policía puede ajustar la frecuencia, las rutas y la cantidad de oficiales que patrullan las calles en respuesta a este análisis (con lo cual mejora la eficiencia con que se despliega su personal), sino también porque el público puede utilizar esta información para evitar transformarse en víctima y para participar efectivamente en la lucha contra la delincuencia.

Medición de los impactos de instrumentos específicos de la justicia penal: combatir la delincuencia mediante el uso estratégico de la facultad de detención

8.61 Debido a que la policía suele concebir el arresto como la finalidad última de su labor, los fiscales y los tribunales como el inicio de la suya y el trabajo de los administradores de cárceles y prisiones puede verse sobrecargado con arrestos innecesarios, los gobiernos necesitan evaluar de manera imparcial el impacto general de los arrestos en la delincuencia y el sistema judicial.

8.62 Con la información provista por la policía, es posible calcular que en la República Dominicana se producen cada año entre 50.000 y 55.000 arrestos. Pocos de ellos son finalmente procesados por el sistema judicial. De acuerdo con la información del Ministerio Público, los jueces otorgaron 12.237 autorizaciones para prolongar una detención en los 12 meses entre septiembre de 2004 y agosto de 2005. En 5.318 de las instancias (43,4%), algún juez ordenó posteriormente la detención preventiva del

33 Estos esfuerzos reciben apoyo conjunto de una alianza entre el John Jay College of Criminal Justice y el Secretario de Estado de Interior y Policía de la República Dominicana. Ver informe en la página de Internet de la Secretaría, www.seip.gov.do/2006/web/acuerdos_documentos.php

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sospechoso mientras se resolvía el juicio34. Más allá de esto es muy poco lo que se puede decir, ya que el gobierno no registra información sobre la proporción de personas arrestadas que debió rendir cuentas más adelante ante el sistema judicial por algún acto ilícito.

8.63 En resumen, el uso de las facultades de detención por parte de la policía de la República Dominicana generalmente no desemboca en un proceso y mucho menos en un encarcelamiento. Desde la perspectiva de la lucha contra la delincuencia, parece ser algo positivo. Si los delitos graves se reducen en aquellas zonas donde se llevan a cabo las detenciones, la policía puede estar haciendo una importante contribución a la seguridad pública. Más aún, si la policía está realizando detenciones dentro del marco de la ley y si las consecuencias para los detenidos son breves y soportables, entonces la policía puede estar utilizando sus facultades de detención en condiciones que refuerzan el imperio de la ley. Sin embargo, para estar seguros de que las cosas sean así, es necesario contar con sistemas que verifiquen si las facultades de detención se están utilizando de manera eficiente y dentro del marco de la ley.

34 La Corte Suprema está en proceso de instalar un sistema mediante el cual pueda registrar el número de solicitudes de arresto y detención otorgados por el poder judicial. Comunicación personal con Nestor Borroa, Departamento de Estadísticas de la Corte Suprema de la República Dominicana.

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Recuadro 8.1: Uso de la información y el análisis de la delincuencia para formular una estrategia multisectorial de prevención de la delincuencia: el programa Barrio

Seguro en Capotillo

En julio de 2005, el gobierno de la República Dominicana lanzó una campaña de Plan de Seguridad Dominicana. Este plan fue elaborado por la Secretaría de Interior y Policía, la policía Nacional y la Procuraduría, con el apoyo del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, el John Jay College de Nueva York, la Universidad de Florida y la firma Newlink Political Consulting. El plan incluye medidas tanto preventivas como de control para combatir la delincuencia.

El Plan estableció objetivos específicos sustentados en el diagnóstico de los problemas de seguridad que enfrenta la República Dominicana. Basado en el análisis de la situación y después de identificar las ciudades y barrios con los niveles de delincuencia más altos, se implementó un plan experimental llamado Barrio Seguro en Capotillo con la intención de reducir y prevenir la delincuencia.

Capotillo, comparado con otros siete barrios afectados por la delincuencia en el Distrito Nacional, había registrado los niveles más altos de incidentes relacionados con tráfico de estupefacientes, delincuencia callejera, robo a mano armada, bandas y delincuencia armada, según revelara un estudio de antecedentes para el Plan de Seguridad Democrática. Entre enero y agosto de 2005, se registraron 30 homicidios en Capotillo, cifra equivalente a una tasa anualizada de 118 homicidios por cada 100.000 residentes. La incapacidad de la policía de controlar la delincuencia en Capotillo había deteriorado la confianza del público: únicamente 17% de la población pensaba que la policía hacía bien su trabajo, mientras que 80% consideraba que era corrupta

Barrio Seguro fue diseñado con datos informados por el Plan de Seguridad Democrática. El programa se inició en agosto de 2005 y las intervenciones más importantes incluyeron:

• Mayor patrullaje en 30 lugares críticos previamente identificados.

• La incorporación de 230 policías especialmente capacitados para patrullar Capotillo; fueron equipados con tres vehículos nuevos y 14 motocicletas para el patrullaje en las calles, además de una estación de policía reacondicionada.

• Las medidas de prevención del crimen in situ incluyeron mejoras de infraestructura para: i) facilitar el acceso y la salida de la zona; ii) proporcionar alumbrado público, y iii) crear nuevas zonas recreativas de uso público.

• Las inversiones dirigidas a la juventud incluyeron: construcción de nuevas salas de clases y desarrollo de talleres culturales y clínicas deportivas.

• Los programas de prevención general incluyeron programas de alfabetización y educación cívica promovidos por la oficina de la Primera Dama a través del Programa Progresando, el que está orientado a la educación y ayuda de madres solteras y sus hijos.

En total, el gobierno destinó RD$46 millones (US$1,4 millones) para ejecutar el plan en Capotillo.

Barrio Seguro empezó a demostrar resultados positivos en Capotillo después de sólo dos meses. Los asaltos y los robos disminuyeron en 85% entre principios de agosto y finales de septiembre de 2005 y no se informó de muertes relacionadas con delitos en ese período de dos meses.

Entre enero y agosto de 2006 hubo nueve homicidios en Capotillo, que en comparación con los 30 registrados durante ese mismo período de 2005 significan una reducción de 70%. El éxito del plan en Capotillo sirvió para ejecutarlo en otros 12 vecindarios a partir de enero de 2006.

Si bien aún es prematuro calificar el Plan Barrio Seguro como una historia de éxito (el proyecto todavía no ha sido sometido a una evaluación rigurosa de sus efectos), el enfoque parece ser promisorio. Ha incorporado principios que han demostrado ser efectivos en el ámbito internacional: i) complementariedad entre las iniciativas de prevención y control; ii) policía que centra su atención en los lugares críticos sobre la base de información cuantitativa de los patrones delictuales; iii) medidas de prevención de los delitos in situ, y iv) participación de la comunidad y de organizaciones de la sociedad civil.

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8.64 Existen dos características específicas de los arrestos que suscitan preocupación. Únicamente una pequeña proporción es revisada por fiscales o examinada por los tribunales y las detenciones mismas no están sujetas a supervisiones independientes. Un sistema moderno de justicia que depende de la detención y el arresto por delitos menores para combatir la delincuencia necesita de todos modos una forma de asegurar que la policía esté actuando dentro del marco de la ley en su interacción con el público. De igual importancia, los efectos de estas detenciones y arrestos sobre el crimen aún son inciertos, porque la policía todavía no analiza si sus detenciones se traducen en una reducción de la delincuencia en las cercanías inmediatas de las acciones policiales.

8.65 En el caso de Jamaica, es posible hacer un análisis superficial de la relación entre arrestos y delitos notificados. En 2005, de acuerdo con la información provista por la policía, hubo 15.746 arrestos en Jamaica. Ese mismo año se informaron 8.461 delitos “graves” –asesinatos, disparos, violaciones, abuso sexual, robos, asaltos, latrocinio. En otras palabras, los arrestos casi duplicaron la cantidad de delitos graves informados. Esta relación sugiere que la policía de Jamaica esta usando las facultades de detención para lidiar con muchos delitos “menores”35.

8.66 En Jamaica, existen motivos para preocuparse de que las facultades de detención no estén enfocadas en zonas con alto nivel de delincuencia: una abrumadora mayoría de los arrestos en Jamaica se llevan a cabo en regiones “rurales”, esto es, fuera del área metropolitana donde reside la mitad de la población del país. El nombre “rural” puede ser engañoso, ya que muchas zonas rurales tienen centros urbanos con más de 100.000 habitantes. Aún así, 72% de todos los arrestos se llevan a cabo fuera del área metropolitana, mientras que 57% de todos los delitos principales notificados ocurrieron dentro del área metropolitana36. Es posible que se registren menos delitos fuera del área metropolitana precisamente porque las facultades de detención se utilizan con tanta intensidad. De manera alternativa, es posible que los delitos se denuncien mucho menos en las zonas “rurales” o, como sostiene actualmente la policía (ver el análisis más arriba), que los delincuentes urbanos hayan sido obligados a salir de las ciudades importantes. Aún así, esta anomalía amerita mayor investigación.

8.67 Una tercera vía para medir el uso estratégico de las facultades de detención consiste en examinar la relación entre arrestos y encarcelamientos, cálculo que se puede hacer tanto en Jamaica como en la República Dominicana. En Jamaica se informó que la población penitenciaria diaria promedio era de 3.982 personas en 2005, aproximadamente la cuarta parte de la cifra de arrestos anuales. En la República Dominicana ese mismo año, la población penitenciaria era de 12.858 o casi la misma relación respecto de los arrestos a la de Jamaica. Una vez más, estos coeficientes podrían indicar que los arrestos se están utilizando para lidiar con la delincuencia en

35 Por ejemplo, en 2004, los departamentos de policía locales y estatales de Estados Unidos resolvieron 62,6% de los delitos de homicidio, 55,6% de los asaltos agravados, 41,8% de los raptos con violencia y 26,2% de los delitos de robo con fuerza. Los datos sobre los delitos más importantes contra la propiedad mostraron que las instituciones habían resuelto 13% de los delitos de robo de vehículos y 12,9% de los delitos de robo. 36 La información registrada sobre delitos y arrestos de la policía provienen del departamento de estadística de la Fuerza Constabularia de Jamaica, que generosamente compartió información y perspectivas sobre el análisis de delitos e identificación de problemas.

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forma totalmente ajena a las sanciones penales. Este uso de las facultades de detención para lidiar directamente con la delincuencia, en lugar de sólo llevar al agresor al primer paso camino a la prisión, se considera cada vez más una señal de buena estrategia policial siempre y cuando esté bien dirigida, se mida su efecto en la delincuencia y sea revisado por una autoridad independiente (Weisburd y Braga). Es importante que estas medidas sean adoptadas en la República Dominicana y Jamaica, especialmente a la luz del argumento de los críticos locales que opinan que esas prácticas sirven para otros propósitos menos convenientes37.

CONCLUSIÓN: DE LA REFORMA INSTITUCIONAL Y LA MEDICIÓN DEL DESEMPEÑO A LA GOBERNABILIDAD INTERINSTITUCIONAL

8.68 En ambos países del estudio de caso y en todo el Caribe, las reformas institucionales en curso y los intensos esfuerzos en pos de medir el desempeño requerirán atención concertada en el corto y mediano plazo. Sin embargo, para cumplir sus objetivos más amplios, las reformas también necesitarán mecanismos de gobernabilidad interinstitucional e incentivos para que los diferentes organismos hagan converger sus programas individuales. Para que los mecanismos de gobernabilidad del sector en su conjunto tengan éxito, sus facultades deberán ir mas allá del monitoreo del desempeño e incluir poderes reales de ejecución38. La historia reciente de las reformas judiciales y policíacas realizadas en República Dominicana y Jamaica es un claro ejemplo de lo anterior.

8.69 Hoy, ambos gobiernos están preparados para adoptar mejores herramientas de gobernabilidad interinstitucional. En diciembre de 2005 y nuevamente en mayo de 2006, el Ministro de Seguridad Nacional de Jamaica divulgó un anteproyecto sobre seguridad pública, en el cual propone, entre otras cosas, delegar la responsabilidad de la ejecución de dicha estrategia en la oficina del Primer Ministro (Ministerio de Seguridad Nacional, 2006)39. En julio de 2006, el Presidente de República Dominicana decretó el establecimiento de un Consejo de Seguridad Nacional, cuya labor es “planificar, producir, coordinar y evaluar el uso de información entre instituciones para la prevención de la delincuencia”40.

8.70 Los planes del Consejo de Seguridad de la República Dominicana están mucho más avanzados que los de Jamaica y aún así su éxito no está asegurado. Para tener resultados positivos, el nuevo Consejo de Seguridad Nacional necesitará personal y

37 Ver Bobea, op cit. Ya que el artículo de Bobea es anterior a la nueva ley que rige a la policía dominicana, promovida por la propia autora, es posible que se hayan producido cambios positivos desde su promulgación. Sin embargo, considerando los abusos bien documentados y de larga data en ese país, la adopción y cuidadosa supervisión de un enfoque más estratégico y transparente frente a la utilización de las detenciones pareciera ser especialmente necesario. 38 Un ejemplo de la coordinación a nivel de sector que en la actualidad está limitada a la medición del desempeño es el papel que ha desempeñado la Comisión Nacional de Coordinación de las Reformas en Chile. Un análisis de estos desafíos se presenta en: Measuring Progress Toward Safety and Justice: A Global Guide to the Design of Performance Indicators Across the Justice Sector, Vera Institute of Justice, 2004. www.vera.org/indicators 39 La organización no gubernamental Jamaicanos para la Justicia publicó un documento de estrategia paralelo, “Road Map to a Safe and Secure Jamaica”, cuya preparación contó con el apoyo de un líder de la oposición. 40 Para un informe sobre el decreto, ver www.presidencia.gov.do/frontend/articulo.php?id=4225

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otros recursos que permitan transformarlo en un verdadero instrumento de gobernabilidad, además de una composición que no simplemente represente el liderazgo de organismos individuales o membresías repetidas en otros comités gubernamentales. También necesitará capacidades especiales para asegurar la convergencia de las estadísticas y los indicadores del sistema de justicia penal y para coordinar los esfuerzos de prevención de la delincuencia.

8.71 Finalmente, tanto en Jamaica como en la República Dominicana, las innovaciones en cuanto a gobernabilidad deben mirar más allá del sistema de justicia penal para obtener asistencia en la prevención de la delincuencia. Es posible aunar los esfuerzos de los servicios para víctimas de la delincuencia, de defensa de indigentes, de tratamiento de adictos, otros servicios de salud y los programas juveniles en función de la lucha contra la delincuencia y la violencia. Es necesario crear estructuras de gobernabilidad para administrar estas iniciativas como parte de una estrategia coordinada de prevención de la delincuencia.

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