La racionalidad de los actores en polticas

pblicas: un esquema terico para entender

el funcionamiento de las democracias

modernas.

Cmo se construyen las polticas pblicas en AL en el contexto de la globalizacin. (A)

>Describe las principales caractersticas de los actores que intervienen en la definicin de polticas pblicas.

>Analiza los recursos y elementos que utilizan los actores para bloquear, activar o condicionar una poltica pblica.

>Propone un esquema para analizar la construccin de polticas pblicas en AL.

Bajo el contexto de la Globalizacin, los autores plantean que la definicin de polticas pblicas en AL, se debe a la confrontacin de intereses, la correlacin de fuerzas y el despliegue de recursos entre actores de la sociedad civil y la institucionalidad Pblica. (A)

Nuevos enfoques para entender el funcionamiento del Gobierno y el Estado.(A)

Cul es el aporte de la lectura.

Se ha pasado del modelo de sustitucin de importaciones, en trminos del diseo de polticas pblicas, caracterizado por un enfoque relativamente cerrado y tecnocratizado, a un enfoque abierto basado en procesos de negociacin, aprobacin, rechazo.

El enfoque actual [] se debe basar en el anlisis de los personajes u actores que intervienen en el proceso de Diseo y Formulacin de Polticas Pblicas (Bid, 2005) [...] Es necesario reconocer a los actores que se movilizan en los escenarios polticos segn sus preferencias e intereses y que buscan influir, condicionar, bloquear, o activar decisiones utilizando todo tipo de recursos. (Subirats, 2005)

El proceso poltico que acompaa la discusin de una poltica pblica est constituido por una serie de actores que tienen papeles (algunos) con funciones asignadas constitucionalmente y otros actores cuya participacin no es tan solemne ni definida, pero no por ello dejan de ser influyentes (Bid, 2005).

Pero quines son los actores: un individuo [] grupo, comit, equipo burocrtico, una coalicin o incluso el Estado, que busca interferir o moldear una poltica pblica (Melstner, 1972:368).

Los actores que participan en la dinmica de una poltica en juego se van reconociendo por las posturas de aceptacin o rechazo ante una determinada poltica. La adopcin de posturas hace que esos actores entreguen o no apoyo a una iniciativa de Poltica Pblica (Melstner, 1972). Para entregar su apoyo o rechazo despliegan una gama de recursos.

En la clasificacin de actores pblicos figuran: los Partidos Polticos, el Gobierno, la Administracin Pblica, el Congreso, el Presidente y el poder Judicial. En el otro lado del continum, en el mundo, privado, los medios de comunicacin , los centros de investigacin y los Grupos de Inters como la Iglesia, Sindicatos, ecologistas, etc.

En AL los papeles estelares en la articulacin de intereses entorno a las polticas pblicas corresponden a tres actores: los Presidentes, por su rol de representacin democrtica y sus amplias potestades; los Partidos Polticos, por su papel como articuladores de relaciones entre el legislativo y el ejecutivo, y el Congreso.

LOS ACTORES EN POLTICAS PBLICAS

Actores que inciden en el Proceso de Polticas Pblicas

No todos los actores participarn simultneamente en la discusin de una poltica pblica. Entrarn en juego en la medida que sus intereses se vean trastocados de acuerdo al alcance de la poltica pblica.

Partidos Polticos.

Cumplen un rol importante en la definicin de las bases programticas que servirn de insumo para las polticas del gobierno de turno.

Sirven de interlocutores entre el Ejecutivo y el Legislativo para negociar inters en comn en la tramitacin de Polticas Pblicas.

Son los encargados dentro del sistema poltico de socializar las opciones de polticas que copen la atencin de la agenda pblica.

Uno de los principales espacios donde se generan y definen las polticas pblicas es el Congreso.

Los Grupos de Inters.

Un grupo de inters es una organizacin social cuyos miembros comparten objetivos comunes y llevan a cabo acciones para influir sobre los funcionarios gubernamentales y las polticas pblicas.

Su principal objetivo es influir sobre la opinin pblica y sobre el resultado del tema que los moviliza mediante la presin social y las movilizaciones.

Cuestionan el contenido de la democracia formal occidental.

Surgen como respuesta a la incapacidad de los partidos polticos de canalizar y hacer participar las demandas de esos grupos dentro de la agenda de gobierno.

Crisis del Estado de Bienestar (Cansancio del Leviathan)

Crisis del Estado de Bienestar (Cansancio del Leviathan)

Al crecer el Estado, crecieron sus funciones, las demandas aumentaron y no pudiendo ser canalizadas por la institucionalidad existente, haciendo surgir los movimientos sociales o grupos de inters.

Actan con patrones difciles de codificar. Cuestiona el cdigo binario de la teora poltica liberal que divide las acciones en pblicas y privadas.

Representan demandas que los partidos polticos no son capaces de recoger.

Actan con informalidad, espontaneidad; adems, utilizan la movilizacin social como mecanismo de presin.

Los grupos de inters, con apoyo de los medios de comunicacin y su nivel de movilizacin y presin social, se han convertido en actores complejos y relevantes dentro del proceso de las polticas pblicas.

Gobierno

Es el encargado de canalizar y filtrar las demandas e intereses de tipo poltico y social.

La principal actividad del gobierno es la produccin de polticas pblicas y programas para la satisfaccin de las demandas sociales.

Al gobierno le corresponde articular y decidir sobre los temas ms relevantes a los cuales se enfrenta la sociedad y decidirlo sobre la base de criterios democrticos.

El Gobierno acta en una competencia de distintos intereses de varios y potentes grupos polticos y sociales propia de la democracia pluralista.

Empresa Privada

Luego de la retirada del Estado de Bienestar, tras su crisis por su excesivo crecimiento, era evidente la bsqueda de una nueva alternativa. La nueva forma de organizar la sociedad consider la instalacin de una economa de mercado junto a un Estado con un rol menos protagnico.

Empresas socialmente responsables

Con este cambio de paradigma la empresa privada asume nuevas funciones que han implicado subir los estndares de responsabilidad de las empresas. En Europa se visualiza a la empresa privada como un ciudadano corporativo.

Se le exige que comprenda su rol dentro de la sociedad y el impacto que tiene su accionar dentro del colectivo, implementado normas que certifican su responsabilidad por el medio ambiente o su involucramiento en programas de inters colectivo.

Al preocuparse de otros temas, como el medio ambiente, los consumidores o las demandas de otros grupos de inters, las empresas aportan al desarrollo socioeconmico ms all de la significativa provisin de fuentes de trabajo y pagos de impuestos.

Las polticas privadas inciden en todo el funcionamiento de la articulacin econmica-productiva y tambin en lo social. Condicionan el precio de los productos energticos, el nivel del empleo, el grado de crecimiento econmico, etc.

Nadie puede decir que estas decisiones no pueden ser denominadas polticas pblicas.

La empresa privada influye en gran parte de las decisiones de gobierno, teniendo presencia a travs de distintos actores: Partidos Polticos, Grupos de Inters y en las actividades electorales, con lo cual aparecen con una presencia importante en la elaboracin de polticas.

Organismos Internacionales

En la Globalizacin el Estado ya no puede concebirse como una entidad monoltica, debe ser visualizado como un sistema en permanente flujo con la red internacional, sobre l repercuten diferencialmente demandas y contradicciones del sistema internacional.

El nuevo entramado de relaciones entre pases que ha instalado la Globalizacin, ha significado que el Estado reformule su concepto de Soberana.

En la esfera de las polticas pblicas, este cambio de paradigma ha significado la aparicin de nuevos actores conformados por organismos internacionales con capacidad de incidir en la discusin, ejecucin y evaluacin en pases en vas de desarrollo.

Estos actores instalan temas en la agenda de discusin internacional en el debate de los pases que son susceptibles de ser asumidos por el gobierno para su discusin y posterior tramitacin como polticas o programas gubernamentales.

Estos Organismos utilizan como principales mecanismos para influir la capacidad tcnica- cientfica y los recursos financieros para solventar programas.

Que los gobiernos estn sumergidos en una serie de acuerdos multilaterales, reas de libre comercio, tratados de libre comercio, limita o circunscribe su accionar.

Los organismos internacionales han ayudado a colocar a la evaluacin de Polticas como un tema central en la agenda de los pases en vas de desarrollo. La evaluacin es un mecanismo, no es solo un instrumento que sirve para rendir cuentas por parte de esos pases, sino que adems, inicia y genera las condiciones para nuevos procesos de aprendizaje para sus administraciones pblicas.

A propsito de las reformas Quines hicieron que esos debates y propuestas aparecieran en un tiempo ms o menos coincidente en la regin?

Think Tanks

Estos centros formulan recomendaciones y colocan temas para la discusin en materias de polticas pblicas.

Estos centros pensantes, a travs de estudios, arrojan resultados que pasan a formar opinin pblica e insumo para el debate y conformar temas a evaluar por parte del gobierno con planes de transformarse en temas para la Agenda de Gobierno.

Hay institutos que realizan trabajos para el gobierno; centros que se dedican a investigar y publicar sobre un solo tema; institutos que estn asociados a universidades y son constituidos por profesores dedicados a la investigacin sobre polticas.

Su influencia va ms all de la asesora, buscan influir en los medios de elaboracin de la agenda poltica y, adems, en las redes temticas sobre un asunto que concita la atencin de los decisores.

La Administracin Pblica

Hacer realidad decisiones gubernamentales o implementar polticas pblicas es la actividad central del aparato burocrtico.

Sin embargo, la naturaleza de la Burocracia y su accionar es afectada en todos los sentidos por las vicisitudes producidas por la lucha intray extra-burocrtica, que a su vez es reflejo de otros enfrentamientos sociales.

La burocracia debe considerarse como otro actor poltico que est en permanente relacin con los partidos polticos y el Gobierno.

No todo el fracaso de las polticas pblicas y programas gubernamentales debe atribuirse al contenido de las polticas pblicas o al proceso de implementacin en abstracto, sino, se debe revisar que tan eficiente es el aparato burocrtico.

Medios de Comunicacin

Los medios de comunicacin son los principales constructores de espacios pblicos de discusin y que adems tienen una repercusin poltica.

Los medios de comunicacin, debido a su carcter de medios de comunicacin de masas, fijan y colocan sobre el tapete temas de discusin que se transforman en foco de atencin de la opinin pblica.

Los medios de comunicacin actan como un procesador de demandas sociales para que sean instaladas en el debate pblico.

As el espacio que se crean de inters pblico a travs de la informacin que entregan se transforma en una arena clave para que los ciudadanos discutan y vayan adoptando posturas para luego deliberar.

Elementos de las polticas pblicas

En todo el Ciclo que transitan las Polticas Pblicas hay ciertos elementos y recursos que aparecen en distintos momentos. Tanto en su diseo, como en su implantacin y evaluacin, surgen esos componentes que son utilizados por los actores, que van moldeando y definiendo la poltica pblica.

Los Problemas Pblicos

El principal motor de la accin gubernamental es la resolucin de problemas pblicos que afectan a la sociedad dentro de un sistema social que contiene un universo de problemas, muchos de los cuales resulta imposible abordar mediante acciones gubernamentales (Aguilar; 1993)

No basta que un problema sea pblico para que deba ser asumido por el gobierno. No todas las necesidades de la Sociedad involucran la intervencin del Gobierno Cmo saber qu problemas pblicos deben ser asumidos por el aparto gubernamentales?

Hay que diferenciar los problemas pblicos de los privados; en segundo lugar, distinguir entre las circunstancias que un sector de la comunidad considera un problema y las que otro sector considera un beneficio.

En trminos generales los problemas pblicos son lo que la mayora de ciudadana percibe como un problema, sin embargo, no todos los problemas son pblicos, no todos los problemas pblicos son demandas sociales y no todas las demandas sociales son tratadas por el gobierno. (Nez, 2004:6).

La informacin

La informacin ocupa un lugar clave dentro del esquema analtico para realizar proyecciones, para visualizar la efectividad de un sistema poltico.

La informacin se constituye en un insumo bsico y esencial para la discusin y toma de decisiones por parte el gobierno.

La informacin permite evaluar la naturaleza y extensin del problema que se est tratando de definir y, por otro lado, la informacin est claramente relacionada con la evaluacin de las caractersticas particulares de la situacin concreta que afecta a la poltica.

La informacin es un elemento de las polticas pblicas que permite conocer las situaciones que encierra un problema pblico, que permite ajustar las acciones que se estn implementando y, en tercer lugar, permite conocer las consecuencias de la aplicacin de la poltica pblica.

La ideologa

La ideologa es el sustrato de todas las ideas que se contienen en una decisin gubernamental, por tanto seran constructos ideales y creencias polticas que sirven como marco de referencia para la accin del gobierno.

La ideologa es un conglomerado de constructos ideales y valores que se refieren a como ordenar lo Pblico. Su funcin esencial es ser gua de los comportamientos polticos del Gobierno.

Cada grupo poltico, al momento de instalarse en el poder poltico del aparato gubernamental, provee de los lineamientos ideolgicos o principios que sern llevados a la praxis a travs de planes, programas y acciones.

El Poder Autoridad

Las polticas necesariamente implican la existencia de relaciones poder autoridad, en la cual el gobierno hace una declaracin de autoridad sobre la realidad, sobre la Administracin Pblica y sus funcionarios para que acaten el mandato gubernamental

El Poder-Autoridad es uno de los elementos centrales que el Gobierno utiliza para fundamentar su intervencin; como atributos de esta autoridad, est la capacidad de persuasin, la amenaza, u ofertas de beneficios a sectores de la sociedad. La relacin mando-obediencia, est legitimada por el principio de la dominacin.

Los recursos de las polticas pblicas

En todas las fases analticas de las Polticas Pblicas se puede observar una movilizacin, traspaso, e intercambios de recursos para que una Poltica Pblica sea transformada en realidad. Estos recursos o instrumentos son utilizados por todos los actores que estn detrs de una poltica determinada.

Los recursos en polticas pblicas son medios e instrumentos que son usados e intercambiados entre los actores.

Los recursos pueden ser: financieros, humanos, organizativos y tecnolgicos; los actores pblicos tienen como prerrogativa el uso de los recursos normativos.

Los actores que se mueven al interior de una trama de intereses y preferencias buscando influir, bloquear o activar las decisiones gubernamentales. Para ello utilizan una serie de recursos o mecanismos.

Recursos Financieros

Es indiscutible la necesidad de los recursos financieros para que la Administracin Pblica pueda materializar polticas pblicas. Estas se cien a un marco financiero que establece el propio Estado en cada ao de ejercicio presupuestario.

Recursos Organizativos y Polticos

Dentro del juego de poder que cubre todo el ciclo de las polticas, los recursos organizativos son utilizados por diferentes actores para obtener ciertos resultados. Dentro del proceso de diseo y formulacin distintos grupos de inters de la Sociedad Civil que intervienen en la discusin de una poltica pblica se organizan a fin de movilizarse para hacerse escuchar.

Los recursos Polticos pueden manifestarse en la capacidad de influir y negociar con el resto de actores que aparecen en un espacio de poltica o zona critica, estos recursos polticos se representan a travs de movilizaciones en las calles, campaas, o paralizaciones a modo de protesta.

Recursos Normativos

Una de las potestades que caracterizan al gobierno y principalmente a la administracin pblica, es el uso de normas para hacer cumplir y ejecutar las decisiones tomadas por el Gobierno.

Las normas son los mecanismos ordenadores del juego de poder que acompaa la construccin de una poltica. Estas normas cumplen entonces el rol de especificar la funcin que ocuparan cada individuo o sector en una determinada poltica.

Los recursos normativos representan el instrumento que distingue el Estado de cualquier otro actor de las polticas pblicas. As, el Estado tiene la capacidad de obligar a los dems desde su posicin soberana por que dispone de los recursos normativos (Subirats;2005)

Recursos humanos

En las distintas fases de las polticas pblicas, se requiere de un recurso humano altamente calificado para medir el impacto que generan las polticas pblicas en los sectores especficos en los cuales intervienen.

El mejoramiento del sistema de seleccin de personal, la profesionalizacin del recurso humano, una carrera funcionaria y una poltica de remuneraciones, son elementos cruciales para optimizar la gestin de las polticas.

La falta de profesionalizacin de los funcionarios pblicos de todo nivel, sumado a los mecanismos de provisin de cargos pblicos, con criterios peligrosamente partidarios, se transforman en un obstculo de una ejecucin racional y eficiente de los recursos pblicos.