las transferencias de nivelaciÓn: concepto, diseÑo del sistema espaÑol, resultados y alternativas

LAS TRANSFERENCIAS DE NIVELACIÓN: CONCEPTO, DISEÑO DEL SISTEMA

ESPAÑOL, RESULTADOS Y ALTERNATIVAS

ANA HERRERO ALCALDE

SEMINARIO DE INVESTIGACIÓN DEAGP

14 DE FEBRERO DE 2006

ÍNDICE

1. CONCEPTO, JUSTIFICACIÓN Y DISEÑO DE LAS TRANSFERENCIAS DE NIVELACIÓN

2. DISEÑO DEL SISTEMA DE NIVELACIÓN EN EL MARCO DE LA FINANCIACIÓN AUTONÓMICA

3. ALTERNATIVAS DE REFORMA

1. CONCEPTO, JUSTIFICACIÓN Y DISEÑO DE LAS TRANSFERENCIAS

DE NIVELACIÓN

LAS TRANSFERENCIAS DE NIVELACIÓN: CONCEPTO Y JUSTIFICACIÓN

• Concepto: transferencia destinada a garantizar que todos los gobiernos subcentrales puedan suministrar un nivel similar de servicios públicos, siempre que realicen un esfuerzo fiscal similar (corrección de desequilibrios horizontales)

• Objetivo: permite reproducir los resultados de un Estado unitario, sin renunciar a las ventajas de la descentralización

• Justificación: eficiencia (migraciones ineficientes) y equidad (diferente accesibilidad a los servicios públicos)

LAS TRANSFERENCIAS DE NIVELACIÓN: CARACTERÍSTICAS

• Para garantizar sus objetivos, las transferencias de nivelación deben:– Asignar proporcionalmente más recursos a los

territorios con menor capacidad fiscal– Atribuir proporcionalmente más recursos a los

territorios donde el suministro de los servicios sea más costoso

• Incondicionalidad: respeto a la autonomía. • Deben reflejar la intensidad de la solidaridad

deseada por el conjunto de la sociedad: estándar de equidad explícito (nivelación neta/bruta, por debajo/encima estándar)

LAS TRANSFERENCIAS DE NIVELACIÓN: CARACTERÍSTICAS (II)

• Para que un territorio pueda suministrar un nivel estándar de servicios públicos, debe realizar un esfuerzo fiscal estándar

• No se corrigen las diferencias en el acceso a los servicios derivadas de diferencias en las preferencias

• Objetivo, diseño y resultados diferentes de las transferencias para el desarrollo: no discriminaciones positivas, no reordenaciones

LAS TRANSFERENCIAS DE NIVELACIÓN: DISEÑO Y FORMULACIÓN

- Transferencias puras de nivelación (corrección de desequilibrios horizontales):

TNi = NGi – CFi (*)

(*) Cuando el estándar de equidad es la igualación

LAS TRANSFERENCIAS DE NIVELACIÓN: DISEÑO Y FORMULACIÓN (II)

n

isn

i

n

i

n

i

BiCFi

CFi

NGi

NGiTN

NGi

NGiTNi

1

111

-Transferencias integradas de nivelación (corrección simultánea de desequilibrios horizontales y verticales):

(*) Cuando el estándar de equidad es la igualación

(*)

NECESIDADES DE GASTO

ABSOLUTAS RELATIVAS

¿Cuántos ingresos asignar a cada nivel

de gobierno?

¿Cómo distribuir los recursos entre los

componentes de un mismo nivel de

gobierno?

MEDICIÓN DE LAS NECESIDADES DE GASTO

APROXIMACIÓN AL CONCEPTO DE NECESIDAD

NECESIDAD ≠

DESEO ≠

DEMANDA ≠

UTILIZACIÓN

MEDICIÓN DE LAS NECESIDADES DE GASTO

• Objetivo: calcular el gasto necesario para suministrar un nivel estándar de servicios públicos.

• El indicador debe ser lo más comprehensivo posible, teniendo en cuenta todos los servicios a nivelar y todas las circunstancias que influyan en los costes de suministrar tales servicios.

• Debe tener como referencia la práctica presupuestaria regional, pero no puede identificar necesidades con gasto, para evitar incentivos a la sobreexpansión presupuestaria.

LAS NECESIDADES DE GASTO DESDE LA PERSPECTIVA DE LAS TRANSFERENCIAS DE NIVELACIÓN

• Búsqueda de fórmulas que coloquen más recursos en aquellos territorios donde el coste de suministrar los servicios públicos sea mayor

• Tres enfoques a considerar:– Demanda de los servicios: número de usuarios

(potenciales) e intensidad de la demanda– Oferta de los servicios: economías/deseconomías de

escala, coste de los factores de producción, climatología, orografía, etc.

– Resultados: atribución de mayores necesidades de gasto en aquellos territorios en los que son necesarios más recursos para obtener los mismos niveles de bienestar

FÓRMULAS ALTERNATIVAS PARA LA MEDICIÓN DE LAS NECESIDADES DE GASTO

1. Gasto de ejercicios pasados:– El gasto realizado en ejercicios anteriores

se utiliza como proxy de las necesidades de gasto.


2. Igual gasto por habitante:– Se considera que la población es un buen

indicador de las necesidades de gasto.– Se ignoran las diferencias en los costes de

suministro


3. Métodos de estimación directa:

• Las necesidades se calculan a partir de la participación de cada territorio en una serie de variables que, supuestamente, afectan a la demanda y a la oferta de los servicios públicos

• Selección de las variables a considerar y de sus ponderaciones

FÓRMULAS ALTERNATIVAS PARA LA MEDICIÓN DE LAS NECESIDADES DE GASTO:

4. Sistema de gasto representativo:• Se establecen los servicios que van a ser objeto

de nivelación (presup.normativo)• Se determinan los elementos que influyen sobre

los costes de suministro de los servicios mediante regresiones lineales.

• Se pronostica el valor de gasto representativo para cada territorio, en función del peso de la región en las variables que resultaron significativas y con el signo esperado.

FÓRMULAS ALTERNATIVAS PARA LA MEDICIÓN DE LAS NECESIDADES DE GASTO:

5. Sistema de contabilización de los costes de suministro (bottom-up):

• Se establecen los servicios que van a ser objeto de nivelación.

• Se marcan las áreas de gasto en cada servicio (salarios, compras de bienes y servicios, etc.)

• Se determina el estándar de gasto en cada una de esas áreas para alcanzar un resultado predeterminado.

• Se agregan los gastos estandarizados de cada área de gasto y, a continuación, los de todos los servicios seleccionados.


6. Presupuesto estandarizado de gasto (top-down)• Se establecen los servicios que van a ser objeto de nivelación.• Se determina cuál es el gasto estandarizado por usuario para cada grupo

de servicios.• Se ajusta el gasto estandarizado por usuario en cada grupo por las

diferencias en los costes de suministro (precio de los inputs, dispersión de la población usuaria, etc.) de cada territorio.

• Se multiplica el gasto estandarizado ajustado por usuario por el número de usuarios para obtener la necesidad de gasto en cada grupo de servicios.

• Las necesidades de gasto totales son el resultado de sumar el gasto

estandarizado ajustado por usuario calculado para cada grupo de servicios.

MEDICIÓN DE LA CAPACIDAD FISCAL

• Objetivo: cuantificar los recursos potenciales de cada nivel subcentral de gobierno para la prestación de los servicios públicos.

• Por lo tanto, el indicador debe ser lo más comprehensivo posible, para evitar sesgos en la medición.

• Debe proporcionar información realista sobre la capacidad para generar recursos, pero no puede utilizar como referencia la recaudación real, para evitar los desincentivos a una gestión eficiente.

FÓRMULAS ALTERNATIVAS PARA LA MEDICIÓN DE LA CAPACIDAD FISCAL

1. Recaudación efectiva de periodos anteriores:

• Utilización de la recaudación de años anteriores (la de un sólo año, la de un periodo concreto, una media móvil, etc) como proxy de la recaudación potencial futura.


2. Utilización de variables macroeconómicas como proxy de la capacidad fiscal:

• Indicador obtenido a partir de la participación regional en el PIB, el VAB, el consumo u otra macromagnitud relacionada directa o indirectamente con la base imponible de los tributos de los gobiernos subcentrales.


3. Sistema Tributario Representativo:

• Indicador agregado obtenido a partir de la suma ponderada de los subíndices de capacidad fiscal calculados para cada categoría de ingresos de los gobiernos subcentrales.

CFi = ts * BIi

2. DISEÑO DEL SISTEMA DE NIVELACIÓN EN EL MARCO DE

LA FINANCIACIÓN AUTONÓMICA

DISEÑO DEL SISTEMA DE NIVELACIÓN EN EL MARCO DE LA FINANCIACIÓN AUTONÓMICA

• Asignaciones de nivelación (art.15 LOFCA): transferencias condicionadas, de carácter coyuntural, destinadas a garantizar niveles mínimos de los servicios públicos fundamentales en todos los territorios– SPF: educación y sanidad– Dotación: incremento de las necesidades de gasto tres

puntos por encima de la media de CCAA– Necesidades de gasto: pob.protegida y pob.escolar– No se han puesto en marcha

DISEÑO DEL SISTEMA DE NIVELACIÓN EN EL MARCO DE LA FINANCIACIÓN AUTONÓMICA (II)

• Fondo de Suficiencia (art.13 LOFCA): transferencia incondicionada, anual, que corrige simultáneamente los desequilibrios verticales y horizontales, destinada a cumplir dos principios:– Solidaridad: redistribución interterritorial de los

recursos– Suficiencia: permitir niveles similares de servicios

públicos en todos los territorios

CÁLCULO DEL FONDO DE SUFICIENCIA: PERSPECTIVA ESTÁTICA

Restricción inicial Necesidades de gasto Recursos

Servicios generales y educación:+ Tributos cedidos (norm.) (1999)+ Tarifa autonómica del IRPF

(1999)+ Participación autonómica en cuota

líquida de IRPF (1999)+ Participación en Ingresos del

Estado (1999)+ Fondo de Garantía (1999)+ Coste efectivo de servicios

transferidos después de 1999

Fondo general: población (94%), superficie (4,2%), dispersión (1,2%), insularidad (0,6%)

+ Tributos cedidos (norm.)

+ Participación en tarifa de IRPF (33%)

+ Tributos participados (IVA e IIEE)

+ Fondo de Suficiencia

Fondo para paliar la escasa densidad de población: CAs con densidad<27 personas por km2 y superficie <50.000 km2

Fondo de renta relativa: CAs con una renta per cápita inferior a la media

Garantía de mínimos

Reglas de modulación

Sanidad: + Gasto liquidado en 1999

Fondo general: población protegida (75%), población>65 (24,5%), e insularidad (0,5%)


Servicios sociales:+ Gasto liquidado en 1999

Fondo general: población>65


Fuente: Ruiz-Huerta, Herrero y Vizán (2002)

CÁLCULO DEL FONDO DE SUFICIENCIA: PERSPECTIVA DINÁMICA

* Evolución según crecimiento de los ITE (excluyendo I.Sociedades y CSS)

FSit = FSi

t0 * ΔITEn

PROBLEMAS DE DISEÑO DEL FONDO DE SUFICIENCIA

• Inexistencia de un objetivo de equidad explícito• Falta de participación de comunidades forales• Fuerte vinculación al criterio histórico en NG y CF• Los ajustes ad hoc desvirtúan la medición de las

necesidades de gasto• El fondo de renta relativa genera una

sobreponderación del índice de capacidad fiscal• Infraestimación de CF por tributos cedidos (*)• Falta de actualización del FS con CF y NG

RECAUDACIÓN REAL Y NORMATIVA DE TRIBUTOS CEDIDOS

miles de Euros T.Ced.(real) T.Ced. (norm) Rec.Real/Rec.Norm.T.Ced

Andalucía 2.734.732 1.275.395 2,14

Aragón 481.734 334.240 1,44

Asturias 284.625 239.672 1,19

Baleares 456.824 204.759 2,23

Canarias 486.073 384.831 1,26

Cantabria 215.373 110.996 1,94

Castilla y León 726.800 502.348 1,45

Castilla-La Mancha 479.490 256.290 1,87

Cataluña 3.447.198 1.985.877 1,74

Com.Valenciana 2.093.283 1.118.371 1,87

Extremadura 187.570 132.395 1,42

Galicia 590.748 476.465 1,24

Madrid 3.364.702 2.047.264 1,64

Murcia 453.882 173.069 2,62

La Rioja 121.866 64.000 1,90

TOTAL 16.124.900 9.305.972 1,73

RESULTADOS DEL SISTEMA DE NIVELACIÓN

• Reducción, pero no eliminación de las diferencias interterritoriales

• No se cierra la brecha NG-CF en todas las CAs• No existe un patrón distributivo claro detrás de

los resultados• Reordenaciones• La falta de actualización de las transferencias

provoca una tendencia divergente

FINANCIACIÓN TOTAL GARANTIZADA POR HABITANTE AJUSTADO (2004, COMPETENCIAS HOMOGÉNEAS)

euros/hab.aj

0

500

1000

1500

2000

2500

Anda

lucía

Arag

ón

Astur

ias

Balea

res

Cana

rias

Canta

bria

Casti

lla y

León

Casti

lla-L

aMa

ncha

Catal

uña

Extre

madu

ra Galic

ia

La R

ioja

Madr

id

Murc

ia

Valen

cia

Aver

age

Recursos Fiscales Recursos totales (fiscales + FS)

Euros/Hab.Aj índice Posición Euros/Hab.Aj. Índice Posición

Baleares 1.804,81 139,4 1 1.548,00 83,5 15

Madrid 1.770,48 136,7 2 1.709,10 92,2 14

Cataluña 1.584,48 122,4 3 1.801,40 97,2 10

Aragón 1.447,25 111,8 4 1.977,50 106,7 6

La Rioja 1.336,39 103,2 5 2.151,40 116,1 2

Cantabria 1.320,75 102 6 2.133,30 115,1 3

Asturias 1.316,37 101,7 7 1.991,90 107,5 5

Valencia 1.268,36 98 8 1.716,50 92,6 13

Castilla y León 1.242,56 96 9 2.030,70 109,6 4

Galicia 1.111,34 85,8 10 1.975,10 106,6 7

Murcia 1.032,43 79,7 11 1.754,70 94,7 11

C.-La Mancha 1.031,71 79,7 12 1.890,50 102 9

Andalucía 1.027,01 79,3 13 1.923,80 103,8 8

Extremadura 896,39 69,2 14 2.176,00 117,4 1

Canarias 566,75 43,8 15 1.716,20 92,6 12

Media 1.294,79 100 1.853 100

NIVELACIÓN Y REORDENACIONES GENERADAS POR EL FONDO DE SUFICIENCIA (2004, competencias homogéneas)

FINANCIACIÓN TOTAL GARANTIZADA: PERSPECTIVA DINÁMICA

FTG/Hab.Aj. 2002 FTG/Hab.Aj.2003 FTG/Hab.Aj 2004

Andalucía 1,030 1,033 1,031

Aragón 1,026 1,050 1,040

Asturias 1,029 1,038 1,046

Baleares 0,835 0,827 0,830

Canarias 0,969 0,956 0,943

Cantabria 1,179 1,186 1,189

Castilla y León 1,044 1,061 1,056

Castilla-La Mancha 0,990 0,993 0,991

Cataluña 1,013 1,002 1,009

Com.Valenciana 0,926 0,919 0,920

Extremadura 1,123 1,136 1,131

Galicia 1,039 1,048 1,050

Madrid 0,955 0,950 0,953

Murcia 0,924 0,922 0,916

La Rioja 1,128 1,204 1,201

TOTAL 1,000 1,000 1,000

3. ALTERNATIVAS DE REFORMA

ALTERNATIVAS DE REFORMA DEL SISTEMA DE NIVELACIÓN DE LAS CCAA

• Contexto: generalización a todas las CCAA de régimen común del acuerdo de incremento de las participaciones en el IRPF (50%), IVA (50%) e IIEE (58%) previsto en el Estatuto de Cataluña

• Restricciones:– Coste mínimo para la AGE – Minimización de pérdidas para las CCAA (respeto del

status quo con disolución temporal de los costes de la reforma)

– Nivelación de servicios públicos fundamentales– Tendencia convergente en resultados– Eliminación de reordenaciones

2002 2003 2004 2004 2004 2004 2004

Herrero-Mtnez

Cayón y Otros Pobl. Var.2001

Sólo Pob. en CC

+ Sup y Disp

Pob. Escolar

Andalucía 18,821 19,202 19,050 18,572 18,753 17,64 19,30

Aragón 3,205 3,324 3,096 3,311 3,172 3,56 3,21

Asturias 2,855 2,442 2,661 2,784 2,745 3,29 2,62

Baleares 2,312 2,753 2,367 2,390 2,366 2,27 2,41

Canarias 4,581 5,367 4,747 4,905 4,761 4,75 5,02

Cantabria 1,410 1,270 1,375 1,381 1,391 1,38 1,34

C.León 6,577 6,860 6,180 6,710 6,403 7,50 6,46

C.Mancha 4,609 5,456 4,582 4,888 4,648 5,27 4,94

Cataluña 16,737 15,877 16,883 16,496 16,854 15,42 16,27

C.Valenc. 11,076 10,479 11,258 10,949 11,195 10,10 10,96

Extrem. 2,768 3,209 2,665 2,815 2,700 2,96 2,86

Galicia 7,207 6,616 6,817 7,245 6,998 9,78 7,01

Madrid 14,040 13,076 14,384 13,712 14,134 12,38 13,63

Murcia 3,069 3,343 3,208 3,103 3,145 2,97 3,25

La Rioja 0,734 0,708 0,727 0,738 0,736 0,73 0,72

Total 100,000 100,000 100,000 100,000 100,000 100,00 100,00

ESTIMACIONES ALTERNATIVAS DE LAS NECESIDADES DE GASTO

2002 2003 2004 2004 2004 2004 2004

Herrero-Mtnez

Cayón y Otros Pobl. Var.2001

Sólo Pob. En CC

+ Sup y Disp en

CCPob.

Escolar.

Andalucía 4 2 3 7 5 6 1

Aragón 5 2 7 3 6 1 4

Asturias 2 7 5 3 4 1 6

Baleares 5 1 3 2 4 7 6

Canarias 7 1 6 3 4 5 2

Cantabria 1 7 5 3 2 4 6

C.León 4 2 7 3 6 1 5

C.Mancha 6 1 7 4 5 2 3

Cataluña 3 6 1 4 2 7 5

C.Valenc. 3 6 1 5 2 7 4

Extrem. 5 1 7 4 6 2 3

Galicia 3 7 6 2 5 1 4

Madrid 3 6 1 4 2 7 5

Murcia 6 1 3 5 4 7 2

La Rioja 3 7 5 1 2 4 6

RESULTADOS DE LAS ESTIMACIONES PARA CADA COMUNIDAD

COMPARACIÓN DE RESULTADOS DE LOS ÍNDICES DE NECESIDADES DE GASTO

• Los indicadores que menos perdedores generan serían el índice construido con las variables acordadas en 2001 y el índice Herrero y Martínez-Vázquez (2006)

• Los que más perdedores generan son el que incrementa el peso de superficie y dispersión, Cayón y Otros (2006) y la población sin ajustar.

• La introducción de la población escolar sólo favorece a Andalucía.• La población sin ajustar favorece a Cataluña, Valencia y Madrid y

perjudica a Aragón, las dos Castillas y Extremadura.• El sistema actual (sin modulaciones) beneficia especialmente a La

Rioja, Galicia y Baleares, y perjudica a Andalucía, Murcia y Valencia.

ESTIMACIONES ALTERNATIVAS DE LA CAPACIDAD FISCALEN TRIBUTOS CEDIDOS

Rec.

NormativaRec.Real PIB

Regr.Lineal

Tipo Medio

Suma tipos/15

Media Armónica

Andalucía 13,71 16,96 15,09 15,65 15,09 15,09 15,09

Aragón 3,59 2,99 3,36 3,05 3,36 3,36 3,36

Asturias 2,58 1,77 2,37 2,09 2,37 2,37 2,37

Baleares 2,20 2,83 2,69 2,40 2,69 2,69 2,69

Canarias 4,14 3,01 4,48 4,17 4,48 4,48 4,48

Cantabria 1,19 1,34 1,39 1,17 1,39 1,39 1,39

C.León 5,40 4,51 6,09 5,82 6,09 6,09 6,09

C.Mancha 2,75 2,97 3,70 3,39 3,70 3,70 3,70

Cataluña 21,34 21,38 20,04 21,31 20,04 20,04 20,04

C.Valenc. 12,02 12,98 10,59 10,65 10,59 10,59 10,59

Extrem. 1,42 1,16 1,91 1,65 1,91 1,91 1,91

Galicia 5,12 3,66 5,80 5,53 5,80 5,80 5,80

Madrid 22,00 20,87 18,96 20,06 18,96 18,96 18,96

Murcia 1,86 2,81 2,70 2,41 2,70 2,70 2,70

La Rioja 0,69 0,76 0,82 0,65 0,82 0,82 0,82

TOTAL 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00

RESULTADOS DE LAS ESTIMACIONES PARA CADA COMUNIDAD

Rec.

NormativaRec.Real PIB

RegrLineal

Tipo Medio

Suma tipos/15

Media Armónica

Andalucía 1 4 2 3 2 2 2

Aragón 4 1 3 2 3 3 3

Asturias 4 1 3 2 3 3 3

Baleares 1 4 3 2 3 3 3

Canarias 2 1 4 3 4 4 4

Cantabria 2 3 4 1 4 4 4

C.León 2 1 4 3 4 4 4

C.Mancha 1 2 4 3 4 4 4

Cataluña 3 4 1 2 1 1 1

C.Valenc. 3 4 1 2 1 1 1

Extrem. 2 1 4 3 4 4 4

Galicia 2 1 4 3 4 4 4

Madrid 4 3 1 2 1 1 1

Murcia 1 4 3 2 3 3 3

La Rioja 2 3 4 1 4 4 4

COMPARACIÓN DE RESULTADOS DE LOS ÍNDICES DE CAPACIDAD FISCAL

• El sistema vigente beneficia especialmente a Andalucía, Baleares, Castilla-La Mancha y Murcia

• La utilización de la recaudación real como referencia para el cálculo del FS atribuiría proporcionalmente más transferencias a Aragón, Asturias, Canarias, Castilla y León, Extremadura y Galicia

• La utilización del PIB como proxy de la capacidad fiscal, así como la de los cálculos basados en tipos medios serían especialmente beneficiosas para Madrid, Valencia y Cataluña

• Los índices de capacidad fiscal obtenidos a partir de regresiones lineales atribuirían menor capacidad fiscal (más transferencias) a Cantabria y La Rioja.

las transferencias de nivelaciÓn: concepto, diseÑo del sistema espaÑol, resultados y alternativas

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