mendoza, carlos - análisis costo-beneficio del nuevo sistema de justicia penal

7/23/2019 Mendoza, Carlos - Anlisis costo-beneficio del nuevo sistema de justicia penal

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Anlisis costo-beneficio del nuevo sistema

de justicia penal en los mbitos federal y estatalCarlos Mendoza Mora*

Presentacin deFelipe Borrego Estrada

*Coordinador Ejecutivo del Proyecto


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Secretara Tcnica del Consejo de Coordinacin para la Implementacin del Sistema de Justicia Penal

Secretario TcnicoLic. Felipe Borrego Estrada

Direccin General de Estudios y Proyectos NormativosMtro. Rodrigo Arturo Ozuna Solsona

Direccin General de Asistencia TcnicaMtro. Rogelio Rueda de Len Ordoez

Direccin General de Coordinacin Interinstitucional

Mtra. Mara del Carmen Novoa Cancela

Direccin General de Planeacin, Capacitacin y DifusinMtro. Jorge Nader Kuri

Direccin General de Administracin y Finanzas

C.P. Guillermo Casas


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La Secretara Tcnica del Consejo de Coordinacin para la Implementacin del Sistema de Justicia Penal (SETEC), agradece alInstituto Nacional de Administracin Pblica A.C., (INAP), por su colaboracin para la integracin del presente Anlisis costo-beneficio del nuevo sistema de justicia penal en los mbitos federal y estatal: Lic. Jos R. Castelazo de los ngeles, Presidente delINAP. Lic. Miguel ngel Reta Martnez, Director del Centro de Consultora en Administracin Pblica. Lic. Luis Vzquez Cano,Coordinador General del Proyecto. Mtro. Carlos Mendoza Mora, Coordinador Ejecutivo del Proyecto. Lic. Oscar Aguilar Snchez,

Investigador en Jefe. Mtro. Hctor Zayas Gutirrez, Lic. Laura Villarreal Granados, y Lic. Jazmn Meja Meza, Investigadores.


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NDICE

Sumario

IntroduccinI. Antecedentes, condicionantes y retos del anlisis costo beneficio 21

II. Sntesis de la metodologa 22

1. Perspectiva de costos 28 I. Los desafos en curso 28

II. El presupuesto del sector 36III. Universo presupuestal 2007-2011. Montos 39

IV. El impacto presupuestal de la reforma incipiente (2007-2011) 43V. La expectativa presupuestal 2012-2016. Sin reforma. 49

VI. El presupuesto real aplicado a la reforma 2007-2012 54

2. El costo de la implementacin 2012-2016. Con reforma 58 I. Premisas conceptuales para la determinacin de las necesidades 60

II. Principios para el clculo de necesidades para la implementacin 63III. Variables especficas 69

IV. Principales resultados agregados 73 V. Resultados desagregados por escenario 73

VI. Resultados desagregados por entidad y escenario 91VII. Criterios especficos para la integracin de las base de clculo 100

3. Beneficios del sistema penal acusatorio y oral 119 I. Indicador del principio de contradiccin 123 II. Indicador del principio de publicidad 127 III. Indicador de los principios de concentracin y continuidad 130 IV. Indicador del principio de inmediacin 134 V. Indicador del principio de prontitud 139 VI. Indicador del principio de gratuidad 142 VII. Indicador del principio de expeditez 152 VII. Indicador del principio de imparcialidad 155 IX. Indicador de cumplimiento de los plazos procesales 159 X. Indicador de los derechos del inculpado 163


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XII. Indicador de los derechos de la vctima 171

XIII. Indicador de poblacin en los centros de reinsercin social 177 XIV. Indicador de duracin del proceso penal 187 XV. Indicador de calidad de la defensa 198 XVI. Indicador de capacitacin 206 XVII. Indicador de confianza 211

XVIII. Indicador de desempeo institucional 216XIX. Indicador de tiempo de atencin del Ministerio Pblico 230

XX. Indicador de Mecanismos Alternativos de Solucin de Controversias (MASC) 234 XXI. Indicador de la percepcin del sistema de justicia penal acusatorio 243

4. Anlisis costo-beneficio 249

5. Recomendaciones 254

6. Apndice Metodolgico 2651. Referencias del costo-beneficio 2652. Referencias del estudio de costos fiscales en seguridad y justicia 2683. Referencias de costos de implementacin de reformas penales 2704. Universo de instancias operadoras del sistema 2735. Las dependencias federales en el nuevo sistema de justicia penal 275

6. Bases de clculo 2777. Articulacin de cifras 279

1) Base de gasto real 2792) Base de gasto por requerimientos 2813) Base de gasto por necesidades 2824) Base de costo real de la implementacin 284

8. Memoria de clculo 2869. Anlisis costobeneficio 286

10. Indicadores de beneficios y desempeo 28811. Herramientas para la construccin de indicadores de beneficio 295

Fuentes 299

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PRESENTACIN

La reforma constitucional en materia penal del 18 de junio de 2008 es una de las msimportantes que se han efectuado en el pas. Obliga a una transformacin que respondea las demandas ciudadanas por una mejor imparticin y procuracin de justicia, ascomo un cambio que garantice el respeto al Estado de derecho en una sociedadmexicana cada vez ms dinmica y democrtica. De esta forma, la implementacin delsistema de justicia penal acusatorio en Mxico ha inaugurado un proceso de transicinestructural de mediano y largo plazo en las instituciones locales y federales.

La reforma se inscribe en el objetivo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo2007-2012 de garantizar la vigencia plena del Estado de derecho, como unelemento para fortalecer el marco institucional y afianzar una slida culturade legalidad, para que los mexicanos vean realmente protegida su integridad fsica,su familia y su patrimonio en un marco de convivencia armnica. Asimismo dacumplimiento al objetivo sectorial de la Secretara de Gobernacin de Impulsar laactualizacin, adecuacin y difusin del orden jurdico nacional.

Para asegurar el cumplimiento de este objetivo y apoyar la implementacin del nuevo

sistema de justicia penal, la Secretara Tcnica ha generado varios estudios especializadosen donde se analizan a profundidad los temas cruciales para el xito de la reformacomo la planeacin, evaluacin, reorganizacin, normatividad, infraestructura,capacitacin y difusin. Estas investigaciones pretenden generar informacin objetivay puntual para conocer si las estrategias diseadas para la implementacin del nuevosistema de justicia por la federacin y cada entidad federativas son las idneas paralograr nuestras metas o si necesitamos corregir el rumbo.

En esta ocasin se previ la necesidad de elaborar un anlisis costo beneficio del nuevo

sistema de justicia penal, en los mbitos estatal y federal, para derivar en una primeraaproximacin sobre los impactos econmicos asociados a la reforma en relacin a losbeneficios sociales que van a generar.

Al momento que se aprob la reforma constitucional de junio de 2008, no se tenancifras slidas sobre los costos que generara el cambio de sistema, lo que gener


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inseguridad en las autoridades y mitos sobre los recursos que se necesitaban. En este

sentido, uno de los dficits asociados a la enmienda constitucional era desmitificar elsupuesto de que los beneficios esperados con la reforma penal superaran los costosde su implementacin en trminos monetarios o sociales, directos o indirectos. Erafundamental identificar y medir las prdidas y las ganancias en el bienestar econmicoque recibira la sociedad con el cambio de sistema.

Por lo anterior y dada la complejidad y trascendencia del tema, la Secretara Tcnicaenfil sus esfuerzos para realizar un estudio sobre el Anlisis costo-beneficio delNuevos Sistema de Justicia Penal en los mbitos Federal y Estatal. Este proyecto,

tuvo como base una amplia gama de estudios de eficacia y eficiencia operativa de lasinstituciones, de evaluacin de resultados, en el grado de satisfaccin de los usuarios,as como el alcance de las metas y objetivos previstos en la reforma constitucional del2008.

Realizar este tipo de anlisis del proceso de reforma penal en Mxico, implica tantola cuantificacin, valoracin y distribucin en el tiempo de los beneficios esperados,como de los costos de inversin y de operacin previstos para los diferentes escenariosde desarrollo del proceso de implementacin a nivel federal y estatal, con el fin

de proporcionar informacin sobre la conveniencia de posibles alternativas deimplementacin y la racionalizacin de la inversin.El anlisis de la reforma penal desde una perspectiva econmica, permite determinarlos requerimientos especficos de recursos y disear los cronogramas de aplicacinen los rdenes federal y estatal. Es decir, es posible construir distintos escenarios deimplementacin de la reforma y para cada uno cuantificar, valorar y distribuir segnel tiempo los beneficios y los costos de inversin y operacin. Con base en esteestudio es viable generar una anlisis cruzado entre la relacin costo-beneficio y

costo-eficiencia para moldear diferentes alternativas de implementacin en trminosde las capacidades financieras de cada entidad federativa. Con ello se podrn realizardiferentes proyecciones presupuestales para cada operador que servirn de apoyo a latoma de decisiones polticas y tcnicas.


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En este sentido, el presente estudio es un primer esfuerzo para resolver dos de

las incgnitas ms recurrentes de las entidades federativas sobre la reforma penal:Cunto nos va a costar ejecutarla? ste costo es menor o mayor a los beneficios dellevarla a cabo?

Responder estos cuestionamientos nos permitir construir hiptesis slidas quederiven en el desarrollo de un plan estratgico de implementacin necesario para quelos cambios puedan ser sostenibles en el tiempo y tengan buenos resultados. Derealizarse transformaciones de este calado sin rigor metodolgico y sobre la marcha,se podra frustrar la consecucin de objetivos y perder recursos humanos, financieros

o materiales destinados al efecto o incluso perjudicar el xito de la reforma en sutotalidad.

Proyectar los costos de la reforma no fue una tarea sencilla, menos realizar el clculode beneficios y su posterior contraste. Hasta este momento era impensable realizar unejercicio tan profundo con informacin extrada de los propios operadores del sistema.El principal obstculo fue la falta de datos o, en el mejor de los casos, su dispersin. Setuvieron que superar retos como las restricciones de datos, las limitantes de tiempo,as como la falta de voluntad poltica para entregar la informacin, entre otros. Sin

embargo, an con esas limitaciones, fue posible desarrollar una metodologa robusta,para realizar clculos de la implementacin, cuyos resultados son muy reveladores yfavorables para la implementacin.

A grandes rasgos, el estudio presenta la perspectiva de costos de implementacin dela reforma, enuncia su metodologa, establece los indicadores que se utilizarn paramedir los beneficios del sistema penal acusatorio, realiza el anlisis costo-beneficio y, por ltimo, expone algunas recomendaciones. Se debe subrayar que dadola cantidad de actores y variables involucrados en esta importante transformacin,

se requiri utilizar diversos instrumentos metodolgicos que ayudaran a aproximarlneas conclusivas. Como premisa inicial se consider que no hay recetas nicas paraimplementar el nuevo sistema, por lo que tampoco hay resultados unvocos sobre losmontos econmicos, beneficios y tiempos ideales para asegurar una transicin exitosa.Es decir, las cifras y datos que arroja el presente estudio son aproximados, pero contribuirnen gran medida a la correcta toma de decisiones en cada entidad federativa.


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Con el objetivo de fortalecer las bases de esta investigacin, fue necesario revisar estudios

realizados en otros pases que ya han transitado por un proceso de reforma penalsimilar al mexicano. Especialmente se analizaron estudios de Per, Colombia, Honduras,y Chile. Resulta esencial aprender de la experiencia internacional. En otros pases delmundo se han formulado las mismas preguntas y diseado diversas respuestas entorno a las necesidades del diseo de un sistema de justicia eficaz y la importancia deconocer sus costos y beneficios, por lo que aprovechar su camino andado resulta muyenriquecedor.

Fueron varias las metodologas que se utilizaron para la realizacin del anlisis costo-beneficio del nuevo sistema de justicia penal, lo que result de mucha utilidad peses fundamental calcular bajo diferentes enfoques, los costos de implementacin dela reforma, para luego identificar de forma unitaria, por operador, o en conjunto, losbeneficios que habrn de generarse.

En cuanto a los costos, se recurri a diversas fuentes de informacin para generarcuatro bases de clculo: i) Base de gasto real; ii) Base de gasto por requerimientos; iii)Base de gasto por necesidades; y iv) Base de costo real de la implementacin. Cada

una de estas bases se elabor considerando por separado a los principales operadoresdel sistema de justicia penal, a nivel estatal y federal. Por lo que hace a losbeneficios, en este estudio se plantean dos formas de calcularlos: la primera con unavisin tradicional de mercado, que implica calcular en trminos lineales el valor numricoesperado de las acciones de gobierno para el cambio de sistema de justicia penal, y lasegunda cuantifica beneficios que no son monetarios, lo que implic dimensionar yponderar primero el tipo de beneficios que se van generando, para luego otorgarles unaracionalidad pecuniaria o numrica. De esta forma, a partir de las unidades materiales,fsicas y monetarias que se contabilizaron con base en indicadores de beneficio

generados ex profeso, se hizo posible comparar si stos corresponderan con losmontos e insumos invertidos.

El contenido del estudio esta ordenado de la siguiente manera. En la introduccin sehace un recorrido sobre los antecedentes, condicionantes y retos del anlisis costobeneficio y se realiza sntesis de la metodologa. En el primer apartado, se da cuenta


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de la perspectiva de costos del estudio, se describen desafos como el presupuesto

del sector de justicia y seguridad, y el impacto presupuestal incipiente de la reforma,y se da a conocer una expectativa presupuestal para los aos venideros hasta antesdel 2016. En el siguiente captulo, se hace un exhaustivo anlisis sobre el costo de laimplementacin para el periodo comprendido entre 2012 y 2016. En este apartadose exponen las premisas conceptuales, los principios para el clculo de necesidadespara la implementacin, la determinacin de las variables especficas para hacer losclculos, y se plasman los principales resultados agregados y desagregados porescenario y por entidad federativa.

Con respecto a los beneficios, los resultados se integraron en 21 indicadores quefueron clasificados en 4 categoras de fcil comprensin, cuatro de estos se refierena valoraciones sobre los beneficios monetarios de la reforma y fueron calculadosconsiderando las ganancias obtenidas por la gratuidad de la justicia, la duracin delproceso penal, la disminucin de costos en los centros de reinsercin social, y eltiempo de atencin del Ministerio Pblico. Los 21 indicadores estn relacionados conlos principios constitucionales que rigen el proceso penal acusatorio y los objetivosque se persiguen con el nuevo sistema penal: publicidad, concentracin, continuidad,inmediacin y contradiccin.

Por ltimo, el estudio analiza las cifras determinadas de costos y beneficios y generaconclusiones a travs de tcnicas estandarizadas para realizar este tipo de valoraciones.De tal suerte que los resultados hacen constar que, bajo ciertos supuestos, losbeneficios seran mayores a los costos de la reforma penal. En esta parte tambin sehacen recomendaciones respecto asuntos de naturaleza poltica, econmica, socialy cultural, que habrn de determinar la viabilidad y pertinencia de la reforma en losaos por venir, y se describen retos importantes desde la perspectiva econmica tantopara las entidades federativas como las instituciones federales en el camino de la

implementacin de la reforma penal.

Estoy seguro que el Anlisis del costo-beneficio del nuevo sistema de justicia penal,ser un instrumento que contribuya a fortalecer la planeacin de la reforma y su consensofavorable, pues permitir justificar su sostenibilidad y beneficios a corto y largo plazo.Cabe sealar que esta primera aproximacin debe servir de referencia para seguir


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realizando investigaciones y anlisis semejantes que permitan monitorear la evolucin

del cumplimiento de las etapas de la reforma y valorar si los beneficios que se vayanobteniendo corresponden a los recursos invertidos, conforme a las previsionesrealizadas.

Finalmente, ponemos a su disposicin esta primera aproximacin sobre los costos ybeneficios del nuevo sistema de justicia penal en Mxico, de tal manera que tanto lafederacin como las entidades federativas, puedan formular o fortalecer sus planesestratgicos para la implementacin, hacer previsiones presupuestales slidas y saber

qu beneficios esperar del nuevo sistema de justicia penal. Confiamos que el anlisissobre el tema no se detenga aqu y sea objeto de posteriores estudios y discusiones,de tal manera que podamos obtener cada vez cifras ms precisas sobre los costos de lareforma de acuerdo a las experiencias de cada estado.

Lic. Felipe Borrego Estrada

Secretario Tcnico del Consejo de Coordinacin parala Implementacin del Sistema de Justicia Penal


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La implementacin del sistema de justicia penal acusatorio en Mxico ha inauguradoun proceso de transicin estructural de mediano y largo plazos en las institucioneslocales y federales del Estado mexicano.

El sistema tradicional o mixto muestra seales tan evidentes de agotamiento que lasmodificaciones al articulado de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexi-canos, publicadas en junio de 2008, han sido asumidas genricamente y provocado elinicio de toda una movilizacin legislativa y funcional para darle vigencia.

La reforma es de tal envergadura que resultaba necesario elaborar un anlisis costo-beneficio en los mbitos estatal y federal para derivar en una primera aproximacinsobre los impactos fiscales y su contraparte de beneficio social.

Considerando un periodo de ocho aos para su aplicacin general, que vence en 2016,se estim que entre 2012 y 2016 la implementacin puede tener un costo que va delos 5.7 mmdp, en un escenario bsico, ascender a 64.9 mmdp en uno intermedio, yllegar hasta 194.9 mmdp en el ptimo, recursos que fundamentalmente se encuentranrelacionados con la contratacin de personal y su capacitacin, as como con la adecuaciny construccin de infraestructura.

Para valorar la factibilidad de dichas inversiones se analiz el presupuesto histrico delas instituciones asociadas al sector (periodo 1997-2011), identificndose que hansido privilegiadas con recursos ascendentes que promedian crecimientos anuales de13 por ciento.

Esto significa que, de mantenerse los criterios de asignacin de los ltimos cinco aos,las partidas adicionales que se asignarn a las instituciones (entre 18 y 22 mmdpanuales) seran suficientes para sufragar los costos de implementacin de losescenarios bsico e intermedio, an sin alterar las dotaciones actuales de los operadores.

No obstante, se advirti que tras cuatro aos de la vigencia del decreto constitucionalno se le ha otorgado a este el nivel de prioridad que amerita. En las entidades federativas

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el presupuesto para la implementacin representa apenas 0.6% del total de sus par-lementacin representa apenas 0.6% del total de sus par-

tidas y los fondos federales constituyen 0.9% de las asignaciones nacionales cuandolas destinadas en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pblica ascienden (SNSP)a 16.3 por ciento.

A pesar de que en reciente el proceso de implementacin de la reforma y la es-casa informacin de contraste disponible, fue posible monetizar beneficios de tresindicadores creados ex profesorelativos a reducciones en el tiempo de atencin en elMinisterio Pblico, en el tiempo del proceso penal y en el nmero de internos en loscentros de reinsercin social, que provocaran un ahorro de 122.4 mmdp en el periodo

2012-2016.

Al calcular la relacin costo beneficio y el valor presente neto se obtuvieron beneficiosnetos descontados y proporciones positivas en los escenarios bsico e intermedio quepermiten concluir la conveniencia de la implementacin.

En el escenario ptimo la relacin de costo fue inferior a la unidad, lo que, bajo unaptica estrictamente financiera hara inviable la implementacin, ya que los costosseran superiores a los beneficios. Sin embargo, hay una serie de ventajas sociales adi-

cionales que hacen ponderar dicho resultado en su justa dimensin.

Para contar con mayores elementos de criterio, se desarrollaron 18 indicadores debeneficio adicionales en trminos cualitativos que, en su mayora, resultaron favorablesrespecto a los datos obtenidos en las entidades en donde todava es vigente el sistemamixto.

Por ejemplo, en las entidades federativas que han implementado la reforma, seadvierte una percepcin positiva del cumplimiento de los principios constitucionales

que rigen el proceso penal acusatorio (publicidad, concentracin, continuidad,inmediacin y contradiccin).

En los estados con sistema mixto la mayora de los procesos penales se concluyentrascurridas entre cinco y nueve audiencias, mientras que en las entidades con sistemaacusatorio, la mayor parte de los juicios orales se desahogan en cinco sesiones omenos, lo cual representa una mejora en relacin con el principio de continuidad.

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En las entidades con sistema mixto, casi la totalidad de los operadores y los usuarios

coincidieron con que el juez nunca est presente en las audiencias, mientras que enlas entidades con sistema acusatorio los jueces se encuentran presentes en todas lasaudiencias que se desahogan en sus juzgados, lo que materializa el cumplimiento delprincipio de inmediacin.

Asimismo, existe una percepcin mucho ms favorable en las entidades con sistemaacusatorio sobre el cumplimiento de los principios constitucionales de justicia (prontitud,gratuidad, expeditez, imparcialidad y cumplimiento de los plazos procesales), encomparacin con las entidades con sistema mixto.

En cuanto a la prontitud, ocho de cada diez operadores y usuarios del sistemaacusatorio piensan que la justicia es pronta, mientras que slo uno de cada diez delsistema mixto comparte esta opinin.

En el sistema acusatorio el principio de gratuidad es menos vulnerado, de acuerdo conoperadores y usuarios se han reducido las prcticas de corrupcin, adems de que sehan eliminado los cobros por el acceso a las actuaciones judiciales, las constancias ylos registros.

Siete de cada diez operadores y usuarios del sistema acusatorio piensan que la justiciaest libre de trabas, mientras que slo dos de cada diez del sistema mixto comparteesta opinin, lo que ilustra el cumplimiento del principio de expeditez.

Nueve de cada diez actores que concurren en entidades con sistema penal acusatorioconsideraron que la justicia se imparte con imparcialidad, mientras que slo cinco decada diez actores del sistema mixto coincidieron en ello.

En cuanto a los derechos de las vctimas e inculpados, se encontr que en las enti-dades con sistema mixto se percibe por el 69% de sus operadores que los derechosdel inculpado son respetados, mientras que en el sistema acusatorio el 91% opina lomismo.

Los estados con sistema penal acusatorio han mejorado significativamente el apoyo

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que se otorga a vctimas y testigos, pues 80% de los actores considera que existen

garantas para otorgarles atencin y proteccin adecuada, mientras que en lasentidades con sistema mixto, 56% comparten esta opinin.

Por lo que toca a la capacidad de respuesta del sistema de justicia penal y desempeoinstitucional, la implementacin de la reforma impactar positivamente en eldesahogo de los centros de reinsercin social, con una reduccin del 7.8% del nmerode internos en las crceles estatales durante el periodo 2012-2016.

Los procesos penales instruidos bajo el sistema acusatorio podran derivar en una

reduccin de 391 das del proceso penal.

Ello se confirma cuando 80% de los operadores en entidades con sistema acusatorioconsidera que el tiempo que dura el proceso penal es razonable, mientras que apenas26% de quienes concurren en el sistema mixto lo creen as.

La valoracin de la calidad de la defensa pblica es ms favorable en el sistemaacusatorio que en el mixto, obteniendo una calificacin de 67.0 y 42.9 sobre 100puntos posibles, respectivamente.

Los mecanismos alternativos de solucin de conflictos han contribuido a reducir lacarga de trabajo de ministerios pblicos integradores, as como de juzgados penales.Los procedimientos de solucin de controversias, alternos a juicio, tienen entre 70 y95% de xito.

Cabe sealar que los resultados de este trabajo son fruto de una exhaustivarecopilacin de informacin cuantitativa y cualitativa, en escenarios heterogneos ycomplejos, dadas las particularidades de organizacin y de estructura de cada entidad

federativa, aunado a que existen diferentes niveles de implementacin, incluso en lasdependencias federales.

Con la instrumentacin de distintos enfoques de anlisis y herramientas metodolgicas,se realiz trabajo de campo, se formularon una serie de estimaciones y se obtuvieronresultados desagregados que se presentan en el informe principal.

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Finalmente, cabe sealar que esta primera aproximacin a los costos y beneficios del

nuevo sistema penal acusatorio debe servir de referencia para seguir realizandoestudios, investigaciones y anlisis semejantes que permitan monitorear la evolucindel cumplimiento de las etapas de la reforma y valorar si los beneficios economicos ysociales que se vayan obteniendo corresponden a los recursos invertidos, conforme a lasprevisiones realizadas para fortalecer el Estado de derecho, la seguridad y la justicia.

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Introduccin

La reforma al sistema de seguridad pblica y justicia penal, resultado de modificacionesa diversos artculos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,publicadas en junio de 2008, conlleva una profunda transformacin en el andamiajelegal e institucional que soporta la actuacin de los operadores que intervienen en laejecucin de acciones en las diversas materias involucradas.

La propia reforma constitucional estableci periodos de transicin para instrumentarlos ajustes legales y administrativos pertinentes, en particular siendo de ocho aos por

lo que toca al sistema penal acusatorio y oral, tarea compleja, de largo aliento y en laque han de intervenir mltiples actores y factores que condicionarn la viabilidad delos cambios propuestos.

A partir de experiencias observadas en pases con transiciones similares, se ha logradoidentificar que la clave del xito se encuentra en realizar puntuales ejercicios deplaneacin de escenarios utilizando enfoques y mtodos slidos. Esto significa que, parareducir el margen de error, se deben prever con antelacin las actividades a desarrollartanto en sus elementos de articulacin o ejecucin como en sus efectos directos e indirectos.

De esta forma, tiene que ser constante la elaboracin de estudios y anlisis, as comolas discusiones y formulacin de documentos de trabajo, pues esto permitir construirhiptesis slidas e identificar y calibrar procedimientos y el grado de intervencin deactores y otros componentes, incluidos costos de operacin, toda vez que acometertransformaciones de hondo calado sin rigor metodolgico y sobre la marcha, pondraen peligro la consecucin de los objetivos y la prdida o el mal uso de recursoshumanos, financieros o materiales destinados al efecto.

En este orden de ideas, el anlisis del costo-beneficio del nuevo sistema de justiciapenal deber ser instrumento que contribuya a fortalecer el consenso favorable a lareforma, ya que de no disponerse de ejercicios de esta naturaleza se correra riesgode retraso en su implementacin y de que no se hagan las previsiones presupuestalesoportunas y necesarias para sostenerla y obtener resultados positivos en las etapascorrespondientes.

Introduccin


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Por lo anterior, una vez determinados los criterios bsicos respecto a la metodologa

general y el marco conceptual y analtico, a continuacin se presentan resultados, enfoques,metodologa y actividades que el equipo multidisciplinario integrado ex profeso, hadesarrollado para fundamentar el presente estudio de aproximacin al costo-beneficiode la reforma estructural del procedimiento penal mexicano.

I. Antecedentes, condicionantes y retos del anlisis costo-beneficio

La realizacin del anlisis costo-beneficio de la implementacin de la reforma al sistemade justicia penal en los mbitos estatal y federal debe enmarcarse en un contexto

amplio que est condicionado por mltiples factores.

En primer lugar, ha de tenerse presente que no fue fortuita la decisin de los distintosactores que impulsaron las modificaciones al texto constitucional. El vigoroso impulsode grupos de ciudadanos y acadmicos, la voluntad poltica de autoridades del poderejecutivo y judicial y el trabajo responsable del legislativo, hicieron posible iniciar conel cambio del sistema de justicia penal en el pas, a partir de la reforma al artculo 20de la Carta Magna, que seala: El proceso penal ser acusatorio y oral.

Luego, toca identificar que las razones de ese consenso no se encuentran slo en laexpectativa de mejorar la imparticin de justicia, sino en impeler un profundo reajusteestructural de todo el aparato de procuracin y administracin de justicia penal, puescomo haba venido funcionando hasta antes de 2008, en gran medida era factor quedirecta e indirectamente contribua a llevar al pas a niveles de inseguridad, violencia,victimizacin e impunidad nunca antes vistos debido a las deficiencias en su cometidode aportar a la prevencin general y especial de conductas ilcitas.

Si bien es cierto que la reforma del artculo 20 constitucional citada se inscribe enla lnea de renovacin iniciada en 1994, mediante la creacin en el artculo 21 delSistema Nacional de Seguridad Pblica (SNSP),1con una serie de instancias, polticase instrumentos de coordinacin que han permitido construir una serie de programas

1Primero, la Ley General que Establece la Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de SeguridadPblica de 1995 y ahora la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica de 2009, queabrog a aqulla, regulan la coordinacin de los tres rdenes de gobierno para fortalecer la capacidad derespuesta y la concurrencia en las materias policiales y de procuracin de justicia.

Antecedentes, condicionantes y retos del anlisis costo-beneficio


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Sntesis de la metodologa

orientados a abatir el rezago en cuestiones de profesionalizacin, equipamiento, tec-

nologa e infraestructura fsica principalmente, mediante fuertes inversiones de milesde millones de pesos que no se pueden soslayar, tambin lo es que estos esquemasse han orientado a apoyar la operacin del modelo tradicional y, por lo mismo, no hanarrojado los resultados positivos que se esperaban en la contencin de la violencia yla criminalidad, pues sin duda estaba pendiente transformar de fondo el sistema penal,como se hizo a partir de 2008, con la incorporacin del adversarial en lugar delinquisitorio o mixto.

Con esos antecedentes se puede comprender mejor que la estimacin de costos para

implementar el nuevo sistema enfrenta un escenario complejo por diferentes motivos,como el hecho de que el universo de anlisis no es esttico. Esto es, que los hbitos ycomportamientos de las instituciones obedecen a una inercia propia del viejo modelopero tambin pretenden responder a las nuevas dinmicas del acusatorio y oral quese viene instrumentando de manera no uniforme en la federacin y los estados de laRepblica.

Otro ejemplo de esa complejidad radica en la concurrencia de miles de operadores yusuarios, que observan niveles de implementacin diferenciados y tienen frente a s el

reto de consumar ajustes para entrar en una etapa indita que involucra hasta elementosde carcter cultural.

II. Sntesis de la metodologa

CostoLa cantidad de actores y variables que estn interviniendo en esta importante transfor-macin es de tal magnitud que requiri utilizar diversos instrumentos metodolgicosque ayudaran a aproximar una serie de lneas conclusivas.

Como premisa inicial se consider que no hay recetas nicas para implementar elnuevo sistema, por lo que tampoco hay resultados unvocos sobre cules sern losmontos, beneficios y tiempos ideales para asegurar una transicin exitosa. Es decir, elpresente estudio permite contar con cifras y datos aproximados que han de contribuira la toma de decisiones.


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Luego, para definir instrumentos metodolgicos que ayudaran a la generacin de

dinmicas de trabajo, fue necesario hacer una revisin de experiencias similares enotros pases, con caractersticas anlogas a la mexicana, a fin de identificar resultados yconclusiones que sirvieran como punto de referencia para este ejercicio.

Asimismo, se consultaron y analizaron bases conceptuales y metodolgicas delenfoque costo-beneficio, la visin que tiene la autoridad fiscal mexicana para estosestudios, las dinmicas que han promovido organismos internacionales como el BancoMundial (BM), la Unin Europea (UE) o el Banco Interamericano de Desarrollo (BID),as como algunos autores para estimar diversos costos asociados a la justicia y a la

seguridad como el impacto econmico de las sanciones penales, de la comisin deciertos delitos y de programas de control de la delincuencia, entre otros.

As, se estudiaron experiencias documentadas de procesos similares como los casos dePer, Colombia, Honduras y Chile, que enfrentaron retos parecidos durante la primeradcada del tercer milenio.

En este sentido, se concluy que el primer desafo para elaborar la presente investigacinse encontrara en la heterogeneidad de la informacin de orden econmico a colectar,

tanto por la diferencia en el manejo de datos que caracteriza a las entidades federativasy sus instituciones, como por los grados diferenciados de aplicacin del nuevo sistema.Entonces, para realizar los clculos se resolvi utilizar varios enfoques que con anlisiscomplementarios permitieran construir slidas aproximaciones al costo de la reforma.

Por tanto, se articularon bases de clculo considerando diferentes perspectivascomplementarias para: obtener informacin histrica del sector y proyectartendencias (base de gasto real); solicitar informacin sobre requerimientos que cadainstitucin consideraba seran indispensables para la implementacin (base de gastopor requerimientos); integrar una base de clculo propia, a partir de tres escenarios,sobre las principales necesidades de las instituciones (base de gasto por necesidades);e identificar recursos que se han aplicado en aquellas entidades que ya iniciaron suproceso o que ya operan el sistema (base de costo real de la implementacin).



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Una vez que se recabaron y analizaron innumerables presupuestos, cuentas pblicas,programas operativos e informes de gobierno locales y federales de varios aos, fueposible integrar informacin homognea y consistente respecto a las bases de gastoreal (del sector seguridad y justicia y del gasto en la implementacin), as como larelativa a las necesidades a partir de tres grandes escenarios que se describirn en elcaptulo correspondiente y, con un mayor grado de detalle incluyendo informacin poroperador, en anexo relativo del presente estudio.

Beneficio.

Para el desarrollo de este captulo fue necesario revisar la legislacin vigente en lamateria para las distintas entidades federativas y del orden federal, el catlogo demanuales e instrumentos que se han preparado tanto en la Secretara Tcnica (SETEC),como en algunas entidades para delimitar la reforma, as como bibliografa y trabajosrealizados con anterioridad para obtener referencias sobre percepcin y los beneficiosde la reforma.

!

""

3) Base de Gasto por Necesidades. 4) Base de Costo Real de la Implementacin.

1) Base de gasto real 2) Base de gasto por requerimientos

!


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25

Asimismo, se mapearon las etapas del proceso penal en ambos sistemas, lo que facilit

identificar actividades y personas involucradas. Se concluy que era importanteutilizar dos mtodos cualitativos para la obtencin de informacin que, a la postre,seran complementarios. En primer lugar, se elabor un cuestionario de aplicacin generalpara que fuera llenado por operadores en las entidades federativas y, en seguida, serealizaron entrevistas a profundidad con operadores y usuarios del sistema de justiciapenal en tres estados, elegidos por representar tres niveles diferentes de implementacinde la reforma, que fueron Chihuahua, Morelos y Puebla.

Cada cuestionario se elabor en un formato de 74 preguntas que fueron contestadas

por un total de 183 operadores de 24 entidades federativas, entre el 15 de octubrey el 15 de diciembre de 2011. Las respuestas se procesaron en base de datos SPSSen plantilla construida al efecto, procedimiento que hizo posible contextualizar lasvaloraciones de beneficio y elaborar un reporte grfico muy preciso y contundente quese anexa a este documento.

En el caso de las entrevistas a profundidad se consultaron a 99 operadores y usuariosdel sistema de justicia penal, entre el 7 y el 24 de noviembre de 2011, utilizndose 22instrumentos de aplicacin. Incluso, previa autorizacin de las personas, se grabaron las

opiniones y respuestas que se vertieron en formatos para facilitar su procesamiento.

Luego de esos dos ejercicios, que adems significaron la visita a 17 instalaciones,incluidos tres centros de readaptacin social, el equipo consultor cont conla sensibilidad suficiente para interpretar la informacin y obtener conclusiones sobrecules se consideran las ventajas y desventajas del nuevo sistema, as como algunasclaves que deben tomarse en cuenta para acelerar el proceso de implementacin oincrementar la probabilidad de xito de la reforma. Al final, los resultados se integraronen 21 indicadores de beneficio que fueron clasificados en cuatro categoras de fcil

comprensin y, en lo procedente, estimaciones sobre los beneficios monetarios quepodra significar la reforma.



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Beneficios de la implementacin de la reforma al sistema de justicia penal

Indicadores

Principios constitucionales que rigenel proceso penal acusatorio: publicidad,concentracin, continuidad, in-mediacin y contradiccin

I. Indicador del principio de contradiccin

II. Indicador del principio de publicidad

III. Indicador de los principios de concentracin y continuidad

IV. Indicador del principio de inmediacin

Principios constitucionales sobre lajusticia: prontitud, gratuidad, expe-ditez, imparcialidad y cumplimientode los plazos procesales.

V. Indicador del principio de prontitud

VI. Indicador del principio de gratuidad

VII. Indicador del principio de expeditez

VIII. Indicador del principio de imparcialidad

IX. Indicador de cumplimiento de los plazos procesalesDerechos de las vctimas e inculpa-dos: derechos del inculpado, presun-cin de inocencia y derechos de lasvctimas.

X. Indicador de los derechos del inculpado

XII. Indicador de presuncin de inocencia

XIII. Indicador de los derechos de la vctima

Capacidad de respuesta del sistema

de justicia penal y desempeo insti-tucional

XIV. Indicador de poblacin en los centros de reinsercin social

XV. Indicador de duracin del proceso penal

XVI. Indicador de calidad de la defensa

XVII. Indicador de capacitacin

XVIII. Indicador de confianza

XIX. Indicador de desempeo institucional XX. Indicador de tiempo de atencin del Ministerio Pblico

XXI. Indicador de mecanismos alternativos de solucinde controversias

XXII. Indicador de percepcin del sistema de justicia penalacusatorio

Indicadores monetizados

Indicador del principio de gratuidad

Indicador de duracin del proceso penal

Indicador de poblacin en los centros de reinsercin social

Indicador de tiempo de atencin del Ministerio Pblico


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Conclusiones y recomendaciones.

Por ltimo, como una constante a lo largo del anlisis, se fueron derivando conclusionesy, de forma simultnea, a partir de la experiencia en entidades con procesos msavanzados de implementacin, se perfilaron en una seccin final recomendacionesque podran agilizar la toma de decisiones, la obtencin de buenos resultados y lareduccin o transferencia de inversiones.

Conclusiones y recomendaciones


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Perspectiva de costos

1. Perspectiva de costos

I. Los desafos en curso

Con el propsito de ampliar las reflexiones anteriores, a continuacin se presentanalgunos referentes fcticos que ayudarn a comprender los retos que implican laadopcin del nuevo modelo de justicia penal.

En 1994 se reform el artculo 21 de la Constitucin de la Repblica, dando pauta ala creacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica (SNSP) y a la conceptualizacindel trmino que involucra a las instancias policiales, de procuracin y administracinde justicia y de readaptacin social de los tres rdenes de gobierno. Adems, se modificla organizacin del poder judicial federal con el propsito de establecer mejores y mstransparentes mecanismos de trabajo, p.e.j. con la creacin del Consejo de la JudicaturaFederal.

Lo anterior dio lugar a transformaciones en los esquemas de actuacin y de ordenprogramtico, establecindose la consigna de realizar diagnsticos y planteamientosde gestin ordenados y lgicos en diversos conceptos, como los que se sealan en elcuadro siguiente.


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29

Ejes estratgicos Retos

Profesionalizacin

Desarrollar perfiles de ingreso y terminales para policas, custodios,ministerios pblicos, policas ministeriales, peritos, jueces, personal tcnicoy administrativo, entre otros.

Desarrollar esquemas de organizacin, permanencia y promocin delpersonal.

Disear e implementar mecanismos de ingreso, control de confianza ycertificacin.

Elaborar contenidos y materiales de capacitacin, formar instructores ydisear esquemas de validacin.

Equipamiento

Identificar las caractersticas del equipo disponible y necesidades en materias

tan amplias y diversas como armamento, vehculos, equipo de proteccin,mobiliario, comunicacin, servicios periciales, entre otros. Elaborar y estandarizar normas tcnicas, as como establecer escenarios de

cobertura.

Informacin

Generar normas mnimas de informacin sobre seguridad pblica paradimensionar a las instituciones y supervisar su gestin, identificar laproblemtica delictiva y visualizar los requerimientos futuros.

Establecer protocolos para la integracin, procesamiento e intercambio dedatos.

Generar bases de informacin para el anlisis delictivo y desarrollarinteligencia criminal.

Desarrollar bases tecnolgicas para el intercambio de informacin.

Tecnologa

Realizar inventarios sobre equipo en materias diversas como serviciospericiales, informtica, anlisis criminal, comunicaciones, sistemas deidentificacin, ingeniera, entre otras.

Establecer estndares y plataformas de comunicacin segura.

Infraestructura

Identificar los inmuebles, condiciones y necesidades de las instituciones. Desarrollar normas tcnicas de construccin, expedientes tipo, as como

supervisar la construccin y adecuacin de las obras en curso.

Planeacin yevaluacin

Elaborar manuales y difundir buenas prcticas de administracin para evitar

la improvisacin y forzar el uso de criterios de trabajo, metodolgicamenteordenados, incluyendo prcticas valorativas de la gestin, de los funcionariospblicos, las dependencias y los programas mediante el uso de instrumentosestadsticos, muestrales y de percepcin.

Participacin dela ciudadana

Establecer criterios de trabajo colaborativo con la sociedad, abriendo laspuertas y archivos de la gestin pblica, pero teniendo la precaucin demantener el sigilo de los expedientes protegidos por la ley.



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Ejes estratgicos Retos

Prevencin

Incorporar como mstica de trabajo y filosofa de administracin la prevencinsocial del delito.

Elaborar diagnsticos precisos y materializar la aplicacin de polticas deprevencin.

T r an sp a r en c iay rendicin decuentas

Modificar la forma de trabajar en las instituciones procurando introducircriterios de documentacin y rendicin de cuentas.

Normar las caractersticas y el tipo de informacin sujeta a ser transparentaday supervisar su correcta alimentacin y peridica publicacin.

Nota: Los ejes estratgicos y los retos no se describen literalmente. Unos y otros han sido acordados yformalizados en mltiples sesiones del Consejo Nacional de Seguridad Pblica y en los programas nacionales de1995 a la fecha. El propsito del cuadro es destacar la amplitud y complejidad de los mbitos en los que eranecesario desplegar una accin contundente del Estado.

Para cumplir con esos objetivos se identific la necesidad de incrementar elfinanciamiento de las instituciones, as como la plantilla de servidores pblicosresponsables para ampliar la cobertura y capacidad de respuesta y atender las nuevasdemandas de seguridad y justicia que se venan presentando.

Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarca-ciones Territoriales del Distrito Federal orientaban regularmente a sus instituciones,para resolver los rezagos y acometer los nuevos retos.

Recursos federales asignados a las instancias de seguridad pblica1996-2012 (millones de pesos)

0.0

5,000.0

10,000.0

15,000.0

20,000.0

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

26.01,225.0

1,995.3

4,715.0 5,213.95,786.4

3,210.0 2,733.03,500.0

5,000.0 5,000.0 5,000.0

9,589.4

11,054.7 11,054.7

13,827.6

17,311.6


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31

Estos recursos originalmente se fondearon con financiamiento centralizado y a partir

de 1999, con la creacin del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica (FASP)del Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF)2. El consenso de fortalecer a lasinstituciones del sector ha sido tal que en la actualidad se han incrementado los recursosdel PEF, con reglas y caractersticas de aplicacin diversas, que intentan complementarlas inversiones locales.

En 2008, se cre el Subsidio en Materia de Seguridad Pblica para los Municipiosy demarcaciones territoriales del Distrito Federal (SUBSEMUN), en 2010 se exhort aque el 20% de los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los

Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN) sedestinara a seguridad pblica, en 2011 se adicion el subsidio a las entidadesfederativas para el Fortalecimiento de sus Instituciones de Seguridad Pblica enmateria de Mando Policial (SPA) y, en 2012, se aadi el subsidio denominado deApoyo a Programas de Seguridad Pblica (PROASP).

Recursos federales asignados a las instancias de seguridad pblica 1996-2012 clasificados

por fondo o subsidio (millones de pesos)Ao 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

FASP 26.0 1,225.0 1,995.3 4,715.0 5,213.9 5,786.4 3,210.0 2,733.0 3,500.0 5,000.0 5,000.0 5,000.0 6,000.0 6,916.8 6,916.8 7,124.3 7,373.7

SUBSEMUN 3,589.4 4,137.9 4,137.9 4,303.3 4,453.9

FORTAMUN3

20% 20% 20%

SPA 2,400.0 2,484.0

PROASP 3,000.0

Total

26.0 1,225.0 1,995.3 4,715.0 5,213.9 5,786.4 3,210.0 2,733.0 3,500.0 5,000.0 5,000.0 5,000.0 9,589.4 11,054.7 11,054.7 13,827.6 17,311.6

Fuente: Presupuestos de Egresos de la Federacin de 2008 a 2012, DOF. Quinto Informe de Gobierno, Presidenciade la Repblica 2011.

2Estos recursos eran complementados con aportaciones estatales hasta por un 30 por ciento.3Articulo 9, fraccin VII del PEF 2010, 2011 y artculo 10 del PEF 2012. Para efectos del prrafoanterior, se promover que por lo menos el 20% de los recursos previstos en el fondo de aportacionespara el fortalecimiento de los municipios y de las demarcaciones territoriales del distrito federal, se destinea la atencin de necesidades directamente vinculadas con la seguridad pblica.



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Por otra parte, como respuesta incipiente a la demanda social, se incrementaron las es-

tructuras burocrticas, sobre todo municipales, lo que hizo ms complejo el escenario.

El estado de fuerza nacional pas de casi 297 000 funcionarios municipales, estatalesy federales de seguridad pblica, procuracin de justicia y custodia penitenciaria en1998 a casi 515 000 en 2011, lo que significa un incremento del 73.4 por ciento.

Y esta cifra se super notablemente en el orden municipal que casi triplic su plantilla,as como en el federal que casi cuadruplica la cifra inicial.

Evolucin del personal operativo local1998-2011

Evolucin del personal operativo1998-2011

Evolucin del personal operativo nacional1998-2011

296,931

395,807

514,437 517,546 514,775

0

100,000

200,000

300,000

400,000

500,000

600,000

1998 2005 2009 2010 2011

l i l l i l i l l i i l

l i l l i l l

i iI i i

ii

l i l l i l

29 ,931

5, 7

514,4 7 517,546 514,775

1998 2005 2009 2010 2011

l i l l i l l

l i l l i l

50%

197%

97% 97%23% 13%

0

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,0001998

2005

2011

. l . li i .i i

i .i

50

197

97 9723 13

0

,

,

150,000

200,000

5 ,

,1

2005

2 11

26%

197%

91% 65%

22% -3%

050,000

100,000

150,000

200,000

250,000

. l . li i .i i

i .i

26

197

91 65

22 -3

679%

127%579%

30% 312%

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

35,000

40,000

45,000

50,000

P. Federal M. Pblico Perito P.Investigacin

Custodio/per.tcnico

1998

2005

679

127579

30 312

,

10,000

15,000

,

25,000

30,000

5,

,

5,000

,

1

2005

2011

Evolucin del personal operativo federal1998-2011


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33

Personal operativo de las instituciones de seguridad pblica, procuracin de justiciay custodia penitenciaria de los rdenes municipal, estatal y federal 1998-2011

Orden Ao 1998 2005 2009 2010 2011 Variacin 2011/1998

Local Polica preventiva 160,504 150,309 208,943 206,483 202,274 26.0%

Polica preventivamunicipal

55,955 139,348 169,500 166,247 166,147 196.9%

Ministerio pblico 8,722 15,214 13,642 13,864 16,665 91.1%

Perito 3,755 4,924 5,722 5,701 6,186 64.7%

Polica ministerial 24,033 25,662 26,209 26,302 29,243 21.7%

Custodio y personaltcnico

30,600 29,271 35,987 35,797 29,723 -2.9%

Subtotal 283,569 364,728 460,003 454,394 450,238 58.8%

Federal Polica federal 6,100 17,299 39,353 46,949 47,506 678.8%

Ministerio pblico 1,632 2,679 3,299 3,706 3,706 127.1%

Perito 254 1,392 1,425 1,725 1,725 579.1%

Polica deinvestigacin

3,741 7,676 4,974 4,902 4,857 29.8%


1,635 1,893 5,383 5,870 6,743 312.4%

Subtotal 13,362 30,939 54,434 63,152 64,537 383.0%

Total Polica preventiva 166,604 167,608 248,296 253,432 249,780 49.9%

Polica preventiva

municipal

55,955 139,348 169,500 166,247 166,147 196.9%

Ministerio Pblico 10,354 17,893 16,941 17,570 20,371 96.7%

Perito 4,009 6,316 7,147 7,426 7,911 97.3%

Polica ministerial 27,774 33,338 31,183 31,204 34,100 22.8%


32,235 31,164 41,370 41,667 36,466 13.1%

Total 296,931 395,667 514,437 517,546 514,775 73.4%

Fuente: Estado de Fuerza Nacional 1998 y 2005. Direccin General del Sistema Nacional de Informacin sobreSeguridad Pblica (SESNSP). Reporte de elementos en activo 2010. Direccin General del Sistema Nacional deInformacin sobre Seguridad Pblica SSP. Estadstica del Estado de Fuerza para establecer el porcentaje de policasmunicipales 2011, SESNSP. Quinto Informe de Gobierno, Anexo Estadstico, Presidencia de la Repblica, 2011.Informacin proporcionada directamente por las entidades federativas en los pliegos de requerimientos deinformacin.

Sin embargo, los esfuerzos en esas dos vertientes no han generado los resulta-dos esperados, no slo por tratarse de una materia compleja que no acepta frmulasaritmticas simplistas en las que ms dinero o ms recursos humanos representarn



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mecnicamente mejores resultados, sino porque intervienen mltiples factores

orgnicos, personales, tcnicos y de procedimiento.

Por ejemplo, se ha identificado que no siempre se requiere ms personas en unainstitucin o corporacin sino que las existentes cumplan debidamente con controlesde confianza, reciban capacitacin y actualizacin profesional oportunas y estn bienpagadas, factores que deben conjugarse para que los servidores pblicos cuenten conlos perfiles adecuados para cumplir con los resultados que se esperan de su gestin.

Es decir, si al personal se le otorga equipo, tecnologa e infraestructura oportunos pero

tienen que actuar con base en legislaciones, reglamentos y normatividad que puedenser obsoletos ante los nuevos desafos de la seguridad y la justicia, no aportan paragenerar mejores prcticas, no distribuyen racionalmente las cargas de trabajo, no sontransparentes y propician corrupcin, tampoco se contar con las condiciones bsicaspara aspirar a una gestin eficaz.

Adems, se debe considerar que para contar con buenos funcionarios se requiere deespacios en donde se generen conocimientos y desarrollen habilidades especficas queestn en constante recreacin. No obstante, hasta hace pocos aos no se dispona

de esquemas de organizacin jerrquica estandarizados en todo el pas, contenidostemticos y acadmicos de acuerdo a las funciones, niveles escalafonarios y deresponsabilidades fundamentados y debidamente validados e, inclusive, ni siquiera secontaba con un equipo de instructores o profesores calificados que pudieran impartirconocimientos en materias especficas de desarrollo policial.3

As, mltiples ejemplos como los mencionados se podran enumerar en cada uno de losejes estratgicos que se describieron en cuadro anterior. Empero, lo importante es destacarque plantear un escenario del costo de la reforma penal solamente sobre una base lineal

de incremento presupuestal sin considerar mecanismos de distribucin racional de lasinversiones o rutas para enfrentar desafos como los antes descritos, correra el riesgo deser incompleto y replicar insuficiencias o no valorar las experiencias que revelan las polticaspresupuestales y de plantilla de personal que se han seguido desde la creacin del SNSP.

3La LGSNSPdispuso un esquema de organizacin ms detallado, as como la obligacin de contar con unplan maestro de profesionalizacin para el desarrollo policial y ministerial.


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35

As, sera muy peligroso apostar simplemente a mayores presupuestos sin bases de

planeacin integral slidas, pues Mxico atraviesa el escenario delictivo ms intrincadode la historia, como se observa en las grficas del nmero de delitos registrados en lasaveriguaciones previas tanto del fuero comn como federal, as como en algunos delitosde mayor impacto para la sociedad, como son el homicidio doloso o los secuestros.

Sin duda, la estadstica delictiva es indicador que brinda informacin sobre los retosque enfrenta el sistema de justicia penal en su conjunto, pues ha de ser referentepara orientar desde las acciones policiales de prevencin e investigacin hasta laespecializacin y el fortalecimiento de las plantillas de los operadores de mediacin,procuracin y administracin de justicia, reinsercin social y atencin de vctimas.

Homicidios dolosos Secuestros

Delitos del fuero comn Delitos del fuero federal


1,000,000

1,100,000

1,200,000

1,300,000

1,400,000

1,500,000

1,600,000

1,700,000

1,800,000

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

0

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

140,000

160,000

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

0

200

400

600

800

1,000

1,200

1,400

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011


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Ao Fuero comn Fuero federal Homicidios Secuestros

1997 1,490,923 73,913 16,886 1,047

1998 1,379,151 74,866 14,216 734

1999 1,390,467 76,169 14,619 590

2000 1,367,205 81,781 13,828 558

2001 1,438,335 74,113 13,855 505

2002 1,439,481 73,803 13,148 435

2003 1,436,669 81,230 12,676 413

2004 1,424,321 81,539 11,658 323

2005 1,415,681 89,530 11,246 278

2006 1,471,101 109,629 11,806 733

2007 1,587,030 137,289 10,253 438

2008 1,627,371 136,091 13,193 907

2009 1,665,791 130,946 16,117 1,162

2010 1,705,882 132,227 20,585 1,284

2011 1,663,024 133,045 22,223 1,322

Fuente: SESNSP a partir de la informacin proporcionada por lasprocuraduras generales de justicia de las entidades y de la PGRentre1997 y 2011.

Finalmente, la tendencia reflejara la necesidad de fortalecer las instancias de investigacindelictiva; sin embargo, como se aprecia en informacin precedente, las policasministeriales o de investigacin, tanto federales como del orden comn, aumentaronsu plantilla slo en 22% durante el periodo, cifra muy inferior a la de otras corporacionesresponsables de la prevencin, lo que de suyo ya sera una nota para reflexionar en lacerteza de las acciones de planeacin en materia de recursos humanos.

II. El presupuesto del sector

Con sustento en las anteriores reflexiones, a continuacin se mostrar informacinque resulta de identificar las asignaciones presupuestales que los gobiernos federaly estatales han dado a las instituciones de seguridad pblica, procuracin de justicia,defensora pblica, administracin de justicia y readaptacin social, entendidas comolas principales instancias operadoras de la reforma penal.

94%

6%

Porcentaje de delitos delfuero comn y federal


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37

Esta decisin obedece a que, para valorar una posible multiplicacin en las partidas

presupuestales, se debe analizar el contexto histrico en el que la tendencia ha seguidouna orientacin ascendente.

Amn de que la descripcin narrativa detallada se encuentra en anexo metodolgicode este trabajo, se destacan a continuacin los pasos que se siguieron para integrar lainformacin relativa:

a) Obtencin de los presupuestos de egresos, cuenta pblica, programasoperativos anuales, reportes desglosados, as como por medio de solicitudes

expresas a las entidades federativas, informacin sobre montos destinados algasto inherente al funcionamiento de las instituciones operadoras del sistemade justicia penal.

b) Integracin de la informacin a precios nominales, pues la expectativa degenerar una estimacin de costo para los siguientes aos tendr una lgicacronolgica anual, y no es el propsito estimar, a valor presente, los costos deimplementacin de los aos venideros.

c) Agrupacin de la informacin presupuestal de instituciones que, por tenercarcter de rganos desconcentrados u obedecer a lgicas administrativasdiferentes, se presentaban en otros documentos.

Los recursos canalizados, en su momento a las direcciones de seguridadpblica (luego secretaras), a los secretariados ejecutivos de los consejosestatales de seguridad pblica, fideicomisos de policas, academiaso institutos de seguridad pblica, centros de control de confianza, entreotros, fueron agrupados en seguridad pblica.4

Los presupuestos de los centros de atencin a vctimas, fondos deprocuracin de justicia, institutos de profesionalizacin, se integraron enprocuracin de justicia.

4Para estos efectos, por seguridad pblica se entendern los rubros sealados, pues as se catalogan endiversos documentos oficiales, no obstante que en sentido constitucional y legal el concepto es amplioy debera abarcar prevencin, procuracin de justicia y readaptacin social.



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SECRETARATCNICA

38


Los recursos destinados a los sistemas penitenciarios y prisiones, agrupados

en las secretaras de seguridad pblica o de gobierno, fueron etiquetadosen readaptacin social.

Para la defensora pblica, se tomaron los recursos, hasta donde fueposible, de las diferentes reas de adscripcin como las secretaras degobierno o las instancias desconcentradas del ejecutivo, entre otras.

Los recursos asignados a los poderes judiciales de las entidades federativasy del Distrito Federal, se concentraron en administracin de justicia, con

la caracterstica de que este poder tiene tambin responsabilidad deatender otras materias como la civil, mercantil o familiar, pero sus partidasno diferencian estas funciones por lo cual se incorporaron sus presupuestostotales.

Cabe sealar que para esta base de informacin slo fueron considerados los recursosautorizados en los presupuestos de egresos de las entidades, por lo que las partidasfederales quedaron fuera, as como los recursos que los municipios canalizan a lasdependencias vinculadas con seguridad pblica.

Este ejercicio signific una tarea muy intensa y compleja, tal vez no apreciable en lalectura de los cuadros relativos, toda vez que los criterios de transparencia y disposicinde informacin de las entidades federativas son diferentes y en algunos casos, apenasincipientes, lo cual complic el procedimiento para recolectar los datos correspondientes.

Adems, la informacin a veces mostr variaciones importantes entre un ejercicio fiscaly otro, con datos que llegaron a modificar los montos significativamente, por lo queluego fue necesario consultar fuentes complementarias conforme se detectaron estas

inconsistencias, lo que multiplic el trabajo de consulta y procesamiento.

En suma, la informacin que se presenta a continuacin fue producto de la consultade ms de 250 decretos de presupuestos de egresos, anlisis programticos, adminis-trativos y econmicos, cuentas pblicas, informes de ejecucin y solicitudes de infor-macin realizadas a las entidades federativas y a las dependencias del gobierno federal.


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39

III. Universo presupuestal 2007-2011. Montos

Entre 2007 y 2011, los presupuestos de las principales instituciones involucradascon el sistema de justicia penal, local y federal, han observado fuertes incrementos delorden de 73,338.2millones de pesos (mdp), al pasar de 116,219.4mdp en 2007a 189,557.6mdp en 2011, que hacen ponderar un porcentaje ascendente del ordende 12.6%anual y un acumulado de 63.1%en el periodo.

Recursos asignados a las instancias operadoras del sistema de justicia penal

2007-2011 (pesos corrientes)Ao 2007 2008 2009 2010 2011

Estados yD. F

68,108,653,616 76,723,229,743 88,374,102,312 96,427,132,336 106,003,758,267

Variacin % anual 12.6% 15.2% 9.1% 9.9%

Variacin % del periodo 55.6%

Gobie rnofederal

48,110,735,960 58,982,681,383 77,766,516,435 75,697,885,855 83,553,819,973

Variacin % anual 22.6% 31.8% -2.7% 10.4%


Total 116,219,389,576 135,705,911,126 166,140,618,747 172,125,018,191 189,557,578,240

Variacin % anual 16.8% 22.4% 3.6% 10.1%


Fuente: Presupuestos de egresos de la federacin y los estados, cuentas pblicas, PO AS, informesprogramtico-presupuestales 2007-2011.

Las instancias federales se han beneficiado con el porcentaje de crecimiento mssignificativo con 73.7%en el periodo, mientras que las estatales han incrementadosus partidas en 55.6por ciento.



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40


En el entorno local, los incrementos presupuestales que han recibido los operadoresdel sistema han seguido un comportamiento estandarizado5cercano al promedio.

No obstante, en el orden federal, tanto la seguridad pblica como la reinsercinsocial tuvieron incrementos porcentuales notables de 118.5% y 352.3%, respec-

tivamente, que explican el balance superior del gobierno federal en su conjunto encomparacin con los gobiernos locales.

5Con excepcin de reinsercin social y defensora pblica cuya informacin resultaba rida en 2007-16 y 9 entidades, respectivamente, misma que paulatinamente se fue regularizando hasta 2011- 19 y18 entidades, respectivamente, produciendo que el comparativo del periodo utilice bases diferenciadas,generando incrementos mayores.

Gasto ordinario de las instituciones 2007-2011(mmdp corrientes)

Gasto ordinario de las instituciones 2007-2011

(mmdp corrientes)

i li

i li l

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0

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

140,000

160,000

180,000

200,000

2007 2008 2009 2010 2011

Gasto estatal

Gasto federal

Gasto nacional

0

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

60,000

2007 2008 2009 2010 2011

Seguridad Pblica

Seguridad Pblica Federal

Procuracin de Justicia

Procuracin de Justicia Federal

Readaptacin Social

Readaptacin Social Federal

Administracin de Justicia

Administracin de Justicia Federal

Defensora Pblica

l

l

i l


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Recursos asignados por instancia operadora del sistema de justicia penal(local y federal) 2007-2011 (millones de pesos corrientes)

Orden Aos 2007 2008 2009 2010 2011

E n t i d a d e s

federativasy DistritoFederal

Seguridad pblica 32,387.5 36,608.7 42,201.4 46,211.2 50,938.9

Variacin % anual 13.0% 15.3% 9.5% 10.2%


Procuracin de justicia 16,173.0 17,900.1 21,081.5 22,999.4 24,455.6

Variacin % anual 10.7% 17.8% 9.1% 6.3%


Reinsercin social 4,178.2 6,640.8 7,466.6 8,350.9 9,100.8

Variacin % anual 58.9% 12.4% 11.8% 9.0%


Administracin de justicia 13,375.3 15,341.0 17,335.0 18,554.9 21,024.0

Variacin % anual 14.7% 13.0% 7.0% 13.3%


Defensora pblica 145.1 232.6 289.6 310.7 484.5

Variacin % anual 60.3% 24.5% 7.3% 55.9%


Estados y D. F. 68,108.7 76,723.2 88,374.1 96,427.1 106,003.8

Variacin % anual 12.6% 15.2% 9.1% 9.9%


I n s t a n c i a sfederales

Seguridad pblica 11,241.4 17,206.7 26,072.5 25,385.3 24,559.8

Variacin % anual 53.1% 51.5% -2.6% -3.3%



Variacin % anual 1.0% 32.3% -4.3% 1.8%



Variacin % anual 3.4% 173.2% -6.2% 70.8%



Variacin % anual 18.8% 8.6% -1.3% 12.2%


Gobierno federal 48,110.7 58,982.7 77,766.5 75,697.9 83,553.8

Variacin % anual 22.6% 31.8% -2.7% 10.4%




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42


Orden Aos 2007 2008 2009 2010 2011

Total

Seguridad pblica 43,628.9 53,815.4 68,273.9 71,596.5 75,498.7Variacin % anual 23.3% 26.9% 4.9% 5.5%



Variacin % anual 7.2% 22.7% 4.2% 4.8%



Variacin % anual 38.5% 56.5% 3.2% 35.8%



Variacin % anual 17.4% 10.1% 1.6% 12.6%Variacin % del periodo 47.8%

Defensora pblica 145.1 232.6 289.6 310.7 484.5

Variacin % anual 60.3% 24.5% 7.3% 55.9%


Total 116,219.4 135,705.9 166,140.6 172,125.0 189,557.6

Variacin % anual 16.8% 22.4% 3.6% 10.1%


En este recuento es importante subrayar que dos operadores fundamentales en laimplementacin del nuevo sistema de justicia penal son precisamente los que,considerando el conjunto de inversiones del orden federal y estatal, han sido menosbeneficiados con recursos en el periodo: la procuracin de justicia con un promedio de43.6% y la administracin de justicia con 47.8%, lo que permite colegir la necesidadde recursos complementarios para hacer frente a este nuevo derrotero.

Otro componente destacado result del anlisis especfico del presupuesto en

aquellas entidades que presentan desglose por captulo pues, bajo circunstanciassimilares de rezago en materia de equipamiento e infraestructura, prcticamente85% fue destinado al pago de nminas, as como a servicios generales, materiales ysuministros, mientras que 4% a gasto de inversin y obra pblica.


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43

Partidas presupuestales y porcentaje destinado 2007-2011

Partidas PorcentajeServicios personales 66.5%

Materiales y suministros 7.8%

Servicios generales 10.4%

Transferencias 6.1%

Bienes muebles e inmuebles 5.3%

Inversin pblica 3.8%

Obra pblica 0.2%

Nota: La informacin constituye una muestra de once entidades y el

gobierno federal que presentan su informacin desglosada para los aosde 2007 a 2011 y para diversas instituciones.

Con esta informacin, en caso de no modificar los criterios de asignacin, es previsibleque parte significativa de la inversin que se destinar para la implementacin de lareforma, se centrar al pago del personal requerido en la nueva reorganizacinadministrativa que tendr lugar.

IV. El impacto presupuestal de la reforma incipiente (2007-2011)

Con la informacin recabada anteriormente por entidad federativa, de forma inicial esposible identificar que hay recursos etiquetados para la implementacin de la reformapenal, lo que arroja alguna informacin sobre las inversiones realizadas en lasentidades federativas que han decidido emprender la reingeniera necesaria.

Sin embargo, a lo largo de la integracin y procesamiento de la informacin surgieronun par de hiptesis. La primera, que los montos han sido porcentualmente bajos respecto

al calado de la reforma y, la segunda, que este etiquetamiento ha funcionado bsi-camente bajo un criterio de suma cero. Es decir, de las asignaciones para una de-pendencia o poder han tenido que economizarse en otros aspectos para privilegiar ypromover las acciones de cambio.

Esta medida no constituira estrictamente un elemento negativo, siempre y cuandose documentaran con mayor precisin las razones que justifican dejar de priorizar



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algunos programas, funciones o estructuras que antao eran importantes, as como

los resultados que se vayan obteniendo de las nuevas prcticas y no slo hacerlo poruna consigna mecnica que implica la instrumentacin del sistema penal acusatorio.

Estatus de la implementacin. Etapas

Nota: Las entidades fueron identificadas con valores para ubicarlasen una posicin de la grfica, en donde 5 equivale a la operacin totaldel nuevo sistema penal acusatorio. Etapas 1 inicial, 2 planeacin, 3entrada en vigor, 4 en operacin parcial y 5 en operacin total.

Como ejemplo de lo anterior y considerando las variaciones en los porcentajes deasignacin presupuestal, en algunas de las entidades en las que ya ha iniciado la imple-mentacin de la reforma no se muestran diferencias notables que permitan confirmarque se est privilegiando la asignacin de recursos crecientes.

Entre 2010 y 2011, el coeficiente de correlacin6general obtenido fue de 0.0915 y6El coeficiente de correlacin es un ndice que mide la relacin lineal entre dos variables aleatorias cuan-titativas. El valor del ndice se sita en un intervalo de -1 a +1. Si x = 1, existe una correlacin positivaperfecta e indica una dependencia total entre las dos variables, esto es que cuando una aumenta, laotra tambin lo hace en proporcin constante. En las grficas debe interpretarse que las entidades quese encuentran dentro del conglomerado de puntos siguen comportamientos similares y las que estnasiladas son dismbolas. La expectativa consista en que las entidades en las que se inici el proceso

AguascalientesBaja California

Baja California Sur

Campeche

Coahuila

Colima

Chiapas

Chihuahua

Distrito Federal

Durango

Guanajuato

Guerrero

Hidalgo

Jalisco

MxicoMichoacn

MorelosNayarit

Nuevo Len

Oaxaca

Puebla

Quertaro

Quintana Roo

San Luis Potos

Sinaloa

Sonora

Tabasco

Tamaulipas

Tlaxcala

Veracruz

YucatnZacatecas


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45

slo algunas entidades se localizaron por fuera de la nube de puntos, entre las que no

se encontraron las ms simblicas por su grado de avance en la implementacin, queson Chihuahua, Estado de Mxico y Baja California.

Coeficiente de correlacin 2010-2011

Seguridadpblica

Procuracinde justicia

Reinsercinsocial

Administracinde justicia

Defensorapblica

Total

0.2182 -0.3048 -0.5395 -0.3662 0.0367 0.0915

En las grficas se puede apreciar que, principalmente, slo se observan

comportamientos diferentes en Nuevo Len, Hidalgo, San Luis Potos y Veracruzque no iniciaron la implementacin de la reforma.

de implementacin de la reforma penal deban estar fuera de las nubes por haber requerido recursosextraordinarios y cuantiosos para materializar sus procesos.

variaciones porcentuales de lasasignaciones totales 2010-2011

variaciones porcentuales de lasasignaciones en seguridad pblica 2010-2011

variaciones porcentuales de lasasignaciones en procuracin de justicia 2010-2011

variaciones porcentuales de lasasignaciones en reinsercin social 2010-2011


Hidalgo

Nuevo Len

San Luis Potos

Veracruz

-40.0%

-20.0%

0.0%

20.0%

40.0%

60.0%

80.0%

0 5 10 15 20 25 30 35 40

l i i i l l i i l l i i i l l i i ili

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l

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Hidalgo

Nuevo Len

San Luis P tos

eracr z

5 10 15 0 25 30 35 40


l


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Hidalgo

Nuevo Len

-50.0%

0.0%

50.0%

100.0%

150.0%

200.0%

0 5 10 15 20 25 30 35 40

l i i i l l i i ili


l


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Hidalgo

Nuevo Len

-50.0%

0.0%

50.0%

100.0%

150.0%

.

5 10 15 20 25 30 35 4


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-50.0%

0.0%

50.0%

100.0%

150.0%

200.0%

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Nuevo Len

Oaxaca


l


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Nuevo Len

axaca


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Morelos

Veracruz-0.6

-0.4

-0.2

0

0.2

0.4

0.6

5 10 15 20 25 30 35 40


i

i


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Morelos

racruz-0.6

0.4

0.2

0

0.2

0.4

0.6

5 10 15 20 5 30 35 40


i

i


l

l i i i l l i ili

0


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Lo mismo sucedi cuando se ampli el periodo de anlisis desde 2007 hasta 2011 ylas entidades que sobresalieron, por sus marcadas alzas o bajas en diferentes etapas,fueron Nuevo Len, Guanajuato, Sinaloa, Coahuila, Oaxaca, Durango, Nayarit,Chiapas y Zacatecas.

variaciones porcentuales

de las asignaciones en administracinde justicia 2010-2011

variaciones porcentualesde las asignaciones en procuracin de justicia 2010-2011

variaciones porcentuales de lasasignaciones en reinsercin social 2010-2011

variaciones porcentualesde las asignaciones totales 2010-2011

variaciones porcentualesde las asignaciones en seguridad pblica 2010-2011

variaciones porcentuales

de las asignaciones en defensora pblica2010-2011


l


i

i



l


i

i


Guanajuato

MorelosNuevo Len

-150.0%

-100.0%

-50.0%

0

50.0%

100.0%

150.0%

0 5 10 15 20 25 30 35 40

l i i i l l i ili


l


Chiapas

Michoacn

0 5 10 15 20 25 30 35 40



l


Chiapas

Michoacn

0 10 15 20 25 30 35 40


l

l i i i l l i ili

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

0.0%

-10.0%

-20.0%

Zacatecas

Nuevo Len

Veracruz-40.0%

-20.0%

0

20.0%

40.0%

60.0%

80.0%

0 5 10 15 20 25 30 35 40

l i i i l l i i l

2008-2007 2009-2008 2010-2009 2011-2010

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Baja California

Sinaloa

Baja CaliforniaSur

Guanajuato

Nuevo Len

-150.0%

-50.0%

0

50.0%

100.0%

150.0%

200.0%

5 10 15 20 25 30 35 40

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2008-2007 2009-2008 2010-2009 2011-2010

il

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Baja Cali ornia

Sinaloa

Baja Cali orniaur

uanajuato

Nuevo Le n

5 10 15 20 5 30 35 40

2008-2007 2009-2008 2010-2009 011-2010

i


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0

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Zacatecas

Coahuila

Aguascalientes

Oaxaca

-50.0%

0.0%

50.0%

100.0%

150.0%

200.0%


2008-2007 2009-2008 2010-2009 2011-2010

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Durango

Nayarit

Zacatecas

Veracruz

-1

-0.5

0

0.5

1

1.5

0 5 10 15 20 25 30 35 40


2008-2007 2009-2008 2010-2009 2011-2010

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Durango

Nayarit

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eracr z5 10 15 20 5 30 35 40


2008-2007 2009-2008 2010-2009 011-2010

l i i i l l i ili


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47

El dato que confirma lo anterior es que en materia de recursos humanos tampocose presentaron correlaciones directas en el sentido de que las entidades con mayoravance en la implementacin de la reforma fueran tambin las que mayor personalhabran contratado en el periodo.

Variacin porcentual en el nmero de funcionarios 2005-2011

Estado Policaestatal Ministeriopblico Perito Polica ministerial Custodios y per-sonal tcnico

Aguascalientes 325.9% 41.5% 86.0% -0.4% 8.5%

Baja California 31.9% -44.1% 43.8% 11.7% 50.8%

Baja California Sur 67.9% 63.6% 15.0% 33.8% 69.9%

Campeche 584.4% 18.6% 120.0% -20.3% 27.4%

Coahuila 35.5% -54.1% 11.6% 13.5% 27.8%

Colima 83.1% -2.3% 82.6% 21.8% 27.1%

Chiapas -7.9% 12.0% 5.9% 6.5% -25.0%

Chihuahua -2.0% 44.8% 66.5% 19.3% -17.0%Distrito Federal 17.3% 29.4% -8.1% 19.2% -14.7%

Durango 289.2% 55.9% 24.6% 18.3% 0.8%

Guanajuato 77.0% -58.7% 18.6% 33.7% 40.8%

Guerrero 140.0% 42.7% 61.8% -39.6% -25.5%

Hida

mendoza, carlos - análisis costo-beneficio del nuevo sistema de justicia penal

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