gobierno de chile ministerio de transporte y telecomunicaciones subsecretaria de...

GOBIERNO DE CHILE

MINISTERIO DE TRANSPORTE Y TELECOMUNICACIONES SUBSECRETARIA DE TRANSPORTE

ESTUDIO

““AANNÁÁLLIISSIISS DDEELL TTRRAANNSSPPOORRTTEE RRUURRAALL EE IINNTTEERRUURRBBAANNOO””

INFORME FINAL

OCTUBRE DE 2006

Consultores de Ingeniería de Proyectos y Estudios Limitada Praga 534 Providencia Santiago Chile [email protected] Fonos (56-2) 269 5797 (56-2) 269 6357 (56-2) 269 1049 Fax (56-2) 223 5828

ESTUDIO “ANÁLISIS DEL TRANSPORTE RURAL E INTERURBANO” MINISTERIO DE TRANSPORTES Y TELECOMUNICACIONES – SUBSECRETARÍA DE TRANSPORTES

CIPRES INGENIERÍA LTDA INFORME FINAL

I N D I C E INFORME FINAL

“ANÁLISIS DEL TRANSPORTE RURAL E INTERURBANO"

1 INTRODUCCIÓN.......................................................................................................1-1 1.1 PRESENTACIÓN ...............................................................................................1-1 1.2 OBJETIVOS DEL ESTUDIO.................................................................................1-1 1.3 ESTRUCTURA DEL INFORME .............................................................................1-2

2 ENFOQUE METODOLÓGICO ..................................................................................2-1 2.1 PLANTEAMIENTO METODOLÓGICO GENERAL....................................................2-1 2.2 TAREAS Y ACTIVIDADES...................................................................................2-2

3 RECOLECCIÓN DE ANTECEDENTES DE TRANSPORTE ....................................3-1 3.1 REVISIÓN DE ESTUDIOS EXISTENTES................................................................3-1 3.1.1 Diagnóstico de una Metodología de Identificación de Zonas Aisladas para

el Otorgamiento de Subsidios de Transporte.................................................3-1 3.1.2 Análisis Implementación Programa de asesoría de Transporte Terrestre,

VI Etapa .........................................................................................................3-5 3.1.3 Encuesta Origen Destino de Pasajeros y Carga Macrozona Centro Norte

III Etapa..........................................................................................................3-7 3.1.4 Estudio Análisis y Modernización del Transporte Público, VI Etapa..............3-8 3.1.5 "Análisis Implementación Programa de Asesoría de Transporte Terrestre,

VI Etapa". .......................................................................................................3-9 3.2 RECOLECCIÓN DE ESTADÍSTICAS DEL TRANSPORTE PÚBLICO.........................3-12 3.2.1 Instituto Nacional de Estadísticas (INE).......................................................3-12 3.2.2 Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones ........................................3-15 3.2.3 Otras Fuentes ..............................................................................................3-18 3.3 RECOPILACIÓN DE INFORMACIÓN DE CATASTROS DE TERMINALES .................3-23

4 MARCO INSTITUCIONAL PUBLICO .......................................................................4-1 4.1 ASPECTOS CONCEPTUALES.....................................................................4-1 4.2 REVISIÓN DE EXPERIENCIA INTERNACIONAL ........................................4-3 4.2.1 Forma Organizacional....................................................................................4-3 4.2.2 Políticas Públicas ...........................................................................................4-4 4.3 ORGANIZACIONES ......................................................................................4-8 4.4 REVISIÓN DE NORMATIVA VIGENTE .......................................................4-12 4.4.1 Aspectos Generales.....................................................................................4-12 4.4.2 Análisis Legal ...............................................................................................4-16 4.4.3 Aspectos Destacados ..................................................................................4-26 4.5 REVISIÓN NACIONAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS ...................................4-28 4.5.1 Plan de Transporte Interurbano ...................................................................4-28 4.5.2 Programas....................................................................................................4-29 4.5.3 Orientaciones ...............................................................................................4-30



5 MARCO INSTITUCIONAL PRIVADO .......................................................................5-1 5.1 INTRODUCCIÓN ................................................................................................5-1 5.2 RESULTADOS DEL LEVANTAMIENTO DE INFORMACIÓN ......................................5-1 5.2.1 Encuestas a Usuarios de Transporte Público ................................................5-1 5.2.2 Entrevistas a Operadores Formales ..............................................................5-3 5.2.3 Entrevistas a Operadores Informales.............................................................5-8 5.2.4 Entrevistas a Directores de Tránsito ............................................................5-10

6 ESTRUCTURA DE COSTO E INGRESOS...............................................................6-1 6.1 DEFINICIÓN DE TIPOLOGÍAS DE EMPRESA.........................................................6-1 6.1.1 Buses Interurbanos ........................................................................................6-2 6.1.2 Buses Rurales................................................................................................6-5 6.1.3 Taxicolectivos Rurales ...................................................................................6-7 6.2 DEFINICIÓN DE COMPONENTES DE LA ESTRUCTURA DE COSTOS.......................6-9 6.2.1 Gastos de Administración ............................................................................6-10 6.2.2 Gastos de Terminales ..................................................................................6-11 6.2.3 Gastos Asociados a la Adquisición de Vehículos ........................................6-12 6.2.4 Gastos Asociados a la Operación de los Vehículos ....................................6-13 6.2.5 Gastos Asociados a la Conducción de vehículos (Mano de Obra).............6-14 6.2.6 Impuestos, Patentes y Seguros ...................................................................6-14 6.3 DEFINICIÓN ANALÍTICA DE LA ESTRUCTURA DE COSTOS.................................6-15 6.3.1 Definición de variables y parámetros ...........................................................6-15 6.3.2 Definición de la función producción .............................................................6-18 6.3.3 Costos de Corto Plazo .................................................................................6-21 6.3.4 Costos de Largo Plazo.................................................................................6-22 6.4 ESTIMACIÓN DE LA FUNCIÓN DE COSTOS .......................................................6-22 6.4.1 Antecedentes empleados para la estimación de parámetros ......................6-22 6.4.2 Estimación de las componentes del Costo ..................................................6-23 6.4.3 Estructura de Ingresos .................................................................................6-23

7 DIAGNÓSTICO .........................................................................................................7-1 7.1 DIAGNOSTICO OPERATIVO ...................................................................................7-1 7.1.1 Operadores Formales.....................................................................................7-2 7.1.2 Operadores Informales ...................................................................................7-7 7.1.3 Terminales ......................................................................................................7-8 7.1.4 Usuarios del Transporte Público...................................................................7-14 7.2 DIAGNÓSTICO REGULATORIO (APLICABILIDAD DE LA NORMATIVA)......................7-23 7.2.1 Efectividad de la Normativa ..........................................................................7-23 7.2.2 Capacidad de Implementación .....................................................................7-26 7.2.3 Aceptabilidad de la Normativa ......................................................................7-28 7.2.4 Conclusiones Generales sobre Aspectos Regulatorios................................7-29 7.3 DIAGNOSTICO ORGANIZACIONAL........................................................................7-31 7.4 DIAGNOSTICO DE SOSTENIBILIDAD .....................................................................7-32 7.4.1 Aspectos Sociales ........................................................................................7-33 7.4.2 Aspectos Ambientales ..................................................................................7-34 7.4.3 Aspectos Económicos ..................................................................................7-35



8 PROPUESTAS DE INTERVENCIÓN........................................................................8-1 8.1 DEFINICIÓN DE OBJETIVOS DE TRANSPORTE SOSTENIBLE ....................8-1 8.1.1 Aspectos Generales .......................................................................................8-1 8.1.2 Objetivos Específicos para un Transporte Rural e Interurbano Sostenible ....8-3

a) Seguridad ..................................................................................................8-3 b) Equidad intrageneracional.........................................................................8-3 c) Minimización de impactos ambientales .....................................................8-4 d) Transparencia y Responsabilización.........................................................8-4 e) Eficiencia económica.................................................................................8-4

8.2 AMBITOS DE INTERVENCIÓN.........................................................................8-4 8.2.1 Tipos de Intervención sustentadas en el estudio............................................8-5

a) Modificaciones a la definición de los servicios de transporte rural e interurbano .....................................................................................................8-5 b) Modificaciones al Registro Nacional de Servicios de Transporte Público de Pasajeros. ......................................................................................................8-5 c) Establecimiento de sistemas de información ............................................8-5 d) Mecanismos para enfrentar prácticas anticompetitivas.............................8-6 e) Mejoramiento de los sistemas de seguimiento y fiscalización. .................8-6 f) Establecimiento de estándares mínimos nacionales en ciertos componentes clave de la calidad. ..................................................................8-6 g) Regulación a las empresas de terminales.................................................8-6 h) Ajustes de operación dentro de la tipología existente ...............................8-6 i) Estandarización de las licitaciones de servicios........................................8-6

8.2.2 Ámbitos de Propuestas que requieren de análisis complementarios .............8-7 a) Tarificación ................................................................................................8-7 b) Establecimiento de un sistema integrado de tte. rural e interurbano. .......8-7

8.3 MEDIDAS PROPUESTAS........................................................................................8-7 8.4 RESUMEN ..........................................................................................................8-24 8.5 IMPLICANCIAS DE LAS MEDIDAS PROPUESTAS ...................................................8-26

ESTUDIO “ANÁLISIS DEL TRANSPORTE RURAL E INTERURBANO” 1-1 MINISTERIO DE TRANSPORTES Y TELECOMUNICACIONES – SUBSECRETARÍA DE TRANSPORTES


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1.1 PRESENTACIÓN

El presente documento corresponde al Informe Final del estudio denominado "Análisis del Transporte Rural e Interurbano "; el cual ha sido convocado a licitación pública por la Subsecretaría de Transportes, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones y adjudicado a la firma consultora Cipres Ingeniería Ltda.

1.2 OBJETIVOS DEL ESTUDIO

Considerando la importancia del transporte público rural e interurbano para la población y desde el punto de vista económico, el presente estudio se orienta a desarrollar una proposición de regulación que promueva el desarrollo de un transporte rural e interurbano sostenible; tanto en los aspectos económicos y financieros, como en los aspectos sociales y distributivos, y en los aspectos ambientales.

Esto implica poder enfrentar los posibles conflictos entre los distintos tipos de sostenibilidad y potenciar aquellos aspectos que aprovechen la complementariedad entre ellos. Así, por ejemplo, en el proceso de establecer niveles de exigencia equivalentes entre los distintos modos (que actúan sobre la eficiencia económica y por ello sobre la sostenibilidad económica) pueden producirse impactos complementarios sobre la sostenibilidad ambiental (como menores emisiones) y social (menores accidentes). Sin embargo, también podría afectarse negativamente algún aspecto (socialmente, se podría afectar si, por ejemplo, se redujeran las frecuencias para ciertas localidades, aunque el sistema en su conjunto fuera más eficiente).

En función de lo anterior, se han incorporado tres criterios principales:

• Un enfoque desagregado de recolección de datos que incluye variadas perspectivas, para permitir elaborar bases de datos y sistemas de gestión de información completos, que impongan el mínimo de restricciones a priori a los antecedentes.

• Un equipo multidisciplinario de profesionales que permita enfrentar adecuadamente los diversos aspectos del problema, teniendo como eje en un análisis de ingeniería de transporte acabado y como soporte central al análisis económico de sostenibilidad.

• Una perspectiva institucional, que permita considerar el sistema de transporte interurbano y rural como dependiente de instituciones (en su sentido amplio1, el cual incluye ⎯esencialmente⎯ a las organizaciones públicas y privadas, a las políticas públicas y privadas, y a la legislación) que se encuentran relacionadas con condiciones estructurales (en particular demografía y geografía, pero también las tecnologías y la infraestructura) y sujeto de diversas formas posibles de organización eficaces y eficientes en función de dichas condiciones estructurales y de los objetivos de la sociedad.

De acuerdo a los términos de referencia, el estudio considera tres objetivos generales, que son:

• Realizar un completo análisis de la operación de los servicios de transporte público rural e interurbano que operan a lo largo del país. Este análisis deberá tomar en cuenta la importancia desde el punto de vista de impacto económico.

• Proponer medidas de regulación para estos servicios que eviten la competencia desleal ente los operadores de un mismo modo y que establezcan niveles de exigencia equivalentes entre los distintos modos.

1 En este contexto, instituciones son las reglas humanas que inciden sobre las interacciones humanas, incluyendo las instituciones formales, las informales y las organizaciones que participan en estas reglas.



• Determinar acciones para mejorar el nivel del servicio y el nivel de información que se entrega a los usuarios.

Asimismo, se identifica cinco objetivos específicos:

• Analizar las distorsiones a la competencia entre los distintos modos de transporte rural e interurbano (buses, minibuses y taxis colectivos).

• Analizar posibles prácticas monopólicas en el mercado del transporte de pasajeros y desarrollar instrumentos de detección y control de éstas.

• Desarrollar una estrategia para incentivar un mayor grado de empresarización especialmente en el sector rural.

• Analizar los regímenes tributarios.

• Proponer modificaciones al marco regulatorio vigente de transporte no urbano.

1.3 ESTRUCTURA DEL INFORME

El informe ha sido estructurado en ocho capítulos de los cuales el primero corresponde a la presente introducción.

El capitulo dos se presenta el enfoque metodológico que se adoptó en este estudio

El tercer capítulo considera la recopilación de los antecedentes de estadística del transporte público, así como también se incluye una revisión de los estudios existentes que son relevantes para el desarrollo del presente estudio.

El capitulo cuatro presenta la revisión y estudio del marco institucional público.

En el capítulo cinco se presenta los resultados de la recolección de antecedentes relevantes de los operadores y usuarios del sistema de transporte rural e interurbano.

El capitulo seis presenta la estimación de funciones de costo y la determinación de la estructura de ingresos para las distintas tipologías de servicios.

El capitulo siete presenta un diagnóstico del sector, entendido como una visión global de la naturaleza y magnitud de los problemas que afectan a los servicios de transporte público rural e interurbano.

Finalmente el capitulo ocho se presenta un detalle de las propuestas de cambio al marco regulatorio y de políticas del sector del transporte rural e interurbano.


CIPRES INGENIERÍA LTDA. INFORME FINAL

777 DDDIIIAAAGGGNNNÓÓÓSSSTTTIIICCCOOO

El presente capítulo tiene como propósito establecer un diagnóstico del sector (entendido como una visión global de la naturaleza y magnitud de los problemas que afectan a los servicios de transporte público rural e interurbano) articulando tres perspectivas de distintos alcances.

La primera perspectiva se asocia con un diagnóstico operativo, que intenta determinar los problemas de “funcionamiento” del mercado. Para determinar estos problemas se presentan, por separado, los enfoques de los diversos actores y componentes, y se contrasta su funcionamiento efectivo con el “esperado”. La segunda perspectiva es la de un diagnóstico regulatorio, referido al "marco regulador" ⎯normativo⎯ que se relaciona con el funcionamiento del mercado. Esta perspectiva entrega una visión sobre la relación entre los resultados esperados de la normativa actual y sus resultados reales. En tercer lugar se presenta un diagnóstico desde el punto de vista organizacional, destacando el rol que cumple el sector público y su efectividad.

Finalmente, la perspectiva más amplia comprende un diagnóstico de sostenibilidad del sistema, entendido como una visión de la diferencia entre la evolución actual del sector y un marco general de lo que sería una “ruta sostenible”. Se debe notar que la definición de la “ruta sostenible” no parte de objetivos específicos precisos, sino que simplemente intenta contrastar el sentido de la evolución con un criterio muy general de equidad intra e intergeneracional. Este diagnóstico se encuentra desglosado en los tres componentes definidos normalmente para la sostenibilidad (economía, medio ambiente y relaciones sociales) manteniendo como criterio resaltar las diferencias que son significativas para la sociedad en su conjunto. A partir de esta parte del diagnóstico, se aportarán algunos lineamientos básicos de los objetivos específicos de sostenibilidad para este sector.

El diagnóstico se basa tanto en los antecedentes secundarios obtenidos, como en la información primaria y en las entrevistas realizadas. Cada componente del diagnóstico parte por una descripción general de la situación actual y luego aplica elementos de análisis.

Las perspectivas se presentan a continuación. El diagnóstico está compuesto por un conjunto bastante desagregado de enfoques distintos y sobre distintos ámbitos del transporte rural e interurbano. La definición de objetivos específicos en el capítulo de objetivos de sostenibilidad, permitirá aglutinar estas miradas para efectos de una posterior proposición de ajustes en política, organizaciones o en la regulación.

7.1 DIAGNÓSTICO OPERATIVO

El levantamiento de información respecto de la operación del sistema de transporte público rural e interurbano permite realizar un análisis crítico de la organización industrial y del funcionamiento operacional del sector en aspectos tales como la oferta de transporte, las características de la demanda y la estructura organizacional de los operadores.

Este análisis comprende el diagnóstico operativo de las organizaciones formales de operadores (las empresas de transportes), de los operadores informales individuales, y de los terminales (analizadas como empresas1). Así mismo, incorpora el diagnóstico desde el punto de vista de los usuarios.

1 Implica mirar a los terminales como unidades independientes productoras de servicios.



7.1.1 OPERADORES FORMALES

Los antecedentes provenientes del Registro Nacional de Servicios de Transporte Público de Pasajeros, en adelante Registro, permiten conocer el universo de empresas de transporte público rural e interurbano en el país, la cantidad de servicios ofrecidos, el tamaño de flota y características generales de los vehículos, lo que permite tener una visión general de la operación de los servicios formales en el sector rural e interurbano.

En términos generales durante el año 2005, operó en el país un total aproximado de 3.006 empresas de transporte público rural e interurbano en el país, con un total de 16.621 vehículos.

Los antecedentes indican que un 73% de las empresas corresponden a buses rurales, las que agrupan un total de 7.145 buses correspondientes a un 43% del total de vehículos del Registro, lo que significa una flota media de 3,3 buses por empresa.

Las empresas de taxicolectivos corresponden a un 20% del total de empresas de transporte público rural e interurbano, agrupando a 4.856 vehículos, lo que indica un tamaño medio de empresa de 8,2 automóviles.

Por su parte, las empresas de buses interurbanos corresponden a un 7% del total de empresas que agrupan 4.620 buses, lo que significa una flota media de 21 buses por empresa.

CUADRO Nº 7.1-1

PARTICIPACIÓN DE EMPRESAS DE TRANSPORTE PÚBLICO RURAL E INTERURBANO A NIVEL REGIONAL Región Bus Interurbano Bus Rural Taxicolectivo

Número de Empresas

Número de Vehículos

Número de Empresas


Número de Empresas


I 33 155 187 199 91 270 II 9 166 16 68 5 95 III - - - - 3 50 IV 21 147 178 406 194 554 V 1 1 10 49 20 250 VI - - 13 305 - - VII 11 11 256 256 88 88 VIII 21 180 387 1650 14 210 IX 19 128 278 918 0 29 X 24 244 626 1426 97 186 XI 3 5 145 273 1 1 XII 12 72 70 96 1 1 RM 66 3511 30 1499 77 3152

Total 220 4620 2196 7145 591 4857 Fuente: Registro Nacional de Servicios de Transporte Público de Pasajeros, Año 2005

FIGURA N° 7.1-1

PARTICIPACIÓN DE LAS DISTINTAS EMPRESAS DE TRANSPORTE PÚBLICO EN EL PAÍS PORCENTAJE DE EMPRESAS PORCENTAJE DE VEHÍCULOS

Taxicolectivo29%

Bus Interurbano

28%

Bus Rural43%

Bus Interurbano Bus Rural Taxicolectivo

Bus Interurbano

7%

Bus Rural73%

Taxicolectivo20%

Bus Interurbano Bus Rural Taxicolectivo

Fuente: Registro Nacional de Servicios de Transporte Público de Pasajeros, Año 2005



Claramente las empresas de buses interurbanos poseen una estructura empresarial más definida que las de buses rurales y taxicolectivos, lo que se traduce en el mayor tamaño de las empresas. El servicio rural cubre un número importante de destinos de corta distancia, lo que facilita la operación para empresas pequeñas o de monopropietarios. En contraste el transporte interurbano, requiere recorrer grandes distancias con una flota bastante mayor que la de servicios de corta distancia, lo cual requiere de inversiones bastante mayores.

El servicio rural está orientado a un mercado doméstico de corta distancia donde el equipamiento requerido para los vehículos es de menor estándar que en servicios interurbanos. Las menores distancias del servicio rural permiten una mayor frecuencia y hacen que los servicios de taxicolectivos rurales sean rentables. No así en el caso de servicios interurbanos, donde prácticamente no existen taxicolectivos. De acuerdo al Registro sólo se identifica este tipo de servicio en las regiones I y II, principalmente en los recorridos entre Arica e Iquique.

CUADRO Nº 7.1-2

TAXICOLECTIVOS SEGÚN TIPO DE SERVICIO Región Servicio Total

Interurbano Rural I 7 263 270 II 1 95 96 III 0 50 50 IV 0 554 554 V 0 250 250 VI - - - VII 0 88 88 VIII 0 210 210 IX 0 29 29 X 0 186 186 XI 0 1 1 XII 0 1 1 RM 0 3152 3152

Fuente: Registro Nacional de Servicios de Transporte Público de Pasajeros, Año 2005 Nota: La base de datos consultada no presenta información de servicios de taxicolectivos en la VI Región

Es posible observar formas de funcionamiento altamente variables y una diversidad de formas de organización que dependen de manera fundamental de la demanda que enfrentan.

Los operadores de servicios de buses interurbanos se encuentran fuertemente concentrados en la Región Metropolitana agrupando un 76% de los buses interurbanos del país. Esto es natural si se considera que la mayor parte de los viajes interurbanos tiene como origen o destino el Gran Santiago, lo que incentiva la localización de las empresas en la Región Metropolitana de manera tal de contar con un servicio desde Santiago a diversas localidades del país.

Algo similar sucede con las empresas de taxicolectivos, las que se concentran en la Región Metropolitana (cerca del 65%). En este caso la concentración de taxicolectivos se debe a la gran demanda rural y suburbana del Gran Santiago. La gran oferta de comercio, servicios públicos y de trabajo de la ciudad, sumado al crecimiento en expansión de la ciudad que genera comunas dormitorio, motiva la necesidad de contar con una fuerte red servicios rurales y suburbanos, de manera tal de conectar comunas rurales (tales como Colina, Peñaflor y Calera de Tango, por mencionar algunas) con el centro de la ciudad.



FIGURA N° 7.1-2 DISTRIBUCIÓN DE EMPRESAS DE TRANSPORTE PÚBLICO RURAL E INTERURBANO EN EL PAÍS

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII RM

Bus Interurbano Bus Rural Taxi Colectivo

Consistente con esta concentración del número de buses en la Región Metropolitana, el tamaño medio de empresas es bastante superior al del resto del país, lo cual se debe naturalmente a la posibilidad de agrupar un número importante de destinos. El único caso en que se observa un tamaño medio más elevado en el resto del país corresponde a la sexta región, donde se realizó recientemente la licitación de recorridos rurales, la que afectó directamente la estructura de la industria en dicha zona.

CUADRO Nº 7.1-3

FLOTA MEDIA POR EMPRESA A NIVEL REGIONAL Región Bus Bus Taxicolectivo

Interurbano Rural Rural I 4,7 1,1 3,0 II 18,4 4,3 19,0 III - - 16,7 IV 7,0 2,3 2,9 V 1,0 4,9 12,5 VI - 23,5 - VII 1,0 1,0 1,0 VIII 8,6 4,3 15,0 IX 6,7 3,3 2,0 X 10,2 2,3 1,9 XI 1,7 1,9 1,0 XII 6,0 1,4 1,0 RM 53,2 50,0 40,9

Total 21,0 3,3 8,2 Fuente: Registro Nacional de Servicios de Transporte Público de Pasajeros, Año 2005

En relación con la edad del parque vehicular que presta servicios rurales e interurbanos, se puede apreciar una edad media de 7,1 años para servicios de buses interurbanos, 9,5 para servicios de buses rurales y 6,7 para servicios de taxicolectivos.



CUADRO Nº 7.1-4 EDAD MEDIA Y MÁXIMA DE LOS VEHÍCULOS A NIVEL REGIONAL Región Bus Interurbano Bus Rural Taxi Colectivo

Media Máxima Media Máxima Media Máxima I 8.6 21 11.6 23 10.3 19 II 11.2 21 10.3 21 9.3 13 III - - 11.4 22 6.5 14 IV 11.0 11 7.6 21 6.6 15 V 9.7 18 11.0 24 6.5 15 VI 10.2 31 11.8 23 7.9 17 VII 8.0 23 10.8 23 8.8 16 VIII 7.5 22 10.4 32 7.0 15 IX 9.9 20 11.2 28 8.5 14 X 6.1 17 9.8 21 6.7 15 XI 15.0 19 7.7 21 - - XII 9.7 22 14.2 23 - - RM 6.3 18 3.4 14 5.0 11

Total 7.1 31 9.5 32 6.6 19 Fuente: Registro Nacional de Servicios de Transporte Público de Pasajeros, Año 2005

FIGURA N° 7.1-3

DISTRIBUCIÓN DE LA EDAD MEDIA DE LOS VEHÍCULOS DE TRANSPORTE PÚBLICO RURAL E INTERURBANO EN EL PAÍS

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

16.0

I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII RM

Bus Interurbano Bus Rural Taxi Colectivo Rural


La distribución de la edad de las máquinas es consistente con el tipo de servicio prestado, donde los buses interurbanos poseen una calidad de servicio claramente superior a la de las empresas de buses rurales.

De la misma manera, la distribución concuerda con la normativa vigente, la que restringe la edad de acuerdo con lo señalado en el siguiente cuadro. Sólo en algunos casos se han observado edades superiores a los límites establecidos, sin embargo corresponden casos aislados.

CUADRO Nº 7.1-5

EDADES MÁXIMAS PERMITIDAS A LOS VEHÍCULOS DE TRANSPORTE DE PASAJEROS Tipo de Vehículo Servicio Edad Máxima

Con origen y destino en la Provincia de Santiago y Comunas de San

Bernardo y Puente Alto 12 años

Con origen o destino en la Región Metropolitana o cuyo itinerario

comprenda cualquier ciudad de dicha región

18 años Bus y Taxibus

Resto del País 23 años Vehículos inscritos en el Registro de la

Región Metropolitana 12 años Taxicolectivos Vehículos inscritos en otras regiones 15 años

Fuente: D.S. N° 212/92



De esta manera, los vehículos que han sido registrados en la Región Metropolitana, tienen una edad media y máxima bastante inferior a la de otras regiones. Destaca en este caso la edad media de buses rurales, de 3 años en la Región Metropolitana, y de 14 años en la XII Región.

En el marco del estudio se realizaron entrevistas a 96 operadores formales orientadas a analizar sus estructuras de costos y características generales. Si bien el tamaño de muestra es relativamente pequeño considerando el tamaño del mercado y la gran variabilidad entre las empresas, las entrevistas permiten obtener indicadores globales de la operación del sistema.

En el cuadro siguiente se presentan los valores medios obtenidos para la distancia recorrida, longitudes medias y frecuencias mensuales ofrecidas por los distintos servicios. Se debe mencionar que no fue posible obtener antecedentes asociados a las empresas grandes de buses interurbanos, por lo que no se adjuntan dichos antecedentes.

CUADRO Nº 7.1-6

CARACTERÍSTICAS OPERACIONALES MEDIAS DEL SECTOR Tipo Vehículo Tipo de empresa Tamaño de Flota Distancia Longitud Salidas

Desde Hasta Recorrida Promedio Mensuales (veh) (veh) (km/mes-veh) (km) (veh/mes)

Bus Interurbano Pequeña 1 10 27.155 435 62 Mediana 11 200 20.225 434 47 Pequeña 1 1 5.728 71 80

Bus Rural Mediana 2 30 11.371 79 144 Grande 31 400 10.231 103 100 Pequeña 1 1 4.760 17 280

Taxicolectivos Mediana 2 30 11.232 44 255 Grande 31 400 8.016 46 173

Fuente: Entrevista a Empresas Formales

En términos generales se puede apreciar una cierta correspondencia entre el tipo de servicio ofrecido y los tamaños de las empresas.

Consistentemente, los servicios de buses interurbanos presentan las mayores longitudes de recorrido, con frecuencias relativamente moderadas. No obstante son las que presentan la mayor distancia total recorrida mensualmente.

Destaca la alta frecuencia de los servicios de taxicolectivos, lo que es consistente con una distancia promedio relativamente baja.

En el caso de los servicios de buses rurales se pueden apreciar recorridos totales similares a los de taxicolectivos, sin embargo, las longitudes de recorridos son casi el doble de taxicolectivos.

En términos de la estructura industrial es posible observar una concentración de las empresas de buses interurbanos en torno a dos grandes empresas (Pullman y Tur Bus), sin que sea visible la consolidación de otras empresas importantes. Por lo tanto, se presume la existencia de dos empresas dominantes en las principales rutas nacionales con un borde competitivo compuesto de empresas muy diversas en cuanto a tamaño y tipo de operación.

Adicionalmente, aunque no es posible precisar el alcance del fenómeno por la ausencia de información apropiada, los antecedentes recopilados apuntan a un incremento de relaciones de propiedad de las grandes sociedades con otras más pequeñas2. Con ello se confirmaría una participación mayoritaria de dos “corporaciones” principales, distribuidas en distintas empresas que mantendrían una segmentación de mercado en función del nivel de ingresos del público

2 Un caso como el de la empresa Tur Bus con la empresa JAC es un tipo de relación de propiedad más tradicional, pero

además se ha señalado la existencia de relaciones entre pequeños empresarios que ponen sus máquinas en operación bajo un “paraguas” corporativo.



objetivo. Estas corporaciones incorporan empresas de carga que complementan sus actividades de transporte de pasajeros y carga complementaria3.

Por otra parte, estas empresas parecen operar cumpliendo con buenos estándares de seguridad y calidad, si bien en este último aspecto hay una segmentación importante en función del público objetivo. Aún cuando esta segmentación abre la opción teórica de mejorar la calidad, no es evidente que esto sea posible dentro del marco de restricción presupuestaria actual de una parte importante de los usuarios (considerando en particular que los niveles de ingreso son, en efecto, el sustento de la discriminación). El ámbito de mayor debate sobre la calidad se encuentra en los horarios de trabajo de los conductores.

Un elemento complejo relacionado con la carga, es el uso de carros de arrastre por parte de los buses interurbanos. Se carece de información precisa sobre la importancia de esta práctica, pero podría llevar a problemas de seguridad, considerando en particular que no hay normativa específica4. Además, debe considerarse que el objetivo central del transporte público de pasajeros es el transporte de personas, no de carga; por lo tanto, cualquier evaluación de formas de transporte de carga debe considerar en primer lugar el efecto sobre el transporte de los pasajeros. Al no haber una separación clara entre ambas actividades, se abre también el espacio para competencia desleal.

En el transporte rural, se observa una variedad de situaciones, desde la concentración hasta la atomización. Las diferentes formas de organización terminan en diversos resultados en función de las condiciones geográficas y del marco institucional. Es decir, el impacto de la atomización depende del contexto. El problema central es que una atomización de los servicios dificulta la coordinación de sus acciones: esto puede implicar conflictos difíciles de resolver.

Por ejemplo, en algunas zonas la atomización ha llevado a problemas severos de competencia desleal (por ejemplo, en la región de Los Lagos) y en otros ha permitido servir áreas de baja demanda que quedaban tradicionalmente fuera de los sistemas (región del Libertador). Sin embargo, en este último caso, parte de los efectos positivos se han producido en el contexto de la desviación de vehículos de baja calidad desde sectores recientemente regulados (caso de Rancagua) hacia estos sectores con bajo servicio.

Es posible observar una cierta incertidumbre sectorial por efecto de los cambios que se están llevando a cabo, en particular por las licitaciones de servicios que afectan al transporte rural e interurbano y por la falta de definiciones en materia de terminales.

7.1.2 OPERADORES INFORMALES

El estudio consideró una búsqueda de operadores informales para su caracterización, lo que involucró la realización de entrevistas a operadores formales, usuarios del sistema y directores del tránsito. Este análisis permitió detectar operadores informales en prácticamente todas las regiones del país, con la sola excepción de la III Región.

Identificados los operadores informales se realizaron las gestiones de manera tal que accedieran a ser entrevistados. Considerando la desconfianza natural de estos operadores y el temor a una posible fiscalización, sólo se pudo obtener un total de 14 entrevistas, las que si bien no permiten

3 La ausencia de información pública o de encuestas detalladas sobre este aspecto de las actividades de las grandes

empresas impide precisar cuantitativamente el problema. Un accidente de carretera ocurrido recientemente (7 de abril del 2006), fue protagonizado por un vehículo de la empresa Tur Bus, que transitaba con un carro de arrastre desde Santiago con destino a Puerto Montt. Este hecho abriría una oportunidad para estudiar la implicancia sobre la seguridad que puede asociarse con la utilización de carros de arrastre. No es posible obtener antecedentes precisos sobre la capacitación del chofer y el tipo de licencia que portaba, pero el tema de la formación se debe considerar dentro de las posibles causas o factores coadyuvantes.

4 Esta opción de transporte de carga se puede vincular con las restricciones existentes al peso por eje; no obstante, que esto resulte del aprovechamiento eficiente, desde el punto de vista del operador, de una distribución de peso regida por la regulación no impide que sus condiciones de seguridad sean consideradas.



expandir resultados a nivel nacional, permiten obtener una visión general de la problemática de este sector.

En términos generales se puede distinguir tres casos de operadores informales: las actividades de operadores con vehículos propios que cumplen funciones en sectores sin servicio suficiente (áreas rurales de poca demanda), los operadores que surgen para cubrir un exceso de demanda en áreas “bien servidas” durante períodos específicos del año y operadores que funcionan permanentemente para satisfacer la demanda pero que no formalizan su actividad.

En el primer caso, puede tratarse de vehículos cuya función principal es el uso particular, en el segundo y tercer caso se trata probablemente de vehículos que se orientan principalmente al transporte privado como actividad principal.

En términos generales la actividad se realiza principalmente por una necesidad económica de los operadores, más que por ser una actividad altamente rentable. Por su parte, los usuarios utilizan estos servicios por el bajo precio que ofrecen en sus servicios y porque alcanza algunos recorridos y horarios no cubiertos por los operadores formales. La principal forma de contactar a los pasajeros es mantener un lugar fijo de salidas por lo que los usuarios conocen estos lugares. Una alternativa es realizar recorridos servidos por operadores formales y recoger pasajeros en el camino.

No es claro su comportamiento en seguida, pues están sometidos a situaciones distintas. Además una competencia desleal para los operadores establecidos, aunque esto puede ser un problema menor. Los operadores no formalizan esta actividad principalmente por las exigencias que trae consigo la legalización del servicio (en términos de la exigencia sobre los vehículos) y porque al ser una actividad esporádica, los operadores informales no consideran conveniente su formalización.

Si bien los operadores formales señalan el problema de la informalidad como algo de gran importancia, un porcentaje menor de los operadores informales indican que existen problemas de competencia con operadores formales. De acuerdo con las entrevistas realizadas más de la mitad de los operadores informales indican que no existe ninguna relación con los operadores formales e incluso algunos indican que existe cierto grado de apoyo.

Por su parte las autoridades ⎯en general⎯ tienden a observar el tema como un problema menor comparado con otros que caben dentro de sus competencias. En muchos casos los operadores informales satisfacen necesidades de transporte insatisfechas, por lo que no generan problemas fácilmente visibles. Esto no implica que la autoridad apoye esta práctica, pero en los antecedentes entregados por operadores informales cerca de dos tercios de los entrevistados indican que las autoridades son ajenas al tema, mientras que un porcentaje menor indica que están siendo fiscalizados.

7.1.3 TERMINALES

La caracterización de los terminales basada en la muestra recolectada a escala nacional, corresponde a un total de 172 terminales formales, de los cuales 68 corresponden a terminales interurbanos, 23 terminales rurales y los 81 restantes corresponden a terminales mixtos.

La distribución del tipo de terminal por región es presentada en el siguiente cuadro:



CUADRO Nº 7.1-7 Tipo de Terminal según Región

Región Terminal Total Interurbano Rural Mixto I 4 1 4 9 II 8 0 1 9 III 8 3 3 14 IV 4 0 7 11 V 9 1 10 20 VI 2 0 8 10 VII 1 0 7 8 VIII 8 7 12 27 IX 5 4 10 19 X 7 4 11 22 XI 0 1 2 3 XII 0 0 3 3 RM 12 3 2 17

Total 68 24 80 172 Fuente: Elaboración propia sobre la base de Catastro de Terminales

Se puede apreciar que la región con el mayor número de terminales corresponde a la VIII Región, seguido por la X Región, relegando a un quinto lugar en el país a la Región Metropolitana. Si bien esto resulta contra intuitivo, se explica por la fuerte concentración de población de la Región Metropolitana, que posee la mayor cantidad de terminales interurbanos y con la mayor superficie del país. Sin embargo, posee un número bastante menor de terminales rurales.

Esto no sucede en regiones tales como la VIII, que posee una gran actividad rural, donde además de existir un número importante de ciudades con terminales interurbanos (Concepción, Chillán, Los Ángeles, Lota), posee un número importante de localidades con terminales rurales y mixtos.

FIGURA N° 7.1-4

DISTRIBUCIÓN TERMINALES SEGÚN REGIÓN

0

5

10

15

20

25

30

Term

inal

es

I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII RMRegión

Mixto

Rural

Interurbano

La información obtenida indica que un terminal de tamaño medio en el país considera un total de 11 andenes, con una varianza que va entre 1 andén para aquellos terminales que tienen lugares de atención en la vía pública, y 77 andenes, correspondiente al terminal San Borja, localizado en la Región Metropolitana.



CUADRO Nº 7.1-8

NÚMERO MEDIO DE ANDENES POR TERMINAL POR REGIÓN Región Andenes Total

Promedio Mínimo Máximo Terminales I 4.8 1 14 9 II 5.1 2 12 9 III 5.0 1 11 14 IV 7.8 1 21 11 V 12.1 1 40 20 VI 15.8 3 35 10 VII 19.1 2 45 8 VIII 11.1 3 29 27 IX 8.4 2 28 19 X 12.7 1 38 22 XI 2.7 2 4 3 XII 2.0 2 2 3 RM 14.9 3 77 17

Total 10.5 1 77 172 Fuente: Elaboración propia sobre la base de Catastro de Terminales

Al analizar el uso de los andenes, se detectó que, por lo general, los terminales tienen un uso mixto entre servicios rurales e interurbanos, compartiendo en muchos casos la infraestructura. De esta manera, se pudo observar un 61% de los andenes destinados a servicios interurbanos y un 35% a servicios rurales.

CUADRO Nº 7.1-9

Número de Andenes según tipo de servicio y región Andenes

Región Bus Bus Bus Taxicolectivo Otro Total Interurbano Rural Internacional Tipo I 24 3 3 1 0 31 II 20 3 0 0 0 23 III 35 13 0 0 0 48 IV 46 18 0 1 0 65 V 116 152 13 0 8 289 VI 72 65 0 4 0 141 VII 24 68 1 0 25 118 VIII 124 161 17 0 9 311 IX 63 80 3 0 0 146 X 63 60 5 1 9 138 XI 1 4 0 0 0 5 XII 0 2 0 0 0 2 RM 129 122 14 0 0 265

Total 717 751 56 7 51 1.582 Fuente: Elaboración propia sobre la base de Catastro de Terminales

Se puede apreciar claramente que la mayor proporción de terminales se orienta hacia el servicio de buses interurbanos y rurales, con un porcentaje bastante menor a los taxicolectivos. Esto tiene relación con el hecho que las empresas de taxicolectivos rurales e interurbanos, por lo general no disponen de terminales establecidos (con andenes fuera de la vía pública), sino más bien paradas con ventanilla para la venta de pasajes.

La excepción la constituye la VI Región donde se identificaron 4 terminales, lo que se debe, presumiblemente, al proceso de licitación de recorridos rurales realizados en la zona. En este sentido se debe notar que la licitación de Servicios Rurales trae consigo una empresarización del sector. Al existir una administración central, es posible mejorar la gestión de los operadores, incorporando ciertas medidas, como la habilitación de terminales.



FIGURA N° 7.1-5 Distribución del Número de Andenes según tipo de servicio y región

717 751

567 51

0

100

200

300

400

500

600

700

800

N° A

nden

es

BusInterurbano

Bus Rural

BusInternacional

Taxicolectivo Otro Tipo

En relación con la superficie media de los terminales, se pudo detectar que es del orden de 2.945 m2, con un 39% de superficie destinada a andenes. Se aprecia que los terminales de mayor tamaño se encuentran en la Región Metropolitana y en la Séptima Región, la cual posee terminales que disponen de terreno aledaño, sin que sea ocupado específicamente como andén, sino para guardar los vehículos. La superficie media de andenes en esta región se mantiene similar a la del resto del país, es decir, cercana a los 1.130 m2. La superficie media por terminales según región es presentada en el siguiente cuadro.

CUADRO Nº 7.1-10

Superficie Media de Terminales Superficie Superficie Porcentaje Total

Región Media Media destinado a Terminales Terminal Andenes Andenes I 1 804 573 32 9 II 1 121 360 32 9 III 1 596 476 30 14 IV 2 445 1 071 44 11 V 3 127 1 037 33 20 VI 3 242 1 339 41 10 VII 4 512 1 375 30 8 VIII 3 036 839 28 27 IX 2 334 1 006 43 19 X 2 688 1 008 38 22 XI 950 493 52 3 XII 575 245 43 3 RM 6 292 3 311 53 17

Total 2 928 1 130 39 172 Fuente: Elaboración propia sobre la base de Catastro de Terminales

Se puede apreciar, en términos generales, que la superficie destinada a andenes oscila entre el 20% y el 70% de la superficie total.



FIGURA Nº 7.1-6 Distribución de Superficie Destinada a Andenes

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20D

istri

buci

ón d

e te

rmin

ales

(%)

.

10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Porcentaje de superficie destinada a andenes (%)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Catastro de Terminales

Fue posible observar, que los terminales mixtos son aquellos que poseen más operadores, con un promedio nacional de 14,1 operadores. Por otra parte, la Región Metropolitana, aunque concentra una gran cantidad de viajes, no muestra igual proporción de terminales con relación a las otras regiones, pues tiene grandes terminales que pertenecen a un solo operador.

CUADRO Nº 7.1-11 Promedio de Operadores según Región y Tipo de Terminal Región Tipo de Terminal Total

Interurbano Rural Mixto I 1.0 1.0 11.3 5.6 II 2.1 0.0 18.0 3.9 III 4.1 4.3 7.0 4.8 IV 1.8 0.0 17.0 11.5 V 4.0 1.0 12.9 8.3 VI 1.0 0.0 15.4 12.5 VII 1.0 0.0 21.6 19.0 VIII 2.9 6.4 11.9 7.8 IX 2.6 2.3 7.0 4.8 X 3.7 10.3 22.4 14.2 XI 0.0 0.0 4.0 2.7 XII 0.0 0.0 2.3 2.3 RM 6.8 1.3 25.0 7.9

Total 3.6 4.8 14.1 8.6 Fuente: Elaboración propia sobre la base del Catastro de Terminales

En cuanto al equipamiento de los terminales, el catastro indicó que Baños, Sala de Espera, Teléfono Público, Custodia de Equipaje y Servicio de Encomiendas están presentes en más del 60% de los terminales. Por otra parte, un 15% de los terminales tiene un muy buen equipamiento con servicios tales como Internet, y pago de servicios.



CUADRO Nº 7.1-12 PORCENTAJE DE TERMINALES SEGÚN EQUIPAMIENTO (%)

Región B

años

Res

taur

ante

/Caf

eter

ía

Sal

a de

esp

era

Acc

eso

para

min

usvá

lidos

Pag

o de

ser

vici

o

Caj

ero

Aut

omát

ico

telé

fono

púb

lico

Inte

rnet

Est

acio

nam

ient

o de

Clie

ntes

Ser

vici

o de

Tax

is

Cus

todi

a de

Equ

ipaj

e

Ser

vici

o de

Enc

omin

edas

Ser

vici

o de

Giro

s

Pro

med

io

Tota

l Ter

min

ales

I 100 56 89 78 0 11 56 0 44 78 78 78 33 54 9II 89 33 100 44 0 22 78 0 44 78 78 78 56 54 9III 93 64 86 71 0 29 86 0 57 79 79 79 43 59 14IV 100 55 82 55 0 18 73 9 64 55 91 91 82 59 11V 90 65 60 50 5 10 95 10 70 65 60 75 70 56 20VI 100 70 70 60 10 10 100 20 70 50 90 90 20 58 10VII 100 88 75 63 0 38 100 13 88 100 75 100 13 65 8VIII 100 81 96 52 0 26 85 7 37 52 74 44 33 53 27IX 100 63 84 53 0 11 100 5 53 47 79 37 21 50 19X 100 59 86 50 0 23 95 14 59 50 91 41 0 51 22XI 100 33 67 33 0 0 67 0 33 33 33 67 0 36 3XII 100 33 100 33 0 0 67 0 33 33 67 0 0 36 3RM 88 71 82 65 35 41 65 35 65 35 53 35 35 54 17

Total 97 65 83 56 5 21 85 10 56 58 75 60 34 54 172Fuente: Elaboración propia sobre la base del Catastro de Terminales

FIGURA Nº 7.1-7 DISTRIBUCIÓN DE TERMINALES SEGÚN EQUIPAMIENTO A ESCALA NACIONAL

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Term

inal

es q

ue p

rese

ntan

el e

quip

amie

nto

(%)

.

Baño

s

Res

taur

ante

/Caf

eter

ía

Sala

de

espe

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so p

ara

min

usvá

lidos

Pago

de

serv

icio

Caj

ero

Auto

mát

ico

telé

fono

púb

lico

Inte

rnet

Esta

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nto

deC

lient

es

Serv

icio

de

Taxi

s

Cus

todi

a de

Equ

ipaj

e

Serv

icio

de

Enco

min

edas

Serv

icio

de

Giro

s

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Catastro de Terminales



7.1.4 USUARIOS DEL TRANSPORTE PÚBLICO

En el marco de la caracterización del transporte rural e interurbano, se procedió a realizar encuestas a los usuarios del sistema de transporte en diversas comunas del país. Los resultados obtenidos permiten describir el mercado del transporte rural e interurbano y determinar la satisfacción de los usuarios con respecto al nivel de servicio ofrecido.

La encuesta fue realizada en terminales y paradas de transporte público en 40 comunas del país, además del Gran Santiago. Se decidió incorporar paradas para lograr incorporar viajes en localidades pequeñas que no cuentan con terminales de transporte público y asimismo, lograr entrevistar usuarios de taxicolectivos que, por lo general, no disponen de terminales claramente definidos.

a) Características de los viajeros

La encuesta fue realizada a un total de 2.829 viajeros, mayoritariamente usuarios de servicios de buses rurales (73%), con un 17% de usuarios de buses interurbanos, 9% de taxicolectivos y un 1% de servicios informales.

CUADRO N° 7.1-13

MUESTRA GLOBAL DE ENCUESTAS A USUARIOS Región Bus Bus Taxicolectivo Informal Total

Interurbano Rural I 129 55 11 0 195 II 14 76 0 0 90 III 2 46 12 1 61 IV 58 132 11 0 201 V 49 165 36 1 251 VI 0 78 40 1 119 VII 12 161 77 0 250 VIII 43 312 0 6 361 IX 72 414 14 0 500 X 14 170 12 4 200 XI 23 5 0 0 28 XII 5 37 1 0 43 RM 74 402 30 24 530

TOTAL 495 2.053 244 37 2.829

En términos generales, la muestra considera diferencias claramente establecidas entre los distintos tipos de servicio, con una especialización de los servicios de taxicolectivos hacia viajes cortos de gran frecuencia, los buses interurbanos hacia los viajes largos de menor frecuencia y los buses rurales en una posición intermedia.

Los usuarios de taxicolectivos son aquellos que utilizan con mayor frecuencia el servicio de transporte. De acuerdo con lo resultados obtenidos, más de un 40% de los usuarios viaja una vez al día, lo que muestra un carácter suburbano de estos servicios. Mientras que un 70% lo realiza por lo menos una vez a la semana.

En el caso del bus rural este porcentaje es igualmente importante, con un 50% de la muestra que realiza viajes por lo menos una vez a la semana. Mientras que cerca de un 85% de la muestra realiza viajes en buses rurales por lo menos una vez al mes.

En el caso de los buses interurbanos, se aprecia claramente una menor frecuencia en los viajes, con sólo un 20% de la muestra que realiza los viajes semanalmente. Mientras que el 80% restante lo realiza entre una vez al año y cada 2 semanas.

Se puede apreciar, que en el caso de usuarios de servicios informales, existe un porcentaje importante que realiza el viaje diariamente, lo que muestra la existencia de servicios informales que operan en forma consolidada en ciertas zonas del país.



CUADRO N° 7.1-14 DISTRIBUCIÓN DE LA FRECUENCIA CON QUE LOS USUARIOS REALIZAN LOS VIAJES

Frecuencia Bus Bus Taxicolectivo Informal

Interurbano

(%) Rural (%) (%) (%)

Diariamente 1 17 42 49 Más de dos veces por semana 10 20 14 16 Semanalmente 9 17 16 11 Cada dos a tres semanas 17 16 11 8 Mensualmente 20 15 10 8 Cada tres semanas 5 2 2 0 Cada dos meses 8 4 2 0 Cada tres meses 8 2 1 5 Trimestralmente 5 1 0 3 Dos veces al año 6 1 0 0 Anualmente 4 0 0 0 No Responde 6 3 0 0

Total 100 100 100 100 Tamaño Muestra 495 2,053 244 37

Fuente: Elaboración Propia sobre la base de encuesta a usuarios

En todos los tipos de servicios los viajeros utilizan habitualmente una sola empresa, tal como se puede apreciar en el siguiente cuadro. Destaca el hecho, de que este porcentaje es igualmente alto en usuarios de servicios informales, con un 92%, lo que ratifica la presunción de que estos servicios se encuentran consolidados.

CUADRO N° 7.1-15 DISTRIBUCIÓN DE LA UTILIZACIÓN DEL SERVICIO HABITUAL

Frecuencia Bus Bus Taxicolectivo Informal

Interurbano

(%) Rural (%) (%) (%)

Utiliza el servicio habitual 78 86 77 92Utiliza un servicio alternativo 22 14 23 8Total 100 100 100 100Tamaño Muestral 495 2.053 244 37

Fuente: Elaboración propia sobre la base de encuesta a usuarios

La razón principal para no utilizar la empresa habitual es la falta de disponibilidad del servicio o de cupo para ese horario, con una tasa de respuestas por sobre el 46%. Cabe notar que un porcentaje bastante bajo dice haber cambiado por un empeoramiento de la calidad del servicio de la empresa que usualmente utilizaba. Este indicador presenta en forma indirecta cierta conformidad con el servicio verificada por la alta fidelidad de los usuarios con las empresas de transporte público.

CUADRO N° 7.1-16 DISTRIBUCIÓN DE LA RAZÓN POR LA QUE NO VIAJA EN LA EMPRESA

QUE FRECUENTEMENTE UTILIZA Frecuencia Bus Bus Taxi- Informal

Interurbano

(%) Rural (%)

colectivo (%) (%)

No tiene el Recorrido 6 13 0 0Quiere probar otra línea 11 6 4 0La línea habitual es más cara 19 7 12 0No hay disponibilidad de servicio en este horario 38 52 44 67No hay disponibilidad de asientos en este horario 8 7 14 0La línea habitual ha empeorado 7 2 2 0Otro 8 12 25 33Total 100 100 100 100Tamaño Muestra 110 283 57 3




En cuanto a los motivos de los viajes, más de un tercio de los entrevistados aludieron a razones de trabajo o comerciales en día laboral, porcentaje que se reduce levemente en día festivo. Le sigue en importancia, los viajes realizados con motivo de visitas a familiares. En tercer término se mencionan los viajes motivados por trámites. Las actividades relacionadas con estudios, salud u ocio explican cada una entre un 8 y 9 % de los viajes generados. Si bien esta medición tiene que considerar la estacionalidad específica (primavera), es importante recalcar la pluralidad de propósitos donde las razones de trabajo sólo implican un poco más de un tercio de los viajes. En el cuadro siguiente se presenta el detalle de la distribución de los propósitos de viaje de los entrevistados.

CUADRO N° 7.1-17

MOTIVO QUE ORIGINÓ EL VIAJE (DÍA LABORAL) Propósito Bus Bus Taxi- Informal Interurbano Rural Colectivo (%) (%) (%) (%) Trabajo 40 35 48 43 Estudios 3 12 7 7 Trámites 5 16 22 0 Visitas 29 17 10 39 Salud 11 13 8 4 Recreacional 10 6 6 0 Otro 0 1 1 7 No Responde 1 0 0 0 Total 100 100 100 100 Tamaño Muestra 242 987 157 28


CUADRO N° 7.1-18

MOTIVO QUE ORIGINÓ EL VIAJE (DÍA FESTIVO) Propósito Bus Bus Taxi- Informal Interurbano Rural Colectivo (%) (%) (%) (%) Trabajo 31 34 36 44 Estudios 6 6 5 11 Trámites 4 11 11 0 Visitas 36 25 24 44 Salud 6 6 5 0 Recreacional 10 11 7 0 Otro 2 2 13 0 No Responde 5 5 0 0 Total 100 100 100 100 Tamaño Muestra 253 1,066 87 9


Los usuarios de los servicios rurales e interurbanos poseen un ingreso familiar medio que oscila en torno a los 250.000 pesos mensuales. El ingreso familiar es mayor en usuarios de buses interurbanos, que corresponden a viajes de un precio mayor y frecuencia menor a las de buses rurales y taxicolectivos.

Destaca el bajo nivel de ingreso observado en usuarios de servicios informales, lo que es consistente con el hecho que estos usuarios utilizan estos servicios principalmente debido a su menor costo.

CUADRO N° 7.1-19 DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO EN LA MUESTRA

Ingreso Bus Bus Taxi- Informal

Interurbano

(%) Rural (%)

Colectivo (%)

(%)

Hasta $190.000 29 47 40 54Entre $190.001 y $310.000 29 31 45 32Entre $310.001 y $430.000 22 14 12 11Entre $430.001 y $740.000 15 7 3 3Más de $740.000 5 2 0 0Total 100 100 100 100Tamaño Muestra 495 2.053 244 37Ingreso Medio 316.347 232.284 216.545 188.243



b) Evaluación de los servicios de transporte público rural e interurbano

La encuesta consideró la evaluación por parte de los usuarios de cada uno de los atributos que caracterizan los servicios de transporte público rural e interurbano, para lo cual se les solicitó indicar para cada ítem considerado una nota de 1 a 7 (donde 1 es la peor y 7 la mejor). En el cuadro siguiente se presentan los resultados obtenidos.

CUADRO N° 7.1-20 Valoración de los Servicios de Transporte Público

Atributo Bus Interurbano

Bus Rural

Taxi- colectivo

Facilidades para comprar pasajes 6,17 5,98 5,61 Valor del pasaje 5,44 5,27 5,25

Tiempo de viaje a bordo del vehículo 5,65 5,37 5,89 Puntualidad en la salida 5,71 5,43 5,41

Puntualidad en la llegada 5,56 5,40 5,64 Frecuencia de salida de los servicios 5,49 5,39 4,98 Atención en recepción de equipaje 5,81 5,36 5,51

Aspecto general del vehículo 5,86 5,49 5,79 Comodidad de los asientos 5,75 5,38 5,93

Aseo del bus o taxi colectivo 6,01 5,68 6,00 Hacinamiento del vehículo 5,89 5,12 5,55

Amplitud del vehículo 5,89 5,35 5,60 Temperatura dentro del vehículo 5,47 4,97 5,36

Seguridad contra accidentes 5,47 4,97 4,98 Cordialidad en la atención 6,00 5,62 5,63

Servicios a bordo 5,25 4,49 5,14 Facilidades para combinaciones 5,66 5,53 5,78


Se puede apreciar que la valoración media en casi todos los casos es superior a 5.0, lo que indica una valoración relativamente positiva de los servicios. En términos generales, el servicio mejor evaluado es el de buses interurbanos con una nota en torno a 5,7. Le sigue el taxicolectivo con un 5,5 y por último el servicio de buses rurales con una nota media de 5,3.

Los atributos mejor valorados de los servicios corresponden al aseo de los vehículos y las facilidades para comprar boletos. En contraparte los atributos peor valorados son los servicios a bordo y la seguridad contra accidentes.

FIGURA N° 7.1-8 Valoración de los Servicios de Transporte Público

1.00 2.00 3.00 4.00 5.00 6.00 7.00

Facilidades para comprar pasajes

Valor del pasaje

Tiempo de viaje a bordo del vehículo

Puntualidad en la salida

Puntualidad en la llegada

Frecuencia de salida de los servicios

Atención en recepción de equipaje

Aspecto general del vehículo

Comodidad de los asientos

Aseo del bus o taxi colectivo

Hacinamiento del vehículo

Amplitud del vehículo

Temperatura dentro del vehículo

Seguridad contra accidentes

Cordialidad en la atención

Servicios a bordo

Facilidades para combinaciones

Taxicolectivo Bus Rural Bus Interurbano



Adicionalmente a la evaluación de los servicios, se solicitó a los encuestados indicar los 5 aspectos que consideran más relevantes en el momento de decidir en qué modo de transporte viajar. Los resultados obtenidos se presentan en el Cuadro 7.1-21 donde se indica el porcentaje de veces que fue mencionado cada aspecto en la muestra.

En este caso los aspectos más valorados tienen que ver con consideraciones económicas (valor de la tarifa) y aquellas que se relacionan con los tiempos de viaje y espera involucrados (frecuencia, duración, puntualidad). Adicionalmente, la seguridad contra accidentes es un componente que es mencionado también como elemento relevante para la evaluación del servicio.

En tanto, los aspectos relativos a lo que se podría denominar de confort en conjunto, son también importantes, con un 25% de las menciones por parte de los usuarios. Coherentemente, las áreas sobre las cuales se demandan una solución más urgente, son las mismas que se valoran como más importantes, con la salvedad de que se registra un énfasis relativamente mayor en los aspectos de confort. Se visualiza una mayor brecha en ese ámbito entre las aspiraciones de los usuarios y las condiciones reales del servicio.

Se debe destacar, que la seguridad es uno de los aspectos mencionados con mayor frecuencia (en el 50% de los casos) y de acuerdo con lo declarado por los usuarios, es uno de los aspectos peor evaluados de los servicios.

CUADRO N° 7.1-21 Frecuencia con la que se mencionan los Atributos Relevantes

en los Servicios de Transporte Público Atributo Bus

Interurbano (%)

Bus Rural (%)

Taxi- Colectivo

(%)

Total

(%) Valor del pasaje 58 57 68 58 Seguridad contra accidentes 54 49 50 50 Puntualidad en la salida 55 50 39 50 Comodidad de los asientos 42 43 23 41 Frecuencia de salida de los servicios 29 37 59 38 Puntualidad en la llegada 40 37 34 37 Tiempo de viaje a bordo del vehículo 29 31 38 31 Cordialidad en la atención 23 29 42 29 Aseo del bus o taxi colectivo 28 25 23 26 Temperatura dentro del vehículo 28 26 16 26 Aspecto general del vehículo 20 20 27 21 Atención en recepción de equipaje 17 21 18 20 Amplitud del vehículo 17 19 16 18 Hacinamiento del vehículo 11 21 15 18 Servicios a bordo 21 15 8 15 Facilidades para comprar pasajes 20 8 3 10 Facilidades para combinaciones 9 7 12 8



FIGURA N° 7.1-9 Atributos Relevantes de los Servicios de Transporte Público

0 10 20 30 40 50 60 70 80



Servicios a bordo














Valor del pasaje


Adicionalmente, se consultó sobre aquellos aspectos más urgentes de solucionar, donde se vislumbra implícitamente que al menos existe cierto grado de satisfacción en tópicos tales como el valor del pasaje y la seguridad contra accidentes, por otro lado, los tiempos involucrados en los viajes son mencionados en una proporción menor a su valorización. No obstante, existe una demanda real de mejoramiento que se expresa jerárquicamente en el siguiente cuadro.

CUADRO N° 7.1-22

Aspectos Más Urgentes de Solucionar Atributo Bus

InterurbanoBus

Rural Taxicolectivo Total

Valor del pasaje 43 43 49 43 Seguridad contra accidentes 34 32 39 33 Puntualidad en la salida 27 28 30 28 Frecuencia de salida de los servicios 18 25 48 26 Comodidad de los asientos 25 22 7 21 Puntualidad en la llegada 19 19 16 18 Tiempo de viaje a bordo del vehículo 17 18 12 17 Temperatura dentro del vehículo 20 16 16 17 Hacinamiento del vehículo 8 17 10 15 Aspecto general del vehículo 12 12 11 12 Cordialidad en la atención 10 12 13 11 Amplitud del vehículo 8 12 11 11 Aseo del bus o taxi colectivo 13 11 10 11 Atención en recepción de equipaje 9 11 4 10 Servicios a bordo 15 10 4 10 Facilidades para comprar pasajes 11 6 4 6 Facilidades para combinaciones 6 3 7 4




FIGURA N° 7.1-10 Aspectos Más Urgentes de Solucionar

0 10 20 30 40 50 60



Servicios a bordo














Valor del pasaje


Hay que notar, no obstante, que la disposición a pagar más por una mejora del servicio es bastante restringida (tal como se puede apreciar en el Cuadro N° 7.1-23), lo que es de alguna manera concordante con las posibilidades reales de los usuarios de acuerdo a su perfil socioeconómico, ya que estos se concentran en el tramo de un ingreso familiar mensual bajo lo 310.000 pesos mensuales, en casi un 75%. Es decir, si no hay disposición a pagar más, no implica que deje de existir una demanda por mejorar el servicio, sino que sólo la situación de los usuarios limita que ésta se relacione con un aumento de las tarifas.

Es importante destacar, que este nivel de análisis está basado en una respuesta puntual efectuada a un conjunto de usuarios, fuera del contexto de incentivo o mejoramiento del servicio. En consecuencia, no es posible proyectar mecánicamente, que ante un plan visible de progreso del servicio, los usuarios no estén dispuestos a pagar más. No obstante, la condición de la mayoría de los usuarios, permite avizorar un techo limitado en su disponibilidad a pagar un monto adicional, lo que nos presentaría un dato estructural.

CUADRO N° 7.1-23

Disponibilidad a Pagar Rango de Ingreso Bus Interurbano Bus Rural Taxicolectivo

Nada 84.8% 82.4% 80.3% Entre $10 y $100 8.9% 12.2% 17.2% Entre $101 y $500 3.2% 4.4% 2.0%

Más de $500 3.0% 1.0% 0.4% Total 100.0% 100.0% 100.0%



c) Servicios Informales

Si bien existe algún sesgo con relación a pesquisar la opinión de los usuarios de servicios de transportes informales, dado que la encuesta se realizó en terminales y paradas establecidas, es posible postular, según las respuestas formuladas, que el 95% de los encuestados manifestó que no utiliza estos medios. Con ello se puede argumentar, desde el punto de vista de la experiencia de los usuarios, que los medios informales son un componente marginal en la oferta de servicios de transportes. La razón más esgrimida (33%) para preferir los servicios informales fue su menor precio.

CUADRO Nº 7.1-24 Elección de Servicios Informales

Casos % No utiliza otros medios 2.739 95,0% Sí utiliza otros medios 119 4,1%

NR 25 0,9% Total 2.883 100,0%


Por añadidura, dos tercios de los que han utilizado servicios informales sólo lo hacen esporádicamente. Poco más del 10% de todos los usuarios que respondieron esta pregunta, ocupa el transporte público informal por lo menos la mitad de las veces, tal como se presenta en el cuadro siguiente.

CUADRO Nº 7.1-25

Frecuencia de utilización de Servicios Informales Casos %

La mayoría de las veces 23 19,3% La mitad de las veces 16 13,4%

Ocasionalmente 78 65,5% NR 2 1,7%

Total 119 100,0% Fuente: Elaboración propia sobre la base de encuesta a usuarios

En cuanto a las condiciones de paradas y terminales, la evaluación que realizaron los usuarios indica una calidad regular de las instalaciones, con notas que se concentran en el rango 4-5 y en algunos componentes sobre 5. Característicamente el aspecto que obtuvo un mejor desempeño, fue las facilidades de acceso al terminal. En contraste, la seguridad contra robos obtuvo una nota promedio de 4,3, en tanto que comodidades adicionales como cafetería y teléfonos obtuvieron una nota aún más baja.

d) Encuesta a Usuarios de la Comuna de Río Verde

Un caso especial del muestreo realizado lo constituyó la Comuna de Río Verde, la cual está ubicada a 90 Km. de Punta Arenas, camino a Torres del Paine vía cruce Fabres, y posee una población, según el Censo 2002, de 358 habitantes.

Pese a que esta localidad cuenta en la actualidad con un servicio de transporte público subsidiado entre Punta Arenas - Río Verde - Skyring, no fue posible identificar usuarios que hayan utilizado este servicio, a pesar de que el equipo de encuestadores permaneció más de una semana en la localidad.

Considerando que esta comuna es representativa de un grupo de usuarios de zonas aisladas con un sistema de transporte deficitario, se decidió diseñar una encuesta orientada específicamente a conocer la manera en que los habitantes de Río Verde se transportan normalmente hacia otras localidades, en lugar de modificar la muestra y cambiar la comuna seleccionada.

La encuesta se realizó en la calle principal de la comuna en día sábado desde las 11:00 hrs. hasta las 16:30 hrs., obteniéndose una muestra total de 20 encuestas, de los cuales 15 corresponden a hombres y 5 a mujeres.



Dentro de las alternativas de modos interurbanos y rurales que poseen los habitantes de Río Verde, se encuentra el vehículo particular, minibus, bus empresa y hacer "dedo" hasta la carretera. Se vio una tendencia al uso del vehículo particular y el minibus como el modo más utilizado.

Cabe destacar que el minibus, corresponde a un vehículo que pertenece a Correos de Chile y realiza viajes dos veces al mes a la comuna y su destino final es Punta Arenas. Esto muestra el grado de aislamiento de esta comunidad, donde la existencia de servicios informales, lejos de ser un problema, resuelve el problema de comunicación de esta localidad.

En los siguientes cuadros se presenta un detalle de la información recogida en terreno.

CUADRO Nº 7.1-26

Número de Encuestas según Modo Utilizado Modo Nº Encuestas % de la Muestra

Bus Empresa 2 10 Aventón (Dedo) 2 10 Mini Bus 8 40 Veh Particular 7 35 Otro 1 5 Total 20 100

Fuente: Elaboración propia sobre la base de encuesta a comuna Río Verde

CUADRO Nº 7.1-27

Número de Encuestas según Motivo del Viaje Motivo del Viaje Nº Encuestas % de la Muestra Administrativos o Trámites 5 25 Comerciales o Laborales 3 15 Estudios 2 10 Familiares 3 15 Ocio 7 35 Total 20 100

Fuente: Elaboración propia sobre la base de encuesta a comuna Río Verde

En posible observar, que dentro de la muestra, los viajes con motivo "Ocio" y con motivo "Administrativos o Trámites" son los motivos que generan la mayor cantidad de viajes. El destino final de todos estos viajes es la ciudad de Punta Arenas.



7.2 DIAGNÓSTICO REGULATORIO (APLICABILIDAD DE LA NORMATIVA)

En esta sección se revisa el marco regulador (la normativa legal) incluyendo su relación con la política de transporte rural e interurbano y con el funcionamiento organizacional para efectos de derivar una visión de sus resultados efectivos.

Para efectos del análisis de la aplicabilidad de la normativa se realiza una evaluación, aplicando tres conceptos clasificados con una nomenclatura general que permita diferenciar los enfoques asociados a cada uno; a saber:

1. Efectividad de la normativa. En este análisis se busca identificar contradicciones, conflictos o debilidades en la normativa vigente que impidan o dificulten su aplicación efectiva ⎯con respecto a los objetivos⎯ por parte de los agentes regulados. Esto implica no sólo un diagnóstico de la efectividad de la normativa existente, sino también de los posibles cambios normativos para ajustarse al objetivo final de la sostenibilidad.

2. Capacidad de implementación y seguimiento. Desde esta perspectiva se analiza la normativa en lo que dice relación con su implementación y seguimiento en la práctica, en particular en lo que se refiere a las dificultades prácticas que enfrenta la fiscalización para incentivar el cumplimiento de la normativa. Por ello, en este último punto se evalúa tanto su efectividad (es decir, la posibilidad real de fiscalizar los aspectos normados) como su eficiencia, en términos de los recursos exigidos (es decir, el beneficio conceptual que aporta la fiscalización de una norma específica en función del costo de fiscalizarla).

3. Aceptabilidad de la Normativa. Se busca identificar aquellos aspectos de la normativa vigente (o de las proposiciones posibles) que generan disensos importantes, ya sea entre agentes del sector público o entre los operadores o entre los usuarios, o que generan visiones contrapuestas entre distintas partes interesadas dentro de estos grupos. Se intenta precisar las partes en conflicto y la naturaleza específica de la diferencia, para evaluar la presión existente para el cambio o mantención de la regulación, y la debilidad eventual en la aceptación de las normas vigentes o de futuras propuestas.

7.2.1 EFECTIVIDAD DE LA NORMATIVA

En términos generales los cuerpos legales fundamentales para este sector son pocos: un gran cuerpo reglamentario ⎯el DS Nº 212 de 1992, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones⎯ y algunas leyes importantes, como la de Tránsito (Ley Nº 18.290) o la que establece los requisitos para las Licitaciones (Ley Nº 18.696), junto con otra normativa de rango menor.

Estos cuerpos legales no denotan contradicción esencial por cuanto existe un principio general que es de la libertad de provisión para este servicio, el cual puede ser regulado en aspectos operativos, técnicos y de funcionamiento por el Ministerio. Es decir, al no existir un objetivo explícito para la actividad del sector (servicio público, por ejemplo) la regulación elaborada puede ser implementada sin otra referencia que sus propias implicancias “positivas”5.

En lo que corresponde a las atribuciones regulatorias, la mayoría han sido entregadas a los Secretarios Regionales Ministeriales6, que hacen suyo tal encargo a lo largo del país, por lo que la aplicación y la interpretación recaen fuertemente sobre esto. De ese modo, hay un potencial de variabilidad no sistemática importante entre diferentes regiones, el cual no responde

5 Por ello, la introducción de objetivos explícitos de política ⎯como la sostenibilidad⎯ puede entregar una visión distinta

de la aplicabilidad de la normativa. Desde la perspectiva del transporte sostenible, existen espacios donde hay importantes indefiniciones.

6 Ver la sección 7.3.



necesariamente a un esquema de principios acordados para todo el país. Otras organizaciones que juegan algún papel, como las Municipalidades, ocupan espacios algo menores.

En lo referido a la distinción normativa entre transporte rural e interurbano, que en la actualidad se define esencialmente por la distancia (con excepciones establecidas), no hay una precisión mayor en lo que se refiere al principio que se consideró para establecer esta distinción. Existe la potestad de redefinir esta distinción de acuerdo a otros criterios y parece necesario fijar más de uno para caracterizar de manera adecuada los tipos de transporte no-urbano (por ejemplo, utilizando tanto un cierto nivel de demanda ⎯población⎯ y la distancia).

Dentro de la normativa no existe un conjunto completo de normas técnicas y de servicio exigidas a los Servicios de Transporte de Pasajeros, que pudieran servir como estándares mínimos válidos para todos los servicios que operan en el país. Por ejemplo, en temas importantes como la antigüedad del parque hay una gran diversidad según el lugar de uso (son menores en la Provincia de Santiago, por ejemplo), pero no existe un criterio que defina lo bien fundado de una decisión particular sobre antigüedad. Otro ejemplo es la ausencia de normas para los carros de arrastre.

En particular, la calidad del servicio aparece como un concepto poco desarrollado normativamente, lo que permite grandes disparidades de calidad entre ellos7. Esto no implica que sea necesario definir con precisión estos aspectos en un marco normativo general, sino definir criterios que puedan ser consensuados al nivel general con el fin de implementarlos al nivel nacional o al nivel local según se estime que se mantenga de mejor modo el principio.

La revisión de la perspectiva de los operadores informales sugiere que normas que regulan los Servicios de Transporte de forma “demasiado exigente” podrían estar detrás de la aparición de servicios informales. Sin embargo, ese enfoque no puede respaldarse en un contexto de exigencias de seguridad, calidad, transparencia y responsabilización que se estime como mínimas para que un servicio sea aceptable. Pueden establecerse sanciones que actúen como disuasión además de una fiscalización efectiva y específica en momentos y lugares determinados.

Por otra parte, si se espera que sea posible mejoras sostenidas en la calidad ofrecida, deben establecerse mecanismos específicos como un complemento a normas técnicas (en el caso de Transantiago por ejemplo, se han incorporado este tipo de cláusulas).

Algunos estándares normativos diferenciados pueden ser fuente potencial de conflictos, tal como las exigencias de antigüedad diferenciada. Esto implica la salida de máquinas de ciertos sectores urbanos y el eventual desplazamiento de máquinas a otras zonas del país, principalmente en el sector rural. La dificultad normativa de acabar con la reventa de máquinas usadas, implica que soluciones a este tipo de problemas requieren programas específicos, de alto costo (obtener poder de compra).

La posibilidad de funcionamiento de asociaciones gremiales como operador de servicios de transporte de pasajeros dificulta el desarrollo de formas eficientes de operación, por el bajo nivel de profesionalización y responsabilidad de los actores. Su supresión como forma de organización empresarial es compleja, pues exige un conjunto de cambios técnicos, de capacidades, organizativos, que podrían afectar a grupos menos preparados dentro del sector. Sin embargo, es posible establecer incentivos a la coordinación centralizada, lo que apoyaría a la “empresarización”.

Estas dificultades podrían enfrentarse con limitaciones a su actuar como forma empresarial fijando exigencias que mayor generen responsabilidad. Si forman parte del sistema de Transporte Público, deben tener mayor participación porque en la práctica son ellas quienes actúan y no los servicios individuales inscritos en el Registro, pero esa participación en la toma de decisiones debe ir aparejada del cumplimiento de obligaciones.

7 Si se incorpora un objetivo de sostenibilidad, se debería incorporar un cuerpo de exigencias mínimas de seguridad,

ambientales, de accesibilidad (por ejemplo, para personas minusválidas) y de comodidad, que permitan definir estándares de “equidad”.



Sin embargo, la forma de organización actual, tiene ventajas para los operadores (de simplicidad y menores exigencias, por ejemplo en materia tributaria) que requieren un esfuerzo inicial para modificarse. Sin un incentivo claro, los cambios no se observarán en un plazo breve. Por otra parte, para evitar afectar a operadores existentes, es esencial que pueda establecerse plazos para llevar a efecto las modificaciones.

En materia tributaria, los Servicios de Transporte Público de Pasajeros ⎯ urbanos, rurales o interurbanos⎯ se clasifican en la Primera Categoría y pueden tributar sobre la base de presunción de renta equivalente al 10% del valor corriente en plaza de los vehículos destinados a esa actividad, salvo que sea una sociedad anónima o en comandita de acciones. Además la actividad del transporte de pasajeros se encuentra exenta del IVA. Por lo tanto las obligaciones tributarias que tiene el transporte de pasajeros son las siguientes:

1. Declarar impuesto de Primera Categoría.

2. Efectuar Pagos Provisionales Mensuales de 0,3% sobre el valor corriente en plaza de los vehículos (en el caso de acogerse a renta presunta).

3. Emitir facturas exentas de IVA.

El Servicio de Impuestos Internos puede autorizar el pago diferido de Impuesto al Valor Agregado que se devengue en la primera venta en el país de vehículos destinados al transporte de pasajeros con capacidad de más de 15 asientos incluido el conductor. El plazo máximo que establece la ley para diferir el pago del IVA es de 60 meses, desde la emisión de la factura. Para acogerse a este régimen del articulo 64 de la ley de IVA, el Servicio de Impuestos Internos establece requisitos que resolución exenta señala. Además el Servicio de Impuestos internos establece que los usuarios adquirentes de combustibles, que no tengan derecho a crédito fiscal, deben solicitar únicamente boleta de ventas y servicio.

Adicionalmente, existen algunos beneficios específicos vinculados a la legislación sobre zonas extremas. En consecuencia, la estructura tributara incentiva una actividad desarticulada de transporte.

La existencia de la opción de renta presunta puede significar para los empresarios de mayor envergadura una clara ventaja, en la medida que se mantienen como pequeñas empresas, pudiendo dividir su flota “real” en flotas pequeñas con diferentes titulares a cargo, con el fin de tributar sobre la base de renta presunta al menos una parte de sus ingresos. Por otra parte, en el caso de las asociaciones, se puede generar un efecto análogo aunque quizás guiado por otros condicionantes. Difícilmente, se puede evaluar la magnitud de este efecto, pero los ajustes en las relaciones de empresa, así como la profesionalización del servicio restringirían progresivamente su uso, haciendo menos importante su existencia.

En materia de licitaciones, la autoridad tiene un amplio margen para promover los objetivos que parezcan de mayor importancia para el bienestar social8. La ley entrega herramientas muy poderosas a las autoridades en este ámbito; puede servir como herramienta para obtener todo tipo de ajustes específicos a la operación de los sistemas. Por ejemplo mediante la aplicación del principio de la "seguridad” o incluso de la "congestión" fácilmente pueden aplicarse estándares más exigentes para los servicios de transporte de pasajeros. Por ello, la normativa general debería entenderse como orientada mayormente a definir ciertos elementos de orden más general que pueden precisarse en la acción local.

La experiencia al respecto es limitada. En el caso de la región del Libertador, específicamente en la ciudad de Rancagua, existen resultados positivos en cuanto a descongestión de accesos, mejorías en el servicio rural y mayor grado de empresarización. No obstante, en ausencia de estudios de casos sistemáticos, esta evidencia positiva es auspiciosa, pero débil.

Con respecto a los subsidios, cabe hacer notar que éstos han presentado una creciente demanda, pero con una importante precariedad institucional. La restricción presupuestaria, asociado a un

8 En el contexto de este estudio, un objetivo de transporte sostenible.



nivel de “necesidades” que ocupa un espectro amplio, así como las dificultades metodológicas para la aplicación de los subsidios, sugieren la necesidad de establecer otros programas complementarios para responder a problemas encontrados.

La especificidad local de los programas de movilidad, requiere desarrollar capacidades en el nivel local y también generar demandas ciudadanas organizadas que puedan ser estructuradas de manera coherente. Al mismo tiempo, se necesitan ciertos criterios de validez general como los desarrollados recientemente en el ámbito de los subsidios. Esto requiere a su vez enfrentar el tema de los “tipos” de transporte no-urbanos. La definición ”rural” e “interurbano” no parece suficiente. Por otra parte, las formas de coordinación para implementar estos programas también requieren ajustes, si se quiere incorporar efectivamente los aspectos nacionales y locales.

En este marco, surge el potencial de estudiar otros tipos de mecanismos —además de los subsidios en su forma existente— para apoyar el transporte rural e interurbano que lo requiera. Estos mecanismos pueden implicar competencias entre actores privados (licitaciones), que requieren ajustarse a la especificidad de los casos. Por ello, las bases técnicas y administrativas para entregar servicios a privados (así como los criterios para evaluar propuestas), son un punto central a atender en el caso de que se generalice el uso de mecanismos de apoyo a través de programas específicos.

En cuanto a los terminales, se ha desarrollado un plan específico y muy detallado que establece los requisitos y condiciones técnicas de los terminales de los servicios urbanos, lo que no ocurre para los terminales de los servicios rurales ni de los interurbanos. No obstante, existen muchos de estos elementos que deberían ser equivalentes. La normativa que establece los requisitos para el funcionamiento de los terminales no es excesivamente compleja, pero hace intervenir a distintos actores que pueden dificultar su implementación efectiva (por ejemplo, en exigencias de plan regulador, accesibilidad, calificación de suelo). La Ordenanza General de Urbanismo y Construcción, posee un papel importante en el otorgamiento del permiso para un terminal.

La complejidad práctica, incide en que un importante número de Terminales funciona hoy en día con permisos provisionales, por la imposibilidad de dar cumplimiento a todas las normas municipales. El DS Nº 212/92 del Ministerio, establece que las exigencias para los terminales difieren según el número de habitantes. Por otro lado, las normas en materia de terminales, son dictadas por el Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones en coordinación con los Ministerios de Obras Públicas y de Vivienda y Urbanismo, y con las Municipalidades respectivas ⎯mediante Ordenanzas⎯, por lo cual el establecimiento de un terminal lleva consigo la coordinación entre los diversos órganos, aspecto importante a considerar.

El problema de organización industrial no se enfrenta con la normativa vigente; esencialmente, se busca enfrentar los aspectos territoriales. La preponderancia de la iniciativa privada en terminales (que domina actualmente) tiene influencia de largo plazo sobre la organización industrial (mostrando señales de apoyar una tendencia a la monopolización en ciertos ámbitos ⎯ a través del desarrollo de terminales como un activo estratégico).

Dado que los terminales tienen implicancias técnicas, operacionales, urbanas y estratégicas, se requiere una atención especial a la regulación del tema.

7.2.2 CAPACIDAD DE IMPLEMENTACIÓN

Conforme disponen el Artículo 6º y el Artículo 7° de la Constitución Política de la República, y el Artículo 2º de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, un principio consagrado en nuestro ordenamiento jurídico ⎯como elemento esencial de nuestro Estado de Derecho— es el "Principio de Juridicidad" el cual establece ⎯en términos generales⎯ que la actuación tanto de gobernantes como de gobernados debe sujetarse a lo establecido por la Constitución y las leyes dictadas conforme a ella.

Esto implica que la actuación de gobernantes y gobernados debe ajustarse al Derecho, considerando este en una acepción más reducida, es decir como un conjunto de normas coactivas



que se otorga una Estado soberano y que permiten la obtención de sus fines. Además teniendo en cuenta que este conjunto de normas tiene un orden piramidal en que la Constitución Política se encuentra en la cúspide jerárquica, este principio de la Juridicidad encuentra su materialización primordial en lo que se ha denominado el "Principio de Supremacía Constitucional".

Por su parte, la Carta Fundamental encarga a una ley orgánica constitucional fijar las Bases de la Administración del Estado ⎯la Ley 18.575⎯ que en su artículo 5° establece que los órganos que la integran deben cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la unidad de acción, evitando la duplicación e interferencia de funciones, de modo tal que constituye un deber para los organismos públicos arbitrar las medidas orientadas a dar cumplimiento al mencionado imperativo legal.

Asimismo, la Constitución establece el principio de la vinculación positiva de los órganos de la administración del Estado; esto es, sólo pueden realizar aquellas actuaciones para las cuales se encuentran expresamente facultados por la Ley. No obstante existir ámbitos más amplios dentro de esta competencia que les ha sido delegada por Ley (por ejemplo, en los casos de competencia discrecional y que se genera principalmente por el hecho de habérseles otorgado atribuciones o funciones genéricas), que otorgan a la Administración ciertos espacios particulares de libertad se reconoce los límites en el mismo ordenamiento jurídico.

En el transporte público de pasajeros algunos espacios de conflicto para la aplicación surgen de la imprecisión de ciertas competencias. La mayoría de las atribuciones han sido entregadas genéricamente a las Secretarías Regionales Ministeriales de Transportes y Telecomunicaciones, (genéricamente, porque no existe un catálogo detallado de todas y cada una de sus atribuciones). Sin embargo, en algunos ámbitos mayor claridad de las atribuciones y su coordinación podrían hacer la aplicabilidad de la normativa más eficaz (por ejemplo, en la definición de terminales).

El aspecto operativo que sobresale se refiere a la cantidad de atribuciones que existe en las Secretarías Regionales, que no siempre se ven acompañadas de los recursos necesarios para ejercer las atribuciones efectivamente. Por otra parte, tampoco hay claridad en la manera en que se define las necesidades de las Secretarías Regionales Ministeriales de modo de poder definir sus requerimientos de recursos y la forma en que estos son satisfechos. En particular, regiones con menor acceso a las autoridades centrales pueden tener menor capacidad de validar sus requerimientos.

Los criterios que definen la coordinación entre diferentes organizaciones no están especificados por la legislación vigente ni los mecanismos de decisión y comunicación entre ellos. Pareciera necesario establecer un nivel algo superior en cuanto a instancias formales de coordinación ⎯con mecanismos de comunicación y de decisión definidos⎯ a fin de cumplir de mejor manera el cometido de eficiencia en la gestión que le compete al Estado. Esta iniciativa podría formalizar los necesarios mecanismos de relación entre los organismos competentes, consagrando así una mayor eficiencia y eficacia en la toma de decisiones, en la fiscalización, en la necesidad de establecer nuevos servicios, en la asignación de subsidios, en el establecimiento de un terminal, etc.

Sin embargo, se debe argumentar que desde la perspectiva instrumental, no se encontró problemas significativos de coordinación, sino que se propone instancias en relación con una finalidad normativa. En la actualidad, las Secretarías Regionales incluyen los requerimientos locales y perspectivas nacionales a través de comunicaciones no formalizadas, en que prima la "buena voluntad".

Puede corregirse la normativa actual detallando las atribuciones de cada órgano y fijando las obligatorias coordinaciones entre ellas. En cuanto a la fiscalización, las atribuciones de fiscalización abarcan el ámbito de actuación de las instituciones públicas, por lo cual el necesario vínculo que debe existir entre dichas entidades públicas se establece sobre la base del principio de coordinación que debe regir entre los órganos de la Administración del Estado.

Por otra parte, en función del principio de legalidad ya mencionado, ni las potestades entregadas a ciertos organismos ni su ámbito de competencia, pueden ser renunciables ni delegables por lo que se requeriría de instrumentos jurídicos de igual jerarquía para redistribuir estas potestades. No



obstante, por medio de la exigencia de coordinación puede ayudar a encontrar mecanismos más eficientes de acción sin alterar las potestades que le son propias a cada organismo.

En lo que respecta a las atribuciones particulares en el proceso de fiscalización, existen competencias claramente delimitadas por la ley y, por lo tanto, estas sólo son modificables por medio de cambios en la ley sin perjuicio de ciertas facultades reglamentarias. En nuestra legislación, el transporte de pasajeros es una actividad sujeta a diversas exigencias fundadas en el bien común, entre las que se cuenta específica y explícitamente la de ceñirse a condiciones de funcionamiento establecidas por la autoridad competente.

En el tema de las sanciones, parece necesario evaluar las opciones existentes para ajustarlas de mejor manera a lograr resultados específicos. En particular, parece necesario no sólo ampliar la gama de posibilidades sino también graduar aquellas existentes para conseguir resultados más eficaces.

La Ley 18.290 en su artículo 56 faculta al Ministerio de Transportes para determinar las características técnicas de construcción, dimensiones y condiciones de seguridad, comodidad, presentación y mantenimiento que deben reunir los vehículos en general para su circulación. Las normas de allí emanadas deben tener un carácter general, objetivo e impersonal, respetando la igualdad ante la ley y la regularidad de las actuaciones de la autoridad

Dentro de las funciones que el legislador ha entregado a las municipalidades relacionadas con el tránsito y transporte público se encuentran las indicadas en el artículo 26 de la ley 18.695: otorgamiento y renovación de licencias para conducir vehículos, determinación del sentido de circulación de los mismos en coordinación con otros organismos públicos, señalización de las vías públicas y la aplicación de las normas generales sobre tránsito y transporte público de la comuna.

Enseguida, acorde con el artículo 4 de la ley 18.290, compete a Carabineros e inspectores fiscales y municipales supervigilar el cumplimiento de las disposiciones de esa ley, sus reglamentos y las de transporte y tránsito terrestre que dicte el Ministerio de Transportes o Municipalidades, denunciando al juzgado que corresponda las infracciones o contravenciones. Asimismo, fiscalizarán el cumplimiento de las normas de la jornada de trabajo de los conductores de vehículos destinados al servicio público de pasajeros o carga, contenidas en el Código del Trabajo y denunciarán su incumplimiento al Juzgado del Trabajo, labores que ejercen única y exclusivamente los funcionarios municipales autorizados para ello.

Ahora bien, conforme ordena el artículo 476 del Código del Trabajo, la fiscalización del cumplimiento de la legislación laboral y su interpretación corresponde a la Dirección del Trabajo, sin desmedro de las facultades de otros servicios administrativos. Con ello, el artículo 29 del D.F.L. Nº 2/67, previene que los funcionarios de dicha Dirección podrán citar a empleadores, trabajadores, directores de sindicatos o representantes de unos y otros o cualquier persona con relación a asuntos sometidos a ella en el ejercicio de sus funciones o que deriven del cumplimiento de disposiciones legales o reglamentarias, o prevenir conflictos. Dada la importancia del aspecto laboral en el transporte, así como su especificidad, se observa espacio para buscar mecanismos que favorezcan la eficacia y eficiencia de la fiscalización en este ámbito.

7.2.3 ACEPTABILIDAD DE LA NORMATIVA

Al analizar la efectividad de la normativa se recalca el potencial de la estructura normativa de transporte para adaptarse a un conjunto de situaciones diversas y de generar modificaciones sustanciales a las formas de operación actuales de los mercados por medio de regulaciones específicas.

Sin embargo, la viabilidad de aplicar principios generales de sostenibilidad en la implementación de estos mecanismos requiere un nivel de consenso en las orientaciones de política sobre la



convergencia necesaria entre economía, medio ambiente y temas sociales que no es clara ni siquiera dentro del sector público. Estos principios generales si se establecieran, debieran tener ciertas “exigencias” a la operación del mercado para las cuales sería necesario desarrollar los instrumentos más adecuados.

El Plan de Transporte Interurbano podría ser un punto de referencia para el establecimiento de estos principios generales, pero se ha reconocido su bajo nivel de poder articulador al haber sido elaborado a partir de iniciativas sin el respaldo político concreto de las autoridades, lo que se ha traducido en un bajo nivel de reconocimiento y conocimiento por parte de los diversos actores que participan en el tema.

En particular, medidas normativas que apunten en direcciones contrarias a las tendencias existentes (por ejemplo, desintegración vertical entre servicios de buses y terminales), pueden ser las más conflictivas, requiriendo medidas de transición adecuadas si se opta por promoverlas.

Esto tiene particular importancia por el poder de presión que puede tener el sector transporte en particular donde existe un grupo pequeño de actores de importancia (como es el caso del transporte interurbano).

Por lo tanto, el nivel de aceptabilidad existente de normativa tiende a favorecer una intervención mínima en los lineamientos generales, si bien se acepta la aplicación de soluciones específicas a problemas puntuales. Eso no implica que no sea posible proponer intervenciones mayores, pero que estas requieren un nivel de intervención de diversas fuerzas bastante significativo.

7.2.4 CONCLUSIONES GENERALES SOBRE ASPECTOS REGULATORIOS

Algunas de las materias legales consignadas como de mayor importancia son: la regulación de los terminales, la calidad del servicio público, los subsidios, el control de la informalidad y la accesibilidad del transporte ⎯en particular en las zonas rurales. En términos de implementación y seguimiento, los temas de coordinación así como de ajuste en recursos son los esenciales, si bien también existen algunos aspectos puntuales en fiscalización que ameritan una revisión.

Del análisis general realizado a los diversos cuerpos normativos que regulan el servicio público de transporte, en particular de la Ley 18.696, se puede afirmar que constituyen un soporte relevante para la generación de adecuaciones a las materias arriba mencionadas. Lo anteriormente señalado, se apoya en que la ley atribuye al Ministerio un rol esencial en la regulación del servicio público de transporte de pasajeros, dándole la flexibilidad instrumental necesaria en dicha gestión. Así, al permitir que en el ejercicio de la función pública se regulen las condiciones de operación del servicio, el establecimiento de la normativa técnica, etc., mediante la dictación de decretos, circulares o resoluciones ministeriales, lo cual facilita la adaptación a nuevas condiciones y exigencias.

A continuación se comentan algunos aspectos más relevantes de las normas legales o reglamentarias que reflejan fortalezas, debilidades u otros ítems importantes.

Como se ha mencionado, estas conclusiones generales están relativamente restringidas al análisis dentro del marco actual de principios; es decir, sin invocar objetivos de orden más general para el sector. Sin embargo, tampoco se considera que exista un impedimento en la estructura legal básica para llevar a cabo eventuales modificaciones.

Subsidios

El Programa Subsidios de Transporte en Zonas Aisladas, ejecutado por la Subsecretaría de Transportes en virtud del ítem 24, subtítulo 01-511 “Subsidios al Transporte Regional” de la Ley de Presupuestos, ha tenido una creciente demanda, pero con una importante precariedad institucional. La restricción presupuestaria asociado a un nivel de “necesidades” que ocupa un espectro bastante amplio, así como las dificultades metodológicas para la aplicación de los



subsidios sugieren la necesidad de establecer otros programas complementarios para responder a distintos tipos de problemas encontrados.

Fiscalización

Del estudio de las normas referidas a la fiscalización, que se estructura sobre la base del artículo 4 de la ley 18.290, del artículo 476 del Código del Trabajo, del artículo 29 del D.F.L. Nº 2/67 y del D.S. Nº 212/92, se observa la necesidad de fortalecerlas, por ejemplo, habilitando con potestades a los fiscalizadores del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones en otros ámbitos (como por ejemplo la fiscalización de la jornada laboral en coordinación con Dirección del Trabajo, o el trabajo con las municipalidades para la fiscalización de terminales).

Con ello, en materia de sanciones, se hace necesario estudiar las opciones existentes para ajustarlas o ampliar el universo de ellas, graduando aquellas existentes para conseguir resultados más eficaces. Se debe buscar mecanismos para hacer más eficiente la fiscalización de modo que los recursos se aprovechen mejor. Esto implica la elección de los organismos pertinentes en cada caso y la distribución de los recursos de manera apropiada.

Transporte Rural e Interurbano

El D.S. Nº 212/92, establece la “Definición Base” del Transporte de Pasajeros Rural e Interurbano. Otras normas vinculantes se basan en este mismo concepto —Artículo 6° del D.S. Nº 212/92— como ocurre con el D.S. Nº 80 del año 2004 del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones.

En otros cuerpos normativos, se alude al concepto de ruralidad, pero éste se ha tomado en un sentido distinto. Así, por ejemplo, en la Ley 18.290 (de Tránsito) en su Artículo 2° define zona rural como aquella área geográfica que excluye las zonas urbanas, y define, a su vez, las zonas urbanas como aquellas áreas geográficas cuyos límites para efectos de esta ley, deben ser determinados y señalizados por las Municipalidades. Para efectos de exigencias de “calidad” de servicio, se estima que hay mayor atención al transporte urbano que al no urbano (de cualquier tipo).

El sentido de la distinción entre transporte rural e interurbano no ha sido tratado por el legislador ni por la autoridad en forma detallada. Por otra parte, la autoridad podría definir de una manera distinta a la vigente, o redefinir estos conceptos, teniendo en cuenta aspectos diversos como sociológicos, geográficos, de egresabilidad, de densidad poblacional, cercanía a centros urbanos, etc.

Calidad de servicio

Esta materia debería concentrar la mayor atención de la Administración. La Ley 18.290 en su artículo 56, al tener un carácter general, objetivo e impersonal, faculta a la autoridad para regular aspectos esenciales para los usuarios.

En la normativa para los vehículos se ha revelado la necesidad de estudiar ciertas normas técnicas establecidas. Por ejemplo, uno de los indicadores clave de calidad usado actualmente es la antigüedad del parque; si bien este es un aspecto importante, no debería ser —en sí mismo— una indicador fundamental de una normativa para un transporte sostenible, sino que debería estar imbricado con un cuerpo de exigencias (“mínimas”) de seguridad, ambientales, de accesibilidad (por ejemplo, para personas minusválidas) y de comodidad.

En particular, la calidad del servicio aparece como un concepto no suficientemente desarrollado normativamente lo que permite grandes disparidades entre servicios.

No se encuentran precisadas un conjunto completo de normas técnicas y de servicio exigidas a los Servicios de Transporte de Pasajeros de modo de establecer estándares mínimos que sean válidos para todos los servicios que operan en el país, como lo es la antigüedad del parque. En el concepto de sostenibilidad, se debería incorporar un cuerpo de exigencias mínimas de seguridad,



ambientales, de accesibilidad (por ejemplo, para personas minusválidas y de comodidad, por ejemplo), que permitan definir estándares de “equidad”.

No se estima necesario definir con precisión estos aspectos en una norma general, sino avanzar criterios que puedan ser consensuados al nivel general con el fin de actuar localmente.

Por otra parte, la búsqueda de mecanismos que permitan mejoras sostenidas en la calidad ofrecida debe establecerse como un complemento a normas técnicas (en el caso de Transantiago por ejemplo, se han incorporado este tipo de cláusulas).

Sin lugar a dudas, la Ley 18.696, contiene las disposiciones que permitirían avanzar en el mejoramiento de esta materia. En materia de concesiones, la Ley 18.696 también faculta a la autoridad para moverse adecuadamente, promoviendo objetivos valorados.

En lo que respecta al transporte informal, no aparece como una preocupación mayor inmediata de las autoridades, y en ese contexto las normas vigentes no precisan de adecuaciones urgentes. Normas exigentes que regulan las condiciones de transporte pueden ser un aspecto importante en la aparición de servicios informales. En consecuencia, además de estudiarse posibles medidas normativas de sanciones que actúen como disuasión o incentivo a la formalización, se debe reconocer que el problema de la informalidad es un problema con aristas económicas y sociales.

Esta norma legal y el D.S. Nº 212/92, pueden servir como batería jurídica para obtener todo tipo de ajustes específicos a la operación de los sistemas. Por ejemplo mediante la aplicación del principio de la "seguridad” o incluso de la "congestión" pueden aplicarse estándares cada vez más exigentes para los servicios de transporte de pasajeros. Por ello, la normativa general debería entenderse como orientada mayormente a definir ciertos elementos de orden más general que pueden precisarse en la acción local.

7.3 DIAGNOSTICO ORGANIZACIONAL

El diagnóstico organizacional se fundamenta esencialmente en las entrevistas realizadas.

a) Organizaciones Públicas

El diagnóstico institucional se fundamenta esencialmente en las entrevistas realizadas.

Por parte de las Secretarías Regionales Ministeriales de Transportes y Telecomunicaciones, se detectaron fortalezas, como la gran cantidad de atribuciones que poseen las autoridades locales (en particular del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, pero también al nivel de las Municipalidades), que favorecerían la rapidez y liderazgo en las acciones y estrategias de las Secretarías Regionales9.

Otra fortaleza detectada es el hecho de que la intervención de este sector⎯desde la perspectiva de los propios actores públicos⎯ se considera, en general, eficiente, por cuanto logran enfrentar los problemas principales con los recursos disponibles, los cuales se consideran escasos en función del conjunto de atribuciones que les entrega la ley.

En las entrevistas realizadas se detectó ciertas debilidades y falencias, como por ejemplo en la aplicación de los recursos disponibles se observan importantes requerimientos en el ámbito de la fiscalización, sobre todo en las áreas con mayor dispersión geográfica, pues normalmente la focalización de recursos permite enfrentar los focos principales de problemas.

9 Algunos de los principales ámbitos donde los Secretarios Regionales poseen atribuciones, se encuentran en mayor

detalle en el Anexo 7.1.



Esta perspectiva es validada por la información recibida desde los operadores, quienes señalan las falencias en la capacidad de atención del sector público, y particularmente en lo que concierne a la fiscalización. La estructura y las exigencias a las autoridades, hacen que el tema del transporte rural e interurbano tenga una importancia relativa menor dentro de las actividades de las autoridades, a lo cual se suma el costo inherentemente “alto” de la fiscalización efectiva de este tipo de servicios dada la dispersión geográfica y las distribuciones de los viajes.

b) Sistema de Información

Una debilidad detectada, es el bajo desarrollo de sistemas de información para mejorar y optimizar la coordinación de la fiscalización.

Se detectó igualmente falencias en el ámbito de la información. En particular, en lo que corresponde al Registro Nacional de Servicios de Transporte Público de Pasajeros, la calidad de la información registrada es bastante inferior a la esperada en función de los campos definidos, dado que la interpretación de la demanda de información resulta bastante variada y poco precisa. En consecuencia, la información que entrega efectivamente el Registro es bastante limitada10.

No existe una exigencia de “aprobación” de la información de acuerdo con ciertos parámetros, para la validación de la inscripción, lo cual exigiría definir con bastante precisión los contenidos esperados en cada campo. En ese sentido, el Registro no cumple la función de una “licencia”, que podría tener aún con menor información solicitada. Para abordar esta debilidad, se podría ajustar la solicitud de información para disponer de más antecedentes sobre organización industrial, pues en la actualidad está enfocada esencialmente a caracterizar los distintos servicios.

Por ejemplo, para la inscripción de los servicios interurbanos se exige 59 antecedentes11 (entre los que se cuenta: tipo de servicio, caracterización del “responsable” y del representante legal, detalles acerca del vehículo, lugar de origen y destino, horas de inicio y término por día e intervalos de salida). Sin embargo, al mirar el Registro existente, se observa que muchos antecedentes se encuentran inscritos de forma general (comuna de salida y llegada por ejemplo, en vez de terminal específico).

En parte, esta debilidad de la información puede atribuirse al detalle de la solicitud de información (por ejemplo en el campo del nombre del terminal de origen se solicita el “Nombre de la Comuna del Terminal Origen, cuando el Terminal Destino sea otra Comuna. Nombre del sector donde se encuentra el Terminal Origen, cuando el Terminal Destino se encuentre en la misma comuna”), pero en parte, la ausencia de verificación y, en consecuencia, su utilidad para fines de fiscalización puede implicar que el Registro es visto como una mera formalidad.

De la misma manera, a pesar de contar con los campos requeridos para un detalle del servicio ofrecido en términos de tarifa, frecuencias de salidas y horarios de atención por temporada, estos antecedentes no son incorporados al Registro.

En conclusión el Registro tiene como finalidad registrar aquellos vehículos que prestarán servicios rurales o interurbanos, sin embargo, no permite identificar detalladamente cuál es el servicio que prestará el vehículo y en qué condiciones lo realizará. De la misma manera no permite conocer si el servicio será ofrecido en forma independiente o asociado a otras empresas.

10 La exigencia de llevar los Registros Regionales del Registro Nacional, recibiendo las solicitudes de inscripción, es

cumplida formalmente por las Secretarías Regionales. 11 Las autoridades incorporan 5 campos adicionales, estos son: Folio (Número entero único al interior de una región que

identifica un servicio), Tipo de Servicio (Está dado por el área geográfica y el tipo de vehículo donde se efectúan y la longitud de sus recorridos), Fecha de Inicio (Corresponde a la fecha de inicio de la autorización otorgada al servicio), Fecha de Vencimiento (Corresponde a la fecha de vencimiento de la autorización otorgada al servicio) y Nº de Línea (Número asignado por el Secretario Regional a los servicios de locomoción colectiva urbana, que identifica a cada Línea atendida por una misma persona o entidad).



7.4 DIAGNOSTICO DE SOSTENIBILIDAD

Para analizar la operación del mercado desde el punto de vista de la sostenibilidad se divide el tema en los tres componentes “estándar” que califican un desarrollo de transporte sostenible: sostenibilidad social, sostenibilidad ambiental y sostenibilidad económica. Este enfoque contrasta la situación actual proyectada con algunos de los elementos más claros de una trayectoria que pudiera ser sostenible desde la perspectiva social, ambiental y económica. Esta perspectiva no implica una situación estática, sino que las posibles evoluciones que se desarrollarán en el sector considerando una perspectiva de largo plazo.

La situación de referencia es la actual proyectada, la cual es contrastada con algunas características básicas de una trayectoria sostenible. Como se señaló estas características básicas dejan bastante espacio para objetivos específicos diversos en el ámbito de la sostenibilidad. El análisis que conduce al diagnóstico se fundamenta esencialmente en antecedentes secundarios, incluyendo información entregada por empresas y en las opiniones entregadas por las autoridades a partir de las entrevistas realizadas.

7.4.1 ASPECTOS SOCIALES

El mercado muestra una evolución hacia una mejor calidad general en muchos servicios (mayores niveles de sostenibilidad social desde la perspectiva de la equidad intrageneracional). Por ejemplo, se ha estimulado una mejoría en las condiciones básicas del servicio aunque indirectamente ⎯ a través de las licitaciones de los servicios urbanos que son la gran mayoría y por el hecho de que los servicios rurales entren a las zonas urbanas han debido mejorar sus estándares por las reglas propias del mercado. Los usuarios del transporte urbano han recibido mejorías en la calidad del transporte principalmente por exigencias de política gubernamental que han pretendido reducir los problemas de contaminación, congestión, y mejorar las condiciones de seguridad, confiabilidad y comodidad del transporte, todas las cuales han ido creando un público más exigente ante sus necesidades de transporte público.

Por lo mismo, la salida de vehículos desde las zonas con mayor nivel de regulación (y en consecuencia, mayores niveles de calidad exigidos) ha generado que se liberen vehículos para el uso en zonas rurales que contaban con menor calidad de servicio. Esto debería apoyar mejores condiciones de vida de las personas en estas áreas que estaban relativamente más aisladas.

Por otra parte, la consolidación de estas mejorías puede derivar en tendencias positivas o en prácticas laborales a imitar para los empleados del transporte de pasajeros tanto en remuneraciones como en condiciones de trabajo. Sin embargo, pese a las mejorías relativas, el problema de la calidad general del transporte12 impide calificar esta trayectoria como convergente con una trayectoria sostenible desde la perspectiva social, ya que existe una fuerza clara que asocia mejor nivel de calidad con mayor demanda (en términos de cantidad, con la consiguiente desigualdad territorial, y capacidad de pago).

Se debe notar que un porcentaje importante de los Directores de Tránsito señala los problemas de cobertura, regularidad u horarios de los recorridos, por lo que es una exigencia que no está plenamente respaldada en la tendencia existente. Los usuarios también lo mencionan, pero sus niveles de ingreso actuarían como limitante a una mejor calidad. Además, en el caso del desplazamiento de antiguos vehículos a nuevos servicios, la calidad del servicio es inferior a la existente en los sectores licitados y además está restringida por la vida útil restante de los vehículos.

12 Para efectos de este documento, la “calidad del transporte” incluye una diversidad de aspectos de la operación de un

servicio como comodidad, disponibilidad, seguridad, atención, fiabilidad, etc. Es posible remitirse a los requisitos exigidos en diversos cuerpos regulatorios, como el Decreto Supremo 212, del año 1992, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones.



Otro aspecto se refiere a las exigencias de rentabilidad que tiene cada uno de los recorridos. Esto tiende a generar duraciones y formas de ruta que no van acordes con la creciente valoración del tiempo por parte de las personas (aunque la oferta de infraestructura vial puede tener algún papel en ello), ni tampoco con la creciente valoración de la “comodidad” (en un sentido amplio) que debería generarse con los mayores niveles de ingreso nacional. Esto es particularmente sensible en el caso del transporte calificado actualmente como rural.

Por otra parte, la salida de vehículos de las zonas licitadas puede abrir el campo al desarrollo de una informalidad de niveles de calidad muy bajo, con especial riesgo en materia de seguridad. También se abre la posibilidad de una diferenciación muy fuerte en las condiciones de trabajo, con mejoras sustanciales en servicios “licitados” (además del mejoramiento progresivo en los servicios con movimiento importante entre ciudades) y un empeoramiento progresivo en la franja de servicios que tiende hacia la informalidad.

Asimismo, la disponibilidad del servicio, las calidades de los vehículos y del servicio en general son altamente dependientes de las características de la demanda, con lo cual se tiende a generar una trayectoria del sistema que tiene muchos niveles según si los demandantes son un número importante, según sus niveles de ingresos o la frecuencia con la que requieren el servicio.

Estos niveles de servicio tienden a consolidarse en diferentes zonas por lo que la comparación es visible y serían esperable presiones para tender a reducir estas disparidades.

Los antecedentes señalados muestran que el desarrollo de trayectorias sostenibles probablemente requiere definiciones del transporte que no se determinen solamente en función de la demanda y que sirvan para establecer criterios de calidad mínimos que deben ser respetados en todas las situaciones de demanda. Estos criterios de calidad deben marcar la pauta para la definición de los instrumentos adecuados que permitan su implementación. Dada la variabilidad de situaciones es probable que la generación de estándares básicos exija elaborar una variedad de instrumentos complementarios.

7.4.2 ASPECTOS AMBIENTALES

Los aspectos ambientales no aparecen como un tema de gran significación en el ámbito rural e interurbano, si bien han sido indirectamente fundamentales en su desarrollo, pues las modificaciones en los sistemas urbanos que les han impactado, se originan en buena medida en motivaciones ambientales.

Desde la perspectiva de los impactos ambientales (esencialmente emisiones a la atmósfera, ruidos, contaminación de aguas, y uso de recursos) la trayectoria actual muestra mejoría en algunos sectores y ámbitos en cuanto se ha aumentado la calidad general de los vehículos. Esto no sólo podría tener efectos directos por los vehículos, sino también indirectos al generar incentivo de cambio modal desde los vehículos particulares.

Sin embargo, los vehículos que salen de circulación en ciertas áreas no abandonan completamente del sistema de transporte por lo que siguen generando impactos ambientales negativos, que se suman a los nuevos. Se repite entonces la observación sobre el establecimiento de niveles diferenciados de calidad que se van consolidando, pero se agrega el elemento de impacto aditivo que esto puede traer asociado.

Al considerar el problema de los terminales se produce un efecto adicional, pues no hay consideraciones ambientales demasiado restrictivas en este sentido. La libertad de instalación de terminales redunda también en niveles de impacto ambiental que muy probablemente se encuentran por sobre el mínimo que podría ser necesario para cumplir con las necesidades de los operadores en materia de terminales.

Se debe mencionar que para efectos del análisis de la problemática ambiental se produce un problema particular, por la carencia de información (y las dificultades para obtenerla) del tipo, cantidad, y calidad adecuadas para poder fijar algunos tipos de referencia.



Considerando todo lo anterior, la convergencia con trayectorias sostenibles exige —en consecuencia— el desarrollo de estándares básicos e instrumentos para cumplirlos (incluyendo registros de información adecuados), así como de instrumentos que permitan ir mejorando los estándares en el tiempo.

7.4.3 ASPECTOS ECONÓMICOS

El diagnóstico económico tiende a mostrar también una evolución ambigua, la cual, sin embargo, no puede ser calificada como coherente con un concepto general de trayectoria sostenible.

Si bien la liberalización existente parece haber permitido el desarrollo de un número importante de alternativas competitivas (en particular en el sector del transporte interurbano), se observa una tendencia a la concentración en el mercado interurbano y al reforzamiento de los servicios consolidados en sectores rurales licitados.

El impacto en tarifas en servicios licitados ha sido positivo sobre todo considerando que las exigencias de calidad son mayores. Esto refleja una experiencia mundial de los efectos positivos en costos que trae la licitación. Sin embargo, es difícil establecer comparaciones efectivas de costos entre servicios (dada su gran diversidad) para verificar un impacto más global.

En el caso del transporte interurbano la concentración se consolida apoyada en la instalación de terminales “propios” lo que permite a los actores más grandes disponer de bases para aumentar el grado de captura de mercados y establecer un liderazgo oligopólico, dejando espacio sólo para un borde competitivo.

La otra cara de esta consolidación de ciertos grandes actores, es que les permite un nivel de inversión que permite generar niveles de calidad altos —si bien no en todos los servicios— al menos para algunos de ellos.

No existe mayor claridad sobre tendencias en intensidad de los recorridos ni sobre ocupación modal, aunque se puede suponer que mejor calidad tenderá a incentivar el uso del transporte público. Sin embargo, como en muchos casos la opción de cambio no existe, es difícil establecer el impacto real que tienen tendencias de calidad o precios.

En lo que concierne al sector rural específicamente, no se observa una tendencia hacia la formación de empresas con solidez técnica, administrativa y financiera capaces de mejoras en la calidad de servicio entregada, ni siquiera para asegurar la mantención de la calidad en el tiempo. Restringidas por una demanda limitada y por formas de organización atomizadas, estas organizaciones carecen en particular de todas las formas de capital requerido para asegurar el mantenimiento de la actividad. Esta debilidad, en particular en los recursos financieros, implica que cualquier iniciativa normativa de mejoramiento de la calidad que tenga algún grado de “relevancia” puede requerir apoyo importante en un proceso de transición.



7 Diagnóstico .................................................................................................................7-1 7.1 Diagnóstico Operativo................................................................................................... 7-1

7.1.1 Operadores Formales................................................................................................................ 7-2 7.1.2 Operadores Informales ............................................................................................................. 7-7 7.1.3 Terminales ................................................................................................................................ 7-8 7.1.4 Usuarios del Transporte Público............................................................................................. 7-14

7.2 Diagnóstico Regulatorio (Aplicabilidad de la Normativa) ............................................... 7-23 7.2.1 Efectividad de la Normativa ................................................................................................... 7-23 7.2.2 Capacidad de Implementación................................................................................................ 7-26 7.2.3 Aceptabilidad de la Normativa ............................................................................................... 7-28 7.2.4 Conclusiones Generales sobre Aspectos Regulatorios ........................................................... 7-29

7.3 DIAGNOSTICO ORGANIZACIONAL .................................................................................... 7-31 7.4 Diagnostico de Sostenibilidad ......................................................................................... 7-33

7.4.1 Aspectos Sociales ................................................................................................................... 7-33 7.4.2 Aspectos Ambientales ............................................................................................................ 7-34 7.4.3 Aspectos Económicos............................................................................................................. 7-35



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2.1 PLANTEAMIENTO METODOLÓGICO GENERAL

El primer paso en el planteamiento metodológico general consiste en enfrentar el problema de la definición del transporte rural e interurbano.

De acuerdo con el “Reglamento de los Servicios Nacionales de Transporte Público de Pasajeros”, se definen de la siguiente manera:

• servicios rurales de transporte público de pasajeros: aquellos que, “sin superar los 200 Km. de recorrido, exceden el radio urbano”, con excepción de lo indicado a continuación;

• servicios interurbanos de transporte público de pasajeros: aquello que superan los 200 Km. de recorrido, y los que sin exceder los 200 Km. unen la ciudad de Santiago con localidades o ciudades costeras ubicadas en la V Región.

Esta visión distingue el transporte rural del interurbano esencialmente en función de distancia recorrida. Sin embargo, este enfoque dificulta el reconocimiento de la variedad de situaciones posible. En ese sentido, la importancia de cada uno de los tipos de transporte en el desarrollo del país puede verse obscurecida1.

Al reconocer la importancia del transporte en la conformación de la sociedad y la variedad de situaciones que pueden darse en la práctica del servicio extra urbano, puede aparecer una nueva perspectiva. Esto no significa necesariamente abandonar la diferencia operativa entre transporte rural y transporte interurbano, sino fundamentalmente permitir la posibilidad de introducir refinamientos de la definición o cambios eventuales con el propósito de identificar de manera más precisa el objeto de cada regulación.

En función de lo anterior y tomando como referente el objetivo del desarrollo sostenible, surgen dos planteamientos metodológicos centrales para el desarrollo de este estudio:

• Marco de trabajo por tipología. Para enfrentar el problema de la sostenibilidad de manera coherente en un marco donde existen una variedad de problemas posibles de transporte, es necesario establecer una “tipología” de servicios que considere los aspectos estructurales e institucionales en conjunto con los aspectos organizacionales y con los objetivos sociales asociados a los distintos tipos de servicios (es importante notar que algunas de estas características pueden estar relacionadas). Todos estos elementos no son exclusivamente resultado de reflexiones ex-ante, sino que se infieren y validan a partir de la información obtenida.

En esta proposición de tipologías se considera como punto de partida la división propuesta en los términos de referencia (servicios de larga y corta distancia, norte y sur, empresas de tamaño grande, medio y operadores independientes), refinándola, precisándola o ajustándola en primer lugar en función de análisis conceptuales y de la recopilación de información secundaria, y luego en función de los resultados obtenidos en la búsqueda de información primaria.

• La sostenibilidad como marco normativo. La perspectiva económica que incorpora la sostenibilidad difiere del enfoque tradicional por cuanto se enfrenta al problema de la búsqueda de un equilibrio entre la eficiencia económica y los objetivos sociales y ambientales. Por lo tanto, se analizan los servicios desde el punto de vista económico usando un enfoque que toma en cuenta tanto las funciones objetivo de la sociedad para

1 En otra perspectiva, como la de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo, un área rural es aquella que tiene

menos de 150 habitantes por kilómetro cuadrado y que se encuentra a más de una hora de viaje a la ciudad más cercana de 100 mil personas o más. En ese marco, el tema del transporte se asocia mucho más a un problema de accesibilidad a ciertos servicios que a un problema de distancia.



los distintos tipos de transporte como las posibles deficiencias en el proceso de cumplir con ese objetivo.

En consecuencia, un aspecto central, como es el análisis de las prácticas monopólicas potenciales, se evalúa en relación con otras posibles formas de organización industrial existente y se evalúan sus implicancias respecto al objetivo social que resulte pertinente. En ese sentido, la competencia perfecta no es necesariamente el paradigma de optimización adecuado para todas las situaciones. Asimismo, el planteamiento de exigencias “equivalentes” debe evaluarse en un marco que incorpore posibles diferencias en objetivos de sostenibilidad, por lo que la equivalencia fundamental puede ser matizada por diversos aspectos.

La articulación de ambos criterios implica vincular los “tipos” con los distintos “problemas de sostenibilidad” y ponderar su importancia en cada uno de los casos, de modo de identificar los asuntos “fundamentales” en cada uno de estos tipos de servicios. Es esencial en el análisis de tipologías evaluar la utilidad de éstas para efectos de las proposiciones de regulación.

Los dos criterios centrales ya mencionados, orientan el conjunto del trabajo con el propósito de cumplir cabalmente con los objetivos generales establecidos en los términos de referencia guiándose por el marco normativo para el desarrollo de un transporte sostenible.

Desde el punto de vista instrumental, la forma que ha sido considerada óptima para organizar el trabajo en vistas a lograr lo anterior, es la integración de tareas en tres etapas. Esta integración permite optimizar el proceso de obtención de información ⎯con el propósito de establecer el conjunto de antecedentes necesarios para un análisis de sostenibilidad⎯ y realizar un análisis y propuestas comprehensivas. Estas tres etapas, incluyen las tareas mínimas señaladas en los términos de referencia, pero no se restringen por dicha proposición.

La integración de tareas permite organizar una mejor interacción con la contraparte y, al mismo tiempo, favorece una mirada más sistémica al problema, en concordancia con los principios que se ha señalado respecto de la sostenibilidad.

2.2 TAREAS Y ACTIVIDADES

Según se estableció en el planteamiento metodológico general, se ha agrupado las tareas y actividades a realizar en tres etapas.

La Etapa 1 se concentra en la obtención de información completa y comprehensiva así como en la precisión de los criterios a desarrollar en las etapas siguientes. La Etapa 2 está orientada fundamentalmente al análisis y el diagnóstico así como a la definición definitiva del marco de tipologías y de orientaciones de regulación. La Etapa 3 se concentra en la proposición de marco regulador.

A continuación se presenta una visión sintética de las actividades de cada etapa y la relación entre ellas.

• ETAPA 1: Recolección y Revisión de Información

La primera etapa comprendió esencialmente una revisión de los marcos institucionales públicos y privados, de forma tal de desarrollar una base de información que permita caracterizar de manera apropiada el mercado del transporte público rural e interurbano. Para estos efectos se contempló la revisión de normativas nacionales e internacionales, tendientes a explorar los posibles sesgos en el mercado. La caracterización de la operación del sistema de transporte formal e informal, fue realizada a través de la recopilación de antecedentes pre-existentes, así como un completo programa de entrevistas a Operadores, Usuarios y Expertos en la materia. Adicionalmente, esta etapa consideró la revisión del plan de trabajo y un afinamiento del planteamiento metodológico, conforme con los aspectos considerados relevantes.

Esta etapa comprende las siguientes tareas:



Tarea Nº 1: Revisión del Plan de Trabajo y Afinamiento Metodológico

Tarea Nº 2: Recolección de Antecedentes de Transporte

Tarea Nº 3: Revisión de Marco Institucional Público

Tarea Nº 4: Revisión del Marco Institucional Privado

De esta manera, en esta etapa se acogen las siguientes tareas planteadas en las bases de licitación

i) Revisión del marco legal y reglamentario de estos servicios

ii) Revisión bibliográfica.

ix) Catastro de terminales rurales e interurbanos.

De la misma manera, se incorpora parte de las tareas:

iii) Diagnóstico cualitativo y cuantitativo de la operación de los servicios.

vi) Detección de mercados informales.

vii) Detección de conductas monopólicas en cada uno de los sectores.

viii) Detección de falencias de fiscalización de estos servicios.

• ETAPA 2: ANÁLISIS Y DIAGNÓSTICO

La segunda etapa correspondió a un análisis y un diagnóstico que establece una dirección normativa específica. Para las tipologías se determinaron algunos criterios normativos que reflejan mejor el objetivo de sostenibilidad en ese tipo definido y luego se procedió a hacer el diagnóstico en función de los criterios definidos. Sin embargo, el principio normativo general establecido por el transporte sostenible guía el diagnóstico: en primer lugar se evaluó la capacidad de la regulación de articular y mejorar coordinación entre los actores para lograr los objetivos, considerando los impactos presentes y futuros de las decisiones. En esta etapa se identifican los aspectos centrales que requieren regulación.

Esta etapa se encuentra compuesta por las siguientes tareas:

Tarea Nº 5: Diagnóstico de la Aplicabilidad de Normativa

Tarea Nº 6: Estructura de Ingresos y de Costos

Tarea Nº 7: Diagnóstico de la operación de los servicios de transporte público interurbano y rural

Tarea Nº 8: Análisis del sector informal

De esta manera, en esta etapa se acoge parte o completamente las siguientes tareas mínimas planteadas en las bases de licitación

iii) Diagnóstico cualitativo y cuantitativo de la operación de los servicios.

iv) Análisis de la operación administrativa y operacional de empresas de transporte rural e interurbano.

v) Estructura de costos e ingresos de la industria, forma de operación y distorsiones presentes en el mercado actual.

vi) Detección de mercados informales.

vii) Detección de conductas monopólicas en cada uno de los sectores.

viii) Detección de falencias de fiscalización de estos servicios.



• ETAPA 3: PROPUESTA DE POLÍTICAS PÚBLICAS

La tercera etapa es una propuesta de regulación que surge del diagnóstico. Esta etapa promueve una forma de regulación pertinente, efectiva y eficiente para lograr los objetivos establecidos y que además responde a las realidades de la fiscalización existente. En ese sentido, también se analizan las formas de fiscalización.

Esta etapa se encuentra compuesta por las siguientes tareas:

Tarea Nº 9: Objetivos de Sostenibilidad Relacionados con la Tipología

Tarea Nº 10: Proposición Preliminar de Políticas Públicas

Tarea Nº 11: Proposición Final de Política Pública

Esta etapa acoge principalmente la tarea "Desarrollo de propuestas de regulación para estos servicios" planteadas en las bases de licitación.



2 ENFOQUE METODOLÓGICO ................................................................................. 2-1 2.1 PLANTEAMIENTO METODOLÓGICO GENERAL ................................................... 2-1 2.2 TAREAS Y ACTIVIDADES .................................................................................. 2-2



333 RRREEECCCOOOLLLEEECCCCCCIIIÓÓÓNNN DDDEEE AAANNNTTTEEECCCEEEDDDEEENNNTTTEEESSS DDDEEE TTTRRRAAANNNSSSPPPOOORRRTTTEEE

La recolección de antecedentes de transporte involucra la revisión de estudios existentes e información estadística de organismos tanto públicos como privados. A continuación se detallan las distintas fuentes consultadas para este estudio.

3.1 REVISIÓN DE ESTUDIOS EXISTENTES

Este punto presenta una revisión metodológica de los distintos estudios realizados que son relevantes para el desarrollo del presente estudio. En términos generales se consideraron todos aquellos que están orientados a la caracterización del transporte rural e interurbano, así como a la determinación de funciones de costos de transporte público.

Dentro de los estudios de mayor relevancia sobre el tema se destacan:

• Diagnóstico de una Metodología de Identificación de Zonas Aisladas para el Otorgamiento de Subsidios de Transporte. Encargado por la Subsecretaría de Transportes a Habiterra S.A.

• Análisis Implementación Programa de Asesoría de Transporte Terrestre, VI Etapa. Encargado por SECTRA, en conjunto con la Dirplan del MOP y la Subsecretaría de Transportes, a la firma consultora Aristo Consultores.

• Encuesta Origen Destino de Pasajeros y Carga Macrozona Centro Norte III Etapa. Encargado por SECTRA a la firma consultora CIS Asociados Ltda.

• Estudio Análisis y Modernización del Transporte Público, VI Etapa. Encargado por SECTRA a Fernández y De Cea Ingenieros Ltda.

• "Análisis Implementación Programa de Asesoría de Transporte Terrestre, VI Etapa".

A continuación se describen brevemente los aspectos relevantes de dichos estudios:

3.1.1 DIAGNÓSTICO DE UNA METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN DE ZONAS AISLADAS PARA EL OTORGAMIENTO DE SUBSIDIOS DE TRANSPORTE

Este estudio fue solicitado por Subsecretaría de Transportes a la consultora Habiterra S.A., con el objetivo de poder desarrollar una metodología que permita identificar y jerarquizar los centros poblados aislados respecto a los sistemas de transporte existente a lo largo de país, de manera de tener las herramientas técnicas para definir la distribución de los subsidios de transporte entregados por el Estado.

El estudio finalizó en agosto de 2005, mostrando como resultado final una metodología de jerarquización de aislamiento, dependiendo de factores como son las características propias de la localidad (población, nivel socioeconómico, etc.), de la conformación de destinos a la cual accede (localidades con establecimientos educacionales, de salud, etc.) y de las características comparativas de dicha interacción (costo, tiempo, frecuencia, etc.).

El enfoque de evaluación de aislamiento al transporte público tiene tres instancias. La primera es identificar las necesidades desde el punto de vista del acceso, es decir, se identifican las situaciones que presentan un problema en el acceso a los servicios. La segunda parte evalúa las condiciones de acceso a la red de transporte público, respecto de su nivel de aislamiento. Finalmente, se caracterizan las localidades según las variables antes definidas.

En síntesis, una localidad puede o no tener problemas de acceso a servicios, y por otro lado puede o no estar aislada de la red de transporte público. La combinación entre estas condiciones son las que evalúan aislamiento en distintas prioridades.



A continuación se explica la secuencia para cada uno de los factores de aislamiento.

• Porcentaje de aislamiento a servicios básicos.

• Porcentaje de aislamiento a servicios administrativos.

• Tiempo al centro urbano más cercano.

• Distancia a la localidad poblada más cercana.

• Distancia a la red de transporte público.

• Porcentaje tarifa/ ingreso al año 2005.

• Dinámica demográfica de la localidad.

La evaluación del aislamiento al transporte público, bajo el enfoque definido en el estudio, requiere de consideraciones distintas ya sea para otorgar subsidios a la oferta o a la demanda. De ahí que bajo el enfoque de oferta se asocia a localidades sin servicio de transporte, mientras que para el enfoque de demanda se asocia a localidades con servicio de transporte aplicando el concepto de aislamiento económico de la Población.

Dicha metodología fue implementada en plataforma SIG, donde se identifican y georeferencian los servicios regulares de transporte interurbano y/o rural que están inscritos en el Registro Nacional de Servicios de Transporte de Pasajeros. La aplicación construida se denomina TRANSGES y es periférica a ArcGis, siendo la plataforma de programación MapObject LT (incorporada en ArcGIS), Este módulo permite generar aplicaciones independientes de ArcGIS, pero que funcionan como un visualizador y editor de coberturas de escritorio.

En particular, se genera en Visual Basic 6.0 utilizando las librerías de MapObjects 2,1, un visualizador que permite el despliegue gráfico de la información contenida en los registros del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones

La base planimétrica y de procesamiento cartográfico del estudio corresponde a la base SIG – DIRPLAN, y fue actualizada con información del año 2002-2003 de los Manuales de Carreteras de la Dirección de Vialidad del Ministerio de Obras Públicas (MOP) y planos y guías de Turistel.

La estructura de la base de datos de la cobertura de la red modelo de interconexión, cuenta con información de longitud del arco, tipo de carpeta y velocidad estimada entre otras. Mientras que para las localidades analizadas, se procedió a su caracterización en base a información del censo 2002, donde, las variables que se seleccionaron, responden a criterios demográficos, segregados por género y nivel de enseñanza; criterios socioeconómicos de ocupación, vivienda, y de movilidad residencial y diaria.

A modo de ejemplo se presenta en la siguiente figura el despliegue de la red vial



FIGURA Nº 3.1-1 Red Cartográfica

Fuente: Estudio Accesibilidad Territorial – Fronteras Interiores. Dirección de Planeamiento MOP / Consorcio INTRAT-Habiterra Ltda.; 2003-2004.

Para calcular la velocidad de transporte público en todos los arcos de la red se calibró un modelo de regresión lineal en base a la información recogida en las mediciones de vehículo flotante (terreno). En terreno se registraron 3.014 puntos en ruta caracterizando la velocidad de paso del bus o minibús y el tipo de carpeta.

La interpretación de los valores es la siguiente:

• El tipo de carpeta influye directamente en la velocidad base del arco. Es así que si el arco es de hormigón o asfalto se parte de una velocidad promedio de 44 Km./hr, en cambio si la carpeta es tierra la velocidad baja a 17 Km./hr.

• El valor del coeficiente de la pendiente indica que para un aumento de 1% de pendiente, la velocidad promedio disminuye en 0,716 Km./hr.

• El coeficiente del factor de sinuosidad indica que al aumentar el factor en 1% (lo que significa que se hace más recto), la velocidad promedio aumenta en 0,234 Km./hr.

En el siguiente cuadro se presenta un resumen de las variables estimadas en cada arco de la red vial.

CUADRO Nº 3.1-1 Resumen de Variables en Red Vial

Tipo red Ecuación o criterio Red informal de acceso

Vel: 15 Km/hr Modelo de transporte privado Red formal sin

transporte público

Modelo de transporte público Red de transporte público

Fuente: Diagnóstico de una Metodología de Zonas Aisladas

FactorPendienteDZonDTieDRipDAsfDHorVel

*456,0*380,0*448,10*862,21*957,25*434,40*629,40

+−−+++=

FactorPendiente

DTieDRipDHorVel*234,0*716,0

*835,17*849,22*268,44+−

++=



Donde:

• Vel: velocidad en Km/hr registrada en terreno.

• DHor: variable dummy de carpeta hormigón.

• DAsf: variable dummy de carpeta asfalto.

• DRip: variable dummy de carpeta ripio.

• DTie: variable dummy de carpeta tierra.

• DZon: variable dummy de zona geográfica, 1-7 regiones es 0, de 8 – 12 es 1.

• Pendiente: Pendiente media del arco calculada a partir de la diferencia de cota de sus nodos, expresada en porcentaje.

• Factor: factor de sinuosidad es el cuociente entre la distancia real del arco y la distancia recta que une el nodo inicial y final variables descritas anteriormente Este cuociente se expresa en porcentaje, es así que 100% representan un camino recto.

Como parte del estudio también se estimaron tarifas medias y tiempos medios de viajes por regiones de transporte público donde se incluyen los recorridos rurales e interurbanos existentes a la fecha. La tarifa fue calculada sobre la distribución del costo total del recorrido según valor unitario del pasaje, por la longitud de los arcos de la red que integra dichos recorridos. Dado lo agregado de los datos presentados no serán incorporados como información adicional a este estudio.

Adicionalmente se realizó un levantamiento de información orientada principalmente al catastro de los servicios de transporte de pasajeros, formales e informales, contemplando además la visita y caracterización de algunas localidades extremas de los servicios de transporte. Cabe destacar que la recopilación de información en terreno fue orientada a abarcar una mayor cobertura territorial y no a lograr una muestra significativa de cada uno de los datos, por lo mismo esta información no tiene carácter representativo del actual comportamiento de transporte rural e interurbano por sí sola, por lo que será utilizada como información complementaria, dado el gran número de encuestas que este estudio presenta.

Del análisis de cada una de las regiones surge el siguiente cuadro que muestra los totales regionales

CUADRO Nº 3.1-2 Estadísticas Regionales de Encuestas a servicios Terrestres

Región Nº Encuestas Terminales Ruta Viaje Chofer

1 38 8 26 10 2 28 5 7 1 3 41 10 40 6 4 158 16 52 12 5 343 51 16 26

RM 45 0 0 0 6 163 39 15 18 7 179 82 146 31 8 687 22 167 169 9 606 39 245 121

10 579 55 146 58 11 146 8 16 4 12 69 7 21 5

Total 3082 342 897 461 Fuente: Diagnóstico de una Metodología de Identificación de Zonas Aisladas

Con respecto al catastro de terminales que se incluye en el informe, éste no presenta las características de un catastro formal, por lo que no existe un registro de ubicación geográfica, infraestructura, ni tipos de servicios ofrecidos. Dado que la información recogida en este caso es muy menor y se encuentra contenida en otras fuentes que el Consultor dispone, se ha decido que no es necesaria su utilización.

Si bien el estudio fue orientado a poder diseñar una metodología capaz de jerarquizar las zonas aisladas en el país, la información referente al SIG que contempla características actualizadas de la red vial como la información recogida en terreno resulta complementaria al estudio en curso y entrega antecedentes que permiten generar una base geográfica para la caracterización de los servicios de transporte público rural e interurbano.



De esta manera, se analizó la suficiencia de la información del estudio de zonas aisladas, determinando la factibilidad de emplear la información geográfica como bases para la digitalización de la información que fue desarrollada como parte del presente estudio.

3.1.2 ANÁLISIS IMPLEMENTACIÓN PROGRAMA DE ASESORÍA DE TRANSPORTE TERRESTRE, VI ETAPA

La Secretaría Interministerial de Planificación de Transporte, SECTRA, en conjunto con la Dirección de Planeamiento del MOP y la Subsecretaría de Transportes, con la asesoría externa de Aristo Consultores, desarrolló el primer Plan de Transporte Interurbano (PTI) construido en el país que, con una visión integral del Sistema de Transporte Interurbano (STI) y del sistema de actividades nacional, propone un conjunto de programas y proyectos de acción que apuntan a superar los problemas detectados en el diagnóstico así como al mejor logro de los objetivos definidos para el transporte interurbano e internacional del país.

Para definir el plan de acciones inmediatas, se siguió un método que consistió básicamente en el desarrollo de tres etapas. La primera etapa correspondió a una actualización del diagnóstico del PTI vigente, para lo cual se recopiló los antecedentes relativos a los avances hechos por las distintas instituciones públicas relacionadas con el STI. Adicionalmente, se llevó a cabo un ciclo de más de una veintena de entrevistas con diversos actores del STI del mundo público y privado, con especial énfasis en aquellos relacionados con los temas definidos como prioritarios en la primera versión del PTI. Así fue posible revisar en cada programa los avances observados, con énfasis en los temas identificados como prioritarios en la versión anterior.

Posteriormente, en un proceso que contó con el apoyo y participación directa del equipo profesional interministerial (SECTRA, Dirección de Planeamiento y Subsecretaría de Transportes), se estableció el conjunto de los temas que aparecen hoy como la primera prioridad para ser abordados por parte de todas las instituciones en forma coordinada.

a) Diagnóstico

Luego de la revisión del PTI vigente y su diagnóstico, el estudio consideró una revisión de los avances en cada uno de los programas, basados en la revisión de las principales acciones desarrolladas o planificadas por las instituciones relacionadas con el PTI (SECTRA, Dirplan y Subsecretaría de Transportes). Adicionalmente, se sostuvo entrevistas con actores del STI del mundo público y privado.

El resultado del proceso anterior fue el de un diagnóstico actualizado, centrado en aquellos temas identificados como prioritarios. En particular se realizó un diagnóstico de cada uno de los siguientes programas del PTI:

• Programa 1: Perfeccionamiento de las condiciones de competencia para un mejor servicio de pasajeros.

• Programa 2: Perfeccionamiento de las condiciones de competencia para un mejor servicio de carga.

• Programa 3: Sistema integrado de transporte.

• Programa 4: Planificación y gestión de infraestructura de transporte interurbano.

• Programa 5: integración social y territorial.

• Programa 6: Seguridad y calidad del STI para pasajeros, chóferes y peatones.

• Programa 7: Transporte sustentable, patrimonio y cultura.

• Programa 8: Transporte internacional.

• Programa 9: Capacitación y desarrollo tecnológico para un mejor servicio.



Aquellos programas que resultan relevantes para el presente estudio, corresponden al Programa 1 (Perfeccionamiento de las condiciones de competencia para un mejor servicio de pasajeros), y en menor medida el Programa 6 (Seguridad y calidad del STI para pasajeros, chóferes y peatones).

En el caso del Programa 1, el énfasis del Diagnóstico estuvo dado en la identificación de posibles comportamientos monopólicos en los mercados de transporte aéreo y rodoviario (interurbano y rural). En este sentido los comentarios vertidos en relación al transporte de pasajeros por carretera, son los siguientes:

• Mercado rodoviario interurbano

Este mercado presenta también una importante concentración, aunque menor a la del mercado aéreo, de tal modo que dos empresas (Turbus y Pullman Bus) concentran más del 50% de la flota total disponible. Adicionalmente, se aprecia que entre 1997 y 2001 la cantidad de empresas cayó en un 11% mientras la flota promedio aumentó, lo cual sugiere la presencia de economías de escala en el mercado.

No se ha contado con información de la participación de las otras mayores empresas, por lo que no se pueden calcular los ratios de concentración. Sin embargo, las dos mayores por sí solas superan el 50%, por lo tanto se puede concluir que la concentración de la industria es importante, acercándose a niveles preocupantes.

• Mercado rodoviario rural

En las rutas rurales menores se puede esperar que los índices de concentración para cuatro y ocho empresas superen ampliamente el 50%. De la misma manera, se está en presencia de un mercado altamente concentrado. Dicha concentración, a diferencia de los casos interurbano y aéreo, se da a niveles más locales.

Conceptualmente, es apropiado separar este mercado en dos tipos. En primer lugar están aquellos asociados a poblados pequeños que generalmente tienen niveles de demanda tan bajos que son atendidos por un único operador, muchas veces con un único vehículo. Los análisis realizados muestran que, en términos generales, dichos mercados no se prestan abusos monopólicos por parte del operador, pues las localidades atendidas suelen ser lo suficientemente pobres como para que aumentos de tarifa redunden en decisiones de no-viaje. Por lo demás, son mercados muy poco masivos, de modo que de lograrse mejoras en ellos, seguramente no serían mayores.

En segundo lugar, existe otro tipo de mercados rurales que corresponde a aquellos que enfrentan demandas más elevadas y que son habitualmente atendidos por una empresa con varios vehículos o por varias empresas.

Estos mercados, si bien suelen considerarse como contestables, en realidad presentan barreras de entrada que pueden inducir a que las conductas monopólicas no sean desafiadas por otros operadores. Entre ellas se cuentan los derechos de terminal (que para el tipo de empresa considerado puede ser una barrera no menor) y la posibilidad de estrategias agresivas de parte del operador dominante. En la práctica, se pudo observar en terreno ejemplos de lo anterior en que el operador desafiado responde con estrategias de precio y operación muy agresivas, que representan barreras de entrada para potenciales competidores. También se pudo observar en terreno elementos que hacen sospechar que el acceso a los terminales no es rigurosamente libre como se quisiera, lo que tiene efectos en la competencia, dado que en esos terminales se encuentra la demanda. Se requiere entonces revisar los temas relativos al acceso a terminales y la integración vertical entre operadores de buses y de terminales.

b) Temas prioritarios para el Plan de Transporte Interurbano

Como parte del estudio se identificaron temas prioritarios a ser tratados por el PTI, considerados en el ámbito de los problemas o necesidades de mayor importancia que surgieron de la actualización del diagnóstico del sistema de transporte interurbano e internacional del país. Los temas seleccionados fueron los siguientes:



• Eficiencia y competitividad en el transporte interurbano y rural de pasajeros en bus.

• Eficiencia en el transporte por camiones.

• Eficiencia ferroviaria.

• Sector portuario.

• Metodologías de evaluación de proyectos.

• Planificación integral de infraestructura aeroportuaria.

• Seguridad vial.

• Infraestructura para el transporte internacional.

• Definición de política y generación de recursos para fiscalización.

• Sistema de información para el STI.

• Desarrollo del transporte multimodal.

3.1.3 ENCUESTA ORIGEN DESTINO DE PASAJEROS Y CARGA MACROZONA CENTRO NORTE III ETAPA

En 1996 SECTRA contrató el Estudio Censo Encuesta Origen Destino de Pasajeros y Carga Macrozona Centro - Norte, III Etapa que tuvo por objetivo el levantamiento de una muestra de pasajeros de la Macrozona y la estimación de la matriz de viajes que permite representar la demanda por transporte interurbano1 en la Macrozona Centro – Norte, la cual comprende las regiones I a VI incluida la Región Metropolitana, la encuesta consideró los viajes realizados en transporte privado y en transporte público terrestre, marítimo y aéreo.

El principal propósito del estudio fue el de proveer de información básica indispensable para la detección, diseño y evaluación económica de los proyectos de infraestructura de transporte -a nivel estratégico- que contribuyan al mejoramiento del Sistema de Transporte Interurbano en el área del estudio.

Este estudio entrega diversos antecedentes de utilidad entre los que se cuenta el catastro de transporte público rural e interurbano, así como la recolección de antecedentes relativos al transporte público menor (taxi-colectivos).

Entre otras actividades, en dicho estudio se realizó un análisis de la oferta de servicios de buses rurales e interurbanos que operan en la Macrozona Centro Norte, para lo cual se llevó a cabo un catastro de todos los terminales existentes en la zona y de los servicios que allí operan; actividad que se desarrolló durante el mes del marzo del año 2001. Los resultados indican que en la Macrozona Centro Norte operaban 266 terminales de servicios rurales e interurbanos. En lo que respecta a la oferta de servicios, en dicha cantidad de terminales durante la Temporada Resto del Año se originaron 15.086 salidas al día, existiendo además otras 3.033 salidas correspondientes a pasadas por terminales intermedios. Los terminales de las regiones V y Metropolitana concentran más del 75% del total de salidas al día catastradas en ambas temporadas.

1 En este estudio el concepto de viaje interurbano se refiere a los desplazamientos de las personas entre las zonas de estudio, que en la generalidad de los casos coinciden con las comunas de la Macrozona.



CUADRO Nº 3.1-3

CANTIDAD DE TERMINALES POR REGIÓN Y OFERTA ACUMULADA (SALIDAS AL DÍA) Oferta Temporada Resto del Año Oferta Temporada de Verano Región Cantidad de

Terminales Originada De Paso Tota Originada De Paso Tota I 15 163 19 182 177 34 211 II 33 175 58 233 326 156 482 III 34 123 320 443 322 539 861 IV 25 274 324 598 395 591 986 V 68 4.339 1.729 6.068 5.119 2.297 7.415 VI 52 2.017 397 2.414 2.176 680 2.856

RM 39 7.996 186 8.182 8.519 264 8.784 Total 266 15.086 3.033 18.119 17.034 4.561 21.595

Fuente: Estudio Censo Encuesta Origen-Destino de Pasajeros y Carga Macrozona Centro-Norte, III Etapa

Adicionalmente, este estudio entrega antecedentes del total de viajes realizados en la Macrozona Centro-Norte. Los resultados globales indican que en la Macrozona se realizan más de 400 millones de viajes de pasajeros al año, de los cuales un 57% se realizan en vehículo privado y un 30% en buses rurales o interurbanos. Al comparar la demanda diaria de verano y época resto del año puede observarse que en verano los viajes aumentan en cerca de un 30%.

CUADRO Nº 3.1-4

VIAJES SEGÚN MODO DE TRANSPORTE EN LA MACROZONA CENTRO NORTE Modo de Transporte Viajes Anuales (pax) Partición Modal Privado 226.692.050 57,3% Público Menor 41.660.866 10,5% Buses 119.276.688 30,2% Ferroviario 5.722.534 1,4% Aéreo 2.134.241 0,5% Total 395.486.379 100%

Fuente: Estudio Censo Encuesta Origen-Destino de Pasajeros y Carga Macrozona Centro-Norte, III Etapa

La participación del transporte público menor, taxiscolectivos y furgones de transporte público, totaliza un 10% de la demanda de transporte de pasajero de la macrozona. Al analizar estos resultados por región, se aprecia que la Región Metropolitana explica sobre el 40% del total de la producción de viaje, disminuyendo su participación en verano a favor de regiones de carácter turístico como la V y IV Región.

CUADRO Nº 3.1-5

VIAJES DÍA POR REGIÓN Y TEMPORADA Región Resto del Año Verano

I 17.013 1,9% 21.170 1,9% II 15.890 1,8% 24.111 2,1% III 12.651 1,4% 26.506 2,3% IV 27.659 3,2% 51.565 4,5% V 199.816 22,8% 321.105 28,2% VI 160.508 18,3% 169.266 14,8%

RM 427.603 48,7% 495.151 43,4% Externas 16.261 1,9% 31.283 2,7%

Total 877.401 100% 1.140.157 100% Fuente: Estudio Censo Encuesta Origen-Destino de Pasajeros y Carga

Macrozona Centro-Norte, III Etapa

3.1.4 ESTUDIO ANÁLISIS Y MODERNIZACIÓN DEL TRANSPORTE PÚBLICO, VI ETAPA

Este estudio fue encargado por SECTRA durante el año 2003 y tuvo como objetivo identificar y cuantificar las distintos componentes de la estructura de costos de la industria de buses de Santiago, así como también aquellos costos asociados a nuevos servicios de buses que es factible que operen en el sistema de transporte público de Santiago bajo un enfoque integrado, y de otros servicios complementarios para los usuarios. Orientados al Estudio de Diseño de Transantiago.

Como resultado del estudio se obtuvo una clasificación de las distintas empresas que componen la industria de buses urbanos de Santiago, y un detalle de la totalidad de ítems que en cada caso



componen la estructura de costos de los servicios de dichos buses, desde una perspectiva tanto privada como social. Bajo el mismo enfoque metodológico, se cuantificaron también costos de provisión asociados a nuevas tecnologías de buses.

Si bien este estudio fue orientado íntegramente al análisis de estructura de servicios urbanos, el enfoque adoptado para la estimación de funciones de costos es plenamente consistente con los requerimientos del presente estudio, por lo que su análisis resulta recomendable.

3.1.5 "ANÁLISIS IMPLEMENTACIÓN PROGRAMA DE ASESORÍA DE TRANSPORTE TERRESTRE, VI ETAPA".

Esta Orden de Trabajo, enmarcada en el Plan de Transporte Interurbano (PTI), fue encargado por SECTRA, en conjunto con la Dirección de Planeamiento del Ministerio de Obras Públicas y la Subsecretaría de Transportes, a la firma consultora Libra.

La asesoría estuvo dirigida a realizar un levantamiento sistemático de información relevante para caracterizar la situación actual de los terminales de transporte interurbano. Producto de ello, se realizó una encuesta a lo largo del país, dirigida a los Secretarios Regionales Ministeriales de Transportes y Telecomunicaciones de la I a la XII Región, incluyendo la Región Metropolitana. Los antecedentes solicitados incluyen consultas sobre la situación de los terminales en cada región, además de información detallada sobre cada uno de los terminales que operan en las ciudades de más de 40.000 habitantes.

El trabajo realizado tuvo como resultado la creación de una base de datos con información de 120 terminales rurales y/o interurbanos localizados a lo largo del país y antecedentes sobre los servicios de transporte público que operan en ellos.

Dentro de la información recabada en esta Orden de Trabajo se encuentra:

CUADRO Nº 3.1-6 Número de Terminales por Región y Tipo

Región Inter-urbano Mixto Rural S/I Total general

I 2 1 1 1 5 II 7 2 2 11 III 7 4 11 IV 1 3 1 5 V 3 6 9 VI 3 3 VII 1 6 7 VIII 8 2 5 19 34 IX 7 3 10 X 4 4 3 11 XI 1 1 XII 3 1 1 5

Metropolitana 4 1 3 8 Total general 40 37 23 20 120

Fuente: Análisis Implementación Programa de Asesoría de Transporte Terrestre, VI Etapa, OT Nº4

CUADRO Nº 3.1-7

Número de Terminales Según Estado de Autorización Región Autorizado No autorizado Total

I 5 0 5 II 8 3 11 III 6 5 11 IV 5 0 5 V 9 0 9 VI 2 1 3 VII 7 0 7 VIII 19 15 34 IX 8 2 10 X 5 6 11 XI 0 1 1 XII 4 1 5

Metropolitana 7 1 8 Total general 85 35 120




CUADRO Nº 3.1-8

Número de Terminales Según Tipo de Propiedad Región Municipal Particular Fiscal S/I Total

I 1 3 1 5 II 10 1 11 III 10 1 11 IV 5 5 V 5 4 9 VI 2 1 3 VII 3 4 7 VIII 24 10 34 IX 10 10 X 6 5 11 XI 1 1 XII 1 4 5

Metropolitana 1 7 8 Total general 20 87 2 11 120


Adicionalmente se definieron escalas o niveles que permitieron distinguir entre terminales con bajo equipamiento (consideran muy pocas de las opciones de equipamiento definidas la encuesta) y terminales con equipamiento medio (consideran cierto equipamiento que representan un estándar aceptable) y alto (contienen casi la totalidad del equipamiento especificado en la encuesta), tal como lo muestra el siguiente cuadro.

CUADRO Nº 3.1-9

Definición niveles de equipamiento (*) Nivel

Medio Alto Equipamiento para Usuarios Comercio 3 3 Servicios Higiénicos 3 3 Banco Cajero Automático 3 Centro de Llamadas 3 3 Correo Restaurante 3 Reloj Público 3 Atención al Público 3 Panel de Informaciones 3 Sala de Espera 3 3 Custodia 3 3 Recepción 3 Equipamiento para Operadores Boletería 3 3 Oficinas 3 3 Área de Mantenimiento 3 Servicio de Combustibles Servicios de Aseo 3 3

Fuente: Análisis Implementación Programa de Asesorías de Transporte Terrestre, VI Etapa – OT4

(*) El nivel de equipamiento “Bajo” resulta si no se cumplen las condiciones para el nivel “Medio”.

A partir de estos niveles se obtuvo la siguiente distribución de terminales en las distintas regiones.



CUADRO Nº 3.1-10

Nivel de Equipamiento de Terminales según Región Nivel de Equipamiento

Para usuarios Para operadores Región

Baj

o

Med

io

Alto

Baj

o

Med

io

Alto

Total

I 2 3 2 1 2 5 II 10 1 3 8 11 III 10 1 2 6 3 11 IV 1 4 2 1 2 5 V 6 2 1 7 1 1 9 VI 3 3 3 VII 3 4 4 3 7 VIII 29 3 2 29 3 2 34 IX 5 5 5 5 10 X 5 6 6 5 11 XI 1 1 1 XII 5 5 5

Metropolitana 4 4 7 1 8 Total general 81 32 7 73 37 10 120

Fuente: Análisis Implementación Programa de Asesoría de Transporte Terrestre, VI Etapa, OT Nº4 En el marco del estudio se destacan los siguientes aspectos:

• Se indica que en la VIII Región, una gran parte de la información de terminales se encuentra incompleta. Dentro de las razones principales explicadas, es la gran cantidad de terminales que existen en la región, motivo que habría dificultado obtener datos más sólidos.

• Se indica que en el caso de la XI Región, éste debería ser mirado con detención pues dada su baja densidad, sólo la capital alberga más de 40.000 habitantes y en ella sólo se reporta un terminal. La baja densidad junto con las grandes distancias entre poblados y el clima extremo en esa región, que obligan a las personas a resolver sus necesidades sin necesidad de desplazarse a otros lugares, hacen que la demanda de transporte sea muy baja y que por lo mismo no se requieran más terminales.

• Se indica que una importante proporción de los terminales a nivel nacional, no cuenta con autorización para operar, lo que da clara cuenta de un elevado nivel de informalidad en el sector. Se indica que en las regiones III y X son los más extremos, encontrándose en ellos prácticamente la misma cantidad de terminales con autorización que sin autorización. En el extremo contrario cabe mencionar a las regiones I, IV, V y VII, las cuales tienen todos sus terminales autorizados. Es interesante mencionar que los terminales no autorizados no sólo corresponden a pequeñas empresas sino que también algunos de ellos pertenecen a las empresas dominantes del sector.

• Se indica que mayoritariamente los terminales son de propiedad particular, que existen algunos municipales y que prácticamente no existen terminales de propiedad fiscal. Sólo escapan a esta regla las regiones V, VI y X, en las cuales existen más terminales municipales que particulares.

• Se indica que los terminales de la ciudad de Santiago tienen un estándar claramente superior al de las otras regiones en términos de los servicios anexos ofrecidos a los usuarios. De hecho, la mitad de sus terminales califican en el estándar "Alto". En el extremo opuesto se encuentran las regiones XI y XII, en las cuales no se encuentran sino terminales de estándar "Bajo". Respecto del equipamiento y servicios ofrecidos para los operadores la situación no es la misma. Las regiones II, VI, IX, X, XI, XII y Metropolitana no alcanzan en ninguno de sus terminales el nivel definido como Alto. Las regiones XI y XII presentan un bajo nivel de servicio en ambas miradas.

Cabe destacar que la información fue obtenida a través de encuestas realizadas a los Seremis, los que informaron de acuerdo a los antecedentes que disponían en el instante de realizar la entrevista. Esto impidió obtener un catastro detallado de terminales, encontrándose ausencia de información para algunas comunas.



Esta metodología de obtención de los datos difiere en gran medida de la adoptada en el presente estudio, donde la información se ha recogido en forma directa con los terminales. De esta manera, la información proveniente de la Orden de Trabajo permite validar a un nivel general los antecedentes levantados en el presente estudio, sólo para aquellas comunas en las que se posee información completa.

Otro aspecto que resulta relevante es el hecho que la información recopilada en la Orden de Trabajo se realizó sobre localidades con población superior a los 40.000 habitantes. De esta manera, los resultados de ambos catastros no son directamente comparables.

3.2 RECOLECCIÓN DE ESTADÍSTICAS DEL TRANSPORTE PÚBLICO

Existe una serie de organismos públicos que recopila información referente a la operación del transporte rural e interurbano que permiten caracterizar tanto las empresas de transporte como el servicio ofrecido.

La recolección de esta información se orienta a disponer de una base de datos que permita caracterizar el mercado del transporte rural e interurbano de pasajeros en el país, de manera tal de contar de antecedentes sobre la estructura empresarial, así como las tendencias de crecimiento en el tiempo.

A continuación se presenta un resumen de la información recopilada.

3.2.1 INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS (INE)

El INE dispone información estadística de los servicios de transporte interurbano, parque de vehículos en circulación e información de flujos en plazas de peaje, por tipo y región, que resultan relevantes para el presente estudio.

Las estadísticas están referidas al transporte terrestre en "buses interprovinciales" los que contemplan recorridos regulares, es decir, itinerarios fijos, con carga y descarga de pasajeros en las paradas indicadas en los horarios de servicio. Como regla general, el transporte interprovincial se define como aquel recorrido con más de 100 kilómetros de distancia, pero esto puede variar de acuerdo a las distancias entre provincias.

A continuación se presentan los antecedentes básicos de las empresas de buses interprovinciales, la información incluye numero de empresas, vehículos disponibles, número de recorridos y asientos disponibles. La información es recogida a través de una encuesta anual sobre la existencia total de vehículos en actividad y asientos disponibles de cada empresa. Los informantes son las empresas de buses que se distribuyen en todas las regiones del país. La información detallada por regiones y años es presentada en el Anexo Nº 3-1.

Se puede apreciar en el cuadro siguiente que en la última década el número de empresas de transporte interprovincial se ha mantenido relativamente constante (incluso ha disminuido levemente), mientras que la oferta representada por el número de vehículos y asientos disponibles ha crecido a una tasa anual de un 3%.

Sin embargo, se puede apreciar que el número de recorridos ha tenido un comportamiento errático, con un máximo de 512 servicios en el año 1998 y un mínimo de 299 en 1992.

CUADRO Nº 3.2-1

Antecedentes Básicos de la Empresa de Buses Interprovinciales Año Empresas Vehículos Recorridos Asientos Disponibles 1991 139 2.371 368 96.984 1992 137 2.400 299 97.845 1993 139 2.459 306 100.793 1994 142 3.003 314 123.095 1997 148 3.291 511 136.620 1998 141 2.915 512 123.086 1999 136 3.037 487 127.119 2000 134 3.006 462 126.098 2001 131 3.209 436 131.666

En 1995 no se realizó la encuesta y en 1996 no se hizo cuadro Fuente: Anuario Estadísticas de Transporte y Comunicaciones



Con respecto a la información de cantidad de pasajeros se dispone de una base de datos mensual desde 1990 a 2002 para cada una de las regiones. En el Cuadro Nº 3.2-2 y Figura Nº 3.2-1 se presentan la cantidad de pasajeros transportados por buses interprovinciales por trimestre y año respectivamente. La información se obtiene de una encuesta mensual sobre el número de pasajeros transportados entre provincias y el ingreso obtenido, de acuerdo a diferentes recorridos, los que tienen una comuna de inicio y una de término. La información detallada por año, mes y región se presenta en el Anexo Nº 3-1.

Al analizar la información presentada, llama la atención la evolución que ha experimentado el número de pasajeros transportados, donde se observa un crecimiento constante en los cuatro primeros años a una tasa de un 9% anual, para luego caer en forma constante hasta un mínimo de 47 millones de pasajeros en el año 2001.

CUADRO Nº 3.2-2

Pasajeros Transportados en Buses Interprovinciales por trimestre (pax) Año 1º Trimestre 2º Trimestre 3º Trimestre 4º Trimestre Total

1 990 13 517 451 10 892 408 11 444 085 11 403 720 47 257 664 1 991 14 033 722 11 378 048 11 436 125 12 321 500 49 210 395 1 992 15 625 585 13 279 290 14 352 226 15 858 380 59 615 414 1 993 18 910 525 15 587 996 14 909 233 17 487 969 66 901 723 1 994 15 574 404 13 650 745 14 776 762 15 975 568 59 977 479 1 996 14 476 750 11 859 118 12 082 781 12 513 790 50 932 439 1 997 14 536 335 11 856 933 12 566 210 13 509 467 52 468 945 1 998 14 495 298 12 283 048 12 192 470 12 202 305 51 173 121 1 999 13 864 739 11 440 665 11 651 238 12 475 816 49 432 458 2 000 13 482 449 11 527 893 11 834 267 11 805 310 48 649 919 2 001 13 321 479 11 044 234 11 111 660 11 714 996 47 192 369 2 002 13 458 931 11 432 015 12 128 621 12 832 133 49 851 700

En 1995 no se realizó la encuesta Fuente: Anuario Estadísticas de Transporte y Comunicaciones

FIGURA Nº 3.2-1

Pasajeros Transportados por Buses Interprovinciales segun año

0

10 000 000

20 000 000

30 000 000

40 000 000

50 000 000

60 000 000

70 000 000

80 000 000

Años

Pas

ajer

os

Fuente: Elaboración de datos Anuario Estadísticas de Transporte y Comunicaciones

En el siguiente cuadro se presenta el número de pasajeros transportados en buses interprovinciales por recorridos. Analizando la información es posible señalar que al año 2002 un 58% de los viajes son realizados en la zona sur del país, un 18% en la zona norte y el 24% restante hacia el litoral central.



CUADRO Nº 3.2-3

Pasajeros Transportados en Buses Interprovinciales por Recorridos AÑO TOTAL Con Terminal en Santiago Sin Terminal en Santiago

NORTE COSTA SUR NORTE COSTA SUR 1990 47 257 664 7 863 605 5 718 009 11 183 820 3 292 363 844 724 18 355 143 1991 49 210 395 7 547 564 5 718 030 11 351 484 7 657 574 S/I 20 624 754 1992 59 615 414 9 413 838 6 283 798 12 303 414 5 092 365 137 778 25 477 021 1993 66 901 723 10 129 554 6 751 283 15 752 060 7 043 130 53 469 27 172 227 1994 59 977 479 11 791 796 4 383 975 14 371 687 5 723 429 S/I 23 706 592 1996 50 932 439 11 153 748 8 227 388 15 979 302 3 816 045 S/I 11 755 956 1997 52 468 945 6 520 054 10 592 675 14 253 509 2 964 809 3 683 675 14 454 223 1998 51 173 121 6 131 477 10 749 159 12 971 189 2 725 617 3 912 381 14 683 298 1999 49 432 458 6 013 245 9 170 905 12 173 285 2 495 058 3 860 002 15 719 963 2000 48 649 919 5 586 975 8 451 077 11 435 112 2 294 168 4 737 439 16 145 148 2001 47 192 369 5 833 178 8 242 358 11 007 549 2 438 182 3 926 564 15 744 538 2002 49 851 700 6 362 630 8 184 012 11 041 489 2 465 036 3 873 287 17 865 246

Fuente: Anuario Estadísticas de Transporte y Comunicaciones S/I: Sin Información

En el siguiente cuadro se presenta el ingreso de las empresas de buses interprovinciales según año, mientras que en la Figura Nº 3.2-2 se presenta la información a nivel anual. La información detallada por mes, año y región es presentada en el Anexo Nº 3-1.

Contrario al comportamiento observado por la demanda, los ingresos de las empresas de transporte han mantenido un crecimiento relativamente constante en el período analizado, a pesar que la demanda ha caído, lo cual puede ser explicado a través de aumentos en las tarifas de los servicios o reducciones importantes en los costos de operación.

CUADRO Nº 3.2-4 Ingresos de las Empresas de Buses Interprovinciales

Por Trimestres (miles $) Año 1º Trimestre 2º Trimestre 3º Trimestre 4º Trimestre Total Pax

1 990 9 639 290 7 473 457 8 087 954 9 578 935 34 795 596 1 991 14 158 165 9 962 902 10 530 242 12 849 575 47 510 884 1 992 18 531 096 14 789 559 18 408 331 18 014 130 70 443 846 1 993 26 963 656 18 921 950 16 751 027 22 893 599 85 529 960 1 994 20 782 376 18 006 331 19 479 678 22 816 272 80 153 221 1 996 26 570 890 16 793 823 20 257 771 20 285 282 83 907 496 1 997 28 326 721 18 900 389 21 830 183 23 014 085 92 071 378 1 998 30 673 752 20 912 253 22 314 533 21 575 440 95 475 978 1 999 27 218 973 18 608 533 21 542 510 22 881 168 90 151 184 2 000 29 963 994 20 887 892 23 314 775 23 409 695 97 576 086 2 001 32 275 406 22 430 728 25 194 707 26 856 397 106 757 238 2 002 35 434 791 24 472 776 27 744 836 28 684 032 116 336 435

Fuente: Anuario Estadísticas de Transporte y Comunicaciones

FIGURA Nº 3.2-2

Ingresos Anuales Empresas de Buses Interprovinciales(miles $)

0

20 000 000

40 000 000

60 000 000

80 000 000

100 000 000

120 000 000

140 000 000




Finalmente, en el cuadro siguiente se presenta la estructura y composición de las empresas por tramo de ocupación del transporte interurbano de pasajeros por carreteras. La información corresponde a información recopilada del Boletín de Transporte, Comunicaciones y Turismo del Trimestre Abril – Junio 2005. Este cuadro presenta información relevante para la caracterización del mercado del transporte interurbano.

CUADRO Nº 3.2-5

Estructura y Composición de las Empresas por Tramo de Ocupación del Transporte Interurbano de Pasajeros

Estructuras Personas Ocupadas Total Menos de 10 De 10 a 50 Más de 50

Total número de empresas 113 44 41 28 Total asientos disponibles 3.357 158 457 2.742 Menos de 30 528 40 69 419 De 30 a 45 1.800 106 302 1.392 Más de 45 1.029 12 86 931 Total vehículos por años antigüedad 3.357 158 457 2.742 Hasta 5 1.288 64 150 1.074 De 5 a 10 1.346 63 197 1.086 De 11 a 15 598 25 81 492 Más de 15 125 6 29 90Información sobre el tráfico Servicios o líneas (número) 621 70 88 463 Longitud de las líneas (kilómetros) 274.126 13.072 32.801 228.253 Expediciones realizadas (número) 1.438.240 102.285 178.302 1.157.653 Vehículos expedidos (número) 1.461.245 104.760 180.482 1.176.003 Pasajeros transportados (en miles) 49.936 2.883 5.139 41.914 Vehículo-Kilómetro realizados (en miles) 767.764 28.335 98.540 640.889 Pasajero-Kilómetro realizados (en miles) 24.295.940 770.165 2.686.462 20.839.313 Total número trabajadores 11.297 278 1.113 9.906 Propietarios o socios 224 69 81 74 Familiares sin remuneración fija 21 4 6 11 Trabajadores a nivel ejecutivo 187 1 23 163 Trabajadores habituales 10.432 159 991 9.282 Trabajadores temporales 56 1 12 43 Trabajadores subcontratados 377 44 - 333


3.2.2 MINISTERIO DE TRANSPORTES Y TELECOMUNICACIONES

La información que dispone el Ministerio corresponde principalmente a la información del Registro Nacional de Servicios de Transporte de Pasajeros, donde se identifica, prácticamente en su totalidad el mercado del transporte rural e interurbano a nivel regional y nacional. El principal objetivo de este Registro es mantener una base actualizada de los actuales servicios de transporte público que se encuentran autorizados para ofrecer el servicio.

De esta manera, se recopiló la información de los recorridos rural e interurbano, de transporte público mayor y menor, considerando también información de los servicios ofrecidos a los aeropuertos debido a que en la mayoría los aeropuertos se ubican en las afueras de las ciudades.

De acuerdo a la categorización que mantiene el Registro en sus bases de los tipos de servicios, la información necesaria correspondería a la siguiente clasificación:

.1 Automóvil Rural Taxi Colectivo.

.2 Automóvil Rural Licitado Taxi Colectivo.

.3 Automóvil Interurbano Taxi Colectivo.

.4 Bus Rural Corriente.

.5 Bus Rural Licitado Corriente.

.6 Bus Rural Licitado Expreso.

.7 Bus Interurbano Corriente.

.8 Bus Aeropuerto Recorrido Fijo.

.9 Bus Aeropuerto Recorrido Variable.

.10 Bus Periférico Corriente.



.11 Minibús Rural Corriente.

.12 Minibús Interurbano Corriente.

.13 Minibús Aeropuerto Recorrido Fijo.

.14 Minibús Aeropuerto recorrido Variable.

Entre la información que dispone este registro se pueden mencionar los siguientes:

• Antecedentes relativos al responsable del servicio

• Antecedentes relativos a los vehículos

• Antecedentes relativos a los conductores

• Antecedentes relativos al servicio

o Servicios rurales de transporte público de pasajeros prestados con buses, minibases o taxis colectivos:

Itinerarios; Especificación de la longitud del circuito completo (ida más regreso)

expresada en kilómetros; Origen y destino del servicio; Horario de atención por día de la semana, y Ubicación del o de los terminales autorizados Tarifa a cobrar por el servicio.

o Servicios interurbanos de transporte público de pasajeros prestados con buses:

Itinerarios, Ubicación del o de los terminales autorizados, Ubicación de las oficinas de venta de pasajes, Tarifa a cobrar por el servicio.

El detalle de todas las variables entregadas del Registro se detallan en el Anexo N°.3-2. A continuación se presenta un resumen de la información recogida, cabe destacar que para las regiones IV, VII, IX y XII la información se encuentra operando en el Sistema de Registro antiguo, por lo que la estructura de los archivos es distinta e incluye solamente información para la clasificación buses y taxis colectivos de los distintos servicios Rural, Interurbano y Aeropuerto.

En los Cuadro Nº 3.2-6 al Cuadro Nº 3.2-11 se presenta información de cantidad de vehículos e información de recorridos de transporte público interurbano y rural, dentro de esta información se encuentran los recorridos licitados y recorridos corrientes. Cabe destacar que a la fecha sólo se ha realizado un proceso de licitación de recorridos de transporte rural en la VI región.

CUADRO Nº 3.2-6

Cantidad de Vehículos de Transporte Interurbano Por Región

Región Taxi colectivo Bus Minibús Total I 7 155 0 162 II 1 165 0 166 III 0 0 0 0 IV 0 142 0 142 V 0 1 0 1 VI 0 0 0 0 VII 0 11 0 11 VIII 0 180 0 180 IX 128 0 0 128 X 0 244 0 244 XI 0 5 0 5 XII 0 72 0 72 RM 0 3.511 0 3.511

Total 136 4.486 0 4.622 Fuente: Elaboración Propia



CUADRO Nº 3.2-7

Cantidad de Vehículos de Transporte Rural por Región Región Taxi colectivo Bus Minibús Total

I 263 195 4 462 II 95 67 1 163 III 6 1 0 7 IV 554 406 0 960 V 250 49 0 299 VI 0 305 0 305 VII 88 257 0 345 VIII 210 1650 0 1830 IX 948 0 0 948 X 186 125 170 1611 XI 1 110 163 274 XII 0 96 0 96 RM 3.152 1.499 0 4.651

Total 5.753 4.760 338 10.851 Fuente: Elaboración Propia

CUADRO Nº 3.2-8

Cantidad de Vehículos de Transporte Aeropuerto por Región Región Taxi colectivo Bus Minibús Total

I 0 0 17 17 II 0 53 0 53 III 0 0 0 0 IV 0 0 0 0 V 0 0 0 0 VI 0 0 0 0 VII 0 0 0 0 VIII 0 0 0 0 IX 0 0 0 0 X 0 6 7 13 XI 0 0 24 24 XII 1 15 0 16 RM 0 30 87 117

Total 1 104 135 240 Fuente: Elaboración Propia

CUADRO Nº 3.2-9

Información de Recorridos según Región Servicio Interurbano Región Taxi colectivo Bus Minibús Total


Fuente: Elaboración Propia



CUADRO Nº 3.2-10

Información de Recorridos según Región Servicio Rural Región Taxi colectivo Bus Minibús Total



CUADRO Nº 3.2-11 Información de Recorridos según Región Servicio Aeropuerto

Región Taxi colectivo Bus Minibús Total I 0 0 0 0 II 0 16 0 16 III 0 0 0 0 IV 0 0 0 0 V 0 0 0 0 VI 0 0 0 0 VII 0 0 0 0 VIII 0 0 0 0 IX 0 0 0 0 X 0 5 3 5 XI 0 0 4 4 XII 0 0 0 0 RM 0 2 2 4


Se destaca que la información entregada de las bases del Registro contempla información de cantidad de vehículos registrados e información de cantidad de recorridos registrados actualmente. Adicionalmente se registran tarifas de licitación contratadas en los procesos de licitación en la VI región.

El Registro presenta información incompleta sobre capacidad de los vehículos y el recorrido realizado, entendiéndose por recorrido, todas las paradas intermedias que debe hacer el vehículo. Sólo entrega información de origen y destino del viaje.

3.2.3 OTRAS FUENTES

La información que se muestra a continuación, corresponde a los datos obtenidos con respecto a tres áreas del estudio: reclamos, fiscalización de buses y accidentes de tránsito.

a) Distribución de Reclamos

El registro de reclamos corresponde a los reclamos recibidos en la OIRS del Ministerio al entre los meses de enero y septiembre del año 2005, clasificados en base al tipo de servicio. Estos reclamos fueron realizados a través de carta, fax, teléfono, Internet y/o en forma personal.



FIGURA Nº 3.2-3

PERDIDA DE EQUIPAJE O

ENCOMIENDA30%

USO IRREGULAR PARADERO

2%

OTRAS CAUSAS18% NO TRANSPORTA

USUARIO3%

MALTRATO5%

EXCESO DE PASAJEROS

10%

ASEO DEFICIENTE1%

CONDUCCIÓN IRRESPONSABLE

16%

CONDICION TECNICA Y MECANICA

7%COBRO INDEBIDO

5%

COBRADOR2%

CAMBIO DE RECORRIDO

1%

Distribución de reclamos en buses InterurbanosTotal: 310 Reclamos

Fuente: Oficina de Informaciones, Reclamos y Sugerencias (OIRS)

En relación a los reclamos correspondientes a buses Interurbanos (Figura Nº 3.2-3), se destaca que la pérdida de equipaje o encomienda (30%) y la conducción irresponsable (16%) son los reclamos más frecuentes, seguidos por el exceso de pasajeros (10%) y condición mecánica del bus (7%).

La baja cantidad de reclamos realizada (310 reclamos) con respecto al total de pasajeros que viajaron en ese mismo período de tiempo, se puede deber a que existe desconocimiento del usuario respecto de la OIRs del Ministerio y sus reclamos son canalizados directamente en los terminales o en las oficinas de los servicios, que el sistema de reclamos no es del todo eficiente, que no hay credibilidades el sistema de reclamos o bien que existe satisfacción por parte del usuario.

En el caso de los buses rurales (Figura 3.2-4), existen en 268 reclamos ingresados en este registro. Si bien la cantidad es menor a la de los buses Interurbanos, es mucho más significativo el valor con relación a la cantidad de pasajeros que ocupó el servicio.



FIGURA Nº 3.2-4

CAMBIO DE RECORRIDO6%

COBRADOR2% COBRO INDEBIDO

5%

CONDICION TECNICA Y MECANICA

3%

CONDUCCIÓN IRRESPONSABLE

33%EXCESO DE PASAJEROS

4%MALTRATO4%

NO TRANSPORTA USUARIO

14%

OTRAS CAUSAS2%

USO IRREGULAR PARADERO

3%

SIN REGISTRO NACIONAL

2%

PASE ESCOLAR NO TRANSPORTA

10%

PASE ESCOLAR MALTRATO

7%

Distribución de Reclamos en Buses RuralesTotal: 268 Reclamos

Fuente: Oficina de Informaciones, Reclamos y Sugerencias (OIRS)

Se destaca que la conducción irresponsable (33%) y el no transportar al usuario (14%) son los reclamos más frecuentes, seguidos por no transportar a escolares (10%) y su maltrato (7%).

b) Fiscalización

El registro de las fiscalizaciones ejecutadas en los períodos 2002, 2003, 2004 y 2005, entregado por el Departamento de Fiscalización de la Subsecretaría de Transportes muestra lo siguiente (Figura 3.2-5).



FIGURA Nº 3.2-5

Fiscalización a Buses InterurbanosPrograma de Fiscalización, Subsecretaría de Transportes

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Año

CTR C/INFRACCIÓN 1408 1517 1293 1083

CTR S/INFRACCIÓN 22116 18024 10423 7277

Año 2002 Año 2003 Año 2004 Año 2005

Fuente: Programa de Fiscalización, Subsecretaría de Transportes

Se destaca el aumento de infracciones realizadas a buses interurbanos (Figura 3.2 – 5), que pasó de tener en el año 2002 un 4% de infracciones, con un 96% de las fiscalizaciones sin infracciones involucradas, mientras que en el año 2005 bajó esta cifra a un 87%, teniendo un 13% del total de fiscalizaciones infracciones. En el caso de los buses rurales (Figura 3.2 – 6), la situación fue diferente. Desde el año 2002 (el 17% de las fiscalizaciones fueron con infracción) hubo una aumento en las infracciones hasta el año 2004 (el 27% de las fiscalizaciones fueron con infracción), sin embargo en el año 2005 disminuyeron en un 7% (el 20% de las fiscalizaciones fueron con infracción).

FIGURA Nº 3.2-6

Fiscalización a Buses RuralesPrograma de Fiscalización, Subsecretaría de Transportes

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Año

CTR C/INFRACCIÓN 466 552 546 460

CTR S/INFRACCIÓN 2332 1820 1479 1870

Año 2002 Año 2003 Año 2004 Año 2005

Fuente: Programa de Fiscalización, Subsecretaría de Transportes



FIGURA Nº 3.2-7

Causales de rechazo buses Interurbanos1083 causales año 2005

EXTINTOR16%

TACOGRAFO10%

PARABRISAS9%

PARADERO NO AUTORIZADO

9%NEUMATICOS

8%

LUCES5%

SEÑALETICA Y COLOR

7%

DETIENE O ESTACIONA EN

LUGAR PROHIBIDO6%

DISPOSITIVO ALERTA DE SEGURIDAD

5%

CONDICIONES TECNICAS

DEFICIENTES5%

OTRAS CAUSALES20%

Fuente: Comisión Nacional de Seguridad del Tránsito (CONASET).

Dentro de las infracciones o causales de rechazo en los buses interurbanos correspondientes al año 2005, destacan la falta de extintor y de tacógrafo, daños en el parabrisas y detención en paraderos no autorizados, tal como lo muestra la Figura Nº 3.2-7.

c) Siniestros

Los siniestros producidos en el año 2004, fueron recopilados de un registro que muestra a los tipos de vehículos involucrados2, el tipo de servicio, el número de fallecidos y de lesionados, entre otras variables. La Figura 3.2 – 8 considera todos los tipos de vehículos que participaron de un siniestro en el año 2004.

FIGURA Nº 3.2-8

Total Jeep2%

Total Minibus1%

Total Motocicleta2%

Furgón5%

Dado a la fuga1%

Camioneta14%

Camión simple con remolque1%

Camión simple6%

Total Bus / Taxibus15%

Total Automóvil45%

Total Bicicleta7%

Otros1%

Total Tracto-camión y tracto camión con semiremolque

0%

Participación en siniestros por tipo de vehículo total: 71.459 vehículos año 2004


2 Cabe destacar que esta medida considera el número de vehículos involucrados y, por lo tanto, es muy superior al número de

eventos. Las cifra oficial de siniestros de tránsito para el año 2004, fue de 46.620 siniestros, 1.757 fallecidos y 46.510 lesionados



Por otra parte, si se observa sólo a los vehículos que se dedican al transporte de pasajeros (es decir, excluyendo, camiones, ambulancias, tractores, tracción animal y humana, motocicletas y bicicletas), se observa que los vehículos que proveen el servicio de transporte rural e interurbano tiene una participación muy menor.

FIGURA Nº 3.2-9

Comparación de Participación en Siniestros Según Tipo de Vehículo de Transporte de Pasajeros

AUTOMÓVIL PARTICULAR

43%

AUTOMÓVIL TAXI COLEC. URBANO

7%

BUS RURAL, INTERURBANO Y

TAXICOLEC. RURAL

1%

BUS PARTICULAR E INTERNACIONAL

0,1%

MINIBUS1%

FURGÓN TRANSP. ESCOLAR

0,2%

JEEP PARTICULAR

3%

FURGÓN PARTICULAR

6%

CAMIONETA PARTICULAR

17%

BUS LOC. COLEC. URBANO

17%AUTOMÓVIL TRANSP. ESCOLAR

0,2%

AUTOMÓVIL TAXI BASICO

5%


3.3 RECOPILACIÓN DE INFORMACIÓN DE CATASTROS DE TERMINALES

La recopilación de información para el catastro de terminales incorpora la búsqueda de antecedentes en los distintos organismos públicos y privados. En el ámbito público es donde se encuentra la mayor información, la más completa y pertinente para este estudio. Distinto es en el caso del ámbito privado, donde, de las fuentes consultadas, la más relevante la constituye la FENABUS, que dispone de una base de datos de sus asociados y de terminales interurbanos donde éstos operan. Sin embargo, la información es insuficiente e incompleta.

En el caso del ámbito público el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, dispone, por un lado, del Registro Nacional de Servicios de Transporte de Pasajeros, que contiene diversas pantallas con información, entre las cuales se encuentra la identificación de cada terminal en que inician o finalizan los recorridos de transporte interurbano y por otro lado dispone del estudio denominado Diagnóstico de una Metodología de Identificación de Zonas Aisladas para el Otorgamiento de Subsidios de Transporte, que contiene información que se encuestra contenida en las bases del Registro, se incorpora como información actualizada en las comunas realizadas.

Con respecto a SECTRA se destaca el estudio Censo Encuesta Origen-Destino de Pasajeros y Carga Macrozona Centro-Norte, III Etapa que incluye un catastro de transporte público rural e interurbano llevado a cabo en todos los terminales existentes de la zona y de los servicios que allí operan; actividad que se desarrolló durante el mes del marzo del año 2001.

La revisión de la totalidad de la información disponible, da como resultado final el Catastro de Terminales que contiene información relativa a:

• Ubicación del Terminal



• Infraestructura del terminal mismo: emplazamiento en el plano de la localidad, terreno,

edificio, instalaciones, oficinas, servicios (baños, cafetería, etc.), bodegas, etc.

• Datos de los operadores: identificación, razón social, RUT, domicilio, teléfono, flota (tipo y tamaño), cobertura

• Flujo de pasajeros y de carga (frecuencia, destinos, estacionalidad)

Para la realización de este catastro de terminales es indispensable definir el concepto de terminal de transporte público rural e interurbano utilizado en el marco del presente estudio, si bien no existe una definición única, se ha considerado como terminal a todos aquellos recintos que mantienen controladas las llegadas y salidas de buses y/o taxis colectivos que prestan servicios de transporte público de pasajeros, para lo cual cuentan con instalaciones para la venta de pasajes, el embarque, desembarque y transbordo de pasajeros, el tránsito interno y espera de buses, el mantenimiento y aseo de estos vehículos, la custodia de carga, y comercio; o que cuentan con instalaciones apropiadas para el abastecimiento de combustible, la reparación y mantención de estos vehículos.

Por extensión, esta definición considera como terminales informales a aquellos lugares donde se inicia o finaliza un recorrido sin un lugar habilitado especialmente para la detención de los vehículos. La información detallada de Terminales a nivel de ciudad y comuna, se presenta en el Anexo Nº3-3 Cabe destacar que la información referente a los estacionamientos disponible de cada terminal presentada en el cuadro, sólo representa la cantidad que ha sido declarada en el Registro Nacional de Servicios de Transporte de Pasajeros por los responsables de cada servicio.



3 RECOLECCIÓN DE ANTECEDENTES DE TRANSPORTE.................................... 3-1 3.1 REVISIÓN DE ESTUDIOS EXISTENTES................................................................ 3-1 3.1.1 Diagnóstico de una Metodología de Identificación de Zonas Aisladas para el

Otorgamiento de Subsidios de Transporte .................................................... 3-1 3.1.2 Análisis Implementación Programa de asesoría de Transporte Terrestre, VI

Etapa ............................................................................................................. 3-5 3.1.3 Encuesta Origen Destino de Pasajeros y Carga Macrozona Centro Norte III

Etapa ............................................................................................................. 3-7 3.1.4 Estudio Análisis y Modernización del Transporte Público, VI Etapa.............. 3-8 3.1.5 "Análisis Implementación Programa de Asesoría de Transporte Terrestre, VI

Etapa". ........................................................................................................... 3-9 3.2 RECOLECCIÓN DE ESTADÍSTICAS DEL TRANSPORTE PÚBLICO ........................ 3-12 3.2.1 Instituto Nacional de Estadísticas (INE) ...................................................... 3-12 3.2.2 Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones........................................ 3-15 3.2.3 Otras Fuentes .............................................................................................. 3-18 3.3 RECOPILACIÓN DE INFORMACIÓN DE CATASTROS DE TERMINALES ................. 3-23



444 MMMAAARRRCCCOOO IIINNNSSSTTTIIITTTUUUCCCIIIOOONNNAAALLL PPPUUUBBBLLLIIICCCOOO

La revisión y estudio del marco institucional público se orientó hacia la identificación de los aspectos de mayor impacto sobre el transporte rural e interurbano en Chile. Para ello se ha recopilado información nacional e internacional del nivel general pertinente y se ha llevado a cabo un análisis de sus aspectos más destacables.

Se ha buscado identificar y analizar los principales temas de importancia en los diferentes ámbitos analizados. Para definir estos ámbitos de análisis se utilizó como apoyo un marco conceptual específico (desarrollado en la sección siguiente). De ese modo, se buscó focalizar el análisis en los temas de mayor significación.

En esta revisión del marco institucional, se analizó, por una parte, la coherencia interna de las organizaciones, normas y políticas (tanto en su diseño como su implementación) y, por otra, se coloca en perspectiva la relación entre los aspectos analizados y el desarrollo sostenible que se ha definido como el marco normativo del presente estudio1. En la revisión, se hace referencia a menudo de las implicancias de elaborar proposiciones con un marco de desarrollo sostenible (en que se considera tantos los aspectos económicos, como sociales y ambientales) para efectos de la revisión de las políticas vigentes.

La identificación de temas y el análisis se realizaron tanto a partir de una revisión de información secundaria, como de la información primaria generada a través de entrevistas a agentes pertinentes del sector público. Él objetivo fue incorporar las perspectivas de los distintos actores en todo el desarrollo del estudio, efecto particularmente importante en el análisis de las organizaciones.

La presente sección está dividida en cinco partes, además de la presente introducción.

En la primera de ellas (sección 4.1) se establece un marco conceptual operativo para el resto del trabajo. En la siguiente (sección 4.2), se establece una revisión esquemática de los antecedentes internacionales recopilados.

En las siguientes secciones, se presenta la revisión del marco institucional propiamente tal. En primer lugar, se revisa las organizaciones (sección 4.3), luego se revisa la normativa (sección 4.4), de forma estructurada para presentar los aspectos de ésta que son más relevantes y posteriormente las políticas desglosadas en planes, programas y orientaciones (sección 4.5). 4.1 ASPECTOS CONCEPTUALES

Para efectos de la revisión y análisis del marco institucional, se consideró importante definir ⎯en primer lugar⎯ un marco conceptual para enfocar las revisiones, guiar el análisis y enmarcar las conclusiones, de manera que estos no constituyan una mera descripción de lo existente, sino que aporten al ordenamiento de los ámbitos en que pudiera ser necesario posibles ajustes o modificaciones.

La presentación conceptual que se establece a continuación, fija un lenguaje común para enfrentar el análisis de los aspectos institucionales del sector, en particular en lo que concierne a la posición del marco regulatorio (formal) dentro del contexto institucional global2. En particular, se ve el alcance del concepto utilizado de análisis institucional, el cual difiere de algunos usos corrientes de esta expresión.

Para efectos analíticos, se ha considerado pertinente, distinguir dentro del marco institucional tres grandes componentes: normas, organizaciones y políticas. Esta división busca ser coherente con los usos aceptados en la discusión general del tema del transporte rural e interurbano además de útil para efectos del análisis de sostenibilidad propuesto.

1 Debe notarse que el concepto de desarrollo sostenible conjuga un aspecto ético de desarrollo (igualdad y justicia

intrageneracional, así como crecimiento económico y material), con el de sostenibilidad (que considera las restricciones que surgen por factores ambientales, sociales y económicos para la continuidad del mencionado desarrollo).

2 Se adjunta también un glosario en el anexo 4.1 , basado en textos legales para mayor claridad del uso de términos.



Desde esta perspectiva, se considera que la normativa es el marco general en el cual se insertan las políticas públicas así como de las organizaciones. La normativa se refiere a un conjunto de textos que definen las condicionantes legales de acción. Esta normativa, que se define como la regulación formal, puede ser más o menos coherente internamente y con el resto de la política, pues es el reflejo del conjunto de políticas que se han desarrollado a través del tiempo y por lo tanto, está condicionada históricamente. En consecuencia, la normativa vigente responde a una definición de política que a través de su conformación legal se perpetúa en el tiempo y que puede o no estar acorde con las definiciones de políticas vigentes. Cabe notar también que puede existir normativa que se haya desarrollado para enfrentar temas aislados, pero que al incorporarse a la base legal definen de manera sistemática ciertos impactos.

Por otra parte, las organizaciones se definen como entidades estructuradas para la consecución de ciertos objetivos, que asignan tareas entre sus miembros, identifican las relaciones y coordinan sus actividades hacia dichos objetivos comunes. Estas organizaciones son espacios para el diseño, definición, coordinación, interpretación, implementación y supervisión de las políticas públicas.

Por su parte las políticas publicas se definen como el conjunto de prácticas estructuradas que caracterizan las elecciones de la autoridad pública (por lo tanto, no son eventos singulares o aislados). Toda política (como toda organización), supone objetivos definidos (aunque en la práctica estos no sean siempre claros o no se encuentren definidos con claridad o precisión).

Dentro de las políticas se puede distinguir tres componentes: planes, programas y orientaciones. Además, es posible distinguir dos niveles funcionales en su relación con las organizaciones: el primero es el nivel de diseño y definiciones, y el segundo es el nivel de implementación y operación.

Los planes son un conjunto coordinado de metas, directrices, acciones y disposiciones que, se vinculan con estrategias y tácticas para alcanzar ciertos objetivos predeterminados. Los programas —en este contexto— se refieren a todas las otras actividades (diversas y no normadas legalmente) que diseña e implementa el sector público para cumplir con sus objetivos propuestos. Las orientaciones se refieren a todas las actividades, grupos o documentos de trabajo, presentaciones o conversaciones en que se expone o promueve las elecciones de los agentes pertinentes del sector público (según su nivel jerárquico).

Los niveles funcionales de la política no son “compartimentos estancos”, pero se diferencian claramente en términos de su orientación principal. El punto de unión principal entre ambos niveles funcionales está dado por las definiciones estratégicas de los planes.

El primer nivel funcional corresponde al de la elaboración y seguimiento de políticas (incluyendo planes, ajustes de normas y programas). Este es el nivel de vocación política, apoyada con elementos de la administración, por cuanto se relaciona con el conjunto de actores políticos (partidos, poder legislativo, actores sociales, etc.) en su accionar. La administración que apoya este nivel no tiene un rol político directo, sino que provee los antecedentes necesarios para optimizar el desarrollo de sus funciones. En este nivel se encuentran también el seguimiento de las actividades realizadas por el sector público y el privado, en función de las prioridades establecidas. El segundo nivel funcional, es el de la implementación, que incluye tanto la asignación de recursos como la aplicación y seguimiento de las normas, planes y programas. Este nivel tiene una orientación administrativa dedicándose a la ejecución o control.

En función de lo que se ha planteado, se establece que cualquier ajuste en el marco regulatorio, si bien se refiere exclusivamente a los aspectos normativos formales, debe considerar las diversas relaciones existentes entre los componentes del marco institucional en el sentido más amplio.

No es posible plantear ajustes efectivos, eficaces y eficientes en la regulación sin identificar las relaciones (y la importancia de estas) con los otros ámbitos de la institucionalidad. Tomando esto en consideración, un elemento importante para la eficacia de una regulación es la disponibilidad y coherencia de la información disponible para el conjunto de agentes interesados, así como su distribución entre los actores.



4.2 REVISIÓN DE EXPERIENCIA INTERNACIONAL

En la revisión internacional, se buscó identificar algunos temas genéricos que pueden aportar a la comprensión del problema nacional. En consecuencia ⎯y siguiendo con la estructura conceptual definida para la institucionalidad nacional⎯ se revisaron dos aspectos de esta experiencia: la forma organizacional y las políticas públicas. Dadas las diferencias en estructuras legales entre los países además del alcance del presente trabajo, no tenía sentido introducir un análisis normativo.

4.2.1 FORMA ORGANIZACIONAL

Desde la perspectiva de las organizaciones, se hizo una revisión de algunas secretarías de Estado para el transporte del mundo, investigando en ellos dos temas centrales: el alcance de las tareas (en particular en cuanto a su función dentro del ámbito del transporte urbano) y la asociación de esta organización con otras encargadas de temas distintos dentro de la organización pública en general.

Para efectos de tener una muestra relativamente amplia, se seleccionaron los antecedentes de 18 países3 en todos los continentes con particular atención a casos de América Latina (por su “similitud”) y de Europa (como referencia de regulaciones “desarrolladas”), incorporando además a los Estados Unidos y casos de otros continentes de manera “residual”. En consecuencia, se revisaron seis casos de América Latina (Argentina, Brasil, Colombia, Venezuela, México y Uruguay), seis de Europa (Alemania, Francia, Irlanda, Polonia, Hungría y Reino Unido) y seis del resto del mundo (Estados Unidos, Sudáfrica, Australia, Nueva Zelanda, Turquía y Corea).

De la muestra de países seleccionados la mayor parte tenía asociado —al nivel de políticas— el tema de transporte con otros temas de organización del Estado, en particular aquellos de obras públicas y de planificación territorial. Otro grupo importante tenía un Ministerio independiente (el caso del Reino Unido es particular, por cuanto una reforma reciente eliminó su asociación con el desarrollo regional y planificación territorial, dejándolo como independiente). Sólo en Latinoamérica se unía las actividades de transporte con las de comunicaciones.

El detalle de la revisión se ve en el cuadro a continuación:

CUADRO Nº 4.2-1

Temas Asociados al Ministerio o Departamento de Transporte País Temas Asociados

Alemania Construcción, Vivienda, Argentina Obras públicas, minería, energía, comunicaciones Australia Desarrollo regional, desarrollo local

Brasil ― Colombia ―

Corea Construcción Estados Unidos ―

Francia Obras públicas, vivienda Hungría Obras públicas Irlanda ― México Comunicaciones

Nueva Zelanda ― Polonia Obras públicas y planificación territorial

Reino Unido ― Sudáfrica ― Turquía ― Uruguay Obras públicas

Venezuela Planificación territorial, obras públicas Fuente: Elaboración Propia

3 Este número no pretende ser “representativo”, sólo se buscó diferentes tipos de situaciones institucionales para tener

variedad en los casos y se enfatizó casos donde existen relaciones económicas importantes.



En cuanto al alcance de las actividades, varios de estos organismos tenían competencias urbanas. Por otra parte, en varios casos se intenta separar claramente las competencias de implementación de las de planificación.

En consecuencia, se puede argumentar que el Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones en Chile tiene una carga de trabajo bastante significativa, desde la perspectiva organizacional, pues incorpora facultades en temas urbanos y no urbanos, se relacionan con telecomunicaciones y además se encarga de la planificación e implementación.

4.2.2 POLÍTICAS PÚBLICAS4

En esta revisión de políticas públicas internacionales, se revisa primero tres temas genéricos del transporte en buses, sin profundizar en los temas específicos del transporte rural e interurbano: teorías de regulación, evidencia general y objetivos de la regulación. Posteriormente, se aborda cuatro interrogantes relacionadas específicamente con la provisión de transporte rural e interurbano (analizando estos dos “tipos” de transporte no-urbano por separado):

1. ¿Cuales son los principales objetivos de política?

2. ¿Cuáles han sido los principales problemas encontrados?

3. ¿Hay argumentos para la intervención gubernamental en este mercado?

4. ¿Si es así, cuales son las opciones principales?

Los aspectos específicos estudiados se consideraron de interés para poder avanzar hacia un diagnóstico del desarrollo sostenible (aspectos sociales, ambientales y económicos) del sector de transporte rural e interurbano. Resulta destacable la similitud encontrada entre las problemáticas encontradas en el mundo y la existente en Chile. En el caso del transporte rural, se incluye además un análisis sobre sus especificidades del sentido de la definición.

a) Aspectos Generales

La revisión general muestra que los marcos regulatorios han evolucionado claramente con las teorías de la regulación vigentes. Por ello, hasta los años setenta predominó un esquema de regulación completa (propiedad pública de los operadores) que evolucionó luego hacia esquemas liberalizados terminando generalmente en la actualidad en sistemas híbridos. Dentro de estos sistemas existen diferentes alternativas: regulación con referente (“yardstick competition”), licitaciones competitivas de rutas, licencias (este último usado en particular para los servicios interurbanos, en el que las exigencias son de calidad y seguridad y las rutas son de elección privada).

En términos de mecanismos seleccionados, dentro de las opciones híbridas existentes, se tiende a favorecer con mayor frecuencia el sistema de licitaciones competitivas cuando es posible, pues se observa significativas ventajas de costo.

Dentro de los objetivos que se ha citado para el desarrollo de una política de transporte, se ha identificado algunos temas específicos de importancia. En particular, en el caso del Reino Unido, se ha definido los siguientes temas como centrales: inclusión social, reducción de tráfico, incentivos a ciertos tipos de desarrollo deseados, provisión de más elección y oportunidades de viaje, reducción en recursos requerido para servicios de salud, educación o sociales, apoyo a opciones de política -―tales como el desarrollo del turismo― y cumplimiento de las políticas y normas vigentes.

Para satisfacer estos objetivos existen diversos mecanismos específicos. Por ejemplo, para enfrentar el problema de exclusión que puede generarse por efecto de las rutas no rentables, se han

4 Este capítulo se basa en el documento elaborado por OXERA Consulting, que se encuentra en una traducción integral (anexo

4.2)



incorporados mecanismos de subsidios, como en el caso del Reino Unido, donde las autoridades locales aportan subsidios en función de su rentabilidad social a ciertas líneas, utilizando un fondo nacional disponible para tal efecto. En el Reino Unido se han incorporado también mecanismos de apoyo a la innovación en el tema del transporte no urbano. Para reducir el tráfico se han mejorado los sistemas de coordinación: por ejemplo, en Suiza se coordina los horarios de los trenes con los buses más locales de modo de hacer más atractivo el uso de transporte público. Además, en el Reino Unido se han generado mecanismos de incentivos monetarios por mejoramiento de calidad. Por otra parte, las regulaciones específicas son una forma de mejorar la calidad, si bien pueden tener un efecto de barrera a la entrada.

b) Transporte rural

Debe notarse que la distinción entre transporte rural e interurbano no es siempre demasiado clara. No obstante, existe un cierto tipo de problemas que tiene validez general. En efecto, un tema central en el medio de transporte rural es la diferencia entre la rentabilidad privada y la rentabilidad social de los servicios, lo que lleva a que a menudo existan subsidios en este ámbito.

Los mecanismos específicos para acercar estos dos tipos de rentabilidad varían bastante. Por ejemplo, en Estados Unidos existen subsidios de hasta 80% del costo de los proyectos de transporte para áreas rurales (menos de 50 mil personas). En otros países se subsidia en función de unos criterios que no se refieren estrictamente a la “ruralidad” sino a la posible exclusión de acceso que se produce en comunidades específicas. En Australia, existen subsidios, pero sin exclusividad, de modo que si las rutas son, en realidad, rentables se permite a operadores comerciales participar del negocio.

1 OBJETIVOS DE POLÍTICA

Un estudio del Banco Mundial sobre mejoramiento de la movilidad rural señaló que el aumento de la movilización puede reducir la pobreza facilitando a las mujeres, hombres y niños el acceso más rápido a servicios (educación, salud, bancos, mercados, etc5). Sin embargo el Banco Mundial también comenta que los planes de transporte rural no deben desarrollarse en forma aislada sino que deben sostener estrategias de desarrollo rural (incluyendo descentralización, programas sociales y de reducción de la pobreza6).

2 PRINCIPALES PROBLEMAS ENCONTRADOS La disponibilidad de transporte rural generalmente se ve afectada por la falta de masa crítica de demanda que asegure la rentabilidad del servicio. Esto genera poco servicio, aportes financieros substanciales del gobierno para los servicios existentes, o, largos períodos de espera. La falta de demanda también lleva a que las comunidades locales sean “mercados cautivos” debido a la falta de opciones de proveedores de servicio. Esto puede llevar a servicios de mala calidad o muy caros (o ambos).

Según el Banco Mundial7, a menudo hay poca coordinación en la planificación del desarrollo de la infraestructura vial y los proveedores del servicio. Esto trae como consecuencia tanto soluciones de infraestructura caras como capacidad insuficiente.

Por otra parte, estudios del Banco Mundial muestran que la liberalización de los mercados de transporte rural no ha llevado necesariamente a un incremento de competencia. Asociaciones de transporte, sindicatos y “carteles informales” afectan negativamente las tarifas, itinerarios y calidad8. De hecho, el sistema suele llevar a prácticas operativas ineficientes.

5 Starkey, P., Ellis, S., Hine, J. & Ternell, A. (2002): “Improving rural mobility: Options for developing Motorised and

Nonmotorised Transport in Rural Areas”, World Bank Technical Paper. 6 The World Bank (2003): “Technical Note on Rural Transport in Multi-sectoral and Community Driven Projects” March. 7 Ibid 8 Starkey, P., Ellis, S., Hine, J. & Ternell, A. (2002), op.cit



3 RACIONALIDAD DE LA INTERVENCIÓN ESTATAL

El problema esencial radica en la baja población y en la dispersión de los usuarios, así como en la utilización del servicio de manera no regular o estacional. En consecuencia, los operarios no observan una señal de demanda clara. Por otra parte, las comunidades rurales son un mercado cautivo para los operarios porque no tienen muchas alternativas de proveedores y sin el servicio pueden permanecer totalmente aisladas. Ante esto, la comunidad rural no puede ejercer presión sobre los operarios para cambiar las prácticas o bajar los precios —en algunos casos puede generarse la “convicción grupal” de que contar con servicio es suficiente.

La racionalidad de la intervención estatal, se encuentra entonces en la necesidad de ajustar las necesidades sociales con los beneficios privados requeridos para hacer funcionar los servicios de transporte.

4 OPCIONES PRINCIPALES DE INTERVENCIÓN

Licencias. Se puede garantizar que los vehículos sean seguros, confiables y respetuosos del medio ambiente, además de ser costo-efectivos y sin un aumento sustancial de costo.

Propiedad y liberalización. Se puede tener propiedad pública o “franquicias”. La principal consideración es el costo de este mecanismo y la capacidad de los proveedores para innovar con respecto a los términos de referencia.

Soluciones por reducción de transporte. Si se reduce la necesidad de viajar distancias largas para acceder a servicios, se puede proveer beneficios similares a las soluciones basadas en el transporte. Por ejemplo, con instalaciones móviles de servicios se puede reducir la necesidad de viajar largas distancias, representando potencialmente soluciones más eficientes.

Control de mercados cautivos. La legislación de libre competencia puede ser utilizada, pero se requiere una gran capacidad de seguimiento y fiscalización.

Vehículos comunitarios subvencionados. Una opción exitosa ha sido la de subvencionar la provisión de vehículos en las zonas rurales, que pueden entonces ser usados como recurso para el transporte de la comunidad. El servicio puede ser provisto por un operario local licitado. Se puede aumentar el éxito por la intervención de los agentes interesados locales (stakeholders) en el desarrollo del servicio.

“Kickstart” (“empujón”). Este esquema, introducido por primera vez en Nueva Zelanda, provee fondos a corto plazo del gobierno para establecer nuevas rutas de buses. Después de la introducción en el Reino Unido en 2003, el gobierno puso de lado 20 millones de libras por los siguientes tres años financieros para estos esquemas, comenzando en 20059. El Departamento de Transporte señala:

El objetivo de los fondos Kickstart es estimular nuevos servicios o mejoras de servicios, fuera de Londres, que contribuirán a los objetivos generales del Departamento de incrementar el uso de buses y desarrollar el servicio de buses como alternativa al uso del automóvil. Se darán fondos sólo a proyectos que puedan ser viables comercialmente o totalmente autosustentados con garantía de subsidio de autoridades locales u otras fuentes de fondos, después del periodo finito de apoyo Kickstart.

Este programa está dirigido específicamente a asociaciones entre autoridades locales y operarios establecidos y señala que “en la evaluación de la licitación Kickstart el Departamento toma en cuenta la contribución del proyecto al aumento de la inclusión social y la accesibilidad”

Tarificación de vías. Se ha propuesto como alternativa al impuesto al combustible. La tarificación de rutas basada en el costo marginal (social) de usar la red vial podría ser beneficioso para las comunidades rurales. En vez de pagar impuesto al combustible, los vehículos pagarían en función de la distancia recorrida, por ejemplo, reduciendo los costos pagados por aquellos que usan transporte rural en relación al transporte urbano.

9 Department of Transport (2005): “Kickstart Bus Funding: Guidance on the 2005 Competition”.



c) Transporte Interurbano

1 OBJETIVOS DE POLÍTICA

Los objetivos de política pueden ser resumidos en el concepto “movilidad sostenible”. En ese contexto, se ha desarrollado un conjunto de objetivos específicos:

- Eficiencia económica en el transporte

- Aumentar beneficios netos para los usuarios

- Obtener recaudación de manera eficiente

- Mejorar la eficiencia general de la economía

- Reducir los impactos ambientales y de salud

- Mejorar impactos de seguridad

- Equidad intra e intergeneracional

2 PRINCIPALES PROBLEMAS ENCONTRADOS

En términos generales, en este tipo de transporte, no hay mucha evidencia de que haya diferencias importantes entre los beneficios netos sociales y los privados, a diferencia de lo que se observa en el caso rural.

Los problemas principales se relacionan con los estándares ambientales, seguridad, congestión y acceso a terminales. Un tema crucial es el de los terminales, tanto por efecto de las externalidades como por los impactos sobre la competencia en el sector. En este último ámbito se ha observado que los operadores grandes obtienen significativas ventajas competitivas en los terminales.

3 RACIONALIDAD DE LA INTERVENCIÓN ESTATAL

A partir de lo planteado, se sugiere que la intervención se sustenta en la búsqueda de mejores estándares de calidad (de servicio, seguridad y ambientales incluyendo mínimos garantizados) y en el problema competitivo (en particular, pero no exclusivamente en las terminales) que podría afectar fuertemente la eficiencia global del sector.

4 OPCIONES PRINCIPALES DE INTERVENCIÓN

Se sugiere algunas opciones para enfrentar los temas, pero siempre con la precaución de una orientación muy especifica y con antecedentes sólidos que avalen alejarse de un marco de competencia liberalizado. Un documento de la Conferencia Europea de Ministros de Transporte (ECMT) señala que “la desregulación de operaciones de buses de larga distancia ha sido beneficiosa en los países en que ha sido introducido, es decir en el Reino Unido y en Suecia”. También se ha observado en Suecia y Noruega que la liberalización ha llevado a cambios modales sustanciales dejando el automóvil.

Licencias. En el Reino Unido, las Comisiones de Trafico regulan la puntualidad de la operación de buses así como el estándar de mantención de los vehículos. Tienen el poder de revocar licencias y/o multar a operarios que se encuentren contraviniendo los estándares mínimos.

Acceso a instalaciones esenciales. Ante la provisión privada de los servicios se requiere seguimiento por parte de las autoridades competentes para asegurar que no haya barreras importantes para entrar en el mercado del transporte interurbano o que tiendan a la monopolización. En Senegal hay un ejemplo exitoso de reordenamiento10; si bien se refiere a

10 Centre d'Etude des Transports Urbains de Dakar: «Financement Public et Exploitation Privée: Les Gares Routières de

Petersen et de Lat Dior».



un caso urbano, sería aplicable al tema de las terminales en general. El Consejo Urbano de Transporte (CETUD) invirtió en el desarrollo de dos terminales de buses en Dakar, como parte del programa de reforma de transporte urbano. La administración del terminal fue licitada: la compañía administradora recolecta ingresos del terminal y asigna una renta anual equivalente al 60% de los beneficios netos a un Fondo de Desarrollo de Transporte Urbano y es usado para la promoción del transporte público en Dakar. El contrato fue adjudicado a una compañía independiente de los usuarios del terminal (operarios y comerciales). La implementación de esta nueva asociación público-privada encontró algunas resistencias, particularmente entre los operarios de transporte que tenían el control total de los terminales de buses. Para evitar conflictos, se estableció medidas de transición, estableciendo un comité de dirección, que incluyó a representantes de las asociaciones de transporte. En general, la iniciativa ha sido bien recibida, y las autoridades están planeando extender esta experiencia.

Infraestructura dedicada. Una manera de asegurar que el transporte público interurbano sea capaz de acceder al centro de las ciudades más eficientemente (para intercambio modal), es a través de vías exclusivas. Hay numerosos ejemplos donde esto ha sido exitoso, y provee un fuerte incentivo (en términos de ahorro de tiempo y puntualidad) para usuarios de autos a cambiar al transporte público.

“Kickstart”. Al igual que en el caso del transporte rural, esta iniciativa puede ser usada para impulsar servicios en que se requiere un capital inicial para hacerlos viables. Su éxito dependerá de la asociación efectiva entre el operario y la autoridad, reglas estrictas para su aplicación y la buena selección de esquemas.

Tarificación vial. Como fue señalado anteriormente, esto puede proveer señales de precio a los usuarios de buses cuando el transporte público sea la mejor alternativa.

4.3 ORGANIZACIONES

Se puede identificar dos grupos de organizaciones centrales para el marco institucional del sector: el “conglomerado” formado por el Ministerio de Obras Públicas y el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones (específicamente a través de la Subsecretaría de Transportes y las Secretarías Regionales Ministeriales de Transportes y Telecomunicaciones) y las Municipalidades.

Para reunir información pertinente, se realizó entrevistas a los agentes del sector público, y se buscó revisar, desde la experiencia práctica, los diferentes aspectos pertinentes de la política que se describen en la sección de análisis conceptual. Se entrevistó a agentes en el nivel central, en el nivel regional y también al nivel de las Municipalidades11. Los aspectos considerados dentro de estas entrevistas ⎯con variaciones según el interlocutor específico⎯ fueron tres: diagnóstico, objetivos, y alcances estratégicos.

1. Elementos de Diagnóstico

i. Experiencia de la aplicación de la política: concordancias o divergencias con la normativa vigente, validez del diagnóstico y del marco conceptual inicial, viabilidad de la política vigente.

ii. Importancia del tema de transporte rural e interurbano dentro del conjunto de temas.

11 En el nivel central, se entrevistó al jefe del programa de fiscalización, al encargado de licitaciones rurales y a la encargada

de servicios subsidiados. Se entrevistó a tres SEREMITT (regiones Metropolitana, de Valparaíso y de Los Lagos) y a dos Directores de Tránsito Municipal (Machalí y Quilpue). Posteriormente, se realizó una encuesta más específica a los Directores de Tránsito de todas las comunas de la muestra (75). Para las entrevistas se utilizó la metodología de pautas semiestructuradas que entregan un amplio margen de libertad al entrevistado para referirse a los temas que le parezcan más pertinentes o significativos en función de su experiencia y de las visiones, prioridades y criterios institucionales. En algunos casos se estableció contactos posteriores para precisar ciertos aspectos o para recibir información específica. El espectro de temas tratados fue bastante amplio, con el propósito de permitir un barrido inicial que sirviera para una focalización posterior. En consecuencia, las respuestas no abarcan necesariamente todos los temas planteados y los que son considerados no son tratados necesariamente con la misma profundidad. Se debe indicar que a las restricciones de tiempo normales en este tipo de ejercicio, se sumaron restricciones de tiempo específicas (en particular por efecto de la cercanía con la puesta en marcha del plan Transantiago), lo cual impidió realizar ciertas entrevistas programadas inicialmente (subsecretarías y asesores). El detalle de estas entrevistas se encuentra en el anexo 4.3.



iii. Problemas no previstos o nuevos (identificar causas atribuidas y efectos).

iv. Identificación de principales agentes interesados (stakeholders).

v. Identificación de actores favorables y contrarios a la política vigente.

vi. Descripción de mecanismos de intercambio de información con stakeholders y evaluación de su funcionamiento.

vii. Relación con los niveles de implementación (esencialmente, problemas de recursos humanos, materiales y financieros).

viii. Temas organizacionales (funcionalidad de la organización existente).

2. Revisión de Objetivos

i. Explicitar situaciones deseables: revisiones o profundización de la política.

ii. Identificación de los interesados involucrados a cada objetivo.

3. Alcances Estratégicos

i. Evaluación de condiciones de contexto para avanzar hacia nuevos objetivos.

ii. Identificación de requerimientos de información para decidir ajustes de política.

iii. Evaluación de alcances o límites de las instituciones públicas y privadas para enfrentar los problemas propuestos.

La legislación les entrega competencias diversas y dado que no existe relación jerárquica entre ellas, ellas pueden considerarse como independientes. Por ejemplo, el alcance de las atribuciones es de diferente tipo: en lo que concierne al diseño de políticas, es el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, en adelante “el Ministerio, el articulador principal dentro de la estructura vigente.

Según las definiciones establecidas, la principal función de la Subsecretaría de Transportes (SUBTRANS) apunta a generar políticas, condiciones y normas para desarrollar un sistema de transporte eficiente, seguro y sustentable ambientalmente, otorgando un acceso equitativo a los distintos modos de transporte y, de esta forma, resguardar los derechos de los usuarios. Dicha Subsecretaría colabora directamente con el Ministro de Transportes y Telecomunicaciones, en conformidad a las políticas sectoriales y a las instrucciones que éste imparta12.

En el ámbito territorial, un papel de gran importancia lo cumplen las Secretarías Regionales Ministeriales de Transportes y Telecomunicaciones, cuyos objetivos son los siguientes

- Coordinar el Tránsito y Transporte (Ley Nº 18.059 y otros cuerpos legales).

- Administrar el Registro Regional de Servicios de Transporte de Pasajeros (Decreto Supremo Nº 212/92).

- Tuición sobre las Plantas de Revisión Técnica (Decreto Nº 156/90).

- Fiscalizar los servicios de Transporte Público de Pasajeros.

- Llevar las Estadísticas de Transporte (Decreto Nº 275/80).

Un análisis institucional detallado de este nivel —y las recomendaciones que vendrían asociadas— escapan al alcance de este trabajo, pero se establece algunas líneas generales que deben ser consideradas como restricciones a tomar en cuenta para identificar el impacto potencial de las

12 La Subsecretaría de Transportes cumple sus funciones con las facultades que le han otorgado los siguientes cuerpos

legales: Decreto con Fuerza de Ley Nº 279, de 1960; Ley 18.059, publicada en el Diario Oficial de 07.11.91; Ley 18.287, Art. 43; Ley 18.290, publicada en el Diario Oficial de 07.02.84; Decreto Ley 3.059, modificado por Ley 18.454; Decreto Ley 617/74 y Decreto Supremo 676/74, de RR.EE.; Ley 18.696, publicada en el Diario Oficial de 31.03.88; Ley 19.300, publicada en el Diario Oficial de 09.03.94; Decreto 94/85, Ministerio del Interior.



recomendaciones que surjan del presente estudio y eventuales aspectos estratégicos vinculados a su implementación.

Un aspecto central a considerar en el análisis, es la idoneidad de la asociación de Ministerios de modo de incluir bajo un mismo “alero” tres temas de la importancia política, económica y social de las Obras Públicas, Transportes y Telecomunicaciones. Esto puede ser (aunque no necesariamente) un tema de menos significación en el ámbito de la implementación (pues estas tareas pueden ser distribuidas con facilidad, aún cuando la coordinación se vuelve más compleja), pero con un impacto mayor en el diseño y la definición de las políticas13.

Si bien el ámbito de las tareas puede no ser en sí misma una fuente de problemas, si aparece compleja la asociación de temas así como el alcance de ellos.

En ese sentido, la asociación con Obras Públicas puede resultar coherente pero lo es menos la asociación con las actividades de Telecomunicaciones por cuanto los tipos de problemas que coordinan son de orden radicalmente distinto. No obstante, la asociación administrativa formal es entre Transportes y Telecomunicaciones y esto se mantiene vigente en la estructura regional del Ministerio. En contraste, una coordinación estrecha con los temas de planificación territorial (y urbanismo) podría ser una extensión más natural del accionar de esta organización pública para efectos de promover de manera efectiva políticas que se orienten a un desarrollo sostenible14.

En lo que concierne al alcance de las actividades realizadas por el Ministerio, cabe destacar el papel central que le cabe en muchas decisiones de transporte y obras asociadas dentro de las zonas urbanas. Si bien, este no es un problema que concierna directamente al transporte rural e interurbano15, tiene un efecto indirecto, pues es posible argumentar que las fuerzas que activan la acción en el ámbito urbano cautivan gran parte del accionar de un Ministerio de Transportes, por lo que el peso relativo de los problemas interurbanos —y del mundo rural— se diluye, dada su mayor dispersión relativa.

En tal sentido, aparece como pertinente enfrentar el tema de la descentralización de ciertas decisiones de política respecto al tema del transporte rural e interurbano. En la actualidad, las Secretarías Regionales Ministeriales de Transportes y Telecomunicaciones, en adelante “las Secretarías Regionales”, tienen importantes atribuciones en el ámbito regional, pero su alcance específico no está regido por un marco general, por lo que la discrecionalidad regional necesaria no tiene un marco reglamentario que pueda asociarse con una política nacional. Asimismo, se ha recogido el hecho de que la cantidad de atribuciones que se encuentran bajo la tuición de las Secretarías Regionales es de gran amplitud, dificultando la posibilidad de actuar de igual manera en los diferentes temas que son de su competencia. Los recursos resultan escasos en proporción a la extensión de atribuciones y de cobertura geográfica de su accionar.

Al nivel municipal16 el problema del transporte interurbano y rural, fue considerado en general de importancia media, con una leve inclinación hacia una mayor “importancia” (promedio de 3,6 sobre 5).

Más de un tercio de los que respondieron situaron el problema justo en el promedio (3) mientras que los valores “moderados” (2 y 4) fueron esencialmente equivalentes; no hubo respuestas en que el

13 Al momento de entregar esta versión final, el nuevo gobierno no mantuvo un vínculo entre estos tres ámbitos. 14 Esto es reconocido explícitamente en el Plan de Transporte Interurbano (ARISTO Consultores / MOPTT-SECTRA). 15 El problema citado con frecuencia es que la complejidad de las decisiones urbanas dada la interrelación entre aspectos

sociales (culturales y estéticos, esencialmente) y económicos es de tal grado en los centros urbanos que no pueden ser abordados por una organización con enfoque exclusivo; es decir los problemas de transporte urbanos no deben ser mirados sólo como “problemas de transporte”. Aunque una organización especializada provea las asesorías y experiencia técnica necesaria para el desarrollo de los proyectos urbanos, el liderazgo político —y la consiguiente responsabilidad— debería ser asumida por autoridades de la urbe.

16 Para obtener la información presentada, se entrevistó a dos directores de tránsito de forma preliminar y luego se envió encuestas a 75 directores de tránsito, obteniéndose respuesta en 69 de ellas (los detalles de la información se encuentran en el anexo 4.3). En algunos casos, las comunas no poseen terminales formales, por lo que se consideró ⎯para efectos del análisis⎯ una base muestral de 60 casos. Se consultó temas operacionales de la comuna (no analizados acá) y otros relativos a los aspectos considerados más significativos para efectos del análisis.



problema apareciera como poco importante. El promedio se vio afectado por un grupo no menor que consideró el tema como muy importante (5).

Esta percepción contrasta con la información general que se ha obtenido en cuanto a que la dedicación al tema del transporte rural e interurbano es relativamente menor. En este sentido, esto podría mostrar una falta de recursos adecuados para enfrentar el tema, el cual se ve superado por los asuntos más urgentes de la comuna, quedando como un “tema” postergado y de importancia potencialmente creciente debido a la postergación (quedando en manos esencialmente de las Secretarías Regionales).

Entre los principales problemas señalados en las comunas, aparece la infraestructura vial como el más significativo (mencionado por más del 50% de los Directores de Tránsito). La infraestructura vial ⎯como soporte del transporte rural e interurbano⎯ es claramente un factor que puede por diversas razones afectar el desempeño del transporte. Esta infraestructura puede ser una limitación a las posibilidades de organización del transporte rural e interurbano, pues determina a menudo la congestión y conflictos en ciertos puntos, además de afectar la calidad de los vehículos. Por ello, resulta coherente que haya sido mencionada de manera tan significativa. Por otra parte, incluso cuando no fue mencionada como problema principal actual, a menudo se consideró como problema potencial a futuro (más del 10% de los casos).

El segundo problema en términos de menciones se refiere a los terminales (45% de los casos). Este tema es también bastante amplio, pudiendo tratarse de un problema de inexistencia de terminal, de ubicación, o de calidad, lo que justifica su mención en un número significativo de casos. En menor proporción, se menciona la calidad, los horarios y la cobertura de servicios (en torno al 30% cada uno). Estos son seguidos por la regularidad de los servicios, la definición de trazados y los problemas de frecuencia (entre 18 y 15%). Todo esto configura un espacio para mejoras en la organización de los servicios. Por otra parte, las tarifas aparecen como un problema sólo en el 13% de los casos, lo que podría mostrar un espacio para mejorar la relación precio-calidad. Además, la calidad aparece mencionada en varios casos como un problema potencial a futuro.

En cuanto al detalle de las características del problema que se considera más importante, no parece haber una situación generalizable.

Respecto a la informalidad, esta se logró identificar en cerca del 40% de los casos en que hubo respuestas. En la mayor parte de esos casos, la informalidad fue considerada como un problema para la comuna. El principal tema mencionado para sustentar la percepción del problema, fue la inseguridad relativa de este tipo de transportes y luego la competencia desleal que este tipo de transporte implica (no obstante, se hacía mención a casos en que la informalidad representaba una solución local a falta oferta de transporte ⎯en áreas rurales⎯ más que una competencia con lo existente).

En lo que concierne a la relación con los agentes, no es sorprendente observar que en una parte significativa de los casos (56%) se incluye a la Secretaría Regional Ministerial de Transportes y Telecomunicaciones como uno de los agentes principales. Los agentes mencionados con mayor frecuencia ⎯tras la Secretaría Regional⎯ son los operadores de taxis colectivos y Carabineros (45% y 40% de menciones respectivamente). En el caso de los taxis, la diversidad de situaciones y el número de ellos puede explicar este hecho. A estos les siguen los operadores de buses rurales, las juntas de vecinos y de ciudadanos individuales (cerca de 32%, 30% y 27% respectivamente). Cabe destacar la frecuencia similar entre grupos organizados y agentes individuales, lo cual muestra una posible similitud en la distribución de problemas de un tipo más individual y los que afectan a grupos.

En términos de la arquitectura organizacional global, no se registra problemas que sobresalgan de manera clara. Se observa, sin embargo, que una buena parte de los mecanismos de coordinación existentes dentro y entre las distintas organizaciones dedicadas al tema son dependientes de la “buena voluntad de las partes”.

En particular, la relación entre Direcciones Municipales de Tránsito y Secretarías Regionales no presenta complejidades en la medida en que no existan exigencias específicas desde la Alcaldía, pues en el ámbito técnico las Direcciones Municipales de Tránsito aceptan el “liderazgo” de la Secretaría Regional. Sin embargo, cuando se han observado discrepancias en ciertas decisiones del ámbito de “política” comunal, se generan conflictos. También se ha mencionado la necesaria



coordinación entre sectores como vivienda o infraestructura vial para que la gestión del transporte se relacione con la de las vías y de la demanda por el servicio.

Una manera de enfrentar esto es definir con mayor precisión las competencias de los distintos actores, pero con ello se puede dificultar la solución de problemas específicos. Además, es posible que existan problemas que —por su naturaleza— requieran coordinación entre distintos organismos, lo que hace necesario estudiar posibles instancias de coordinación. Si bien no es necesario que estas instancias sean formales (definidas con normas legales), debe estudiarse la forma en la cual instancias no formales (pero con fundamento en estructuras legalmente constituidas) pudieran cumplir el mismo propósito.

Se observa además que algunas acciones importantes de la autoridad en materia de transporte interurbano y rural se realizan a través de programas que no tienen un sustento formal en la estructura ministerial. Es necesario evaluar la necesidad de formalizar instancias especiales o de distribuir adecuadamente la gestión de estas acciones entre las estructuras organizacionales existentes.

En el aspecto de la actividad de fiscalización dentro de las organizaciones, se menciona con frecuencia la disparidad de capacidades y de recursos existentes dentro del sector público. En general, se admite que los recursos permiten una fiscalización de los aspectos más significativos del transporte rural e interurbano desde la perspectiva de las autoridades. Sin embargo, se reconoce que las limitaciones en las capacidades y recursos dejan un conjunto de áreas con poca fiscalización.

Se observa que en general, los sectores rurales son los menos cubiertos, a excepción de los casos en que existe una vinculación con el transporte urbano. Adicionalmente, se reconoce que existe cierta duplicidad de acciones (no de funciones) por cuanto para fiscalizar los vehículos de transporte deben concurrir varios organismos.

Parece pertinente buscar mecanismos para hacer más eficiente la fiscalización de modo que los recursos se aprovechen mejor. Esto implica la elección de los organismos adecuados en cada caso y la distribución de los recursos de manera apropiada. Sin embargo, existen ciertas dificultades legales y operacionales que deben ser examinadas con atención.

Un punto que se destaca para la coordinación es la necesidad de disponer de información adecuada sobre las políticas y sus resultados. Esto implica no sólo mayores posibilidades de eficiencia, sino también mayor grado de transparencia hacia los usuarios y los ciudadanos en general. En particular, se debe analizar la posibilidad de generar registros públicos y centralizados de fácil acceso de los resultados de la fiscalización ejercida por los diversos organismos competentes, de manera que se pudiera establecer un seguimiento a comportamientos empresariales en el tiempo. Por otra parte, también podría clarificarse las “políticas” aplicadas, en particular al nivel regional, los programas desarrollados, en particular los de subsidios, y presentarlos de forma pública

4.4 REVISIÓN DE NORMATIVA VIGENTE17

4.4.1 ASPECTOS GENERALES

La normativa regulatoria del actuar administrativo del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones se estructura sobre la base del DFL Nº 279 de 1960, y diversos cuerpos legales que le entregan atribuciones y establecen funciones en las diversas materias del sector transportes, un subsector es aquel que se relaciona con el transporte rural e interurbano.

Los cuerpos normativos aludidos en el párrafo anterior, son el Decreto Ley N° 557, de 1974, que creó el Ministerio de Transportes, encargado de cumplir las funciones y ejercer las atribuciones que correspondían a la Subsecretaría de Transportes del Ministerio de Obras Públicas. Posteriormente, la

17 Un detalle de la normativa más significativo por este estudio se encuentra en el anexo 4.4. Adicionalmente, en el anexo 4.5

se presenta un listado de las principales normas técnicas de los servicios rurales e interurbanos.



Ley N° 18.059 de 1981 asignó al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, el carácter de organismo rector nacional de tránsito.

Efectivamente, el artículo 1º de la Ley 18.059, dispuso que “El Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones será el organismo normativo nacional encargado de proponer las políticas en materia de tránsito por calles y caminos y demás vías públicas o abiertas al uso público y de coordinar, evaluar y controlar su cumplimiento”. Agrega la misma disposición que en dicha calidad “le corresponderá especialmente, ejercer las siguientes atribuciones:

a) Proponer al Presidente de la República las políticas, planes y programas relativos a tránsito público;

b) Controlar y fiscalizar el cumplimiento de las acciones enumeradas en la letra anterior y evaluar sus resultados;

c) Estudiar y proponer las normas legales y reglamentarias necesarias para llevar a cabo una adecuada política de tránsito público;

d) Dictar, por orden del Presidente de la República, las normas necesarias e impartir las instrucciones correspondientes para el adecuado cumplimiento de las disposiciones relativas al tránsito terrestre por calles y caminos, y

e) Las demás funciones que le encomienden las leyes”.

En el artículo 2º de la Ley en comento se preceptúa que: “El Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones coordinará la acción de las diversas autoridades en materia de tránsito y fiscalizará la adopción de las resoluciones y medidas administrativas que ellas dicten en estas materias.

En ejercicio de estas facultades el Ministerio, mediante una resolución fundada, podrá dejar sin efecto las medidas adoptadas por dichas autoridades y, en su caso, disponer las que deberán reemplazarlas”.

También, en el artículo 3º se habilita al Ministro para delegar “Las facultades señaladas en la letra b) del artículo 1º y en el artículo 2º” en “los respectivos Secretarios Regionales Ministeriales”. Esta materia se detallará especialmente más adelante.

Un hito jurídico económico esencial fue el proceso de desregulación del sector transporte público que hasta 1975 estaba regulado. Desde esta fecha se inició un proceso de liberalización del mercado, en donde un aspecto destacado fue la mayor libertad de los recorridos. En los años posteriores, se continúa con el proceso de desregulación, liberalizándose tarifas, el libre acceso a recorrido y frecuencias, y de manera genérica, libre disponibilidad para los privados para establecer los mecanismos de funcionamiento del transporte público.

Entre el año 1982 y el año 1988 se debió intervenir el mercado por las externalidades negativas generadas (congestión y contaminación).

En 1988 el proceso de liberalización tuvo un nuevo auge con la publicación de la Ley Nº 18.696, que “modifica articulo 6° de la Ley N° 18.502, autoriza importación de vehículos que señala y establece normas sobre transporte de pasajeros”, que determinó la total libertad de recorridos y la eliminación de una autorización previa de la autoridad administrativa para operar, se reguló el límite de antigüedad de los vehículos y se debía contar con la revisión técnica del vehículo y que este cumpliera con las normas de emisión de contaminantes.

El estudio de la normativa vigente (el marco regulatorio formal) se basó en la recopilación de leyes, resoluciones y circulares en materia de transporte terrestre de pasajeros rural e interurbano público o con relación al transporte público. A partir de esta recopilación, se efectuó un análisis preliminar que buscó identificar los principales temas para comprender el aspecto normativo del marco institucional.

Para efectos de la revisión de la normativa, se procede desde la mayor jerarquía a la menor (es decir, desde la Constitución Política del Estado hasta las Circulares dictadas por la Autoridad



Administrativa, pasando por Leyes, Reglamentos e Instrucciones). Es decir, en términos generales se ha seguido un orden de preeminencia de normas, concordante con la estructura “piramidal” de nuestro ordenamiento jurídico.

Existe en materia de Transporte Terrestre Público Rural e Interurbano de Pasajeros una normativa de carácter general, en el sentido que regula de manera genérica la actividad del transporte (no es específica para el sector). Para efectos prácticos sólo se ha seleccionado aquella que es más claramente aplicable al tema en estudio.

Esta legislación es pertinente por cuanto define “los límites más generales” aplicables a la actividad de transporte y a su regulación formal, debiendo considerarse como trasfondo de las leyes específicas aplicables al sector. Dentro de esta normativa de carácter general se destaca la siguiente:

- Constitución Política del Estado.

- Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado (Ley 18.575).

- Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional (Ley 19.175).

- Decreto Ley 557 de 1974 Ministerio del Interior (crea el Ministerio de Transpotes).

- Decreto con Fuerza de Ley número 343 del año 1953.

- Decreto Ley 211 de 1973 (fija Normas para la Defensa de la Libre Competencia).

Estas normas fijan el marco institucional público global donde se inserta el transporte rural e interurbano en lo que se refiere a la conformación y funcionamiento de las organizaciones públicas así como al funcionamiento de los sectores económicos nacionales. Se destaca la importancia jerárquica de la normativa económica.

La normativa específica es aquella que se aplica específicamente al transporte rural e interurbano. Para efectos de su análisis, se ha planteado una organización temática que sirva para ordenar los diversos tipos de legislación existente que se presenta a continuación.

A partir del ordenamiento general recién presentado, se ha buscado estructurar una presentación que pueda mostrar de manera esquemática las relaciones entre los distintos niveles de normas legales pertinentes para el transporte rural e interurbano, la que se presenta a continuación:



TRANSPORTE PÚBLICO DE PASAJEROS

SERVICIO RURAL DE TRANSPORTE PÚBLICO

DE PASAJEROS

SERVICIO INTERURBANO DE

TRANSPORTE PÚBLICO DE PASAJEROS

LEGISLACIÓN APLICABLE

NORMATIVA GENERAL

NORMATIVA ESPECIAL

LOC 18.575 BASES GENERALES DE

LA ADMINISTRACION

LOC 19.175 SOBRE GOBIERNOS

REGIONALES

CONSTITUCIÓN 1980

DL 557-74 CREA MINISTERIO DE

TRANSPORTE

DEL 211-73 LIBRE COMPETENCIA

MARCO NORMATIVO PARTICULAR

MARCO NORMATIVO

LABORAL

MARCO NORMATIVO TRIBUTARIO

GENERALIDADES

DECRETO SUPREMO 212 REGLAMENTO SERVICIOS NACIONALES TRANSPORTE PÚBLICO DE PASAJEROS

NORMATIVA AMBIENTAL

LEY 18.290 LEY DE TRANSITO.

LEY 18.287 PROCEDIMIENTO JUZGADO DE POLICÍA LOCAL

LEY 18.695 LEY DE MUNICIPALIDADES

LEY 18.490 SEGURO OBLIGATORIO ACCIDENTES PERSONALES CAUSADOS POR CIRCULACIÓN VEHÍCULOS MOTORIZADOS

DECRETO SUPREMO 2385 / FIJA TEXTO REFUNDIDO Y SISTEMATIZADO DEL DECRETO LEY N° 3.063 DE 1979 SOBRE RENTAS MUNICIPALES

CIRCULAR 88 / ESTABLECE MANUAL PROCEDIMIENTOS FISCALIZACIÓN Y DEJA SIN EFECTO NORMATIVA QUE INDICA

DECRETO SUPREMO 251 / ESTABLECE NORMAS PARA LAS ESCUELAS DE CONDUCTORES PROFESIONALES O CLASE A

RESOLUCIÓN EXENTA 851 / FIJA REQUISITOS Y REGULA PROCEDIMIENTOS PARA ESTABLECER UN SISTEMA OPCIONAL DE CONTROL DE ASISTENCIA, DE LAS HORAS DE TRABAJO Y DE LA DETERMINACIÓN DE LAS REMUNERACIONES CORRESPONDIENTE AL SERVICIO PRESTADO PARA LOS TRABAJADORES QUE LABORA A BORDO DE LOS VEHÍCULOS DE LOCOMOCIÓN COLECTIVA INTERURBANA Y DE LOS SERVICIOS INTERURBANOS DE TRANSPORTE DE PASAJEROS DEL SECTOR PARTICULAR. COMPLEMENTA RESOLUCIÓN EXENTA 753 DEL 09.08.1994

DECRETO SUPREMO 116 / REGLAMENTA ART. 9 LEY 19.040 EN RELACIÓN NORMAS PROCEDIMIENTO DE POLICÍA LOCAL Y OTROS

DECRETO SUPREMO 211-1995 / REGLAMENTA SERVICIO DE TRANSPORTE PUBLICO REMUNERADO DE PASAJEROS DESDE Y HACIA AERÓDROMOS Y AEROPUERTOS.

LEY 19.040 / ESTABLECE NORMAS ADQUISICIÓN FISCO DE VEHÍCULOS QUE INDICA Y OTRAS DISPOSICIONES RELATIVAS LOCOMOCIÓN COLECTIVA DE PASAJEROS.

RESOLUCIÓN EXENTA 687- 2005/ DEROGA RESOLUCIÓN EXENTA 753 DEL 08.08.1994 Y RESOLUCIÓN EXENTA 271 DEL 21.08.1998

RESOLUCIÓN EXENTA 106 DE 1995 / FIJA RADIO URBANO DE LA CIUDAD DE SANTIAGO.

LEY 18.059 / ASIGNA AL MINISTERIO DE TRASPORTES Y TELECOMUNICACIONES EL CARÁCTER DE ORGANISMO RECTOR NACIONAL DE TRANSITO Y LE SEÑALA ATRIBUCIONES

DECRETO SUPREMO 237 –1992 / REGLAMENTA SERVICIOS ESPECIALES DE TRANSPORTE DE PASAJEROS

LEY 18.502 / IMPUESTO A COMBUSTIBLES

LEY 18.696 / MODIFICA ARTICULO 6° LEY Nº 18.502 AUTORIZA IMPORTACIÓN DE VEHÍCULOS QUE SEÑALA Y ESTABLECE NORMAS SOBRE TRANSPORTE DE PASAJEROS

LEY 19.764 ESTABLECE EL REINTEGRO PARCIAL PEAJES PAGADOS VÍAS CONCESIONADAS POR VEHÍCULOS PESADOS Y ESTABLECE FACULTADES FISCALIZACIÓN SOBRE COMBUSTIBLES

RESOLUCIÓN EXENTA 54 / 2003 NORMAS PARA DIFERIR IVA PRIMERA VENTA EN PAÍS VEHÍCULOS DESTINADOS AL TRANSPORTE DE PASAJEROS

RESOLUCIÓN EXENTA 286 / 88 DISPONE QUE USUARIOS QUE INDICA SÓLO PUEDAN SOLICITAR BOLETAS POR ADQUISICIONES DE COMBUSTIBLE

LEY 18290 DE TRÁNSITO. ARTÍCULO 82

DECRETO LEY 824 LEY IMPUESTO A LA RENTA

DECRETO SUPREMO 45 / FIJA PORCENTAJE VALOR SERVICIOS LOCOMOCIÓN COLECTIVA.

CÓDIGO DEL TRABAJO

DECRETO SUPREMO 249 / REGLAMENTA IMPORTACIÓN VEHÍCULOS PARA DISCAPACITADOS

RESOLUCIÓN 98 / ESTABLECE CLASIFICACIÓN PULLMAN PARA VEHÍCULOS QUE INDICA Y FIJA REQUISITOS DE DICHA CLASIFICACIÓN EN RELACIÓN ART. 56 LEY DEL TRÁNSITO 18.290

RESOLUCIÓN 18 / REGLAMENTA COLORES PUBLICIDAD EXTERIOR, LETREROS Y SÍMBOLOS DE VEHÍCULOS QUE INDICA.

DECRETO SUPREMO 55/ ESTABLECE NORMAS DE EMISIÓN APLICABLES VEHÍCULOS MOTORIZADOS PESADOS QUE INDICA

DECRETO SUPREMO 130- 2002 / ESTABLECE NORMAS DE EMISIÓN DE MONÓXIDO DE CARBONO PARA BUSES DE LOCOMOCIÓN COLECTIVA ( ART. 1° LO APLICA A LOCOMOCIÓN COLECTIVA RURAL QUE INGRESE A SANTIAGO.)

DECRETO SUPREMO Nº 55/98 MINISTERIO DE TRANSPORTES Y TELECOMUNICACIONES; SUBSECRETARIA DE TRANSPORTES ESTABLECE REQUISITOS PARA EL EMPLEO DE GAS NATURAL COMPRIMIDO COMO COMBUSTIBLE EN VEHICULOS QUE INDICA

DECRETO SUPREMO Nº 54/94. MINISTERIO DE TRANSPORTES Y TELECOMUNICACIONES. ESTABLECE NORMAS DE EMISION APLICABLES A VEHICULOS MOTORIZADOS MEDIANOS QUE INDICA

RESOLUCIÓN Nº 65/00. MINISTERIO DE TRANSPORTES Y TELECOMUNICACIONES; SUBSECRETARIA DE TRANSPORTES. SOBRE ADAPTACION DE MOTORES DE VEHICULOS QUE INDICA PARA USO DE GAS NATURAL COMPRIMIDO

DECRETO SUPREMO Nº 211/91. MINISTERIO DE TRANSPORTES Y TELECOMUNICACIONES. NORMAS SOBRE EMISIONES DE VEHICULOS MOTORIZADOS LIVIANOS

DECRETO SUPREMO Nº 129/024. MINISTERIO DE TRANSPORTES Y TELECOMUNICACIONES. ESTABLECE NORMA DE EMISION DE RUIDO PARA BUSES DE LOCOMOCIÓN COLECTIVA URBANA Y RURAL

DECRETO SUPREMO Nº 4/94, DEL MINISTERIO DE TRANSPORTES Y TELECOMUNICACIONES. ESTABLECE NORMAS DE EMISION DE CONTAMINANTES APLICABLES A LOS VEHICULOS MOTORIZADOS Y FIJA LOS PROCEDIMIENTOS PARA SU CONTROL

DECRETO SUPREMO Nº 103/00, DEL MINISTERIO DE TRANSPORTES Y TELECOMUNICACIONES. ESTABLECE NORMA DE EMISION DE HIDROCARBUROS NO METÁNICOS PARA VEHÍCULOS LIVIANOS Y MEDIANOS

DECRETO SUPREMO Nº 55/94. MINISTERIO DE TRANSPORTES Y TELECOMUNICACIONES. ESTABLECE NORMAS DE EMISION APLICABLES A VEHICULOS MOTORIZADOS PESADOS QUE INDICA



4.4.2 ANÁLISIS LEGAL

El desarrollo del trabajo de revisión del marco institucional público permitió identificar un conjunto de temas centrales del marco legal en cuanto a su influencia sobre la organización y funcionamiento del sistema, y sobre la definición de posibles proposiciones de cambios en el marco regulatorio.

Por ello, se ha organizado los principales antecedentes legales en nueve temas, de modo de conformar una visión general de los aspectos normativos en cada uno de ellos. Esta visión general está constituida por un resumen analítico de cada uno los temas, según se presenta a continuación.

a) Atribuciones y Facultades de las Autoridades del Ministerio para el Transporte Rural e Interurbano.

Como se expresó más arriba, las normas legales que atribuyen potestades a las autoridades del Ministerio, son la Ley 18059 que le asigna el rol de organismo rector en materia de tránsito y que permite la delegación de funciones en los Secretarios Regionales; la Ley 18.290, en materia de Tránsito; y la Ley 18.696 sobre transporte de pasajeros, plantas de revisión técnica y otras normas referidas a materias técnicas y de obsolescencia de vehículos.

Con lo anterior, mediante diversos actos administrativos, en ejercicio de la habilitación legal conferida por la Ley 18.059, la Ley 18.290 y cumpliendo con el artículo 43 de la Ley 18.575 (según ello correspondía por la fecha de esta última ley), el Ministro ha delegado en los Secretarios Regionales Ministeriales sus facultades legales.

Así, por Resolución Nº 42/82 del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, se delegaron las facultades que señala el artículo 3º de la Ley 18.059; por Resolución Nº 39/92 del MTT, se delegaron las facultades de la letra b) del artículo 1º y del artículo 2º de la Ley 18.059; por Resolución Nº 115/91 del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones se delegó en los Secretarios Regionales la facultad de designar los establecimientos o entidades habilitadas para evacuar el informe técnico a que se refiere el inciso 2º del artículo 43 de la Ley 18290; por Resolución Nº 59/85 del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones se delegó la facultad para prohibir la circulación de vehículos por vías determinadas y para autorizar que una determinada vía sea destinada aun uso distinto del tránsito de vehículos; por Resolución Nº 12/87 se delegó la facultad de autorizar el funcionamiento de terminales no urbanos; y por Resolución Nº 67/98 del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones se delegó la facultad de disponer la aplicabilidad de las reglas del tubo de escape de los buses de locomoción colectiva con motor diesel.

b) Distinción entre Transporte Rural e Interurbano

Aspectos conceptuales

El Decreto Supremo 212 del año 1992 del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, en adelante Decreto Supremo 212/92, establece la “Definición Base” del Transporte de Pasajeros Rural e Interurbano. Otras normas vinculantes se basan en este mismo concepto —Artículo 6° del Decreto Supremo 212/92— como ocurre con el Decreto Supremo 80 del año 2004 del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones.

El concepto establecido en el Art. 6º del Decreto Supremo 212/92 señala:

Artículo 6º: El Registro Nacional de Servicios de Transporte de Pasajeros se dividirá en las siguientes secciones:

a) Servicios urbanos de Transporte Público de Pasajeros, entendiéndose por tales los que se prestan al interior de las ciudades o de conglomerados de ciudades cuyos contornos urbanos se han unido. El radio que comprende una ciudad o conglomerado de ciudades podrá ser determinado para estos efectos por los Secretarios Regionales Ministeriales de Transportes y Telecomunicaciones.



b) Servicios rurales de Transporte Público de Pasajeros, entendiéndose por estos los que, sin superar los 200 Km. de recorrido, exceden el radio urbano, con excepción de lo indicado en la letra c) siguiente;

c) Servicios interurbanos de Transporte Público de Pasajeros, entendiéndose por éstos los que superan los 200 Km. de recorrido, y los que sin exceder los 200 Km. unen la ciudad de Santiago con localidades o ciudades costeras ubicadas en la V Región.

En otros cuerpos normativos, se alude al concepto de ruralidad, pero éste se ha tomado en un sentido distinto. Así, por ejemplo, en la Ley 18.290 (de Tránsito) en su Artículo 2° define zona rural como aquella área geográfica que excluye las zonas urbanas, y define, a su vez, las zonas urbanas como aquellas áreas geográficas cuyos límites para efectos de esta ley, deben ser determinados y señalizados por las Municipalidades. Para efectos de exigencias de “calidad” de servicio, se estima que hay mayor atención al transporte urbano que al no urbano (de cualquier tipo).

Requisitos para la Inscripción en el Registro Nacional de Transporte de Pasajeros

El Artículo 8º del Decreto Supremo 212/92 establece distintos requisitos para uno y otro Servicio.

Los Servicios de Transporte Interurbano deben presentar su solicitud ante cualquier Secretario Regional Ministerial de Transportes y Telecomunicaciones. Los antecedentes necesarios para la inscripción del Servicio Interurbano prestado con buses son los siguientes:

- Itinerarios.

- ubicación de el o de los terminales autorizados y documentación que acredite que le interesado se encuentra habilitado para su uso, cuando corresponda, y ubicación de las oficinas de venta de pasajes.

- tarifa a cobrar por el servicio.

Los Servicios de Transporte Rural deben presentar su solicitud ante cualquier Secretario Regional Ministerial competente de la Región en que presten el servicio y si es abarca varias Regiones, en la Secretaría Regional Ministerial correspondiente a la región del domicilio del interesado. Los antecedentes necesarios para la inscripción del Servicio Rural prestado con buses, minibuses o taxis colectivos son los siguientes:

- itinerarios;

- especificación de la longitud del circuito completo (ida mas regreso) expresada en kilómetros;

- origen y destino del servicio;

- horario de atención por día de la semana, y

- ubicación del o de los terminales autorizados y documentación que acredite que el interesado se encuentra habilitado para su uso, cuando corresponda.

- tarifa a cobrar por el servicio.

Además los servicios rurales deben anunciar al público sus tarifas y las localidades que cubren.

En consecuencia, se observa una mayor atención a los servicios rurales en el ámbito de la inscripción estableciendo una mayor rigidez relativa en este sentido.

Frecuencias mínimas y máximas

El Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones previo informe del respectivo Secretario Regional Ministerial podrá establecer frecuencias mínimas y máximas a los Servicios Rurales que ingresen al perímetro de exclusión (este es fijado al interior de las zonas urbanas por el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones previo informe técnico del respectivo Secretario Regional Ministerial). Para estos efectos la Autoridad realizará un Cálculo de la Flota, estableciendo para estos efectos una fórmula que sólo se aplica a los Servicios Rurales y no a los Interurbanos (establecido en el Artículo 12º del Decreto Supremo 212/92).



Asientos para personas con discapacidad

Los asientos para personas con discapacidad según los establece el Artículo 26 bis del Decreto Supremo 212/92, sólo se exigen para los servicios de locomoción Urbana y Rural de hasta 50 Km. de longitud (excepcionalmente en algunos casos cuando se superan los 50 Km. por el servicio rural se exigen estos asientos); no rige para los Servicios Interurbanos.

Pasajeros sin asiento

En los Servicios de Transporte Rural de hasta 50 Km. de longitud se puede transportar pasajeros de pie. Cuando el trayecto en más largo, sólo puede transportarse de pie a estudiantes, con un máximo de 10 (Artículo 51 del Decreto Supremo 212/92).

Fijación de los trazados

El Secretario Regional Ministerial fijará, previo informe de Carabineros de Chile y la Municipalidad, los trazados que deberán utilizar los Servicios Rurales de Transporte en el interior de las zonas urbanas. Esto es igualmente válido en el caso del Transporte Interurbano, sin embargo el Secretario Regional Ministerial en los Servicios Rurales podrá establecer horarios para que circulen (Artículo 53 del Decreto Supremo 212/92).

Terminales

La Locomoción Colectiva Rural ⎯conforme lo establece el Artículo 54° del Decreto Supremo 212/92⎯ deberá iniciar o finalizar los servicios desde recintos especialmente habilitados en ciudades de más de 50 mil habitantes. En el caso de ciudades de menos de 50 mil habitantes, los vehículos podrán iniciar y terminar sus servicios desde la vía pública, siempre que cuenten con la autorización municipal correspondiente. No obstante el Secretario Regional Ministerial podrá prohibir la circulación de estos servicios por las ciudades sin consideración al número de habitantes.

La Locomoción Colectiva Interurbana, según el Artículo 54° del Decreto Supremo 212/92, en ciudades de más de 50 mil habitantes deberá contar con terminales que cumplan con disposiciones legales aplicables. En ciudades de menos de 50 mil habitantes, la locomoción colectiva interurbana deberá disponer a lo menos de una oficina de venta de pasajes próxima al estacionamiento que le hubiere autorizado la Municipalidad.

Listado o Nómina de Pasajeros

La nómina de los pasajeros es obligatoria para el Transporte Interurbano cuando el recorrido es superior a 5 horas. La nómina se confecciona a bordo y es obligatorio conservarla por 20 días (Artículo 59 bis del Decreto Supremo 212/92)

Documentación

En el Artículo 54° bis del Decreto Supremo 212/92 se establece que en los Servicios Rurales el Secretario Regional Ministerial podrá establecer obligatoriedad de portar documentos con la hora de llegada y salida de los terminales y con los datos identificatorios del servicio.

Características de los vehículos

Para los Servicios Interurbanos se exige que los buses que presten el Servicio sean del Tipo Pullman (Resolución 98 /86 del Subsecretaría de Transportes), requisito que no se exige para el Servicio Rural.



Carga

En los Servicios Rurales cuando se transporte carga sobre el techo deberá llevarse sobre parrillas y ser estibada. En los Servicios Interurbanos no se permite transportar carga en el techo del vehículo (Artículos 69 y 71 del Decreto Supremo 212/92). Nada restringe otras formas de transporte de carga (como remolques).

Velocidad

Se establece en la Ley del Tránsito, en el Artículo 150 los límites máximos de velocidad:

o Zonas Urbanas:

- Vehículos de menos de 3.860 Kg. de peso bruto vehicular y motocicletas: 60 Km. por hora.

- Vehículos con más de 17 asientos, incluido el del conductor, buses, camiones de 3.860 Kg. De peso bruto vehicular o más y vehículos de transporte escolar: 50 kilómetros por hora.

o Zonas Rurales:

- En caminos con una pista de circulación en cada sentido: 100 kilómetros por hora.

- En caminos de 2 o más pistas de circulación en un mismo sentido: 120 kilómetros por hora.

- Los buses y camiones de 3.860 Kg. de peso bruto vehicular o más y vehículos de transporte escolar no podrán circular a una velocidad superior a 90 Km. por hora. Los buses interurbanos podrán circular a 100 Km. por hora.

Además, el Artículo 151 de la misma Ley establece que las Municipalidades en las zonas urbanas y la Dirección de Vialidad en las zonas rurales podrán establecer, por razones fundadas, aumentos o disminuciones de las velocidades.

Otros

A los Servicios Interurbanos se les exige un Tacógrafo el cual es fiscalizado por los Secretarios Regionales Ministeriales e Inspectores del Ministerio (Artículos 60° y 62º del Decreto Supremo 212/92). Este requisito no se exige para el Servicio Rural.

Además se les exige a este tipo de Servicios un dispositivo acústico y luminoso rojo (Artículo 65° del Decreto Supremo 212/92).

c) Recorridos y Licitaciones

El Decreto Supremo 212/92 que regula los Servicios Nacionales de Transporte Público de Pasajeros, establece en artículo 1º bis que el Transporte Público de Pasajeros podrá estar concesionado mediante Licitación Pública que se regirá por lo establecido en la Ley 18.696.

Del estudio de ambos cuerpos normativos se puede establecer un principio general, esto es que el “Transporte Nacional de Pasajeros, Público o Privado, Individual o Colectivo, por calles o Caminos, como asimismo el Rural e Interurbano se efectuarán libremente“.

Sin perjuicio de lo anterior, el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones puede establecer las condiciones de funcionamiento de dichos servicios, las normas técnicas y de emisión de contaminantes y las condiciones de operación (Art. 3º de la ley 18.696). El control de cada parada no existe, salvo en cuanto dichas paradas se realicen en terminales autorizados.



El Decreto Supremo 212/92 establece la obligatoriedad de inscripción en un registro de servicios. Adicionalmente, establece que estos servicios se podrán otorgar mediante licitación pública. El artículo 3º de la Ley Nº 18.696 indica que el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones “podrá disponer el uso de las vías para determinados tipos de vehículos y/ o servicios, mediante procedimientos de licitación pública para el funcionamiento del transporte de pasajeros, en los siguientes casos”:

Congestión de las vías (el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones para determinar los casos de congestión de vías, deberá requerir un informe previo del Departamento del Tránsito de la o las comunas afectadas y de la Secretaría Regional Ministerial correspondiente, el cual debe evacuarse dentro de 15 días corridos desde la recepción del oficio respectivo).

Deterioro del medio ambiente.

Deterioro de las condiciones de seguridad de las personas o vehículos producto de la circulación vehicular.

Las bases de las licitaciones deberán contemplar los factores que serán evaluados:

1. Criterios económicos.

2. Criterios ambientales previamente determinados, según las diversas alternativas y modalidades de transporte. En estos criterios se considerarán especialmente:

- Los factores ambientales relativos a ruido.

- Gases contaminantes.

- Orden en la circulación de vehículos y

- Valoración urbana.

Además se podrá dictar normas técnicas relativas a seguridad y contaminación que permitan decretar la obsolescencia técnica de algunos vehículos de transporte de pasajeros y su salida del parque automotor.

La licitación deberá publicarse en el Diario Oficial y en a lo menos dos diarios de la respectiva ciudad con 30 días de anticipación y realizarse sobre bases técnicamente definidas por el Ministerio.

La Concesión deberá otorgarse mediante resolución fundada y concretarse en un contrato entre la empresa de transporte de pasajeros beneficiada y el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, en el cual ambas partes se obligan a los términos incluidos en las bases de la licitación y en el que se establecen sanciones para cada parte en el caso de incumplimiento.

La vigencia de un servicio concesionado mediante licitación pública será el establecido en el respectivo contrato de concesión. Una vez concluido el plazo de concesión de un servicio, éste deberá nuevamente ser entregado en concesión mediante licitación pública por el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones.

El Art. 3º del Decreto Supremo 212/92 establece que los Secretarios Regionales Ministeriales podrán cancelar la inscripción de los Servicios en el Registro Nacional de Servicios de Transporte de Pasajeros en caso de extinguirse el plazo de la concesión o en caso de ponerse en marcha servicios del mismo tipo o modalidad concesionados en virtud de un proceso de licitación pública de uso de vías, realizado conforme al Art. 3º de la ley 18.696.

El Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones puede suspender o cancelar los servicios licitados en caso de infracción grave y/o reiterada (artículo 3, Ley 18.696), a:

- Las normas técnicas.

- Normas de emisión de gases.

- Normas sobre condiciones de operación.

- Normas sobre disposición de las vías.



Cabe destacar que existe un procedimiento de reclamación en el evento que el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones les suspenda el servicio. El afectado puede recurrir dentro del 5º día hábil desde la notificación de la medida por carta certificada ante el Juzgado de Letras correspondiente al domicilio del afectado. El recurso no suspende la aplicación de la medida. El recurso se conoce sin forma de juicio, oyendo al Ministerio y debe fallar dentro de 30 días. El fallo es apelable.

El Art. 1º bis del Decreto Supremo 212/92, establece que el Ministerio, podrá excepcionalmente, por razones “de interés público y de buen servicio” establecer condiciones de operación, condiciones de utilización de vías específicas para determinados tipos o modalidades de servicio, tarifas o estructuras tarifarías y “demás condiciones que estime pertinentes.”

Todas estas posibilidades en el evento de no resultar posible poner en marcha los nuevos servicios licitados inmediatamente después que expiren los anteriores. Por un plazo no superior a 18 meses, renovable por motivos fundados y la resolución deberá ser publicada en el Diario Oficial.

d) Materias de Tránsito

Según se establece en la Ley 18.290 del Tránsito, en el Artículo 3º: Las Municipalidades dictarán las normas específicas para regular el funcionamiento del tránsito es sus comunas. Sin embargo estas normas han de ser complementarias a las emanadas del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones.

A su vez el Artículo 118 de la misma Ley establece que el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones podrá prohibir, por causa justificada, la circulación por determinadas vías públicas. Esto puede ser de oficio o a petición del Director de Vialidad o de la Municipalidad. Sin perjuicio de esto Carabineros de Chile puede transitoriamente alterar el tránsito por circunstancias especiales.

Según lo establece el Artículo 6º del Decreto Supremo 212/92, el Radio Urbano podrá ser determinado por los correspondientes Secretarios Regionales Ministeriales.

e) Materias Laborales

El Artículo 25 del Código del Trabajo que regula la Jornada Laboral de los trabajadores de Transporte Terrestre de Pasajeros sólo hace alusión al Servicio Interurbano y a los Servicios de Locomoción Colectiva Interurbana. Lo mismo ocurre con las diversas Circulares que se regulan este tema.

Los trabajadores que realicen labores de choferes y auxiliares de locomoción colectiva interurbana, de servicios interurbanos de transporte de pasajeros, de choferes de vehículos de carga terrestre interurbana desde el 1º de Enero de 2005, vieron disminuida su jornada laboral de 192 a 180 horas mensuales. Por lo tanto, las empresas que se dedican a este tipo de actividad debieron adecuar las jornadas ordinarias de trabajo mensual dispuesto en el artículo 25º del Código del Trabajo a las 180 horas señaladas a partir de la fecha indicada. Todo ello en relación con el inciso 1º del artículo 22º y con relación al artículo 19º transitorio, ambos del Código del Trabajo.

A fines de septiembre de 2005, la Dirección del Trabajo publicó las resoluciones 1081 y 1082. La primera establece el fin de las planillas vigentes actualmente. A partir del 1º de enero de 2006, los empresarios del transporte interurbano de pasajeros deberían implementar un mecanismo automatizado para el registro de asistencia, horas de trabajo, turnos de conducción, tiempos de descanso y remuneraciones para el personal de choferes y auxiliares. Lo anterior a través de un instrumento instalado en cada bus, y que funcionará con la Smart Card (tarjeta inteligente), que mantendría en su poder el trabajador y que le serviría de identificación y bitácora automatizada de sus jornadas de conducción. La resolución 1082 establece que desde el 1º de octubre del 2005 las empresas de transporte interurbano deberían implementar un nuevo sistema de distribución de descansos. Los trabajadores podrían elegir entre un ciclo de siete días de trabajo y dos de descanso (7x2) o diez días de trabajo y cuatro de descanso (10x4).



f) Tributación

Los Servicios de Transporte Público de Pasajeros ⎯ urbanos, rurales o interurbanos⎯ se clasifican en la Primera Categoría y pueden tributar sobre la base de presunción de renta (equivalente al 10% del valor corriente en plaza de los vehículos destinados a esa actividad), salvo que sea una sociedad anónima o en comandita de acciones. La actividad del transporte de pasajeros se encuentra exenta del IVA.

La actividad del Transporte de Pasajeros en la Legislación Tributaria no presenta distinciones según se trate de un servicio urbano, rural o interurbano. Se establece en el Decreto Ley 824/74 (Ley de la Renta) en el Artículo 34 bis que tributa en la 1° Categoría, según dos modalidades posibles:

- Si es Sociedad Anónima o Sociedad en Comandita por Acciones debe tributar sobre la base de Renta Efectiva con Contabilidad Completa

- Si no es Sociedad Anónima o en Comandita por Acciones debe tributar sobre la base de la Renta Presunta (equivalente al 10% del valor corriente en plaza de los vehículos destinados a dicha actividad), siempre y cuando cumpla con que su facturación no exceda las 3.000 UTM y que sean Sociedades formadas sólo por personas naturales.

Por lo tanto las obligaciones tributarias generales del transporte de pasajeros son las siguientes:

1. Declarar impuesto de Primera Categoría.

2. Efectuar pagos provisionales mensuales de 0,3% sobre el valor corriente en plaza de los vehículos (en el caso de acogerse a renta presunta).

3. Emitir facturas exentas de IVA.

El Servicio de Impuestos Internos podrá autorizar el pago diferido de Impuesto al Valor Agregado que se devengue en la primera venta en el país de vehículos destinados al transporte de pasajeros con capacidad de más de 15 asientos incluido el conductor. El plazo máximo que establece la ley para diferir el pago del IVA es de 60 meses, desde la emisión de la factura. Para acogerse a este régimen del articulo 64 de la ley de IVA, el Servicio de Impuestos Internos establece requisitos que resolución exenta señala.

Otros impuestos aplicables son:

- Impuesto a los Productos Suntuarios

La primera venta o importación habitual o no de artículos que la Ley considera suntuarios paga un impuesto adicional con una tasa de 15% sobre el valor en que se enajenen, que se paga conjuntamente con el IVA Entre estos suntuarios están los artículos de oro, platino y marfil; joyas y piedras preciosas; pieles finas; alfombras, tapices y cualquier otro artículo de similar naturaleza, calificados como finos por el Servicio de Impuestos Internos; vehículos casa-rodantes autopropulsados; conservas de caviar y sucedáneos; armas de aire o gas comprimido, sus accesorios y proyectiles, excepto los de caza submarina. Los artículos de pirotecnia, tales como fuegos artificiales, petardos y similares pagarán con tasa del 50%

- Impuestos a los Combustibles

Los impuestos vigentes que se aplican a los combustibles son:

A.- Impuesto al Valor Agregado (IVA), 19%.

B.- Impuesto específico Ley N° 18.502 con tasa fija de 1,5 Unidad Tributaria Mensual (UTM) por metro cúbico para el petróleo diesel y de 6 UTM por m3 para la gasolina automotriz.

C.- Impuesto Ley N° 20.063 con tasa variable que se determina de acuerdo con la variación de los precios internacionales del petróleo.



La Ley 18.502 establece un gravamen a la primera venta o importación de gasolina automotriz y de petróleo diesel. Su base imponible está formada por la cantidad de combustible, expresada en metros cúbicos. La tasa del impuesto es de 1,5 UTM por m3 para el petróleo diesel y de 6 UTM por m3 para la gasolina automotriz.

La Ley establece un sistema de recuperación en la declaración mensual de IVA, del impuesto al petróleo diesel soportado en su adquisición, cuando no ha sido destinado a vehículos motorizados que transiten por calles, caminos y vías públicas en general. Por otra parte, la Ley N° 19.764, de 2001, permite a las empresas de transporte de carga que sean propietarias o arrendatarias con opción de compra de camiones de un peso bruto vehicular igual o superior a 3.860 kilogramos, recuperar en la forma que se establece en la misma Ley, un porcentaje de las sumas pagadas por dichos vehículos, por concepto del impuesto específico al petróleo diesel.

- Padrón o Permiso de circulación

Está definido, en el artículo 2 de la Ley 18.290, para todos los efectos legales, Padrón o Permiso de circulación como: “Documento otorgado por la autoridad destinado a individualizar al vehículo y a su dueño con el objeto de que pueda circular por las vías públicas”.

Conforme dispone el artículo 12 de la Ley de Rentas Municipales, los vehículos que transitan por las calles, caminos y vías públicas en general, estarán gravados con un impuesto anual por permiso de circulación, a beneficio exclusivo de la municipalidad respectiva. Los vehículos pesados pagan Permiso de Circulación de acuerdo a su capacidad de carga u otras características, que se detalla en la letra b) del mismo artículo 12° de la Ley.

g) Terminales de Servicios Públicos de Locomoción Colectiva No-Urbana

El Decreto Supremo 212/92 establece cuando es una “exigencia” la existencia de un Terminal y cuando no lo es, distinguiendo entre los casos de la locomoción colectiva rural y de la locomoción colectiva interurbana.

De acuerdo con el artículo 54 del cuerpo reglamentario, la locomoción colectiva rural debe contar con un terminal cuando se trate de ciudades de más de 50.000 habitantes. En ciudades de menos de 50.000 habitantes el inicio de las operaciones de los servicios puede ser desde la vía pública, siempre que se cuente con la autorización municipal respectiva. No obstante el Secretario Regional Ministerial podrá prohibir la circulación de estos servicios por las áreas urbanas sin consideración al número de habitantes.

Por otra parte, en el artículo 58 del Decreto en estudio se exige a la locomoción colectiva interurbana un terminal en ciudades de más de 50.000 habitantes, mientras que en ciudades de menos de 50.000 habitantes, sólo deberá tener una oficina de venta de pasajes próxima al estacionamiento que le hubiere autorizado la Municipalidad.

Los requisitos para la instalación de estos terminales están regulados en términos amplios por el Decreto Ley Nº 94 del año 1984, que establece ⎯esencialmente⎯ las políticas generales y específicas para la localización y operación de los terminales, además de los instrumentos de planificación territorial. Se desarrolló también una Ordenanza Municipal Tipo para Terminales de Locomoción Colectiva que instruyó acerca del cumplimiento de dichas disposiciones18.

La normativa hace alusión a tres tipos de establecimientos que caben dentro de la normativa general:

1- Establecimientos municipales destinados a terminales de locomoción colectiva no urbana de administración propia. En este caso, la administración es ejercida por el Departamento del Tránsito y Transporte Público.

18 Mediante la Circular L-52 el Ministerio del Interior informó a Intendentes, Gobernadores y Alcaldes del país sobre esta

ordenanza tipo.



2- Establecimientos municipales destinados a terminales de locomoción colectiva no urbana cuya administración se ha entregado en concesión a particulares. En este caso, la administración es ejercida directamente por el concesionario con supervisión del Departamento de Tránsito.

3- Terminales privados destinados a terminales de locomoción colectiva no urbana. En este caso, administración es completamente privada.

La instalación de un terminal no urbano ⎯cualquiera sea el tipo del cual se trate⎯ implica el cumplimiento de un conjunto de aspectos que dependen fundamentalmente de la Municipalidad por intermedio de su Plan Regulador (accesibilidad, usos de suelo, asuntos medioambientales, etc.) y la Ordenanza General de Urbanismo y Construcción, la cual regula el otorgamiento del permiso para un terminal.

Se puede dar el caso que terminales operen con permisos provisionales; es decir, que no cuenten con la autorización definitiva al no cumplir cabalmente con las exigencias establecidas.

En este nivel normativo, las determinaciones de la Municipalidad serán clave en el establecimiento de condiciones que puedan ser cumplidas con mayor o menor facilidad por los interesados en la construcción del terminal.

Se destaca también que las normas aplicables en materia de terminales serán dictadas ⎯de acuerdo a la reglamentación⎯ mediante Ordenanzas por el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones en coordinación con el Ministerio de Obras Públicas, con el Ministerio de Vivienda y Urbanismo y con las Municipalidades respectivas. Esta coordinación no está definida de manera precisa, por lo que es una exigencia que se enmarca en la coordinación general que se espera de los organismos públicos.

En consecuencia, las atribuciones para el control, supervigilancia, fiscalización y, en general, para la determinación de las condiciones de ubicación y funcionamiento de los terminales, están entregadas a diferentes autoridades, presumiendo una coordinación entre las diversas organizaciones públicas involucradas.

Por efectos del acceso al terminal, el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones puede usar sus atribuciones para fijar los recorridos de los buses en la zona urbana por las calles que este disponga.

En el caso de terminales municipales, la Municipalidad podrá regular los contratos de transporte de pasajeros o cualquier acto de comercio que se realice en los terminales. Además, los ingresos que se perciben en los terminales por concepto de ocupación de oficinas, uso de la losa, uso de andenes, o por concesiones de estacionamientos, o restoranes serán fijados por la Municipalidad en su Ordenanza de Derechos Municipales (estas tarifas consideran los costos que se establezcan en cada terminal).

En lo que concierne a la fiscalización y supervigilancia, el Departamento del Tránsito y Transporte Público tiene la autoridad en cuanto a la operación de los terminales concesionados y los privados. Se establecen sanciones pecuniarias (de hasta 3 UTM) y, por infracciones reiteradas a la Ordenanza Tipo, los concesionarios o los operadores privados podrán ser sancionados con clausuras parciales o definitivas.

h) Subsidios

El esquema de subsidios existente está amparado esencialmente en el Programa de Subsidios de Transporte en Zonas Aisladas. El objetivo de este programa es lograr una mejor inserción social de las localidades aisladas y en situación de pobreza con el resto del país, hacia localidades de mayor desarrollo económico y servicios poblacionales, asegurando un nivel mínimo de accesibilidad.

El Programa Subsidios de Transporte en Zonas Aisladas, no tiene período de término establecido y es ejecutado por la Subsecretaría de Transportes en virtud del ítem 24, subtítulo 01-511 “Subsidios al Transporte Regional” de la Ley de Presupuestos. El programa es de alcance nacional, en función de la definición de ”aislamiento”. Su financiamiento depende exclusivamente por fondos sectoriales, por lo cual el presupuesto debe ser aprobado por el Ministerio de Hacienda cada año.



Este es un programa descentralizado, en el cual la definición preliminar de los servicios, incluyendo sus principales características (recorrido, frecuencia y tarifa), así como la administración de los fondos, son realizados al nivel regional. En ese marco, el Gobierno Regional desempeña un importante rol. La Intendencia con el apoyo técnico de la Secretaría Regional Ministerial de Transportes y Telecomunicaciones realiza el proceso de licitación de servicios. La Subsecretaría de Transportes transfiere los recursos asignados anualmente por la Ley de Presupuestos, mediante resolución exenta, de acuerdo con la glosa 04 del presupuesto de la Subsecretaría de Transportes.

De los principios legales, se desprende que los subsidios al transporte ⎯como todos los beneficios y franquicias otorgados por el Estado⎯ deben estar libres de discriminación de cualquier especie, sea por motivos de origen, condición social, género, etc.

El mecanismo de subsidios establecidos funciona sólo para la operación de los servicios, por lo que existe una cierta limitación en cuanto a los mecanismos posibles de apoyo para generar un mayor nivel de igualdad en el acceso en el ámbito del transporte.

En materia de subsidios al transporte, además de los programas que pueden favorecer específicamente el acceso al transporte, existe un conjunto de leyes de fomento que favorecen el desarrollo económico de las regiones extremas y que se pueden combinar con estos subsidios que, si bien no aluden específicamente al transporte, en forma indirecta este sector puede acogerse a algunos de sus beneficios.

i) Fiscalización

La fiscalización dentro del sistema legal vigente está enmarcada en el principio de juridicidad o legalidad: es decir, la ley determina a quién fiscaliza, atribuye la competencia al fiscalizador y su ámbito, así como todas las disposiciones específicas de estas competencias.

Las labores de fiscalización y funciones inspectivas no pueden ser realizadas por terceros extraños a la Administración, ya que, atendida su naturaleza (esto es, por tratarse de labores propias de la función pública), han de ejercerse única y exclusivamente por funcionarios del órgano respectivo, en orden a que la labor de inspección se relaciona con el resguardo de los intereses del Estado, sin que pueda entregarse a quien no sea uno de sus agentes, calidad que sólo invisten sus funcionarios.

La Constitución Política del Estado establece, en el artículo 5º, que ella obliga a todos los habitantes de la república, a todos sus Órganos y en general a todas las Autoridades que la constitución y las leyes dictadas conforme a ella establecen. A su vez el artículo 7º de la Constitución Política del Estado establece: "Los órganos del Estado actúan validamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescribe la Constitución y las Leyes".

No obstante, la fiscalización se rige por el principio de coordinación interinstitucional (que establece que están obligados a coordinarse los fiscalizadores). La Ley General de Bases de la Administración del Estado establece el organigrama de la Administración del Estado, señalando que existen los Ministerios, Subsecretarías, Departamentos, etc. que deben actuar primero acatando lo prescrito por la Autoridad y luego coordinadamente.

La Ley del Tránsito establece, en su Artículo 4º, que Carabineros de Chile, los Inspectores Fiscales y los Inspectores Municipales supervisarán el cumplimiento de las disposiciones a que se refiere la misma Ley, sus reglamentos, las de transporte y tránsito terrestre que dicten el Ministerio de Tranportes y Telecomunicaciones o las Municipalidades. Asimismo, fiscalizarán la jornada de trabajo de los conductores de servicios de transporte público de pasajeros (el uso del Tacógrafo esta regulado por el D.S. 212).

Por otra parte, el Artículo 31C establece la fiscalización por parte del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones y de la Dirección del Tránsito, sobre las Escuelas Profesionales de Conducción.

En el Artículo 1º del DS N°212/92 se establece que toda persona o entidad que preste servicios de transporte de pasajeros sin cumplir las normas legales, será sancionado con multa y podrán ser retirados de circulación por Carabineros de Chile y puesto a disposición del tribunal de Policía Local respectivo.



En el Artículo 2º del mismo Decreto Supremo se establece que el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones llevará un Registro Nacional de Servicios de Transporte de Pasajeros que servirá de catastro de todas las modalidades de servicios de transporte público de pasajeros. El Registro Nacional estará conformado por los Registros Regionales a cargo de los respectivos Secretarios Regionales Ministeriales.

Para efectos de fiscalizar en la vía pública el Secretario Regional Ministerial competente podrá disponer el uso obligatorio para vehículos inscritos en el Registro Nacional, de distintivos para distinguir fácilmente un Servicio Urbano, Rural o Interurbano.

En el Artículo 54° bis se establece que los Secretarios Regionales Ministeriales podrán obligar a los Servicios Rurales a portar un documento en el cual conste la hora de llegada y salida de los terminales y los datos identificatorios del vehículo.

Por su parte también establece el Decreto Supremo 212/92 en el Artículo 87, que Carabineros de Chile, los Inspectores Municipales y los Inspectores del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones fiscalizarán el cumplimiento de las normas contenidas en este Decreto. El Artículo 89º le entrega al Secretario Regional Ministerial respectivo la competencia para conocer y resolver las sanciones que surjan con ocasión de la violación de las normas de este Decreto. Se da al infractor la posibilidad de presentar sus descargos ante el mismo Secretario Regional.

4.4.3 ASPECTOS DESTACADOS

Para alcanzar una visión sinóptica de las implicancias de la revisión del ámbito legal, se recoge a continuación algunos de los aspectos más destacados19.

En la actualidad la distinción normativa entre transporte rural e interurbano se define esencialmente por la distancia, si bien existe la potestad de redefinirla de acuerdo a otros criterios. Parece necesario explorar la posibilidad de establecer otras distinciones y también la de permitir que se defina un conjunto de criterios para caracterizar los tipos de transporte no-urbano (por ejemplo, el nivel de demanda). En efecto, tanto la Secretaría Regional Ministerial de la Región Metropolitana (con la distinción entre rural-urbano y rural-periférico) como SECTRA (con estudios sobre transporte suburbano) han introducido conceptos específicos para enfrentar ciertos problemas (si bien, sin la necesidad de efectuar modificaciones normativas), pues no tienen efectos operativos.

La utilidad de esta distinción se deberá evaluar a la luz de los instrumentos que puedan ser pertinentes utilizar en los diferentes casos para promover el desarrollo sostenible y el tipo de exigencias que se asocien con cada tipo de transportes. Es posible que una modificación pueda servir de marco para promover una mayor equidad territorial en la calidad del transporte, e instrumentos más ajustados a la diversidad de situaciones existentes, pero se tendrá presente el aporte efectivo que significaría, su necesidad real y los posibles efectos sobre los costos de transacción de una medida en tal sentido20.

La precisión de ciertas atribuciones en materia de transporte es una demanda recurrente ante el riesgo potencial de conflictos (en particular entre las Secretarías Regionales y las Direcciones de Tránsito Municipales). Si bien estos conflictos no son frecuentes, se estima que pueden generar problemas significativos si ocurren. Una alternativa pudiera ser la creación de instancias formales de coordinación con mecanismos de comunicación y de decisión definidos, como se ha indicado previamente.

19 Esta revisión intenta sólo recoger los temas principales y plantear sus implicancias separadamente, quedando una

evaluación más integral para la sección de diagnóstico, en particular en lo que se refiere a la aplicabilidad de la normativa vigente.

20 Estos criterios son generales y, por lo tanto, aplicables a todo tipo de propuesta normativa.



Como complemento de programas que responden a especificidades de las necesidades locales, surge el tema de la posible precisión o mejoría en las normas técnicas exigidas de modo de establecer estándares mínimos que sean válidos para los servicios que se entregarán en todo el país.

En la normativa para los vehículos se ha revelado la necesidad de estudiar ciertas normas técnicas establecidas. Por ejemplo, uno de los indicadores clave de calidad usado actualmente es la antigüedad del parque; si bien este es un aspecto importante, no debería ser —en sí mismo— una indicador fundamental de una normativa para un transporte sostenible, sino que debería estar imbricado con un cuerpo de exigencias (“mínimas”) de seguridad, ambientales, de accesibilidad (por ejemplo, para personas minusválidas) y de comodidad.

En el caso particular de los carros de arrastre, la normativa es muy escasa. El reglamento de registro municipal de Carros y Remolques, define a las municipalidades como ente que les otorga las patentes. En la nueva Ley del Tránsito se indica que el remolque de vehículos motorizados “deberá efectuarse en las condiciones que determine el reglamento” y que los vehículos “deberán contar con el o los sistemas de freno, luces y elementos retroreflectantes” que determine el reglamento“y que deben estar unidos “al vehículo tractor con los elementos de seguridad que determine el reglamento”. Sin embargo, aún no existe un reglamento. En consecuencia, las regulaciones son imprecisas y esto puede influir sobre los niveles de calidad y seguridad del transporte interurbano que utiliza dicho carro de arrastre.

La calidad del servicio también aparece como un concepto no suficientemente desarrollado normativamente lo que permite grandes disparidades entre servicios. Esto podría reflejarse en un desconocimiento de los usuarios y en consecuente generación de una variedad de situaciones específicas que dificultan el seguimiento.

En lo que respecta al transporte informal, este no aparece como una preocupación mayor inmediata de las autoridades, salvo en ciertos casos y períodos puntuales. Sin embargo, se alerta sobre el potencial de problema que pueden aparecer, en la medida que buses de los servicios que comienzan a regularse salen de circulación. Las normas más exigentes que regulan las condiciones de transporte pueden ser un aspecto importante en la aparición de servicios informales, pero no pueden reducirse los estándares para evitar el problema. En consecuencia, además de estudiarse posibles medidas normativas de sanciones que actúen como disuasión o incentivo a la formalización, se debe reconocer que el problema de la informalidad es un problema de posibilidades económicas y sociales en las que coincide una variedad de intereses distintos, por lo que probablemente se requiere programas especiales de diverso tipo (como educación, poderes compradores de vehículos o fuentes alternativas de trabajo) para evitar su proliferación, además de una fiscalización específica en momentos y lugares determinados

Por otra parte, la búsqueda de mecanismos que permitan mejoras sostenidas en la calidad ofrecida debe establecerse como un complemento a normas técnicas (en el caso de Transantiago por ejemplo, se han incorporado este tipo de cláusulas). En ese marco, la demanda de algunos grupos ha generado mejoras significativas en calidad para ciertos sectores a través de la presión en el mercado: sin embargo, en aquellos casos en que el mercado se encuentra “cautivo” en mayor o menor medida, la calidad tiende a ser bastante inferior.

En lo que respecta a la libertad de entrada, en el ámbito interurbano existe una creciente concentración que pudiera verse influenciada por las posibilidades de disponer de terminales propios. El principio general que rige es que “las inversiones en materia de terminales no urbanos quedarán abiertas a la iniciativa privada en las condiciones y forma que determine la autoridad.

En el ámbito rural, la salida de máquinas en ciertos sectores urbanos generará un conflicto potencial por el desplazamiento de máquinas a otras zonas del país. La posibilidad de acabar con la reventa de máquinas usadas es un tema que debe estudiarse como una opción para evitar los conflictos por la aparición de prácticas informales. Este tema enfrenta serias dificultades desde la perspectiva normativa, por lo que difícilmente puede implementarse fuera del marco de programas específicos que impliquen recursos sustanciales.

La normativa que permite que la actividad sea realizada por asociaciones gremiales ha sido criticada por la incapacidad de desarrollar formas eficientes de operación y por el bajo nivel de responsabilización de los actores. Se examinará la posibilidad legal de establecer limitaciones a esta



forma de organización. Sin embargo, no se debe descuidar la viabilidad social de cambios en este sentido por lo que se podrá buscar dentro del marco de los programas vigentes mecanismos de apoyo.

Este esquema junto con exigencias de coordinación centralizada tendría la ventaja de fomentar un comportamiento menos atomizado y un mecanismo de autorregulación dentro de cada operador (en particular en los casos de transporte rural). Medidas de este tipo podrían complementar acciones más específicas o normativas en términos de la responsabilidad legal de los operadores del servicio.

En el tema de las sanciones, se destaca una cierta limitación en la gama y graduación de posibilidades. Resulta pertinente incorporar otras formas de fiscalización así como un sistema de registro de sanciones que pueda guardar “memoria” de los eventos y ser transparente para el público además de tener implicancias como antecedentes para distintas actividades. Esto se vincula con una mejoría en el sistema de registro, pues el actual es poco útil para efectos de seguimiento por su nivel de generalidad y por la ausencia de mecanismos precisos de actualización.

4.5 REVISIÓN NACIONAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Esta sección presenta un análisis institucional orientado a situar el tema del transporte rural e interurbano en el marco conceptual presentado previamente, incorporando tanto la información primaria como la secundaria recopilada. Se revisa de manera esquemática los diferentes temas del marco institucional nacional que aparecen como significativos a partir de los criterios establecidos en la propuesta (es decir, de su relación con un desarrollo sostenible del transporte rural e interurbano).

Los temas presentados no implican una jerarquía de importancia (prioridad). Eso no implica que no se haga un reconocimiento de la importancia relativa de los diversos temas en términos de su relevancia definida hasta el momento; sólo implica que no existe un orden estructurado que pueda constituirse en prioridades de acción ni que asegure la pertinencia de tomar acciones en algún sentido particular.

4.5.1 PLAN DE TRANSPORTE INTERURBANO

El Plan de Transporte Interurbano, en adelante el Plan, es el principal documento de política existente referido al transporte rural e interurbano. A partir de una revisión de este documento, se imponen varias observaciones de orden general en el contexto su propia coherencia, de los objetivos del presente estudio y del marco que se ha propuesto para su desarrollo:

1. Pese a la importancia de este documento de política en la definición de los lineamientos de acción, este documento no es fácilmente accesible para los agentes interesados21.

2. El documento no considera de manera específica el tema del transporte rural, ni intenta determinar si tiene características particulares que lo sitúen como un problema distinto dentro del conjunto del problema del transporte interurbano (en su sentido más amplio). En efecto, el plan se denomina de transporte interurbano y si bien hace alusión al tema del transporte rural específicamente considerándolo dentro de los objetivos estratégicos, no establece siempre diferencias claras. Con ello, el sentido de largo plazo en la distinción de un transporte rural no es clara.

3. El plan se refiere al “corto y mediano plazo” (sin definir estos plazos), si bien hace alusión a la necesidad de orientarse al largo plazo. Esta orientación no se acomoda con el concepto de desarrollo sostenible que se define normalmente para un largo plazo (normalmente, en términos de generaciones: unos 25 años).

4. El plan no establece metas específicas en el proceso de cumplimiento de los objetivos: para el año 2010 propone una visión que se expresa con la utilización de términos difíciles de

21 No está disponible en la página web del Ministerio; en la página de la SECTRA se encuentra solamente el Informe

Ejecutivo. Se intentó la experiencia de obtener información por vía telefónica, tal cuál lo realizaría algún agente interesado cualquiera y no fue posible disponer de la política.



validar (por ejemplo, “un sistema de transporte público moderno y de mayor calidad y oportunidades”). Al carecer de estas metas, no corresponde a un “plan” en el sentido que se ha definido, sino a un conjunto de estrategias. En ese contexto, no existe proposición de metas específicas que pudieran clarificar la articulación de los diversos objetivos estratégicos planteados (importancia relativa, precedencia temporal, etc.).

5. La sostenibilidad es asociada en la mayor parte del análisis al aspecto medioambiental no considerando que las decisiones éticas sobre los impactos que permanecen para las futuras generaciones tienen aspectos sociales, económicos y ambientales. Sin embargo, en el ámbito de la participación ciudadana se incorpora un concepto más amplio de sostenibilidad.

6. El marco conceptual para la forma de intervención del Estado es la teoría económica del bienestar. Los trabajos de los últimos años en materia de desarrollo sostenible han tomado en cuenta progresivamente la incapacidad de este enfoque teórico para comprender los problemas de las decisiones sociales, no sólo porque sus supuestos fundamentales no se cumplen (información perfecta, competencia perfecta, mercados completos), sino principalmente porque intentar que se cumplan no redunda necesariamente en soluciones evidentemente preferibles desde la perspectiva social.

Esta revisión general muestra que no se ha estructurado un sistema cerrado de políticas en el tema. Desde un punto de vista, esta “apertura” limita la posibilidad de evaluar su implementación y sus resultados, restringe la posibilidad de confrontar sus opciones a otras alternativas y dificulta la evaluación de los recursos humanos, logísticos y financieros necesarios para ponerlo en práctica. Sin embargo, desde otra perspectiva, permite que las proposiciones que puedan surgir del presente estudio tengan un mayor margen para ser incorporadas en la política.

Cabe destacar que la política vigente ha incorporado los conceptos centrales de la sostenibilidad, si bien el uso del concepto es errático. No obstante, las propuestas que surjan incorporando plenamente este concepto pueden requerir un nivel importante de validación institucional, pues implican un paradigma —no sólo analítico sino también al nivel de los instrumentos— que no está validado actualmente22.

El Plan es poco conocido por los diversos agentes del sector público. Esto no es sólo un problema a nivel Municipal, sino también en el nivel de los funcionarios del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones. Antecedentes entregados por SECTRA reconocen que su desarrollo fue una iniciativa muy específica que no contó con un apoyo organizacional para su validación, por lo que no ha sido refrendado organizacionalmente ni promovido de manera amplia.

En función de lo anterior, el Plan se encuentra en una posición de debilidad institucional. Es poco viable su implementación efectiva si su desarrollo no es validado con una mayor jerarquía; sin embargo, sus recomendaciones coinciden con los criterios generales que se está aplicando por las distintas autoridades. Se podría examinar la posibilidad de darle un “estatus” normativo más elevado.

4.5.2 PROGRAMAS

Existen dos programas importantes vinculados de manera directa con el transporte rural e interurbano. El más específico es el relacionado con las localidades aisladas y el otro es de orden más general, referido a seguridad del tránsito.

En lo que concierne al programa de seguridad de tránsito, este se articula a través de la Comisión Nacional de Seguridad de Tránsito —organismo interministerial que actúa de comisión asesora del Presidente de la República. Los programas son tanto de educación como de información respecto del tema de seguridad del tránsito. No existe información clara sobre las especificidades que podría tener el transporte rural e interurbano dentro de este programa.

22 Esta se sustenta en la teoría económica neoclásica del bienestar.



Se reconoce que en términos de seguridad de tránsito ha habido una mejoría sustancial en los últimos años, aunque una parte importante se deba a la existencia de una mejor infraestructura vial. La existencia de disparidades en seguridad por tipo de transporte puede ser un elemento para evaluar la revisión de estándares.

El sistema de subsidios se ha desarrollado —en el caso del transporte terrestre— con estándares de calidad para los vehículos muy variables. Si bien todos los servicios deben operar cumpliendo con las exigencias del DS. 21223, una parte importante de estos subsidios incorporan al transporte público a vehículos existentes (no implican la compra de vehículos nuevos) por lo que pueden ser de antigüedad y calidad diferentes según el uso anterior que se les haya dado. En tal sentido, el Decreto Supremo 212/92 no actúa como una barrera a la entrada significativa, ya que los requisitos exigidos son mínimos.

El mayor problema que se genera en relación con la calidad es la antigüedad del vehículo, en la medida que deben salir de circulación vehículos que han cumplido con el límite de antigüedad permitido. Los subsidios no consideran específicamente la inversión, ya que las exigencias legales determinan que se concentre en el problema de la operación de los servicios de transporte. Con esto, los montos de los subsidios requeridos tienden a ser menores, pero no hay una atención específica a la calidad ni a la sostenibilidad de los servicios.

Los subsidios para las zonas aisladas han tenido un creciente “éxito”, asociado a una demanda creciente, pero con una importante precariedad institucional. La restricción presupuestaria asociado a un nivel de “necesidades” que ocupa un espectro bastante amplio, así como las dificultades metodológicas para la aplicación de los subsidios sugieren la necesidad de establecer otros programas complementarios para responder a distintos tipos de problemas encontrados.

La especificidad local de los programas de movilidad requiere desarrollar capacidades en el nivel local y también generar demandas ciudadanas organizadas que puedan ser estructuradas de manera coherente. Al mismo tiempo, se necesitan ciertos criterios de validez general como los desarrollados recientemente en el ámbito de los subsidios. Esto requiere a su vez enfrentar el tema de los “tipos” de transporte no-urbanos.

Un tema que surge es la necesidad de estudiar otros tipos de mecanismos —además de los subsidios— en forma de programas para apoyar el transporte rural e interurbano que lo requieran.

Estos mecanismos pueden implicar competencias entre actores privados (licitaciones), que requieren ajustarse a la especificidad de los casos. El problema de esta alternativa es que se ha observado que ciertos servicios que son sistemáticamente entregados a operadores privados por sistemas competitivos generan disparidades importantes en los servicios en función del tipo de requerimientos exigidos —validando inequidades nacionales (por ejemplo en la recolección de basura). Adicionalmente, los sistemas que no son diseñados de manera adecuada abren posibilidades de validar una operación poco eficiente. Por ello, las bases técnicas y administrativas para entregar servicios a privados (así como los criterios para evaluar propuestas) son un punto central a atender en el caso de que se generalice el uso de mecanismos de apoyo a través de programas específicos.

4.5.3 ORIENTACIONES

Las orientaciones de la política corresponden ⎯como se explicó en la presentación conceptual⎯ a los lineamientos vigentes que se promueven en los diversos ámbitos de la acción pública.

Si se analiza la misión planteada por el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones24 se observa la incorporación del tema de sostenibilidad, pero esencialmente como algo ambiental. El objetivo

23 Se ha hecho una excepción en el caso de un servicio, por las características del terreno que exigían el uso de un vehículo

de condiciones específicas. 24 Según la página web: “establecer políticas y normas en materia de transporte y tránsito, y fiscalizar su cumplimiento, con el

propósito de incentivar el desarrollo de sistemas de transporte más eficientes, seguros y sustentables ambientalmente y resguardar los derechos de los usuarios de dichos sistemas, promoviendo así la integración y desarrollo económico del país”.



finales el de promover la integración y el desarrollo económico. También se enfatiza los derechos de los usuarios y la seguridad, por lo que la definición operativa de los estándares de calidad surge como un tema clave a enfrentar para que esta orientación se refleje de manera más concreta.

Dentro de los objetivos específicos citados —que tengan relación con el transporte terrestre de pasajeros rural e interurbano— aparecen uno como central: “mejorar la calidad de los servicios de transporte público, reduciendo los tiempos de viaje e incrementando la comodidad, seguridad y accesibilidad para los usuarios”. Sin embargo, la aplicabilidad de estos objetivos en el caso del transporte interurbano y rural no aparece precisada y se refleja más claramente para el caso del transporte urbano. Estos lineamientos concuerdan con el concepto propuesto de desarrollo sostenible, por lo que no hay espacio de conflicto en posibles propuestas surgidas desde ese marco.

La licitación de los servicios rurales es una orientación de la política que tiene un nivel importante de desarrollo, pero que no ha tomado forma como una orientación de carácter general. Su definición está circunscrita esencialmente a la coordinación con la mejoría del transporte urbano, que parece como la prioridad principal. No se incluye dentro de una política sistemática, pero está siendo adoptado como mecanismo para enfrentar el problema de calidad y externalidades surgidas en estas formas de transporte.

No existe una orientación clara en materia de terminales y existen, en efecto, distintas posiciones frente al tema. En el intertanto, se está desarrollando una necesidad fuerte de desarrollo de terminales, por lo que una orientación (apoyada eventualmente con una normativa especial) sería un elemento muy importante para estructurar el desarrollo futuro del transporte interurbano y rural, reduciendo las externalidades y generando un mayor nivel de competencia en el mercado. El análisis de las posibilidades y mecanismos de intervención frente a un grado de “integración vertical”, así como la conveniencia de tales intervenciones es un ámbito de gran importancia.

Finalmente, en materia de programas, se ha observado una mayor importancia del tema de subsidios en la discusión pública, pero aún no se incorpora una política sistemática al respecto. Tampoco existe una visión orientada a generar otro tipo de apoyos, o apoyos que vayan más de “zonas aisladas” que es el foco de los subsidios, pues prima de manera importante el enfoque de la restricción de recursos.



555 MMMAAARRRCCCOOO IIINNNSSSTTTIIITTTUUUCCCIIIOOONNNAAALLL PPPRRRIIIVVVAAADDDOOO

5.1 INTRODUCCIÓN

Este capítulo se presenta los resultados de la recolección de antecedentes relevantes de los operadores y usuarios del sistema de transporte rural e interurbano. El detalle de las actividades realizadas en el marco de entrevista a expertos, levantamiento del Catastro de Terminales, diseño de formularios y el detalle del trabajo de campo realizado en el levantamiento de encuestas a usuarios del sistema de transporte, operadores formales e informales es presentado en el Anexo Nº 5-1.

De esta manera, este capítulo presenta los resultados de las entrevistas y encuestas levantadas, que entregan información fundamental para caracterizar el marco institucional privado.

5.2 RESULTADOS DEL LEVANTAMIENTO DE INFORMACIÓN

5.2.1 ENCUESTAS A USUARIOS DE TRANSPORTE PÚBLICO

De las 44 comunas seleccionadas, tomando el Gran Santiago como una unidad, sólo 22 de ellas cuentan con un terminal establecido1., mientras que en las restantes comunas sólo existen paradas en la vialidad pública, generalmente frente a oficinas de venta o plazas principales entre otro. De ahí la necesidad de aumentar la muestra e incorporar a este tipo servicio, que generalmente está presente en las comunas más pequeñas. En el caso de los taxicolectivos rurales, se observó que en términos generales no utilizan terminales formales, sino que tienden a localizarse un sector de la vialidad donde la comunidad los identifica sin problemas.

Dado lo anterior, se corroboró la existencia de buses interurbanos, taxicolectivos y buses rurales. Si estos existían, se organizó el levantamiento de encuestas en función de estos tres tipos de transporte. Si el terminal de una comuna poseía los tres tipos de transporte, se repartió la muestra asignada al terminal, en tres, de tal modo de obtener respuestas de los tres tipos de usuarios.

En los casos en que no existe alguno de los servicios rural e interurbano en estudio, se buscó la parada que utilizaban los servicios faltantes y se obtuvo un promedio de 15 encuestas de este tipo de usuarios en cada comuna, aparte de las encuestas de la muestra inicial.

Dado lo anterior, la muestra inicial que era de 2.000 encuestas ascendió a 2.829 encuestas, la distribución de las encuestas por región de acuerdo a si fueron tomadas en un terminal formal o en una parada en la vía pública se presenta a continuación:

CUADRO Nº 5.2-1 Distribución de la Muestra según Región y Tipo de Paradero.

Región Terminal Parada Total 1 180 15 195 2 20 70 90 3 20 41 61 4 201 - 201 5 140 111 251 6 0 119 119 7 60 190 250 8 200 161 361 9 385 115 500

10 160 40 200 11 - 28 28 12 1 42 43 13 499 31 530

Total 1.866 963 2.829 Fuente: Elaboración Propia en base a encuesta a usuarios

1 Se ha definido como terminal aquellos que cuentan con por lo menos un andén.



Las encuestas a usuarios se realizaron en días festivos y laborales. A continuación se presenta un cuadro resumen con el número de encuestas según periodo y región:

CUADRO Nº 5.2-2

Número de Encuestas según Región y Periodo Región Festivo Laboral Total

Nº Enc. ( % ) Nº Enc. ( % ) Nº Enc. ( % ) I 103 52.8 % 92 47.2 % 195 100 % II 35 38.9 % 55 61.1 % 90 100 % III 41 67.2 % 20 32.8 % 61 100 % IV 101 50.2 % 100 49.8 % 201 100 % V 130 51.8 % 121 48.2 % 251 100 % VI 59 49.6 % 60 50.4 % 119 100 % VII 115 46.0 % 135 54.0 % 250 100 % VIII 180 49.9 % 181 50.1 % 361 100 % IX 260 52.0 % 240 48.0 % 500 100 % X 100 50.0 % 100 50.0 % 200 100 % XI 12 42.9 % 16 57.1 % 28 100 % XII 21 48.8 % 22 51.2 % 43 100 % RM 258 48.7 % 272 51.3 % 530 100% Total 1.415 50.0 % 1.414 50.0 % 2.829 100 %

Fuente: Elaboración Propia en base a encuesta a usuarios

La distribución de la muestra según tipo de servicio es presentada en el siguiente cuadro, donde se puede apreciar una mayor participación en la muestra global de los viajes de tipo interurbano.

Se debe notar que la clasificación de los servicios entregada por los usuarios será ajustada en la siguiente fase del estudio, a partir de la información relativa al origen-destino del viaje y la distancia del viaje.

CUADRO Nº 5.2-3

Distribución de la Muestra según Tipo de Recorrido Región Tipo de Recorrido Total Tamaño

Interurbano Rural (%) Muestral I 81.0 19.0 100.0 195 II 46.7 53.3 100.0 90 III 95.1 4.9 100.0 61 IV 86.6 13.4 100.0 201 V 84.5 15.5 100.0 251 VI 78.2 21.8 100.0 119 VII 36.4 63.6 100.0 250 VIII 75.3 24.7 100.0 361 IX 52.6 47.4 100.0 500 X 53.5 46.5 100.0 200 XI 78.6 21.4 100.0 28 XII 95.3 4.7 100.0 43 RM 82.1 17.9 100.0 530

Total 69.6 30.4 100.0 2.829 Fuente: Elaboración Propia en base a encuesta a usuarios

La distribución de la muestra según motivo y de viaje es presentada en los siguientes cuadros:



CUADRO Nº 5.2-4

Distribución de la Muestra según Motivo de viaje Viajes Interurbanos

Región Motivo de Viajes de Viajes (%) Total

Estudios Familiares Tramites Comerciales o Laborales Ocio Salud Otro Total

I 3.8 31.6 5.7 34.8 16.5 4.4 3.2 100 158 II 4.8 14.3 26.2 26.2 23.8 4.8 0.0 100 42 III 5.2 37.9 12.1 34.5 5.2 5.2 0.0 100 58 IV 6.9 27.6 10.9 34.5 15.5 4.6 0.0 100 174 V 10.8 28.8 9.4 36.8 9.9 3.3 0.9 100 212 VI 11.8 10.8 9.7 47.3 7.5 11.8 1.1 100 93 VII 7.7 22.0 18.7 37.4 3.3 9.9 1.1 100 91 VIII 7.4 30.5 10.7 35.3 7.4 8.1 0.7 100 272 IX 9.5 19.0 8.4 37.3 10.6 6.8 8.4 100 263 X 12.1 18.7 23.4 32.7 5.6 6.5 0.9 100 107 XI 4.5 22.7 4.5 13.6 9.1 40.9 4.5 100 22 XII 0.0 17.1 17.1 41.5 12.2 12.2 0.0 100 41 RM 9.9 26.4 9.0 31.3 7.4 8.7 7.4 100 435

Total 8.4 25.3 10.9 34.9 9.7 7.4 3.4 100 1968 Fuente: Elaboración Propia en base a encuesta a usuarios

CUADRO Nº 5.2-5

Distribución de la Muestra según Motivo de viaje Viajes Rurales

Región Motivo de Viajes de Viajes (%) Total

Estudios Familiares Tramites Comerciales o Laborales Ocio Salud Otro Total

I 0.0 10.8 5.4 48.6 16.2 13.5 5.4 100 37.0 II 0.0 22.9 16.7 27.1 14.6 12.5 6.3 100 48.0 III 0.0 66.7 0.0 33.3 0.0 0.0 0.0 100 3.0 IV 7.4 22.2 18.5 29.6 7.4 14.8 0.0 100 27.0 V 12.8 10.3 7.7 35.9 7.7 23.1 2.6 100 39.0 VI 11.5 15.4 30.8 42.3 0.0 0.0 0.0 100 26.0 VII 9.4 15.7 24.5 37.1 3.1 8.8 1.3 100 159.0 VIII 1.1 23.6 23.6 31.5 4.5 14.6 1.1 100 89.0 IX 9.3 12.7 8.4 42.2 5.9 8.9 12.7 100 237.0 X 7.5 17.2 22.6 34.4 4.3 11.8 2.2 100 93.0 XI 0.0 0.0 33.3 66.7 0.0 0.0 0.0 100 6.0 XII 0.0 0.0 0.0 50.0 0.0 0.0 50.0 100 2.0 RM 5.3 32.6 4.2 30.5 6.3 12.6 8.4 100 95.0

Total 7.0 17.9 15.4 36.9 5.9 11.0 5.8 100 861.0 Fuente: Elaboración Propia en base a encuesta a usuarios

5.2.2 ENTREVISTAS A OPERADORES FORMALES

Dada la especificidad y complejidad de la información requerida fue necesario que la encuesta tendiente a obtener información de los operadores formales presentes en la comuna de la muestra sólo pudiera ser aplicada a los gerentes de operaciones o dueños de las empresas. Finalmente se obtuvo un total de 93 encuestas de operadores formales.

En lo referente a los taxicolectivos rurales de la Región Metropolitana y las empresas de operadores formales que integran Fenabus no se contó con participación necesaria requerida por el estudio.

El listado de operadores según el tipo de servicio ofrecido se presenta en los siguientes cuadros:



CUADRO Nº 5.2-6 Encuestas de Operadores de Servicio Interurbano según Entidad

Nº Operador 1 Alejandro Antonio Cabello Reyes 2 Buses Ramos Cholele 3 Buses Romanini 4 Buses Villa Prat 5 Empresa De Transportes Circulo Ocho 6 Empresas Buses G.G.O 7 Empresas J.C. 8 Grimanesa Cuevas Codoceo 9 Guadalupe Santana Pérez

10 Hugo Alex Milling Reyes 11 Interlagos 12 Jesús Gaildaldo Cabello Reyes 13 Maria Alvarado 14 Sindicato Trabajadores Independientes, Dueños Y Choferes 15 Soc. De Transportes Cabello Hnos. 16 Transporte Colectivo Renacer 17 Transportes Evans 18 Transportes Golondrina 19 Vía Tur Ltda

Fuente: Elaboración Propia en base a entrevistas a operadores formales



CUADRO Nº 5.2-7

Encuestas de Operadores de Servicio Rural según Entidad Nº Operador 1 Arturo Quintana 2 Asoc. Gremial De Dueños De Taxis Colectivos Padre Hurtado 3 Burma 4 Buses Bravo 5 Buses Cebra 6 Buses Expresos 7 Buses Saldivia 8 Buses Serenamar 9 Buses Velásquez

10 Buses Vía Tur X 11 Buses Y Turismo Hua Hum 12 Cantares De Chile S.A M.B. 81 13 Cantares De Chile S.A. M.B. 73 14 Cantares De Chile S.A. M.B. 74 15 Cantares De Chile S.A. M.B. 80 16 Cardenio Díaz Matamala 17 Claudio Araneda Rebolledo 18 Colectivo N° 2 Parra Retiro 19 Corsal 20 Eduardo Muñoz Fernández 21 Empresa De Buses Frontera 22 Empresa Salt. Ltda. 23 Flavio Pavez 24 Francisco Vallejos 25 Gabriel Sandoval 26 Gastón Fuentes López 27 Guillermo Opazo Quiroz 28 Hugo Cortes 29 Independiente Retiro /Parral Taxi Colectivo 30 Ivonne Bernardita Trujillo 31 Javiera González 32 José Barcera Garay 33 José Del Carmen Ponce Soto 34 José Espinoza Rojas 35 Juan De La Cruz Benavente Conejeros 36 Línea Colectivos 4029 37 Línea Taxis Colectivos Nº 1 Machali- 38 Los Quince 39 Luis Alarcón 40 Luis Muñoz Godoy 41 Manuel Alberto Morgado Castro 42 Marcial Moya Díaz 43 Miguel Ángel Curiñes Luna 44 Naim Salem Hidd Constanzo 45 Pampa Y Mar 46 Pedro Alejandro Macchavello Hidalgo 47 Pican Hermanos 48 Radio Molic Los Niches 49 Ramón Antonio Cárdenas Ávila 50 Ramón Martinez Navarrete 51 Raúl Andrade Faulban 52 Rosy Peña Cifuentes 53 Sindicato Taxis Trabajadores Independientes 54 Soc. Transportes Gupa Bus Ltda 55 Sol De Elqui 56 Teno Bus 57 Teresa Rojas Valenzuela 58 Terminal Colectivo Orilla De Maule 59 Terratur Express 60 Transcol S.A 61 Transporte Barria 62 Transportes Colectivos Rió Tolten S.A 63 Vía Elqui 64 Víctor Godoy Trans 65 Waldo Yánez Ampuero




CUADRO Nº 5.2-8

Encuestas de Operadores de Servicio Interurbano y Rural según Entidad Nº Operador 1 Autobuses Santiago Melipilla 2 Comercial Petrohue Ltda 3 José Barria Ruiz 4 Julio Alegría Pereira 5 Kenny Bus 6 Luis Ricardo Muñoz Betanzo 7 Pedro Arsenio Corbett 8 Soc. Com. Triple C Ltda 9 Soc. De Transportes Condor Del Maipo Ltda


En los siguientes cuadros se presenta un resumen de las encuestas realizadas, donde es posible observar que las encuestas corresponden mayoritariamente a servicios rurales..

CUADRO Nº 5.2-9

Encuestas de Operadores Procesadas según Tipo de Servicio Servicio Total % Muestra

Mixto 9 10 Interurbano 19 20

Rural 65 70 Total 93 100


CUADRO Nº 5.2-10 Encuestas de Operadores Procesadas según Tipo de Vehículo y Servicio Tipos Vehículos Interurbano Mixto Rural Total (%)

Bus 15 6 22 43 46.2 Taxibuses 0 1 30 31 33.3 Taxicolectivos 4 1 11 16 17.2 Otro 0 1 2 3 3.2 Total 19 9 65 93 100.0


En el Cuadro Nº 5.2-11 es presentada la distribución del número de operadores encuestados según región. Cabe destacar que de acuerdo a la metodología, sólo se encuestaron a los operadores que atienden en los terminales formales de las comunas seleccionadas, este criterio fue ampliado a la "parada más importante " en el caso de los taxicolectivos, ya que en muy raras ocasiones este tipo de transporte se localiza en terminales formales, siendo su lugar habitual la vía pública.

CUADRO Nº 5.2-11

Encuestas de Operadores Procesadas según Región Región Interurbano Mixto Rural Total

1 2 1 2 5 2 0 0 2 2 4 1 0 3 4 5 0 0 2 2 6 0 0 1 1 7 1 1 14 16 8 0 2 10 12 9 0 0 11 11

10 0 1 11 12 11 1 1 3 5 12 5 1 0 6 13 9 2 6 17

Total 19 9 65 93 Fuente: Elaboración Propia en base a entrevistas a operadores formales



En el Cuadro Nº 5.2-12 se presenta los tipos de entidad en que se agrupan los operadores, según tipo de servicio prestado. Es posible observar, que los operadores interurbanos se agrupan mayoritariamente en empresas (90% del total de los operadores entrevistados), mientras que en el caso de los operadores rurales el número de empresas sólo alcanza a un 62%, apareciendo otro tipo de organizaciones como son las asociaciones gremiales y los operadores particulares.”

CUADRO Nº 5.2-12

Número de Operadores Según Entidad y Servicio Entidad Interurbano Mixto Rural Total

Muestra Distribución Muestra Distribución Muestra Distribución Muestra Distribución Empresa 17 89% 7 78% 40 62% 64 69% Asociación Gremial 1 5% 1 11% 8 12% 10 11% Sindicato 0 0% 0 0% 4 6% 4 4% Particular 0 0% 1 11% 11 17% 12 13% Otro 1 5% 0 0% 2 3% 3 3% Total 19 100% 9 100% 65 100% 93 100%


En la distribución de la muestra de operadores con respecto a entidad y tipo de vehículos utilizados, presentada en el Cuadro Nº 5.2-13 y en forma desagregada por tipo de servicio (Interurbano y Rural) presentadas en los Cuadro Nº 5.2-14 y Cuadro Nº 5.2-15 es posible observar la aparición de tipos de agrupaciones importantes en los servicios rurales, como son los Sindicatos y los monopropietarios. Dichos porcentajes es aún mayor en el caso de operadores de taxicolectivos.

CUADRO Nº 5.2-13 Distribución de Operadores según Tipo de Vehículos Utilizados (%)

Entidad Bus (%)

Taxibus (%)

Taxicolectivo (%)

Otro (%)

Total (%)

Tamaño Muestral

Empresa 81.4 64.5 37.5 100.0 68.8 64 Asociación Gremial 2.3 12.9 31.3 0.0 10.8 10 Sindicato 0.0 3.2 18.8 0.0 4.3 4 Particular 14.0 16.1 6.3 0.0 12.9 12 Otro 2.3 3.2 6.3 0.0 3.2 3

Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 93 Fuente: Elaboración Propia en base a entrevistas a operadores formales

CUADRO Nº 5.2-14

Distribución de Operadores Interurbanos según Tipo de Vehículo Utilizado Entidad Bus

(%) Taxicolectivo

(%) Total (%)

Tamaño Muestral

Empresa 93.3 25.0 78.9 15 Asociación Gremial 0.0 75.0 15.8 3

Otro 6.7 0.0 5.3 1 Total general 100.0 100.0 100.0 19


CUADRO Nº 5.2-15 Distribución de Operadores Rural según Tipo de Vehículo Utilizado

Entidad Bus (%)

Taxibus (%)

Taxicolectivo (%)

Otro (%)

Total (%)

Tamaño Muestral

Empresa 77.3 63.3 18.2 100.0 61.5 40 Asociación Gremial 0.0 13.3 36.4 0.0 12.3 8 Sindicato 0.0 3.3 27.3 0.0 6.2 4 Particular 22.7 16.7 9.1 0.0 16.9 11 Otro 0.0 3.3 9.1 0.0 3.1 2

Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 65 Fuente: Elaboración Propia en base a entrevistas a operadores formales

Con respecto a la antigüedad de las empresas se observa que las más antiguas en promedio datan de 1979 y corresponde a empresas que prestan servicios tanto rural como interurbano.



CUADRO Nº 5.2-16

Edad promedio de Inicio de Actividades Tipo de Vehículo y Servicio Tipo Interurbano Mixto Rural Total Bus 1987 1979 1991 1988 Otro 1986 1992 1994 1993

Taxicolectivo 1996 1997 1993 1994 Total 1989 1983 1993 1991


5.2.3 ENTREVISTAS A OPERADORES INFORMALES

La identificación de operadores informales se hizo a partir de las entrevistas a Directores de Transito y a través de la entrevista directa a estos operadores.

De acuerdo con la información entregada por los Directores del Tránsito, existen 22 comunas que presentarían casos de operadores informales, cuyo detalle se entrega en el Cuadro Nº 5.2-17.

CUADRO Nº 5.2-17

Operadores Informales Rurales e Interurbanos Identificados por Directores del Tránsito Región Comuna Estacionalidad Ubicación

Permanente Estacional RM Independencia √ Av. Santa Maria Y Borgoño Con Av. Independencia RM La Granja √ No Señala RM La Pintana √ Distintos Lugares Del Centro De La Comuna RM Ñuñoa No Señala RM Recoleta √ Vía Pública RM San Miguel No Señala RM San Ramón √ Almirante Latorre-Vespucio Furgón Escolar RM Buin √ Fleteros En Calle San Martín RM San José de Maipo √ Sector El Manzano (Estero) V Petorca √ Plaza de Petorca V La Ligua √ No Señala V Quilpue √ No Señala VI Rengo √ Estaciones de Combustible de Calles Principales VII Retiro √ No Señala VIII Mulchén √ No Señala VIII Renaico √ Lorenzo De La Maza S/N IX Lautaro √ No Señala IX Temuco √ No Señala X Río Negro √ No Señala X Río Bueno √ No Señala

RM Santiago √ No Señala 0 RM Estación Central √ Calles Cercanas a Terminales Interurbanos

Fuente: Elaboración Propia en base a entrevistas a Directores del Tránsito

De este cuadro se puede apreciar que un porcentaje importante de los operadores informales se encuentran dirigidos a cubrir una demanda estacional, mientras que en el resto del año realizan sus actividades normales. Sólo en siete casos se estos operadores funcionan en forma permanente a lo largo del año y en su mayoría corresponden a operadores de regiones.

En forma paralela a la información entregada por los Directores del Tránsito, se realizaron los contactos pertinentes para entrevistar a estos operadores y permitir tener información que permitiera caracterizarlos e identificar la problemática que genera el negocio informal. Se debe destacar que el acercamiento con este tipo de operadores fue sumamente difícil, puesto que en su mayoría muestran un rechazo a entregar información y ser individualizados.

Se realizó un total de 14 entrevistas a operadores informales, que corresponden a recorridos rurales de las regiones 6, 7 12 y Región Metropolitana. En los siguientes cuadros se presenta una caracterización de la muestra.



CUADRO Nº 5.2-18

Recorridos Ofrecidos por Operadores Informales Entrevistados Región Origen/Destino Periodo

6 Plaza Rengo-Lo Miranda Todo el año 7 Retiro-Parral Todo el año

Puerto Natales-T. Paine Todo el año Puerto Natales-Punta Arenas Todo el año Puerto Natales-Castillo Temporada de verano Puerto Natales-Calafate Todo el año Puerto Natales-Cueva Del Milodon Temporada de verano Puerto Natales-T. Paine Temporada de verano Puerto Natales-Cueva Del Milodon Temporada de verano

12

Puerto Natales-Cerro Castillo Temporada de verano Av. La Florida-San Alfonso En días feriados Estación Mapocho-Batuco Temporada de verano Estación Mapocho-Lampa Todo el año Las Rejas-Curacavi Fines de semana Las Rejas-Valparaíso En días feriados Alrededor Terminal La Paz-Estación Colina, Colina, Lampa Temporada de verano Estación Mapocho-Santa Inés Todo el año

RM

Estación Mapocho-Sol De Septiembre Todo el año Fuente: Elaboración Propia en base a entrevistas a operadores informales

Es posible observar que en torno al 43% de los servicios ofrecidos son en temporada de alta demanda, como son los feriados o temporada de verano.

CUADRO Nº 5.2-19

Motivos para Mantener el Servicio Región Motivo Total

6 Alguna persona le dio la idea y resultó un buen negocio 1 7 La gente necesita servicios alternativos 1

12 Por necesidad económica 1 Se gana más que en otros trabajos 3

13 Por necesidad económica 8 Total 14

Fuente: Elaboración Propia en base a entrevistas a operadores informales

Es posible observar que los motivos principales por que se dedican a esta actividad corresponden a una necesidad económica.

CUADRO Nº 5.2-20

Motivos Porqué no Formaliza esta Actividad Región Motivo Total

6 Es sólo un negocio temporal 1 7 Es complicado desde el punto de vista legal 1

Es caro formalizar esta empresa 1 Es complicado desde el punto de vista legal 2 12

Es sólo un negocio temporal 1 Así gana más 1 Es caro formalizar esta empresa 1 Es complicado desde el punto de vista legal 2 No se puede por que es furgón escolar 1 Permite tener precios más bajos para los usuarios 1

RM Es sólo un negocio temporal 2 Total 14


Cabe destacar que las principales razones dada a la pregunta porqué no formaliza ésta actividad es que encuentran complicado desde el punto de vista legal su realización. Es posible rescatar que dentro de las respuestas encontradas existe un grupo que no cree necesario hacerlo ya que se trata de un trabajo temporal.



CUADRO Nº 5.2-21 Forma de Contacto de los Usuarios

Región Forma de Contactar a los usuarios Total 6 Ellos lo propusieron para hacer el viaje 1 7 Los usuarios saben donde se ubican y llegan solos 1 Contratan a un contactador que convoca a la gente 1

12 Los usuarios saben donde se ubican y llegan solos 1 Por amistades 1 Lo llaman los recepcionistas de hospedajes 1 Los usuarios saben donde uds. se ubican y llegan solos 2

RM Hace recorrido de los taxi colectivos 2 Los recojo en el camino 3 Los usuarios saben donde uds. se ubican y llegan solos 1


La principal forma de contactar a los pasajeros es mantener un lugar fijo de salidas por lo que en el tiempo los usuarios saben perfectamente donde ubicarlos. Otra de las alternativas es realizar recorridos servidos por operadores formales e ir recogiendo los pasajeros por el camino.

CUADRO Nº 5.2-22

Razones por Preferir sus Servicios Región Razón usuarios por preferir su servicio Total

6 En ese horario no hay otro transporte 1 7 Por precio 1

Por la frecuencia o cantidad de servicios 3 12 Por precio 1 Comodidad para el uso 2 Por precio 4 RM Solo los toman si pasan primero 2


La razón principal que existe para la utilización de servicios informales es el bajo precio que ofrecen en sus servicios, así como también cubre algunos recorridos y horarios no cubiertos por los operadores formales.

5.2.4 ENTREVISTAS A DIRECTORES DE TRÁNSITO

La entrevista a Directores del Tránsito tuvo una muy buena acogida, llegándose a recepcionar más del 90% del total de las entrevistas realizadas. Las encuestas recibidas son presentadas en anexo magnético, mientras que el análisis de estas entrevistas se presenta en el Anexo 4. Cabe destacar que dentro de la muestra de Directores de Tránsito, se consideró en forma especial todas las comunas de Santiago, aún cuando se sabía la ubicación exacta de los terminales formales. Con esta medida se perseguía obtener información de terminales y/o paradas de buses y taxicolectivos interurbano y rural que no existían en las fuentes inicialmente consultadas. La base de datos de Directores de Tránsito a quienes se les envió la entrevista fueron los siguientes:



CUADRO Nº 5.2-23

Directores de Tránsito Según Comuna Nº Comuna Nombre Director Nº Comuna Nombre director 1 Iquique Clara Seguel 38 Cochrane Ismael Lemos V. 2 San Pedro de Atacama Eduardo Ildefonso C. 39 Río Verde Néstor Aros M. 3 Mejillones Claudio Mera T. 40 Natales Elena Isabel Puratic G. 4 Freirina Daniel Pérez O. 41 Santiago Cesar Valadeso 5 Los Vilos José Quezada D. 42 Cerrillos Hector Zúñiga 6 Vicuña Gladys Pizarro L. 43 Cerro Navia Pablo Alarcón 7 Ovalle Nicolás Aguirre A. 44 Conchalí Ángela Asun 8 Petorca Erica Latin O. 45 El Bosque Ivon Hidalgo M. 9 San Esteban Freddi Wolf 46 Estación Central Juan Carlos Gálvez

10 La Ligua Luz María Beiza C. 47 Huechuraba Juan Colompil Q. 11 San Felipe Guillermo Orellana C. 48 Independencia Mario Jacob Gianini 12 Quilpue Oscar Real 49 La Cisterna Benito González P. 13 Olivar Francisco Almunacid 50 La Florida Rogelio Concha 14 Machalí Paola Bustamante Z. 51 La Granja Rolando Boeris 15 Rengo Juan Bugueño S. 52 La Pintana Fernando de Cortilas 16 Vichuquén Loreto de la Fuente 53 La Reina Robinsón Barahona 17 Pelarco Andrés Maureira 54 Las Condes Oscar Arévalo 18 Sagrada Familia María Neira G. 55 Lo Barnechea Juanita Uribe 19 Retiro Fernando Mesa C. 56 Lo Espejo Luis Herrera B. 20 San Javier Carlos Mesa M. 57 Lo Prado Mario Mesa 21 Curicó Pedro Muñoz T. (s) 58 Macul Fernando Oteiza 22 Contulmo Armando Escobar 59 Maipú Germán Muñoz N. 23 Quillón Jorge Aguilera F. 60 Ñuñoa Sergio Fuentes G. 24 Bulnes Roberto Imas H. 61 Pedro Aguirre Cerda Patricio Zúñiga 25 Mulchén José Muñoz S. 62 Peñalolén Fernando Salinas E. 26 San Pedro de la Paz María Rodríguez 63 Providencia Juan Nestler

27 Los Ángeles José Tomás Valenzuela R. 64 Pudahuel Jorge Jermani

28 Renaico Vivianne Cifuentes R. 65 Quilicura María Inés Roa

29 Toltén Verónica Palma H. 66 Quinta Normal Juan Eduardo Cuevas A.

30 Traigüén Leopoldo Padillas D. 67 Recoleta Hernán Gasitua P. 31 Pitrufquén Juan José Chesta 68 Renca Héctor Escobar R. 32 Lautaro Jorge Aguirre M. 69 San Joaquín Humberto Díaz F.

33 Temuco Walter Jacobi Bauccham 70 San Miguel Francisca Balo

34 Río Negro Suria Aleuy C. 71 San Ramón María Mónica Agular B. 35 Río Bueno Miguel Cereceda A. 72 Vitacura Alicia Berroeta 36 Ancud Julio Bahamonde 73 Melipilla Albino Escalante J.

37 Puerto Montt Manuel Alarcón A. 74 Buin Maria Soledad Peredo F. (s)

75 San José de Maipo Marcos Enrique C. Fuente: Elaboración Propia



5 MARCO INSTITUCIONAL PRIVADO....................................................................... 5-1

5.1 INTRODUCCIÓN................................................................................................ 5-1 5.2 RESULTADOS DEL LEVANTAMIENTO DE INFORMACIÓN...................................... 5-1 5.2.1 Encuestas a Usuarios de Transporte Público................................................ 5-1 5.2.2 Entrevistas a Operadores Formales .............................................................. 5-3 5.2.3 Entrevistas a Operadores Informales ............................................................ 5-8 5.2.4 Entrevistas a Directores de Tránsito............................................................ 5-10



666 EEESSSTTTRRRUUUCCCTTTUUURRRAAA DDDEEE CCCOOOSSSTTTOOO EEE IIINNNGGGRRREEESSSOOOSSS

Un aspecto relevante del presente estudio es la estimación de funciones de costo y la determinación de la estructura de ingresos para las distintas tipologías de servicios. Para estos efectos se ha considerado la realización de las siguientes actividades:

• Definición de tipologías de empresas

• Identificación de componentes del gasto

• Definición analítica de la estructura de costos

• Realización de entrevistas

• Análisis de la función de costos de corto y largo plazo

A continuación se describen las labores realizadas en la estimación de funciones de costo.

6.1 DEFINICIÓN DE TIPOLOGÍAS DE EMPRESA

Para estimar la estructura de costos e ingresos, es necesario disponer de información detallada de los distintos operadores. Sin embargo, no es posible contar con dicha información con el nivel de detalle apropiado, para la totalidad de estos. De esta manera, es preciso definir una tipología de empresas de forma tal de facilitar el análisis y permitir expandir los resultados obtenidos del trabajo de terreno.

Para estos efectos es preciso encontrar una tipología que permita obtener grupos homogéneos de operadores desde el punto de vista de su estructura de costos. Estas diferencias se encuentran dadas principalmente por el tamaño de la empresa de transporte.

Los grandes operadores tienen una cantidad importante de recorridos y de vehículos, por lo que precisan coordinar su operación y gestionar sus recursos a través de una administración centralizada, la que genera gastos asociados a estos ítems. De la misma manera, necesitan disponer de terminales claramente establecidos con los gastos asociados a la mantención del lugar (arriendo, personal administrativo, de limpieza y seguridad) e incluso de los vehículos. Esto ocurre tanto en servicios de buses como de taxi-colectivos, con la diferencia que en el servicio de taxi-colectivos cada operador costea parte del costo de administración al participar en asociaciones.

Otro aspecto relevante tiene relación con la posibilidad de adquirir y mantener los vehículos, que en el caso de las grandes empresas de buses poseen beneficios derivados de la posesión de un gran capital, que les permite optar a tasas preferenciales para la renovación de maquinas, así como a precios especiales para la adquisición de repuestos (neumáticos, lubricantes y otros) así como de combustible. Por otra parte, las empresas que poseen un número significativo de vehículos consideran un gasto adicional en seguros de los vehículos de manera asegurar el capital invertido.

Por su parte, las empresas pequeñas presentan una estructura más simplificada con gastos menores asociados a la administración, pero con un mayor costo operacional. El caso más extremo lo constituyen las empresas constituidas por un solo operador que presta servicios en localidades aisladas y a través de un único vehículo. En este caso, las condiciones de prestación del servicio son absolutamente diferentes y, además de la falta de gastos en administración, una de las diferencias principales radica en que el conductor es habitualmente el operador, por lo que el sueldo del conductor es parte de las utilidades del negocio y no del gasto de la empresa.

De esta manera, a partir de los antecedentes recopilados en el trabajo de campo y del análisis de los antecedentes contenidos en el Registro Nacional de Servicios de Transporte Público de Pasajeros (en adelante RNSTP), se procedió a definir una tipología de empresas apropiadas para realizar el análisis de funciones de costos y estructura de ingresos de los operadores.

Los antecedentes provenientes del RNSTP, permiten conocer el universo de empresas de transporte público rural e interurbano en el país y el tamaño de flota con que cuenta cada una, lo que permite posteriormente expandir los resultados al total de los servicios de transporte público del país.



La primera y más sencilla clasificación de empresas corresponde a una división a partir del tipo de vehículo con el que se presta el servicio, en el entendido que los costos de operación de taxi-colectivos y de buses son totalmente diferentes y que la cantidad de pasajeros que puede transportar cada vehículo difiere sustancialmente.

Una segunda clasificación se refiere al tipo de servicio ofrecido, distinguiendo entre servicios de corta distancia (servicios rurales de menos de 200 Km.) y servicios de larga distancia (servicios interurbanos).

Estos criterios permiten separar las empresas en las siguientes tres categorías básicas para el análisis, las que posteriormente son clasificadas de acuerdo con el tamaño de cada empresa:

• Empresas de Taxicolectivos Rurales

• Empresas de Buses Rurales

• Empresas de Buses Interurbanos

Empleando los antecedentes disponibles se procedió a realizar una nueva clasificación al interior de cada una de las tipologías previamente definidas. En este caso, es posible contar con antecedentes referentes al tamaño de flota de cada empresa provenientes del RNSTP.

Si bien las entrevistas permiten obtener antecedentes sobre el número de servicios, número de pasajeros transportados y los recorridos ofrecidos por cada empresa consultada, los antecedentes que aportan sólo reflejan la estructura de las empresas al interior de cada categoría, por lo que se ha decidido definir la tipología en base a los antecedentes del RNSTP, lo que facilita la posterior expansión de los resultados a nivel nacional. A continuación se presenta la tipología propuesta en cada caso. 6.1.1 BUSES INTERURBANOS

Se procedió a clasificar las empresas de transporte de buses interurbanos del país, empleando como antecedentes básico el número de empresas según tamaño de flota y el número de vehículos que pertenece a cada empresa según tamaño de flota.

Estos antecedentes, presentados en el Cuadro 6.1-2 al Cuadro 6.1-5, permitieron determinar que un total de tres empresas de buses interurbanos, equivalentes a un 1% del total de empresas, son las que concentran el 42% del total de buses interurbanos en todo el país. Estas empresas corresponden a Turbus y las distintas filiales de Pulman Bus. Esto claramente indica una estructura diferente al resto de las empresas lo que indica la necesidad de agrupar estas empresas en una tipología.

Si bien es posible ampliar este primer rango incorporando las empresas contenidas en el rango siguiente, esto implica aumentar la concentración de maquinas a cerca de un 50% del total en la primera tipología lo que parece excesivo.

Por otra parte, el análisis muestra un número importante de empresas (71%) que concentra un número bastante reducido del parque de buses interurbanos (12%). Esto indica la necesidad de agrupar estas empresas en un segundo rango de empresas pequeñas. Si bien el límite es difuso entre las empresas medianas y pequeñas se ha optado por considerar empresas pequeñas aquellas que poseen a lo más 10 buses.

Este límite permite obtener una participación razonable de empresas y vehículos en el primer rango. La participación de empresas se eleva a un 85% y a un 22% la de los vehículos, si considera el límite del primer rango en empresas menores a 20 vehículos. Por otra parte, si se considera el límite al primer rango en empresas menores a 9 vehículos, el porcentaje de empresas disminuye a un 54% y el de vehículos a un 5%. En el primer caso la modificación del límite implica considerar dentro del primer rango un número muy elevado de empresas, mientras que en el segundo caso, el límite considera un porcentaje demasiado pequeño de vehículos.



En el Cuadro Nº 6.1-1 se presenta la tipología de empresas adoptada para buses interurbanos.

CUADRO Nº 6.1-1 TIPOLOGÍA DE BUSES INTERURBANOS

Tipología Flota Empresas Vehículos Tamaño Desde Hasta N° % N° % Medio 1 1 10 157 71 546 12 3.5 2 11 200 60 27 2148 46 35.8 3 201 1200 3 1 1926 42 642.0

Total 220 100 4620 100 - Fuente: Elaboración propia en base a datos del Registro Nacional de Servicios de Transporte Público de Pasajeros, Año 2005

CUADRO Nº 6.1-2

NÚMERO DE EMPRESAS DE BUSES INTERURBANOS SEGÚN FLOTA (Nº VEH) Tipología Flota REGION TOTAL

Desde Hasta I II IV V VII VIII IX X XI XII RM 1 1 17 2 4 1 11 4 3 8 1 5 6 62 2 2 4 2 1 0 0 3 5 1 2 1 5 24 3 3 0 1 2 0 0 0 2 1 0 0 2 8 4 4 1 0 0 0 0 1 2 2 0 1 9 16 5 5 0 0 1 0 0 2 0 3 0 1 1 8 6 10 9 0 9 0 0 4 3 6 0 2 6 39

1

Total 31 5 17 1 11 14 15 21 3 10 29 157 11 20 1 2 3 0 0 6 3 1 0 1 13 30 21 30 1 0 1 0 0 0 0 0 0 1 6 9 31 40 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 4 6 41 50 0 1 0 0 0 0 0 1 0 0 2 4 51 60 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 3 61 70 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 71 80 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 81 90 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 91 100 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 3 4

101 150 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 151 200 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 2

2

Total 2 4 4 0 0 7 4 3 0 2 34 60 201 250 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 251 300 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 301 600 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 601 1200 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1

3

Total 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 3 Total 33 9 21 1 11 21 19 24 3 12 66 220


CUADRO Nº 6.1-3 DISTRIBUCIÓN DE EMPRESAS DE BUSES INTERURBANOS SEGÚN TAMAÑO DE FLOTA (%)

Tipología Flota REGION TOTAL Desde Hasta I II IV V VII VIII IX X XI XII RM

1 1 52 22 19 100 100 19 16 33 33 42 9 28 2 2 12 22 5 0 0 14 26 4 67 8 8 11 3 3 0 11 10 0 0 0 11 4 0 0 3 4 4 4 3 0 0 0 0 5 11 8 0 8 14 7 5 5 0 0 5 0 0 10 0 13 0 8 2 4 6 10 27 0 43 0 0 19 16 25 0 17 9 18

1

Total 94 56 81 100 100 67 79 88 100 83 44 71 11 20 3 22 14 0 0 29 16 4 0 8 20 14 21 30 3 0 5 0 0 0 0 0 0 8 9 4 31 40 0 0 0 0 0 5 5 0 0 0 6 3 41 50 0 11 0 0 0 0 0 4 0 0 3 2 51 60 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 5 1 61 70 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 71 80 0 11 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 81 90 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 91 100 0 0 0 0 0 0 0 4 0 0 5 2

101 150 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 151 200 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 1

2

Total 6 44 19 0 0 33 21 13 0 17 52 27 201 250 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 251 300 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 301 600 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 601 1200 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0

3

Total 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 5 1 Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100




CUADRO Nº 6.1-4

NÚMERO DE BUSES INTERURBANOS SEGÚN TAMAÑO DE EMPRESA (Nº VEH) Tipología Flota REGION TOTAL


1

Total 108 9 84 1 11 57 52 82 5 30 107 546 11 20 20 38 41 0 0 91 43 20 0 15 188 456 21 30 27 0 22 0 0 0 0 0 0 27 152 228 31 40 0 0 0 0 0 32 33 0 0 0 143 208 41 50 0 44 0 0 0 0 0 47 0 0 92 183 51 60 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 164 164 61 70 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 71 80 0 75 0 0 0 0 0 0 0 0 0 75 81 90 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 91 100 0 0 0 0 0 0 0 95 0 0 286 381

101 150 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 101 101 151 200 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 352 352

2

Total 47 157 63 0 0 123 76 162 0 42 1478 2148 201 250 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 251 300 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 262 262 301 350 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 530 530 351 400 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1134 1134

3

Total 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1926 1926 Total 155 166 147 1 11 180 128 244 5 72 3511 4620


CUADRO Nº 6.1-5

DISTRIBUCIÓN DEL NÚMERO DE BUSES INTERURBANOS SEGÚN TAMAÑO DE EMPRESA (%) Tipología Flota REGIÓN TOTAL


1

Total 70 5 57 100 100 32 41 34 100 42 3 12 11 20 13 23 28 0 0 51 34 8 0 21 5 10 21 30 17 0 15 0 0 0 0 0 0 38 4 5 31 40 0 0 0 0 0 18 26 0 0 0 4 5 41 50 0 27 0 0 0 0 0 19 0 0 3 4 51 60 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 5 4 61 70 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 71 80 0 45 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 81 90 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 91 100 0 0 0 0 0 0 0 39 0 0 8 8

101 150 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 2 151 200 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 10 8

2

Total 30 95 43 0 0 68 59 66 0 58 42 46 201 250 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 251 300 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 7 6 301 350 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 15 11 351 400 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 32 25

3

Total 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 55 42 Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100




6.1.2 BUSES RURALES

Al igual que en el caso anterior se procedió a clasificar las empresas de buses rurales de acuerdo con el número de empresas por tamaño de flota, así como el número de buses dentro rango de tamaño de flota.

El análisis permite concluir que el 70% de las empresas corresponden a monopropietarios, los que en términos globales agrupan al 21% del total de buses del país. La gran participación de este grupo de propietarios indica la conveniencia de generar un estrato específico que los agrupe. Claramente las empresas que poseen sólo un bus rural, poseen una estructura empresarial muy diferente a las restantes, puesto que en su mayoría el propietario será a su vez el conductor del vehículo, lo que afecta directamente la estructura de gastos.

A diferencia de los buses interurbanos, en este caso no fue posible encontrar un número moderado de empresas que controle un porcentaje importante del mercado. Por lo tanto se clasificaron las empresas restantes distribuyendo entre empresas grandes y medianas. En el Cuadro Nº 6.1-6 se presenta la clasificación adoptada. Mientras que en el Cuadro Nº 6.1-7 al Cuadro Nº 6.1-10 se presenta la distribución del número de empresas y vehículos de acuerdo con el tamaño de la empresa.

En este caso se ha decidido definir el límite entre empresas medianas y grandes en un tamaño de empresa de 30 vehículos. Este límite permite mantener un porcentaje relativamente similar de vehículos en las dos categorías. Al considerar un límite superior, como por ejemplo en los 50 vehículos, el porcentaje de empresas en el rango superior se reduce a un 1% y el número de vehículos en la categoría intermedia aumenta a un 50%, reduciendo el porcentaje de las empresas grandes se reduce a un 26%. Esto genera una diferencia importante en los tamaños de las categorías que no parece adecuada en la clasificación.

CUADRO Nº 6.1-6

TIPOLOGÍA DE BUSES RURALES Tipología Flota Empresas Vehículos Tamaño

Desde Hasta N° % N° % Medio 1 1 1 1530 70 1530 21 1 2 2 30 631 29 3067 43 5 3 31 400 35 1 2548 36 73

Total 2196 100 7145 100 - Fuente: Elaboración propia en base al Registro Nacional de Servicios de Transporte Público de Pasajeros, Año 2005

CUADRO Nº 6.1-7 NÚMERO DE EMPRESAS DE BUSES RURALES SEGÚN TAMAÑO DE FLOTA (Nº VEH)

Tipología Flota REGION TOTAL Desde Hasta I II IV V VI VII VIII IX X XI XII RM

1 1 178 7 117 3 0 256 213 191 409 97 58 1 1530 1 Total 178 7 117 3 0 256 213 191 409 97 58 1 1530 2 2 6 4 24 4 0 0 55 34 108 27 6 3 271 3 3 3 0 6 1 0 0 32 11 46 8 3 1 111 4 4 0 0 10 0 0 0 21 10 17 4 1 1 64 5 5 0 2 5 0 2 0 9 4 8 3 0 0 33 6 10 0 1 12 0 3 0 28 11 21 3 2 1 82

11 20 0 2 3 2 3 0 14 9 10 2 0 8 53 21 30 0 0 1 0 1 0 3 4 3 1 0 4 17

2

Total 9 9 61 7 9 0 162 83 213 48 12 18 631 31 40 0 0 0 0 1 0 4 2 1 0 0 4 12 41 50 0 0 0 0 1 0 3 0 2 0 0 0 6 51 60 0 0 0 0 1 0 1 1 0 0 0 1 4 61 70 0 0 0 0 1 0 1 0 1 0 0 0 3 71 80 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 0 2 4 81 90 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 1 2 91 100 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

101 150 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 1 151 200 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 201 250 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 251 300 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 301 350 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 351 400 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1

3

Total 0 0 0 0 4 0 12 4 4 0 0 11 35 Total 187 16 178 10 13 256 387 278 626 145 70 30 2196




CUADRO Nº 6.1-8 DISTRIBUCIÓN DE EMPRESAS DE BUSES RURALES SEGÚN TAMAÑO DE FLOTA (%)

Tipología Flota REGION TOTAL Desde Hasta I II IV V VI VII VIII IX X XI XII RM

1 1 95 44 66 30 0 100 55 69 65 67 83 3 70 1 Total 95 44 66 30 0 100 55 69 65 67 83 3 70 2 2 3 25 13 40 0 0 14 12 17 19 9 10 12 3 3 2 0 3 10 0 0 8 4 7 6 4 3 5 4 4 0 0 6 0 0 0 5 4 3 3 1 3 3 5 5 0 13 3 0 15 0 2 1 1 2 0 0 2 6 10 0 6 7 0 23 0 7 4 3 2 3 3 4

11 20 0 13 2 20 23 0 4 3 2 1 0 27 2 21 30 0 0 1 0 8 0 1 1 0 1 0 13 1

2

Total 5 56 34 70 69 0 42 30 34 33 17 60 29 31 40 0 0 0 0 8 0 1 1 0 0 0 13 1 41 50 0 0 0 0 8 0 1 0 0 0 0 0 0 51 60 0 0 0 0 8 0 0 0 0 0 0 3 0 61 70 0 0 0 0 8 0 0 0 0 0 0 0 0 71 80 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 7 0 81 90 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 91 100 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

101 150 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 151 200 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 201 250 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 251 300 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 301 350 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

3

351 400 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 Total 0 0 0 0 31 0 3 1 1 0 0 37 1

Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Fuente: Registro Nacional de Servicios de Transporte Público de Pasajeros, Año 2005

CUADRO Nº 6.1-9

NÚMERO DE BUSES RURALES SEGÚN TAMAÑO DE EMPRESA (Nº VEH) Tipología Flota REGION TOTAL

Desde Hasta I II IV V VI VII VIII IX X XI XII RM 1 1 178 7 117 3 0 256 213 191 409 97 58 1 1530 1 Total 178 7 117 3 0 256 213 191 409 97 58 1 1530 2 2 12 8 48 8 0 0 110 68 216 54 12 6 542 3 3 9 0 18 3 0 0 96 33 138 24 9 3 333 4 4 0 0 40 0 0 0 84 40 68 16 4 4 256 5 5 0 10 25 0 10 0 45 20 40 15 0 0 165 6 10 0 10 94 0 25 0 201 76 155 20 13 10 604

11 20 0 33 39 35 50 0 187 137 145 25 0 112 763 21 30 0 0 25 0 25 0 73 100 68 22 0 91 404

2

Total 21 61 289 46 110 0 796 474 830 176 38 226 3067 31 40 0 0 0 0 33 0 139 75 40 0 0 136 423 41 50 0 0 0 0 46 0 138 0 86 0 0 0 270 51 60 0 0 0 0 52 0 54 56 0 0 0 58 220 61 70 0 0 0 0 64 0 66 0 61 0 0 0 191 71 80 0 0 0 0 0 0 160 0 0 0 0 153 313 81 90 0 0 0 0 0 0 84 0 0 0 0 83 167 91 100 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

101 150 0 0 0 0 0 0 0 122 0 0 0 0 122 151 200 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 180 180 201 250 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 251 300 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 286 286 301 350 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 351 400 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 376 376

3

Total 0 0 0 0 195 0 641 253 187 0 0 1272 2548 Total 199 68 406 49 305 256 1650 918 1426 273 96 1499 7145




CUADRO Nº 6.1-10

DISTRIBUCIÓN DEL NÚMERO DE BUSES RURALES SEGÚN TAMAÑO DE EMPRESA (%) Tipología Flota REGION TOTAL

Desde Hasta I II IV V VI VII VIII IX X XI XII RM 1 1 89 10 29 6 0 100 13 21 29 36 60 0 21 1 Total 89 10 29 6 0 100 13 21 29 36 60 0 21 2 2 6 12 12 16 0 0 7 7 15 20 13 0 8 3 3 5 0 4 6 0 0 6 4 10 9 9 0 5 4 4 0 0 10 0 0 0 5 4 5 6 4 0 4 5 5 0 15 6 0 3 0 3 2 3 5 0 0 2 6 10 0 15 23 0 8 0 12 8 11 7 14 1 8

11 20 0 49 10 71 16 0 11 15 10 9 0 7 11 21 30 0 0 6 0 8 0 4 11 5 8 0 6 6

2

Total 11 90 71 94 36 0 48 52 58 64 40 15 43 31 40 0 0 0 0 11 0 8 8 3 0 0 9 6 41 50 0 0 0 0 15 0 8 0 6 0 0 0 4 51 60 0 0 0 0 17 0 3 6 0 0 0 4 3 61 70 0 0 0 0 21 0 4 0 4 0 0 0 3 71 80 0 0 0 0 0 0 10 0 0 0 0 10 4 81 90 0 0 0 0 0 0 5 0 0 0 0 6 2 91 100 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

101 150 0 0 0 0 0 0 0 13 0 0 0 0 2 151 200 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 12 3 201 250 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 251 300 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 19 4 301 350 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 351 400 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 25 5

3

Total 0 0 0 0 64 0 39 28 13 0 0 85 36 Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100


6.1.3 TAXICOLECTIVOS RURALES

De acuerdo con los resultados del trabajo de campo, las empresas de taxicolectivos se agrupan en diversas modalidades entre las que se cuenta sindicatos, asociaciones gremiales, empresas de responsabilidad limitada y personas naturales.

El análisis del Registro Nacional de Servicios de Transporte Público de Pasajeros ha permitido identificar que un 72% de las empresas corresponden a monopropietarios (personas naturales), las que agrupan un 9% del total de taxicolectivos del país. Al igual que en el caso de buses rurales, parece apropiado agrupar estos propietarios en una categoría dado que su estructura de gastos diferirá sustancialmente de los otros tipos de empresas.

Al analizar las grandes empresas de taxicolectivos se puede apreciar que existen asociaciones que agrupan más de 300 propietarios a través de sindicatos o asociaciones gremiales. Al realizar una clasificación de estas empresas se consideró un rango para empresas grandes comprendido entre 31 y 400 vehículos por empresa. Esto permite obtener un total de 46 empresas que agrupan cerca del 66% de la flota total de taxicolectivos en el país.

En el rango medio comprendido en un tamaño de flota entre 2 y 30 vehículos, se agrupa un total de 117 empresas correspondientes al 20% del total de empresas del país, agrupando a un 26% del total de vehículos.

El límite entre empresas grandes y medianas ha sido definido tomando en cuenta diversos aspectos, entre los que ha tomado relevancia el hecho que se dispone de 16 entrevistas a empresas de taxi-colectivos, de las cuales sólo se dispone de una entrevista a empresas de taxi-colectivos de más de 50 vehículos. Por lo que la definición del rango límite en 30 vehículos, permite considerar en el rango superior un total de 4 entrevistas, que si bien sigue siendo un número reducido, permite caracterizar las componentes principales de la estructura de costos de estas empresas.



CUADRO Nº 6.1-11

TIPOLOGÍA DE TAXICOLECTIVOS Tipología Flota Empresas Vehículos Tamaño

Desde Hasta N° % N° % Medio 1 1 1 427 72 427 9 1 2 2 30 117 20 1247 26 10 3 31 400 46 8 3182 65 69

Total 590 100 4856 100 - Fuente: Elaboración propia en base al Registro Nacional de Servicios de Transporte de Pasajeros, Año 2005

CUADRO Nº 6.1-12

NÚMERO DE EMPRESAS DE TAXICOLECTIVOS SEGÚN TAMAÑO DE FLOTA (Nº VEH) Tipología Flota REGION TOTAL

Desde Hasta I II III IV V VII VIII X XI XII RM 1 1 87 1 0 160 8 87 1 78 1 1 3 427 1 Total 87 1 0 160 8 87 1 78 1 1 3 427 2 2 0 0 1 10 2 0 2 7 0 0 3 25 3 3 0 0 0 3 1 0 0 2 0 0 6 12 4 4 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 1 3 5 5 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 5 7 6 10 1 0 0 7 1 0 2 5 0 0 5 21

11 20 0 2 1 8 4 0 3 1 0 0 9 28 21 30 0 1 0 3 1 0 4 1 0 0 11 21

2

Total 1 3 2 31 9 0 12 19 0 0 40 117 31 40 0 1 1 3 2 0 1 0 0 0 6 14 41 50 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 5 6 51 60 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 7 8 61 70 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 4 71 80 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 3 4 81 90 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 91 100 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 5 5

101 150 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 2 151 200 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 201 250 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 251 300 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 301 350 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 351 400 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1

3

Total 3 1 1 3 3 0 1 0 0 0 34 46 Total 91 5 3 194 20 87 14 97 1 1 77 590


CUADRO Nº 6.1-13 DISTRIBUCIÓN DE EMPRESAS DE TAXICOLECTIVOS SEGÚN TAMAÑO DE FLOTA (%)

Tipología Flota REGION TOTAL Desde Hasta I II III IV V VII VIII X XI XII RM

1 1 1 96 20 0 82 40 100 7 80 100 100 4 72 Total 96 20 0 82 40 100 7 80 100 100 4 72 2 2 0 0 33 5 10 0 14 7 0 0 4 4 3 3 0 0 0 2 5 0 0 2 0 0 8 2 4 4 0 0 0 0 0 0 7 1 0 0 1 1

2 5 5 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 6 1 6 10 1 0 0 4 5 0 14 5 0 0 6 4 11 20 0 40 33 4 20 0 21 1 0 0 12 5 21 30 0 20 0 2 5 0 29 1 0 0 14 4 Total 1 60 67 16 45 0 86 20 0 0 52 20 31 40 0 20 33 2 10 0 7 0 0 0 8 2 41 50 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 6 1 51 60 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 9 1 61 70 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 1 71 80 0 0 0 0 5 0 0 0 0 0 4 1 81 90 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0

3 91 100 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 6 1 101 150 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 151 200 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 201 250 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 251 300 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 301 350 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 351 400 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 Total 3 20 33 2 15 0 7 0 0 0 44 8

Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Fuente: Registro Nacional de Servicios de Transporte Público de Pasajeros, Año 2005



CUADRO Nº 6.1-14

NÚMERO DE TAXICOLECTIVOS SEGÚN TAMAÑO DE EMPRESA (Nº VEH) Tipología Flota REGION TOTAL

Desde Hasta I II III IV V VII VIII X XI XII RM 1 1 87 1 0 160 8 87 1 78 1 1 3 427 1 Total 87 1 0 160 8 87 1 78 1 1 3 427 2 2 0 0 2 20 4 0 4 14 0 0 6 50 3 3 0 0 0 9 3 0 0 6 0 0 18 36 4 4 0 0 0 0 0 0 4 4 0 0 4 12 5 5 0 0 0 0 0 0 0 10 0 0 25 35 6 10 6 0 0 54 6 0 15 35 0 0 45 161

11 20 0 35 12 119 57 0 56 11 0 0 125 415 21 30 0 28 0 80 27 0 96 28 0 0 279 538

2

Total 6 63 14 282 97 0 175 108 0 0 502 1247 31 40 0 31 36 112 65 0 34 0 0 0 214 492 41 50 50 0 0 0 0 0 0 0 0 0 235 285 51 60 59 0 0 0 0 0 0 0 0 0 382 441 61 70 68 0 0 0 0 0 0 0 0 0 202 270 71 80 0 0 0 0 80 0 0 0 0 0 222 302 81 90 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 87 87 91 100 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 483 483

101 150 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 230 230 151 200 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 201 250 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 251 300 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 286 286 301 350 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 351 400 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 306 306

3

Total 177 31 36 112 145 0 34 0 0 0 2647 3182 Total 270 95 50 554 250 87 210 186 1 1 3152 4856


CUADRO Nº 6.1-15

DISTRIBUCIÓN DEL NÚMERO DE TAXICOLECTIVOS SEGÚN TAMAÑO DE EMPRESA (%) Tipología Flota REGION TOTAL

Desde Hasta I II III IV V VII VIII X XI XII RM 1 1 1 32 1 0 29 3 100 0 42 100 100 0 9 Total 32 1 0 29 3 100 0 42 100 100 0 9 2 2 0 0 4 4 2 0 2 8 0 0 0 1 3 3 0 0 0 2 1 0 0 3 0 0 1 1 4 4 0 0 0 0 0 0 2 2 0 0 0 0 2 5 5 0 0 0 0 0 0 0 5 0 0 1 1 6 10 2 0 0 10 2 0 7 19 0 0 1 3 11 20 0 37 24 21 23 0 27 6 0 0 4 9 21 30 0 29 0 14 11 0 46 15 0 0 9 11 Total 2 66 28 51 39 0 83 58 0 0 16 26 31 40 0 33 72 20 26 0 16 0 0 0 7 10 41 50 19 0 0 0 0 0 0 0 0 0 7 6 51 60 22 0 0 0 0 0 0 0 0 0 12 9 61 70 25 0 0 0 0 0 0 0 0 0 6 6 71 80 0 0 0 0 32 0 0 0 0 0 7 6 81 90 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 2 3 91 100 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 15 10 101 150 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 7 4 151 200 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 201 250 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 251 300 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 9 6 301 350 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 351 400 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 10 6 Total 66 33 72 20 58 0 16 0 0 0 84 65

Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Fuente: Registro Nacional de Servicio de Transporte de Pasajeros, Año 2005

6.2 DEFINICIÓN DE COMPONENTES DE LA ESTRUCTURA DE COSTOS

Desde un punto de vista económico la función de costo de una empresa corresponde al gasto mínimo que debe realizar la empresa para ofrecer un determinado servicio para una determinada tecnología para el proceso de producción.



De acuerdo a las entrevistas realizadas a operadores formales, es posible identificar las variables importantes en la definición de función de gasto teórica de una empresa de transporte que puede expresarse de acuerdo al siguiente modelo:

GASTO TOTAL = Gastos de Administración + Gastos de Terminal + Gastos de Adquisición de Vehículos + Gastos de Operación de Vehículos + Gastos de Mano de Obra + Impuestos + Patentes + Seguros

La función de gastos considerada, contempla gastos administrativos en los que se considera todos aquellos gastos necesarios para el funcionamiento de la empresa (sueldo, impuestos, etc.), gastos asociados a la operación de terminales, gastos de adquisición de vehículos y costos operacionales que incluye todo aquellos gastos necesarios para el transporte físico de los pasajeros (repuestos, etc.).

En buses y taxicolectivos esta estructura es similar y difieren en las componentes del costo a nivel de rendimientos y precios unitarios, como es el caso de consumo de combustible, repuestos, mano de obra, etc., los que serán estimados a partir de las entrevistas realizadas a operadores formales.

A continuación se presenta una descripción general de los principales componentes o partes del gasto total. Este análisis ha sido elaborado en base al conocimiento adquirido en las entrevistas a los operadores del sector, así como de los resultados obtenidos en los estudios de “Análisis del Marco Regulatorio de Taxi-colectivos” y “Análisis Modernización del Transporte Público”, ambos desarrollados por Fernández y De Cea Ingenieros Consultores Ltda.

A partir de un análisis detallado de cada componente es posible obtener la estimación de costos para cada tipo de empresa definida anteriormente.

6.2.1 GASTOS DE ADMINISTRACIÓN

Corresponde a los gastos que se derivan de la gestión y administración de la empresa, representado principalmente por las remuneraciones a personas que desarrollan dichas actividades como ejecutivos, secretarias, contadores, personal de apoyo, etc. Se pueden considerar como fijos en el corto plazo, dentro de estos gastos se distinguen los siguientes gastos:

• Gastos de Personal Administrativo

Este costo corresponde a salarios del personal de planta que realiza labores de administración y gestión. Dependiendo del tamaño de la empresa, las distintas labores de administración y gestión son asignadas de forma diferente. Las empresas de monopropietarios o personas naturales carecen de una administración central y es el conductor quien realiza las actividades administrativas y contables.

Mientras que en empresas de responsabilidad limitada, asociaciones gremiales y sindicatos se posee una estructura relativamente formal, donde se pueden destacar las siguientes partidas para los salarios de planta:

• Directores y Personal Ejecutivo

• Secretarias

• Personal de Contabilidad

• Juniors

Otros Gastos Vinculados con la Administración

Corresponden a arriendos de oficinas, consumos de energía, gastos comunes (luz, agua, teléfono), papelería y otros conceptos.



En términos generales las empresas de buses rurales e interurbanos consideran una estructura empresarial claramente definida, con una administración centralizada la que coordina la operación de los servicios.

Mientras que en el caso de taxicolectivos, las empresas prestadoras de los servicios se encuentran conformadas por agrupaciones de monopropietarios, ya sea a través de asociaciones gremiales, sindicatos o sociedades de responsabilidad limitada. En todos estos casos las agrupaciones presentan una administración central que realiza labores de coordinación de los distintos operadores del servicio (horarios de trabajo, frecuencias de salida) y su representación frente a las autoridades en aspectos legales. Esta labor coordinadora es costeada por los miembros de la agrupación a través de una cuota mensual dependiente del tamaño de la agrupación. De esta manera, se puede decir que los servicios de taxicolectivos se encuentran conformados por agrupaciones de operadores individuales que comparten el gasto de la administración general del sistema.

Un caso particular corresponde a las empresas que prestan servicios en localidades aisladas y que se encuentran constituidas por un único operador que posee un solo vehículo. Como por ejemplo el servicio de Buses Rurales Cochrane-San Lorenzo o la línea de taxicolectivos Parral-Retiro. Estos servicios tienen una baja demanda, pero cumplen un rol fundamental para la comunidad, permitiendo mantener la conectividad de localidades pequeñas. Por este motivo la frecuencia ofrecida es más bien reducida y en muchos casos irregular. Estas empresas cuentan con un solo vehículo, que por lo general es conducido por su propietario. En estos casos la administración de la empresa recae en el propietario del vehículo y no puede ser considerada como una componente gravitante en el costo.

6.2.2 GASTOS DE TERMINALES

Dentro de este ítem se encuentran todos los recursos usados para la operación de los terminales, entre los que se encuentran el valor del terreno e infraestructura construida, el personal necesario para el control operacional y fiscalización. Se pueden considerar como fijos en el corto plazo

En el terminal se realizan principalmente labores de administración, fiscalización y control, y de mantención y reparación de los vehículos (el costo de administración fue considerado de manera aislada). A cada una estas labores especificadas está asignado un determinado número de empleados.

Los insumos asociados al funcionamiento de terminales son en general los siguientes:

a) Terreno: Ya sea el terreno donde opere el terminal propio o arrendado, presenta un costo que se puede representar como una anualidad.

b) Inversión en Infraestructura

c) Personal de Mantención y Apoyo, que corresponden básicamente a bomberos y mecánicos

d) Personal Fiscalizador y de Control Operacional, que cumplen funciones de inspección y coordinación (control de salidas y frecuencias)

e) Otros gastos vinculados con la operación del terminal como son los gastos comunes, luz, agua, etc.

En un gran porcentaje, los operadores de transporte público rural e interurbano operan con algún terminal formal o garita, donde realizan diversas funciones. En el caso de las empresas de buses interurbanos y rurales por lo general poseen terminales, mientras que en el caso de los taxicolectivos sólo poseen garitas y en contadas oportunidades terminales.

El tamaño y equipamiento del terminal difiere sustancialmente, en función de la demanda o afluencia de pasajeros. Es así como en el Gran Santiago se encuentran los principales terminales de transporte rural e interurbano que concentran una cantidad importante de servicios, además de contar con servicios de mantención y reparación en las proximidades a los terminales. Por el contrario, en



comunas aisladas no se disponen de terminales formales y los servicios sólo cuentan con una oficina de venta de boletos, y el servicio se detiene en la vía pública a la hora de salida o llegada.

En la mayoría de los casos son varias las empresas de buses que comparten un terminal, de esta manera los usuarios disponen de una gran oferta de servicios. Habitualmente existe una distinción entre terminales de buses rurales e interurbanos.

La distinción entre terminales buses y taxicolectivos se deriva naturalmente por el tamaño de los vehículos y la informalidad del servicio de taxicolectivos. Mientras que la distinción entre servicios rurales e interurbanos se deriva de los mercados atendidos así como de la calidad del servicio ofrecido en los terminales.

Por lo general, la administración del terminal de buses corresponde a un tercero que es propietario del terminal y arrienda el uso de garitas y andenes a las distintas empresas de transporte, cobrando una tasa asociada al número de andenes requeridos por empresa. Adicionalmente, arrienda locales comerciales de manera tal de prestar un servicio integral a los viajeros.

En algunos casos las grandes empresas de transporte interurbano poseen terminales propios, tal es el caso de Turbus, Pullman Bus y Varmontt. No obstante en ciudades pequeñas comparten terminal con otras empresas menores.

En el caso de taxicolectivos, este gasto es muy menor ya que normalmente no cuentan con terminales y su ubicación preferentemente en la vía pública. En algunas ocasiones disponen de terminales localizados en sitios eriazos, por lo que la provisión de servicios es bastante deficiente.

6.2.3 GASTOS ASOCIADOS A LA ADQUISICIÓN DE VEHÍCULOS

Este ítem corresponde a los recursos usados en la adquisición de los vehículos, expresado a través del gasto de amortización correspondiente. También incluye la amortización de gastos fijos de mantención y depreciación de los vehículos. Se pueden considerar como fijos en el corto plazo.

Para efectos de determinar la incidencia de este rubro en el costo de operación de los vehículos, se parte del precio de las distintas unidades en el mercado nacional, distinguiéndose asimismo el concepto y monto de los distintos impuestos que recaen sobre estos equipos.

a) Buses Rurales e Interurbanos

Para determinar la depreciación de buses rurales interurbanos, se puede considerar que al cabo de su vida útil éste conserva un valor residual del 10% del original; el desgaste anual del equipo puede calcularse en base al método lineal.

De acuerdo con la normativa vigente, que especifica la antigüedad máxima de vehículos de transporte remunerado de pasajeros, se establece que los vehículos deberán tener una antigüedad inferior a 12 años para los servicios con origen y destino en la Provincia de Santiago y las comunas de San Bernardo y Puente Alto. En el caso de servicios donde sólo el origen o el destino se localiza en la Región Metropolitana la edad máxima es de 18 años. Mientras que los servicios que operan en el resto del país deben tener una edad inferior a 23 años.

Conforme con esta normativa, la edad media de los buses interurbanos es de 6,8 años, mientras que la de los buses rurales es de 9,2 años. Esto es consistente con el hecho que muchos de los vehículos utilizados adquiridos de segunda mano provienen de la reventa de buses interurbanos. En efecto cerca de un 61% de los buses interurbanos son adquiridos de segunda mano, mientras que en el caso de buses rurales este porcentaje asciende a un 66%.

Por otra parte, estos valores son bastante similares a los observados en el Registro Nacional de Servicios de Transporte Público de Pasajeros, donde se observa una edad media de 7,1 años para buses interurbanos y 9,5 para buses rurales, lo cual valida la representatividad de la muestra obtenida.



b) Taxicolectivos

Para calcular el costo asociado a la depreciación de los taxicolectivos se considera el valor de vehículos nuevos en el mercado nacional, los que son depreciados de acuerdo con la vida útil estimada.

De acuerdo con el Decreto Supremo N° 212, del año 1992, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, la antigüedad máxima de los vehículos inscritos en el Registro Regional Metropolitano no puede ser superior a 12 años, mientras que para los vehículos inscritos en cualquier Registro Regional distinto al de la Región Metropolitana, pueden extender su antigüedad hasta los 15 años, siempre que a contar del año trece realicen y aprueben revisiones técnicas cada cuatro meses.

De esta manera, se ha supuesto para el cálculo de la depreciación del vehículo una vida útil de doce años, con un valor residual del 10%. El desgaste anual del equipo puede calcularse en base al método lineal.

Se debe notar que cerca de la mitad de los vehículos con que cuentan las empresas entrevistadas fueron adquiridos de segunda mano (un 53%). A pesar de esto la edad media del parque no es demasiado alta (6.3 años). Este valor es consistente con el observado en el Registro Nacional de Servicios de Transporte Público de Pasajeros, donde la edad media de taxicolectivos es de 6,6 años.

6.2.4 GASTOS ASOCIADOS A LA OPERACIÓN DE LOS VEHÍCULOS

Considera el consumo de insumos como combustible, lubricantes y neumáticos. Además, aquellos gastos asociados a la mantención periódica del vehículo producto de su desgaste por uso (cambio de balatas, frenos, filtros, alternador, compresor, etc.). Se pueden considerar como gastos variables en el corto plazo.

a) Combustible

El combustible utilizado por los buses y taxibuses a nivel nacional corresponde principalmente al Diesel. Mientras que los taxicolectivos el combustible más utilizado es la bencina y el petróleo. En algunos casos muy particulares se utiliza el gas natural comprimido en viajes rurales.

b) Lubricantes La operación de un bus, taxibus y taxicolectivos, requiere de los siguientes tipos de lubricantes:

• Lubricantes para el Motor.

• Lubricantes para la Transmisión (Mecánica o Automática

• Lubricantes para el Diferencial (Eje de Tracción Delantero y/o Trasero)

• Lubricantes para Dirección Servo Asistida Hidráulica.

c) Neumáticos

De acuerdo con la información suministrada por los transportistas y especificaciones técnicas, la vida útil de los neumáticos puede estimarse entre 60.000 y 50.000 Km. para los nuevos y en 40.000 y 30.000 Km. para los recauchados. El valor a considerar finalmente será obtenido del procesamiento de la información obtenida de las entrevistas realizadas.



d) Mantenimiento y Reparación En el caso de las empresas medianas y grandes la estimación del gasto en mantenimiento de los vehículos supone que la empresa tiene un taller de mantenimiento y por lo tanto considera, en forma separada, las erogaciones en repuestos y las correspondientes al personal asignado a esos efectos.

Por otra parte, las empresas pequeñas, asociaciones gremiales y sindicatos realizan una mantención de carácter más artesanal, y en determinados casos subcontratan los servicios de terceros cuando se presentan requerimientos mayores.

6.2.5 GASTOS ASOCIADOS A LA CONDUCCIÓN DE VEHÍCULOS (MANO DE OBRA)

Los gastos asociados a la conducción de vehículos corresponden a los costos derivados de los sueldos de conductores. En el caso de los servicios de buses rurales e interurbanos la totalidad de las empresas entrevistadas, considerando diversos tamaños y estructuras empresariales, la remuneración de los conductores es fija, independiente del número de pasajeros transportados, existiendo diferencias derivadas principalmente del número de horas trabajadas. Respecto a otros ítems que conforman el salario de los conductores, como gratificaciones y aguinaldos, estas son específicas por empresa, y depende en gran medida de la situación en que se encuentra esta última. Finalmente, el tema de indemnizaciones depende del tipo de empresa y el grado de rotación observado entre los conductores. Naturalmente, la rotación de conductores es menor en el caso de las empresas de monopropietarios donde por lo general el conductor es a su vez el propietario del vehículo.

En el caso del servicio de taxicolectivos la remuneración de los conductores es parte de la utilidad del negocio, por lo que en rigor no debiera ser incluida en la función de costos de este tipo de servicios. Tanto en el caso en que el conductor del vehículo es el propietario como un arrendatario, su remuneración es producto del total de pasajeros que logre transportar. La diferencia entre ambos radica en la existencia del pago de un arriendo por parte del arrendatario al propietario, de manera tal de cubrir los costos de mantención del vehículo, así como la utilidad por el capital invertido por el propietario.

Los costos de la conducción de buses rurales e interurbanos se pueden calcular sobre la base de la información proporcionada por las entrevistas realizadas a empresarios del sector. Mientras que los costos de conducción de taxicolectivos serán omitidos de la función de costos.

6.2.6 IMPUESTOS, PATENTES Y SEGUROS

Dentro de este ítem se puede incluir el permiso de circulación y las revisiones técnicas que debe realizarse a los vehículos de transporte público, así como también seguros obligatorios y opcionales tanto para vehículos como para conductores.

a) Seguros de Vehículos

Estos seguros se utilizan para cubrir daños propios y daños a terceros. Además, en algunos casos incluyen también coberturas por responsabilidad civil, daño moral y lucro cesante.

Se supuso que los seguros se contratan de acuerdo a la modalidad tradicional en Chile para este tipo de vehículos, lo cual implica que la compañía aseguradora no realiza descuentos por ausencias de siniestro, ni aumenta la prima en caso de su reiteración sistemática. El seguro varía con la antigüedad del vehículo; el valor que se incluye en la estimación de los costos de operación es un promedio anual, que se mantiene constante durante la vida útil del vehículo.



b) Permiso de Circulación (Patente)

Al igual que todo vehículo motorizado, los buses y taxicolectivos deben cancelar una patente anual que les otorga el derecho de circular. Este impuesto se paga por cada vehículo de la flota. El valor del permiso de circulación de buses y taxicolectivos asciende a un total de 1 UTM.

c) Revisión Técnica

El Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones entrega en concesión establecimientos destinados a la revisión técnica y verificación de contaminantes para los distintos tipos de vehículos que circulan en el país. En particular, los buses y taxicolectivos inscritos en el Registro Nacional de Servicios de Transporte Público de Pasajeros deben realizar su Revisión Técnica en la región donde se encuentran inscritos y prestan servicio.

Los vehículos citados anteriormente se subdividen en los siguientes modos de transporte:

• Servicios Urbanos de Transporte Público de Pasajeros

• Servicios Rurales de Transporte Público de Pasajeros

• Servicios Interurbanos de Transporte Público de Pasajeros

6.3 DEFINICIÓN ANALÍTICA DE LA ESTRUCTURA DE COSTOS

Una vez reconocidos los rubros componentes del costo y los respectivos volúmenes físicos, se deben identificar los precios unitarios pertinentes, desglosando aquellos que recaen sobre la actividad y sus insumos materiales y factores. De esta forma, mediante la siguiente expresión analítica es posible obtener una cuantificación de los costos de provisión de servicios de buses para un determinado nivel de producción:

ktTOT m b h b t t t r

tG A p M p B p H C B L N C Yτ= + ⋅ + ⋅ + ⋅ + ⋅ ⋅ ⋅ + ⋅ ⋅∑ ( 6-1)

6.3.1 DEFINICIÓN DE VARIABLES Y PARÁMETROS

Determinadas las componentes del costo, se deben identificar las variables que inciden en cada una de ellas y los precios unitarios asociados a cada una de estas variables y los volúmenes físicos requeridos.

La expresión (6.1) representa la función de gasto del operador del servicio, donde se identifican sus componentes:

{44444 344444 21

48476

321321321

ehV OperaciónCosto

RalentíConsumo

rt

tttktb

conducciónObra de Mano

Costo

h

Veh nAdquisicióCosto

b

alesminTer Costo

m

ciónAdministraCosto

YCNLBCHpBpMpA ⋅⋅+⋅⋅⋅+⋅+⋅+⋅+ ∑ τ

)(

( 6-2)

A continuación se define cada una de las variables y parámetros contenidos en la expresión (6.1).

t: número de períodos al día que opera el servicio.

A: costos de administración de la empresa ($/mes).

mp : valor unitario de operación de un terminal con capacidad M (m2).

M: capacidad del terminal (m2).



bp : valor unitario de adquisición de un vehículo, expresado en términos de su depreciación. Su magnitud evidentemente variará de acuerdo al tipo de vehículo (bus, taxicolectivo) y a cambios tecnológicos o de vida útil de los vehículos (depreciación).

B: número de vehículos utilizados en la operación del servicio.

hp : valor unitario de la mano de obra de conducción de los vehículos.

H: número de conductores necesarios para operar una flota de B vehículos.

ktbC : costo unitario de operación por distancia recorrida de un vehículo de capacidad k durante el

período t. Este costo incluye el consumo de combustible (sólo del vehículo en movimiento), consumo de lubricantes, consumo de neumáticos, y costos de mantención y reparación periódicas realizadas sobre los vehículos.

L: distancia recorrida por los vehículos del servicio analizado en una vuelta.

N: número de vueltas que realiza un bus durante un mes (vuelta/mes-bus).

rC : costo del consumo en ralentí de los vehículos producto de las detenciones en paraderos.

τ: tiempo que tarda un pasajero en subir y bajar del vehículo.

Y: número de pasajeros que transporta la flota de B vehículos durante un día

Introduciendo las unidades recién definidas dentro de la ecuación (6.1) se obtiene finalmente:

{

( )

mesYCNLBC HpBpMpAG

mespax

paxhora

hora

r

vehdíavuelta

vueltakmveh

km

tttt

ktb

ehombrhombre-mes

h

vehvehmes

b

mmmes

m

mes

TOT$

$$

$$$$2

2

=⋅⋅+⋅⋅⋅⋅+⋅+⋅+=

⋅⋅

−⋅⋅⋅

⋅⋅−

⋅−

∑ 43421444 3444 21

321321321τ (6-3)

A continuación se presenta la totalidad de los componentes del costo considerados y la variable o parámetro al que se imputa para ser considerado dentro de la estructura analítica de costos recién expuesta para cada una de las tipologías consideradas.

Se debe notar que dependiendo de la tipología de empresa considerada, se determinan las componentes del costo que son imputables. Tal es el caso de las empresas de taxicolectivos que corresponden a sindicatos o agrupaciones de monopropietarios, por lo que la componente asociada al costo de conducción no debería ser considerada en la formulación de la función de costos, sin embargo considerando que se dispone de estos antecedentes, éstos serán incorporados a nivel referencial. Por su parte, las componentes asociadas a los costos administrativos y de terminales, corresponden a los costos unitarios para cada integrante de la empresa y tienen un valor unitario por vehículo.

En el caso de las empresas pequeñas de buses rurales y taxicolectivos, las que se componen de monopropietarios que a la vez conducen sus vehículos, presentan características fundamentales que las distinguen en la estimación de costos. Al igual que en el caso anterior en estas empresas el operador es el conductor por lo que su sueldo es parte de las utilidades de la empresa en lugar de costos de conducción. Por otra parte, al ser empresas de monopropietarios no presentan una componente del costo asociada a la administración del servicio, que incluya personal administrativo y gastos generales, así como tampoco considera los costos asociados a la operación de terminales, tanto en infraestructura como en operación.



CUADRO Nº 6.3-1 COMPONENTES DEL COSTO EMPRESAS DE BUSES INTERURBANOS

COMPONENTES ÍTEM ESPECÍFICO COMPONENTE Personal Administrativo y de Planta Costos Administrativos Gastos Generales A

Terminales (Inversión e Infraestructura) Personal Operativo de Planta Costos de Terminales Gastos Generales

Mpm ⋅

Depreciación Vehículos (amortización) Seguros Vehículos (obligatorio y opcional) Permiso Circulación

Costos de Adquisición de Vehículos

Revisión Técnica

Bpb ⋅

Mano de Obra (Conductores) Costos de Conducción de vehículos

(Mano de Obra) Imposiciones, Gratificaciones e Indemnizaciones Y⋅π

Combustible (en movimiento) Lubricantes Neumáticos Mantención y Reparación

∑ ⋅⋅⋅t

tttktb NLBC

Costos de Operación de vehículos

Combustible (en ralentí) YCr ⋅⋅τ

CUADRO Nº 6.3-2

COMPONENTES DEL COSTO EMPRESAS DE BUSES RURALES GRANDES Y MEDIANAS COMPONENTES ÍTEM ESPECÍFICO COMPONENTE

Personal Administrativo y de Planta Costos Administrativos Gastos Generales A


Mpm ⋅



Revisión Técnica

Bpb ⋅


(Mano de Obra) Imposiciones, Gratificaciones e Indemnizaciones Y⋅π


∑ ⋅⋅⋅t

tttktb NLBC



CUADRO Nº 6.3-3

COMPONENTES DEL COSTO EMPRESAS DE TAXI-COLECTIVOS GRANDES Y MEDIANAS COMPONENTES ÍTEM ESPECÍFICO COMPONENTE

Personal Administrativo y de Planta Costos Administrativos Gastos Generales A


Mpm ⋅



Revisión Técnica

Bpb ⋅


(Mano de Obra) Imposiciones, Gratificaciones e Indemnizaciones No aplica


∑ ⋅⋅⋅t

tttktb NLBC





CUADRO Nº 6.3-4 COMPONENTES DEL COSTO EMPRESAS DE BUSES RURALES PEQUEÑAS Y TAXICOLECTIVOS PEQUEÑOS

COMPONENTES ÍTEM ESPECÍFICO COMPONENTE Personal Administrativo y de Planta Costos Administrativos Gastos Generales

No Aplica


No Aplica



Revisión Técnica

Bpb ⋅


(Mano de Obra) Imposiciones, Gratificaciones e Indemnizaciones No aplica


∑ ⋅⋅⋅t

tttktb NLBC



6.3.2 DEFINICIÓN DE LA FUNCIÓN PRODUCCIÓN

Una vez identificada la función de gasto, es preciso determinar una función de producción que permita relacionar la cantidad de insumos que se requieren para operar el servicio, en función del nivel de producción de la empresa de transporte.

Para estos efectos es necesario plantear las distintas ecuaciones que permiten definir los requerimientos de tamaño de flota, horas hombre, en función de la longitud del servicio, la velocidad de operación, la capacidad de los vehículos, tiempos de ciclo y la frecuencia ofrecida, para un determinado nivel de demanda. En este caso la estimación de estas funciones sigue los lineamientos y la notación planteada en el estudio “Análisis y Modernización del Transporte Público, VI Etapa” encargado por SECTRA a Fernández y De Cea Consultores en el año 2003, aún cuando son adaptadas a la realidad del sistema de transporte rural e interurbano.

Si se considera una flota de vehículos (buses, taxibuses y/o taxicolectivos) que ofrecen el servicio en una ruta o trayecto de largo L, la que contiene un total de n arcos sucesivos durante su recorrido, como se presenta en la Figura Nº 6.3-1

FIGURA Nº 6.3-1

ESTRUCTURA DEL RECORRIDO OFRECIDO

1 n n - 12

L

Las variables relevantes para el análisis son las siguientes:

y : número total de viajes demandados sobre el recorrido por unidad de tiempo; en este caso son los pasajeros transportados durante un mes (pax/mes).

vT : tiempo de viaje de un ciclo de operación (ida y vuelta) sobre la ruta sin considerar las paradas intermedias (hora).

τ : tiempo que tarda un pasajero en subir y bajar del vehículo (hora/pax).



ct : tiempo total del ciclo del recorrido de un vehículo (hora).

α : parámetro adimensional asociado a la dispersión de la demanda de pasajeros dentro del recorrido ( )10 ≤< α .

L : largo total de la ruta recorrida por los vehículos de la flota que ofrece el servicio (Km.).

v : velocidad de operación los vehículos sobre la ruta, por lo que vT

Lv = (Km./hora).

k : tamaño de embarque (pax/vehículo).

B : tamaño de flota o número de vehículos en operación .

f : frecuencia ofrecida por el operador del servicio (veh/hora)

La frecuencia que es capaz de ofrecer un operador con las características recién descritas es:

c

o

tBf = ( 6-4)

donde el tiempo de ciclo corresponde al tiempo de viaje en vehículo más el tiempo utilizado durante las paradas:

ovc fyTt τ

+=

Por otra parte, la frecuencia requerida para transportar los y pasajeros por hora corresponde a:

kyf d α

= ( 6-5)

Luego, para que exista equilibrio, debe cumplirse que do ff = . Resolviendo las ecuaciones (6.4) y (6.5), además de utilizar la expresión para tiempo de ciclo, se obtiene finalmente la siguiente relación:

( )kTBkyv τα +

= ( 6-6)

La expresión (6-6) puede interpretarse como una relación básica de la función de producción del servicio. Ella expresa que la cantidad de pasajeros que es posible transportar por unidad de tiempo depende de: el tamaño de flota, la capacidad de los vehículos, la velocidad de operación y del largo promedio de viaje de los pasajeros, así como también del tiempo que éstos tardan en subir y bajar de los buses y la dispersión que presente la demanda en el trayecto.

En particular,

• Vehículos de mayor tamaño permiten evidentemente transportar una mayor cantidad de pasajeros. Sin embargo, al aumentar el tamaño de los vehículos, también se consume más tiempo durante las paradas, lo que aumenta el tiempo de ciclo y reduce la frecuencia real ofrecida por la flota. Ambos efectos son opuestos, y tienden a cancelarse al aumentar la capacidad k.

• Mayores tiempos de viaje (ya sea por recorridos más largos o congestión en las vías) reducen la oferta que es capaz de ofrecer una determinada flota de vehículos.



• Una mayor heterogeneidad en la demanda dentro del recorrido (mayor valor de α) implica una mayor flota para transportar el mismo número de pasajeros que un recorrido con demanda más homogénea (menor valor de α).

Por otra parte, existe una relación directa entre el tamaño de flota B, el número de conductores H y la capacidad de terminales M. Luego, la función de producción corresponde a una función de coeficientes fijos o proporciones constantes (Leontief, 1946). Esta función está caracterizada por que la elasticidad de sustitución (Arrow et al., 1961) entre los diferentes factores es nula.

Por lo tanto, la relación óptima entre los factores utilizados será siempre fija. Al ser caracterizada por esta función, la operación de la empresa representada en el espacio de los factores de producción, se encontrará siempre a lo largo de un rayo que parte del origen en el que el cuociente entre los distintos factores sea constante. Lo anterior implica que producir en otro punto que no sea el vértice de las isocuantas será técnicamente ineficiente, ya que podría obtenerse el mismo nivel de producción con menos factores moviéndose a lo largo de la isocuanta hacia el vértice.

En consecuencia, la utilización óptima de cada factor productivo se dará cuando cM

bH

aBy === .

Desde este punto de vista, el tamaño de flota B, la mano de obra H y la capacidad de terminales M son factores perfectamente complementarios. Debe notarse lo siguiente:

a : cantidad de vehículos necesaria para producir una unidad de y.

b : cantidad de mano de obra necesaria para producir una unidad de y.

c : unidades de capacidad de terminal necesarias para producir una unidad de y.

Finalmente, la función de producción de la empresa que ofrece servicios de transporte público puede ser expresada de la siguiente manera:

( ) ( )⎭⎬⎫

⎩⎨⎧

+++=

ταταητα kTmMk

kTHk

kTBky

vvv

;;min ( 6-7)

Kk ≤ ( 6-8)

donde K representa la capacidad máxima de los vehículos, y se cumple que:

τα kT

Bka v +=

1 , ( )ταη kT

Bkb v +=

1 , y ( )τα kTm

Bkc v +=

1 .

No obstante, y dado que también existe dispersión de demanda a lo largo del mes (además de dispersión en el trayecto, representada por el parámetro α), la demanda total diaria de pasajeros sobre el recorrido se puede escribir como:

∑=

=T

ttyY

1 ( 6-9)

donde T representa las horas totales de operación durante un mes.

Si la demanda de viajes durante el mes es diferente, tanto a como y tomarán valores diferentes durante el mes,

( ) 1, ,t ty t Tα − = K .

Luego, el producto queda definido por un vector de la forma



( )1, , TY y y= K

que está directamente relacionado con el vector de parámetros

( )1, , Tα α α= K ,

y además ttY y=∑ .

Sin embargo, la flota de vehículos y la capacidad de terminales (y también el número de conductores), quedarán determinados por el número de viajes demandado durante el período de mayor demanda o período punta ( Py y= ).

Si consideramos que los viajes producidos en cada período son productos distintos, nuestro corredor es por lo tanto multiproducto. Notar que en cada período es posible operar con diferente número de vehículos y conductores. Luego, dado que las condiciones de operación en los diferentes períodos pueden cambiar, también pueden presentarse diferentes tiempos de viaje t

VT .

Finalmente, si los mismos vehículos son utilizados en los diferentes períodos, diferentes tamaños de embarque tk pueden observarse en los diferentes períodos ( tk K≤ ).

6.3.3 COSTOS DE CORTO PLAZO

Definida la función de gasto total y la función de producción es posible determinar la función de costos de corto plazo, la que se caracteriza porque determinados insumos requeridos para la provisión del servicio son fijos y por lo tanto el operador no puede ajustar su utilización ante variaciones en la demanda.

La función de costos de corto plazo ( )CPTOTC por lo tanto se obtiene de resolver el siguiente problema

de optimización (las variables y parámetros fueron definidas en el punto 6.3.1):

{ }, ,min k

TOT m b h b rM B H G A p M p B p H N C B L N C t Y= + ⋅ + ⋅ + ⋅ ⋅ + ⋅ ⋅ ⋅ + ⋅ ⋅ ( 6-10)

s.a.:

( ) ( )min ; ;t t t t tt t t t

t V t t V t t V t

B k H k MkyT k T k m T kα τ η α τ α τ

⎧ ⎫⎪ ⎪= ⎨ ⎬+ ⋅ + ⋅ + ⋅⎪ ⎪⎩ ⎭ ( 6-11)

p pp V

BKyT Kα τ

=+ ⋅

( 6-12)

∑=

=T

ttyY

1 ( 6-13)

mBM = ( 6-14)

BH η= ( 6-15)

Kkt ≤ ( 6-16)



y por lo tanto:

( ) YCNLBCYBppmpAC rt

tttktb

F

hbmCPTOT ⋅⋅+⋅⋅⋅+⋅+⋅⋅++⋅+= ∑ τπη

44444 344444 21~ ( 6-17)

lo que se puede rescribir como:

YCNLBCYFC rt

tttktb

CPTOT ⋅⋅+⋅⋅⋅+⋅+= ∑ τπ ( 6-18)

donde ( ) bhbm pppmp ~~ =⋅++⋅ η representa el precio generalizado de un vehículo y F corresponde a los costos fijos de corto plazo.

En términos generales, los costos fijos de corto plazo están definidos principalmente por los costos administrativos, la adquisición de material rodante y la operación en terminales. Los costos variables de corto plazo, por su parte, están definidos principalmente por la mano de obra (sueldo variable), la velocidad de operación o la distancia recorrida.

6.3.4 COSTOS DE LARGO PLAZO

En el largo plazo, el operador tiene la posibilidad de ajustar los distintos factores productivos, de manera eficiente, de acuerdo a las variaciones en los niveles de demanda (producción) que enfrente. En consecuencia, se puede decir en este caso que en el largo plazo todos los costos son variables.

En este caso todas las componentes del costo serán dependientes de la producción de la empresa de transporte.

Luego, la función de costos de largo plazo en este caso será:

( ) ( )

( )

Pp VLP

TOT S b m h p

tktt Vb t t t r

t t

TC A Y p m p p y

K

T C L N y C Yk

αη τ

α τ τ π

⎛ ⎞= + + ⋅ + ⋅ + ⋅ +⎜ ⎟⎜ ⎟

⎝ ⎠⎛ ⎞

+ ⋅ ⋅ ⋅ ⋅ + ⋅ + ⋅⎜ ⎟⎝ ⎠

∑ ( 6-19)

6.4 ESTIMACIÓN DE LA FUNCIÓN DE COSTOS

6.4.1 ANTECEDENTES EMPLEADOS PARA LA ESTIMACIÓN DE PARÁMETROS

Para la estimación de la función de costos se ha recurrido a dos fuentes principales de información.

• Entrevistas realizadas en el marco de la caracterización de las empresas operadoras del sistema de transporte público rural e interurbano

• Estudios anteriores realizados para la estimación de funciones de costo.



Las entrevistas realizadas en el marco de este estudio comprendieron un total de 93 entrevistas a operadores formales, de manera de recoger información de todos los operadores que sirven los terminales y paradas incluidos en la muestra de comunas. El detalle y caracterización de los operadores encuestados es presentado en el Capítulo Nº5.

Dentro de estas encuestas se detectó un total de seis encuestas correspondientes a empresas mixtas de servicios de buses rurales e interurbanos, las que son empleadas por separado en el análisis de ambos mercados. De esta manera, el total de entrevistas empleadas alcanza a un total de 99 entrevistas.

Tal como se aprecia en el cuadro siguiente, no se dispone de información para las empresas grandes de buses interurbanos. Estas empresas se encuentran agrupadas en Fenabus y no fue posible obtener información.

Adicionalmente se debe mencionar que en el caso de las empresas pequeñas de taxicolectivos sólo fue posible obtener una entrevista, debido principalmente a la reticencia de los entrevistados a entregar antecedentes sobre su operación, considerando que esto podría significar una posible fiscalización encubierta. En efecto se localizaron mono-operadores en diversas comunas, los cuales no estuvieron dispuestos a participar en las entrevistas.

De esta manera, se ha considerado apropiado estimar los parámetros de esta categoría agrupando esta entrevista a las empresas medianas de taxicolectivos, para finalmente, realizar el análisis considerando exclusivamente las componentes del costo consideradas para esta agrupación.

CUADRO Nº 6.4-1

ENCUESTAS EMPLEADAS EN LA ESTIMACIÓN DE FUNCIONES DE COSTO Tipo Tipo de Región

Vehículo empresa I II IV V VI VII VIII IX X XI XII RM Total Pequeña 2 1 1 3 1 1 9

Bus Interurbano Mediana 1 1 1 3 3 9 Grande 0 Pequeña 6 5 7 1 1 20

Bus Rural Mediana 2 3 7 5 5 5 2 1 5 35 Grande 4 6 10 Pequeña 1 1

Taxicolectivos Mediana 1 1 3 1 4 10 Grande 1 1 1 1 1 5

Total 5 3 4 2 1 17 12 11 12 6 6 20 99

El diseño de la encuesta a operadores del sistema de transporte público rural e interurbano fue estructurada de manera de poder capturar las variables involucradas en los costos de los operadores previamente indicadas.

En relación a los estudios anteriores realizados en el país, se debe señalar que estos estudios aportan antecedentes valiosos sobre el mercado de buses y taxicolectivos urbanos, y permiten validar las estimaciones realizadas en el marco del presente estudio. Estos estudios son el denominado “Análisis Modernización del Transporte Público” y “Análisis y Propuesta de Marco Regulatorio del Mercado de Taxis Colectivos”, ambos desarrollados por Fernández y De Cea Consultores.

6.4.2 ESTIMACIÓN DE LAS COMPONENTES DEL COSTO

a) Gastos Generales

A partir de las entrevistas realizadas se procedió a determinar directamente los gastos de administración de cada empresa. Esto considera los ítems de gastos de arriendo y/o dividendo, contribuciones, gastos generales (cuentas, mantención, papelería, etc) y gastos de servicios a empleados.



Al realizar la estimación promedio se obtiene una tendencia clara en la determinación de los gastos administrativos, el costo global aumenta a medida que aumenta el tamaño de la empresa.

Se debe notar que existe una gran variabilidad en los costos de administración de las empresas, donde algunas empresas de taxicolectivos presentan costos elevados, mientras que otros no poseen administración centralizada.

CUADRO Nº 6.4-2 GASTOS ADMINISTRATIVOS PROMEDIO POR TIPO DE EMPRESA ($/MES-VEH)

Tipo Vehículo Tipo de empresa Costos

AdministraciónBus Interurbano Pequeña 412.690

Mediana 200.375 Pequeña -

Bus Rural Mediana 215.964 Grande 284.525 Pequeña -

Taxicolectivos Mediana 120.426 Grande 123.633

Fuente: Elaboración Propia.

b) Gastos de Terminales

Al igual que en los gastos de administración, se procedió a determinar los gastos promedios mensuales asociados al uso de terminales, lo que considera los valores correspondientes al arriendo o dividendo por terminal, servicios de seguridad externo y otros gastos asociados a la operación de los terminales.

En el cuadro siguiente se puede apreciar que el costo de terminales es bastante menor en empresas pequeñas de buses interurbanos, así como en empresas medianas de buses rurales y taxicolectivos. El valor aumenta considerablemente en empresas medianas de buses interurbanos así como en empresas grandes de buses rurales, las que desplazan un número mayor de servicios. Cabe destacar que muchos de los terminales se cobra un monto fijo por cada salida del vehículo, lo que incrementa los costos en forma importante a aquellos operadores que presentan una mayor frecuencia en sus servicios.

CUADRO Nº 6.4-3

GASTOS PROMEDIOS DE TERMINALES ($/MES-VEH)

Tipo Vehículo Tipo de empresa Gastos

Terminales Bus Interurbano Pequeña 77.571

Mediana 164.700 Pequeña -

Bus Rural Mediana 92.950 Grande 102.069 Pequeña -



c) Gastos de adquisición de vehículos

A continuación se presenta el cálculo de los costos de adquisición de vehículos para cada una de las empresas. La depreciación se estima considerando el precio de cada vehículo nuevo y la vida útil del mismo. En todos los casos se considera una depreciación del vehículo considerando que el valor residual es el 10% del monto del vehículo y se considera una tasa de descuento del 2%. De esta manera, el cálculo de cada cuota de amortización de los vehículos queda dada por la siguiente expresión:

VRr

ACn

ii −+

= ∑=1 )1(



donde,

C: es el valor del vehículo nuevo

A: es la cuota de amortización

r: es la tasa de descuento

VR: es el valor residual del vehículo

De esta manera, se procedió a determinar la composición de la flota de vehículos de cada una de las empresas, la que se presenta en el siguiente cuadro.

CUADRO Nº 6.4-4

DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LA FLOTA SEGÚN TIPO DE VEHÍCULO (%) SERVICIO TOPOLOGÍA Bus

Salón Cama

Bus Salón

Ejecutivo

Bus Pullman

Taxibus Van Minivan Taxi-colectivo

Total

Bus Interurbano Pequeña 12 25 59 4 0 0 0 100 Mediana 1 13 83 2 0 1 0 100

Bus Rural Pequeña 0 0 47 48 5 0 0 100 Mediana 0 3 36 61 0 0 0 100 Grande 0 1 47 52 0 0 0 100

Taxicolectivos Pequeña 0 0 0 0 0 0 100 100 Mediana 0 0 0 0 0 0 100 100 Grande 0 0 0 0 0 0 100 100 Total 0 0 0 0 0 0 100 100

Fuente: elaboración propia en base a entrevistas a operadores formales

De la misma manera, se procedió a determinar los valores de mercado de vehículos nuevos, para cada tipo de vehículo considerado, de manera tal de determinar el valor de la depreciación para cada empresa. Los resultados se presentan a continuación:

CUADRO Nº 6.4-5

VALOR COMERCIAL DE VEHÍCULOS NUEVOS Tipo de vehículo Valor Comercial Bus Salón Cama $ 115.469.492

Bus Salón Ejecutivo $ 110.169.492 Bus Pullman $ 96.159.746

Taxibus $ 52.920.000 Van $ 11.221.700

Minibus $ 18.300.000 Taxicolectivo $ 5.710.000

Fuente: Mercado Automotriz ($ Diciembre 2005)

Se debe notar que el cálculo ha sido realizado con el valor de vehículos nuevos, lo que permite determinar el costo mensual de depreciación del capital, para la vida útil esperada de los vehículos.

En muchos de los casos las empresas entrevistadas adquieren vehículos usados, con lo cual disminuyen el costo de inversión inicial, pero también disminuye la vida útil del vehículo. En efecto, en el Cuadro 6.4-6 se presenta la distribución del porcentaje de vehículos usados al momento de ser adquiridos por las empresas entrevistadas, donde se puede apreciar que en todos los casos sobre el 50% de los vehículos fueron adquiridos de segunda mano. En el caso de los buses rurales este porcentaje alcanza a un 66%, lo que indica una baja capacidad de inversión de las empresas, sumado al hecho que la vida útil de estos vehículos es superior a la de los servicios interurbanos.

Este hecho también puede ser detectado al analizar la edad media de la flota de vehículos, presentada en el Cuadro 6.4-7, donde se aprecia que los vehículos de las empresas pequeñas de buses rurales, tienen una edad media que supera los 12 años y en términos globales los vehículos de las empresas de buses rurales tiene una edad media cercana a los 10 años.



En el caso de taxicolectivos, las barreras impuestas a la vida útil hacen que los vehículos tengan una edad media bastante menor que la de los buses rurales. Tal como se puede apreciar la edad media de los vehículos alcanza a los 6 años. Notándose una mayor antigüedad de los vehículos de empresas grandes.

CUADRO Nº 6.4-6

PORCENTAJE DE VEHÍCULOS USADOS AL SER ADQUIRIDOS Tipo de Tamaño de Región Servicio Empresa I II IV V VI VII VIII IX X XI XII RM Total

Pequeña 100 0 100 0 100 100 57 Bus Interurbano Mediana 0 84 7 67 94 64

Total 50 0 84 7 100 0 75 95 61 Pequeña 50 100 57 100 0 69

Bus Rural Mediana 0 12 84 87 80 20 0 67 98 61 Grande 47 95 76 Total 0 12 70 72 90 42 33 34 97 66 Pequeña 53

Taxicolectivo Mediana 90 35 50 20 59 53 Grande 33 80 0 100 53 Total 90 34 80 38 20 67 53

Fuente: Elaboración propia

CUADRO Nº 6.4-7

EDAD MEDIA DE LA FLOTA, SEGÚN TIPO DE EMPRESA Y REGIÓN (AÑOS) Tipo de Tamaño de Región Servicio Empresa I II IV V VI VII VIII IX X XI XII RM Total

Pequeña 8.3 2.6 17.0 5.7 7.0 6.0 7.4 Bus Interurbano Mediana 3.4 2.8 5.8 8.7 6.2 6.3

Total 6.7 2.6 2.8 5.8 17.0 5.7 8.3 6.1 6.8 Pequeña 14.0 15.8 9.4 8.0 12.0 12.4

Bus Rural Mediana 5.1 3.3 10.1 10.2 7.9 13.9 3.2 11.3 3.8 8.2 Grande 8.4 4.9 6.3 Total 5.1 3.3 9.5 12.1 11.9 11.3 4.8 11.7 4.4 9.2 Pequeña 4.9

Taxicolectivo Mediana 10.0 5.0 3.7 4.0 4.8 4.9 Grande 15.0 7.0 5.0 11.0 5.0 8.6 Total 12.5 6.0 5.0 6.2 4.0 4.8 6.3


Considerando los antecedentes antes expuestos se procedió a determinar la vida útil por tipo de vehículo para cada una de las empresas consideradas. Como se puede apreciar, se ha supuesto que la vida útil para buses interurbanos tiene un máximo de 20 años para las empresas pequeñas. Este valor se reduce en empresas medianas considerando que estas empresas entregan un mayor nivel de servicio. En el caso de los buses rurales se adopta el valor máximo de 23 años para las empresas pequeñas, el que se reduce a 15 años en empresas grandes.

CUADRO Nº 6.4-8

VIDA ÚTIL SEGÚN TIPO DE VEHÍCULO Y EMPRESA (AÑOS) SERVICIO TIPOLOGIA Bus

Salón Cama

Bus Salón

Ejecutivo

Bus Pullman


Bus Interurbano Pequeña 20 20 20 20 12 20 Mediana 15 15 15 15 10 15

Bus Rural Pequeña 23 23 23 23 12 23 Mediana 20 20 20 20 10 20 Grande 15 15 15 15 8 15

Taxicolectivos Pequeña 12 Mediana 12 Grande 12


Empleando los antecedentes antes señalados se procedió a estimar la depreciación de cada tipo de vehículo, cuyos resultados se presentan en el Cuadro Nº 6.4-9.



CUADRO Nº 6.4-9

DEPRECIACIÓN SEGÚN TIPO DE VEHÍCULO Y EMPRESA ($/MES-VEH) SERVICIO TIPOLOGIA Bus

Salón Cama

Bus Salón

Ejecutivo

Bus Pullman


Bus Interurbano Pequeña 529,630 449,174 392,054 215,761 70,741 74,611 Mediana 599,098 571,600 498,912 274,568 83,285 94,947

Bus Rural Pequeña 420,833 401,517 350,458 192,869 70,741 66,695 Mediana 470,782 449,174 392,054 215,761 83,285 74,611 Grande 599,098 571,600 498,912 274,568 102,125 94,947

Taxicolectivos Pequeña 35,996 Mediana 35,996 Grande 35,996


Conociendo la composición de la flota de cada una de las empresas se procedió a estimar el valor unitario de la depreciación de cada empresa, lo que se presenta en el Cuadro Nº 6.4-10 . En dicho cuadro se puede apreciar que la depreciación varía sustancialmente entre empresas de buses y taxicolectivos, siendo el mayor valor para las empresas de buses interurbanos, seguido por los buses rurales para terminar con los taxi-colectivos.

CUADRO Nº 6.4-10

DEPRECIACIÓN DE VEHÍCULOS SEGÚN TIPOLOGÍA DE EMPRESA ($/MES-VEH) SERVICIO TIPOLOGIA DEPRECIACION

Bus Interurbano Pequeña 415,886 Mediana 501,489

Bus Rural Pequeña 261,089 Mediana 285,159 Grande 383,230

Taxicolectivos Pequeña 35,996 Mediana 35,996 Grande 35,996


d) Gastos de conducción de vehículos

Otro ítem relevante en el costo lo constituyen los gastos relativos al sueldo de conductores, el cual ha sido estimado a partir de los valores declarados por los operadores de los servicios.

Se debe notar que a diferencia del mercado urbano, los sueldos de los conductores no dependen del número de boletos cortados, sino que corresponde a un salario fijo, más las leyes sociales correspondientes. En el caso de servicios de buses interurbanos y rurales, se contempla adicionalmente el costo asociado a auxiliares que prestan servicio a bordo de los vehículos.

En el caso de los servicios de taxicolectivos, así como en las empresas pequeñas de buses rurales, el conductor es a su vez quien recauda los ingresos, por lo que el valor del salario corresponde a una estimación de los ingresos del operador y no debieran ser incorporados explícitamente en la función de costos, ya que son parte de la utilidad del negocio.

CUADRO Nº 6.4-11

SALARIO DE CONDUCCIÓN ($/MES-VEH) Tipo Tipo de Salario de Otros costos Costo de

Vehículo empresa Conductor de Conducción Conducción Pequeña 461,895 190,217 652,112 Bus

Interurbano Mediana 386,316 231,857 618,172 Pequeña 133,960 - 133,960

Bus Rural Mediana 284,232 58,745 342,978 Grande 366,825 89,998 456,822 Pequeña 142,320 - 142,320

Taxicolectivos Mediana 142,320 - 142,320 Grande 173,750 58,279 232,029




e) Gastos de operación

Dentro de los gastos de operación de los vehículos se han seleccionado aquellas componentes principales que poseen una fuerte incidencia en la función de costos. A continuación se detalla el cálculo de parámetros asociado a cada tipología de empresas.

o COMBUSTIBLE

El cálculo de los gastos de combustible para cada empresa se realiza a partir de la estimación de rendimientos de cada una de los vehículos así como el total de distancia recorrida por cada vehículo.

El gasto de combustible de cada empresa también dependerá del tipo de combustible empleado por cada uno de los vehículos que la componen. Para estos efectos se determinó en el Cuadro Nº 6.4-12 el número de vehículos por empresa de acuerdo con el tipo de combustible utilizado y de la misma manera, se determinó el rendimiento promedio de cada uno de los vehículos, lo que es presentado en el Cuadro Nº 6.4-13 .

CUADRO Nº 6.4-12 NÚMERO DE VEHÍCULO PROMEDIO POR TIPO DE EMPRESA SEGÚN COMBUSTIBLE

Tipo Vehículo

Tipo de empresa N° Vehículos

Petrolero Bencinero Total Bus Interurbano Pequeña 5,8 0,0 5,8

Mediana 17,8 0,0 17,8 Pequeña 1,0 0,0 1,0

Bus Rural Mediana 11,1 0,0 11,1 Grande 34,5 0,0 34,5 Pequeña 0,0 1,0 1,0

Taxicolectivos Mediana 8,3 8,9 17,1 Grande 9,2 31,2 42,4


CUADRO Nº 6.4-13 RENDIMIENTOS UNITARIOS DE COMBUSTIBLE POR TIPO DE EMPRESA (KM/LT)

RENDIMIENTO UNITARIO DE COMBUSTIBLE POR TIPO DE EMPRESA Tipo Vehículo Tipo de empresa Rendimiento (lt/km)

Petróleo Gasolina Pequeña 4,9 -

Bus Interurbano Mediana 3,4 - Grande - - Pequeña 5,3 -

Bus Rural Mediana 5,1 - Grande 5,0 - Pequeña - 12,0

Taxicolectivos Mediana 15,5 12,0 Grande - 12,0


CUADRO Nº 6.4-14 PRECIO UNITARIO DE COMBUSTIBLE POR REGIÓN

($ DICIEMBRE 2005) Región Petróleo Bencina 93

1 392.3 516.2 2 411.6 527.4 3 400.3 520.2 4 390.4 499.1 5 396.1 519.6 6 398.0 520.8 7 386.0 513.0 8 401.8 528.3 9 402.5 533.2

10 400.1 531.8 11 421.2 544.2 12 393.0 521.6 RM 389.5 519.5

Fuente: Superintendencia de Combustible



Empleando el valor del combustible obtenido a partir de la Superintendencia de Combustibles, es posible estimar cuál es el costo unitario por tipo de vehículo en cada región del país. Tal como se puede apreciar en el Cuadro Nº 6.4-15 y Cuadro Nº 6.4-16

Esto permite determinar que los costos de combustible son relativamente similares a lo largo del país, destacando la cuarta región con valor menor al resto de las regiones.

CUADRO Nº 6.4-15 COSTO UNITARIO DE PETRÓLEO DIESEL POR TIPO DE EMPRESA Y REGIÓN ($/VEH-KM)

Tipo de Tipo de Región Media Vehículo Empresa I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII RM

Pequeña 80 83 81 79 80 81 78 81 82 81 85 80 79 81 Bus Interurbano Mediana 114 120 117 114 115 116 113 117 117 117 123 115 114 116

Grande 114 120 117 114 115 116 113 117 117 117 123 115 114 116 Pequeña 74 77 75 73 75 75 73 76 76 75 79 74 73 75

Bus Rural Mediana 78 81 79 77 78 79 76 80 80 79 83 78 77 79 Grande 78 82 80 78 79 80 77 80 81 80 84 79 78 80 Pequeña 25 27 26 25 26 26 25 26 26 26 27 25 25 26

Taxicolectivos Mediana 25 27 26 25 26 26 25 26 26 26 27 25 25 26 Grande 25 27 26 25 26 26 25 26 26 26 27 25 25 26

Costo en $ Diciembre 2005

CUADRO Nº 6.4-16 COSTO UNITARIO DE BENCINA 93 OCTANOS POR TIPO DE EMPRESA Y REGIÓN ($/VEH-KM)

Tipo de Tipo de Región Media Vehículo Empresa I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII RM

Pequeña 105 107 105 101 105 106 104 107 108 108 110 106 105 106 Bus Interurbano Mediana 150 154 152 146 151 152 150 154 155 155 159 152 151 152

Grande 150 154 152 146 151 152 150 154 155 155 159 152 151 152 Pequeña 97 99 98 94 98 98 97 99 100 100 102 98 98 98

Bus Rural Mediana 102 104 103 99 103 103 102 105 106 105 108 103 103 103 Grande 103 105 104 100 104 104 103 106 107 106 109 104 104 105 Pequeña 33 34 34 32 34 34 33 34 34 34 35 34 34 34

Taxicolectivos Mediana 33 34 34 32 34 34 33 34 34 34 35 34 34 34 Grande 33 34 34 32 34 34 33 34 34 34 35 34 34 34

Costo en $ Diciembre 2005

CUADRO Nº 6.4-17 DISTANCIA MEDIA RECORRIDA POR VEHÍCULO AL MES POR TIPO DE EMPRESA

(KM/MES-VEH) Tipo Vehículo Tipo de empresa Distancia

km/mes-veh Bus Interurbano Pequeña 27.155

Mediana 20.225 Pequeña 5.728

Bus Rural Mediana 11.371 Grande 10.231 Pequeña 4.760



Conociendo la distancia media recorrida mensualmente por cada vehículo (presentada en el Cuadro Nº 6.4-17) y el porcentaje de vehículos según tipo de combustible, es posible determinar el consumo mensual de cada empresa.

CUADRO Nº 6.4-18 CONSUMO UNITARIO DE COMBUSTIBLE PROMEDIO POR TIPO DE EMPRESA ($/MES-VEH)

Tipo Vehículo Tipo de Consumo empresa Combustible

Bus Interurbano Pequeña 2.194.474 Mediana 2.350.799 Pequeña 429.858





o LUBRICANTES

Empleando los antecedentes recogidos en las entrevistas se procedió a determinar los gastos asociados al consumo de lubricantes por cada tipología de empresa considerada. Se puede apreciar en el cuadro siguiente que a pesar de no existir una clara tendencia en los resultados, sistemáticamente el gasto de las grandes empresas es menor al de las otras empresas lo que se podría justificar por la posibilidad de negociar mejores precios.

CUADRO Nº 6.4-19

GASTO CONSUMO DE LUBRICANTE MENSUAL PROMEDIO POR VEHÍCULO Y TIPO DE EMPRESA ($/MES-VEH)

Tipo Vehículo Tipo de empresa Costo Bus Interurbano Pequeña 124.365





o NEUMÁTICOS

Para la estimación del consumo de neumáticos, se puede emplear directamente los antecedentes declarados por los entrevistados en relación a este ítem. Sin embargo, el análisis de la base muestra una gran variabilidad en los resultados obtenidos.

Por lo que se decidió realizar una estimación de este gasto a partir del recorrido mensual de cada empresa, estimado a partir de la longitud de los recorridos y la frecuencia ofrecida. Considerando que la vida útil de un neumático es de 80.000 Km. (tanto para automóviles como buses), es posible estimar un rango de validez para los gastos a partir de valores de mercado de neumáticos. En este caso se debe considerar que existe una variada oferta de neumáticos que genera un rango bastante amplio.

En el Cuadro Nº 6.4-20 se presentan los resultados obtenidos, donde se puede apreciar que la casi totalidad de los rangos declarados se encuentran dentro del rango definido a partir de los datos del comercio. No obstante existen algunos valores que están claramente desviados, como es el caso de las empresas de buses rurales. En estos casos se propone emplear, en lugar del valor declarado, el límite más cercano al valor de declarado. De esta manera, se obtienen rangos razonables para cada una de las categorías.

En el cuadro siguiente se presentan los valores de gastos en consumo de neumáticos propuestos para cada categoría.

CUADRO Nº 6.4-20

GASTO CONSUMO DE NEUMÁTICOS MENSUAL PROMEDIO POR VEHÍCULO Y TIPO DE EMPRESA ($/MES-VEH)

Tipo Vehículo

Tipo de empresa

Costos declarados

Bus Interurbano Pequeña 181.016


Bus Rural Mediana 165.816 Grande 117.952 Pequeña 7,500

Taxicolectivos Mediana 20,000 Grande 2,500




o MANTENCIÓN Y REPARACIÓN

Para la estimación de los gastos de mantención y reparación se procedió a emplear directamente los antecedentes declarados por los entrevistados en relación a este ítem. Considerando que existe una cierta variabilidad en los valores de mantención y reparación reportados entre los distintos operadores, se procedió a realizar un análisis de las políticas de mantención y conservación declarados por lo entrevistados, así como de los valores unitarios de repuestos y mantención, lo que finalmente permitió descartar valores fuera de rango y mejorar la estimación de estos gastos.

En el Cuadro Nº 6.4-21 se presentan los resultados obtenidos, donde se puede apreciar en el caso de buses interurbanos la existencia de una aparente economía de escala en los costos de mantención, donde el costo disminuye con el tamaño de la empresa. Sin embargo en el caso de empresas de buses y taxicolectivos se aprecia que este valor es considerablemente menor, derivado una política de mantención de vehículos menos exigente que en las empresas de mayor tamaño.

CUADRO Nº 6.4-21

GASTO CONSUMO DE MANTENCIÓN Y REPARACIÓN MENSUAL PROMEDIO POR VEHÍCULO Y TIPO DE EMPRESA ($/MES-VEH)

Tipo Vehículo Tipo de empresa Costos Mantención

Bus Interurbano Pequeña 227.457





f) Gastos de Total por vehículo según tipo de empresa

A continuación se presenta un resumen de los costos totales estimados para las distintas tipologías de empresas, donde se puede apreciar que la componente principal de los costos corresponde al consumo de combustible, el que equivale entre un 40% y un 50% de los costos totales. Esto es razonable considerando las grandes distancias que recorren los distintos servicios rurales e interurbanos. En particular los buses interurbanos recorren más de 20.000 km mensuales lo que justifica plenamente los valores obtenidos.

Le sigue en importancia los costos de conducción y de adquisición de vehículos, los que sumados al consumo de combustible representan entre un 70% y un 80% del total del costo de transporte.

Se debe destacar que los costos asociados a lubricantes, mantención y reparación son una pequeña proporción del costo total.

CUADRO Nº 6.4-22

RESUMEN COSTO TOTAL PROMEDIO POR VEHÍCULO Y TIPO DE EMPRESA ($/MES-VEH) Tipo Tipo de Costos de Operación de Vehículos

Vehículo empresa Costos

Adminis- Costos Termi-

trativos nales

Costos Adquisición Vehículos

Costos de Conducción Vehículos

Combustible Lubricantes Neumáticos Mantención Depreciación

Costo Total

Bus Interurbano Pequeña 412.690 77.571 415.886 652.112 2.194.474 124.365 181.016 227.457 4.285.572Bus Interurbano Mediana 200.375 164.700 501.489 618.172 2.350.799 63.543 284.152 132.687 4.315.918

Bus Rural Pequeña - - 261.089 133.960 429.858 28.885 125.975 52.117 1.031.883Bus Rural Mediana 215.964 92.950 285.159 342.978 897.422 89.656 165.816 133.137 2.223.083Bus Rural Grande 284.525 102.069 383.230 456.822 815.773 57.761 117.952 137.181 2.355.312

Taxicolectivos Pequeña - - 35.996 142.320 160.515 30.000 7.500 15.000 391.331 Taxicolectivos Mediana 120.426 10.954 35.996 142.320 337.359 13.267 20.700 24.767 705.788 Taxicolectivos Grande 123.633 80.194 35.996 232.029 243.646 9.000 2.600 24.000 751.097




CUADRO Nº 6.4-23

PROPORCIÓN DEL COSTO TOTAL POR ITEM (%) Tipo Tipo de Costos de Operación de Vehículos

Vehículo empresa Costos

Adminis- Costos Termi-

trativos nales

Costos Adquisición Vehículos

Costos de Conducción Vehículos

Combustible Lubricantes Neumáticos Mantención Depreciación

Costo Total

Bus Interurbano Pequeña 9,6 1,8 9,7 15,2 51,2 2,9 4,2 5,3 100,0 Bus Interurbano Mediana 4,6 3,8 11,6 14,3 54,5 1,5 6,6 3,1 100,0

Bus Rural Pequeña - - 25,3 13,0 41,7 2,8 12,2 5,1 100,0 Bus Rural Mediana 9,7 4,2 12,8 15,4 40,4 4,0 7,5 6,0 100,0 Bus Rural Grande 12,1 4,3 16,3 19,4 34,6 2,5 5,0 5,8 100,0

Taxicolectivos Pequeña - - 9,2 36,4 41,0 7,7 1,9 3,8 100,0 Taxicolectivos Mediana 17,1 1,6 5,1 20,2 47,8 1,9 2,9 3,5 100,0 Taxicolectivos Grande 16,5 10,7 4,8 30,9 32,4 1,2 0,3 3,2 100,0

En términos generales se ha podido observar una gran variabilidad al interior de cada tipología, la que se debe tanto a la estructura organizacional de cada empresa, así como en las políticas de operación y mantención de los vehículos.

Los costos estimados en empresas interurbanas son levemente superiores a los estimados en estudios urbanos, en particular en el estudio de Modernización del Transporte Público, donde los costos oscilan entre los 2.400.000 y 3.600.000 $/veh-mes. Sin embargo, la gran diferencia corresponde a la gran cantidad de kilómetros que recorren los servicios interurbanos, derivado de una velocidad considerablemente superior.

En el caso de los servicios rurales de empresas medianas y grandes, los costos son levemente inferiores a los valores del estudio mencionado. En este caso, los resultados se acercan al límite inferior del costo total y la similitud se observa principalmente en el kilometraje recorrido, el que oscila en torno a los 10.000 km mensuales, similar al empleado en la estimación del caso urbano.

Los costos de empresas grandes y medianas de taxicolectivos son levemente superiores a los observados en el Estudio “Análisis y Propuesta de Marco Regulatorio del Mercado de Taxis Colectivos” ya citado, los que oscilan en torno a los 400.000 $/mes-veh, sin incluir el costo de conducción. La diferencia sustancial se presenta en los mono-operadores que no consideran dentro de sus costos la administración o la operación de terminales.

Se aprecian economías de escala en las empresas de buses interurbanas, al presentar una estructura empresarial formal. Estas economías no se observan en el caso de empresas de buses rurales y taxicolectivos, presumiblemente al ser agrupaciones de propietarios que ofrecen un servicio de calidad bastante menor al de las grandes empresas.

6.4.3 ESTRUCTURA DE INGRESOS

Una de las actividades consideradas en el marco del estudio correspondió al análisis de los ingresos percibidos por los distintos operadores. Estos antecedentes fueron incorporados en las experiencias piloto de aplicación de la entrevista a operadores, donde se detectó un fuerte rechazo por parte de los operadores a entregar este tipo de antecedentes, por lo que se decidió incorporar la pregunta de manera tal de obtener solamente información sobre sueldos e ingresos de los propietarios. Esta información permitió determinar los ingresos percibidos en empresas constituidas por monopropietarios, es decir, empresas de taxicolectivos y empresas pequeñas de buses rurales.

En el cuadro siguiente se presentan los resultados obtenidos.

CUADRO Nº 6.4-24 INGRESOS POR TIPO DE EMPRESA ($/MES-VEH)

Tipo Tipo de Ingresos Vehículo empresa Mensuales

Bus Interurbano Pequeña - Mediana - Pequeña 133.960

Bus Rural Mediana - Grande - Pequeña 142.320





6 ESTRUCTURA DE COSTO E INGRESOS .............................................................. 6-1 6.1 DEFINICIÓN DE TIPOLOGÍAS DE EMPRESA ........................................................ 6-1 6.1.1 Buses Interurbanos........................................................................................ 6-2 6.1.2 Buses Rurales ............................................................................................... 6-5 6.1.3 Taxicolectivos Rurales................................................................................... 6-7 6.2 DEFINICIÓN DE COMPONENTES DE LA ESTRUCTURA DE COSTOS ...................... 6-9 6.2.1 Gastos de Administración............................................................................ 6-10 6.2.2 Gastos de Terminales.................................................................................. 6-11 6.2.3 Gastos Asociados a la Adquisición de Vehículos........................................ 6-12 6.2.4 Gastos Asociados a la Operación de los Vehículos .................................... 6-13 6.2.5 Gastos Asociados a la Conducción de vehículos (Mano de Obra) ............ 6-14 6.2.6 Impuestos, Patentes y Seguros................................................................... 6-14 6.3 DEFINICIÓN ANALÍTICA DE LA ESTRUCTURA DE COSTOS ................................ 6-15 6.3.1 Definición de variables y parámetros........................................................... 6-15 6.3.2 Definición de la función producción ............................................................. 6-18 6.3.3 Costos de Corto Plazo................................................................................. 6-21 6.3.4 Costos de Largo Plazo ................................................................................ 6-22 6.4 ESTIMACIÓN DE LA FUNCIÓN DE COSTOS ....................................................... 6-22 6.4.1 Antecedentes empleados para la estimación de parámetros...................... 6-22 6.4.2 Estimación de las componentes del Costo.................................................. 6-23 6.4.3 Estructura de Ingresos................................................................................. 6-32


CIPRES Ingeniería Ltda. Informe Final

888 PPPRRROOOPPPUUUEEESSSTTTAAASSS DDDEEE IIINNNTTTEEERRRVVVEEENNNCCCIIIÓÓÓNNN

8.1 DEFINICIÓN DE OBJETIVOS DE TRANSPORTE SOSTENIBLE

8.1.1 ASPECTOS GENERALES

En el contexto del presente estudio, se identifican dos niveles de objetivos pertinentes para identificar proposiciones de cambio al marco regulatorio y de políticas en el sector del transporte rural e interurbano.

El primer nivel, se refiere a los objetivos de coherencia formal dentro del marco institucional vigente; es decir, que tanto la operación del sector, como las regulaciones y políticas cumplan con lo esperado en el contexto del marco institucional vigente. Los temas vinculados con este nivel de objetivos se encuentran presentes en los diagnósticos operativos y regulatorios presentados en la sección de diagnóstico y no requieren un análisis adicional.

El segundo nivel, que enmarca y trasciende los objetivos formales (los cuales son, no obstante, requisitos necesarios para el segundo nivel), se refiere a los objetivos normativos definidos para el sector. En el presente estudio, las definiciones normativas se rigen por el principio del desarrollo sostenible, aplicado al transporte (transporte sostenible). Este concepto general se encuentra presente en el diagnóstico de sostenibilidad, al establecer una comparación entre los elementos identificables de la “trayectoria presente” con los de una “trayectoria sostenible”.

Esta comparación es de orden general pues no define objetivos específicos. El problema es que el citado concepto, si bien tiene una historia relativamente extensa dentro de organizaciones internacionales dedicadas al tema de transporte1, carece de una definición operativa precisa y generalmente aceptada, aunque varias instituciones han intentado aproximarse a alguna formalización de ella.

En un inicio, la idea de un transporte sostenible se asoció fundamentalmente a aspectos ambientales y de salud pública, pero progresivamente (al igual que en el resto de la discusión sobre sostenibilidad), se incorporó como pilares centrales algunos principios generales de equidad, en particular con relación a grupos de menores ingresos, aislados o con dificultades físicas (minusválidos, adultos mayores).

La noción de sostenibilidad aplicada al problema del transporte generó también algunos cambios de enfoque radicales: el problema en sí mismo fue definido por el medio de transporte (en cuanto a tecnología) mas que por la capacidad de acceso a ciertos bienes o servicios, por lo cual los sistemas y las políticas comenzaron a verse como temas mucho más amplios. En ese contexto, se consideró que la disponibilidad local de servicios y opciones de trabajo o servicios a distancia eran elementos constituyentes de una política de movilidad sostenible.

En el contexto del presente estudio, se mantiene una visión centrada exclusivamente en el transporte, y se ha considerado que los siguientes objetivos generales son válidos para definir las características que definirían una forma de transporte sostenible:

Seguridad: entendida esencialmente como la protección de las personas, pero también de los bienes.

1 Un buen resumen de diferentes conceptos asociados a la sostenibilidad, el desarrollo sostenible y al transporte

sostenible en particular es provista por la organización Victoria Transport Policy Institute en la página http://www.vtpi.org/tdm/tdm67.htm



Equidad intrageneracional: se interpreta normalmente como un criterio de estándares mínimos y ciertas prestaciones mínimas garantizadas para todos los ciudadanos2.

Minimización de impactos ambientales (naturales y patrimoniales): se refiere a la reducción en la emisión de contaminantes de efecto inmediato o prolongado (dado algún criterio) y reducción en el consumo de recursos naturales.

Transparencia y Responsabilización: Por transparencia se entiende la apertura al escrutinio de actores económicos y sociales sobre las actividades realizadas por los diversos agentes del sector y por responsabilización (accountability3), se entiende el establecimiento de vínculos claros entre las acciones realizadas por las instituciones y dichas instituciones (o sus correspondientes componentes) que aseguren que existan agentes identificables que deban responder por los actos.

Eficiencia económica a escala sistémica, tanto estática como dinámica: la eficiencia económica en el sentido estático está vinculada esencialmente a la minimización de costos del servicio, mientras que en el sentido dinámico implica que esta minimización persista en el tiempo y que se pueda generar ganancias de eficiencia en la actividad por administración y por innovación.

Estos principios son bastante generales y, por lo tanto, asociables con diferentes metas4. No obstante, aún en términos muy generales, es posible observar que ciertos principios básicos no son satisfechos en la situación actual, y que esta clasificación ayuda a caracterizarlos.

Por ejemplo, el hecho de que mercados grandes tengan mejor calidad (frecuencia, tipos de vehículo, antigüedad) y probablemente eficiencia (empresas grandes) que los mercados pequeños (con empresas pequeñas, baja calidad de servicio, escasa empresarización), claramente rompe el principio de equidad intrageneracional. En consecuencia, se buscará medidas que promuevan una mejor equidad intrageneracional.

Según se desprende de lo anterior, para avanzar hacia propuestas concretas en el ámbito de las políticas o la regulación es necesario detallar con más precisión los objetivos de interés vinculados con los tipos de transporte rural e interurbano definidos.

En consecuencia, en primer lugar se desprende objetivos específicos de sostenibilidad —que pueden evaluarse e implementarse de manera verificable al caso del transporte rural e interurbano nacional— a partir de los objetivos generales ya mencionados y, posteriormente, se identifican

2 Cabe notar que no existe consideración específica al género en esta noción de equidad (tampoco en las definiciones más

utilizadas de transporte sostenible), si bien este puede tener algunas implicancias prácticas. Por ejemplo, desde el punto de vista del personal de conducción, los trazados excesivamente largos, la inaccesibilidad a servicios higiénicos, la fuerza física necesaria para ciertas acciones, entre otros, pueden no estar acordes con las necesidades específicas de las mujeres. Desde el punto de vista de los usuarios, puede existir inequidad si no se considera asientos prioritarios para mujeres embarazadas, ni puertas de acceso adaptadas para éstas o con bebés. Estos aspectos más específicos pueden reflejarse en medidas pertinentes.

3 El término “accountability”, no tiene una traducción exacta al español; si bien se traduce a menudo como responsabilidad algunos opinan que se requiere otro término para reconocer que es una responsabilidad posterior a un hecho (rendición de cuentas): por ello, se ha preferido el término responsabilización.

4 Incluso dentro del marco general es posible entregar mayores o menores precisiones sobre ciertos aspectos del concepto. Por ejemplo, el Centro Canadiense para el Transporte Sostenible define un sistema sostenible de transporte como uno que:

- Permite que las necesidades básicas de acceso para los individuos y de la sociedad sean cubiertas de manera segura y coherente con la salud humana y de los ecosistemas, y con equidad entre generaciones.

- Es asequible, opera eficientemente y ofrece alternativas de modos de transporte, apoyando una economía dinámica.

- Limita las emisiones y los residuos dentro de la capacidad del planeta para absorberlas, minimiza el consumo de recursos no renovables, limita el consumo de recursos renovables al nivel del flujo sostenible, reutiliza y recicla sus componentes y minimiza el uso de la tierra y la generación de ruido.



metas concretas aplicables a la tipología de transporte rural e interurbano ya definida, que respondan a los citados objetivos específicos. 8.1.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS PARA UN TRANSPORTE RURAL E INTERURBANO SOSTENIBLE

Los objetivos específicos que se definen a continuación surgen partir de los objetivos generales citados en la sección anterior y de la revisión de la situación existente. Se hace referencia a aquellos aspectos que se consideró más destacados dentro de cada uno de los temas, pero no implica, necesariamente, que cada uno de los aspectos mencionados a continuación será objeto de propuestas concretas.

Se consideran estos objetivos específicos como antecedentes relevantes para definir los espacios para el mejoramiento continuo de las regulaciones y políticas. En consideración del alcance del presente estudio, algunos de los aspectos tratados se proponen como aplicaciones de los objetivos a las tipologías diseñadas y resultarán en propuestas.

a) Seguridad

En lo que concierne a la seguridad, debe considerarse tanto los vehículos como la infraestructura asociada y las capacidades de los recursos humanos que las operan. Si bien el diagnóstico ha mostrado que la participación del transporte público rural e interurbano en términos del número de accidentes totales es bastante baja (vinculado al número de vehículos), su participación en términos de fallecidos y heridos en zonas no urbanas (es entorno al 5% y 10%). En consecuencia, se propone mantener una atención permanente sobre la seguridad.

Se debe revisar aspectos cruciales como velocidades máximas y sistemas de control de conducción, sistemas de capacitación del personal a bordo de los vehículos (además de choferes) en sus operaciones rutinarias y también en el caso de accidentes o problemas de salud de los pasajeros.

Se debe verificar que el tipo de vehículo utilizado sea acorde con el tipo de trayecto y de servicio que se provee. También se debe analizar criterios y mecanismos que permitan acreditar (o rechazar) la seguridad de invocaciones técnicas que se introduzcan y que no estén contempladas explícitamente en la regulación vigente5.

b) Equidad intrageneracional

La accesibilidad es un elemento base de la equidad, para lo cual se debe establecer criterios de accesibilidad por zonas geográficas y por grupos sociales (tales como los discapacitados o los adultos mayores y los niños). Es esencial fijar criterios básicos de accesibilidad de manera que la ubicación geográfica no sea determinante exclusiva del nivel de acceso (ello implica definir criterios de necesidad, temporalidad y forma de la garantía6).

En lo que concierne a la calidad del servicio, debe definirse cuáles son los estándares de calidad que deben homogeneizarse. Para ello, en primer lugar es necesario definir los aspectos para los cuales se estime pertinente garantizar un mínimo de calidad para todos los usuarios de estos servicios en el territorio nacional. Estos aspectos de calidad pueden referirse tanto a la infraestructura general del servicio (terminales, paradas), como a las condiciones básicas de los vehículos, o a las condiciones generales del trayecto (duración, detenciones) y a la calidad del servicio provisto dentro del vehículo.

5 Un problema concreto que aparece recientemente es el de los carros de arrastre, los cuales no tienen una normativa

específica. 6 En alguna medida se ha logrado avances importantes en este ámbito con las propuestas metodológicas desarrolladas

para el subsidio a las zonas aisladas.



c) Minimización de impactos ambientales

En el contexto del transporte rural e interurbano, se asocia con requerimientos técnicos para evitar que los vehículos operen con estándares que se considere “no-aceptables”. Básicamente, implica el cumplimiento de normas ambientales de emisión, pero también puede implicar exigencias adicionales para un aprovechamiento adecuado de recursos naturales. Esto puede vincularse con programas públicos de eficiencia energética.

En un marco más amplio, este objetivo se relaciona con el desarrollo de un sistema de transporte que favorezca la minimización agregada de contaminantes y el uso de recursos (mínima superposición de recorridos, optimización de horarios, vehículos y frecuencias).

d) Transparencia y Responsabilización

Se debe buscar que la calidad de la información entregada por los operadores a las autoridades y al público en general, permita evaluar el servicio. Por otra parte, se debería poner a disposición pública información centralizada sobre las compañías que permita benchmarking en estándares y comportamiento de seguridad, calidad de servicio, precios e información a los pasajeros, así como sistemas de seguimiento para vehículos específicos.

Los sistemas de reclamos deben ser eficaces y costo-efectivos (en especial para los pasajeros). La fiscalización efectiva debe ser integral y apoyarse en todos los antecedentes disponibles. Los sistemas de información también deben recoger información pertinente sobre el comportamiento competitivo de los diversos actores para el uso de las autoridades.

e) Eficiencia económica

Se debe buscar la minimización de los costos para una calidad de servicio al mismo tiempo que asegurar la restricción de comportamientos que puedan tener efectos monopólicos en el largo plazo. Como objetivo se debe buscar la presencia de un conjunto importante de operadores en aquellos ámbitos donde no existan economías a escala evidentes, pero con garantías de espacio de mercado. En el caso que las intervenciones impliquen licitación de recorridos o licencias, estas deben diseñarse para garantizar las condiciones de eficiencia del servicio. Se debe además promover la innovación de servicio y tecnológica en todos los ámbitos de desarrollo de la actividad.

A partir del objetivo general de eficiencia económica se puede derivar un objetivo más ambicioso: organizar un sistema que pueda promover la eficiencia en diferentes niveles.

8.2 AMBITOS DE INTERVENCIÓN

En esta sección, se presentan los ámbitos de intervención definidos para el transporte rural e interurbano que surgen tanto del objetivo de coherencia formal de la institucionalidad, como del objetivo de transporte sostenible desarrollado en la sección anterior. Estos ámbitos son los temas en los cuales se considera pertinente impulsar ajustes reglamentarios, organizacionales o activar políticas públicas. Cabe destacar que los tipos de intervención posibles pueden aportar a diversos objetivos, de modo que no existe una relación única entre los objetivos y las medidas específicas que se derivarán posteriormente.

Los tipos de intervención que surgen del diagnóstico pueden dividirse en dos grandes ámbitos: el primero corresponde a aquellos tipos de intervención que pueden sustentarse esencialmente en el



presente estudio7; el segundo grupo se refiere a propuestas que requieren considerar aspectos que escapan al alcance de este estudio (otros sectores por ejemplo, o niveles mucho mayores de detalle sobre cada tipo de servicio).

8.2.1 TIPOS DE INTERVENCIÓN SUSTENTADAS EN EL ESTUDIO

a) Modificaciones a la definición de los servicios de transporte rural e interurbano

Se relaciona con la modificación más “profunda” que podría proponerse en relación con la definición de sistemas integrados de transporte. En un nivel más coherente con la estructura actual de sistema, se evaluará la posibilidad de introducir ajustes en la definición para que otras consideraciones (población, por ejemplo) sean incorporadas y se refleje con mayor claridad el sentido de esta distinción.

Una modificación de esta naturaleza tiene sentido en la medida que las normas aplicables o la intervención pública pertinente sea específica al tipo definido de servicio. En función de las definiciones propuestas, se tendrá diferentes implicancias.

b) Modificaciones al Registro Nacional de Servicios de Transporte Público de Pasajeros.

Se considera pertinente exigir mayor precisión en los contenidos de los campos del registro, de modo que sea posible establecer un mecanismo de validación de la información entregada. Se debe precisar la utilidad de la información solicitada.

Esto busca que los servicios existentes sean transparentes para los usuarios y las autoridades fiscalizadoras y no resta necesariamente flexibilidad a las decisiones empresariales. Para esto último, se debe asociar el registro con empresas y servicios más que con vehículos específicos, con el propósito de poder además fiscalizar con mayor facilidad la operación.

c) Establecimiento de sistemas de información

Se propone establecer sistemas de registro de información público para los servicios de transporte que sustenten prácticas de transparencia y responsabilización, con el propósito de abrir nuevos espacios de competencia entre los operadores. Se propone que una parte de la información del registro sea dispuesta de manera abierta al público. Variables como antigüedad del parque, características de los vehículos, accidentes en períodos determinados, eventos, tarifas, resultado de la fiscalización, entre otras, deben ser consideradas.

Para los sistemas de información, se deberá incorporar precio, cantidad y calidad, por lo que será esencial definir indicadores adecuados de calidad del servicio. En esta materia se distingue los aspectos tangibles (seguridad y accesibilidad) de los intangibles (fiabilidad, respuesta, profesionalidad, disponibilidad, cortesía, comunicación, credibilidad, comprensión e imagen).

El nivel de apertura y la cantidad de información, así como el grado de actualización de esta información dependerá en parte del tipo de servicio definido, por lo que esta modificación se relaciona con las eventuales redefiniciones de los tipos de servicios.

7 Debe notarse que esto no implica que no se requiera mayor información para implementar ciertas medidas específicas

dentro de algún tipo de intervención de este ámbito; sólo implica que se puede avanzar en la elaboración de propuestas dentro de ese ámbito a partir de los resultados del presente estudio.



d) Mecanismos para enfrentar prácticas anticompetitivas

Se refiere a la proposición de un programa de seguimiento para enfrentar prácticas anticompetitivas que se vincule eventualmente con otros organismos públicos y que busque mecanismos “costo-efectivos” para enfrentar problemas específicos (locales) de competencia. Este programa se centraría esencialmente en la recolección de información del mercado de manera sistemática que pudiera ser utilizada para utilizar los cauces institucionales establecidos.

e) Mejoramiento de los sistemas de seguimiento y fiscalización.

Se refiere a innovaciones que faciliten el proceso de fiscalización para aumentar su eficiencia, apoyándose en un seguimiento de mayor continuidad. Este tipo de intervención se vincula con el establecimiento de sistemas de información (pero no se ver limitado a eso).

En particular, se evaluarán nuevos mecanismos para recoger información sobre la calidad del servicio, incluyendo mecanismos tecnológicos o los reclamos y sugerencias de los pasajeros. Estos sistemas también podrían ser aplicados para los terminales de buses. Se considerará auditorías como forma de apoyo a la fiscalización y también se evaluará mecanismos de coordinación para aumentar la eficiencia de los procesos fiscalizadores.

f) Establecimiento de estándares mínimos nacionales en ciertos componentes clave de la calidad.

Para las distintas categorías de calidad se busca enfatizar aquellos aspectos específicos en los cuales se estima necesario establecer una equidad horizontal dentro de los sistemas de transporte de pasajeros. Para estos ámbitos se propondrá estándares mínimos que se considera deben cumplir todos los servicios de transporte ⎯eventualmente en función de ciertas características como distancia o frecuencia⎯ para con sus pasajeros (es decir, pueden ser estándares ajustados por alguna tipología, no necesariamente la que se encuentra “vigente”). Los aspectos principales a considerar dentro de los estándares se encuentran vinculados con los componentes tangibles (seguridad y acceso).

g) Regulación a las empresas de terminales.

Se propondrán regulaciones a las actividades de las empresas de terminales para evitar que se articulen como inversiones estratégicas para prácticas anticompetitivas (barreras a la entrada). El objetivo es permitir que se desarrollen los terminales en la cantidad, calidad y con el nivel de servicio que permita sustentar adecuadamente servicios de transporte de la calidad esperada, pero sin que eso redunde en estructuras que no apoyan la competencia.

Además, se evaluará la pertinencia de ajustes reglamentarios que propicien un mayor nivel de integración entre los terminales del transporte rural e interurbano y los medios de transporte urbano.

h) Ajustes de operación dentro de la tipología existente

Se proponen algunos ajustes específicos, especialmente tomando en consideración motivos de seguridad. En particular, se analizará proposiciones que limiten o eliminen el uso de carros de arrastre para carga en los servicios de pasajeros, y que limiten la posibilidad de realizar servicios de taxi colectivos que excedan ciertas distancias.

i) Estandarización de las licitaciones de servicios

Se propone definir algunos criterios generales para las licitaciones de servicios. En el caso que ellas sigan desarrollándose en zonas del país dentro del marco reglamentario general actual, se estima necesario estandarizar procedimientos y algunos de los criterios de calidad con el propósito de favorecer la equidad intrageneracional, no ahondando las diferencias de



calidad ya existentes. Adicionalmente, se considera proponer criterios que definan la necesidad de realizar licitaciones.

8.2.2 ÁMBITOS DE PROPUESTAS QUE REQUIEREN DE ANÁLISIS COMPLEMENTARIOS

a) Tarificación

Se ha establecido que existen ciertos tipos de servicios en los cuales se puede identificar algunos comportamientos y evolución de funcionamiento del mercado que muestran un sesgo anticompetitivo.

No obstante, no se trata de sectores que tengan características de monopolio natural por lo que la tarificación no es una solución evidente a considerar. Esta tarificación podría ser parte de un proceso de licitación de los servicios, pero en ese caso, lo esencial del costo lo definen las empresas. Se debe evaluar la alternativa de tarificación dentro de un marco amplio de propuestas posibles para asegurar que el precio se aproxime al costo marginal.

b) Establecimiento de un sistema integrado de transporte rural e interurbano.

La observación de algunos problemas y el interés en realizar cambios en ciertas formas de operación, difícilmente son posibles con un sistema que carece de mecanismos de integración y de coordinación entre tipos de servicios como el vigente en la actualidad.

Se propone estudiar la posibilidad de definir tipos de transporte que no sólo representen caracterizaciones de la práctica existente, sino que permitan establecer mercados segmentados en función de ciertos objetivos sociales (incluyendo calidad de servicio, pero también competitividad y responsabilización).

Estos mercados podrían ser “excluyentes”, de modo que sólo se pueda operar en uno de estos mercados a la vez, o, si se opera en varios de ellos, que se establezca los alcances precisos a este tipo de comportamiento. Se debería analizar en ese contexto, las regulaciones y eventuales apoyos apropiados para cada uno.

A modo de ejemplo, es posible plantear una red de transporte interurbano que preste exclusivamente servicios de larga distancia entre cabeceras regionales o provinciales, sin detenciones intermedias. Mientras que los servicios de transporte rural formarían una red complementaria conectando localidades y entregando la accesibilidad a la red interurbana.

Ambos sistemas podrían ser licitados en forma independiente y eventualmente, se podría considerar un sistema de tarificación integrada de manera de evitar inequidades en el acceso al sistema de transporte.

Esta diferenciación permitiría enfatizar los objetivos de mayor importancia social en cada uno de los tipos de transporte. Por ejemplo, en cierto transporte de más larga distancia, el tiempo de viaje puede ser un elemento de mayor importancia, mientras que en trayectos entre pequeñas localidades puede ser más importante la frecuencia y la seguridad del servicio.

Un análisis de este tipo excede el alcance del presente estudio y debería tomar en cuenta en el análisis a los servicios ferroviarios como otro modo de transporte público terrestre, además de estudiar posibles relaciones con los medios privados de transporte.

8.3 MEDIDAS PROPUESTAS

En esta sección se presentan las medidas específicas propuestas, organizadas en función de los ámbitos de intervención ya señalados (excluyendo aquellos ámbitos en que se requiere estudios complementarios para elaborar medidas). Se precisan especialmente aquellas medidas de carácter regulatorio, dejando solamente esbozadas las que se implican acciones de política.



Debe notarse que varias de estas medidas sólo “tienen sentido” si es que se supone que una o más de las otras es efectivamente implementada. Por otra parte, algunas tienen mayor sentido en la medida que no se realicen otras. Por lo tanto, un análisis de ellas debe considerar las posibles interrelaciones.

Debe considerarse además que la implementación de algunas de estas medidas requiere que se exija una reinscripción en el Registro Nacional de Servicios de Transporte Público de Pasajeros, por lo que debería tomarse en cuenta, en un primer momento, los cambios para las nuevas inscripciones y para los servicios con inscripciones vencidas. Sin embargo, para que las medidas propuestas sean realmente efectivas, se debería establecer una reinscripción global en un período determinado (uno o dos años). Además debe considerarse la estandarización de los períodos de duración de las autorizaciones.

A. Modificación a la definición de los servicios

A1. Introducción de un Nuevo Tipo de Servicio: Suburbano

Los viajes suburbanos representan un tipo de viaje diferente de los interurbanos o rurales: es normalmente un imperativo cotidiano para actividades básicas de la vida, pues se realiza en gran medida por motivos de trabajo o formación. En los fines de semana se trata a menudo de viaje con motivo de esparcimiento. Por ello, se debe someter a tipos de regulaciones que aseguren la equidad, seguridad y comodidad adecuadas a este tipo de viaje.

Este tipo de viaje regular (cotidiano), por motivos fundamentalmente de educación, salud y trabajo se realiza entre localidades menores y centros urbanos con mayor desarrollo, donde es importante que el principio de equidad se aplique para asegurar acceso no discriminatorio a ciertos bienes básicos. La eficiencia está dada porque no es necesario dotar a cada localidad de todos los servicios y fuentes de actividad.

Adicionalmente, este tipo de viaje ingresa con mayor frecuencia y en mayor cantidad a las zonas urbanas por lo que tienen implicancias sobre la congestión, seguridad y medio ambiente urbano. Por otra parte, la existencia de diferentes tipos de localidades suburbanas de diferente población y demanda por servicios de transporte público, requiere que las normas técnicas aplicables a las distintas situaciones sean coherentes con cada caso en particular, por lo que deberán tener un importante grado de flexibilidad manteniendo a la vez una cierta equidad entre distintas zonas geográficas.

En consecuencia, este tipo de servicios debería ser ⎯como regla general⎯ licitado con el propósito de garantizar una mayor equidad en el acceso desde las zonas suburbanas8 y de minimizar los impactos sobre las zonas urbanas de este proceso. Esta licitación no debería depender de las licitaciones urbanas, si bien, se reconoce que aquellas zonas con licitación urbana pueden tener prioridad.

A modo de ejemplo, se enuncian dos pares origen – destino, donde se visualiza este problema de inequidad:

Calbuco – Puerto Montt (53 Km): frecuencia de salida cada 20 minutos ($ 800) vs. Rulo - Puerto Montt (37 Km.): frecuencia de salida 2 veces al día ($ 1200). Rulo está a 20 Km de Puerto Montt y a 10 Km de la carretera que une Calbuco con Puerto Montt. La única posibilidad para los habitantes del Rulo en caso de no coincidir con una de las dos salidas diarias es caminar 10 Km hasta la carretera.

Totoralillo – La Serena (21 Km): frecuencia de salida cada 1 hora caminando 1 a 2 Km hasta la carretera ($800 - $900) vs. Guanaqueros – La Serena (30 Km): frecuencia de salida cada 45 minutos, con la diferencia que tienen el terminal en el centro del pueblo, pagando un valor levemente superior a los $900.

8 La garantía se refiere a un cierto nivel de equidad básico, buscando homogeneizar los precios y tiempos de acceso y

asegurando un número mínimo de viajes cotidianos (variables en función de cada caso en particular).



De esta manera, se propone incorporar la definición del servicio de transporte suburbano como aquel servicio que une una capital regional o provincial con una localidad a una distancia menor a 60 kilómetros medido entre terminales.

Además puede ser un servicio Suburbano, aquel que une una localidad que, sin ser capital regional o provincial, posea más de 40.000 habitantes y sea considerada polo de transporte por sus características, con una localidad de menos de 20.000 habitantes, cuando el recorrido medido desde un terminal a otro sea menor a 60 kilómetros. Esta clasificación deberá ser validada por el Secretario Regional respectivo.

Se propone que en el artículo 6° del D.S. N° 212/92 del Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones, se incorpore esta nueva categoría, detallando en la redacción definitiva el alcance de este nuevo tipo de servicio de transporte, debiendo modificarse en el resto del articulado que trata las categorías de servicios, entre otros las referencias contenidas entre los artículos 19 y 51 a 71, pudiendo crearse un nuevo párrafo entre los artículos citados que trate el servicio suburbano.

La proposición referencial de localidades de más de 40.000 habitantes, es una estimación para un “polo de atracción de viajes regulares”, producto de un análisis del número de localidades según su población, lo que puede ser visualizado en el siguiente gráfico:

Gráfico Nº 8.3-1

30

40

50

60

70

mayor a20.000 hab.

mayor a25.000 hab.

mayor a30.000 hab.

mayor a35.000 hab.

mayor a40.000 hab.

Nº de habitantes

Nº d

e lo

calid

ades

Por lo tanto, la selección corresponde a un nivel de población significativo, que limita el número de casos suburbanos. No obstante, se entiende que esta definición puede adaptarse en la medida que el sistema se desarrolle e implemente.

A continuación se presenta una tabla con las localidades de más de 30.000 habitantes, correspondiente al punto medio del ejercicio del gráfico anterior.

Cuadro Nº 8.3–1

Localidades con más de 30.000 habitantes

Habitantes (miles) Nombre Localidad

Nº de habitantes 30< X <35 35< X <40 40< X <45 X > 45

Posición Administrativa

Arica 161.333 X Capital Provincial Iquique 145.139 X Capital Regional

Antofagasta 225.316 X Capital Regional Calama 106.970 X Capital Provincial Copiapó 98.188 X Capital Regional Vallenar 42.725 X Capital Provincial



Habitantes (miles) Nombre Localidad

Nº de habitantes 30< X <35 35< X <40 40< X <45 X > 45

Posición Administrativa

Coquimbo 110.879 X Capital Provincial La Serena 109.293 X Capital Regional

Ovalle 53.515 X Capital Provincial La Calera 44.422 X Comuna Los Andes 44.107 X Capital Provincial

Quillota 53.765 X Capital Provincial Quilpue 102.233 X Comuna

San Antonio 74.742 X Capital Provincial San Felipe 44.327 X Capital Provincial Valparaíso 274.228 X Capital Regional

Villa Alemana 70.663 X Comuna Viña del Mar 303.589 X Comuna Rancagua 179.638 X Capital Regional

San Fernando 42.684 X Capital Provincial Curicó 77.733 X Capital Provincial Linares 59.658 X Capital Provincial Talca 159.711 X Capital Regional

Chillán 145.759 X Capital Provincial Concepción 326.784 X Capital Regional

Coronel 79.677 X Comuna Curanilahue 30.978 X Comuna Los Ángeles 94.716 X Capital Provincial

Lota 50.123 X Comuna Penco 39.562 X Comuna

Talcahuano 244.034 X Comuna Tomé 37.394 X Comuna Angol 39.151 X Capital Provincial

Temuco 210.587 X Capital Regional Osorno 114.239 X Capital Provincial

Puerto Montt 110.139 X Capital Regional Valdivia 112.712 X Capital Provincial

Coyhaique 36.376 X Capital Regional Punta arenas 109.110 X Capital Regional

Buin 33.059 X Comuna Colina 33.459 X Comuna

Melipilla 45.722 X Capital Provincial Peñaflor 46.711 X Comuna

Puente Alto 254.127 X Capital Provincial San Bernardo 179.398 X Capital Provincial

Santiago 4.295.593 X Capital Regional Talagante 37.198 X Capital Provincial

El total de localidades de más de 40.000 habitantes en el país, según el último censo, es de treinta y nueve. De acuerdo con la definición, el número de localidades a las que concierne directamente el proceso es de treinta y cuatro.

Al incorporar la nueva categoría se podrá, en primer lugar, identificar más claramente los problemas efectivos existentes y, seguidamente, desarrollar instrumentos que faciliten esta equidad efectiva. El fundamento de la incorporación de este nuevo tipo de servicio se encuentra en los criterios equidad y eficiencia establecidos en los principios normativos del transporte sostenible.



La definición funcional propuesta busca recoger, de la mejor manera posible, lo señalado en el párrafo anterior. Es importante mencionar, que al definir por número de habitantes, o bien, según características administrativas (capital regional o provincial) se pueden producir inconvenientes, porque existen casos particulares en que ciudades de menos de 40.000 habitantes son polos de atracción importante (como Coyhaique que es capital regional del XI Región) y ciudades de más de 40.000 (que no son capital regional o provincial) y se consideran polos (como Lota y Coronel). Esto lleva a concluir que el número de habitantes no es determinante al clasificar un servicio como Suburbano. Los límites de población y distancia se determinaron buscando límites que pudieran representar la situación funcional “suburbana”9. Se buscó también establecer algún vínculo con la estructura administrativa que determina en parte los servicios existentes en las localidades.

Cabe destacar, que la capacidad de los operadores para cumplir con ciertas orientaciones normativas dependerá de cada situación particular y del marco que se diseñe específicamente ⎯ por ello, se recomienda que este tipo de servicios sea organizado por medio de licitaciones, que permitan adaptarse a las realidades particulares. Los problemas operativos dependerán de cada caso particular y de la regulación.

A2. Ajuste a la definición de servicios rurales e interurbanos

Los servicios rurales e interurbanos, en particular los primeros, pueden ser de muy diverso tipo (por efectos de variables como regularidad, horarios, distancia, trazado, tipo de camino, tiempos de viaje, motivos del viaje, etc).

Con el propósito de incorporar los principios del transporte sostenible contemplados (equidad, eficiencia, minimización de impactos, seguridad, responsabilización y transparencia) se debe analizar, en consecuencia, si existen algunas características o elementos determinantes de los tipos de viajes que puedan ser considerados centrales para efecto de las exigencias a cada uno de los servicios (en particular distancia y población); es decir, que justifiquen la introducción de normas técnicas o de calidad específicas. Eventualmente, estas características podrían determinar condiciones para la licitación de los servicios.

Sin embargo, la información disponible no permite conocer mayormente sobre la forma de operación efectiva de los servicios, por lo que la diversidad de situaciones no puede ser precisada. En la medida que se tenga mayor información sobre la operación efectiva de servicios, puede ser adecuado avanzar en una mayor precisión dentro de estas categorías (por ejemplo, si existieran servicios rurales de mayor y de menor duración). Si se identifican tipos de servicio que puedan tener características similares sería coherente promover ajustes en las definiciones para incorporar estas “sub-tipologías” lo que permitiría fijar estándares diferenciados que tiendan a generar mayor equidad para los servicios.

El inciso 2° del artículo 6° DS. Nº 212/92 faculta al Ministerio para que mediante resolución fundada reclasifique servicios, en rurales o interurbanos, (fuera del marco de las definiciones principales). Se estima necesario que los criterios generales sean acotados y permitir que este ajuste se refiera esencialmente a los subtipos.

La categoría de “suburbano” se define como un subconjunto de la actual categoría “rural”, por lo que la definición de rural debe, evidentemente ajustarse una vez establecida la definición de suburbano.

Bajo el criterio de definición de suburbano planteado, las nuevas definiciones a modificar en el DS. 212/92 serían:

b) Servicios rurales de transporte público de pasajeros, entendiéndose por éstos los que, sin superar los 200 km de recorrido, exceden el límite urbano, con excepción de lo indicado en la letra c) y d) siguientes;

9 El hecho de establecer aproximaciones operativas para acotar relaciones funcionales es algo presente en nuestra

legislación, como por ejemplo en la especificación de proyectos o actividades que deben someterse al SEIA y en ciertas normas de emisión.



c) Servicios interurbanos de transporte público de pasajeros, entendiéndose por éstos los que superan los 200 km de recorrido, y los que sin exceder los 200 km unen la ciudad de Santiago con localidades o ciudades costeras ubicadas en V Región.

d) Servicios suburbanos de transporte público de pasajeros, entendiéndose por tales aquellos que conectan una capital regional o provincial con una localidad ubicada a una distancia menor de 60 kilómetros, la que será medida entre terminales.

También, se entenderá por tales servicios, aquellos que conecten una localidad que posea más de 40.000 habitantes y sea considerada polo de atracción de transporte, con otra de menos de 20.000 habitantes; esta categoría se aplicará en tanto no se trate de una capital regional o provincial y el recorrido medido entre terminales sea inferior a 60 kilómetros. El Secretario Regional Ministerial de Transportes y Telecomunicaciones podrá determinar la concurrencia de las características anteriores.

B. Modificaciones a la Inscripción en el Registro Nacional de Servicios de Transporte Público de Pasajeros10

B1. Organización de campos para relacionar al servicio con empresas operadoras.

El Registro se debe organizar en función del operador del servicio y asociarse el conjunto de servicios propuestos por este operador, así como los vehículos y otros elementos característicos.

La estructura actual del Registro no establece un vínculo preciso entre la empresa que opera el servicio y el servicio propiamente tal. En consecuencia, el Registro queda caracterizado esencialmente por el servicio, el responsable, el vehículo y su propietario.

Asociando al operador con todos sus servicios, el Registro cumple más claramente una función de “licencia” de operación, que permite la libre competencia pero cumpliendo con ciertos estándares fijados. El certificado de inscripción en el Registro que otorga el Secretario Regional debe corresponder a cada servicio registrado (identificado por un código) en el que se debe incorporar el itinerario y su fecha de vencimiento.

Se debe avanzar en la definición de criterios (sistema de puntos, por ejemplo) que determinen la eliminación del Registro de algún servicio del operador y que inhabilite a ese operador o a una empresa relacionada la reinscripción del servicio durante un período de tiempo.

B2. Detalle de contenido de campos

Para que la asociación entre operador de servicios y los servicios cumpla un rol de licencia efectivo y además promueva la empresarización de los servicios y permita una mejor fiscalización de los servicios, es necesario que se detalle con mayor precisión las características del servicio provisto y que se entregue más margen de ajustes en aspectos que no se vinculan específicamente con las características del servicio.

Por una parte, se debe precisar algunos aspectos solicitados actualmente, en particular el itinerario indicando el Terminal de origen y destino, paradas intermedias, frecuencia propuesta y características del bus usado para el servicio. Además, se debe especificar que cada “variante” de un recorrido sea un servicio diferente.

El detalle para cada servicio debiera ser como se muestra en los siguientes cuadros:

10 Debe notarse que la incorporación de los criterios propuestos en esta sección precisa de la modificación de los artículos

8°, 12° bis y 14° del DS. Nº 212/92



Cuadro Nº 8.3–2 Detalle de Frecuencias en Registro

Período* 1 Período ... Período N

Desde Hasta Desde Hasta Desde Hasta dd/mm/aa dd/mm/aa dd/mm/aa dd/mm/aa dd/mm/aa dd/mm/aa

N° Mínimo** N° Mínimo** N° Mínimo** Lunes Lunes Lunes Martes Martes Martes Miércoles Miércoles Miércoles Jueves Jueves Jueves Viernes Viernes Viernes Sábado Sábado Sábado Domingo Domingo Domingo

* Estos períodos deben ser definidos por el operador ** Se refiere a la frecuencia mínima con que se entrega el servicio.

Cuadro Nº 8.3–3 Detalle de Itinerario en Registro

Terminal Origen Parada 1 Parada.... Parada N Terminal Destino

Dirección Trazado urbano* Dirección Trazado

urbano* Dirección Trazado urbano* Dirección Trazado

urbano* Dirección Trazado urbano*

* Se refiere a los nombres de las calles que recorre una vez ingresada a zona urbana.

Por otra parte, se debe facilitar la flexibilidad en la implementación de los servicios, eliminando el registro de horarios y precios, y también evitando la asociación de vehículos específicos con servicios específicos11.

B3. Incorporación de campos con información de operación, procedimientos y competencias

Se propone agregar campos con información operativa específica y con la indicación general de procedimientos y señalando las competencias del personal disponible (administrativo y operativo).

Esta información es una exigencia a la capacidad empresarial del operador, lo que incentiva la empresarización. Además, incentiva el desarrollo de buenas prácticas en el sector. Las buenas prácticas recopiladas podrán ser posteriormente difundidas entre todos los operadores. Para la aprobación de esta información, es necesario la elaboración de guías metodológicas que fijen formas de evaluación para todas las Secretarías Regionales y así evitar la disparidad de criterios. En el tiempo, estos criterios se pueden convertir en exigencias estandarizadas formales.

La información requerida sería la siguiente:

- Número de empleados por tipo (choferes, auxiliares, administrativos, atención al cliente ⎯distinguiendo hombres de mujeres).

- Número de puestos de venta.

- Disponibilidad de servicio para discapacitados motores (número de buses con instalaciones apropiadas, por ejemplo)12.

- Formación exigida a empleados (para cada uno de los tipos de empleo recién descritos).

- Definición de procedimientos para enfrentar eventos no programados: detención por desperfectos, emergencias (al interior del vehículo) y accidentes (se debe anexar detalle).

11 El cambio desde un sistema regulatorio a otro requiere modificaciones, lo que puede implicar que algunas regulaciones

puedan ser “más restrictivas” y otras “menos restrictivas” que las de la regulación inicial. Nada exige que los cambios vayan todos en el mismo sentido.

12 Se debe indicar la frecuencia con la cual el servicio es provisto por vehículos aptos para transporte de discapacitados, en particular discapacitados motores.



Cabe destacar, que la exigencia de mayor información sobre procedimientos replica las bases de lo existente en sectores regulados como servicios públicos provistos privadamente y sociedades anónimas abiertas.

B4. Incorporación de mecanismo de validación de información

Se propone establecer indicadores que permitan definir la aceptabilidad de los contenidos propuestos, a partir de la definición de los contenidos de los campos. Esta validación requiere definir las condiciones mínimas que hacen aceptable una inscripción.

La condición mínima exigida tiene relación con que cada vehículo inscrito sea capaz de cubrir el recorrido propuesto y la frecuencia ofrecida. El criterio sugerido en este caso, considera que un vehículo debe permanecer detenido, ya sea en espera de pasajeros o en mantención un 20% de la jornada diaria, además la velocidad de circulación en el caso interurbano no debe superar en ningún caso los 90 km/hr, mientras que en el caso de los servicios rurales y suburbanos se considera una velocidad de operación máxima de 80 km/hr.

Estos parámetros indican que cada vehículo no puede ofrecer un kilometraje mayor al estipulado en la siguiente tabla:

Cuadro Nº 8.3–4

Recorridos Máximos semanales por tipo de Servicio Tipo de Servicio Recorrido Máximo Semanal

Interurbano 12.000 km Rural 10.500 km

Suburbano 10.500 km

C. Establecimiento de sistemas de Información

C1. Instalación de indicadores de calidad

Además de los indicadores básicos para la inscripción, se propone instalar un sistema de indicadores de calidad13 en el Ministerio que facilite una visión más profunda de las características del servicio entregado por los operadores y que pueda incidir en los criterios de fiscalización y eventualmente, en beneficios entregados por el sector público (en particular en el caso de los servicios licitados).

A partir de estos indicadores, es posible desarrollar sistemas de certificación y mecanismos de apoyo o sanción asociados al grado de cumplimiento de algún estándar basado en ellos.

Se propone, inicialmente, los siguientes indicadores:

o Seguridad (minimización de riesgos de todo tipo de daño).

Porcentaje anual de sanciones por falta de seguridad

Frecuencia de mantenimiento técnico anual.

Número de siniestros anuales.

o Servicio (clasificados en ocho dimensiones: fiabilidad, respuesta, profesionalidad, disponibilidad, cortesía, comunicación, comprensión e imagen).

Fiabilidad (los usuarios del transporte creen y confían en el operador y en la calidad constante de su servicio).

13 Definida, para efectos de esta propuesta, como el conjunto de variables del servicio distintas de cantidad y precio.

Incluye: seguridad, servicio y accesibilidad en un sentido amplio. Estas medidas deben considerar las disposiciones siguientes: artículo 1° de la Ley 18059; inciso 8 del artículo 3° de la Ley 18696; y, artículos 6 y siguientes del D.S. N° 212/92 MINTRATEL.



Número de retrasos en un año (de más de 10 minutos)14.

Tiempo promedio de retrasos en un año (de más de 10 minutos).

Cantidad de detenciones por fallas en el trayecto.

Respuesta (los operadores responden al servicio esperado por el usuario).

Número de personal dedicado a la atención de público.

Razón entre personal para atender público y número de pasajeros transportados.

Profesionalidad (habilidades y conocimientos del personal para prestar, de forma correcta y precisa, los servicios solicitados por los usuarios).

Razón entre número de capacitaciones al personal y personal total.

Disponibilidad (disponibilidad de personal para entrar en contacto con usuarios).

Número de sucursales y oficinas de atención a público para resolución de problemas.

Detalle de modos que posee el operador para atender al público.

Cortesía (trato del personal hacia usuarios con atención, respeto y consideración).

Razón entre número de reclamos por reacciones indebidas, mala atención o maltrato y reclamos totales.

Comunicación (flujo de comunicación, abierta en ambos sentidos entre operador y usuarios).

Razón entre número de procesos de reclamos con resolución y reclamos totales.

Comprensión (mecanismos que permiten conocer necesidades, deseos y expectativas de los usuarios, sus cambios y tendencias).

Número de servicios diseñados para segmentos de clientes.

Imagen (el operador se preocupa de proyectar una imagen de calidad).

Razón entre personal dedicado a aseo e higiene en vehículos y número de vehículos.

Porcentaje de reclamos por falta de aseo e higiene o mala calidad de vehículos.

o Accesibilidad (capacidad de los diversos grupos para acceder a un servicio de transporte adecuado a sus necesidades).

Porcentaje de flota con instalaciones especiales para discapacitados motores.

Número de destinos totales por rango de población.

Cabe mencionar, que las exigencias propuestas son concordantes con las que se aplican a sectores regulados. Como ejemplo concreto, se puede tomar los recientes indicadores de calidad diseñados para las AFP y los indicadores de calidad del Transantiago que están en estudio.

Esta medida implica tener un sistema de atención de reclamos y de informar a los usuarios de los canales disponibles, y por otra parte, requiere que el usuario conozca sus derechos y también sus deberes. Dimensionar esta medida en términos del personal requerido por la institución para dichos efectos no es posible determinarlo de manera general. Cada empresa podrá adecuarse a las exigencias según el mecanismo que considere más adecuado.

C2. Información a disposición del público sobre empresas Se propone crear un espacio virtual (página web) asociado al del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones en el cual se publique información básica sobre los operadores (definidos por su nombre comercial) y sus servicios asociados. Estos indicadores de carácter público debieran ser un subconjunto de los indicadores entregados por los operadores y se agregarían

14 Al igual que en el caso de los aviones, se debe definir un margen para considerar el retraso. En cualquier caso, es un

elemento de información competitiva y de transparencia hacia el usuario y por ello se incluye en las estadísticas. El caso del transporte aéreo es justamente la referencia. Ver por ejemplo, http://www.bts.gov/programs/airline_information



algunas características técnicas de la flota para cada servicio, así como antecedentes de cantidad y precio del servicio.

En el mismo portal anterior, se centralizará toda la información de reclamos, fiscalizaciones (eventos y resultados) e incidentes (accidentes y problemas en la ruta). Se debe relacionar a la empresa operadora con estos antecedentes.

Se propone que la siguiente información esté disponible al público para cada uno de los operadores (empresas):

- Información de resultados sobre estudios de tarifas15.

- Número de servicios provistos

- Número de reclamos recibidos y número de reclamos solucionado

- Número de accidentes (por nivel de gravedad, alto, medio y bajo) en lo que se haya visto involucrado en un período determinado16.

- Porcentaje de atrasos (salida y llegada) y tiempo adicional promedio de retraso.

Esta medida se vincula con la necesidad de transparentar el servicio, lo que naturalmente redundará en una mejor calidad del mismo. Tiene dos ideas asociadas, una de ellas, dada por la entrega de información al ente regulador sobre el desempeño del sector y otro que implica mayor rigurosidad en el cumplimiento de las exigencias de seguridad por el prestador del mismo.

D. Mecanismos para enfrentar prácticas anticompetitivas

D1. Sistema periódico de registro de tarifas

Se propone establecer un programa de trabajo para desarrollar estudios regulares de tarifas para distintos servicios. La información de resultados del estudio deberá ponerse a disposición del público en el portal correspondiente.

El beneficio de esta medida es transparentar las diferencias de tarifas de los viajes permitiendo una mejor selección para los usuarios, en particular los usuarios regulares.

En Chile no existen experiencias exactamente comparables que sirva como referente. Sin embargo, SERNAC realiza estudios puntuales, algunos de los cuales pueden ser recurrentes.

D2. Desarrollo de modelo de "benchmark" nacional con estudios de casos regulares por regiones

Con la información disponible en términos de indicadores y recogiendo un período de tarifas, se establecerá un benchmark de costos que pueda actuar como competencia subrogada entre los servicios. Esto debe conformarse como un estudio regular que permita evaluar el grado de competencia en distintos grupos de servicios de manera de poder ser informado a los usuarios. Eventualmente, si la información alcanza una calidad adecuada, se puede utilizar esta información como mecanismo de regulación.

D3. Regulaciones que delimiten el transporte de carga en servicios de pasajeros

15 Ver D1 16 Esta exigencia debe plantearse cuidadosamente, pues la ley N° 19.628 (Protección a la Vida Privada de las Personas),

incluye en su regulación el tratamiento de datos de carácter personal efectuado por parte de organismos públicos, incluida su comunicación a terceros. Su artículo 21 dispone que los datos relativos a condenas por delitos, infracciones administrativas o faltas disciplinarias no pueden ser comunicados por los organismos públicos que los sometan a tratamiento una vez prescrita la acción penal o administrativa, o cumplida o prescrita la sanción o la pena; salvo que dicha información le sea solicitada por los tribunales de Justicia u otros organismos públicos dentro del ámbito de su competencia. Además, dicho artículo establece que el organismo público requirente a quien se le comuniquen tales datos está obligado a guardar la debida reserva o secreto y le será aplicable lo dispuesto en los artículos 5°, 7°, 11° y 18° del citado cuerpo legal. En esta medida, se sugiere la incorporación sobre accidentalidad sin una redacción legal expresa. Sin embargo, en términos generales se trata de informar públicamente de aquella información que puede ser objetiva y pública sujeta a evaluaciones de responsabilidad (por ejemplo número de accidentes, sin señalar a responsables).



Los servicios de transporte de pasajeros en el caso de transporte de carga deberán definir espacios específicos y separados dentro de sus vehículos para transporte de carga y establecer compañías para realizar ese giro específico con contabilidad separada. Para el establecimiento de esta medida se deberá modificar los artículos 69, 70 y 71 del D.S. N° 212/92 del Ministerio.

Esta medida apunta a identificar claramente el transporte de carga, ya que las condiciones para transporte de equipajes están normadas. Se propone que el transporte de equipaje tenga la prioridad dentro de buses de transporte de pasajeros, por lo que el espacio asignado a carga deberá estar delimitado considerando la máxima capacidad de uso por pasajeros según las reglas actuales. Como complemento, se debe establecer además limitaciones al tipo de productos enviados para evitar el envío de productos peligrosos (limitarlos a usos personales) o ilegales.

E. Mejoramiento de sistemas de seguimiento y fiscalización

E1. Establecimiento de cuaderno de registro para vehículos

Cada vehículo debe mantener un cuaderno de registro que indique los servicios prestados, e incluya antecedentes sobre la tripulación, los mantenimientos y todos los eventos asociados al vehículo. Este cuaderno de registro debe ser respaldado en un medio magnético en las oficinas de la empresa al menos cada 3 días.

El cuaderno de registro debe ser diario e indicar:

- Viajes efectuados (tripulación, destino, paradas, número de pasajeros)

- Mantenciones realizadas

- Incidentes o siniestros

Este cuaderno de registro podrá encontrarse en soporte físico o digital, pero debe encontrarse permanentemente dentro del vehículo. Esta medida requiere modificar los artículos 8 y 14 del D.S. N° 212/92 del Ministerio.

E2. Facilitación de coordinación entre servicios fiscalizadores

Se propone establecer convenios entre servicios para programar las fiscalizaciones, estableciendo protocolos comunes que permitan reducir los costos de esta actividad17. Las instrucciones ministeriales permitirían concretar esta propuesta, pues los órganos de la administración del estado deben cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la unidad de acción.

La concreción mediante instrucciones ministeriales se infiere de los artículos 26, 61, 62 y 63 de la Ley 18.575.

Por otra parte, las Leyes 18.059 y 18.696 le entregan al Ministerio atribuciones para coordinarse con diversas autoridades en materia de tránsito.

Los convenios podrían apoyarse en conceptos de la Ley de Municipalidades, la cual en su artículo 8º, dispone que para el cumplimiento de sus funciones, las municipalidades podrán celebrar convenios con otros órganos de la Administración del Estado en las condiciones que señale la ley respectiva, sin alterar las atribuciones y funciones que corresponden a los municipios. El artículo 10, indica que la coordinación entre las municipalidades y entre éstas y los servicios públicos que actúen en sus respectivos territorios, se efectuará mediante acuerdos directos entre estos organismos. La coordinación deberá efectuarse “sin alterar las atribuciones y funciones que correspondan a los organismos respectivos."

Alternativamente, es posible avanzar hacia la creación de una Superintendencia del Transporte que, por la vía legal, recoja el conjunto de atribuciones en esta materia. Organizacionalmente, la

17 Para unificar la fiscalización en materias de transportes, jornada laboral y otras, se requeriría de una ley que así lo

disponga.



Superintendencia debería abarcar el conjunto del transporte no urbano (buses rurales, suburbanos, interurbanos, y taxis colectivos rurales). Una Superintendencia debe ser creada por ley18.

E3. Incorporación de auditorías como mecanismo de fiscalización

Se propone introducir auditorias como parte del sistema de fiscalización, usando los indicadores como base, pero complementado con un análisis cualitativo de la operación, la calidad y sus tendencias.

Estas auditorías pueden ayudar a generar nuevos indicadores y a reducir los costos de fiscalización, además de ayudar a una detección precoz de problemas en los sistemas de transporte.

Las auditorías debieran ser realizadas por empresas independientes, seleccionadas de un grupo aprobado por las empresas, una vez al año y sus resultados entregados a la empresa y a las autoridades. La incorporación de las auditorías se sustenta en las disposiciones siguientes: artículo 1° de la Ley 18.059 e inciso 8 del artículo 3° de la Ley 18.696, pudiendo dictarse una norma específica o bien como contenido preceptivo de las Bases de Licitación, cuando ellas sean procedentes según las mismas leyes citadas.

Con respecto al costo que puede implicar al Estado la incorporación de auditorías como mecanismo de fiscalización, cabe señalar que la medida se refiere específicamente a los casos con licitación, por lo que se debe incorporar como costo adicional a ser considerado en la tarifa. En todo caso, se trata de costos proporcionalmente menores.

E4. Control de conductores (interurbanos) a través de biometría.

En Chile la aplicación de la biometría en controles de asistencia de empleados es incipiente, sin embargo, empresas europeas y estadounidenses llevan un tiempo importante utilizándola para el control laboral y de horarios en las empresas. En Estados Unidos el 6% de las compañías utilizan tecnología biométrica y Europa sigue una senda similar19.

Esta medida propone la introducción de la biometría para el caso de los servicios interurbanos. La implementación de este sistema permite identificar efectivamente la permanencia en el vehículo de los conductores acreditados. Si bien cada vehículo puede llevar más de un conductor, esto garantiza que en el vehículo se contará con el número de conductores requerido.

Se debiera exigir un medidor por cada vehículo. Esta medida requiere modificar el artículo 8 letra C del D.S. N° 212/92 del Ministerio permitiendo la flexibilidad en la nomina de conductores.

F. Establecimiento de estándares mínimos nacionales en componentes claves de calidad

F1. Homogeneización de estándares según tipos de servicios

Se propone avanzar en el establecimiento de estándares aceptables para los tipos de servicios (criterios mínimos para los indicadores definidos). Para poder avanzar en estas definiciones, es necesario evaluar la adecuación de la información entregada y la utilidad de ésta en la práctica, evaluando la necesidad de introducir nuevos indicadores y modificar o eliminar algunos de los

18 Se incorpora en el anexo 8.1 antecedentes generales sobre el origen, la estructura y competencias de

superintendencias en Chile, en materias diversas a la que se propone en el estudio. También, se indica la normativa, estructura y funcionamiento de la superintendencia a cargo del transporte en Colombia. Este país y Bolivia recepcionan en su legislación bajo el nombre de Superintendencia, al órgano encargado del control y fiscalización del sector transportes.

19 Mayor información y ejemplos en la página web www.microsoft.com (España) y en la revista “Cosas de la vida, Tecnologías” de El Periódico de España, del día 24 de noviembre 2004, página web: http://www.coetc.org/serveis/ofertes/periodico_27_24_11_04_cas.pdf. Ejemplos chilenos se pueden encontrar en la página web: http://www.nec.cl/noticias.php?n=551.



existentes. Posteriormente, se deberá realizar estudios de benchmarking que permitan definir estándares adecuados y factibles.

F2. Establecimiento de compromisos de calidad

Se propone establecer un mecanismo para que los operadores puedan fijar compromisos de calidad y en función de ello, postular ⎯si corresponde⎯ a programas públicos de apoyo para el mejoramiento de sus servicios. Esto es análogo al esquema de los acuerdos de producción limpia. Se firma un acuerdo en el que se establece compromisos voluntarios y luego se acuerda formas de validación y seguimiento.

G. Regulación a las Empresas de Terminales

G1. Planificación de Terminales

Los terminales serán planificados por las autoridades de transporte en conjunto con aquellas con competencias en el ordenamiento territorial para fijar un número definido de terminales por localidad, con acceso a transporte local y con el mínimo impacto ambiental, social y urbano.

Se debe planificar los terminales para reducir el impacto agregado y para asegurar una adecuada coordinación de las actividades generales de transporte de la población. Estos terminales pueden ser licitados a empresas privadas, pero no relacionadas con los operadores de los servicios de transporte, pues también deben ser una forma de asegurar adecuada competencia.

Esta medida debe considerar las atribuciones generales contenidas en el articulado de la Ley 18.059, Ley de Municipalidades y Ley General de Urbanismo y Construcciones, dictándose normas especiales orientadas a este objetivo.

A nivel de idea se pueden mencionar los siguientes puntos a considerar en la planificación de los terminales20:

o Paneles Informativos

Se propone crear un panel en cada terminal, que sea visible para todos los usuarios, que disponga de información de todos los operadores del terminal. Esta información se refiere a horarios de salida y de llegada, origen, paradas y destino, valores de las tarifas, andén de salida, andén de llegada, entre otras informaciones operativas relevantes. Este panel de informaciones se actualizaría cada vez que aconteciera algún cambio.

Esto ayuda a la transparencia de información, rapidez de respuesta hacia los usuarios y responsabilización.

o Accesos

Los accesos hacia los terminales hoy en día están provocando una congestión en el exterior del terminal, pues la congestión vehicular en torno a los terminales es muy elevada. Esto puede deberse a su ubicación y a los accesos. Con la nueva definición de servicio suburbano se simplificaría este problema, pues la definición haría que los servicios suburbanos tuviesen otro modo de operar, sin entrar al radio urbano de las ciudades ni utilizar los terminales establecidos. Se propone que estos servicios operen con destinos finales ubicados en puntos de conexión con otros servicios urbanos de acercamiento (metro o buses urbanos).

Esta idea ayudaría a mitigar Impactos ambientales tales como la congestión y la contaminación.

o Instancia tangible de reclamos y sugerencias

Se propone crear una mesa de atención de reclamos y recepción de sugerencias en cada terminal, con el objeto de hacer viable su procesamiento. Hoy en día, la vía de reclamos existente desincentiva a los usuarios a exponer sus quejas, pues al sufrir un evento negativo, se

20 Se aborda el tema de la planificación de los terminales propiamente tal, sin detallar las normas específicas a dictar

puesto que queda fuera del alcance del presente estudio.



adquiere un impulso inmediato de comunicarlo en las instancias correspondientes, pero pierde fuerza al tener obstáculos como tener que llamar a un número incierto, escribir una carta o ingresarla vía Internet.

Esta idea ayudaría a la transparencia del servicio y a la satisfacción del usuario.

o Licitación de terminales

El tema de la licitación de los terminales persigue los criterios normativos que estimulan al transporte sostenible. Es decir: Seguridad, Equidad intrageneracional, Minimización de impactos ambientales, Transparencia y Responsabilización y Eficiencia económica a escala sistémica, tanto estática como dinámica. La materialización de la licitación de terminales está ligado a los estándares de calidad de los servicios de transporte rural e interurbano. Vale decir, la licitación ayudaría a la manera en que los terminales aporten al transporte sostenible. Las ideas expuestas apuntan hacia estos criterios, y esbozan los principios de las bases de licitación. Sin embargo, el alcance de este estudio, no comprende la creación de normas específicas de los terminales a licitar.

G2. Desintegración vertical del Mercado

Se debiera propender a la modificación de propiedad de los terminales, evitando que sean propiedad de los operadores, para evitar que esto sirva como herramienta estratégica para reducir la competencia. Se debe avanzar en los estudios necesarios para presentar a las autoridades del Tribunal de Libre Competencia.

H. Ajustes a la operación dentro de la tipología existente

H1. Limitación, por seguridad, al uso de carros de arrastre.

Se propone normas técnicas orientadas a la seguridad21. En particular, se propone al menos22:

Distancia entre el eje posterior del vehículo motor y el delantero del remolque superior a 3,00 metros.

Ancho máximo autorizado: 2.55 metros.

Largo máximo autorizado: 18,75 m (vehículo y remolque).

Estas normas técnicas deben sustentarse en la Ley 18.290 y en la Ley 18.696, que habilitan al Ministerio para dictarlas.

H2. Instalación de dispositivo de monitoreo "continuo" (GPS u otro) al nivel de empresas con información regular a organismos públicos

En el caso del transporte suburbano e interurbano se propone exigir un sistema de monitoreo con información en tiempo real (GPS). En los servicios rurales se deberá incorporar en todos los vehículos medios de comunicación que permitan una localización relativamente continua.

Esta medida considera lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 18.059; incisos 1 y 8 del artículo 3° de la Ley 18.696; y, la modificación de los artículos 60 y siguientes del D.S. N° 212/92 Ministerio.

H3. Capacitación de funcionarios de vehículos y protocolos para prevención y acción en incidentes

Los conductores deben tener un programa de capacitación permanente con un número de horas determinado y programas que deben ser aprobados anualmente.

21 Éstas complementan la proposición de normas en el ámbito competitivo, por efecto de transporte de carga (ver D3). 22 Las normas propuestas se extrajeron de normas europeas validadas por sus estudios. Se presenta la normativa

española integralmente como referencia, la cual en algunos ámbitos es muy similar a la chilena.



Este procedimiento deberá asegurar que la formación de los funcionarios se encuentra en relación con los cambios en vehículos, en estándares exigidos y en nuevas condiciones de operación en general.

Esta medida puede incorporarse como contenido obligatorio de las Bases de Licitación, cuando ellas sean procedentes según las disposiciones de la Ley 18.696.

H4. Nuevas normas para Conductores

Se propone nuevas normas específicas para la responsabilización en el seguimiento de las materias de registro indicadas, así como para el seguimiento de condiciones físicas y sicológicas de estos.

Para los conductores de buses con carros de arrastre, deben estar en posesión de la licencia Clase A523 (“Para conducir todo tipo de vehículos motorizados, simples o articulados, destinados al transporte de carga cuyo Peso Bruto Vehicular sea superior a 3.500 kilogramos”) además de la Clase A3 (“Para conducir indistintamente taxis, vehículos de transporte remunerado de escolares, ambulancias o vehículos motorizados de transporte público y privado de personas sin limitación de capacidad de asientos”).

Complementariamente, se debería exigir a todos los conductores un examen médico y sicológico anual, para garantizar su aptitud en el intervalo de tiempo entre renovaciones de licencias.

H5. Normas Específicas

El transporte interurbano sólo podrá ser realizado por buses (no por taxis colectivos). En la actualidad prácticamente no existen servicios de otro tipo, aún cuando existe la posibilidad de incorporar taxi-colectivos interurbanos.

Todos los buses deberán disponer de un espacio prioritario para lisiados, embarazadas o adultos mayores, debidamente adaptado y señalizado (indicando orden de prioridad).

I. Estandarización de las licitaciones de servicios24

I1. Bases administrativas tipo de licitación

Se deben establecer formatos de bases tipo para licitar.

Para asegurar la eficiencia económica y la transparencia de las licitaciones que se realice, se debe establecer criterios administrativos adecuados y homogéneos (invitación, plazos, garantías, renegociaciones25, etc). Estas bases deben buscar que las ofertas sean hechas por empresas con capacidades, pero sin imponer barreras que reduzcan la competencia. El criterio general debe ser de mínimo costo para los pasajeros cumpliendo los criterios de calidad, con excepciones específicas.

I2. Definición de estándares mínimos aceptables

Se propone establecer estándares mínimos aceptables para la licitación, los cuales podrán ser aumentados (hacer más exigentes) por las autoridades locales si lo estiman pertinente, pero no pudiendo ser reducidas.

23 Esto establece, indirectamente, una exigencia de “experiencia” a los conductores, pues para disponer de la licencia

clase A5 deben haber cumplido 2 años en posesión de la licencia de clase A4 (“para conducir vehículos simples destinados al transporte de carga cuyo peso bruto vehicular sea superior a 3.500 kilogramos”).

24 En general, todas las medidas señaladas en esta sección deben considerar las necesarias modificaciones a la Ley 18.696.

25 Se refiere al trato de situaciones inesperadas durante el término del contrato. Es prudente especificar claramente los procedimientos de renegociación y permitir un arbitraje independiente si fuera necesario.



Se deben proponer en lo posible estándares con indicadores asegurando la mantención de la equidad en el caso de la licitación de servicios.

Se propone incorporar algunos estándares mínimos para los vehículos nuevos. Para los vehículos en circulación comenzarían a regir paulatinamente a mediano y largo plazo, dependiendo de la dificultad de incorporarlo. Las propuestas se basan en estándares internacionales y son divididos en diferentes categorías. Para las licitaciones, los estándares mínimos aceptables podrán ser superiores (más exigentes), pero no inferiores.

- Preparación al personal de conducción: Asistencia a un curso de entrenamiento con asistencia obligatoria y examen final. Los candidatos pueden elegir entre un entrenamiento largo o acelerado. El entrenamiento largo comprende 280 horas de clases, y 20 horas de práctica. El entrenamiento acelerado de calificación básica, comprende 140 horas de clases y 10 horas de práctica. En ambas variaciones pueden a lo más el 40% de las horas de práctica utilizar programas de simulación. Al final del entrenamiento se realiza un examen oral o escrito.

Temas obligatorios del curso26:

- Mejoramiento del comportamiento del conductor según reglas de seguridad

- Tecnología del vehículo

- Equipamiento de seguridad

- Consumo (eficiencia energética)

- Seguridad de los pasajeros

- Aplicación de leyes (conocimientos de leyes sociales generales y normas para vehículos motores)

- Salud

- Seguridad del tránsito

- Seguridad ambiental

- Servicio

- Logística (por ejemplo, el conductor debe estar preparado para proveer de asistencia al discapacitado en caso de algún acontecimiento)

- Estándares del vehículo. En cuanto a los estándares técnicos generales de los vehículos, (altura, ancho, peso y largo máximos, así como capacidad del portaequipaje) los estándares chilenos actuales son muy similares a los de la Unión Europea27.

Es importante mencionar que actualmente, a través del Nº D.S. 212, se exige a los servicios interurbanos poseer un bus identificado como “Tipo Pullman”. Este estándar se rige por la resolución Nº 98 de 1986 del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, y fija requisitos de confort para ciertas características de los buses (ventilación, calefacción, ventanas, asientos, entre otras). No obstante, no se hace mención a estándares técnicos. Se propone, que en el caso de que los servicios de buses interurbanos ingresen a ciudades donde los servicios de buses urbanos posean estándares superiores28 y se relacionen entre sí, se faculte al Secretario Regional correspondiente para no dejarlos ingresar al radio urbano, o bien redefinir estándares de dichos buses.

Además, se propone que un bus para transporte de personas con discapacidad motora debe poseer un espacio especial para silla de ruedas (espacio mínimo: 1200 mm x 700 mm), así como dispositivos de seguridad (barreras de contención, por ejemplo), para la seguridad del pasajero. En ese caso, el bus debe tener accesos especiales para sillas de

26 Lineamiento 2003/59/EG del parlamento europeo y del consejo del 15 de julio del 2003. 27 Los estándares descritos son los estándares de la Unión Europea, recomendados para un viaje de máxima seguridad

para el conductor y pasajeros. 28 Por ejemplo, poseer un largo inferior al mínimo permitido para el servicio urbano.



ruedas (espacio suficiente para silla y un dispositivo para facilitar el acceso (ascensor, rampa, u otros dispositivo). Los escalones de entrada al bus no deben ser tan altos, para facilitar la entrada a personas con discapacidades motrices.

Adicionalmente, la distancia mínima entre asientos29 debe ser 220 mm

- Estándares de seguridad30. Cada bus debe poseer mínimo dos extintores y deben ser revisados una vez al año. El uso del cinturón de seguridad en buses es obligatorio abriéndose procedimientos de infracción a los que no lo utilicen. Los niños de hasta 135 centímetros de altura deberán utilizar sillas especiales, y a partir de esta altura sólo será necesario el cinturón de seguridad normal (el bus debe contar con estos dispositivos especiales).

La Directiva 2003/20/CE por la que se modifica la Directiva 91/671/CEE relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre el uso obligatorio de cinturones de seguridad en vehículos de menos de 3,5 toneladas entró en vigor el pasado martes día 9 de mayo de 2006.

Esta norma amplía la obligatoriedad del uso del cinturón puesto que hasta ahora sólo estaban obligados a emplearlo en la parte de atrás de los vehículos los pasajeros de vehículos de menos de 3,5 toneladas. El cinturón pasa a ser obligatorio en todas las categorías de vehículos y en todos los asientos que estén equipados31.

En cuanto a la velocidad máxima, generalmente las normas internacionales ponen como condición tanto el tipo de vehículo como el tipo de camino como el tiempo imperante. La velocidad actual máxima parece coherente, pero podría existir beneficios ⎯en seguridad sobre todo⎯ de reducirla levemente (a 90 Km/h por ejemplo). Se requiere un análisis más específico de este aspecto.

I3. Establecimiento de criterios para generar proceso de licitación

Se propone establecer criterios para tomar la decisión sobre llamado a licitación.

La experiencia internacional muestra que este es un mecanismo eficaz y eficiente para aumentar calidad y reducir costos en los servicios de transporte, por lo que se deberá favorecer su utilización cuando se estime que el beneficio neto es positivo. Se propone dos situaciones generales (relacionadas con las definiciones establecidas en la sección A):

♦ Buses suburbanos (ingreso a ciudad): debe licitarse para evitar competencia desleal32, para asegurar acceso rápido a área de intercambio de transporte local y disponibilidad para distintas necesidades de la población (trabajo, servicio, ocio), independientemente de que se haya licitado los servicios urbanos o no.

♦ Buses rurales: cuando se identifique áreas de servicio de muy baja calidad o con poca o ninguna frecuencia. Se debe licitar en términos de zona para definir las características del conjunto. La idea fundamental es licitar paquetes atractivos para atraer interesados y obtener los beneficios de la licitación. El objetivo final es ordenar la competencia y generar un mercado atractivo. Es probable que se tenga que considerar la incorporación de subsidios cruzados.

29 Según regulación para la adopción de prescripciones técnicas para los vehículos de Inglaterra. 30 Recomendación del consejo de la Unión Europea, para conductores de buses de más de ocho pasajeros. 31 Bélgica, Dinamarca, Francia, Países Bajos, Suecia y el Reino Unido han notificado su deseo de establecer excepciones.

Al respecto, véase: http://ec.europa.eu/transport/road/library/rsap_midterm/rsap_mtr_impact_assmt_en.pdf 32 Se ha observado que en ciertas zonas hay competencia desleal en la búsqueda de los “mejores” mercados (en buses

rurales de corta distancia). La licitación segmentaría los mercados.



8.4 RESUMEN

En esta sección se presenta un esquema ilustrativo, que muestra en forma sistémica la interrelación entre el diagnóstico operativo, regulatorio, institucional y de sostenibilidad, con el marco de intervención asociado y con las medidas propuestas.

Debe notarse que en la columna dedicada al marco de intervención, no existe un vínculo directo (uno a uno) con las medidas propuestas, pues este marco puede relacionarse con más de una medida específica.

Adicionalmente, se incorpora el marco institucional asociado a cada medida; es decir, el ámbito institucional en que debería generarse una intervención para aplicar la medida propuesta.



Mapa



8.5 IMPLICANCIAS DE LAS MEDIDAS PROPUESTAS33

En esta sección se presenta un resumen de las implicancias de las medidas propuestas en la sección 8.3, estructurando esquemáticamente algunos de los costos y beneficios potenciales de ellas. No pretende ser una revisión exhaustiva de implicancias, sino mostrar algunos de los aspectos más determinantes a considerar.

PROPUESTA MEDIDA BENEFICIOS COSTOS

A1) Introducción de un Nuevo Tipo de Servicio: suburbano

• Mayor equidad de acceso a ciudades. • Generación de nuevos mercados.

• Complejidad de licitar. • Resistencia de grupos existentes. A. MODIFICACIÓN A LA

DEFINICIÓN DE LOS SERVICIOS A2) Ajuste a la definición de servicios rurales e interurbanos No es una medida específica. En consecuencia, no existen implicancias definidas.

B1) Organización de campos para relacionar al servicio con empresas operadoras

• Responsabilización de los operadores. • Complejidad administrativa.

B2) Detalle de contenido de campos

• Transparencia. • Simplificación de la fiscalización. • Incentivo a la empresarización. • Aumento de flexibilidad.

• Complejidad. • Ciertas limitaciones a la flexibilidad de acción de

operadores.

B3) Incorporación de campos con información de operación, procedimientos y competencias.

• Incentivo a la empresarización. • Responsabilización de operadores.

• Dificultades para operadores con menor nivel de empresarización

B. MODIFICACIONES A LA INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO

NACIONAL DE SERVICIOS DE TRANSPORTE DE PASAJEROS

B4) Incorporación de mecanismo de validación de información

• Transparencia. • Apoyo a la fiscalización

C1) Instalación de indicadores de calidad

• Incentivo a la equidad y eficiencia dinámica. • Empresarización. • Incentivo a la competencia. • Incentivo a mejorar la calidad por efecto competitivo.

• Aumento de requerimientos de fiscalización.

C. ESTABLECIMIENTO DE SISTEMAS DE INFORMACIÓN

C2) Información a disposición del público sobre empresas

• Aumento en transparencia de la operación de los servicios

• Incentivo a competencia (permitirá a los pasajeros conocer todas las opciones de transporte).

• Exige mantención actualizada de información

D1) Sistema periódico de registro de tarifas • Forma de estimular la competencia además de aumentar la transparencia frente a los usuarios. • Costo para el fisco de estudio D. MECANISMOS PARA

ENFRENTAR PRÁCTICAS ANTICOMPETITIVAS D2) Desarrollo de modelo de "benchmark"

nacional con estudios de caso regulares por regiones

• Incentivo a competencia • Necesidad de obtener información adecuada en cantidad suficiente

33 Estas implicancias pueden ser matizadas o minimizadas si existe coordinación entre ellas y en función de la profundidad de su desarrollo efectivo.



PROPUESTA MEDIDA BENEFICIOS COSTOS D3) Regulaciones que delimiten el

transporte de carga en servicios de pasajeros

• Esta medida evitará los subsidios cruzados entre carga y transporte que atente contra la libre competencia

• Posible mayor costo de servicios

E1) Establecimiento de cuaderno de registro para vehículos

• Fiscalización más precisa de los servicios • Ayudará a verificar que los estándares de seguridad

y calidad son mantenidos.

• Capacitación para su uso • Requiere detalle preciso de contenido

E2) Facilitación de coordinación entre servicios fiscalizadores • Más eficiencia en fiscalización • Requiere acuerdos y ajustes legales

E3) Incorporación de auditorías como mecanismo de fiscalización • Más eficiencia y mejor calidad de fiscalización • Requiere auditores capacitados y validados

E. MEJORAMIENTO DE SISTEMAS DE SEGUIMIENTO Y

FISCALIZACIÓN

E4) Control de conductores (interurbanos) a través de biometría • Mejor fiscalización • Alto costo de implementación

F1) Homogeneización de estándares según tipos de servicios

• Mayor equidad intrageneracional • Incentivará operación empresarial • Dificultad para consensuar estándares F. ESTABLECIMIENTO DE

ESTÁNDARES MÍNIMOS NACIONALES EN COMPONENTES

CLAVES DE CALIDAD F2) Establecimiento de compromisos de

calidad • Equidad • Posibilidad de mejoras progresivas en calidad Dificultad para adaptarse

G1) Planificación de Terminales • Minimiza impactos de terminales • • Esfuerzo de planificación en manos del Estado G. REGULACIÓN A LAS

EMPRESAS DE TERMINALES G2) Desintegración vertical del Mercado • Incentivo a competencia • Conflictos legales H1) Limitación, por seguridad, al uso de

carros de arrastre. • Mayor seguridad • Conflictos legales

H2) Instalación de dispositivo de monitoreo "continuo" (GPS u otro) al nivel de empresas con información regular a organismos públicos

• Mayor seguridad • Apoyo a Fiscalización • Requiere capacidades públicas dedicadas

H3) Capacitación de funcionarios de vehículos y protocolos para prevención y acción en incidentes

• Mayor seguridad • Mejor calidad • Requiere desarrollo de programas efectivos

H4) Nuevas normas para Choferes • Mayor seguridad. • Mayores dificultades de adaptación para las empresas más pequeñas

H. AJUSTES A LA OPERACIÓN DENTRO DE LA TIPOLOGÍA

EXISTENTE

H5) Normas específicas • Mayor seguridad y comodidad • Algunos actores quedan fuera del mercado • Costos de ajuste

I1) Bases administrativas tipo de licitación • Equidad regional en el transporte licitado • Dificultad para consensuar el alcance y las exigencias de las bases tipo.

I2) Definición de estándares mínimos aceptables

• Mayor calidad • Mayor equidad

• Problemas de empresas más pequeñas para adaptarse

• Dificultades para fijar estándares mínimos adecuados

I. ESTANDARIZACIÓN DE LAS LICITACIONES DE SERVICIOS

I3) Establecimiento de criterios para generar proceso de licitación • Mayor equidad • Resistencia de actores actuales a ser incorporados

en un proceso de licitación.



8 PROPUESTAS DE INTERVENCIÓN..................................................................... 8-1 8.1 DEFINICIÓN DE OBJETIVOS DE TRANSPORTE SOSTENIBLE .....................8-1

8.1.1 Aspectos Generales .................................................................................................................. 8-1 8.1.2 Objetivos Específicos para un Transporte Rural e Interurbano Sostenible .............................. 8-3

a) Seguridad ................................................................................................................................. 8-3 b) Equidad intrageneracional........................................................................................................ 8-3 c) Minimización de impactos ambientales ................................................................................... 8-4 d) Transparencia y Responsabilización ........................................................................................ 8-4 e) Eficiencia económica ............................................................................................................... 8-4

8.2 AMBITOS DE INTERVENCIÓN ...............................................................................8-4 8.2.1 Tipos de Intervención sustentadas en el estudio....................................................................... 8-5

a) Modificaciones a la definición de los servicios de transporte rural e interurbano.................... 8-5 b) Modificaciones al Registro Nacional de Servicios de Transporte Público de Pasajeros. ......... 8-5 c) Establecimiento de sistemas de información............................................................................ 8-5 d) Mecanismos para enfrentar prácticas anticompetitivas ............................................................ 8-6 e) Mejoramiento de los sistemas de seguimiento y fiscalización. ................................................ 8-6 f) Establecimiento de estándares mínimos nacionales en ciertos componentes clave de la calidad. 8-6 g) Regulación a las empresas de terminales. ................................................................................ 8-6 h) Ajustes de operación dentro de la tipología existente .............................................................. 8-6 i) Estandarización de las licitaciones de servicios ....................................................................... 8-6

8.2.2 Ámbitos de Propuestas que requieren de análisis complementarios ........................................ 8-7 a) Tarificación .............................................................................................................................. 8-7 b) Establecimiento de un sistema integrado de transporte rural e interurbano. ............................ 8-7

8.3 Medidas Propuestas ......................................................................................................8-7 8.4 Resumen .......................................................................................................................8-24 8.5 Implicancias de Las Medidas Propuestas..................................................................8-26

gobierno de chile ministerio de transporte y telecomunicaciones subsecretaria de...

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