En las ultimas decadas, numerosos paises de AmericaLatina han innovado sus legislaciones agrarias, par-ticularmente en 10que respecta al ~egimende propie-dad de la tierra. Steven E. Hendrix, investigador delCentro de Tenencia de la Tierra de la Universidad deWisconsinde los Estados Unidos,nos ofreceun am'ilisiscomparativo de las experiencias de modernizacionlegislativa realizadas en Peru, Honduras, Mexico yNicaragua. EI estudio va acompaiiado de recomen-daciones pertinentes para otros paises, como Bolivia,que ingresan'inpronto en una revisionde su legislacionagraria.

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Invest~gaciones y ensayos

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Centro de Tenencia de la TielTaUniversidad de Wisconsin-Madison

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Innovaciones a la legislacionagraria en America Latina

Los casos de Peru, Honduras, Mexico y Nicaragua

Steven E. Hendrix

Asociaci6n Boliviana de Iniciativas para el DesalTolloClub de Economfa Agrfcola y Sociologfa Rural

Centro de InfoITnaci6n para el DesalTollo

Bolivia, 1994

-Centro de Tenencia de la Tierra

Universidad de Wisconsin-Madison

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Innovaciones a la legislacion

agraria en America LatinaLos easos de Peru, Honduras, Mexico y Nicaragua

Steven E. Hendrix

Asociaci6n Boliviana de Iniciativas para el DesarrolloClub de Economfa Agricola y Sociologfa Rural

Centro de Inforrnaci6n para el Desarrollo

Bolivia - 1994

Presentacion

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Steven E. Hendrix

Property Law Innovation in Latin America with Recomendations

Land Tenure Center / University of Wisconsin-Madison /1993Traducci6n de Moira Bailey

La refom1a agraria ha devenido en nuestro pais. y esta parecerfa serla situaci6n de otros paises de America Latina, en dos extremos detenencia de la tierra. Por un lado el micro-fundio y, por el otro, elmacro-fundio 0 sea la reconcentraci6n de la propiedad agrfcola en pocos

propietarios. A ello se unen otros factores, como la rigidez en etmercadode la tierra para los pequefios propietarios, 10 que los inhabilita comosujetos de credito, y la extrema dificultad de introducir, de manera ma-siva, innovaciones tecnol6gicas entre los campesios, pese a existir unenorme conocimiento y avance en las ciencias agropecuarias.

El resultado es que las reformas agrarias de America Latina, im-

pulsadas por los mecanismos intemacionales y las tensiones intemas decada uno de los paises, no han resuelto su objeto principal: redistribuirla riqueza y contribuir a crear las condiciones socio-econ6micas paraque la agricultura sea uno de los motores del desarrollo econ6mico y delbienestar social.

Frente a esta realidad surgen nuevas tensiones sociales intemas y elcaso mas dramatico se presenta, en estos momentos, con los levanta-mientos de Chiapas en Mexico que demandan una nueva refom1a agraria.

En el caso boliviano, "Ia marcha por la dignidad y el territorio", quedetermin6 la dictaci6n de los decretos de excepci6n para reconocer los

derechos propietarios sobre la tierra a ciertos grupos etnicos del oriente

@Club de Economia Agricola y Sociologia Rural1994/ D.L.4-1-6-94

Esta publicaci6n es posible gracias al auspicio del Programa PL-480 en Bolivia

Producci6n: Centro de Informaci6n para el Desarrollo - cmPedro Salazar 489 (plaza Abaroa) Tel. 329644 Fax 370604Impreso en Bolivia

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y el considerable deterioro de la base de recursos naturales qu estanforzando a una migraci6n de las tieITasaltas alas tieITasbajas. creandofuertes conflictos de intereses. apuntan hacia la definici6n de nuevasfom1asde otorgar el derecho ala tieITaa miles de familiascan1pesinasyaun no campesinas.

Por ello. investigaciones de tipo comparado. como la presente deSteven Hendrix.que analizan los can1biosque se"danen algunos pafses'de America Latina aquellos que transitaron casi de fom1aparalela conBolivia en la dictaci6n y aplicaci6n de leyes de refomM agraria: sonextraordinariamente importantes para ayudamos en el debate y labUsquedade solucionesa un problemaque adquierecada dfauna urgenciamayor.

ABID. por tanto. se complace en presentar este signiticativo aporteintelectual de un investigador de la Universidad de Wisconsin. cuyapublicaci6n es posible gracias a la autorizaci6n del autor y el financia-miento del Programa PL480.

Heman Zeballos H.PRESIDENTE DlRECfORIO ABID

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No cabe duda que el tema sobre estructura agraria en Bolivia sigueen vigencia despues de 40 anos de la refom1a agraria. La evidenciaempfrica del Segundo Censo Agropecuario. realizado en 1984. nosmuestra que Bolivia tiene uno de los fndicesde concentraci6n d~ tieITasmas alto del mundo y comparable con Colombia en el an1bito lati-noamericano.

A nivel nacional. se crefa que la concentraci6nde tieITasen Boliviase daba por comparar el Altiplano con los Valles y el Oriente. Sinembargo. investigaciones recientes nos muestran que la concentraci6nde tierras es un fen6meno nacional, departamental. provincial y hastacantonal.

Existen muchas explicaciones al respecto.pem la de mayor peso es.sin duda. la faltade una modemizaci6nde las estructuras administrativasdel pafs alas demandas del campesinado.Por ejemplo. encontramos queel extinto Consejo Nacional de Reforma Agraria y el Instituto Nacionalde Colonizaci6n han distribuido tieITasen las mismas regiones creandouna duplicidad de propiedad. Asimismo. encontramos que se handistribuido extensiones mayores alas econ6micamente viables paracualquier tipo de empresariado.Agregamosa ello. que el mercado infor-mal de tierras ha permitido la acumulaci6n de capital para losespeculadores y hombres publicos de todas los gobiemos desde la pro-

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mulgaei6n de la Ley Agraria. Por Ultimo. se conace a delalle el sesgo afavor de Losespeculadores y en conlra de Loscampesinos que requierenmas de 20 hectare as en zonas con pOlencial agricola.

Todas estas experieneias. nos mueslran que la regulaei6n del Estadosobre la propiedad y la distribuei6n de factores de producci6n. como latierra, no ha seguido una modernizaei6n acor~~} Lasdemandas de Loscampesinos, del mercado exlerno e interno y del desarrollo agropecuario.'

La existeneia de una asimetria bimodal en la distribuci6n de tierras

es, por tanto, un fen6meno institucional que debe ser corregido. Muchospafses como Peru, Honduras, Nicaragua y Mexico estan tralando derectificar estas distorsiones creando un marco juridico flexible, acordecon el tiempo y sobre todo con mayor senti do de equidad.

En este sentido. el Club de Economfa AgricoLa y Soeiologfa Rural(CEASR) presenta el ensayo del senor Steven Hendrix. Su investigaci6nnos ayuda a reflexionar sobre Lacomplejidad del tema en cuesti6n. Nosmuestra los intentos de canlbio de legislaei6n agraria en varios pafseslatinoamericanos que mantienen una dualidad extrema en su eslructuraagraria. Nos muestra la preocupaci6n de los Estados latinoamericanospor encontrar solueiones a un problema complejo donde persisten muchosintereses de tipo polftico y econ6mico, y que estan creando el mayorcuello de botella de su propio desarrollo.

Conseientes de los problemas en la actualidad, el Club de EconomfaAgricola y Sociologfa Rural invita a Investigadores, Profesionales eInstituciones a presentar ensayos sobre la problematica econ6mica ysocial del agro boliviano para su difusi6n. Estamos convencidos que lainterpretaci6n de Losfen6menos sociales y econ6micos de nuestro pafsdeben ser soeializados, debatidos y corregidos a la luz de nueva evideneiaempfrica y experieneias internaeionales.

Con esta presentaei6n iniciamos la colecei6n de ensayos para elDesarrollo Rural y agradecemos al senor Steven Hendrix por su per-manente colaboraci6n al CEASR. Asimismo, extendemos nuestro

agradeeimiento al Programa PL-480 por hacer realidad esta inieiativa.

Lie. Fernando Crespo ValdiviaSecretario Ejecutivo del CEASR

Reconocimientos,.

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Preparado para la Ageneia de Desarrollo Internaeional, Bureau paraAmerica Latina, Ofieina de Desarrollo Rural, esta es una versi6nextendida de un trabajo originalmente preparado para la ConferenciaAnual de la Asoeiaei6n Interamericana Bar, que se llev6 a cabo del 19al 24 de abril de 1993 en Santiago de Chile. Steven E. Hendrix es elasesor legal sobre teneneia de la tierra de los proyectos Lac Tech y Ac-cess II del Centro de Teneneia de la Tierra, de la Facultad de Derechode la Universidadde Wisconsin.

El autor acept6 con gratitud los comentarios y sugerencias de JamesRioridan (Chemonics Internacional, proyecto Lac Tech. WashingtonD.C), Consultor Rafael Ravettino F. (Asosor del Banco MundiaI, LimaPeru), Consultora Susan Bass (Instituto de Derecho Ambiental, cambioglobal de Tenencia de la tierra, proyecto Access II, Madison, WI), Dou-glas Sothgate (IDEA, Quito, Ecuador), Carlos Camacho (IDEA, Quito,Ecuador), Consultor Rolando Eyzaguirre (Instituto Libertad yDemocracia, Lima, Peru), Consultor Julio Rend6n Cano (Tegucigalpa,Honduras), Consultora Mireya Molina (Managua, Nicaragua), DavidGibson (Departamento de Agricultura EE.UU, proyecto Lac Tech) y elConsultor Laureano del Castillo (Servicios Educativos Rurales, Lima,Peru).

Todas Las posiciones, interpretaciones, recomendaciones yconclusiones expresadas en esta publicaei6n pertenecen al autor y nonecesariamente son compartidas por las organizacionesque apoyaron Ycooperaronen su realizaci6n.

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Contenido

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I Resumen ejecutivo11

I

Glosariode tem1inos 15riI I. Introducci6n 19

I

A. PoUticas originales de reforma agraria y legislaci6nen America Latina 21

1.- Definiciones y terminos 21

2.- Funci6n social. posesi6n y tierra 22

3.- Dotaci6n y lfmites en 10sderechos de la propiedad rural 23

4.- Limites y propiedad del subsuel024

i 5.- Propiedadcolectivabajo reformasagrarias25

6.- La mujer bajo la legislaci6nde la reforma agraria 25II

B. Agendade una polfticamodema26

II. Nicaragua:leyes 85. 86 y 88 (marl.O1990)y decreto 35-91(agosto 1991)

29

A. Antecedentes 29

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I

1.-Leyes 85 y 86 29 A. Antecedentes 5530 >

2.- Ley 883.- Decreto35-91 30 B. Cobertura 56

1.-Lfmitesde tamafio 56

B. Coberturade las leyes 85. 86 Y88 y decreto 35-91. 30 2.- Alquiler 56

3.- Compra y venta de propiedad y uso apropiadoC. Implementaci6ne impacto 31 ' de la tierra

,56

1.- Los hist6ricamente desfavorecidos 312.- Comercio c inversi6n 32 C. Implementaci6n e impacto 58

3.- EI medio ambiente 33 1.- Los hist6ricamente desfavorecidos 58602.- Comercio e inversi6n

Ill. Peru: Decreto Legislativo NQ653 "Ley de Promoci6n de las 3.- EI medio ambiente 60

Inversiones en el Sector Agrario" (agoslO I. 1991) 35

VI. Comparaciones entre las cuatro jurisdicciones 63A. Antecedentes '1 35

A. Cobertura 63B. Cobertura 36

B. Implementaci6n e impacto 67

C. Implementaci6n e impacto 37 1.- Los hist6ricamente desfavorecidos 67

I. Los hist6ricamente desfavorecidos 37I

2.- Comercioe inversi6n 702. Comercioe inversi6n 39 3.- EI medio ambiente 723. EI medio ambiente 40

VII.Conclusiones y recomendacionespara el mejoramientode lasIV. Mexico:Artfculo27 de la Constituci6n(enero 3. 1992)"Ley reforrnaslegislativas 75

Agraria" y "Ley Organica de los Tribunales" (abril. 1992) 43Notas finales 79

A. Antecedentes 43 rII

B. Cobertura 45I

I

C. Implementaci6ne impacto 49

rI. Los hist6ricamente desfavorecidos 492. Comercio e inversi6n 503. EI medio ambiente 53

I

I

V. Honduras:Decreto 31-92. "Ley para la Modemizaci6n Iy el Desarrollodel Sector Agrfcola"(marzo 5. 1992)(Diario Oficial "La 9aceta". abril 6. 1992). 55

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Resumen ejecutivo

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En la mayorfade las refonnas agrariaslatinoamericanas.los gobiernoscrearon restricciones para la pertenencia rural. Muchas veces estasrestricciones controlaban el tamafiode la propiedad y la facilidad parahipotecar. asf como la herencia. venta y alquiler de la tierra e in~lusivesuponfan un mandato en relaci6n con el uso que se Ie debfa dar a latierra (agricultura). Los gobiernos tomaron estas medidas para evitar lareconsolidaci6ny el retornode los latifundios.

Mexico. Honduras. Nicaraguay Peru han cambiado radicalrnentesusantiguas legislaciones de refonna agraria desde 1990. En sfntesis, cadauno ha eliminado por 10menos algunas restricciones relacionadas conlas propiedadesen la refonna agraria.

Las leyes de refonna agraria en America Latina fueron disefiadaspara dirigir una poHticasocial. Mas especfficamente,estas leyes fueronconcebidaspara transfonnarla estructuraagrariade latifundiosa pequefiasparcelas pertenecientesa los productores.

Los programas de refonna agraria de America Latina generalmenteproveen garantfas a las tierras, pero sujetas a ciertas condiciones. Noreparten Htulosde hacienda libre de compromiso. Lo que sf proveen esalgo similar al derecho de uso (usufructo)0 una detenninada vida de lapropiedad con restricciones en la enajenaci6n. El beneficiario tiene elderecho de utilizar la tierra siempre y cuando la trabaje. Si la tierra es

12 STEVEN E. HENDRIX RESUMEN EJECUTIVO 13

abandonada (0 no ulilizada para promover una "polftica social") el ESlado

podrfa conlrolarla y poseerla. EI beneticiario generalmenle no lienederecho a hipolecarla. Algunas veees la lierra lambi<~npuede ser pasadaa los herederos a IraveS de leslamentos. aswniendo que los duei'ipssubsecuentes conlinuarfan utilizando la lierra en confom1idad con los

objelivos sociales del gobiemo.La Agencia de EE.UU. para el Desarrollo Inlemacional (USAID) ha

eSlablecido que apoyara las refom1as polflicas y econ6micas que generenempleo. que promuevan un desarrollo econ6mico soslenible 0 con finesambienlalislas y que fortalezcan la libertad polflica y el buen gobiemo.Las refom1as de Mexico, Peru y Honduras fueron disefiadas para lograreslas melas. Se espera que lengan esle efeclo en Nicaragua lambien.

Las experiencias de las cualro juridicciones examinadas sugieren quela abolici6n de reslricciones para las propiedades de la refom1a agrariadebe ser llevada a cabo con mucho cuidado. Hasla esle punlo es imposiblecuantificar el impaclo exacto que ha causado esta legislaci6n, dado quelas reformas son nuevas y su impacto continuara en las dccadas venideras.Sin embargo los efeclos plausibles son evidentes. Las necesidadesespeciales de las mujeres, los pobres y los grupos indfgenas deben sertomadas en cuenta. Mas aun,los gobiemos deberan medir las necesidadesdel sector privado en relaci6n alas necesidades de aquellos que han sidohist6ricamente desfavorecidos y alas melas que supone una polfticaan1bientalista sostenible.

La abolici6n de restricciones en la propiedad agraria es una parte16gica de la modemizaci6n econ6mica. Pero de cualquier modo. laabolici6n de las restricciones como medida Unica no garantiza progresoecon6mico. La eliminaci6n de las restricciones a la propiedad, por 10tanto, debera ser uno de los elementos de una estrategia mas amplia paralograr una revitalizaci6n econ6mica.

En sfntesis, los esfuerzos para modemizar las leyes de propiedaddeberan considerar las siguientes gufas operacionales sugeridas por lasexperiencias de Nicaragua, Peru, Mexico y Honduras.1.- Las restricciones a los derechos de hipoteca podrfan ser eliminadas.2.- En lugar de ordenar una forma de tenencia especffica, tal como la

pertenencia individual, las reformas deberan permitir que loscampesinos decidan en cual de las formas legales deben mantenersu propiedad.

3.- Los pafses podrc\n examinar la creaci6n de un derecho irrestringido

para vender 0 lransferir la tierra.4.- Los gobiemos deberan considerar el reconocimiento de la selvicultura

como uso apropiado de la lierra confom1e a una funci6n social de lamisma

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5.- Los gobiemos deberan explorar la factibilidad de otorgar derechossobre los minerales y el subsuelo a comunidades indfgenas. en cuyalierra este situada la riqueza del subsuelo.

6.- Los gobiemos deberan identificar areas de monitoreo y evaluar elimpacto de la modemizaci6n legislativa. observando muy espe-cialmente aquellos que han sido hist6rican1ente desfavorecidos, elcomercio, la inversi6n y el medio ambiente.

Glosario de terminos

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Posesi6n adversa.- Este es un medio de adquirir tftulo completo sobrela tierra. en oposici6n a los demas. incluyendoal propietario. a traves deciertos actos durante un perfodode tiempo ininterrumpido. La mayorfade las juridicciones exigen que la posesi6n sea actual. visible. abierta.notoria. hostil. bajo reclamo de derecho. definida. continua. exclusiva.etc. El prop6sito de estos requisitos es poner en claro que esta posesi6nno esta subordinada a los reclamosde otros:

Tierra baldia.- Es una tierra rural que no tiene duefio y que tampocopertenece a un ejido. Esta tierra puede ser vendida 0 asignada por elgobiemo alas municipalidades. en cuyo momento se convierte en unejido.

Catastro.- Este termino originalmente significaba inventario deimpuestos y caIculo de la propiedad real. Recientementeel termino hasido extendido para incluir un registro fisico de parcelas de tierra paramUltiplesusos. Los terminos "catastro multiprop6sito" y "sistema deinformaci6nde tierra multiprop6sito"se intercambiancon facilidad. peronunca por un mismo autor.

Propiedades determinables.- Este derecho de posesi6n existe siempre