tesis mlc - parte ii, capítulo 3

Universidad de Buenos Aires - Doctorado en Ciencias Sociales “Entre el hecho y el derecho…De actores y prácticas en tres procesos de producción del hábitat” Mar del Plata, 1983-2009

María Laura Canestraro

PARTE IIPARTE IIPARTE IIPARTE II

CAPÍTULO 3. CAPÍTULO 3. CAPÍTULO 3. CAPÍTULO 3. SOBRE EL DESARROLLO URBANO Y EL ACCESO AL SUELO DE LOS SOBRE EL DESARROLLO URBANO Y EL ACCESO AL SUELO DE LOS SOBRE EL DESARROLLO URBANO Y EL ACCESO AL SUELO DE LOS SOBRE EL DESARROLLO URBANO Y EL ACCESO AL SUELO DE LOS

SECTORES POPULARES. TENDENCIAS HISTÓRICAS EN LA DINÁMICA SECTORES POPULARES. TENDENCIAS HISTÓRICAS EN LA DINÁMICA SECTORES POPULARES. TENDENCIAS HISTÓRICAS EN LA DINÁMICA SECTORES POPULARES. TENDENCIAS HISTÓRICAS EN LA DINÁMICA

MARPLATENSE MARPLATENSE MARPLATENSE MARPLATENSE

En este capítulo nos proponemos reconstruir históricamente la dinámica urbana de la

ciudad de Mar del Plata, particularizando el lugar que los sectores populares tienen en

dicho proceso. Para eso, teniendo en cuenta la centralidad que a nuestro entender tiene la

dimensión jurídica en esta, analizaremos la dinámica histórica de producción y uso del

suelo en la ciudad, en el marco de las políticas (leyes, programas, planes, etc.), generadas

en diversas instancias (municipal, provincial, nacional e internacional). Es esta

articulación la que nos permite dar cuenta de una peculiar configuración de la ciudad y, en

particular, del acceso al suelo urbano, como elemento inicial en la producción del hábitat

popular; en donde la dinámica urbana y la dinámica política no hacen sino alimentar el

proceso.

En función de ello, hemos dividido el capítulo en dos apartados, en los que se describe la

dinámica urbana general de la ciudad, y se pone énfasis en el lugar que van ocupando los

sectores de bajos ingresos. El primero que comprende el período 1880-1970, y va desde la

apropiación originaria hasta la fase de expansión de la ciudad, que tiene como telón de

fondo la emergencia y consolidación de la urbanización capitalista, sustentada por una

matriz eminentemente estado-céntrica1. El segundo se delinea desde 1970 hasta la

actualidad, y recorre una primera etapa de estabilización y redistribución de la población,

coincidente con la implantación de un modelo económico, político y social neoliberal, que

trae aparejado incipientes procesos de segregación sociourbana. Y, de manera más 1Nos referimos a una matriz estado-céntrica como modelo de desarrollo económico ligado a la sustitución de importaciones y a una estrategia mercadointernista, que reconoce al Estado como agente y productor de la cohesión social, con un rol distributivo que se viabiliza mediante el gasto público; y trae consigo de la ampliación de la ciudadanía, a través del reconocimiento de derechos sociales. Como contrapartida, la matriz mercado-céntrica, se caracteriza por enfocarse hacia la economía externa, mediante una estrategia concentradora, en la que el Estado pasa a tener un rol subsidiario, retrayéndose su acción en materia de gasto social (Torrado; 2004, Svampa; 2005).



reciente, nuevos esquemas de planificación urbana, ligados a proyectos estratégicos de

gestión e intervención pública y privada (juntas o separadas), en donde los gobiernos

asumen un papel central, en tanto gestores de las condiciones necesarias para el despliegue

de transformaciones a escala urbana y como puntapié inicial de procesos de valorización

(Herzer; 2008); que - si bien con intersticios -coadyuvan a la profundización de un patrón

excluyente de acceso y disfrute de la ciudad. En otras palabras, vulneran el derecho a la

ciudad.

A lo largo del capítulo se pone en evidencia que la dinámica de acceso al suelo de la ciudad

se ha visto signada por el predominio de la lógica del capital inmobiliario, viabilizada por

el Estado, tanto en virtud de las casi inexistentes políticas que propiciaran el acceso a los

sectores populares, como de la transgresión y aplicación discrecional de la (escasa)

normativa existente en materia de regulación de suelo urbano. Esta última, en reiteradas

ocasiones, ha sido permeada por una dinámica especulativa impulsada a partir de la

configuración de entramados de actores que delinean proyectos y modelos de ciudad,

sustentados en procesos de valorización del suelo acordes con sus intereses particulares.

3.1. De la fundación a la expansión: entre la especulación y la búsqueda del “techo propio” 3.1. De la fundación a la expansión: entre la especulación y la búsqueda del “techo propio” 3.1. De la fundación a la expansión: entre la especulación y la búsqueda del “techo propio” 3.1. De la fundación a la expansión: entre la especulación y la búsqueda del “techo propio”

((((1880188018801880----1970) 1970) 1970) 1970)

El origen de la ciudad de Mar del Plata, ubicada al sudeste de la provincia de Buenos Aires

y cabecera del Partido de General Pueyrredón (PGP), se ligó a las funciones de centro de

servicios rurales, como sucedió mayoritariamente en las fundaciones poblacionales de la

provincia de Buenos Aires y otras áreas agrícola-ganaderas pampeanas (Fernández et al;

1996). Irigoin (1991) afirma que hacia 1869, el primer censo realizado por el Estado

nacional contabilizaba 4.198 habitantes dispersos en 7.349 km en un extenso partido, que

incluía a las actuales regiones de General Pueyrredón, General Alvarado, Balcarce y Mar

Chiquita2; sin embargo, no daba cuenta de la existencia de ningún centro urbano

relativamente importante3. “Se fue dando paulatinamente la ocupación y explotación

2Cabe destacarse que, comparativamente, el PGP tiene hoy una extensión de 1453 km2. 3Siendo los más cercanos los de Dolores y Tandil, con 3.123 y 2.181 habitantes, respectivamente, con escasa vinculación entre sus pobladores.



económica de estas tierras por un nuevo grupo de propietarios que incorporaron capital,

atrajeron fuerza de trabajo y dispusieron de una tecnología elemental, conformando así

una actividad productiva de escala regular (…)” (Irigoin; 1991:46). Así, aquel núcleo,

tardío en relación a otras regiones de la zona, fue creciendo de manera acelerada, hasta

alcanzar rápidamente un desarrollo que lo ubicó en similares características que el resto de

la provincia. “Esa transformación se ligó, en parte, al aumento de las explotaciones rurales,

al ocaso de la actividad saladeril4 y a la rápida localización de población en el ejido. Esto

derivó en la expansión de la planta urbana, concebida con optimismo en los planos desde

1874” (Irigoin; 1991: 47), culminando en la creación del pueblo de Mar del Plata y, con

ello, la separación del antiguo partido de Balcarce.

Una de las figuras centrales de ese proceso fue Patricio Peralta Ramos. Como sostienen

Jofré, Da Orden y Pastoriza (1991), este era uno de los propietarios de la zona que había

decidido continuar con la explotación del pequeño saladero y el muelle - en sociedad con

Lanús, Barbosa y Zubiaurre -. Sin embargo, tal unión se diluyó y Peralta Ramos decidió

encargarse de la empresa, reactivando el saladero. “Esta expansión de capital y trabajo,

origen del asentamiento en las cercanías de las instalaciones, fue el marco propicio para

que a fines de 1873 se dirigiera al gobierno provincial solicitando “la licencia (…) para la

traza y la formación de un pueblo (…) en terrenos de mi propiedad sobre el puerto conocido por

´Laguna de los Padres´, hoy ´Mar del Plata´” . Aclaraba Peralta Ramos que más que la

fundación de un poblado, era un pedido de reconocimiento oficial de un pueblo ya

formado “(…) dotado de un puerto natural sobre el Océano Atlántico (…), es ventajosísimo para

la agrupación de los saladeros, con provecho para esta industria, para la ganadería y para la higiene,

pues es muy fácil exportar todos los productos, como lo demuestra el hecho de haber entrado y

salido durante mi permanencia, con carga o lastre, más de veinte buques de alto bordo, sin el

4Hacia 1850, empresarios portugueses compraron campos en la zona y trasladaron capital y mano de obra para la captura de ganado alzado y el procesamiento de su carne y cuero, dedicándose así a la explotación de tasajo entre Brasil y Argentina. En 1857, uno de los empresarios, Coelho de Meyrelles compró la parte a sus condóminos y desarroló actividades en el saladero, pero la duración de la empresa fue efímera. Para Jofré, Da Orden y Pastoriza (1991), este primer fracaso de la actividad saladeril contrastó con un creciente interés por la compra de tierras, lo que se reflejó en la instalación de numerosos propietarios en la zona. En 1860, llegó a la zona Patricio Peralta Ramos, quien compró a Meyrelles el saladero y tierras; encarando luego el posicionamiento del emergente pueblo.



menor inconveniente (…) (Jofre, Da Orden y Pastoriza; 1991:94). Asimismo, indicaba que la

zona conjugaba elementos y establecimientos primordiales para los objetivos propuestos y

añadía la idea de que las autoridades locales se asentaran en el pueblo, iniciativa que tenía

el apoyo del entonces Juez de Paz del Partido, Pedro Bouchez (Jofré, Da Orden y

Pastoriza; 1991). Tal solicitud fue presentada al gobernador de la provincia de Buenos

Aires, Mariano Acosta, en noviembre de 1873 y meses más tarde, en 1874, eran aprobados

los planos y la traza del entonces pueblo de Balcarce, realizados por el agrimensor

Chaperouge, aceptándose así las tierras donadas.

Fue entonces, en función del pedido de Peralta Ramos, y a pesar de contravenir la

normativa vigente plasmada en la Ley de Ejidos, se funda el pueblo5. En tal sentido, como

sostiene Núñez (2000), en noviembre de 1870 se había sancionado esta ley de rango

provincial, estableciendo la forma de división del ejido de los pueblos en solares, quintas y

chacras. Allí se estipulaba que debían destinarse a la producción y cómo podían adquirirse

las tierras, viabilizando así una forma de movilización de tierra pública. Sin embargo, con

el visto bueno del entonces gobernador, se omitió tal legislación; dando rienda suelta a un

proceso que lejos estuvo de priorizar la dimensión pública prevista en el texto de la ley –

sobre todo respecto del uso del suelo – y propició un proceso de valorización de las tierras

destinadas al ejido y de las propiedades rurales más cercanas, que fueron incorporándose

como urbanas. Objetivo que, según Cova, habría sido primordial en el proyecto de Peralta

Ramos (Jofré, Da Orden y Pastoriza; 1991).

En este sentido, Irigoin (1991) señala que Mar del Plata tiene un origen similar al de otros

pueblos de la provincia - Areco, Luján, Tandil, Azul o Bahía Blanca, entre otros - “que se

debieron a la instalación de fortines de línea en progresiva ocupación militar de la

campaña por parte del Estado. Tampoco reconoce una génesis ferroviaria; en cambio,

parece incluirse en el fenómeno generalizado de los negocios de tierras a “urbanizar””

(Irigoin; 1991:47). Una hipótesis muy sugerente para explicar no sólo el origen sino la

5Luego, el crecimiento económico y las aspiraciones de autonomía condujeron a la subdivisión del antiguo partido de Balcarce. Así, en 1879, se crea la jurisdicción administrativa de General Pueyrredón, con una extensión de 2747 km2, que comprendía también el partido de General Alvarado, que a su vez se separa en 1891 (Jofré, Da Orden y Pastoriza; 1991). Recién el 15 de julio de 1907, Mar del Plata es declarada ciudad.



dinámica de la urbanización y producción de la ciudad, proceso íntimamente vinculado a

la producción y concentración de suelo urbano. Más aún si tenemos en cuenta que desde

el punto de vista jurídico, en este contexto se sancionó el derecho de propiedad, en la

Constitución Nacional de 1853 (artículos 14 y 17) y en el Código Civil de 1871 (artículo

2506).

Un dato que abona a esta presunción es que en 1879, toda la extensión de la región

pertenecía a aproximadamente 15 propietarios6, que iban subdividiendo las tierras e

incorporándolas al mercado (Núñez; 1994). Entre ellos figuraban: Martínez de Hoz, Imaz,

Zubiaurre, Muguerza, de la Plaza, Mac Gaul, etc. Esta elite tenía importantes vínculos

tanto con el gobierno local como con el provincial, incluso muchos miembros de estas

familias de propietarios se convirtieron en autoridades municipales. A partir de 1886, “los

miembros del Concejo Deliberante fueron elegidos mediante el voto popular, reservándose

el Poder Ejecutivo provincial la facultad de designar al Intendente del municipio” (Jofré,

Da Orden y Pastoriza; 1991:97)7.

De esta manera, como sostiene Núñez (1994; 2000), la obtención de rentas inmobiliarias

fue uno de los intereses centrales de este grupo de terratenientes, que impulsó el desarrollo

parcelario adelantándose a los procesos de ocupación y asentamiento de la población. Por

tanto, dice Núñez, “dependió de unos pocos el proceso de producción y comercialización

de la tierra urbana” (2000:31). Al respecto, Mariano (2000) analiza la incidencia que

tuvieron propietarios y mediadores en la subdivisión y venta de tierras y en la generación

de nuevos polos de urbanización, en la interfase urbano-rural entre 1874 y 1910; en su

mayoría, en connivencia con el poder político provincial, que no sólo avaló la transgresión

6Entre los poco más de 4000 mil habitantes que tenía el Partido. En Mar del Plata habitaban sólo 422 familias en la zona rural y 163 familias en la urbana, existían casi 1600 terrenos de pueblo y 40 chacras de, en promedio, 40 hectáreas cada una (Núñez; 1994). 7Según Núñez, estos fueron “históricamente los mayores propietarios de tierras del Partido de Gral. Pueyrredón” (2000:29). Entre ellos figuran O. Zubiaurre (Juez de Paz, 1883-1884), E. Peralta Ramos (Juez de Paz, 1885), M. Martínez de Hoz (Comisionado, octubre 1903-junio 1906), A. Muguerza (Comisionado, junio-noviembre 1906), etc. (Jofré, Da Orden y Pastoriza; 1991). Muchos de ellos, ligados entre sí por lazos de parentesco.



de la normativa para fundar el pueblo sino que prosiguió con esta impronta en otras

intervenciones relativas a la movilización de tierras8.

En una dinámica urbanización y crecimiento económico, se registraron alzas permanentes

en los valores del suelo, abriéndose así un atractivo campo de inversión para los

particulares, que pudieron obtener considerables ganancias sin que se requiriera casi

ningún esfuerzo productivo. En ese sentido, la transformación del uso de la tierra - de

rural al urbano - con el consecuente aumento en sus valores, constituyó una estrategia que

produjo, en algunos casos, una forma exitosa para la consolidación del patrimonio familiar

(Mariano; 2000). Sin embargo, cabe destacar que en diversos casos, estas prácticas

diferenciadas - en tanto que para algunos grupos el acceso al suelo implicaron una

inversión y el consiguiente aumento del patrimonio; para otros, supuso la resolución de la

necesidad de vivienda a un costo accesible, reconocen un mismo origen especulativo,

ligado a un sector dominante con intereses originados en el capital inmobiliario.

Como ejemplo, Núñez (2000) destaca que “en 1909 y por iniciativa del Diputado Pedro

Luro, se aprueba el traslado del Puerto de Mar del Plata (de lo que hoy es Punta Iglesias a

la actual ubicación al sur, a pesar de los informes técnicos negativos” (2000:33). Sumado a

ello, se publicitaba la venta de lotes en cercanías de la zona – 66 hectáreas rurales -, que

también eran propiedad de Luro y cuyo trazado no era tradicional (damero),

constituyéndose como un “loteo atípico”, destinado a “la conformación de un barrio

obrero, donde finalmente la población que trabajaba en el puerto pudo construir sus 8Hacia 1880, casi la totalidad del territorio que formaba parte del ejido se encuentra en manos de Patricio Peralta Ramos y Pedro Luro. El gobernador de la Provincia de Buenos Aires, Dardo Rocha, luego de una visita a Mar del Plata en enero de 1883, veta una ley que declaraba de utilidad pública la expropiación de terrenos en Mar del Plata - para luego sacarlos a la venta sobre la base de su precio de costo - objetando que “era costoso llevar a cabo el proyecto y que los precios elevados de las tierras no serían causa de que el progreso no fuese aún mayor”. La implementación de la ley hubiera obstaculizado los intereses de Peralta Ramos y Luro, dedicados fundamentalmente a la venta de esas tierras. Además, la percepción de Mar del Plata como balneario aristocrático, y las perspectivas de desarrollo del pueblo con relación a esta actividad, ya estaban instaladas en la mente de Pedro Luro y entraban en contradicción con el carácter productivo que dicha ley imprimiría al pueblo (Mariano; 2000). Contrariamente, Sebreli (1970) señala que la creación de una ciudad balnearia no entraba en los proyectos de Peralta Ramos, cuyo objetivo era crear el puerto sudamericano más importante del Atlántico. Sin embargo, sostiene que poco después de fundada la ciudad, Peralta Ramos transfirió la parte principal de sus tierras a su hijo Jacinto y a su yerno Barreiro Bavio, quien se encargó de vender la tierra a doscientos pesos cada manzana. Sebreli apunta que el gobierno de paz de Avellaneda y la conquista del desierto de Roca habían provocado la valorización de las tierras.



viviendas, pero a través de una forma precaria de tenencia: el alquiler de tierra urbana”

(Núñez; 2000:33).

En función de ello, Núñez (2000) ya señala que “la periurbanización fue históricamente

construida; no constituye un proceso de expansión “natural” de la ciudad sino que es un

proceso de invención inmobiliaria en zonas de baja renta diferencial donde el Estado

ejerció control en su producción y reproducción, respondiendo a la necesidad de

expansión del capital acumulado en el sector urbano y como forma de inversión de poco

riesgo” (2000:34).

Paralelamente, ese mismo año, Luro plasmó la idea del Barrio Playa Grande, que “se

promocionaba como “futuro barrio aristocrático con playa propia”, con loteos de ¼ de

manzana a fin de seleccionar los compradores en Buenos Aires, a cargo de la inmobiliaria

Guerrico & Williams y Lobato & Cía” (Núñez; 2000:110). Sería este uno de los principales

barrios elegidos por las elites porteñas que veraneaban en el pujante balneario -quienes

construían allí sus “villas” -9 y, posteriormente, de los sectores más adinerados de la ciudad.

En definitiva, estos dos proyectos – correspondientes a un mismo propietario, Luro -,

destinados a sectores social y simbólicamente diferentes, persiguen un mismo objetivo,

vinculado a la especulación viabilizada mediante la renta del suelo - en un caso, bajo la

forma de alquiler y, en otro, a través de la venta de tierras alta y crecientemente

valorizadas-10. En ellos, se sintetiza, además, la dinámica de ocupación del suelo

predominante durante este período (Ver Plano 2).

En este sentido, Fernández et al (1996) sostienen que el casco fundacional tenía en su

origen la voluntad de ser ocupado tanto con la inminente estructura de servicios e

9Sebreli (1970) sostiene que desde que “los chalets en La Loma se convirtieron en signo de prestigio social para la alta burguesía, la industria de la construcción comenzó a tener auge en Mar del Plata. En 1921 se construyeron 22.099, 74 m2, aumentando las cifras hasta 1927 en que se construyeron 75.979, 07 m2. En 1928 comenzó a decaer como consecuencia de la crisis, hasta 1932 en que se construyeron 24.215,28 m2, cifra aún inferior a la de 1927. En 1934 subió a 57.941 y en 1949 a 362.006 m2” (1970:103). 10Núñez sostiene que “es dable pensar como lógica la acción de este promotor inmobiliario, ofertando distintos espacios: unos para la reproducción simple de la fuerza de trabajo (población permanente) y otros para la reproducción ampliada (población turista o transitoria). Sin embargo, en nuestra opinión es más fructífero abordar el análisis urbano sin estas rupturas dicotómicas como centro/periferia; urbano/rural; turístico/permanente, tratando de aprehender las relaciones sociales que estructuran la ciudad” (2000:112).



industrias (fondas, saladero, etc.) como por pesca artesanal; que era la principal actividad

productiva de la zona. Así, la primitiva instalación turística, a través de la construcción de

aquellas “villas”, implicaron la primera espacialización de la ocupación urbana, abarcando

el área de la loma de Stella Maris y extendiéndose luego hacia el emergente Barrio Playa

Grande. A posteriori, la segunda espacialización se produjo hacia 1910 con el traslado de

las actividades pesqueras hacia la actual ocupación, que significó el aprovechamiento de la

reserva de tierra oportunamente prevista, aunque para otros usos, en las trazas inmediatas

a la fundación; y que derivó en el asentamiento de trabajadores vinculados a la actividad;

en su mayoría, migrantes provenientes de diversas zonas de Italia y España, que tendrán

un papel central en el tejido asociativo que comienza a configurarse en la ciudad. En

menor medida, se establecían también trabajadores procedentes del interior del país,

quienes tendrán mayor protagonismo en la interfase de migración rural-urbana, sobre

todo en la década de 1960; y, como veremos, protagonizarán la consolidación de diversas

formas de hábitat popular (Fernández et al; 1996).

Por entonces, muchos de quienes migraban a Mar del Plata en la búsqueda de mejores

condiciones de vida comenzaban su estadía en las casas de vecindad o conventillos. A las

malas condiciones de alojamiento en las que allí se vivían,11 se sumaban los altos costos de

11Hasta la década de 1930, inclusive, se produjeron sucesivos desalojos, en virtud de no cumplir con la reglamentación municipal vigente en materia edilicia y sanitaria. En ese sentido, ya los primeros gobiernos municipales mostraron su preocupación en torno a ideas de higienismo y salud. Fue esto lo que impulsó la creación de Comisiones de Vecinos que colaboraran en la inspección, denuncia, limpieza, control y ejecución de obras de saneamiento. Para dar una normativa a tal organización, se implementó la división del Partido de General Pueyrredón en cinco cuarteles, cada uno a cargo de un alcalde (ordenanza, 24/02/1892) y la partición en tres secciones, en las cuales se nombró una comisión de vecinos para que eligieran un presidente y un secretario (ordenanza, 28/02/1899). Otro antecedente relevante en la relación entre Estado local y los vecinos, debido al impacto que tuvo en el desarrollo urbano, fue la Comisión Pro- Mar del Plata, que se creó en febrero de 1920, con la preocupación y crítica de ciertos agentes influyentes de la elite porteña y local “por el abandono en el que había caído la ciudad y el balneario, librados a su propia suerte por todas las fuerzas que antes habían coadyuvado a su conservación y desenvolvimiento” (Manifiesto del 9 de febrero de 1920, citado en Lado, Núñez y Verón: 2000). A pesar de que la tarea principal de la Comisión fueron las obras de recuperación de las playas y paseos adyacentes a la costa, su visión del desarrollo urbano fue más allá, comprendiendo que debían atender otros asuntos que podían perjudicar la puesta en valor de la ciudad. Y es por esta visión más amplia de lo que consideraban progreso que se preocuparon, entre otras cosas, por las tarifas y frecuencias de los trenes, por el mejoramiento del servicio de tranvías, el edificio para el funcionamiento del Colegio Nacional, la extensión de las vacaciones escolares para alargar la temporada, la instalación de la base naval, la protección de los trabajadores del puerto, las mejoras de caminos, pavimentos, desagües, cloacas, usinas y los espigones de las playas de La Perla (Lado, Núñez y Verón: 2000).



los alquileres, que muchas veces sólo podían pagarse en verano, época que implicaba

mayores posibilidades laborales. Si bien en esta coyuntura, a nivel nacional, se destacaba el

surgimiento de las primeras políticas de vivienda para los sectores populares12; por

ejemplo, con la creación de la Comisión Nacional de Casas Baratas, en 191513; y en 1921,

las primeras intervenciones en el mercado de alquileres, a partir de las leyes de

congelamiento - como las 11.156 y 11.157- (Yujnovsky; 1984); a nivel local, no hemos

podido rastrear la existencia de algún efecto significativo de ninguna de las dos políticas.

A pesar de que se registró, a partir de 1920, un progresivo proceso de producción de

normativas y planes urbanos para la ciudad, en consonancia con la complejidad que esta

comienza a presentar (Mazza; 1997); sólo indirectamente comenzó a plantearse la cuestión

del zonning - es decir, la clasificación de las actividades y sus localizaciones - pero la

problemática de acceso al suelo como tal, no fue motivo de discusión14.

Núñez (1994) sostiene que en función de la histórica dinámica de concentración de la

propiedad, se organizaron diferentes loteos y formas de comercialización para los

heterogéneos sectores sociales. Así, la década de 1930 se caracterizó por la producción de

estas diversas formas de acceso a la tierra: el mencionado alquiler de tierra en la zona del

Puerto, la venta de lotes en mensualidades en distintas zonas de la ciudad (por ejemplo: en

12Hasta ese momento, el Estado había tenido escasa intervención en el sistema económico de la vivienda. En 1886, en virtud de los problemas de los altos intereses y plazos cortos vigentes en el mercado y la inseguridad de los títulos de dominio, se había creado el Banco Hipotecario Nacional (BHN), cuyo eje era la cédula hipotecaria, es decir, actuaba como intermediario entre los acreedores y los deudores, a quienes se les otorgan los préstamos, a partir de la emisión del título según la evolución de los valores de mercado. Sin embargo, estas características de los créditos hicieron que sólo cubriesen a una minoría de sectores pudientes y en una mínima proporción a la vivienda (Yujnovsky; 1984). 13Mediante la ley nacional 9677, tuvo como finalidad la construcción de viviendas para obreros, jornaleros o empleados con salarios bajos, disponiendo de fondos provenientes de carreras hípicas y del presupuesto nacional; sin embargo, su impacto fue insignificante, ya que los fondos no fueron suficientes (Yujnovsky; 1984). 14Cignoli (1997a) señala que el planeamiento del uso del suelo sería la principal expresión de las prácticas urbanísticas de la primera mitad del siglo XX. Aunque no la única, a ella se le sumaron la definición de los medios para asegurar la higiene de las ciudades: aireación, abastecimiento de agua, desagües, implantación y desarrollo de parques y paseos públicos, etc. Cabe destacar la influencia que tuvo la Carta de Atenas -redactada en el IV Congreso Internacional de Arquitectura Moderna, de 1933 - en estos procesos: allí se fijaron los cánones del urbanismo moderno, incluyendo los valores estéticos y la preservación de los vestigios del pasado. Sin dudas, en el caso de la ciudad de Buenos Aires esta tuvo un impacto significativo, siendo su Plan Director de Le Corbusier (1937). En Mar del Plata, el primer plan regulador recién será diseñado en 1958.



inmediaciones a la Estación de Ferrocarril)15, e incluso, la subasta, mediante la venta

pública al mejor postor16 constituyeron las estrategias predominantes. Esta diversidad de

producción de loteos accesibles facilitó la apropiación del suelo por parte de los sectores de

menores recursos; emergiendo así una variedad de barrios marplatenses17 y expandiéndose

la ciudad más allá de la zona céntrica-fundacional. Por ello, la emergencia de núcleos de

villas se produjo de manera más tardía que en el resto del país, en donde el proceso se

inicia a partir de la década de 193018.

Núñez señala desde el origen de la ciudad hasta la década de 1940, “la propiedad coincidía

con la apropiación, es decir, una idea de ciudad como objeto privado con una clara división

entre espacios para la reproducción simple de la fuerza de trabajo y para la reproducción

ampliada de los gestores del proyecto” (2000:128). Tal como lo ejemplifican los casos

mencionados de los barrios Las Avenidas y Playa Grande, respectivamente; sendas

iniciativas de Luro.

Hacia 1950 el proceso de especulación sobre la tierra continuaba desarrollándose; ahora

viabilizado por el proceso de periurbanización - que transformó el uso de suelo rural a

urbano - constituyéndose como una forma de inversión para el capital inmobiliario; lejos

15La promoción de aquellos señalaba la “oportunidad única para el mundo obrero de radicar la vivienda definitivamente” y, además, destacaba la cercanía del “tramway”, ofreciendo pagos en cuotas de 36 y 60 meses (Da Orden y Pastoriza; 1991). 16Participan todos los miembros de la comunidad bajo la dirección de una autoridad pública, pero queda restringido sólo a sectores con poder adquisitivo, mientras que los sectores populares sólo pueden hacerlo en aquellos casos en que son fiados por alguien con solvencia económica (Núñez; 1994). 17En ese camino, se destaca, en 1935, el primer reconocimiento oficial de las Sociedades de Fomento del PGP con la promulgación de una ordenanza que establecía los propósitos de tales entidades: velar por el mejoramiento y el cumplimiento de las Ordenanzas Municipales dentro del radio que les correspondiera, denunciando las deficiencias detectadas y sugiriendo medidas eficaces para subsanarlas; y cooperar en la organización de los servicios y en la difusión de la cultura popular (Boletín Municipal; tercer trimestre de 1935; pp 204). Esta Ordenanza fue derogada en 1942 por la 314, que es la que actualmente está vigente con modificatorias. Este hecho es sumamente relevante, ya que en Mar del Plata, como en la mayoría de las ciudades intermedias, el proceso de definición de los barrios se encuentra vinculado a la constitución de tales instituciones (Lado y Núñez; 2005), presentando una complejidad en la que aparecen diversas posiciones e intereses que disputan fundamentalmente la apropiación del espacio. 18Las villas se caracterizaban por sus altas densidades poblacionales y su centralidad en las ciudades, cercanas a las fuentes laborales. Además, eran percibidos como un lugar transitorio hacia un posible y anhelado ascenso social, que en los hechos no llegaría a concretarse (Cravino; 1999). Casi de manera excepcional encontramos en Mar del Plata, la configuración de la Villa de Paso hacia 1940; las demás surgen a posteriori. Para más detalles, puede consultarse Canestraro (2006)b. Volveremos sobre ello.



de ser una consecuencia de la expansión de la planta urbana (Núñez 1994). Fue la década

de 1950 la que registró mayor cantidad de subdivisiones (Fernández et al. 1996), en

coincidencia con la progresiva fase de expansión (1947-1970) de la ciudad19. Un proceso

que, en función de lo mencionado anteriormente, no era nuevo si no que más bien se

produjo ahora era un salto en escala, en tanto el procedimiento especulativo de pasaje de

rural a urbano marcó su impronta desde la fundación de la ciudad.20

Merece señalarse que a nivel nacional, Yujnovsky (1984) destaca que hasta mediados de la

década de 1950 se aplicó cierta política de control sobre los fraccionamientos y remates de

lotes en mensualidades - como lo ejemplifica en 1950 la sanción de la ley 14.005 - que

aseguraba algún tipo de protección al comprador respecto al bien adquirido, impidiendo

diversos abusos. Además, hubo cierto control sobre los fraccionamientos de tierras en la

provincia de Buenos Aires pero no perduró: la suspensión de varias solicitudes de

subdivisión por no ajustarse a las exigencias que se establecían generó fuertes protestas de

los loteadores. Asimismo, como parte de este incipiente marco regulatorio, se destacaron

19Durante este período la población pasa de 100.000 a 350.000 habitantes y se destacan el turismo y la pesca como actividades dominantes, la expansión de la construcción y el origen de otros sectores industriales (textil, metalmecánica, etc.). Debe considerarse que en 1949 entra en vigencia la Ley Nacional de Propiedad Horizontal (13512), lo que se traduce en una verticalización del área central y una horizontalización del área circundante (Fernández et al; 1996). Sebreli (1970) sostiene que con la sanción de esta ley, comienza una nueva etapa en la industria de la construcción local, pasándose de departamentos accesibles no sólo a la clase alta sino también a la clase media. Así, a partir de 1955 y, fundamentalmente de 1958, con la política de desaliento de inversiones industriales, la posesión de automóviles y de departamentos en Mar del Plata comienzan a ser la principal forma de inversión de la clase media argentina. 20No obstante, el indemne proceso de especulación podría ponerse en duda, al menos en parte, en tanto encontramos la existencia de alguna normativa relativa al cumplimiento de obligaciones por parte de los propietarios de terrenos, que podrían poner freno a este proceso: la posesión de terrenos abandonados (ordenanza 433/49), por parte del municipio. Por medio de la ordenanza 433, del 08/01/1949, se establece en su artículo 1 que “el D.E. tomará posesión de todas las fracciones de tierra, edificadas o no, que en la actualidad o en el futuro hayan sido abandonadas por sus propietarios dentro de los límites del Partido de General Pueyrredón” y, en el 2, considera que “tomará las disposiciones que convengan para cercar, mejorar, librar al servicio público u ocupar para su uso toda fracción de tierra, edificada o no y cualquiera sea su dimensión, con el ánimo de ser dueña, conforme al régimen legal vigente (…)”, determinándose por una ordenanza especial el destino que se dará al bien. También, el decreto-ordenanza 207, del 16/07/1956, establece multas para los terrenos baldíos, en lo relativo a su limpieza, desmalezamiento, etc. y todo lo que implique un riesgo para la salud pública. Resultaría interesante indagar la incidencia de estas normativas en el mercado de tierras, e incluso, preguntarse respecto de las prácticas estatales en torno a ello: es decir, si puso freno a la especulación de propietarios y, en simultáneo, asumió una práctica diferencial o no; y bajo qué parámetros. Sería interesante rastrear la relación entre esta reglamentación y la utilidad de las tierras incorporadas al ejido. Como veremos, más adelante sí tenemos indicios de la acción especulativa del Estado en relación a la movilización de suelo urbano.



los decretos 21.891/49 - que prohibía la subdivisión de tierras en áreas de baja densidad de

edificación o inundables -; y 7.468/50 - que exigía anchos mínimos de calles en los

fraccionamientos -. Pero sin dudas la regulación más significativa del período fue la

sanción del artículo 38 de la Constitución de 1949 que estableció la función social de la

propiedad21. Sin embargo, en 1953, tanto la 21.891 como la 7.468 fueron derogadas, y a

ellas se sumó la 5.690/50 que había cedido en forma gratuita las tierras que ocupaban los

habitantes de las villas miseria (Yujnovsky; 1984). En 1957, se hizo lo propio con la

función social de la propiedad y hasta el día de hoy no ha habido ninguna otra resolución

con similar contenido22.

Como correlato de esta política, en la década de 1960 se produjo un incremento de la venta

de lotes en mensualidades – sobre todo, en la periferia de la ciudad – que implicó un

aumento de los propietarios (e incluso, ocupantes) en detrimento de los inquilinos; pero

ello no trajo aparejada una mejora habitacional, ya que tal incremento se dio en zonas sin

infraestructura ni aptitudes para la localización residencial (Núñez; 2000)23.

21“La propiedad privada tiene una función social y, en consecuencia, estará sometida a las obligaciones que establezca la ley con fines de bien común. Incumbe al Estado fiscalizar la distribución y la utilización del campo o intervenir con el objeto de desarrollar e incrementar su rendimiento en interés de la comunidad, y procurar a cada labriego o familia labriega la posibilidad de convertirse en propietario de la tierra que cultiva. La expropiación por causa de utilidad pública o interés general debe ser calificada por ley y previamente indemnizada.” 22Yujnovsky (1984) destaca que en el período 1943-1955 cambia la acción del Estado en política de vivienda, que ahora promueve la rama de la construcción como sector de acumulación y posiciona al crédito para vivienda como instrumento de redistribución del ingreso y de crecimiento de la demanda interna. 23Una observación interesante al respecto es la de RR, funcionario del Banco de Tierras de la MGP, quien sostiene - en relación al boom del loteo - que “las empresas loteadoras, en realidad, no son empresas loteadoras, sino que son empresas financieras. El negocio de los señores no es vender lotes es cobrar cuotas” y allí es donde se producen los principales inconvenientes, en su mayoría ante la imposibilidad de finalizar el pago de las cuotas (por diversas causas). Y, en consecuencia, las innumerables contradicciones para definir quién es el titular de dominio del/los lote/s (Entrevista personal a RR, 30 de abril de 2009). Si bien en 1958 se había creado la Secretaría de Obras Públicas y Planeamiento (Ordenanza Nº 906/58), teniendo como uno de sus objetivos principales la realización de un Plan Regulador; era nula la ingerencia de esta en materia de acceso al suelo y la vivienda. Recién en 1963 se creará un organismo específico para ello, el Instituto Municipal de Crédito y Vivienda, y otros instrumentos al respecto; entre ellos, uno de los más relevantes será la sanción de la Ley de Uso del Suelo en la provincia de Buenos Aires que sentará precedentes insoslayables y, aún con ciertas modificaciones, sigue vigente. Por entonces, se intentaba que la definición de las directrices de la ciudad no quedara supeditada al Estado. Por ello, el Intendente designó por decreto (1025/58) una Comisión Municipal de Planeamiento, con carácter autónomo, formada por representantes de diversos sectores de la ciudad: colegios profesionales, estudiantes, empresarios y asociaciones vecinales de fomento. Entre los fundamentos de su creación se



Sin embargo, a pesar de estas facilidades muchos sectores quedaron al margen de ellas no

pudiendo acceder al suelo mediante su compra, fundamentalmente quienes migraban a la

ciudad en búsqueda de nuevos horizontes24. Muchos vinieron a “hacerse la temporada” y

luego se quedaron en la ciudad, que se visualizaba como un horizonte de posibilidades

laborales. Ante esta imposibilidad, recurrieron a la estrategia de autoconstrucción en

tierras baldías -tanto de dominio fiscal como privado- mayoritariamente ubicadas en áreas

centrales, en virtud de la cercanía a las fuentes laborales (principalmente en el sector

servicios: gastronomía, construcción, etc.; y en menor medida, industrial: sobre todo,

pesquera). Transcurrida la primera mitad de la década de 1960, esta dinámica dio origen a

la progresiva consolidación de diversos núcleos de villas. Sebreli (1970) menciona que,

entre 1962 y 1963, fueron fichadas por la MGP las villas: Carlos Pellegrini (o Golf o Alem),

Clarete, Anchorena o Río Negro (en el barrio Los Pinares), Las Latas o Matadero, La Vía o

las Ollas del Puerto y Divino Rostro o La Loma (hoy conocida como Villa de Paso). En

líneas generales, los núcleos centrales fueron erradicados - a excepción de la Villa de Paso

que aún hoy está emplazada en la misma zona y atraviesa una controvertida política de

relocalización-25, mientras que los más periféricos continuaron poblándose26.

En ese contexto, durante la intendencia de Lombardo (1963-1966), en 1963 se creó el

Instituto Municipal de Crédito y Vivienda (IMCREVI, Decreto-Ordenanza 521/63), que

constituyó el primer organismo local destinado a la intervención en la problemática

prioriza la necesidad de que “el pueblo tome parte activa en el quehacer del planeamiento como saludable ejercitación democrática, a fin de que se arraigue en la conciencia de la colectividad la idea de que no debe ni puede esperarse todo de la acción que le compete a la administración pública” (citado en Lado, Núñez y Verón; 2000). Este discurso cobrará fuerza años más tarde, sobre todo en los 90, con la emergencia de la planificación estratégica; esta vez, asociada a otras visiones de la ciudad. 24Lucero (s/f) sostiene que el período 1914-1947 marca una depresión en el ritmo frenético del crecimiento demográfico en el PGP, pero aún se conservan valores elevados. En esta etapa, la importancia económica derivada del turismo de las clases medias y obreras y de la industria en sus diversas modalidades, trajo consigo el establecimiento permanente de gran cantidad de población, procedente tanto de otros países, primero; como del interior, luego. Así, mientras que hasta mediados de siglo los migrantes provienen fundamentalmente desde países europeos (vía ultramar); a partir de aquí, hacen lo propio habitantes de países vecinos y otras regiones del país. En ese sentido, durante el período intercensal 1947-1960, casi tres cuartos del incremento demográfico se debe a la migración; mientras que en la etapa 1960-1970, tal incidencia alcanzó los dos tercios (Cignoli; 1997b). 25Para más detalles puede verse Canestraro (2006b), en donde se analiza en profundidad esta política. 26Entre ellos, el caso más representativo es el de la Villa La Vía o las Ollas del Puerto, hoy conocida como Villa de Vértiz, uno de los asentamientos más poblados de la ciudad.



habitacional. Entre sus propósitos se preveía el financiamiento de urbanizaciones y obras

de servicios públicos, la compra y venta de tierras, la ejecución de planes de edificación

destinados a la erradicación de viviendas insalubres, etc. y otros objetivos tendientes a

posibilitar el acceso a créditos baratos para la vivienda. En ese marco, una de las estrategias

centrales giró en torno a la promoción de la construcción de viviendas, a través del sistema

de asistencia técnica, esfuerzo propio y ayuda mutua (ATEPAM) y/o mediando planes de

ahorro27; iniciando así una política de producción de viviendas de interés social en la

ciudad, viabilizada tanto a través del Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos

Aires– que había sido creado en 195628 - como por mediación de agremiaciones sindicales,

sobre todo en las décadas siguientes. Esta se caracterizó tanto por su inicio relativamente

más tardío que en el resto del país; como por una relevancia cuantitativamente menor que

en otras ciudades (como el conurbano bonaerense, Neuquén, Comodoro Rivadavia,

Trelew, etc.); y una proyección de conjuntos más pequeños. También desde el IMCREVI

se concretaron las “rezonificaciones” de algunos de los asentamientos mencionados29.

27Tal estrategia fue impulsada en toda América Latina, desde diversas agencias internacionales (fundamentalmente, desde la Organización de los Estados Americanos (OEA), cuyo origen se remonta a 1948, que reúne a países del hemisferio occidental para fortalecer la cooperación mutua- y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), creada en 1961, por el entonces presidente Kennedy, para planificar y administrar la asistencia económica y humanitaria exterior de los Estados Unidos en todo el mundo -); en muchos casos, bajo el financiamiento de la Alianza para el Progreso, programa de ayuda económica de los Estados Unidos que se desarrolló entre 1961 y 1970. 28A través del decreto-ley 469, con el objetivo de asesorar, coordinar y fomentar la iniciativa privada para la adquisición y/o construcción de viviendas, acompañando el desarrollo de pequeños barrios. Luego, en los 70. centrará su estrategia en la construcción de conjuntos habitacionales - cuya ejecución de obra queda a cargo de grandes empresas constructoras – articulando con las políticas nacionales. En 1980, el decreto-ley 9573 lo faculta para actuar en el ámbito de su competencia y dispone atribuciones en su carácter de ejecutor de la política habitacional establecida por el Ejecutivo nacional, constituyéndose además en el organismo ejecutor del Fondo Provincial de la Vivienda (FOPROVI). 29A nivel nacional, con la asunción de Onganía, la práctica erradicatoria - sin mediaciones y con el desalojo violento de numerosas familias - se convirtió en la vedette. De manera sistematizada, este se propuso resolver definitivamente el problema en el menor plazo posible, mediante acciones erradicatorias aisladas y una amplia campaña de estigmatización de la población villera (Hermitte y Boivin; 1985); tal como si fuera el “cáncer a extirpar” de la ciudad. Esta política se profundizará en la última dictadura militar; sin embargo, tal como señalamos en el capítulo anterior, los fenómenos de producción de hábitat popular lejos de replegarse, asumirán prácticas distintivas, sobre todo hacia fines del período: las ocupaciones de edificios y las tomas colectivas de tierras (Rodríguez; 1993, 1994, 1997; Carman; 1997, 1998; Merklen; 1991, Cravino; 1998).



En síntesis, como sostienen Fernández et al (1996), entre la década de 1950 y 1970, las

incipientes instalaciones industriales comienzan a configurar la “cintura” de la ciudad30.

Progresivamente, tanto estas zonas como el área vieja protoindustrial hacia el norte fueron

convirtiéndose, fundamentalmente en virtud del menor valor del suelo, en refugio

habitacional de sectores populares; tanto de los provenientes de las escasas áreas de

inquilinato como de los beneficiarios de las viviendas de interés social que allí se

construirán, fundamentalmente entre la década de 1960 y 1980 (Fernández et al; 1996).

(Ver Plano 2).

Tales procesos forman parte del segundo momento, señalado por Núñez que se desarrolla

desde mediados de la década de 1940 hasta 1980 en donde se produce “un relativo acceso

social masivo a la propiedad de la tierra de los sectores de menores recursos en la periferia

de la ciudad y una apropiación (por propiedad y/o alquiler) del área central por parte de la

clase media” (Núñez; 2000:128). Lado y Olivera (2008) agregan que si bien fue el modelo

de acumulación del Estado social el que promovió el acceso a la propiedad, el mismo

Estado no tuvo control real sobre dicho proceso de producción y reproducción de tierra

urbana y su acceso a ella.

Ello quedará evidenciado en las décadas subsiguientes, donde las escasas regulaciones

existentes tanto en materia de límites a la especulación como de producción de suelo

urbano para los sectores de menores ingresos, confluyeron en la configuración de una

dinámica de acceso al suelo que excluyó a estos últimos y los condicionó a la ocupación en

zonas periféricas; en general, sin infraestructura de servicios ni equipamiento. Dinámica

que, si bien con la excepción de la producción de vivienda de interés social y con ciertas

características diferenciales, aún sigue en ascenso.

3.23.23.23.2. De la estabilización a la expulsión intraurbana (1970De la estabilización a la expulsión intraurbana (1970De la estabilización a la expulsión intraurbana (1970De la estabilización a la expulsión intraurbana (1970----2009)2009)2009)2009)

3.2.1. Sobre la expansión periférica (19703.2.1. Sobre la expansión periférica (19703.2.1. Sobre la expansión periférica (19703.2.1. Sobre la expansión periférica (1970----1990) 1990) 1990) 1990)

30Extendiéndose fundamentalmente entre las avenidas Juan B. Justo hacia el Oeste y Champagnat hacia el Norte, quedando allí enmarcadas las viejas instalaciones precedentes (sobre todo talleres, ubicados hacia el norte, entre San Juan y Champagnat).



Como sostiene Ares (2006), desde los años 1970, dentro del PGP se han evidenciado

procesos de redistribución de la población31 que propiciaron la expansión territorial de la

ciudad de Mar del Plata y la emergencia de pequeñas localidades, en general próximas a

los ejes viales más significativos, tales como las rutas 2, 11, 88 y 22632. Así, fue por fuera de

la “cintura” de la ciudad que se produjeron, sobre todo a partir de esta década, diversas

formas de hábitat popular. Siguiendo a Fernández et al (1996), estas han evolucionado de

manera significativa tanto en relación al costo del suelo como en virtud de las dotaciones

de infraestructura y equipamiento; y se caracterizaron por desarrollarse en pequeños lotes

adquiridos con largos financiamientos, realizados incluso sobre tierras rurales

inexplotadas, en zonas con escaso nivel de equipamiento, accesibilidad e infraestructura;

llevándose a cabo la modalidad de autoconstrucción y con significativos procesos de

organización barrial, vinculados muchas veces a las asociaciones vecinales de fomento.

Con este patrón de ocupación del suelo, se intercalaron proyectos habitacionales asistidos

desde el Estado, junto a la emergencia y consolidación de diversos asentamientos. En ese

marco, de acuerdo a los datos censales disponibles, se destaca así que en el período

intercensal 1980-1991, crecen los ocupantes y, en menor medida, quienes viven en tierras

prestadas o cedidas; mientras que, como contrapartida, disminuye la cantidad de

propietarios e inquilinos. Así, en términos generales, las situaciones regulares de tenencia

del suelo disminuyen del 89.9% al 82.6%, mientras que las irregulares aumentan del 10%

al 17.4% (ver Cuadro Nº 2, anexo III).

Es en virtud del desaceleramiento del proceso de poblamiento y de redistribución de la

población y, con ello, de expansión de la mancha urbana que, durante la década de 1980,

se observa un incremento en la producción de vivienda, que en términos relativos superó

al crecimiento de la población. Un dato llamativo en ese sentido es la proporción de

vivienda desocupada: casi un 40%, registro que se ha mantenido sostenido a lo largo de los

31En tanto el aporte migratorio comienza un proceso de declive: en el período 1970-1980 llega al 60%, mientras que en el posterior, 1980-1991, la tendencia alcanza el 40% (Cignoli; 1997b). 32Cabe destacar que durante el período migran hacia la ciudad contingentes procedentes, en su mayoría, del interior del país, que se insertan preferentemente en el área de servicios estacionales (“trabajadores golondrinas”) pero que luego, en muchos casos, permanecen en la ciudad; y constituyen, en gran medida, parte de la población que recurre a las estrategias habitacionales aquí descriptas.



últimos 30 años. Ello condice con la histórica lógica especulativa que orientó la inversión

en inmuebles destinados al mercado de alquileres y/o a la ocupación sólo en las

temporadas estivales (Ver cuadro Nº 1, anexo III) 33.

En este contexto, se destaca a partir de la década de 1970 una política habitacional

centrada en la vivienda de interés social. Como sostiene Guardia (2009), la producción de

vivienda subsidiada con la participación del sector de la construcción orientó las políticas

habitacionales en el período 1970-1990, siendo los conjuntos habitacionales la forma

predominante, financiados tanto por el Banco Hipotecario Nacional (BHN) como del

Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI), que había sido creado en 197234 (Ver Plano 3).

Además esta intervención pública estuvo estrechamente vinculada a la incentivación de la

industria de la construcción y a la participación destacada de agentes privados y al sector

público, dando lugar a un proceso que devino en la constitución de un espacio urbano

periférico y en la consolidación de la formación de rentas de suelo urbano, a las que se

subordinó la dinámica de desarrollo urbano. Bajo ese argumento, Guardia (2009) se

33 En ese sentido, cabe aclarar que los indicadores sociohabitacionales analizados han sido calculados en base a las viviendas ocupadas 34Con la sanción de la Ley 19.929, se crea el FONAVI, como un fondo específico destinado a la construcción y la adjudicación de viviendas a la población demandante – sectores cuyos recursos no les permiten comprar o alquilar una buena vivienda en el mercado, y tampoco les alcanza para ser acreedores a un préstamo en el BHN- pero recién se consolida en 1977 (Ley 21.581), al garantizarse su continuidad y aumentarse su capacidad operativa. La Secretaría de Estado de Desarrollo Urbano y Vivienda (SVOA) dictaba sus reglamentaciones, definía los programas a financiar (operatorias y normativas particulares), determinaba las prioridades de inversión, los cupos de aplicación por región, fijaba la normativa para el manejo de fondos (centralización de la recaudación, libramiento de fondos y controles técnicos) - a cargo del BHN como mandatario de la Secretaría -, así como los criterios generales de selección de los beneficiarios (perfiles y sistema de puntajes). Por su parte, los organismos provinciales – Institutos de la Vivienda - quedaban a cargo de la ejecución de los programas. Hasta la década de 1990, se financiaba con la percepción de la tasa contributiva sobre los salarios; a partir de 1991 (ley 23966) los recursos pasan a estar constituidos por el impuesto a los combustibles (Cuenya; 1997; Rodríguez; 2006). Con el financiamiento del BHN y el FONAVI, se destacan la realización de vivienda colectiva de, en el primer caso: Cooperativa Ferroviaria Integral (1970), Unión Personal Civil de la Nación (1971); y Asociación Empleados de Casino (1973), Asociación de Viajantes de Mar del Plata (1974) y Asociación Obrera Textil (1975): mediante las operatorias Vea y 17 de octubre, respectivamente. También como parte del BNH se destacan otros tantos convenios en el marco del plan Reactivación Variante 2, concretadas en los años 1987 y 1988. Con la mediación del IPVBA, se diagramó el Barrio Perito Moreno (ex Alborada y PEVE) en 1974 y el Barrio Centenario, en 1980. Este último constituye una de las mayores intervenciones en vivienda social en la ciudad: se previó la construcción de 1600 viviendas asentadas en 17 manzanas, en distintas etapas. Sus demandantes eran mayoritariamente tanto habitantes provenientes de villas como empleados municipales. Las tierras habían pertenecido al antiguo Matadero Municipal y luego fueron basurales (Butto; 1990).



pregunta por la incidencia de la política habitacional en aquel período en el proceso de

formación-realización de la renta del suelo; y concluye en que aquella estuvo ligada a los

intereses del capital inmobiliario, a los propietarios de suelo en áreas periféricas y a la

formación de rentas territoriales. Así, la localización de los conjuntos habitacionales siguió

un patrón de ocupación periférico, alejado del centro y adyacente al ejido urbano,

requiriendo la incorporación de nueva tierra urbana al ejido – reforzando nuevamente el

proceso de valorización anteriormente señalado -. Destaca, además, que la oferta de suelo

para actividades urbanas es acompañada por un incremento en los precios de aquel, que en

términos relativos es mayor para el caso de la periferia que del centro de la ciudad

(Guardia; 2009)35.

Núñez (1994) sostiene que a partir de la década de 1980, comenzó un proceso diferente, ya

que la concentración de la propiedad de la tierra se dispersó y se loteó dentro del ejido, en

zonas a las que ya habían llegado servicios de infraestructura, con su consiguiente

valorización. Sin embargo, los mismos propietarios - en su mayoría, Sociedades de

Responsabilidad Limitada y Sociedades Anónimas36 - adquirieron tierra fuera de él. Por

tanto, se produjo una retención de áreas vacantes que a la espera de su valorización

(“urbanización a saltos”). En virtud de esta lógica, como expresa Núñez (1997), entre 1980

y 1990 se produjeron comparativamente cerca del 90% del total de las subdivisiones

hechas en la década de 1950 (consideraba el boom de los loteos), de las cuales un 10.3%

corresponden a las Circunscripciones II y IV, , , , históricamente rurales pero contiguas al

ejido urbano, por tanto, potencialmente urbanizables. Ello se evidencia en que hacia 1980

comenzó a registrarse la importancia relativa de otras aglomeraciones del PGP, en tanto

Mar del Plata pierde población. Como dice Núñez (1997) este fenómeno probablemente

obedeció a un doble proceso: por un lado, la reclasificación de zonas urbanas antes

35Esta observación se vincula con los planteos de Abramo y Smolka señalados en el capítulo anterior, en tanto muchos de estos loteos periféricos se produjeron transgrediendo la normativa vigente en materia de suelo – por tanto, siguiendo a aquellos, de manera informal. 36Es interesante destacar cuáles son las áreas de actuación de estas Sociedades Anónimas en el PGP, hacia fines de los 80: compraventa de tierras (31.6%), agropecuaria (26.3%), financiera (23.7%), inmobiliaria (10.5%), loteadoras (5.3%) e industrial (2.6%) (Fernández et al; 1996).



consideradas rurales; por otro, la redistribución interna de la población dentro del PGP37.

Así, durante el período intercensal 1980-1991: hacia el norte, zona que presentó el mayor

crecimiento poblacional y de vivienda, los barrios La Florida, Aeroparque, Grosellar y

Estrada elevaron su población en un 73%; hacia el noroeste, en los barrios Ameghino y

Libertad, se produjo una elevación del 4.8 en la tasa anual de radicación; y hacia el sur, el

crecimiento giró en torno al 63%, en las zonas de Punta Mogotes y del Bosque Peralta

Ramos. Por el contrario, el área central mantuvo su población estable y barrios más

tradicionales como La Perla y Nueva Pompeya registraron un decrecimiento cercano al

10% (Núñez; 1997).

La valorización de la tierra siguió estando posibilitada por la escasa regulación al respecto

y, en su defecto, la omisión de la existente. En ese sentido, un elemento central fue la

aprobación de la Ley de Uso de Suelo (8912) de la provincia de Buenos Aires, en 1977, que

fijó condiciones para la producción del suelo urbano, introduciendo restricciones y

exigencias en cuanto a la zonificación, el tamaño de los lotes y las obras de

infraestructura38; estableciendo la prohibición de loteos sin infraestructura, entre otros.

Ello trajo consigo un doble efecto: el encarecimiento de la tierra y, con ello, la emergencia

de loteos clandestinos e irregulares, en tanto no existía una demanda solvente para ello

(Clichevsky; 1997). Lo paradójico es que la mayoría de la producción normativa realizada a

posteriori se ha sustentado en excepciones a la 8912; no sólo legitimando la trasgresión -

en el caso de aprobación de loteos que quedan por fuera de aquella - sino legalizando su

excepcionalidad39.

37Los Barrios Belgrano, Camet y Estación Chapadmalal ejemplifican este fenómeno. 38Entre sus objetivos generales figuran: “la creación de condiciones físico-espaciales que posibiliten satisfacer al menor costo económico y social, los requerimientos y necesidades de la comunidad en materia de vivienda, industria, comercio, recreación, infraestructura, equipamiento, servicios esenciales y calidad del medio ambiente”; “la implantación de los mecanismos legales, administrativos y económico - financieros que doten al gobierno municipal de los medios que posibiliten la eliminación de los excesos especulativos, a fin de asegurar que el proceso de ordenamiento y renovación urbana se lleve a cabo salvaguardando los intereses generales de la comunidad” y “posibilitar la participación orgánica de la comunidad en el proceso de ordenamiento territorial, como medio de asegurar que tanto a nivel de la formulación propuesta, como de su realización, se procure satisfacer sus intereses, aspiraciones y necesidades.” (artículo 2, ley 8912/77). 39Tan sólo como un ejemplo de esta lógica, recientemente se ha exceptuado a los emprendimientos de viviendas correspondientes al Programa Bonaerense IX – Dignidad, Plan Federal de Vivienda, Plan Federal



A modo de ejemplo de este proceso de transformación del suelo rural a urbano - que en

función de la impronta que marca la dinámica de producción de suelo en la ciudad no es

nuevo sino que más bien se profundiza - se destaca el caso de La Herradura, uno de los

seleccionados para nuestro análisis. Originariamente pensada como parte de una “ciudad-

jardín satélite”, ubicada fuera del ejido urbano y destinada a aquellos sectores altos que

frecuentaran el Hipódromo40, luego devenida en una de las ocupaciones de tierras más

grandes de la ciudad. Con anterioridad, y a partir de esta misma práctica se extendieron

diversos barrios, cuyas tierras permanecían ociosas e incluso abandonadas por parte de sus

propietarios, y ante la imposibilidad de diversos sectores de acceder a recursos económicos

necesarios para comprar un lote. Así se ocuparon tanto la zona del Newbery, en parcelas

cuya inscripción catastral databa entonces de diversa antigüedad; como Villa Evita, que se

configura a partir del desalojo de diversas familias de una parte de un extenso

asentamiento, a raíz de la construcción de un hospital en aquellas tierras, que nunca

llegara a concretarse. Para estas familias, la ocupación de tierra, primero, y, luego, la

autoconstrucción de la vivienda se constituyeron en las únicas estrategias habitacionales

posibles (Ver Plano 1).

La cuestión del acceso al suelo y, progresivamente, de la vivienda quedó totalmente

relegada de la agenda de gobierno local que, en coincidencia con las directrices de la

última dictadura militar, centró la inversión pública en infraestructura. Durante este

período (1976-83)41, el IMCREVI se transformó en el Instituto Municipal de Desarrollo

Urbano (IMDUR)- según lo establecido por la ordenanza 4543/79 -, que significó un viraje

en la política urbana: de la producción de vivienda económica al impulso de obras de

infraestructura a gran escala. Estas se ligaron a la obtención de recursos a través del

turismo de masas, tal como lo evidencian la construcción de la Peatonal San Martín y su

de Emergencia Habitacional y a todos los programas oficiales de viviendas de interés social a los cuales adhiera el municipio, al cumplimiento de las normas de habitabilidad establecidas en la ordenanza 8693 (ordenanza 17030) 40También los barrios Autódromo y Belgrano que surgen como loteos en tierra rural y cuyas tierras se vendieron a bajos valores (Núñez; 2000). 41La MGP estuvo alternativamente a cargo de los comisionados Luis Fabrizio, Carlos Menozzi, Mario Russak, Carlos Martín y José Zabaleta.



fuente, el Complejo Punta Mogotes, la reestructuración de la Avenida Constitución y la

construcción del Estadio mundialista, entre otros.

En los sucesivos gobiernos se implementaron algunos programas de vivienda, que de

manera creciente se inscribieron en políticas descentralizadas - tanto a escala provincial

como nacional - . Así, por ejemplo, durante la gestión del intendente radical de Angel Roig

(1983-1991), se ejecutaron diversas operatorias a través del FONAVI, que constituyeron

soluciones focalizadas para relativamente pocos hogares. Asimismo, se crearon algunas

herramientas para atender la problemática: como la Comisión Especial de Vivienda42

dentro del ámbito del Honorable Concejo Deliberante, en 1984; y, en 1985, el Programa

Municipal de Vivienda y Asentamientos Humanos43, bajo la órbita del IMDUR, que si bien

previó la creación de un Fondo Solidario de Vivienda para diseñar políticas con

financiamiento genuino, se constituyó como un marco para la acción. E incluso en ese

mismo año se realizó el I Encuentro sobre Viviendas de Interés Social, organizado por la

UNMDP y la MGP.44

En general, la estrategia local se limitó a reforzar la construcción de viviendas bajo el

sistema de esfuerzo propio y ayuda mutua, a partir de la concesión de uso de predios

fiscales45 - un proceso de autoconstrucción que ya venían desarrollando los sectores

42Mediante el decreto 005/84, se crea con el objetivo de estudiar la situación habitacional del PGP, a los efectos de establecer una política de emergencia. Ella se integra por 3 concejales, designados por las Comisiones de Obras Públicas, Seguridad y Planeamiento y de Salud Pública y Asistencia Social. 43Creado dentro de la estructura del IMDUR, y bajo la ordenanza 6254, el Programa se definió “como el conjunto de definiciones y métodos que la Municipalidad del Partido de General Pueyrredón adopta como pautas y fundamentos de su actividad en la materia”, una definición un tanto imprecisa que en apariencia contemplaba entre sus objetivos: relevar terrenos fiscales del dominio municipal, su estado de ocupación y su afectación a proyectos de interés público; relevar periódicamente la situación socio-económica de la población, potencialmente beneficiaria del Programa; y proponer los sistemas u operatorias para la financiación y construcción de las viviendas; entre otros. 44En 1988 se realizó el II. Lamentablemente no hemos podido acceder a información de referencia. 45Este sistema obligaba al beneficiario a: a) aportar en forma voluntaria y sin remuneración su trabajo al conjunto de viviendas previstas; b) presentarse a trabajar según días y horas estipulados; c) mostrar buena conducta durante las horas de trabajo y voluntad para aprender los sistemas constructivos necesarios; d) asistir a reuniones previstas para discutir asuntos relativos al proyecto; e) reponer las horas de trabajo que se adeuden al final de cada semana, dentro de los ocho días siguientes, mediante el cumplimiento de horas extras; entre otros. Los terrenos serían proporcionados por el municipio, a través del IMDUR; y una vez finalizadas las obras y otorgados los correspondientes boletos de compra-venta a los beneficiarios, estos



populares sin ningún tipo de asistencia técnica ni financiera-. En simultáneo se dio

impulso a la construcción de conjuntos habitacionales (“llave en mano”) que pusieron en

evidencia la falta de capacidad y transparencia del municipio para llevar adelante este tipo

de operatorias que, en muchos casos quedaron inconclusas y/o con serios déficits, y sus

responsables procesados por irregularidades en los procesos (compra de terrenos,

malversación de fondos, etc.) (Ver Anexo II). Sumado a ello, tal como dijéramos más

arriba, estas intervenciones coadyuvaron al proceso de formación-realización de la renta

del suelo (Guardia; 2009). Tal como puede observarse en el Plano 3, la intervención estatal

profundiza un proceso de segregación urbana, coincidente con la histórica dinámica de

ocupación de los sectores populares – y la configuración de asentamientos precarios (Ver

Plano 4) - ; impidiéndoles el “avance” hacia áreas centrales y/o intermedias. Tal como

sostiene Guardia, “las políticas habitacionales tendieron a la incorporación de hecho de

áreas periféricas sin uso o vacantes y le confirieron características netamente urbanas. De

esas gestiones puede deducirse que a partir de una acción del Estado concurrente a la

estrategia de los propietarios de suelo periférico, se propicio una acción de re-aseguro, a

futuro, tanto de la inversión del capital inmobiliario como el surgimiento de rentas del

suelo urbanas. Esta modalidad se presentó en los casos de conjuntos habitacionales de

carácter periférico y en otros muy próximos a la periferia urbana, en general la modalidad

incluyó a casi la totalidad de los conjuntos habitacionales” (2009: 71).

Este patrón de ocupación del suelo - desde inicios de la década de 1980 y hasta mediados

de la de 1990 - se caracterizó por una continua expansión de una ocupación débil, que

albergó a los últimos contingentes migratorios - principalmente, en el arco oeste-norte de

la ciudad, al noroeste de la traza de la ruta 88 y las vías del ferrocarril y extendiéndose

hacia el norte, siguiendo las trazas de las avenidas Juan. B. Justo, Colón, Luro y Libertad-.

Los procesos de ocupación ubicados hacia el Oeste de Juan B. Justo, hasta la avenida 39,

fueron más estables en su dinámica aunque muy activos desde los 70 y aún hoy engloban a

una cantidad significativa de asentamientos (Fernández et. al; 1996) (Ver Planos 2 y 4)

deberían cubrir el valor correspondiente al total de la vivienda, el terreno propio más la superficie de espacios comunes correspondientes y de otras mejoras que se hubieren realizado (ord. 6654/86).



3.2.2. 3.2.2. 3.2.2. 3.2.2. “¿Mar del Plata dividida?”“¿Mar del Plata dividida?”“¿Mar del Plata dividida?”“¿Mar del Plata dividida?”46464646: entre el turismo y los barrios. Debates en el contexto : entre el turismo y los barrios. Debates en el contexto : entre el turismo y los barrios. Debates en el contexto : entre el turismo y los barrios. Debates en el contexto

de la planificación estratégicde la planificación estratégicde la planificación estratégicde la planificación estratégica de a de a de a de “la feliz”“la feliz”“la feliz”“la feliz” (1990(1990(1990(1990----2009) 2009) 2009) 2009)

3.2.2.1. De la vivienda subsidiada al microcrédito subsidiario (19903.2.2.1. De la vivienda subsidiada al microcrédito subsidiario (19903.2.2.1. De la vivienda subsidiada al microcrédito subsidiario (19903.2.2.1. De la vivienda subsidiada al microcrédito subsidiario (1990----2001)2001)2001)2001)

En líneas generales, tal como puede observarse en el Anexo III, la mayoría de los

indicadores habitacionales presentaron una relativa mejoría en el período intercensal

1991-2001 – en continuidad con lo acontecido en el lapso precedente (1980-1991). Sin

embargo, si tomamos el período analizado en su conjunto (1980-2001), evidenciamos un

deterioro generalizado de los mismos, retrocediéndose a niveles más críticos que al inicio

de la década de 1980. Así, por ejemplo, en los últimos 20 años el crecimiento comparativo

de la población que habita en villas (y/o asentamientos) fue entre 4 y 10 veces superior al

del total de la población (Núñez; 2004). Similar tendencia sufrieron las variables tenencia

del suelo y hacinamiento crítico de los hogares (ver cuadros Nº 4, 2 y 6 respectivamente).

En ese marco, y en continuidad con la impronta señalada en materia de producción de

suelo urbano para los sectores de bajos ingresos, al inicio de la década de 1990 continuó

priorizándose una escasa intervención estatal a través de la producción de vivienda de

interés social – por ejemplo, las operatorias Pro-Casa, iniciadas a fines de la década

anterior (Ver Anexo II) -.

Con la gestión de Russak (1991-1995), se creó el Plan 1500 viviendas bajo la órbita del

IMDUR, que con serios conflictos de diversa índole sólo finalizó en la construcción de 167

unidades habitacionales. Luego, con el mandato de Aprile (1995-2002), dos programas de

microcréditos para reparación y/o finalización de vivienda: el Programa Crediticio de

Apoyo para la Vivienda, en 1996; y el Programa Hábitat47, en 1998, que aún hoy depende

unilateralmente de la Secretaría de Desarrollo Social, sin ningún tipo de injerencia del área

46A propósito de la propuesta de un empresario del turismo, que plantea la posibilidad de de dividir la ciudad, en vistas a que el sector turístico forme un municipio aparte: “por un lado la Mar del Plata de las playas, los hoteles y los balnearios y, por el otro, la ciudad de los barrios y su otras industrias”, habida cuenta de que “dentro de la actual torta presupuestaria queda muy poco dinero en el año para generar acciones y seguir poniendo en valor a la ciudad”. Así lo expresa en declaraciones a un periódico local“¿Mar del Plata dividida?; Diario La Capital; 12/02/07. 47Este se divide en tres subprogramas: Seco y Seguro, Fondo Barrial Solidario para la Vivienda y Vivienda Saludable.



de planificación urbana (Ver Anexo II). Si bien desde la MGP se destaca el alcance de estos

últimos – en materia de soluciones habitacionales y como sistema, en virtud del recupero

tenido -, que aun continúan vigentes, no hemos podido acceder a cifras oficiales que

permitan conocerlo con certeza. Sin embargo, en virtud de la demanda habitacional

existente en la ciudad, se evidencia que estas constituyen una solución focalizada y

fragmentaria, casi sin efectos sobre la crítica evolución de diversos indicadores

sociohabitacionales48, e incluso cabría preguntarse acerca de cuáles son los sectores a los

que está destinado y, por ende, las demandas que logra satisfacer49.

Tanto el Plan 1500 viviendas, que constituyó la última política de estas características,

como otros programas de vivienda masiva ejecutados con anterioridad (Centenario, Pro

Casa I y II, por ejemplo) incluían la provisión de suelo urbano –en su mayoría, de dominio

fiscal-, pero esta cuestión nunca fue objeto de política pública en sentido estricto50. Cabe

destacar que muchos conjuntos habitacionales presentan graves falencias en términos

edilicios y que, a pesar del dominio del suelo, en muy pocos casos la tenencia de la

vivienda de las familias adjudicatarias ha podido ser regularizada.51 Situación que no es

48Desde su creación (1998) hasta el 2009, el Programa Hábitat ha aportado 3456 módulos para el completamiento de viviendas en todo el PGP (Bazán; 2009). 49Respecto de los microcréditos RA, ex funcionario de Tierras y Viviendas, expresa que “era muy eficaz porque, digamos, la tradición argentina de vivienda propia, lográbamos facilitar a las familias que estaban hace 10, 15 años poniendo ladrillo sobre ladrillo el completamiento de una parte importante de su vivienda. Pero además tiene un mérito adicional que eso consolida barrios ya, ya, formados, formados” (Entrevista personal, 14 de junio de 2008). En definitiva, no cubre las demandas de la población en situaciones más precarias. 50 Es decir, en general, el acceso al suelo se realizó a través de programas de vivienda de interés social; en donde aquel estuvo sujeto a la provisión de vivienda. Sin embargo, la provisión de suelo no ha sido objeto de un plan sistemático, sino que la acción del Estado local sólo se ha limitado a la regularización “caso por caso” de ocupaciones de tierras de dominio fiscal, mayoritariamente impulsadas por sus ocupantes – sobre todo, ante situaciones de inminentes desalojos -. 51En función de ello, diversas familias se han nucleado para hacer sus reclamos. En el caso de las 1500 viviendas los propios adjudicatarios conformaron en 1996 la ONG “Plan Habitacional 1500 viviendas” para reclamar la regularización dominial de las viviendas, que fueron adjudicadas sin ningún tipo de servicio. Sumado a ello, la operatoria fue concretada a través de un “sospechoso negociado” tras la compra de los terrenos, muchos de los cuales presentaban riesgos de inundabilidad. En función de ello, una de las primeras decisiones de la organización fue la de “no pagar más las cuotas” (Lado y Olivera; 2010). Actualmente se están discutiendo los riesgos evidenciados en este tipo de operatorias estatales a gran escala y sin ningún tipo de intervención posterior (desde la entrega de los títulos hasta el mantenimiento edilicio). Entre ellos se destaca la crítica situación del Complejo Centenario - 1.600 viviendas en las que viven más de 10.000 personas-: “Ya cuando se habitó, en 1982, se advirtieron vicios de construcción, que resultaron de la



exclusiva del caso de Mar del Plata sino que se vincula a las características que han

asumido este tipo de operatorias en la región52.

Incluso queda desdibujada la incidencia del (por entonces, recientemente creado) Banco

Municipal de Tierras (1991) como promotor de la movilización de tierras de origen

público, objetivo que impulsó su creación53. Su limitado margen de acción queda

restringido al cumplimiento de leyes vinculadas a escrituraciones gratuitas (Ley 10830),

aprobaciones de loteos y subdivisiones por excepción (a la 8912, como los decretos 2210/80

y 3736/91), transferencia de tierras privadas al municipio a cambio de la condonación de

deudas de particulares (Ley 11622), etc. Así se impulsa una política de corte particularista;

que apunta a la resolución de problemáticas a escala de situaciones de hogares particulares,

vinculadas principalmente a cuestiones burocráticas; y que no se complementa con una

baja calidad de las edificaciones, producto del presupuesto insuficiente que el gobierno militar de la provincia, encabezado por el general Ibérico Saint Jean, destinó a la obra. El Centenario nunca tuvo planos aprobados, careció de controles por parte de los organismos que debían intervenir y, como lógica consecuencia, tampoco dispone de finales de obra. En 2001 la estructura comenzó a mostrar serios y evidentes deterioros: hierros oxidados reventando el hormigón armado, y la carpintería metálica --inconveniente en una ciudad marítima como Mar del Plata-- también oxidada o a punto de desintegrarse. Dentro de las casas, los inconvenientes no eran menores: revoques caídos, caños para la instalación eléctrica destruidos, paredes electrificadas, filtraciones de agua afectando pisos y techos de innumerables ambientes. Fue en ese año, 2001, cuando el proceso de degradación de los edificios tuvo su primera derivación en Tribunales. En el marco de una causa a cargo del juez Eduardo Arbizu, un perito, el ingeniero Ricci, aseguró que existía peligro de derrumbe en varios puntos, y en sus informes indicó la necesidad de hacer reparaciones urgentes en los elementos claves de la estructura. La inversión total para los arreglos alcanzaba entonces a $ 4.400.000”. Algunas de las reparaciones no se terminaron y otras directamente no se hicieron (Extraído de “Si no se hacen reparaciones, el Centenario puede colapsar”, Diario La Capital, 21 de enero de 2010). 52Como expresa RA: “El Instituto Provincial de la Vivienda tiene un karma desde hace muchos años que no sabe, no puede resolver, y es que, esto tendría que confirmarlo ahora, pero creo que es el 40% de las viviendas construidas en toda la Provincia de Buenos Aires que no tienen ni pueden resolver la titularización, este, y más aún, no me acuerdo si no es al revés, si es el 60%, eso también se da en Mar del Plata” (Entrevista personal, 14 de junio de 2008). 53Al respecto, RA - Ex – concejal del bloque impulsor del proyecto del Banco Municipal de Tierras (1989-1993) y ex - Funcionario municipal de Tierras y Vivienda (1995- 2000), sostiene que “un Banco de Tierras tiene el propósito de tener registro actualizado de las tierras que son de dominio público y promover la movilización de esas tierras, como para sostener políticas públicas que tengan que ver con la tierra y derivado de ello la vivienda o los equipamientos públicos. Entonces este, eh… si hubiera una política activa de movilización de tierra urbana el Banco de Tierras debiera estar vendiendo las tierras, aquellas que no va a utilizar la Municipalidad. Claro, las que las puede tener incorporadas pero que no tienen, no se les establezca un destino, este, que sustente alguna política oficial. Y con la recaudación de esa, de la venta de esas tierras, comprar las tierras que fueran necesarias de acuerdo a las políticas públicas” (Entrevista personal, 14 de junio de 2008).



política integral que busque soluciones definitivas al problema del hábitat, en general; y

del acceso al suelo, en particular (Canestraro; 2004).

En relación a ello, cabe destacar que la inexistencia de políticas de producción de suelo

urbano es un fenómeno que hace extensivo a todo el país – y, agregaríamos, a la región -.

En tal sentido, si bien se produjeron diversas modificaciones constitucionales con la

reforma en 1994, estas se subsumieron al derecho a la vivienda -que ya estaba incluido en

el artículo 14 de la Constitución de 1853 pero ahora adquiere otra dimensión a partir de la

adhesión a diversos tratados internacionales (por ejemplo, el Pacto de San José de Costa

Rica), alcanzando así status constitucional (artículo 75, inciso 22)- pero no

problematizaron la cuestión del acceso al suelo54.

Clichevsky (1999) expresa que hasta la década de 1990 no existió una política urbana

explícita vinculada a la problemática del suelo urbano Y, añadiríamos que lo se produce se

subsume a la regularización dominial, manteniéndose casi intacta la política específica de

producción de suelo. Como dice Smolka (2003) se trata de una política curativa y no

preventiva, que incluso refuerza el círculo perverso de pobreza-informalidad55. En ese

mismo sentido, Durand-Lasserve y Pajoni (1992, citados en Clichevsky; 1999) sostienen

que es una paradoja que la regularización sea parte casi obligada de las agendas de políticas

54Incluso, en 1994 se sanciona la reforma del artículo 181 del Código que habilita al juez, tras la demanda del propietario, a expulsar inmediatamente a los ocupantes, independientemente de la instancia en que se encuentre el juicio. Además, se agregan las figuras de clandestinidad e invasión para facilitar la demostración del delito, que incluso puede conducir al encarcelamiento (Rodríguez et al; 2001). 55Smolka (2003) pone en evidencia que si bien el precio total del lote informal es menor que el del formal, no lo es en términos relativos; dado que los loteadores ofrecen lotes con un metraje menor (por tanto, irregular) del que establece la normativa, y el precio por metro cuadrado supera ampliamente los costos del mercado formal. Por tanto, contrariamente a la creencia popular, la “opción” por la adquisición de un lote informal tiende a ser cara. Esta afirmación coadyuva a la idea de que la informalidad es causa de la pobreza (no sólo efecto): este alto precio pagado por la tierra será el puntapié de diversos “círculos viciosos” que reproducen su condición. Por ejemplo, en el acceso al trabajo, en donde es sabido que quienes no disponen de una “dirección formal” son discriminados al buscar empleo; o al crédito, en tanto los inmuebles no formales no califican como garantía. Sumado a ello, los costos de la vida cotidiana también son más elevados que en las áreas formales: los costos de la producción, los alimentos, los transportes o mismo las reglas de los contratos de alquiler son más desfavorables (Smolka; 2003).



de hábitat, mientras que, en paralelo, las definiciones económicas refuerzan el acceso

desigual a la tierra urbana56.

En ese marco, entre los principales instrumentos de regularización dominial encontramos:

a nivel nacional, la promulgación de la Ley Nacional de Tierras, el Programa Arraigo y la

creación del Régimen de Regularización Dominial de Inmuebles Urbanos, que constituyó

la primera política sobre regularización de tierra privada. Mientras que a nivel provincial,

al Programa Social y Familiar de Tierras (Pro-Tierra), se sumaron el Régimen de

Reconstrucción urbana para asentamientos humanos y el Programa Familia Propietaria

(Ver Anexo I).

En el caso de Mar del Plata las políticas más importantes de la década - el Pro-Tierra y

Programa Arraigo - no fueron implementadas exitosamente. En relación al Pro-Tierra, las

particularidades históricas del mercado de tierras, sumadas a otras dificultades de distinta

índole, incidieron en la baja repercusión de dicho programa (Fernández et al; 1996).

Tampoco fue exitosa la implementación del Programa Arraigo, para el cual se invirtió en

un significativo diagnóstico y recomendaciones para su ejecución en la zona pero que

finalmente no logra concretarse. Sí merece destacarse la ejecución del Programa

Reconstrucción de Barrios - a través del Instituto de la Vivienda de la provincia de Buenos

Aires - que si bien constituyó una solución focalizada en un barrio (Bosque Grande), puso

en marcha un proceso participativo que devino en una interesantísima experiencia de

gestión urbana (Ver Anexo II). Posteriormente, las sucesivas postulaciones para el

Programa de Mejoramiento Barrial (PROMEBA), no fueron exitosas57.

56Durante los 90´ se profundizan las tendencias económicas implantadas con el modelo de acumulación aperturista, iniciado a mediados de 1970. Con ello, la concentración de capital, la distribución regresiva del ingreso, la economía del endeudamiento y la valorización financiera, entre otros tantos, se asumen como las vedettes de estos procesos – viabilizados por reformas estructurales que orientan la acción estatal hacia la promoción de áreas consideradas estratégicas para la ampliación de los mercados y, como contrapartida, retraen su capacidad de acción en materia de política social. Con un Estado subsidiario – limitado a la compensación de los efectos sociales de las políticas económicas por medio de prácticas asistencialistas -, los derechos básicos quedan vulnerados y su acceso subsumido a la esfera privada/doméstica. 57En 1994 y en 2002 se realizaron propuestas para ejecutar el PROMEBA, financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo, en la Villa de Paso, en los barrios Las Américas, Autódromo, Belgrano, etc. y en los asentamientos de Las Heras, Jorge Newbery, Nuevo Golf y Juramento, entre otros.



Este último, el PROMEBA – diseñado y financiado por el Banco Interamericano de

Desarrollo – ilustra, en parte, la estrategia impulsada desde los organismos multilaterales y

explica en gran medida los lineamientos adoptados a nivel nacional. Intervenciones como

“Lotes con servicios” y “mejoramiento de asentamientos precarios”, promovidos por el

Banco Mundial (BM) durante la década de los 80, comenzaron a perder sustento – siendo

evaluados como un fracaso en virtud de la incapacidad para recuperar las inversiones - y

fueron reemplazados por una estrategia “facilitadora”, en donde se veló porque el Estado

viabilizara la acción privada en materia de vivienda, garantizando la rentabilidad del

sector58 (Cuenya; 1997). Por su parte, el BID inició - a principios de los 90 – algunas

propuestas de lotes con servicios; pero el mayor impacto lo tuvieron los programas de

mejoramiento barrial impulsados en todos los países de América Latina y que aún hoy

siguen ejecutándose, siendo precisamente el PROMEBA el ejemplo por antonomasia

(Fernández Wagner; 2008). En paralelo, desde la Segunda Conferencia Mundial sobre

Asentamientos Humanos (Habitat II), organizada por ONU-Habitat y celebrada en

Estambul en 1996, se promovió la garantía del ejercicio del derecho a una vivienda

adecuada, plasmado en la Agenda Hábitat – que se convirtió en la carta magna de las

recomendaciones sobre asentamientos humanos a escala global, a partir del compromiso

de los 171 países firmantes (Pedrotti; 2006).

Según Catenazzi y Di Virgilio (2001), a nivel nacional, más allá de la regularización

dominial y la progresiva implementación de programas de mejoramiento barrial, y algunas

experiencias que facilitaron el acceso a soluciones habitacionales a través de instrumentos

de subsidio a la demanda de vivienda; la operatoria del FONAVI continuó siendo el

principal recurso en la definición de las políticas habitacionales de la década de 199059.

58El BM identifica diversos instrumentos de política de Estado que conciernen a la demanda, a la oferta y al marco institucional. A modo de ejemplo de cada una de ellas, se mencionan el desarrollo del derecho de propiedad, a través de programas de registro y regularización dominial, el suministro de infraestructura para la urbanización residencial; y el fortalecimiento de las instituciones que puedan controlar el desempeño del sector en su conjunto (Cuenya; 1997). 59Según, el informe “Estambul + 5”elaborado por la Dirección Nacional de Políticas Habitacionales de la Subsecretaria de Vivienda y Desarrollo Urbano de la Secretaría de Obras Públicas (2000) el FONAVI se orientó a la población de ingresos medios bajos y medios. Si bien también alcanzó en parte los requerimientos de la población más pobre, no existieron en Argentina acciones de gran impacto, ni tampoco



Cabe mencionar que en 1992 -, luego de un frustrado intento de reforma (decreto 690) – el

FONAVI se convirtió en un organismo descentralizado (ley 24130), en tanto su

financiamiento pasó a ser parte de la reasignación de impuestos coparticipables, acordada

entre el Estado nacional y las provincias. En 1995, el ente – ahora provincializado- quedó

bajo el amparo de un nuevo marco legal: el Sistema Federal de Vivienda (ley 24464),

constituido por aquel, los organismos provinciales (IPVs) y el Consejo Nacional de la

Vivienda60. En el caso de la MGP, dicha reforma no tuvo mayores implicancias en la casi

inexistente política de vivienda: en el lapso de 1990-2001, encontramos sólo la ejecución

del Programa Solidaridad (1999). Recién entrada la década siguiente esta se “reactivará” de

la mano del Programa Dignidad y del Plan Federal de Vivienda, como veremos

seguidamente.

Concomitantemente, Catenazzi y Di Virgilio (2001) destacan otras dos estrategias de

intervención en política urbana: la privatización de los servicios urbanos –electricidad, gas,

saneamiento, etc.61 - y la planificación estratégica y participativa, que en la ciudad ha

tenido un significativo impulso. En tal sentido, las primeras iniciativas de planificación

estratégica se remontan al gobierno de Aprile - en el marco de una coyuntura económica y

política sumamente crítica en la que Mar del Plata ocupaba el primer lugar del desempleo

una política sostenida dirigida a este sector. Los programas destinados exclusivamente a los grupos pobres, ejecutados desde 1996, no han tenido continuidad en la asignación de los fondos, verificándose una alta fluctuación en los niveles de inversión. Estos factores explican por qué los programas públicos alcanzan, en promedio, sólo al 10% de la población del primer quintil (Catenazzi y Di Virgilio; 2001). 60Cuenya (1997) sostiene que esta descentralización obedece tanto al conjunto de reformas estructurales que comenzaron a instrumentarse a principios de los 90´ como, sobre todo, al reclamo histórico de diversos actores que vieron en ella una política de estímulo a empresas contratistas de grandes obras públicas, más que una fórmula de suministro de vivienda social a bajo costo y con amplia cobertura social y geográfica. Por el contrario, tal distribución fue acotada y selectiva, tanto en relación a la población objeto como a los sectores económicos que participaron en la producción de vivienda. Y en tal sentido, Cuenya se pregunta si la descentralización operada motivará un nuevo perfil de políticas provinciales y municipales, con un mapa diverso de agentes económicos y sociales, o si, contrariamente, se mantendrán las características centrales del viejo esquema, sólo que operado a menor escala. En el camino transitado podemos decir que, al menos en el caso de la MGP, se mantuvieron parámetros similares; sumado a que, como en el resto del país, la recentralización del sistema, operada con la poscrisis del 2001 y el ascenso de Nestor Kirchner (2003-2007), puso fin a los escasos esquemas numerosos legados de la descentralización. 61Como excepción, la gestión del servicio de saneamiento la realiza Obras Sanitarias Mar del Plata Sociedad de Estado (OSSE), creada en 1985, en donde se le transfiere la prestación realizada hasta el momento por el IMDUR (decreto 1793/84).



en el país (alcanzando casi el 22%)62 - apenas iniciado su mandato. En ese contexto, en el

año 1996, se crea el Plan de Obras Mar del Plata 200063 , tanto en razón del beneficio que

traerían nuevas obras de infraestructura como por la mano de obra que ello generaría y la

cantidad de dinero que se volcaría al circuito financiero local como eje para la reactivación

económica64, centrándose en la realización de obras, en parte, orientadas al recupero del

histórico perfil turístico de la ciudad y su reposicionamiento a nivel nacional e

internacional, objetivo que decisivamente encarará la gestión de Katz (2002-2007).65

En congruencia con ese perfil, en 1996, el IMDUR fue reemplazado por el Ente Municipal

de Servicios Urbanos (EMSUR, decreto 2340), que si bien formalmente ejerció los

derechos y obligaciones del primero, orientó su accionar hacia la obra de infraestructura

pública, sin desarrollar plan habitacional alguno - quedando las escasas acciones en ese

sentido, supeditadas al Departamento de Promoción Social de la Dirección de Vivienda,

Proyectos e Infraestructura, dependiente de la Secretaria de Planeamiento Urbano-66.

62Para la segunda onda de la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC del año 1995. 63Mediante la ordenanza 10570, se crea el Fondo Solidario Mar del Plata 2000, destinado a financiar el Plan de Obras, mediante “el producido de la recaudación de las sumas que se cobren en concepto del adicional a las Tasas por Alumbrado, Limpieza y Conservación de la Vía Pública y por Conservación y Mejorado de la Red Vial Municipal, establecido por el término de ocho (8) años, contados desde la puesta al cobro inicial” , y fijado de acuerdo a la siguiente escala: $3 mensuales para aquellas cuentas que tributan bimestralmente hasta $30 y $4 mensuales para aquellas cuentas que tributan bimestralmente más de $30. También establece la posible prórroga en el cobro del Fondo, hecho que se produjo y que, habida cuenta de la falta de concreción de varias de las obras proyectadas, tuvo que interrumpirse. 64Reza el decreto del ejecutivo municipal 556/96 que “solamente estas 25 obras demandarán entre 5.000 y 7.000 puestos de trabajo adicionales que, sumados a los necesarios para el resto de las Obras Públicas, lograrán poner en marcha los engranajes de la producción y del trabajo, tanto directa, como indirectamente”. 65Mantobani y Leguizamón (2004) sostienen que en Mar del Plata paulatinamente, se fue produciendo un cese de la expansión de la actividad turística, que implica una disminución relativa de su participación en el producto bruto geográfico, en detrimento de otras actividades., sobre todo en la década de 1990, el perfil turístico tradicional de la ciudad comenzó a ser “arrinconado” por otras actividades de carácter permanente; lo cual desalentó la elección de esta como destino de sectores sociales de altos ingresos que optaron por veranear en otras localidades balnearias más “exclusivas” y afines con sus formas de consumo (Pinamar, Cariló, Punta del Este, etc.). Precisamente, el recupero de este perfil turístico será un eje central para el “reposicionamiento” de la ciudad, pergeñado a partir de la planificación estratégica, que si bien ya comienza a delinearse- a partir de la realización de los Juegos Panamericanos en 1995- , se impondrá decididamente bajo ese rótulo con Katz. 66Concomitantemente, el desempleo mantiene su alta tendencia, principalmente en las áreas históricamente más desarrolladas (pesca, textil, construcción) aumenta estrepitosamente, alcanzando un 25% hacia mayo de 2002. Esta crítica situación, sumada a diversos cuestionamientos sobre su gestión, provoca la dimisión de Aprile en febrero de 2002, quien es reemplazado por Katz, luego electo intendente en el año 2003.



Luego, hacia fines de 2001, se convirtió en el Ente Municipal de Vialidad y Servicios

Urbanos (EMVISUR, ordenanza 14411); y en marzo de 2002, en el Ente Municipal de

Vialidad, Servicios Urbanos y Gestión Ambiental (EMVISURyGA, ordenanza 14563)67.

En ese contexto, en 1999, se destaca la creación del Programa de Relocalización del

Asentamiento Precario Poblacional Paso cuyo objetivo es el traslado de los habitantes que

allí habitan bajo el argumento del acceso a la vivienda digna, pero con la finalidad última

de liberar los terrenos – que hoy se hallan en una de las zonas más valorizadas de la ciudad

- para viabilizar una operatoria inmobiliaria especulativa. En el año 2003, este proyecto -

luego de acalorados debates durante más de cuatro años y que, en parte, persisten hasta el

día de hoy - quedó enmarcado en el Programa Bonaerense IX – Dignidad; y constituyó -

hasta la ejecución del Programa Federal de Vivienda - la única política de producción de

vivienda de interés social de los últimos tiempos. Por cierto, un controvertido proceso que

lejos de garantizar el acceso a la vivienda – y, sobre todo, el derecho a la ciudad – pone en

evidencia que los históricos intereses especulativos que signaron la política urbana de la

ciudad, quizás con la configuración de diversos entramados y con estrategias disímiles,

continúan teniendo plena vigencia (Canestraro; 2006b)68.

67En febrero de 2009, mediante la ordenanza 19019, se pone fin al EMVISURyGA, suprimiéndose la Secretaría de Obras y Servicios Públicos dentro de la estructura orgánica funcional de la MGP; y se crean el Ente Municipal de Vialidad y Alumbrado Público (EMVIAL) y el Ente de Obras y Servicios Urbanos (ENOSUR). 68A modo de resumen de la operatoria, que hemos estudiado en profundidad (Canestraro; 2006b) puede decirse que ya en 1997, un concejal, ex presidente de AVF en que se asienta la villa, planteó la rezonificación y el reconocimiento de derechos posesorios a algunos habitantes, pero la propuesta tampoco tuvo asidero. En 1999, se aprobó el Programa de Relocalización, que omite el reconocimiento de tales derechos y traslada el compromiso del Estado con la garantía del derecho a la vivienda hacia zonas periféricas, carentes de infraestructura de servicios. Para ello, el municipio impulsó la expropiación a su favor, y la posterior venta de los lotes para financiar la operatoria y cubrir gastos de indemnizaciones de titulares de dominio. Pero los tiempos se dilataron y el financiamiento habitacional vino del gobierno provincial, con el Programa Dignidad. Sin embargo, no se dio marcha atrás con la expropiación, siendo pocos los propietarios originarios de las tierras que se presentaron ante el municipio para conciliar los términos de la indemnización por el pago de los lotes. En 2003, los vecinos aledaños a la villa conformaron la Comisión Administradora Mixta Municipalidad–Vecinos para la Erradicación del Asentamiento Paso, para presionar por la relocalización. Pero este traslado fue resistido en los barrios de destino, con acciones de movilización, presentaciones ante el Concejo Deliberante y acciones judiciales, en general encabezadas por sus AVF. Cuando los habitantes de la villa protestaron, pidiendo indemnización para desocupar sus terrenos y elegir dónde vivir, estas AVF los apoyaron tácticamente. Pero las resistencias en contra de la relocalización desde la villa fueron escasas, limitándose siempre a la consigna de indemnización-elección.



Recapitulando la política urbana de las gestiones municipales de la década de 1990, Böcker

Zavaro (2005) sostiene que a pesar de las diferencias político-ideológicas de Russak y

Aprile, existió una continuidad bastante marcada en las perspectivas con que ambos se

desempeñaron, sobre todo en materia de planificación urbana. En sendos casos, se

destacaron por la aparente relevancia otorgada a las dependencias competentes en esta

área; sin embargo, la década se caracterizó por una inexistencia de planes y políticas

urbanas, aunque este vacío intentó llenarse con programas focalizados y fragmentarios. En

contraposición, Nuñez (2004) señala que las crisis y los problemas urbanos de la ciudad no

obedecen a la ausencia de planes sino a que las prácticas urbanísticas se asientan en una

profusión normativa traducida en rigideces, que ha dado lugar “o bien a su

desconocimiento, o bien a su manipulación o su ignorancia, y donde un mero cambio de

nombre del instrumento técnico y programático, no revertirá la situación socio-urbana

actual”, haciendo alusión no sólo a tal contexto sino, fundamentalmente, a la impronta que

asumirá la política urbana sucesiva.

3.2.2.23.2.2.23.2.2.23.2.2.2. . . . ¿Derecho a Mar del Plata?¿Derecho a Mar del Plata?¿Derecho a Mar del Plata?¿Derecho a Mar del Plata?69696969: la dinámica urbana en el marco del Plan de : la dinámica urbana en el marco del Plan de : la dinámica urbana en el marco del Plan de : la dinámica urbana en el marco del Plan de

Ordenamiento Territorial (2002Ordenamiento Territorial (2002Ordenamiento Territorial (2002Ordenamiento Territorial (2002----2009)2009)2009)2009)

Los plazos de ejecución (240 días) se excedieron y la dilación trajo nuevos conflictos. El primer traslado de 18 familias se concretó recién en noviembre de 2006 y luego hubo una paralización de obras. A comienzos de 2008, se produjo la toma de 145 viviendas en construcción en el barrio El Martillo destinadas a la relocalización, por unos 300 vecinos del barrio Pueyrredón, también con críticas necesidades habitacionales. En virtud del reclamo de las empresas constructoras y la intermediación municipal, el desalojo se concretó en menos de 24 horas. Las siguientes 20 familias se relocalizaron recién en noviembre de 2008 y febrero de 2009 en Barrio Las Heras, en paralelo con la licitación de obras de agua y cloacas. En este contexto, en enero de 2009, 54 familias del Pueyrredón reincidieron en la ocupación de El Martillo, generando diversas prácticas autogestivas y acompañados por una red de organizaciones. El 17 de abril del mismo año, la justicia local ordenó el desalojo, que se tradujo en un fuerte ejercicio de represión policial. Actualmente, ha sido relocalizada sólo casi el 60% de la población de la Villa, restando al mes de marzo de 2010 el traslado de 144 familias. Mientras tanto, Los Sin Techo, expulsados del Martillo, han sostenido un proceso organizativo de corte autogestivo que pugna por la garantía del derecho a la vivienda, encontrándose actualmente en la construcción de 41 viviendas unifamiliares a través cooperativas. 69A propósito del slogan utilizado por el Ente Municipal de Turismo (EMTUR) en los afiches de promoción de la ciudad, durante el año 2006.



El pasaje de la ciudad subsidiada a la ciudad empresaria que venía desarrollándose desde la

década de 1980 (Cignoli; 1997a) se profundizó en la década siguiente y decididamente en

los inicios del nuevo milenio, con el impulso de la planificación estratégica.

Con la gestión del intendente Katz, hacia fines del 2002 se conformó la Comisión Mixta

Plan Estratégico de Mar del Plata (PEM), designando al ejecutivo como presidente

honorario. A través de ella se institucionaliza su Junta Promotora, constituida en junio de

2001, que no surge del propio MGP sino que es formada fundamentalmente por intereses

empresarios y profesionales, donde el Estado local es un participante más; excluyéndose

además a las organizaciones vecinales (Núñez; 2004).

Quienes elaboran el diagnóstico del PEM, en el año 2004, caracterizaron al escenario local

por los “signos de agotamiento del patrón de crecimiento económico de la ciudad”, la falta

de políticas de desarrollo productivo y de reinserción laboral” y una “gestión tradicional de

la dirigencia local”. En función de ello, se priorizó una definición del perfil turístico de la

ciudad y una política de fomento para el desarrollo de infraestructura70. Böcker Zavaro

(2005) sostiene que la lógica de esta planificación estratégica en la ciudad es funcional a las

estrategias, exigencias y posibilidades de determinados agentes urbanos. Por tanto, “la

participación es limitada, pues está previsto de antemano quienes y como van a participar,

y no supera la posibilidad de opinar sobre temas ya determinados, o tratados en un nivel

de generalidad que no permite la percepción de todo lo que está implicado. Además, no se

reconocen las diferencias de poder e información que existen entre los actores sociales, y

se parte de un supuesto de homogeneidad social que sólo admite diferencias funcionales, y

70El diagnóstico considera que “las posibilidades de expansión están asociadas prioritariamente a la disponibilidad de infraestructura adecuada, mencionándose especialmente un Centro de Convenciones y hoteles 5 estrellas” (...) “esta opción turística permite no sólo disminuir la estacionalidad aprovechando la infraestructura instalada de la ciudad sino también captar un turista de mayor poder adquisitivo, entre ellos extranjeros. Se sostiene que “en la definición de la política turística es necesario incorporar la mirada de la sociedad local, con una planificación articulada urbana- turística que genere una imagen de ciudad- sociedad permanente que alberga a turistas”, una ¨ciudad de grandes acontecimientos y de congresos y convenciones¨, de ¨escapadas de Fin de Semana”, “asociado a la marca MDP y que requiere un ¨Sol y Playa¨ aggiornado. (Diagnóstico PEM, 2004). Con esa impronta, un empresario del turismo llego a proponer la división de la ciudad: “por un lado la Mar del Plata de las playas, los hoteles y los balnearios y, por el otro, la ciudad de los barrios y su otras industrias”, habida cuenta de que “dentro de la actual torta presupuestaria queda muy poco dinero en el año para generar acciones y seguir poniendo en valor a la ciudad” (¿Mar del Plata dividida?; Diario La Capital; 12/02/07)



no se clarifican los valores e intereses en juego que se diluyen en el marco de una

concepción del desarrollo que se da por supuesta y aceptada” (Böcker Zavaro; 2005: 21).

En ese contexto, las decisiones se toman de manera centralizada sin ningún tipo de efecto

en el refuerzo del tejido productivo local, objetivo manifiesto del proyecto71.

Tal diagnóstico derivó, entre otros72, en el diseño de un Plan de Ordenamiento Territorial

(POT), en el año 2006, con el objetivo de “convertir al plan en un contrato social entre los

diferentes actores de la ciudad, guiando las acciones para el desarrollo y la transformación

del territorio”, a partir de la creación de proyectos orientados a cuatro líneas:

infraestructuras para la producción, integración urbano-social, calidad e identidad local y

reequilibrio y sustentabilidad territorial73. La cuestión habitacional quedó enmarcada en el

segundo eje previéndose la concreción de programas y proyectos de reordenamiento y

relocalización de asentamientos irregulares, nuevos conjuntos habitacionales y

regularización de los existentes, completamiento de redes de agua potable, desagües, gas

natural y energía eléctrica y del sistema vial, entre otros.

Sin embargo, en los hechos, las últimas acciones de política urbana se han orientado a la

puesta en valor del frente marítimo – viabilizando además crecientes procesos de

privatización del espacio público, como las Playas Bristol y del Sur -, la recualificación de

centros comerciales – como Constitución y Güemes -, y la construcción de “equipamientos

de jerarquía”: como la Estación Ferroautomotora y el Museo de Arte Contemporáneo.

Todo ello, fundamentalmente, en vistas a reposicionar a la ciudad como principal destino

turístico del país, evidenciada en la creación de la marca “amardelplata”. En tal sentido, si

bien se plantea la necesidad de integrar la “ciudad turística” con la “ciudad de los barrios”

superando los desequilibrios que se presentan entre ambas tramas urbanas; las prácticas no

71Un discurso que, al decir de Vainer (2000), se sustenta en una trilogía: la ciudad es una mercancía, que tiene que ser vendida en un mercado extremadamente competitivo en el que otras ciudades también están a la venta; la ciudad es una empresa, por la cual hay que apuntar a la productividad, a la competitividad y a la subordinación a la lógica del mercado; y, finalmente, la ciudad es una patria, que necesita la existencia de consenso, sin el cual no hay posibilidad de estrategias exitosas. 72Se propusieron cuatro “escenarios 2010”: económico productivo, de inclusión social, de reequilibrio urbano-ambiental y de transformación del estado municipal. 73Documento “Plan de Ordenamiento Territorial de Mar del Plata y el Partido de General Pueyrredón”, año 2006.



hacen sino reforzar el histórico proceso de valorización del suelo que caracterizó a la

ciudad desde sus orígenes, pesar de que la inclusión de nuevos instrumentos de actuación

urbanística y la recuperación de plusvalías urbanas aparecen dentro de los objetivos del

POT74.

En este marco, las políticas de vivienda quedan supeditadas a lineamientos nacionales que,

a partir de la crisis de 2001, viran hacia la recentralización, a partir de dos grandes

operatorias, priorizados de manera desigual: el Programa de Emergencia Habitacional

(“Techo y trabajo”) – fomentando formas cooperativas de producción habitacional – y el

Programa Federal de Viviendas - subsidiando la oferta de la producción empresarial

concebida como dinamizadora de la economía (Rodríguez; 2006). Si bien su

implementación es reciente y, por consiguiente resulta prematuro realizar una evaluación

de proceso, se observan diversos inconvenientes a nivel de diseño y ejecución del

programa75. En relación a ello, hasta el año 2009 la cantidad de viviendas implicadas en el

proceso – enmarcadas en las operatorias Dignidad, Federal y Emergencia Habitacional y

que se encuentran en diversos estados (terminadas, en construcción, licitadas y sin

licitación - superan apenas las 2500 unidades, hallándose muy por debajo de las

necesidades habitacionales de gran parte de la población de la ciudad (Ver Anexo II).

Cabe agregar que si bien - a diferencia de la producción de vivienda masiva en las décadas

anteriores - la provisión de tierra mayoritariamente ya no corre por cuenta del Estado sino

de los privados que ofertan el proyecto urbano (modalidad TPU, principalmente en el caso

del Federal), la renta se realiza beneficiando aún más a estos intereses, desde un doble

proceso: de valorización del suelo, antes rural y ahora incorporado al ejido urbano; y, en

relación a aquel, de provisión de servicios a la zona, que impulsa a los operadores

inmobiliarios (que, en muchos casos ponen en juego estrategias que diversos actores

74Como hemos visto en el capítulo anterior tales objetivos se enmarcan en el paradigma del “Derecho Urbanístico” que, en este caso, parecieran quedar limitados a una expresión “políticamente correcta”. 75Por ejemplo, hemos mantenido conversaciones con beneficiarios del Plan Federal en el barrio Belisario Roldán quienes nos han manifestado – y mostrado evidencias – la existencia de vicios en la construcción (materiales utilizados, terminaciones varias, etc.) y del incumplimiento en la dotación de infraestructura de servicios y equipamiento comunitario (principalmente, escuelas y salas de salud), que estaba previsto en los pliegos de licitación de las obras y debía ser concretado antes del traslado de los habitantes al lugar.



estatales asumen como propias, configurando así entramados de actores con intereses

difusos)– a adquirir mayores extensiones de tierras que las necesarias para desarrollar los

proyectos, en vistas a retener áreas vacantes que se valorizan – en virtud de la creciente

urbanización - y luego pueden vender a mayores precios. Así, como sostiene Vio (2008) -

para el caso de la ciudad de Buenos Aires - esta política “reproduce un patrón de

distribución/localización de la población destinataria de la política habitacional similar al

que estructura la distribución de la población en la metrópolis orientado por la

distribución de las rentas del suelo urbano” (2008:16).

Asimismo, cabe mencionar que se está impulsando un proceso de escrituración masiva76 y

se ha anunciado la puesta en marcha del Programa de Urbanización de Asentamientos de

Emergencia, dependiente del ministerio de Desarrollo Social de la provincia de Buenos

Aires.

76En noviembre de 2009 el intendente Pulti expresó que "durante los últimos 19 meses hemos podido firmar 500 escrituras gracias a la ayuda de la Escribanía General de Gobierno de la provincia de Buenos Aires” (Diario La Capital, 19/11/09). Recientemente se ha anunciado que las escrituraciones de viviendas de interés social han alcanzado a 2000 familias y que se prevé se haga extensivo a 12000 más (Diario El Atlántico; 23/04/10).

tesis mlc - parte ii, capítulo 3

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