que son los pliegos de condiciones (what is a rfp)

Capitulo B-1Los pliegos de Condiciones (I)La Naturaleza del documento

PRESENTACION GENERAL

ANTECEDENTES LEGALES

La constitución de 1991 señala (Art 83) que las relaciones entre el Estado y los particulares deben estar regidas por la buena Fé, a la vez que disponen que la 48función administrativa está al servicio de los intereses generales y debe desarrollarse con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (art 209)

Ante esta precisión de la Carta Fundamental, el amoldarse al Estatuto de Contratación ya no es un acto voluntario, de libre y arbitraria interpretación, sino por el contrario es una obligación perentoria inherente a la naturaleza propia del cargo público. De aquí surge la severidad de las sanciones que prevé la ley. Es cierto que cada institución tiene su propia cultura, y en especial en lo contractual ha desarrollado su propia versión durante la vigencia de los anteriores Estatutos, por lo cual el ajuste a las exigencias del nuevo procedimiento contractual demandará esfuerzos considerables tanto de parte de las Entidades contratantes cono de los Contratistas. Es un hecho irreversible que la anterior cultura ha quedado abolida y ahora solamente compete cumplir con la Ley, para lo cual habrá que cambiar las costumbres, superar los procedimientos ancestrales y combatir la soberbia de quien señala "Yo lo hago a mi manera, como siempre lo he hecho" o "Yo no tengo porque variar mis procesos".

PLANEACIÓN DE LOS PROYECTOS

Tal vez el origen de los males en la contratación pública es la deficiente planeación de la inversión pública, que se refleja en la calidad de los estudios que respaldan los proyectos que se pretende adelantar. La ejecución de la Inversión se encuentra atomizada entre los innumerables entes administrativos y se desarrolla, en el mejor de los casos satisfaciendo intereses locales, sin establecer un orden y concierto. Es muy frecuente el caso de que una comunidad toma sus aguas de una corriente natural, las trata y una vez servidas las vierte de nuevo a la misma corriente, pero aguas abajo, muy próxima a la bocatoma de una comunidad vecina. Y se repite el ciclo. No existe la conciencia regional o provincial. Cada comunidad quiere tener los mismos servicios etc.

Existiendo normatividad sobre el desarrollo, se encargan estudios de planeación regional a consultores privados, que enfocan con ojos miopes los problemas y desarrollan planes para “Islas” que pasan al archivo de las inversiones por hacer. En el mejor de los casos, los proyectos de desarrollo se van “desempolvando” a medida que hay recursos y se eligen más bien por la disponibilidad que por la utilidad de los mismos.

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La ingeniería de detalle no hace parte de las habilidades de la disciplina del planificador regional por lo que se suele subcontratar el diseño y presupuesto conceptual con cualquier profesional que esté a la mano, y quien nó necesariamente está calificado para adelantar tales estudios, ya que no existe una clara identificación sobre la calidad, competencia y conocimientos de quien debe hacer un estudio detallado..

Como desafortunadamente la Universidad Colombiana no ha sabido cumplir con el cometido de dotar a sus egresados de un sólido marco de referencia que les permita atender con suficiencia el encargo de hacer un proyecto, teniendo en cuenta el nivel de intervención en el ciclo de vida del proyecto mismo El resultado, es un proyecto, que estando detallado a nivel conceptual transmite la falsa impresión de un mayor desarrollo y como tal se lleva a implementación.

Por otro lado, la tendencia a la especialización de la labor profesional, hace que cada persona que es contratada para un fin determinado se limite a cumplir con su parte y desconozca el resto de las actividades a desarrollar. En este plano, se acogen soluciones de “frontera” que siendo puntualmente muy novedosas, desconocen el contexto de la región que se pretende servir. Así, con frecuencia se encuentran equipos muy costosos totalmente inactivos porque la región no cuenta con la infraestructura de energía o transporte que los harían operativos. El vicio de acudir al superespecialista para obtener una “óptima solución”, hace que se obtengan cinco o seis soluciones óptimas dentro de su contexto, pero que sumadas dan una solución defectuosa. Tal vez lo que no se debe seguir haciendo es aplicando un proceso de planeación que no consulte el interés nacional y que se siga atomizando al aplicarlo de manera independiente a cada uno de los entes administrativos que son responsables por la inversión pública. Seguramente resultaría utópico pretender que se haga una planeación estructurada en toda la nación, pero al menos a nivel regional se podría intentar hacer planes armónicos.

LOS PLIEGOS DE CONDICIONES

El instrumento con el cual cuenta la administración para llevar a cabo sus proyectos es la Contratación estatal, para lograr la cual se acude a la elaboración de un documento, conocido como los pliegos de condiciones en los cuales el contratante consigna sus deseos y condiciones y lo entrega a los aspirantes a licitar, quienes por voluntad propia presentan una oferta escrita para optar por la adjudicación de un contrato.

Un autorizado tratadista, opina que los pliegos

".. preceden la voluntad que debe manifestar el proponente y que constituye una manifestación de voluntad unilateral de la administración..."1

Desde el punto de vista de la selección objetiva del contratista, los pliegos son pues el documento básico usado para regular el proceso licitatorio y cuyo objeto es permitir que los concursantes formulen, en igualdad de condiciones, ofrecimientos serios, completos y convenientes a los intereses de la administración. En consecuencia deben ser eficaces, por lo cual es indispensable que sean aptos para convertirse en fuente de las obligaciones

1 Cediel de Peña, Martha "La selección objetiva del contratista" Publicación de la Cámara de Comercio de Bogotá, 1994 pp 43,44

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contractuales que se concretarán posteriormente. Como resultado de este proceso, solamente uno de los proponentes resulta favorecido y es entonces cuando hace su aparición el Contratista.

El documento que presenta el Contratante se utiliza para dar instrucciones, fijar condiciones y reglamentar la actuación de tres tipos diferentes de interlocutores, en tres momentos diferentes del proceso contractual :

En la etapa Precontractual, con los Aspirantes a proponer En la etapa de Concurso con los proponentes y en la etapa de Ejecución, con el contratista.

Generalmente no se identifica esta multiplicidad de destinatarios, y es así como los pliegos suelen ser confusos y a menudo inadecuados al fin propuesto, ya que se preparan desde el punto de vista del Contratante y nó de sus interlocutores. Se desconoce el hecho de que por expresa manifestación de la Ley, todo el trámite contractual se debe hacer por escrito. El escribir un pliego no es garantía de poseer la verdad, por lo cual debe existir extrema prudencia al plantear exigencias, o impartir instrucciones, pensando siempre si estas están de acuerdo con la ley y si realmente son necesarias para el cumplimiento del objeto del contrato.

Bajo el régimen contractual regido por el decreto 222/83, hoy derogado, la elaboración de los pliegos recibió un tratamiento meramente. En unos casos se trataban como "un papel más" y sin mayores precauciones se copiaban inmisericordemente de otros pliegos, transportando vicios y equivocaciones. En otras oportunidades, las menos por fortuna, la preparación de los pliegos era el terreno que se abonaba para la aplicación de tácticas y estrategias dolosas y hasta delictivas en el proceso de adjudicación. Prácticas ambas que son lastimosas, siendo que por su misma naturaleza los pliegos deberían estar libres de vicios. No en balde reprocha Cediel cuando manifiesta

"... En la actualidad, los pliegos son una colcha de retazos en donde cada retazo corresponde a un addendo que se cambia hasta el día anterior al cierre del procedimiento, generando inmensas confusiones y nó pocos gastos...[que llevan a concluir con asombro que].. el contrato que al inicio les fue propuesto es otro bien diferente a aquel que finalmente llegan a suscribir o de aquel que no llegan a suscribir porque resultaron perdedores en un procedimiento confuso y nó pocas veces ilegal." 2

Por su parte, el proponente se ha acostumbrado a aceptar ciegamente los pliegos que se le ofrecen, sin importar lo mal elaborados que ellos estén. Posteriormente surgen las lamentaciones, cuando se los aplican en todo su rigor, en circunstancias obvias de arbitrariedad e injusticia, pero con el respaldo de la fuerza del hecho firmado. El nuevo Estatuto ha dado al Proponente instrumentos muy valiosos que le permitirán ser parte beligerante en el proceso de contratación, solicitando la corrección de los errores e incongruencias que se suelen presentar.

El primer paso para garantizar una licitación transparente es pues la preparación de unos pliegos competentes e idóneos que sienten las bases para una fructífera y transparente relación contractual. Este es el propósito de este seminario, que tratará de aplicar de la mejor manera posible los dictados incipientes de la ley, no plenamente reglamentados, a la espinosa

2 Cediel op cit pp 44.

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tarea de preparar unos pliegos satisfactorios, y que garanticen la selección objetiva del contratista.

El tema se distribuye en dos aspectos diferentes, a saber :

La naturaleza de los pliegos El Contenido de los mismos

En el primer tema, tratado en este capítulo, se discute el Objetivo, el escenario de aplicación, los requisitos que debe cumplir el contratante y las características generales de los pliegos.

En el segundo tema se tratan la modulación propuesta y los contenidos de las tres principales secciones del pliego:

El módulo de Información para la etapa precontractual El módulo de evaluación para la etapa del concurso y El módulo de reglamentación para la etapa de ejecución.

OBJETIVO DE LOS PLIEGOS.

Los pliegos deben cumplir con tres objetivos generales:

1. Informar a los aspirantes sobre las condiciones de licitación.2. Definir los procesos de evaluación objetiva de las propuestas y3. Reglamentar la actuación de las partes contratantes.

INFORMACIÓN

En cuanto a la Información, para la etapa precontractual (Dirigido a los aspirantes) el objetivo primario es la regulación del proceso licitatorio . Los particulares son:

Definir el objeto del contrato. Divulgar la intención de licitar la obra. Definir los términos del proceso. Proveer la información necesaria sobre requisitos de participación y formalidades que se deben cumplir.

La relación entre las partes es de comprador (el contratante) a vendedor(el aspirante).Mientras que la parte compradora es única, la vendedora es múltiple e independiente. Durante esta fase, de duración limitada, un grupo de aspirantes estudian los documentos, estiman un precio y preparan una oferta para ejecutar el trabajo. El instrumento es el capítulo de instrucciones a los proponentes , el cual debe informar sobre el proyecto y establecer las reglas del juego, a través de instrucciones, normas y recomenda-ciones totalmente claras, concisas y precisas.

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EVALUACIÓN

En cuanto a la Evaluación , aplicable a la etapa del concurso (Dirigido a los proponentes ) el objetivo primario es lograr la selección objetiva del contratista. Los objetivos particulares son:

Establecer las reglas para la selección objetiva del contratista. Definir y ponderar los criterios de evaluación. Suministrar los formularios que deben procesarse

Es en esta etapa cuando nace la tremenda responsabilidad que ha asignado la Ley al funcionario adjudicador. Por ello se requiere la mayor concisión, claridad y transparencia de los pliegos.La relación es de concursante a jurado. Se mantiene la multiplicidad de contrapartes, más individualizadas aún por la dura competencia que se presenta entre ellas.El Instrumento en este caso es múltiple, pues cada uno de los actores representa un papel diferente.

1. En un primer instante, los pliegos solicitan la información necesaria para hacer la evaluación, en unos Formularios de pro puesta , los cuales deben estar íntimamente ligados con los criterios de selección.

2. En un segundo instante, al someter su Oferta, el proponente dá respuesta a tales formularios, adjuntando la documentación pertinente para convencer al jurado de que su oferta constituye la mejor opción para la administración. La presentación de la oferta compromete al proponente a mantener sus condiciones en caso de adjudicación.

3. En un tercer instante, el Informe de Evaluación consigna los resultados del análisis de la administración al aplicar los criterios preestablecidos y seleccionar al contratista al cual encomendará la ejecución de las obras.

REGLAMENTACIÓN

En cuanto a la Reglamentación aplicable a la ejecución del contrato (Dirigido al Contratista) el Objetivo primario es la reglamentación técnica, jurídica y de procedimientos que ha de regir durante la realización del contrato. Los objetivos particulares son múltiples:

Proveer los instrumentos base para el Control de las obras. Reglamentar legalmente el contrato que ha de celebrarse mediante la definición de los

deberes y derechos de las partes, de los actos y procedimientos formales, de las sanciones y condiciones que se deben cumplir.

Establecer las reglas de comunicación, relaciones entre los actores, procedimientos etc.

Suministrar las normas técnicas, planos y documentos de referencia. Definir las condiciones de calidad y servicio de las obras, métodos de control,

seguimiento, vigilancia y procedimientos para el cambio del alcance del contrato. Definir los procedimientos para la medida y pago de las obras ejecutadas. Establecer los procedimientos de liquidación, caducidad, terminación unilateral y

demás atinentes a la adecuada culminación del contrato

La duración de este momento contractual es prolongada y a su vez contiene otros momentos (Contratación, Ejecución, Pagos, Adiciones, Cambios, Liquidación), todos los cuales deben quedar reglados de antemano.

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La Relación es la de pares únicos contratantes , la cual se origina al aceptar la adjudicación y suscribir un “Contrato de Adhesión”, basado en una minuta ofrecida por el Estado. Los Instrumentos, también son múltiples:

1. La Minuta del Contrato y las Condiciones Generales cumplen con el objetivo de establecer la reglamentación de índole jurídica. Así mismo se consagran los procedimientos y métodos de comunicación. La inclusión del Formulario de Precios en este documento, permite dar rigor jurídico al pacto económico que se suscribe. Así mismo, se incluyen las normas que corresponden a la liquidación del contrato.

2. Las Especificaciones técnicas permiten establecer las condiciones técnicas de calidad, procedimientos de ejecución y control del trabajo a efectuar. Por un pensamiento de operatividad en la aplicación, se acostumbra vincular en las especificaciones técnicas el reglamento de medición y pago, cuando en esencia estas normas debieran ser un documento separado

3. Los planos del contrato cumplen con la misión de localizar, identificar, definir y detallar las obras que se pretende hacer. En cierta manera, satisfacen los mismos objetivos de las especificaciones técnicas aunque tienen un manejo diferente.

ESCENARIO DE REFERENCIA ESTUDIOS PREVIOS.

El Estatuto exige elaborar con la "...debida antelación al procedimiento de selección ...” los estudios, diseños y proyectos correspondientes, incluyendo los pliegos de condiciones . (Numeral 12).

Para elaborar estos documentos, es necesario adelantar algunos estudios, y es el mismo Estatuto quien los determina :

1. Evaluar cuidadosamente la relación Costo-beneficio, ya que en el caso de la inversión pública esta relación es un intangible de carácter social y nó una mera razón de costos.

2. Establecer la oportunidad del proyecto, ya que no basta mencionar que la obra hace parte del plan maestro sino que se debe demostrar que aquellas obras que puedan constituir precedente han sido implementadas ya y que hay la posibilidad efectiva de construir en un futuro próximo las obras que le suceden dentro del plan.

3. Resistir la tentación de "ajustar" la obra, limitándola a la disponibilidad presupuestal del momento, simplemente para "hacer algo por el pueblo". Este sofisma de distracción hace que se emprendan obras que es necesario suspender por falta de recursos sin que hayan alcanzado un nivel adecuado para tener una utilidad, así sea parcial, para la comunidad.

4. Ajustar la escala del proyecto a las necesidades de la región . Un proyecto no debe ser ni sobredimensionado ni subdimensionado. Muy a menudo, este error sucede por la baja calidad de los proyectos elaborados.

5. Planear etapas de ejecución. Es conveniente aprender a planear obras incompletas, antes que a abandonar obras inconclusas! No se debe perder de vista que un proyecto deficiente conduce a un presupuesto insuficiente y por consiguiente a una obra cuya inversión ha sido subdimensionada. Por ejemplo, si una obra de

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presupuesto subdimensionado se contrata en su totalidad, casi con seguridad se construirá la totalidad de la estructura y el dinero faltará en la etapa de acabados, quizá no alcance para los sanitarios y las puertas. Y en esas condiciones, la obra no se puede utilizar.

6. Medir la escala de la inversión . No será necesario un coliseo deportivo para 3,000 espectadores en un municipio de solamente 5,000 habitantes. Ni una plaza de toros de tipo monumental en un escondido municipio de Boyacá o Nariño. O un matadero con frigorífico para atender una región de solamente 100,000 habitantes.

7. Definir mesuradamente la calidad estipulada para la construcción. No se debe dejar que la imaginación febril de los proyectistas permita construir ciudades bajo un esquema teórico especifico y que cuando estas se entreguen a sus habitantes, estos prefieran emigrar ya que la nueva construcción viola sus conceptos de como se debe vivir., como es el caso lamentable de Guatavita la Nueva.

La necesidad de comprender este escenario es la que hace que se deban estudiar los marcos de referencia para el desarrollo de los pliegos, ya que esta labor no es un hecho aislado y rutinario sino algo que está íntimamente ligado con el desarrollo del proyecto. MARCOS ESPECÍFICOS DE REFERENCIA

MARCO JURÍDICO El legislador plasma en diferentes apartes del Estatuto los requisitos precisos que deben cumplir los pliegos. Tanto el texto mismo de la Ley como los doctos y excelentes comentarios de autorizados juristas detallan este aspecto, de manera que en este documento se prescindirá de tal detalle Obviamente no debe olvidarse la precisión del art 26, num 3 al disponer que :

“...las entidades y los servidores públicos responderán cuando los pliegos o términos de referencia hayan sido elaborados en forma incompleta, ambigua o confusa de tal manera que conduzcan a interpretaciones o decisiones de carácter subjetivo...”

El Estatuto precisa en el art. 25 el contenido de los pliegos, enfatizando que tales documentos deben definir reglas objetivas, claras y completas que no induzcan a error al proponente. Las exigencias específicas se pueden resumir en los siguientes acápites, cuya consulta se recomienda:

1. Definición del objeto.2. Avisos y publicidad. 3. Requisitos de participación.4. Términos del proceso.5. Selección objetiva del contratista.6. Reglamentación del contrato.

Las precisiones de la ley se pueden resumir así:Definición del objeto.

Detallar claramente el objeto del contrato, delimitando su extensión física, los alcances del servicio, las obligaciones previas de las partes, los suministros y servicios que cada una de ellas debe proveer.

Determinar con precisión todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar que sean pertinentes.

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Definir claramente las condiciones de costo y calidad de los bienes y servicios a contratar

Avisos y publicidad. Publicar por medios acordes y con la debida anticipación. Señalar en los avisos y en los pliegos las reglas de adjudicación del contrato. Suministrar los datos, informes o documentos adicionales que sean precisos, pero

asumiendo responsabilidad por tal suministro. Hacer pública toda actuación del funcionario en el proceso licitatorio sin someterla a

reservas o sigilos. Exponer los informes de evaluación a la inspección del público antes de la

adjudicación.Requisitos de participación.

Estipular los requisitos objetivos necesarios para participar en el proceso de selección. El requerimiento de compra de pliegos, Visitas al sitio de las obras, Documentos mínimos a presentar. Inscripción en el Registro Único de Proponentes, señalando la Capacidad de

contratación, en proporción al valor esperado del contrato y de las áreas de especiali -dad. Debe tenerse en cuenta que la certificación de inscripción constituye solamente un boleto de acceso al proceso licitatorio.

Términos del proceso. Señalar términos preclusivos y perentorios para las diferentes etapas de la selección. Definir el plazo para la liquidación del contrato, es decir la duración del mismo,

teniendo en cuenta el objeto, naturaleza y cuantía del mismo.

Los demás factores están implícitos en la totalidad del Estatuto.

MARCO CONCEPTUAL.

Girando alrededor de los criterios de evaluación, cada una de las exigencias debe ser com-pletamente explicada, así como la manera como se calificará al evaluar. Contra la opinión general, no basta con publicar los puntajes que se adjudicarán a este o aquel parámetro. es necesario estipular con absoluta claridad como se adjudicará, o negará, cada uno de los puntos ofrecidos.

El espíritu del Estatuto exige una cultura de transparencia, probidad y buena fé. Esta tarea asignada al país por el Legislador, tan simple y lógica en apariencia, resulta titánica ya que se trata de reemplazar una cultura casi ancestral fundamentada en la mediocridad, el facilísimo, la corrupción, la incompetencia y la mala fé.Ciertamente la tarea resulta bien complicada, puesto que cada entidad tiene sus recovecos administrativos propios, su cultura y sus procedimientos. Solamente se puede suscitar la inquietud de los funcionarios interesados, para que siguiendo unas pautas someras y elementales diseñen caminos seguros que les permitan satisfacer las exigencias de la Ley. Vale la pena recordar la opinión de Uribe Acosta 3 cuando se discutía hace ya varios años el Decreto 222/83 :

"... Toda la normatividad histórica.. no será suficiente para evitar que la administración quiera enriquecerse a costa del contratista, no pagándole oportunamente sus obras y regateándole el

3 Uribe Acosta, Julio Cesar "Controversia Contractual en obras Públicas- La contratación administrativa y la ética" Uniandes-Cons-trudata Junio 1988.(pp 17)

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pago de la indemnización debida por la mora; o que el contratista busque llenar sus arcas o incrementar su patrimonio a costa de los dineros de la comunidad, no haciendo bien las obras, o retardando injustificadamente la construcción, para dejar los anticipos de dinero en sus cuentas bancarias, afectando así a la comunidad que clama por la carretera, el puente o la escuela..."

La ley es clara. Las sanciones drásticas pero solamente serán efectivas si la comunidad exige perentoriamente su aplicación. Pero subsiste un gigantesco interrogante formulado por los funcionarios de buena fé, que para salvación del país son la gran mayoría, quienes inquieren con afán sobre como hacer los pliegos de una manera correcta ya que no existe cátedra ni escuela al respecto.

ENFOQUES.

Se pueden distinguir 3 clases de enfoques para la redacción de pliegos, pudiendo encontrarse diferentes grados de tratamiento en cada uno de ellos. Estos tipos de enfoque se pueden clasificar así:

El enfoque del ambiente de obra pública , reglamentado por estrictas normas y aplicable por extensión a entidades de orden diferente al nacional. Se distingue por la gran cantidad de requerimientos, trámites y procedimientos. Se preparan los pliegos adaptando un modelo generalizado, y en no contadas oportunidades se cuenta con “pliegos generales” que es necesario adaptar a cada caso por medio de condiciones particulares, ya que dentro de la misma entidad las diferencias de un proyecto a otro son menores. Hay que tener precaución, ya que tales normas pueden resultar incompetentes por falta de especificidad.

El enfoque industrial, como lo describe muy completamente Fernández 4 corresponde al ambiente de Ecopetrol, la industria Petrolera y otras de tipo transnacional. Es un enfoque de resultados y trata de ser lo mas simple y concreto posible. Los pliegos se preparan por funcionarios de la entidad y en ocasiones por consultores que siguen modelos o directrices estrictas. Se puede hablar que este tipo de pliegos son bastante normalizados, basados en un completo conocimiento del medio en el cual se desarrolla el trabajo.

El enfoque de la industria Privada , cuyos contratos se rigen por el derecho comercial y se distinguen por su sencillez. Los pliegos son preparados por funcionarios de la industria, por Ingenieros de planta o por consultores que generalmente hacen una adaptación de normas anteriores. En otras ocasiones no existen las normas mínimas. Son, tal vez, los más suscep-tibles de ser incompetentes.

No se puede dejar de recalcar que al pasar de un ambiente al otro, es indispensable revisar muy bien los textos de referencia, para no transferir normatividades inadecuadas.

EL ESPÍRITU DE LOS PLIEGOS.

La mejor manera de hacer un pliego muy claro es ceñirse al mínimo a los requisitos planteados por la Ley y a los reglamentos internos de la Entidad. Cualquier información adicional que se pretenda incluir, y que no resulte indispensable para cumplir con los objetivos de la contratación, debe excluirse. No hay que olvidar la misión fundamental del pliego, cual es

4 Fernández Faccini Humberto, “Ejecución de proyectos de Ingeniería” Ecopetrol, Imprenta Nacional 1983- Capítulo 5 “Bases de licitación”

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la de informar y reglamentar el proceso licitatorio. A continuación se tratan algunos aspectos de política general, cuya observancia contribuirá a mejorar la calidad del producto.

LO QUE NO SE DEBE HACER.

Dar al documento un sello personal, derivado de "mi" experiencia. Enseñar a hacer algo, estipulando en detalle el proceso constructivo o de elaboración. Defender exclusivamente los intereses de la ENTIDAD , irrespetando los derechos del contratista. Delegar en terceros(El Interventor o los planos, por ejemplo) aspectos que debe definir la especificación.

“MIS PLIEGOS.”

Con demasiada frecuencia se trata de prevenir que vuelva a ocurrir un evento desafortunado, incluyendo estipulaciones específicas, relativas al caso particular. Por ejemplo, si en alguna oportunidad un contratista logró un sobrepago en la clasificación de excavaciones porque la especificación era ambigua, quien revisa la especificación para aplicarla a un caso similar, incluye una frase prohibiendo la clasificación de excavaciones. Se sienta así una cátedra que otros van a copiar indiscriminadamente, aún cuando no resulte indispensable, y lo que fue un intento de remedio, se convierte en norma general. Esto incluye el incluir disposiciones tales como "por si acaso se necesita" o para prevenir la eventualidad o contratiempo que "ya me sucedió". Tampoco es conveniente dar explicaciones sobre las órdenes que se imparten. El pliego es normativo y no materia de debate.

EL “MANUAL DE CONSTRUCCIÓN”

Nunca se debe olvidar que los pliegos son un documento normativo, no didáctico Se debe estipular únicamente el resultado deseado de una determinada actividad, definiendo el alcance y el proceso de control que se aplicará. El contratista debe saber como hacer su oficio y además se debe respetar la libertad de industria. En especial, las especificaciones técnicas deben limitarse a los siguientes aspectos, descritos por cada actividad sujeta a medida

Definición del alcance y deleitación de la actividad. Descripción de las Caracteristicas y calidad del trabajo, servicio y/o suministro que se debe efectuar Definición del mecanismo de control de calidad que se ha de seguir, estableciendo limites de aceptación. Mecanismo de medición que se aplicara para efectos de pago.

Si una actividad o ítem de pago no se puede describir concretamente sin resultar redundante, es conveniente reconsiderar la desagregación de tales actividades, ya que probablemente es excesiva.

LA ACTUACIÓN UNILATERAL.

Es muy frecuente la tendencia de incluir en los pliegos frases tales como “..bajo la responsabilidad del contratista..”, “..exonerando a la Empresa de todo reclamo..” y otras del mismo tenor. El espíritu del Estatuto ha sido el de que el proceso contractual con el estado sea bilateral, y que cada una de las partes tenga derechos que ejercer y deberes que cumplir. A

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pesar de la existencia de las cláusulas excepcionales, antes mal llamadas exorbitantes, que pueden autorizar la modificación o terminación unilateral de un contrato, no se debe olvidar que la potestad de ejercerlas solamente se dá cuando está de por medio el cabal cumplimiento del objeto contractual. Y aún así, el funcionario que las ejerce es responsable tanto civil como penalmente por el resultado de sus acciones u omisiones.

Es elemental pues que tales acciones, sean consecuencia de situaciones particulares y no de casos previsibles de antemano. Entra en esta categoría la muy extendida costumbre de definir amplias porciones de los trabajos como actividades unitarias o “sumas globales” sin dar la suficiente descripción de la obligación del contratista. Esta unilateralidad es ampliamente violatoria del espíritu de la ley.

LA TENDENCIA A DELEGAR.

Con excesiva frecuencia y casi siempre motivada por el desconocimiento de las características que debe tener una parte de las obras, se delega en un funcionario futuro la definición de alguna característica, alcance o restricción propia del trabajo. Frases como “El Interventor definirá la pendiente de los taludes...”, “..La referencia de la grifería será definida por el Interventor’..”, “..la compactación se llevará a cabo hasta que lo indique el Interventor.. ”y la catilinaria “..a plena satisfacción del Interventor...”, son violarais del Estatuto, puesto que constituyen ambigüedad en las reglas del juego..

Estas ,manifestaciones, a la vez que confieren al Interventor un poder excesivo, que no está solicitando, someten al contratista a la incertidumbre de adivinar cual será el capricho de la persona autorizada en el momento de tomarse la decisión. Y resulta terrible cuando la autorización se confiere a un ente impersonal, como La Empresa o El Ministerio, ya que es necesario adivinar el pensamiento futuro de muchas personas posibles.

Otro problema de concepto es la frecuente e inconsulta mención a “..las indicaciones de los planos..” sin tomar la precaución de verificar que tales documentos contengan, de manera efectiva tales indicaciones. De esta manera, por omisión en los planos se cae en la no autorizada pero indispensable decisión del Interventor.

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LO QUE PROHIBE LA LEY

Además es indispensable atender a las siguientes prohibiciones expresas de la Ley, que se oponen de frente a prácticas que son comunes bajo la cultura contractual actual:

Incluir en los avisos mención alguna al nombre o cargo de algún funcionario público. Incluir condiciones y exigencias de difícil o imposible cumplimiento Exigir sellos, autenticaciones, la presentación de documentos originales, reconocimiento de firmas, tra-

ducciones oficiales o cualquier otra clase de formalidad o exigencia ritual. Rechazar ofertas por ausencia de requisitos formales o falta de documentos relativos a la futura

contratación.

Ojalá esta exigencia elimine la inútil, arbitraria e ineficaz costumbre de exigir la totalidad de los análisis unitarios como requisito de aceptación de propuestas. También debe recordarse que la Entidad tiene obligación de notificar oficiosamente a los proponentes cuando detecten fallas en documentos subsanables.

ACTIVIDADES PREVIAS. Para adelantar debidamente el proceso de elaboración de los pliegos, es conveniente comprobar que se han cumplido los requisitos que marca la ley como antecedentes del proceso licitatorio. En caso de que algunas de estas actividades no se hayan cumplido a satisfacción, será necesario adelantarlas y es obligación del funcionario que elabora los pliegos notificar a su superior, para así salvar su responsabilidad. Si a pesar de todo se le ordena que proceda sin cumplir con los requisitos, es prudente exigir una orden escrita ala respecto, para lo cual es conveniente citar la Ley.

Obviamente que siendo el curso de los negocios de cada entidad de una naturaleza muy específica, no todas estas actividades deben hacerse para cada caso particular.

Se recomienda el siguiente proceso de control:

PLANEACIÓN.

Elaborar, monitorear y actualizar Planes maestros de inversión, con sus correspondientes cronogramas y presupuestos.

Evaluar el proyecto cuya ejecución se propone, para determinar su conveniencia. Documentar y motivar este aspecto.

Analizar la conveniencia y oportunidad de ejecución del contrato, su adecuación a los planes de inversión, presupuesto y Estatuto de apropiaciones.

Si es necesario, definir etapas de implementación para el proyecto, teniendo en cuenta las disponibilidades presupuestales y la utilidad a la comunidad.

APROPIACIÓN PRESUPUESTAL.

Elaborar, revisar y/o actualizar, si es del caso, el presupuesto oficial Corroborar la existencia de las partidas presupuestales y solicitar la reserva pertinente. Si el compromiso debe cubrir varias vigencias, debe hacerse la reserva presupuestal en las siguientes vigen-

cias, para garantizar la continuidad de la obra.

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PERMISOS Y LICENCIAS

Obtener los correspondientes permisos, licencias de construcción, del medio ambiente , etc. Negociar TOTALMENTE las zonas, servidumbres y demás derechos de uso. Solicitar la autorización para Licitar al funcionario competente. Someter a aprobación de los asesores jurídicos, la Minuta del Contrato, en concordancia con las últimas

disposiciones y directrices del mismo departamento .

TRAMITE DETALLADO

Elaborar la resolución motivada para ordenar la apertura de la licitación, citando todos los antecedentes necesarios.

Solicitar la numeración de la Licitación, la fijación de la Urna y determinar las fechas claves de la licitación. Elaborar un cronograma para el trámite de la licitación pública y darle cumplimiento. Cursar la información correspondiente a la cámara de comercio Elaborar los formatos de los avisos de

prensa, obteniendo la aprobación de la oficina jurídica. Solicitar su publicación oportuna

CARACTERISTICAS DE LOS PLIEGOS

ATRIBUTOS .

Sintetizando las exigencias anteriores, se desprende que los pliegos deben ser un modelo ejemplar de las cualidades que determinan la transparencia del proceso. En efecto, los pliegos deben Permitir que el proponente pueda ofrecer, con la mayor claridad, las mejores condiciones para el desarrollo del trabajo que se ofrece y además ser

Objetivos, claros y concisos. Inequívocos, sin dar lugar a interpretaciones ambiguas. Integrales, considerando que todos sus componentes son complementarios entre

sí

Unos pliegos incompetentes permiten una amplitud de interpretación y abren el camino a mayores causales de reclamación. Por esta razón es necesario reconocer algunos de los atributos de unos buenos documentos. Entre ellos se destacan:

La idoneidad del documento reflejada en

* La calidad general del documento* La redacción exacta de los textos.

La Concisión y claridad del texto. La presentación del documento.

Auncuando las Entidades contratantes deben revisar con cuidado estos atributos, los proponentes pueden colaborar enormemente en la mejor calidad de los pliegos si en la etapa del concurso, solicitan de la entidad todas las aclaraciones pertinentes. Es conveniente que las entidades entiendan que esta actitud, lejos de ser hostil, contribuye a la mejoría de su servicio ya que aunque se llegue a considerar odioso, una consulta formulada a nivel del proceso licitatorio debe, por ley, ser resuelta y comunicada a todos los proponentes. Si las consultas buscan subsanar los errores advertidos en los pliegos, la ENTIDAD hará un aprendizaje acerca

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de tales errores y los corregirá para futuras oportunidades. Se estará así contribuyendo al cambio de la cultura contractual.

IDONEIDAD.

Conviene aquí traer a colación la muy respetable opinión de García González 5, "...tanto la doctrina como la jurisprudencia han reprochado el proceder de la administración por la elaboración de pliegos confusos o incompletos puesto que ello no sólo afecta los principios de imparcialidad e igualdad de oportunidades que constituyen garantía para los participantes, sino que necesariamente impiden la cabal realización de las finalidades indicadas..."

El atributo también es dominante, porque al trabajar bajo pliegos ineptos, se hace indispensable aumentar la cantidad de constancias y escritos que consigna el CONTRATISTA. En este caso la ecuanimidad y experiencia del INTERVENTOR puede mejorar, o deteriorar, muchísimo la relación entre las partes.

El principal atributo de idoneidad en los pliegos es sin duda la explícita inclusión de las reglas de adjudicación.. Tales reglas no deben inducir a error a los proponentes y a la vez deben impedir que estos formulen ofrecimientos indefinidos, de extensión ilimitada o que dependan exclusi-vamente de la voluntad de la entidad. (Art 24, num 5, ord b. c. y e. ). Es entonces obvio que el contenido debe llegar necesariamente a un nivel de detalle tal que permita al proponente conocer completamente el alcance y extensión de los compromisos que asume.

CALIDAD.

La calidad es el cumplimiento eficaz de los objetivos de una tarea. En el caso de los pliegos, este atributo es determinante para lograr una ejecución fluida y eficaz del contrato; así mismo, depende de ello la transparencia del proceso de contratación y por consiguiente el resultado de los proyectos. Esta propiedad puede ser muy variable ya que depende de la calidad de la persona que las redacta, del tipo de licitación y de la entidad que las expide. La deficiente calidad de los documentos permite, entre otros, la ocurrencia de los siguientes vicios:

Amplitud de interpretación lo cual abre el camino a procedimientos de reclamación. Estorbar la ejecución fluida y eficaz del contrato. Oscurecer la transparencia del proceso. Aumentar la cantidad de constancias y escritos que es necesario intercambiar.

REDACCIÓN.

El proceso licitatorio es un procedimiento que se maneja en su totalidad por escrito. Los deseos del contratante y los compromisos del contratista se plasman en sendos documentos que enmarcan las condiciones del libre acuerdo de la voluntad, pilar fundamental de la relación contractual. Redactar el pliego es pues un acto delicado, que exige mucha experiencia y cono -cimiento sobre los procesos y prácticas administrativas utilizadas por la ENTIDAD, de las características que se exigen de un proponente, de la legislación o reglamentos que se deben aplicar, de las minucias relativas al proyecto en sí y de infinidad de otros detalles que, de no tenerse en cuenta, pueden acarrear serios contratiempos al momento de licitar o de ejecutar el contrato.

5 García González, Jorge "Nuevo régimen de contratación Administrativa" Sección Publicaciones y audiovisuales -Mingobierno-1993 pp 76-77

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La redacción correcta es responsable de la claridad del escrito. Desafortunadamente, la formación excesivamente tecnológica que reciben hoy en día los profesionales de la construcción ha ido eliminando la capacidad de escribir correctamente. La confusión es el común denominador de los escritos profesionales de las nuevas generaciones.

Si bien es cierto que en algunos casos se encuentran unos pliegos muy bien redactados, generalmente porque la entidad cuenta con una amplia tradición y ha tenido la oportunidad de elaborar y refinar sus documentos, también lo es que en otros casos, hay grandes diferencias de calidad, aún dentro de la misma entidad.

Se practica, por desgracia, una costumbre muy perjudicial al copiar de una manera indiscrimi-nada los pliegos, transcribiendo apartes de documentos usados por otras entidades y ambientes, copiando a menudo errores e inexactitudes, al correlacionar párrafos fuera de su propio contexto. La popularización del uso de los procesadores de palabra ha acentuado esta tendencia, que debe evitarse a toda costa.

En otros casos no se da importancia a la redacción, porque “ya se sabe como contrata el ministerio tal, o la entidad cual”. Esta actitud se lamenta cuando surgen las discrepancias y es necesario entrar en litigio, evento que está severamente cuestionado por el Estatuto.

CLARIDAD Y CONCISIÓN No se debe confundir lo esquemático con lo conciso. No se trata de escribir los pliegos en lenguaje telegráfico, omitiendo artículos y preposiciones, partículas gramaticales que se han dispuesto en el idioma para impartir claridad a la comunicación. La concisión consiste en transcribir las ideas con el mínimo de palabras y con la corrección gramatical correspondiente para evitar ambigüedades y malas interpretaciones.

En su condición de oferente, el contratista potencial, tiene el derecho a encontrar claramente establecido en las Pliegos lo que se espera de él para presentar correctamente una propuesta y posteriormente ejecutar un contrato.

La claridad se obtiene evitando el uso de lenguaje ampuloso, las divagaciones o repeticiones. Una regla de oro al redactar pliegos es la de

NUNCA REPETIR UN CONCEPTO EN DIFERENTES PARTES PUES SE CORRE EL RIESGO DE CAER EN CONTRADICCIÓN.

También hay que tratar de ser tan claro que no sea necesario producir explicaciones adicionales. Frases como "es decir", "o sea", "vale decir" y otras similares solamente indican que lo que se dijo antes no quedó claro.

Debe tenerse especial cuidado al proponer frases como “ según se indica en los planos..”. Este tipo de afirmaciones, deben estar realmente respaldadas por informaciones adecuadas en los planos, pero en los que se entregan para licitar. Es una práctica demasiado extendida, e inconveniente, el dejar para definir después detalles que no se conocen o no se saben mostrar. Esto es una falta completa de equidad para con el proponente. Y no se abuse de “ lo que indique el Interventor..” pues esta frase lapidaria es una puerta abierta hacia la arbitrariedad y el conflicto. Lo que pueda definir un interventor, lo puede establecer indudablemente un buen proyectista.

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Finalmente debe tomarse en cuenta que los pliegos son un documento, cuyo contenido reviste la mayor importancia. Por consiguiente debe planearse un procedimiento de corrección de pruebas que sea efectivo, para evitar los socorridos "errores de mecanografía" o de “caligrafía” como dijo el decreto 64/96!! que no son otra cosa que ineficacia y falta de control en la organización.

METODOLOGÍA DE PRESENTACIÓN.

GENERALIDADES. Si bien es cierto que la técnica literaria del documento resulta fundamental para la calidad de los pliegos, la tecnología editorial utilizada también es definitiva. Muchas veces, unos exce lentes pliegos se han visto deteriorados por un pésimo tratamiento en el momento de la edición.

Se utiliza un sistema metodológico plano, sin destacar títulos y subtítulos, sin utilizar referencia -ción de párrafos. La mecanografía es sosa usando negrillas, subrayados e indentaciones sin ton ni son.

Al usar procesadores de palabra, la cinta de la impresora en el momento de la impresión está desgastada y el color gris pálido resultante no se puede leer ni aún en el original. Otras veces se usa un papel con impresión de fondo, que al reproducirlo oculta el texto. Y en otras ocasiones es el proceso de fotocopiado, que produce copias manchadas, con líneas atravesadas, ilegibles etc.METODOLOGÍA. Aunque las secretarias modernas son expertas en diagramación y preparación de textos, las normas deben escribirse con una metodología especial, que evite varios de los defectos anotados atrás. Entre otras, pueden mencionarse:

EDICIÓN:

El advenimiento de los procesadores de palabra, con sus cada vez crecientes facilidades de edición hace que el estilo de presentación cambie radicalmente.

Auncuando parezca fuera de tono, debe reforzarse el hecho de que hay que cuidar la ortografía. Con el deterioro cultural que se vive, agravado por el desgreño del sistema educativo, la distorsión de los valores, el irrespeto por los demás, cada vez es más notorio que la chabacaneria y ordinariez del hablar y del vestir se ha transferido al escribir. Además es bueno tener en cuenta:

Tener siempre en cuenta que lo importante es la información, nó la presentación. Escribir a espacio simple. El contenido de los párrafos se debe organizar de manera que la información mantenga

su jerarquía. Dentro de lo posible, se debe usar un solo margen, reduciendo las indentaciones a unos

pocos caracteres Todas las páginas deben ir numeradas. Por la misma conformación de los pliegos,

puede ser conveniente la paginación por capítulos, (p.ej. 2-17). Usar encabezados y pies de página para la organización e identificación del material Algunas partes del documento pueden estar pre-impresas (Las condiciones generales,

las minutas de contrato, la mayoría de las especificaciones técnicas). En este caso es mejor tener volúmenes separados, que indiquen su calidad de documento general.

FORMATOS:

Los formatos deben ser simples y objetivos, sin decoraciones editoriales .

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No se deben usar programas elaborados, que obliguen al uso de herramientas sofisticadas de impresión, con líneas, formatos y sombreados que solamente decoran.

El uso del formato impreso debe ser opcional, aceptándose formatos equivalentes pero que pueden muy bien provenir de procedimientos normalizados del proponente. En lo especial, se refiere a los análisis de precios y cronogramas.

No se deben incluir formulaciones, que dificulten la utilización del material

INDEXACIÓN:

Al utilizar un sistema de indexación, se presenta la tentación de establecer un sistema de referencias cruzadas, que resulta muy peligroso, ya que abre el camino a las contradicciones. Existen pliegos en los cuales la lectura parece más un partido de ping-pong con todas las idas y venidas que se le plantean al lector. Debe tenerse en cuenta:

La indexación de párrafos debe permitir su referencia inequívoca en correspondencia posterior.

Las diferentes secciones del documento pueden tener metodología de indexación diferenciadas.

Usar numeración de indexación decimal, pero solamente hasta 4 dígitos.(1.1.1.1) Para subdivisiones posteriores, es mejor referirse a letras, paréntesis y viñetas.

(1.1.1.1.a) Los índices que se preparan deben llegar hasta el nivel de sub-párrafo o sea el tercer

dígito.(1.1.1) Cada código debe iniciar con el número del capítulo.(1.1.1)

MEDIO DE REPRODUCCIÓN. La tentación de repartir los pliegos en medio magnético es casi invencible. No obstante, la seguridad de la información hace necesario manejar el tema con cautela. No es conveniente repartir la totalidad del pliego, ya que sería posible la manipulación de la información. Por otra parte, sí resulta muy conveniente repartir el formulario de la propuesta, ya que de esa manera se puede disminuir el esfuerzo de los proponentes, quienes así no tienen que reproducir los formularios. Hay que tener la precaución de nó utilizar herramientas de software de uso limitado, procurando que los archivos de transferencia se hagan en formatos universales. (No olvidar que nó todo el mundo puede usar Windows 95 !!)

FOTOCOPIADO.

Cuando se elaboran pliegos, será necesario distribuir una cierta cantidad de copias. La cantidad de documentos se deben determinar tomando en consideración la cantidad esperada de proponentes. Por lo menos deben preveerse unas 15 copias adicionales, ya que se necesitaran no solamente las destinadas a los proponentes, sino una cierta cantidad de material para uso de la administración, para las bibliotecas y otros usos similares.

Auncuando las entidades pueden contar con centrales de fotocopiado, para producir 20 ó 30 fotocopias de un documento, se produce un recargo que llega a presentar dificultades en la calidad y la oportunidad de la información. Si se usan servicios de reproducción comercial, téngase en cuenta que la reproducción masiva de 30 o más ejemplares tiene un costo inferior al de 20. La calidad es mejor y se puede producir impresión tipo libro, por dos caras sin mayor dificultad.

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Por último, debe mencionarse que con frecuencia, las políticas de austeridad de la administración impiden la utilización de servicios externos de copiado y empaste. En este caso, se debe conocer esta política y proceder en consecuencia al elaborar el material.

ENCUADERNACIÓN. En este aspecto, se presentan extremos, derivados de la delegación de estas funciones a un personal subalterno sin calificación suficiente. En ciertas ocasiones, se producen documentos en presentaciones editoriales impresionantes, que causan unos costos injustificados, pero que impiden la reproducción de los documentos contenidos. En otros casos, los pliegos se presentan como un legajo de hojas vinculados con un simple gancho de grapadora de escritorio. Ambos extremos son viciosos. Tómense en cuenta las siguientes sugerencias:

La presentación del documento debe ser decorosa pero no ostentosa; Aunque refleja la imagen de la entidad, lo debe hacer dentro del principio de economía.

El sistema de empaste debe permitir el copiado de su contenido. Deben evitarse aquellos procedimientos de encuadernación muy elegantes y

atractivos, pero que no resisten muchas manipulaciones. El sistema elegido debe ser sencillo, que nó imponga demoras indebidas en el

proceso de la preparación de la documentación. El tamaño de los volúmenes debe ser manejable. pero esto debe obedecer a una

planeación previa, para contar con carátulas, índices etc.

CONTENIDOS .

Al evaluar los contenidos, debe tenerse en cuenta que es de consenso general que los documentos que integran los pliegos se complementan entre sí y cualquier solicitud contenida en uno de ellos debe tomarse como una solicitud integral de las mismas.

De otra parte y como consecuencia de la multiplicidad de propósitos, la ENTIDAD debe tener cuidado, al organizar los pliegos, de separar en capítulos específicos todas las instrucciones y exigencias que se le hacen al oferente para cada uno de los momentos mencionados. Casi que sería deseable preparar folletos separados para contener cada uno de estos apartes. El orden y contenido de las diferentes secciones debe ser estrictamente planeado de acuerdo con tales criterios.

En conclusión, LA RESPONSABILIDAD DIRECTA E INDELEGABLE DE LAS ENTIDADES, ES PREPARAR

LOS PLIEGOS. YA ES TIEMPO DE QUE, COMO TAMBIÉN LO AFIRMA CEDIEL, “..DEJEMOS DE ASISTIR AL ESPECTÁCULO DE LA CONTRATACIÓN DE ASESORES EXTERNOS PARA QUE ELABOREN LOS PLIEGOS, EN UNA CLARA E INAPROPIADA DELEGACIÓN DE UNA RESPONSABILIDAD DE LEY, DEJANDO SOLOS A ESTOS ASESORES PARA QUE CON UN CRITERIO NO MUY ADECUADO ELABOREN DOCUMENTOS QUE NO SON CLAROS Y PRECISOS...” COMO DICE EL LENGUAJE VERNÁCULO, “AL TORO HAY QUE COGERLO POR LOS CACHOS.”

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que son los pliegos de condiciones (what is a rfp)

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