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etnicidad gov Los rccursos naturales

bull los pueblos indigenas y el derecho a la consulta previa en los campos sodales min ados

I ~

Cesar Rodriguez Garavito

COyen(t Im

DCJuSticia1-middotmiddot-shy

Rodriguez (~aralito Cesar

Etnkidadgov los recursos ruluraies los pueblos indfgena5 y el dcrecho a la consult previa en los campos socia1es minados JCesar Rodriguez Garavito Bogota Centro de Estudios de Derecho Justida y Suciedad Dejustlda 2012

92 p 115 x l85 em (Coleccion Dejustida)

ISBN 978-958middot57338middot2middot4

L Pueblos incligenas 2 Ocrecios humanos 3 Medio ambiote 4 G1obaHzadon

ISBN 978-958-57338middot24

Preparadoll editorial Marta Rojas

ftevisiOn de teXtos Marla Jose Diax Granados

Cubierta Alejandro Ospina

ImpnlslOn Edidones Antropos

Primera edid60 Bogota DC abril de 21)12

Eslt trabajo se desarroJJo gracias

al apoyo del Reina de los PaistS Bajos

r copy Dcjusticia 2011 Carrera 24A N 34-6t Bogota D C TtleuroIono 608 3605

Reconozro ron gratitud 021 apoyo invaluable de Natalia OrdU7 Yukyan Lam y Carlos Andres Baquero durante ld investigacion que oondujo a est libro Por sus comentarlos d versiones anteriarES del mis-mo agradezco Espedalmente a Sally Merry Michael Burawo~ Angelina SnodgrassmiddotGoday Rodrigo Uprimny Miguel La RotaJuJl~ta LEmaitre Javier Revelo Sandra SJntl Luz Sanchez Camilo sanchez Ben Saper wwwdejustidaorg

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etnicidad gov Los rccursos naturales

bull los pueblos indigenas y el derecho a la consulta previa en los campos sodales min ados

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Cesar Rodriguez Garavito

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DCJuSticia1-middotmiddot-shy

Rodriguez (~aralito Cesar

Etnkidadgov los recursos ruluraies los pueblos indfgena5 y el dcrecho a la consult previa en los campos socia1es minados JCesar Rodriguez Garavito Bogota Centro de Estudios de Derecho Justida y Suciedad Dejustlda 2012

92 p 115 x l85 em (Coleccion Dejustida)

ISBN 978-958middot57338middot2middot4

L Pueblos incligenas 2 Ocrecios humanos 3 Medio ambiote 4 G1obaHzadon

ISBN 978-958-57338middot24

Preparadoll editorial Marta Rojas

ftevisiOn de teXtos Marla Jose Diax Granados

Cubierta Alejandro Ospina

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Primera edid60 Bogota DC abril de 21)12

Eslt trabajo se desarroJJo gracias

al apoyo del Reina de los PaistS Bajos

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Reconozro ron gratitud 021 apoyo invaluable de Natalia OrdU7 Yukyan Lam y Carlos Andres Baquero durante ld investigacion que oondujo a est libro Por sus comentarlos d versiones anteriarES del mis-mo agradezco Espedalmente a Sally Merry Michael Burawo~ Angelina SnodgrassmiddotGoday Rodrigo Uprimny Miguel La RotaJuJl~ta LEmaitre Javier Revelo Sandra SJntl Luz Sanchez Camilo sanchez Ben Saper wwwdejustidaorg

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Rodriguez (~aralito Cesar

Etnkidadgov los recursos ruluraies los pueblos indfgena5 y el dcrecho a la consult previa en los campos socia1es minados JCesar Rodriguez Garavito Bogota Centro de Estudios de Derecho Justida y Suciedad Dejustlda 2012

92 p 115 x l85 em (Coleccion Dejustida)

ISBN 978-958middot57338middot2middot4

L Pueblos incligenas 2 Ocrecios humanos 3 Medio ambiote 4 G1obaHzadon

ISBN 978-958-57338middot24

Preparadoll editorial Marta Rojas

ftevisiOn de teXtos Marla Jose Diax Granados

Cubierta Alejandro Ospina

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Primera edid60 Bogota DC abril de 21)12

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Reconozro ron gratitud 021 apoyo invaluable de Natalia OrdU7 Yukyan Lam y Carlos Andres Baquero durante ld investigacion que oondujo a est libro Por sus comentarlos d versiones anteriarES del mis-mo agradezco Espedalmente a Sally Merry Michael Burawo~ Angelina SnodgrassmiddotGoday Rodrigo Uprimny Miguel La RotaJuJl~ta LEmaitre Javier Revelo Sandra SJntl Luz Sanchez Camilo sanchez Ben Saper wwwdejustidaorg

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Contenido

Capitulo El denCho en los campos minados 8 Los campos minados del capitalismo global

La conSillla previa a pueblos indigenas el argumento y la organizaci6n dpllibw

9

15

Capitulo Etniddadgov 26 La gobernan1a globaJ y 101 reguladon de Ia etnlddad 27 La etniddadgov y los derechos indjgenas las lllChas jtH1dicas en torno del comtitllcionatismo multicultural

Capitulo II La disputa pOf 1a regulaci6n dfgt la consulta previa 40

bull

CapituloD La etnicidadgov en acclOn losefectos de 11 consulta en I praCtica 54

El ef((ta de desplaTamiento 56 EI efecto de equivoc-ltld6n 61 E1 efecto de dominad6n 66 El efecto de emandpaci6n 72

Condusiones 76

Refcrendas bibliograficas 80

Capitulo] El derecho en los campos minados

bull

Los campos minados del capitHmo global

Viendo pasar las imagenes en Power Point olvido por

un momento que estamos en uno de los rincones mas violentos de I tierra Quicn expone es un lidcr del pueshyblo indigena embermiddotktio del norte de Colombia La

historia que ruentan las imagenes es la sucesion de desshy

gracias que amenazan con la extincion de su pueblo liE Estado y las compaftias multinadonales quieren

cxplorar los recursos naturales de los territorios indi~ genasH dice mientras que en el Unico tabtero de la esshy

cuela en ruinas donde estamos destella un mapa de los

resguardos indigenas colombianos Y 10 que tenemos

los embera cs aguau Con un die aparece e) mapa debull

la represa de Urra construida en 1993 contra la volunshy

tad de los indigenas y enclavada en Ja telarafia de rios

selvaticos que no trajeron hasta aca Antes de Urra

los embera viviamos de la pesca y de la ca7a pero con

la inundaci6n de nuestro territorio y la desviacion de

los nos ahora toea iT tres horas en Johnson [Iancha de motor1 al pueblo mas cerrano a comprar la proteina Y

ya no se puede cazar porque 1a guerrilla Ileno el monte

de minas quiebrapata

La guerrilla de la que habla son las Fuerzas Armashy

das Revolucionarias de Colombia (FARC) a mas vieja

9

1 s

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10

1

~

[1

~

bull

del rnundo que merodea el resguardo y aterroriza a

los emberas mientras disputa el control del territorio

con el ejerdto colombiano y compite por el negodo del

narcotrMico con los gropos pararnilitares de derecha

que rum sembrado la muerle en la regi6n desde hare

15 anos De hechof estamos a solo cinco horas (dos en

carro tres en lancha) de Tierralla una de las capilales

mundiles del paramilitarismo Ia ciudad que desde fishy

nales de los ochenta sirvio de sede a la contraofensiva

de los terratenientes los narcotraficantes ]a clase polishy

tic y seclores del ejercito para desterrar a la guerrilla

y hacerse can las tjerras ferti]es el agua 105 rninerales

los culUvos de coca Para eso estimaron preciso desshy

plazar a 30000 campesinos de Tierraltal cometer 22

masacres en Cordobazy asesinar a cientos de personas

entre ellos al menos a nueve Hderes indlgenas que se

oponian a Urralla represa emblematica del desarrollo

econ6mjco de la regiOn que los paramilitares respaJdashy

ban con fuego4 Par eso con eI ampiguiente diet aparece el

rostro de Kimi Pemia ellider de la resistencia embera

contra la represa asesinado por los paramilitares en

2001 (Verdadbierta 2010)

De prontof las imagenes en Power Point toman un

giro inesperado Los mapas y Jas fotos son reemplazashy

dos por lextos que hablan de una casltada de normas y decisiones juddicas el Convenio 169 de la Organizashy

1 Vense ObFlefvatorio del Programa PrEsidencial de Derechos Humanos V Derecho Intemadonal Humanishytario $of bull

2 VCast Caicedo Fraidp (2009)

3 Comision Colombiana de Juristas (20U8)

4 Vease Defensoria del Pueblo de Colombia (2001)

don Internacional del Trabajo (011) Ia Dedaracion de

las Naciones Urudas sobre los derechos de los pueblos

indfgenas las medidas de prolecci6n que ordeno la

Comision Interamericana de Derechos Humanos para

evitar el aniquilamiento de los emberas tras el asesina~

do de Pemia Oie Aparece una lista aun mas larga de

sentendas de la Corte ConstituciQnal colombiana conshy

tra el Gobiemo par no haber consultado a los pueblos

indigenas antes de iniciar proyectos etOn6micos en sus 11

iterritorios a pesar de que el Estado habia ratificado el ~

Corweruo 169 de Ia orr que establecia esla obligaci6n e De ahi en adelante la rase que se repite en 1a exposhy amp

sid6n es la consulta previa Su efecto es magnifica do sect por seT uno de los paces tenninos en espafiol -junto 2

i iii

con otros comO Corte Constitucional Hsentencia

y gobicmd- que salpican las inlervendones de los

asistenles que solo hablan embera La conierenda se ha til

convertido en un memorial juridico Ahora el expositor

el tider que ha enfrentado sentencias de muerte de los

paramilitares y la guerilla durante casi una decada por

defender a su pueblo trastabilla al intentar una lecd6n

de derecho procesal c6mo probar el dano hecho por La represa a las comunidadcs~ ante que tribunal interposhy

ner una nueva accion para detener los planes del eo biemo y de Ia empresa de ampliar Ia represa en que va

el ultimo recursojudicial interpucsto poruna ONG que

los ases0r3 quien ticnc la representaci6n legal del pue-shy

blo en 1a consulta previa que se avecina y como invocar

en estos tramites el fa110 de la Corte ConstihldonaF 0

el informe de un comire de la OIT (2001) que condem)

5 Corte Constirucional de Colombia amp~tenda

T-65298 10 de noviembre de 1998

I1 Gobiemo co10mbiano por haber otorgado ]a Urend

de construedon de Urra sin consultar con los emberas

Son estos ortefaetos jurldiros -la sucesion de los

tiempos procesles 1 arquitectura de las Icyes y los

tallos ta afinnadon de I igualdd entre las partes en

litigio- los que generan I Husion de orden y nos hashy~ cen olvidar por un instante que estamos en el corazon

dEl Clos Nos trabamos entonres en una larga disrushy12 siOn sobre los tecnicismos legales de 10 consulta previa

-j como 51 a pocos kilometros no rondaran escuadrones

de la muerte como si el territorio no estuviera plagashy~

~ do de minas antipersonales como si las pocalt farnilias

que asisten a la reunion esta nache no tuvieran todas i I alglin miembro asesinado 0 desplazado como si haee

~ lt apenas unas horas no nos hubiCramos cruzado en el rio

con las laomas rapidas conduddas por soldados annashy

dos hast los dientes que juegan al gato y al raton con

los colonos que transportan coca rio abajo

lCOmo es posible esta coovivencia del orden y el

caos del formalismo juridico exeelso y la violencia mas

extrema lEn que momento la resistencia de los pueshyblos indigeoas 0 ser aniqullados Mea y rulturalmenshy

te se convirti6 en una discusi6n sobre proceltiimientos

legales Este libro es un intento por responder estas

preguntas y cxplicar el protagonismo los efectos y las

paradojas de1 derecho en casos como el de Urn origi~

nados en los ronflictos socioambientales que caracterishy

zan el eapitalismo global de comienzos de siglo (Svamshy

pa 2(09) A medida que la globalizaciOn simultanca de

las industrias (lxtraltivas y de los derechos indigcnas

se ha ido inrensificando en Jas ultimas dos decadas los

conflietos sobre la xplotacion de los terrltorios indishy

genas se han multiplicado aJrededor del mundo Las

disputas involucran una multiplicidad de acto res nashy

donales c intemacionales middotdesde Estados-nacion hasta

empresas transoacionales (ETN) pasando par organishy

zaciones no gubemamentales (ONG) movimientos de

base y agendas ftnancieras y regu]adoras transnacioshy

nales- y condensan en una mezcla partiruJanuente

voltil y reveladora algunos de los procesos legales

politicos y economicos que constituyen la globalizaciOn

(Ontemporanea

Como 10 ha mootrado David Harvey (2003) en su

analisis del capitalismo contemponmoof la renovada

importancia ccon6mica de las industrias extractivasshy

exportadoras jalonada por la demanda china de mashy

terias primas ha generado una competencia transna~

cional por los recursos naturales y por 10 tanto por 10s

terriLorios de frontera que aim no han sido explorados

Son predsamente estas tierras donde se han asentado

hist6ricamente los pueblos indigenas dcsplazados de

sus territorios ancestrales y donde ticnen lugar hoy en

dia los conflictos mas agudos sobre la con~sulta previa

Asi en terminos de economia poHtica 1a explosiOn de

estos ronflictos sc inserta en un tipltgt de capitalismo marcado por la yenacumulaci6n por desposesi6n (Har~

vcy 2003) I de los pueblos indfgenas y las comunishy

dades que han sido los habitantes inveterados de los

territorios que ahora son codkiados por todos~ dcsde el

Estado y las ETN hasta las mafias y los grupos armashy

dos ilegales que quieren una tajada de las bonanzas del

oro e1 carbOn el pctroJeot el coltan los diamantes~ el

agua y los demas recursos naturales

En 10 que sigue llamo campos sociales minados

a estos territorios y a las esferas de interacdon social

que se producen en ellos Son campos minados tanto

13

1 t 9

I W

iil

ren sentido sociologico como en sentido econ6mico En la consulta previa a pueblos indigenas erminos sodo16gicos Be trata de verdaderos campos el argumento y la organizacion del libra sociales( propios de las economias extractivas de enclashy

En este texto analiza el espado sodojuridico donde se ve caracterizados por relaciones de parler profundashy

ve con mayor nitidez el rol del derecho en los campos mente desiguales entre empresas y comunidades y por

minados los procesos de consulta a pueblos indigeshy1a cscasa presencia e intermediad6n del Estado Son

nas antes de fa realbacion de proyectos econ6micos campos sociales minados pOI ser altamente riesgosos en

o la adoption de poHticas 0 leyes que los afectan djshyellos dominan las sociabilidades violents y desronfiashy

rectamente Se trata de una institucion relativamente das donde cualquier paso en falso puede resultar letal LJ

redente del derecho jnternacional surgida del mendoshy 5 En este sentido son una muestra de las sociabilidades

nado Convenio 169 de I OI1~ de 1989 A pesar de su volatiles de las economias Jubridas -ubieadas entre la1 ]

juventud ha dado lugar a una verdadera explosi6n de ~ legalidad la ilegalidad y I informalidad- que pululan

E

normas de derecho duro y derecho blando tanto nashy1 en los pal_ del Sur Global en tiempos de globalizshydonales como intemadonalesf que incorporan distinshy ili ciOn (Comarolf y Comrolf 2006) poundtas versiones del derecho de ]05 pueblos indigenas a lag A estos territorios tambien los dcsigno como camshy bull consult previa Iibre e informad (CPU) De heche en o

pus minados porque con frecuencia 10 son en sentido -5 10 que sigue sostengo que 01 auge y la inddencia de la ~ econ6mico en muchas ocasiones giran alrededor de ~

CPLi en Jas rcguladones y las disputas sobre derechos wIa explotad6n de una mina de alglin recurso valiosQ

indigenas han sido tan profundas que antes que una En otros cases como Una y otros que he observado

institucion ha pasado a constitutr un nuevo enfoque en Colombia~ 10 son tambien en el sentido mas IHeral

sobre los derechos etnicos y el multiculturaHsmo con del termino los territorios indigenas en disputa estan

un lenguaje y unas reglas distintivos plagados de minas antipersonales St~mbradas por grushy

Asi el enfoque de la consulta se ha convertido en pus armados ilegles como strlegia de guerra y de

el candidato mas fuerte para sustituir el enfoque inteshycontrol territorial Los do tipus de minas son por 10

gradonista que domino el derecho intemacional y los tanto la cara mas visible del riesgo del campo soda

ordenamientos domesticos a lo largo del siglo XX y quedel vertigo que se papaba quella noche en el territorio

buscaba la soluci6n del problema indigena mediante de los emberas en la selva colombiana

1a asimilad6n de los pueblos aborigenes a1 resto de la

sociedad (Rodriguez-Pinero 2005) En ese sentido no

es una coincidenda que el Convenio 169 haya surgido

de la decision de la OIT de revjsar el marco juridkO

emblematico de) asimilationismo (eJ Convenio 107 de 6 Para la iormulucion clasica de la teoria de los (am~ la on~ vigente desde 1959) para reemplazar el entshypes sodales vease Bourdicu (1977)

sis del Convenio en los objetivos de integraci6n Ide los

pueblos indigonas] por el enfasis en el espoto de la

identidad de estas poblaciones y en la promocion de

mas consultas y participaci6n de estos pueblos en las decisiones que los afectan (Orr 1985 pra 5016)

Basta una nipida mirada a algunos de sus productos

mas recientes para apreciar la variedad el ritIno vertj~

ginoso y las tensiones del campo sociojuridko inspirashy

do en este enfoque as como los altos intereses que se

1 6 juegan en et Al mismo tiempo que el Banro MundiI

exped en 2005 su Politica Operativa 410 (que exige

a los gobiemos consultar con los pueblos indigenas como candidon para recibir prestamos para proyecto5

f que los afectcn) un Grupo de Trbajo establecido por Ia Comision de Derechos Humanos de las Nadones Vnishy

~ das hada los ultimos ajustes a las norm as sobre CPU de Ia Declaracian sobre los Derechos de los Pueblos

Indigenas que finalmenle iue adoptada por la Asamshyblea General de Ja ONU en 2007 despues de 13 afios de

intensos debates y negodadones principalrnente sobre el controvertido tema de la consultar

En una coinddenda iguaJ mente diciente mientras

que e1 Consejo Internacional de Mineria y Metales (Ia asociaci6n global mas grande de la industria minera)

adoptaba un conjunto de prindpios de conduda sobrc las rclaciones entre companias y pueblos indigenas que induye la necesidad de garantizar un proceso justa y

abierto de consulta81a orr hada el balance de 20 anos

7 Para un examen detaUado de este campo legal rease Aponte (2007)

8 El Consejo intemadonal de Mineria y Metales (ClMM) esta integrado por 19 de las principales com~ panias trausuadonaJes del SlCtor lI1lnero y por 30 asoshyciaciunts nacionales y regionales y globakgts Vease Ia

T

I

de implementacion del Convenio 169 y lanzaba una

nueva edici6n de su manual de aplkaci6n de dicho insshy

rumento (Orr 2009) Y en 2010 mientras que Oxfam

publicaba una guia practica multiHngue para orientar

a Jas comunidades indigenas en el ejercido del derecho

mas exigente a] consentimiento previo libre e informashydo (CtoPU) como candidon para la relizcian de proshy

yectos economicos en sus territorios (Oxiam 2010) )a

Corporacion Financier Internacional (parte del Grupo 7

del Banco Mundial que hare prestamos al sector privashy ido) revisb sus PoHticas sobre Sostenibilidad Social E y Ambiental para considerar si en lugar de requerir a sus prestamistas solo ronsuJtar a los pueblos indigenas t afectados por los proyectos que finanda Ies exigia ob~ pound

j

tener el consentimiento (International Financial Corp

2010) leOmo se explicael cruce de actofes tan diversos alshy (il

rededor de I consulta previa lQue tipo de legalidad resulta de semejante hibridez de regimenes juridicos LA que se debe la explosion de cstandares legales sabre

el procedimiento de CPU y ltimamente de CtoPLI lQue efectos h tenido sobre los pueblos indigenas

iQue nos dice todo esto sobre la trayectoria y el futuro de los conflictos sobre Ia tierra los recursos y la etnici~

dad en tiempos de globalizaci6n

pagina web del lCMM (httpfwwwitmtncomf) Los principios sabre las relaciones con los pueblos jndl~ genas fuemn adoptados en 2008 y se encuentran pn ei Statement Position on Mining and Indigenous Peoples

desarrol1a eJ lt6ltiigQ de mnducta del OMM 11ama~ Marro de Desarrollo Sosrenible Vease ICMM Susshy

tainable Developrntllt Framework (httpwwwJanrnrom our-workfsustainable-devclopOlent-framcwork)

pueblos indigonas] por el enfasis en el espoto de la

identidad de estas poblaciones y en la promocion de

mas consultas y participaci6n de estos pueblos en las decisiones que los afectan (Orr 1985 pra 5016)

Basta una nipida mirada a algunos de sus productos

mas recientes para apreciar la variedad el ritIno vertj~

ginoso y las tensiones del campo sociojuridko inspirashy

do en este enfoque as como los altos intereses que se

1 6 juegan en et Al mismo tiempo que el Banro MundiI

exped en 2005 su Politica Operativa 410 (que exige

a los gobiemos consultar con los pueblos indigenas como candidon para recibir prestamos para proyecto5

f que los afectcn) un Grupo de Trbajo establecido por Ia Comision de Derechos Humanos de las Nadones Vnishy

~ das hada los ultimos ajustes a las norm as sobre CPU de Ia Declaracian sobre los Derechos de los Pueblos

Indigenas que finalmenle iue adoptada por la Asamshyblea General de Ja ONU en 2007 despues de 13 afios de

intensos debates y negodadones principalrnente sobre el controvertido tema de la consultar

En una coinddenda iguaJ mente diciente mientras

que e1 Consejo Internacional de Mineria y Metales (Ia asociaci6n global mas grande de la industria minera)

adoptaba un conjunto de prindpios de conduda sobrc las rclaciones entre companias y pueblos indigenas que induye la necesidad de garantizar un proceso justa y

abierto de consulta81a orr hada el balance de 20 anos

7 Para un examen detaUado de este campo legal rease Aponte (2007)

8 El Consejo intemadonal de Mineria y Metales (ClMM) esta integrado por 19 de las principales com~ panias trausuadonaJes del SlCtor lI1lnero y por 30 asoshyciaciunts nacionales y regionales y globakgts Vease Ia

T

I

de implementacion del Convenio 169 y lanzaba una

nueva edici6n de su manual de aplkaci6n de dicho insshy

rumento (Orr 2009) Y en 2010 mientras que Oxfam

publicaba una guia practica multiHngue para orientar

a Jas comunidades indigenas en el ejercido del derecho

mas exigente a] consentimiento previo libre e informashydo (CtoPU) como candidon para la relizcian de proshy

yectos economicos en sus territorios (Oxiam 2010) )a

Corporacion Financier Internacional (parte del Grupo 7

del Banco Mundial que hare prestamos al sector privashy ido) revisb sus PoHticas sobre Sostenibilidad Social E y Ambiental para considerar si en lugar de requerir a sus prestamistas solo ronsuJtar a los pueblos indigenas t afectados por los proyectos que finanda Ies exigia ob~ pound

j

tener el consentimiento (International Financial Corp

2010) leOmo se explicael cruce de actofes tan diversos alshy (il

rededor de I consulta previa lQue tipo de legalidad resulta de semejante hibridez de regimenes juridicos LA que se debe la explosion de cstandares legales sabre

el procedimiento de CPU y ltimamente de CtoPLI lQue efectos h tenido sobre los pueblos indigenas

iQue nos dice todo esto sobre la trayectoria y el futuro de los conflictos sobre Ia tierra los recursos y la etnici~

dad en tiempos de globalizaci6n

pagina web del lCMM (httpfwwwitmtncomf) Los principios sabre las relaciones con los pueblos jndl~ genas fuemn adoptados en 2008 y se encuentran pn ei Statement Position on Mining and Indigenous Peoples

desarrol1a eJ lt6ltiigQ de mnducta del OMM 11ama~ Marro de Desarrollo Sosrenible Vease ICMM Susshy

tainable Developrntllt Framework (httpwwwJanrnrom our-workfsustainable-devclopOlent-framcwork)

En este texto abordo estas prcguntas con base en

evidenda empirk-a sobre el tema en America Latina

region donde los conflktos juridicos y sodales sobre 1a CPU han sido mas visibles y agudos Mientras escribo

este libro el debate politico mas encendido en Peru vershysa sobre la reglamentad6n de la ley sobre el derecho a

la consulta expedida porel Congreso peruano en 2011

La discusi6n es apenas un reciente episoflio del con~ I

flido social mas profundo de la socidad pemana que

estaHo en 2009 con la rnovilizaci6n de los pueblos indishygenas amazonicos contra Ia explotacion comcrcial de

~ sus territorios ancestraies y que credo hasta provocar ggt

un cnirentamjento publico entre cl Presidente peruano~ y el Relator de la ONU sobre pueblos indigenas acerea ~ (j de la ley de lUllSulta (Anay 2010 La Rosa 2010) Por Ia

misma epoca en Eruador Ia Corte Constitudonal exshy

pedia una de las sentcncias mas poJemicas de su joven

jurisprudencia al resolver Ia demanda que alegando

la faIta de consulta a los pueblos jndigenas instauro la

Confederadon de Nacionalidades Indigenas del Ecua~

dor (Conaie) contra la Ley de Mineria de 2009 Como

en Peru el caso eruatoriano hare parte de la disputa esshytructural por los recursos naturales eI medio ambiente

y los derechos etnicos que habia genera do profundas

divisiones dentro de la Asamblea Constituyente de

2008 (Santos 2010) En Chile entre tanto las cortes el

Gobierno y e] movirniento indIgena eshm enfrascados

en un debate por los detaHes juridicos de irnplemenshy

tadon del Convenio 169 que entTo en vigor en 2009

(Contesse 2012) Al mismo tiempo Brasil so rebelaba

9 CQrte Constitudonal de Ecuador Sentencia 001-10-SIN~CC 18 de marzo de 2010

contra ]a medida cautelar de la Comisi6n Interamerishy

cana de Derechos Humanos (CIDH) que Ie ordenaba

suspender las obras de la represa amazonlca de Belo

Monte hasta que consultara con las comunidades in~

digenas rnientras que la rnisma CIDH Ie pedia al Esshytado guatemalteco que suspendiera la explotaci6n de

una mina de oro que habia ororgado a la multinadonal

Goldcorp como medida cautelar en un caso por violashy

ciOn del derecho a I Cpu Y en Colombia Ia Corte 9

Constituciona]l1 -que neva dos decadas desarrollando

la jurisprudencia mas rica sobre el tema en la regiOnshy 1 expedia un faUo que ordenaba detcner la explotaci6n

adelantada por la empresa Muriel Mining en un gran t yacimiento de cobref dtando jurisprudencia de la Corte pound

iilnteramerkana de Derechos Humanos (2007) Ia cual

establece que en casos como estc donde el proyecto j ponga en riesgo la supervivencia de un pueblo indig~

na se impone el requisito mas exlgentc del CtoPLI Estamos por tanto ante un campt) sociojuridico de

escala regional altamente disputado y aun cn formashy

dOn que permite ver vividamente procesos de aleance

global En las siguientcs paginas disecciono analltica

y empiricamente este campo con base en evidencia

obtenida mediante una combinacion de hhnicas de

investigacion cualitativa induyendo 88 entrevistas SCshy

miestructuradas can actores dave de los procesos de

consulta desde Hderes indigenas hasta funcionarios

estatales pasando por abogados de derechos humashy

10 Para un resumen de la medlda e(Llte Comision Inshyteramericana de Derechos Humanos (2010)

11 Was Corte Constitunonal de Colombia Sentencia T-76909 2 de octubre dE 2009

nos expertos en responsabilidad social empresarial el proceso de juridizaci6n de las reivindicaciones et~r ambientalistas funcionarios 0 exiundonarios de las IDeas que comprende reglas muy d ivcrsas desde las

l

Naciones Unldas academicos espedalizados en temas regulaciones estatales (p ej los tratados las leyes 0

ambientales y etnicos y asesores de empresas 19uaJshy las sentencias sobre los derechos colectivos) hasta las

mente me baso en informacion recogida mediante obshy normas privadas (p ej los cooigos de conducta de las

servad6n participativa en encuentros de organizacio-shy ETN para regular sus relaciones con gnlpos indigeshy

nes sociales y de derechos humanos reuniones entre nas) y las luchas juridicas de los movimientos sociales

Hderes indlgenas y iunctonarios estata1es y disrusioshy (p ej litigios sobre derechos indigenas en lribunales w nadonales e intemacionales) Rastroo 105 origenes de llnes virtuales en redes transnacionaJes sobre el asunto

J esta legalidad plural y sostengo que el punto de conshy ~Aunque los datos fueron recogidos principalmente en vergencia de sus diversos componentes es e] cnfasis en ~

~ del texto es el de U rra 12 el estudio comprendlo tambien

Colombia y eI estudio de caso al que vuelvo a 10 largo asuntos procedimentales y en )a deliberacion entre los

-2gt

aetores involucrados en los conflictos regulatorios inshy tentrevistas y trabajo etnogralieo en BrasiL Chile Peru ~ ly otras siliDs (principalmente Washington duyendo los pueblos indigenas Argumento que esle Ii

eniasis refleja una lendencia mas amplia el dominio de

sobre la cuestion Finaimente en terminos de fuentes

~ donde se produn el activismo y el derecho regionales

In legalidad del paradigma de ]a gobemanza (Jessop i

1998) que explica e] auge de terminos como participashy tl

Ies decisiunes judkiaJes y leyes sobre la cOflbtllta en dishy

documentales me baso en un analisis de las principashycion f empodcramiento y consulta en regulaciones

de todo lipo Y muestro que la etnicidadgov es un proshy

la aplieacion de la institucion de Ja CPU en 01 derecho

chos paises asi como en un examen del surgimiento y

ceso disputado en Ia medida en que el paradigma de intemacionaL I) la gobemanza ha sido controvertido desde abajo por el

Con ese foco anaHtico y esa informad6n en mente movimiento global por los derechos indigcnas de las

desarrollo tres argumentos en send os capitulos En ultimas tres decadas que reivindica el principio de allshy

el primero esbozo un marco conceptual que sHua los todeterminaci6n yha incidido tambien en las reglas nashy

conflictos y 1 derecho sobre la CPU en un proceso cionales e intemadonales sobre los derechos colectivos

sociojurfdico mas amplio la regulacion de ta etnid~ Contra este telon de fondo en eI resto dellibro me

dad en tiempos de globalizadon que denomino etnishy roncentro en la CPU la muestra mas acabada y vlvishy

cidadgov Con estc concepw intento arrojar luz sobre da de los rasgos las tensiones poHticas los adores

los intereses y las iegalidades en juego en la etniddad

gOY En el segundo capitulo examino ]a reguad6n de 12 Para un estudio lTllis profunda del caso de Umt la CPlI en el derecho internacional y su incorporacionvease Rodriguez Garavito y Orduz Salinas (2012)

en 10 ordenamientos jurfdkos nadonales especificashy] 3 Sobre fSre tema vitlSf Rodriguez Garavlw Morris Orduz y Buritica (201U) mente en America Latina AUf muestro cOmo desde su

nos expertos en responsabilidad social empresarial el proceso de juridizaci6n de las reivindicaciones et~r ambientalistas funcionarios 0 exiundonarios de las IDeas que comprende reglas muy d ivcrsas desde las

l

Naciones Unldas academicos espedalizados en temas regulaciones estatales (p ej los tratados las leyes 0

ambientales y etnicos y asesores de empresas 19uaJshy las sentencias sobre los derechos colectivos) hasta las

mente me baso en informacion recogida mediante obshy normas privadas (p ej los cooigos de conducta de las

servad6n participativa en encuentros de organizacio-shy ETN para regular sus relaciones con gnlpos indigeshy

nes sociales y de derechos humanos reuniones entre nas) y las luchas juridicas de los movimientos sociales

Hderes indlgenas y iunctonarios estata1es y disrusioshy (p ej litigios sobre derechos indigenas en lribunales w nadonales e intemacionales) Rastroo 105 origenes de llnes virtuales en redes transnacionaJes sobre el asunto

J esta legalidad plural y sostengo que el punto de conshy ~Aunque los datos fueron recogidos principalmente en vergencia de sus diversos componentes es e] cnfasis en ~

~ del texto es el de U rra 12 el estudio comprendlo tambien

Colombia y eI estudio de caso al que vuelvo a 10 largo asuntos procedimentales y en )a deliberacion entre los

-2gt

aetores involucrados en los conflictos regulatorios inshy tentrevistas y trabajo etnogralieo en BrasiL Chile Peru ~ ly otras siliDs (principalmente Washington duyendo los pueblos indigenas Argumento que esle Ii

eniasis refleja una lendencia mas amplia el dominio de

sobre la cuestion Finaimente en terminos de fuentes

~ donde se produn el activismo y el derecho regionales

In legalidad del paradigma de ]a gobemanza (Jessop i

1998) que explica e] auge de terminos como participashy tl

Ies decisiunes judkiaJes y leyes sobre la cOflbtllta en dishy

documentales me baso en un analisis de las principashycion f empodcramiento y consulta en regulaciones

de todo lipo Y muestro que la etnicidadgov es un proshy

la aplieacion de la institucion de Ja CPU en 01 derecho

chos paises asi como en un examen del surgimiento y

ceso disputado en Ia medida en que el paradigma de intemacionaL I) la gobemanza ha sido controvertido desde abajo por el

Con ese foco anaHtico y esa informad6n en mente movimiento global por los derechos indigcnas de las

desarrollo tres argumentos en send os capitulos En ultimas tres decadas que reivindica el principio de allshy

el primero esbozo un marco conceptual que sHua los todeterminaci6n yha incidido tambien en las reglas nashy

conflictos y 1 derecho sobre la CPU en un proceso cionales e intemadonales sobre los derechos colectivos

sociojurfdico mas amplio la regulacion de ta etnid~ Contra este telon de fondo en eI resto dellibro me

dad en tiempos de globalizadon que denomino etnishy roncentro en la CPU la muestra mas acabada y vlvishy

cidadgov Con estc concepw intento arrojar luz sobre da de los rasgos las tensiones poHticas los adores

los intereses y las iegalidades en juego en la etniddad

gOY En el segundo capitulo examino ]a reguad6n de 12 Para un estudio lTllis profunda del caso de Umt la CPlI en el derecho internacional y su incorporacionvease Rodriguez Garavito y Orduz Salinas (2012)

en 10 ordenamientos jurfdkos nadonales especificashy] 3 Sobre fSre tema vitlSf Rodriguez Garavlw Morris Orduz y Buritica (201U) mente en America Latina AUf muestro cOmo desde su

origen en los debates en la on durante el proreso de

expedici6n del Convenio 169 Ja regulaci6n de la CPLI

ha encarnado una transacci6n entre legaJidades y mul~ ticulturalismos tan distintos como los defendidos por

el movimiento indigena global de un lado y las Elli

de las industrias extractivas del otro En cste sentido

argumenlo que la difusion global de las normas de la

CPLI (y su atractivo para actores Ian diversos) se debe a que al concentrarse en asuntos proteurosales ofrecen unaj lingua franca que pone en contaltio concepciones radishy

lt3 cal mente dislintas sobre (gtJ desarroHo economico y la

~ vida buena En otras palabras Ja raWn procedimental ~

g intrinseca al derecho -y exaccrbada por el multicultushybull ralismo liviano del enfoque de la gobernanza- permite~ v al menos entablar una convetsacion provisional entre

dichas posiciones

La palabra clave sin embargo euroIS provisional Porshy

que el enfasis en el procedimiento aplaz3 0 mitiga pero

no elimina los d isensos sustantivos ni las visiones conshy

trastantes sobre la participadon y el empoderamiento

que defienden el paradigm de I gobemanza y el rnashy

vimiento por los derechos indigenas Si bien la CPU

encarna puntos de convergencia entre reguladones y actores muy distintos tambim esta aquejada de tensjoshy

nes cr6nicas que resurgen a cada paso Como veremos

e] ejemplo mas elocuente de este resurgimiento de la

raon sustancial es cl debate actual sobre si el derecho

internadonal debe exigir soJo la consulta 0 tambjen eI cOnsentimiento de los pueblos indigenas (debate gue

de hoeho estuvo a punto de hrer naulrgr las negoshy

ciaciones de I Declaradon de la ONU sobre pueblos indigenas)

f

Antes de fonnular unas breves (Ondusioncs en el

tercer capitulo paso del estudio de 1 regula cion de

la CPLI al analisis de su mictica (Como funcionan y que efectos tienen en realidad los proCBOs de consulshy

ta La evidenda etnografica confirma el reemplazo de Ii ias discusiones sustantivas por los debates prOtesales

Las controversias sobre los plazos las certificaciones

) y el cronograma de reuniones tienden a soslayar los

conflictos sobre 1a tierra los retUrsos y la autodetennishy j

naci6n que estan en el fondo de las consultas Pero el ~ reernplazo es solo parcial y temporaL Porquc en las dishy

o

E Hgencias de consulta afloran de nuevo a cada paSl los ~ conflictos sustantivos aun ruando 10 hagan bajo la apashy ~

rienda de alegatos proccsalcs En esc senti do muestro 2 obullque 1a mezda endemica entre fondo y forma genera ~

constantes eguivocos malentendidos y pasos en falso ~ i

en las ncgodaciones entre empresas Estado y pueblos EO

indigenas En oUas palabras la comunicaci6n EacHitada

por las reglas procesales da Jugar con freruencia 3 malshy

entendidos cuanda no a largos periodos de incomunishy

cadon entre las partes

Alego que los e(edos de la consulta sobre los pueshy

blos indgenas son igualmente ambiguos De un lado la

juriditacion de las reivindicaciones indigenas a traves

de la CPU ha tTansformado al menos parte de la enershy

gia politica del movimiento en discusiones legales que

privilegian 10 procedimentat y que transfieren parte de

1a iniciativa y el contro1 de dkhas reivindicaciones a los

asesores juridicus extemos En este sentidof la CPU dishy

luye y desplaza los redamos colectivos y los tama pol

]0 menos parcialmente en observaciones procedirnenshy

tales De otto lado sjn embargo la evidencia muestra

que en las drcunstancias extremas de los campos sodashy

4

1 ~ o ~

~ ~

les minados los requisitos proOdimentales de Ia conshysulta son a menudo los Unicos mecanismos eficaces para desacelerar el ritmo vertiginoso de los proyectos econ6micos extractivos y controvertir las decisiones estatales que los respaldan En algunos casos~ lncluso

los procesos de consulta y los Iitigios alrededor de ellos han sido catalizadores de 10 movilizaci6n politic de los

pueblos afectados y de redes activists de poya tanto nadonales como intemacionaies De ahi que el tema de

I consulta figure hoy entre las priaridades politics del movirniento indigena internacionat Y que se hubicra

tornado por salto ]a discusi6n de aquell nache en el campo minado de Urra

I

Capitulo 2

Etniddadgov ta gobemanza global 7

y la reguladon de la etnicidad i EI auge de Ja CPU no es gramilo 0 aislado Por el ronlTashy ~ rio su logica juridica y procedimental es parte de lodo un ~ zeitgeist el de la globalizadon neoliberal de fines del siglo

XX y (Omienzos del XXI Como 10 han mostrado Comashy

rolf y Comaroff (2001) YLemaitre (2009) un componente

esenoal de esta era es la centralidad del derecho 0 en

sus terminos del fetichismo del ltleredm la fe global

en la capacidad del cOIlbtitucionalismo y el ontrato

de los derechos y los remedius jurfdicos de lograr el

orden la civilidad la justicia el empoderamiento (Coshymaroff y Comaroff 2001 38) La expansion planetaria

del derecho es palpable por doquier en la avlanrha de

nuevas constituciones en el Sur Glohat en el crecienre poder de los jues alrededor del mundo (HlrschI2004

Sassen 2(06) en la proliferacion de programas de ley

y orden y de cultura de la legalidad en las ciudades

(Comaroff y Comaroff 20(9) en Ja judidalizacion de

la politico via programas anticorruption liderados por

jueces y fiscales en la explosion de reguJaciones privashy

das como los estimdares voluntarios de responsabilidad

social eropresarial (Shamir 20(5) 0 en la transmutacion

de las luch de los movimientos socials en Iitiglos de

derechos humanos (Santos y Rodriguez Garavito 200S)

4

1 ~ o ~

~ ~

les minados los requisitos proOdimentales de Ia conshysulta son a menudo los Unicos mecanismos eficaces para desacelerar el ritmo vertiginoso de los proyectos econ6micos extractivos y controvertir las decisiones estatales que los respaldan En algunos casos~ lncluso

los procesos de consulta y los Iitigios alrededor de ellos han sido catalizadores de 10 movilizaci6n politic de los

pueblos afectados y de redes activists de poya tanto nadonales como intemacionaies De ahi que el tema de

I consulta figure hoy entre las priaridades politics del movirniento indigena internacionat Y que se hubicra

tornado por salto ]a discusi6n de aquell nache en el campo minado de Urra

I

Capitulo 2

Etniddadgov ta gobemanza global 7

y la reguladon de la etnicidad i EI auge de Ja CPU no es gramilo 0 aislado Por el ronlTashy ~ rio su logica juridica y procedimental es parte de lodo un ~ zeitgeist el de la globalizadon neoliberal de fines del siglo

XX y (Omienzos del XXI Como 10 han mostrado Comashy

rolf y Comaroff (2001) YLemaitre (2009) un componente

esenoal de esta era es la centralidad del derecho 0 en

sus terminos del fetichismo del ltleredm la fe global

en la capacidad del cOIlbtitucionalismo y el ontrato

de los derechos y los remedius jurfdicos de lograr el

orden la civilidad la justicia el empoderamiento (Coshymaroff y Comaroff 2001 38) La expansion planetaria

del derecho es palpable por doquier en la avlanrha de

nuevas constituciones en el Sur Glohat en el crecienre poder de los jues alrededor del mundo (HlrschI2004

Sassen 2(06) en la proliferacion de programas de ley

y orden y de cultura de la legalidad en las ciudades

(Comaroff y Comaroff 20(9) en Ja judidalizacion de

la politico via programas anticorruption liderados por

jueces y fiscales en la explosion de reguJaciones privashy

das como los estimdares voluntarios de responsabilidad

social eropresarial (Shamir 20(5) 0 en la transmutacion

de las luch de los movimientos socials en Iitiglos de

derechos humanos (Santos y Rodriguez Garavito 200S)

Capitulo 2

Etniddadgov ta gobemanza global 7

y la reguladon de la etnicidad i EI auge de Ja CPU no es gramilo 0 aislado Por el ronlTashy ~ rio su logica juridica y procedimental es parte de lodo un ~ zeitgeist el de la globalizadon neoliberal de fines del siglo

XX y (Omienzos del XXI Como 10 han mostrado Comashy

rolf y Comaroff (2001) YLemaitre (2009) un componente

esenoal de esta era es la centralidad del derecho 0 en

sus terminos del fetichismo del ltleredm la fe global

en la capacidad del cOIlbtitucionalismo y el ontrato

de los derechos y los remedius jurfdicos de lograr el

orden la civilidad la justicia el empoderamiento (Coshymaroff y Comaroff 2001 38) La expansion planetaria

del derecho es palpable por doquier en la avlanrha de

nuevas constituciones en el Sur Glohat en el crecienre poder de los jues alrededor del mundo (HlrschI2004

Sassen 2(06) en la proliferacion de programas de ley

y orden y de cultura de la legalidad en las ciudades

(Comaroff y Comaroff 20(9) en Ja judidalizacion de

la politico via programas anticorruption liderados por

jueces y fiscales en la explosion de reguJaciones privashy

das como los estimdares voluntarios de responsabilidad

social eropresarial (Shamir 20(5) 0 en la transmutacion

de las luch de los movimientos socials en Iitiglos de

derechos humanos (Santos y Rodriguez Garavito 200S)

La extension de este proceso al ambito de la etni~

cidad es 10 que IIamo etnicidadgov Sc trata de la jumiddot

ridizaci6n de los recIamos colccti vos sobre la autode~ Igtrminacion I identidad cultural los territorios y los

rocursos naturales recIamos clevados por los pueblos

indigenas las comunidades afrodescendientes y otro

gruPJS etnicos tanto en America Latina ltOmo en otras

partes del mundo Con ese concepto intento capturar gt8 la dimension juridica constitutiva de 10 que otms han ~ IIamado la politica de Ia cultura (Alvarez e al 2001)e

Me refiero a este proccso con el termino etnicidad N

~ gOY para crear un paralelo literal que revele su proshy~

13

funda imbricad6n con el otro proceso iundamental ~

de transformacion de la etnicidad en tiempos de gloshy~ U balizcion neoliberaI que Com_rolf y Comaroff (2009)

bautizan EtnicidadInc Este ultimo consiste en el proccso de mercantilizaci6n de la cultur_ y I_ transshy

formacion empresarial de 10 identidad en 01 que aque est inserto (Comarolf y Cornarolf 2009 20) Est enshy

camado por fen6menos tan diversos como la exp]otashycion economica de la identidad cultural (evidente por

ejemplo en el boom del turismo ecolOgico y cultural) 0

Ia proteccion comerdal del conocimienlo iodigena (vishy

sible por ejemplo en el patentamieoto de la medicin tradicional indigena)

De la misma forma como la EtnicidadJnc es una

proyeccion del sujeto emprendedor del neoliberalismo al plano de la existencia colectiva (Comaroff y Comashyrolf 20(9) sostengo que la etnicidadgov es la proyecshy

ci6n de sujeto juridico nroliberal aI plano de los deshyrechos colectivos Sc [rata del sujeto Juridiro culernvo

al que 50 Ie reomocen dos derecbos (neo)liberales prishymordiales Ia Iibertad contractual y el debido proceso

Como veremos al analizar la figura de la CPU estamos

ante un sujeto juridko constituido para partidpar en deshy

liberaciones y consultas que transforman los confIicloS colectivosen procesos de negociacion regidos (al menos

sobre el papeI) por los principios del debido proceso

(poblicidad transparencia ceIeridad Y 10 que es

crudal en sintonia con la fird6n liberal encamada por

las instituciones del debido proceso y Ia Iibertad conshytractual en este tipo de legalidad se sume de entrada 9

qoe el sujeto colectivo etnico (p ej un pueblo indigena)

esta en pie de igualdad con los deroa sujetos qoe enshytran en las consultas y las negociaciones (p ej las ETN t

oil y las entidades estatales interesadas en explotar eeoshyn6micamente el territorio indfgena) Con esto se hacc

patente 1a afinidad entre los sujetos coleltjvos de Etnicishy

dadInc y etnicidadgov En ultimas el sujeto coleetivo de esta es el mismo Isujeto emprendedor de aqueIla

pero vestido con el atuendo juridico de parte contrashytante La afirddad es tal que SI quisieramos rcsaltarla

de una fornla attn mas literal podriamos Uamar los dos procesos en terminos de convendones de internet etshyniddadcomH y 1etnicidadgov rcspectivamenteH

14 Son murnas las senales de la imbricad6n de estos dos procesos Una espedalmentc reveladonl es la similishylud de sus discursos Basta ver por ejemplo Ia centralishydad del bimnino empoderamiento en ambos Mientra5 que como veremos~ en etniddadgov es el eslogan para designar 1a participaci6n de los gropes etnlcos en las deltlsiones y reguJaciones que Jos afectan en etnicidad com es iguaJmente omnipresente y eRta asoCiado a enshy(antrar algo propio algo que haga parte de su esencia y que puedan vender En olras paJabras una macea (Coshymaroff y Comaroff 2009 15)

Sin embargo a diferencia de las terminacioncs de los

sitios de internet utilizo el sufijo gov no para denoshy

lar gobiemo (government) sino gobemanza (~oernan)

Como 10 menciont la juridizad6n de la clnkidad tiene

lugar no solo a traves delderecho duro de los gobiershy

nos (0 los estados en general) sino tambien mediante

una amplia gama de reglas de derecho blando como

los principios operativos que los bancos rnultilaterales

I y privades imponen a las compaillas que operan en temiddot

~ rritorios indfgenas 0 los cOdigos de conducta de Comshy

paiiias rnineras que explotan dichos territorios La etrushy

f ~

ddadgov por 10 tanto esta atravesada por el fen6meno

del pluralismo juridko y comprende lambieo multiples

manifestaciones de gobernanza sin gobiemo ~ v Al definir Ia etnicidadgov como una forma de goshy

bernanza intento captar no solo la dlversidad de sus

reguJaciones sino tambien e( contenido que estas tieshy

nen en comun Mas aHa de las obvias diferencias de alcance enfoque y proponentes de estas formas juridishy

cas todas ellas comparten el enfasis en mecanismos de

consuita deliberacion y colaboradon entre los actores

(stakeholders) involucrados en disputas sobre los dereshy

cims oolectivos Par su contenido entonces la etnicishy

dadgov enearna la JegaJidad procedimental del parashydigm de la gobernanza15

Este paradigma ha sido Icorizado y documentado

por una avalancha de estudios sobre formas de regalashy

don basadas en la colaboradon entre actores publicos

y privados16 Su eje no es la regulacion impuesta vershy

15 Vease de manera general Jessop (1998) 16 Para un balance de la litcratura vamp1st RodrIguez GOlavito (2005)

ticalmente por cl Estado ni la autorregulad6n de los

mercados sino una tercera via consistente en regushy

laciones flexjblcs produddas mediante la deliberaciOn

y la cooperatiOn entre los actores afectados por elias

que van desde las ernpresas y las entidades estatales

hasta las comunidades de base pasando por las ONe

los sindicatos y las asociaciones ciudadanas Utilizando

etiquetas diversas 17 los analistas de la gobemanza han

defendido BU relevancia para problemas regulatorjos 3

tan diversos como la protecciOn global de los derechos ~ laborales (Fung ORourke ySabel 200n la distribushy ~ gcion de presupuestos publicopound)$ 1a conservaci6n del me~ 5

dio ambiente lt 0 Ia coordinacion legislativa en campos ~

juridicos regionales (Zeitlin y Trubek 2003)

El paradigma de la gobcrnanza ha sido igualmente

influyente en el campo de las poHticas publicas y en las

reformas juridicas En efeeto ha in~pirado un sinnumeshy

ro de emprendimicntos regulatorios desde los proyecshy

tos de reforma institucional cxplicHamente centrados

en 1a promod6n del buen gobierno (good governance)

como los del Banco Mundial (Li 2009) hasta las iniciatishy

vas voluntarias de reguladon privada que hacen parte

de 1a industria de la responsabHidad social empresariaJ

(p ej c6digos de conducta corporalivos)y los proyecshy

17 Entre los terminos usadoR por Ins teoricos de la gobetnlnxJ estan gobernanza colaborativa denCho blando derecho postregulatorio dem(Kfada expeshyrimentat deTCiho reflexivo Hregulad6n respuesta 0

terceros Wast Mayres y Hraithwaithe (1994) Teubner

man (1917) ySabel (1915)

18 Veuse de manera genera) Karkkainen (2002)

19 WWi de manera genlral Shamir (200Ei)

tos regulatorios colaborativos de organizaciones multishy Idesarrollo sostenible 24 Poreso tambien la fluidcz con rlaterales comoeJ dialogo socialw de la orr 0 el Pacto la que hablan ellenguaje de la gobemanza los protagoshy

Global de 10 ONU

En resumen la juridilad6n de las reivindicacioncs y

los conflictos etnicos que he llamado ctniddadgov esta

dominada por un tipo espedpoundico de legalldad la del

paradigm de 1 gobernanza que como Santos (2005)

ha sostenido es la matriz juridica d( la globalizacion

3- neolibera1 La afinidad clecliva entre el neoliberalismo p

y las teorias y pnktic3s de la gobemanza radica en que~

(5 esbs sc concentran en los detaHes procedimentales de

f ~ las institudones participativas y dejan de lado explicishy

tamcnte la discusion sobre las condiciones de po5fhiHshy

dad materialcs de una genuina deliberadon12 En espeshy~u cial soslayan las asimetrias de poder entre los aetores

involucrados en las deliberadones -po ej las emprcsas

y las comunidades indigenas en los procesos de conshy ~

sulta- y los contlictos redistributivos y culturales que

elias acarrean Por tanto los prrnedimientos y los

de partidpacion que defienden dejan intocadas las reshy

laciones de poder y reproduccn una vision de la esfera

publica como espado de colaboradon despolitizado

entre actores genericosP

De ahi que la gobernanza y el neoHberalisIDo COIDshyparten tambien lexico de terminos dave como emposhy

deramientoj responsabilidad social etnpresariaY y

20 WIL4F de manera general orr (2011)

21 VCusc Nacioncs Unidas (2011)

22 Wase Dorf y SabeJ (1998)

23 Para un desarrollo de esta critica vCa5e Rodriguez Garavito (2005)

nistas del neoliberallsmo global desde las ETN hasta

el Banco MundiaL Tratamos con una amplia gama de

adores -gobiemos pueblos indigenas organizaciones

inrernacionales comunidades tOnsumidores orga~

nizaciones de 1a sociedad civil y la academia- en un

esfuerzo por fortalecer nuestro desempeno y mejorar

nuestra contribution al desarrollo sostenible 5 dcc1ara JJ gt

el Consejo Internacional de Mincria (la asociadOn glo~ ~ bal de ErN mineras) en un pronunciamiento diffcil de ~ superar rome sintesis de la relacion entre neoJibcralis~ ~ mo y gobemanza

El hecho de que esta cita provcnga de la industria

global involucrada en los conflictos mas agudos con

pueblos indigenas anuncia ya las tensiones y contrashy

mcclones de la etnicidadgov en el ambito espedfico

de los derechos indigenas En 1a sigu iente seccion bosshy

cstas tensiones como abrebocas al examen mas

detcnido de Ia forma como elIas operan en et campo

espeifico de la CPU en I seccion posterior

La etniddadgov y los dere(hos indigc]as las luchas juridicas en torno

del constitucionalismo multicultural

La ctnicidadgov no es un proceso pacifico En el camshy

po concreto de los derechos indfgenas el paradigm de

la gobemanza ha sido dlsputado desde abajo por una

legalidad contrahegemonica que se ha desarrollado al

24 Wast Santos (2005) y Svampa 20(9)

25 Was la pagina wet del ICMM Sobre nosotms (http wwwicmmcomjabout-us)

mismo tjempo que aquel ta del movimiento tTarumashydonal por los derechos jndigenas16

Los origenes de este movimiento se rernontan al ac~

tivismo transnacional que clio lugar a 8U primer hito

en 1971 la resolud6n de la Comision de Deredtos Hushy

mano de la ONU que encarga a la Subcomjsion para

La Prevend6n de la Discriminacion y fa Protecci6n de

las Minorias haeer un estudio sobre Net problema de

I 34 ia discriminaci6n contra las poblaciones indigena y

proponer mcdidas para eIiminarlo (Nactoncs Unidas

1971) Mas de una decada despues este mandato dio

~ lugar al influyente Infonne Martinez Cobo (1981) que

f fue seguido por la movilizadon de los pueblos indigeshyc naB y las ONG de derechos humanos por fa crcacion ~ - de fa instituc-iCm pionera del derecho internacional ltonshy

ternporaneo sobre e] tema eJ Gnlpo de Trabajo sobre

Poblaciones Indfgenas de las Naciones Unidas Estableshy

cido en 1982 eI Gmpo de Trabajo produjo en 1994 el

primer borrador de la Dedaraci6n sobre los Derechos de los Pueblos Indigenas que -tras 13 anos de intensas

discuslones y numerosos ajustes- vendria a dar lugar a

la dedaracion final aprobada por la AsambJea Geuroneral

de las Naciones Unidas en 2007 que conslituye el koshy

no de la globalizacion de los derochos indigenas Junto con el mencionado Convenio 169 de la orr de 1989 la

Dedaracion es hoy el punto de referenda central del derecho internacional50bre el tema

26 Iara un anailsis general de este movimiento gloshybal y sus impactos en los instrumentos jurfdkos veQ5e Anaya (2004) y Niezen (2003) IJara el caso espedfico de America LaHna vease Brysk (2000) Sieder (2002) y Lee Van Cott (2000)

bull

Elleihlwtiv del movimiento global es la demanda de

reconocimiento del derecho a Ia autodeterminaci6n de

los pueblos indigenas (Anaya 2(09) lIasmado solo parshy

dalmente en sus instrumentos jurfdicos -y IlUis en lIDOS

(como 1a Dedaraci6n) que en otros (como el Convenio

169)- la legaJidad sustantlva que 50 deriva del princishy

pio de autodeterminaci6n marca un contraste claro con

Ia legalidad procedimental de la gobernanza Desde el

punto de vista politico y cultural aunque las demanshy 35

das indigenas usualmente no induyen Ia secesi6n sf

implican grados de autonomia sobre los territorios Y los recursos economicos que superan los contemplados

~

1middotf por 10 que Hale (2005) ha llamado el multiculturalismo

neoliberal aquel que reconoce la diferencia cultural y

los derechos colectivos siempre y ruando no acarreen

este tipo de facultades ni el cucstionamienlo que ellaraquo

implican para Ia concepcion convencional del desarroshy

llo economico En I escala naciona~ el derecho global de los pueshy

blos indlgenas ha permeado nipidamente las cartas

constitudonales espedalmente en aqueUos paises del

Sur Global que estaban atravesando transiciones

Dcas y )0 fueron adoptando en nuevas constiruciones

America Latina la regj6n en la que se concentra este

libro eS Ia muestra mas vlvida de esta tendenda La

constituci6n guatemalteca de 19amp5 jnauguro una ola reshy

gional de Nconstitucionalismo multicultural (Van Cott

2000) a Ia que se unicron -con grados muy diversos de

reconocimientu y aplicaci6n efelttiva del primipio de

autodeterminaci6n- las nuevas cartas 0 las reformas

constitucionales de Nicaragua (1987) Brasil (1988) Coshy

lombia (1991) Paraguay (1992) Peru (1993) Argentina

(1994) Mexico (1994) Venezuela (1999) y subre todo

Ecuador (2008) Y Bolivia (2009) (Clavew 2008) La conshy

vergencia entre el movtrniento global por los derechos

indigenbullbull y el contitucionalismo ruulticolturllatinoshy

americana se haec evidente no solo en las varias cons~

otucione que han incorporado las regls del Convenio

169 sino tarubien en el hecho de que los diez paises de

este grupo que han ratifkado el ConvenioV dan cucnta

1 de casi I mitad de las rtilleaciones que este h recibishy

36 do a nivel mundiaL28

De ta mano de las nuevas constituciones vina la judidalizadon de los conflictos sobre derechos colecshy

i tivos que ronstituye el otTO componente fundamental

del contitucionalismo multicultural y por 10 tanto del

- aporte del proyecto global de los derechos indigenas al

~ prtxeso de etniddadgov Como es evidenre en Latinoshy

america las cortes han pasado a ser adores centrales

de la jurldizaci6n de la ctnicidad a medida que las reishy

vindicadones politicas del movimiento indigena se han

convertido en dentes de litigios ante las (ortes constitushy

donales y las instituciones del sistema interamericano de derechos humanosl

La mllestra mas clara de esta tcndencta se enruentra

en Colombia dondc la jlldldaHzadon de los conflicshytos emicos ha ido tan profunda que la movilizaci6n

27 La Unica excepci6n es Nicaragua 28 Hasta inicius de 2014 22 patses habian ratlficado el Convenio 169 Vea5e pagina de la orr Informaci6n sobre las ratificaciones porconvenio 0 pais (httpflwww iloorglilolexcgi-lexlratifcsplC169)

29 Para un aniisis de 1a multiplicacion de jurisprumiddot dencia nacional y regional sobre los derechos indigenus especificamente sabre el dereltho a la ronsulta previa veflse Couttis (2009)

jllridica ha pasado a ser una estrategia definJtoria del

movimicnlo indigena30 Por eso ios Hderes indigcshynas coh)tf1bianos nos pusimos a estudiar derecho y a

volvemos abogados despues de la Constitucion de

1991 f dijo en nuestra entrevista uno de los lideres de

la Organizad6n Indigen de Colombi (ONIC) Junto

con algunos faUos hilo de la Corte interamericana de

Derechos HumanosJ2 y sobre todo las nuevas constishy

tudones de Ecuador y Bolivia (basad as expHcitamenshyte en el principio de plurinacionaJidad) (Santos 2005)

J7

g el derecho constitutional colombiano es el que ha ido

mas lejos en )a adopcion de algunos de los corolarios

~ g pound del principio deuro autodeterminad6n reivindicado por el

movimiento indlgena global Mas alla de los detalles de los ordenamientos juridishy

cos nacionalcs interesa resaltar aquI dos puntos para redondear la caracterizacion de Ia etnicidadgov Prishy

mero el movtrniento global de los derechos indigenas

y los constitucionalismos multicu1turales nacionales han

acarreado una profunda juridizad6n de las demandas politicas y colturales de los pueblos indigenas Como

to mostr6 el trahajo etnognlfico para este estudio los Hderes indigenas Jatinoarnericanos hoy deben invertir su tiempo tanto en los territorios indigenas como en los

espacins dave del campo juridico las ONG de derechos

30 Vease Lemaitre (200Y)

31 Entrfvista con Luugt Fernando Arias Chemesque~ mena terrjtorio del pueblo kankuamo 16 de junio de 2010

32 Corte Interamericana de Oerechos I iumanos (2006 y 2(07) Para estudios de diferenIPs rases de fa iurisprushydencia de la Corte lnteramericana sobre el tema veuroasc Anaya y Williams Jr (2001) y Pasqualucd (2009)

humanos$ las agendas gubernamentales los tribunaes

oonstitudonales 1a Comui6n Interamericana de Dere~

chos Humanos en Washington 0 las Sl~es de los organisshy

mos espedalizados de [as Naciones Unidas (11 Ginebra

(como 1 Relatoria Espedal de pueblos indigenas el Foro

Permanente de Pueblos Indigenas 0 e1 Comito par 1 Eliminaci6n de la Discriminacion Racial)~1

Segundo la cocxistencia de la legalidad del movishy)8

1 miento global de los dcrechos indigenas con Ja Iega~

Jidad del paradigm de la gobemanza implic obvias

lcnsiones y contradicdones La etnicidadgov cs un N

~ campo juridico inrensarnente disputado en el que el ~ ~ dominio de 1a legalidad neoJiberal centrada en 1 libershyltll tad contractual y el debido proceso es conoiantemenic ~ controvertido por la legalidad fundada en la autodetershy

rninacion (y 1a conse(llcnte redistribucion de recursos

y puder) que defiende el movimienlo indigena En ese

sentido los detalles de I regulaci6n de los derechos

indfgcnas resultan de las complejas interacciones entre

los actures de estos dos proyectos regulatorios en las escalas nadonaI e intemacionaL

E1 ejemplo mas claro de la interaccion entre estas

dos legaHdades es la regulaci6n de la CPU 1a institushy

cion cmblematica de etnkidadgov En el proximo capi

tuIo me concentro en cUa para diseccionar la etnicidad gov en acdon

33 Entleurovista con Xella Juruna lidpr del Movimiento Xlngu Vivo Altamira (Brasil) 15 de cnero de 2012 enshytrevista con Luis EveHs Andrade director de 11 ONIC Ginebra 11 de agostQ de 2009 entrevlsta con Javjer La Rosa abogado de aiuntos indfgenas del Instituto de DeshyIensa Legal de Peru Uma 10 de agosto de 2010

humanos$ las agendas gubernamentales los tribunaes

oonstitudonales 1a Comui6n Interamericana de Dere~

chos Humanos en Washington 0 las Sl~es de los organisshy

mos espedalizados de [as Naciones Unidas (11 Ginebra

(como 1 Relatoria Espedal de pueblos indigenas el Foro

Permanente de Pueblos Indigenas 0 e1 Comito par 1 Eliminaci6n de la Discriminacion Racial)~1

Segundo la cocxistencia de la legalidad del movishy)8

1 miento global de los dcrechos indigenas con Ja Iega~

Jidad del paradigm de la gobemanza implic obvias

lcnsiones y contradicdones La etnicidadgov cs un N

~ campo juridico inrensarnente disputado en el que el ~ ~ dominio de 1a legalidad neoJiberal centrada en 1 libershyltll tad contractual y el debido proceso es conoiantemenic ~ controvertido por la legalidad fundada en la autodetershy

rninacion (y 1a conse(llcnte redistribucion de recursos

y puder) que defiende el movimienlo indigena En ese

sentido los detalles de I regulaci6n de los derechos

indfgcnas resultan de las complejas interacciones entre

los actures de estos dos proyectos regulatorios en las escalas nadonaI e intemacionaL

E1 ejemplo mas claro de la interaccion entre estas

dos legaHdades es la regulaci6n de la CPU 1a institushy

cion cmblematica de etnkidadgov En el proximo capi

tuIo me concentro en cUa para diseccionar la etnicidad gov en acdon

33 Entleurovista con Xella Juruna lidpr del Movimiento Xlngu Vivo Altamira (Brasil) 15 de cnero de 2012 enshytrevista con Luis EveHs Andrade director de 11 ONIC Ginebra 11 de agostQ de 2009 entrevlsta con Javjer La Rosa abogado de aiuntos indfgenas del Instituto de DeshyIensa Legal de Peru Uma 10 de agosto de 2010

Capitulo 3shyLa disputa por Ia regulacion de la conuIta previa

La tension ent las legalidades de la gobernanza 4

y del movimiento intemadonaJ por los derechos indishy 1 genas fue evidente desde las mismas discusiones d(gtn~

tm de la orr que llevaron a la adopdOn del Convenio 1 169 Dewe un comienzo til decision de la orr de revishy -I

i isar el Convenio 107 estuvo inspjrada en el objetivo de

reempJazar la integradonH de )05 pueblos inciigenc)s

por su participad6n en los asuntos que los afectaban

como 10 exprcsaba el documento pre~ntado por el Se~ -I

cretariado de la organizacion aI encuentro de expertos 8 convocado para el efecto que sesion6 en Ginebra en IJ986 Los cxpertos y delegados de los ITe sectore l que componen Ia OIT empleadores trabajadores y es~ tados) concordaron en rechazar el objctivo expresado

en el preambulo de) Convcruo 107 esto es faciHtar Ia

lintegraci6n progresiva [de los pueblos indigenas] en

sus rcspectivas comunidades nadonales ff (Orr 1957)

Pero los desacuerdos fueron patentes en relaci6n

con eL concepto de participad6n Mientras que buena

parle de los expertos respaldo la propuesta de orgashy

nizadones como el Consejo MundiaJ de Pueblos lndishy

genas que implicaba sustituir la partidpaci6n por el

34 Wase tambibi Simpson (1987)

1

control de los pueblos indigenas sabre sus condiciones

socioeconomicas los delegados de h1S empleadores

tendleron a respaldar la idea de la participaci6n y a oir

jetar recomendaciones basadas en el principio dt 3UtOshy

determinacion de los pueblos indigenas (Barsh 1987)

EI esfuerzo de conciliation entre estas dna posiciones

es palpable en el informc que los expertos presentaron

a la OIT que recomend6 que la revision del convenio

42 asegurara a los pueblos indigenas e1 maximo control

posibJe sobre su desarrollo economico social y cultu~ ral (Barsh 1987 761) Yla que resulLlt particularmenshy

~ te relevante para los efectos de mi analisis la soIud6n

intermedia recomendada fue un mecanismo procesal ~ que prefiguraba 1a inslitucion de Ja consulta previa y ~v que consistia en que cuando no fuera posible obtener

el consentimiento del pueblo afcctado el requisito de

participad6n se cum pliria con una discusi6n publica del asunto en (uesti6n en la que estuvieran involucrashydos represcntantes indfgenas

El contrasle entre las dos posiciones se agudiz6 dushyrante los congreo de la OIT de 1988 y 1989 en los que

debati61a revision del converrio La propuesta original

de Ja Ofidna de la Off que incluia el estindar mas exi~

gente de 1procurar el consentimiento en relaci6n con

las decisiones que afectaran a pueblos indigenas se en~ contro con una hJerre resjstencia de numerosos estados

y organizaciones de emplcadores Ante ello la Oficina

modHk61a propuesta con miras a la conferencia final

de 1989 y recogi61a formula mas debil de la consulta que vend ria a scr consagrada en el texto del Convenio

169 finalmente aprabado (Rodriguez-Pinero 2005) De

35 Viagt fambiCn Anaya (2005)

esta forma Seurogtin Rodriguez-Pifiero laconsuIta f 1a

partidpadon y cl respeto por la ldentidad se conshy

virtieron en terrninos dave en un discur50 que nunca

se redondo del todo y que apelaba al pragmatismo

y valores facibnente aceptables al tiempo que excluia

de manera expllcita una discusi6n sabre principios

que pudiera aumentar 1a preocupacion poHtica de los

representantes de la OIT Esto indica ria que aunque

hab13 un nitido consenso contra el integracionismo 43

no existia un discurso alternativo sOlido que pudiera ~ imponerse sino apenas fragmentos de e1 (Rodriguez~ Pinero 2005 381) 1Aunque esta conclusion resalta correctarnente la rund6n politic de la CPU (servir de punto de enrucnshy lJ

tro procedimental entre posiciones sustantivas opuesshy ~ l

tas) plerde de vista el hecho de que la eonsulta es un ~ disLufso alternativo De hecho como 10 argumente en l

el capitulo anterior 1a figura de la consulta haCeuro ceo del 8 discurso de la gobernanza global que etaba tomando fuer7a en el momento de la adopci6n del Convenio 169

l y vendria a convertirse en el discurso jurfdico hegemoshy

nico de la globalizacion del cambio de siglo

El encaje entre consulta y gobemanza explka 1a fashy

cilidad con la cualla figura de la CPU rue incorporda

en la caja de herramientas del neolihcralismo especifishy

carnente en el discurso del desarrollo econ6mico En el

mismo Convenio 169 1a dimension de dereuro(hos humashy

nos de la CPLI esta inscrta en la matriz econ6mka del

proceso del desarrollotti Aunque como veremos en

36 lease pm (jemplo cl articulo 7 (I) dltgtl Convcnio 169 Los pueblos intefcSOldos dltgtbeuroran ieuroner e1 dcrecho de decidir sus pmpias primidadcs en 10 que atane el

1

control de los pueblos indigenas sabre sus condiciones

socioeconomicas los delegados de h1S empleadores

tendleron a respaldar la idea de la participaci6n y a oir

jetar recomendaciones basadas en el principio dt 3UtOshy

determinacion de los pueblos indigenas (Barsh 1987)

EI esfuerzo de conciliation entre estas dna posiciones

es palpable en el informc que los expertos presentaron

a la OIT que recomend6 que la revision del convenio

42 asegurara a los pueblos indigenas e1 maximo control

posibJe sobre su desarrollo economico social y cultu~ ral (Barsh 1987 761) Yla que resulLlt particularmenshy

~ te relevante para los efectos de mi analisis la soIud6n

intermedia recomendada fue un mecanismo procesal ~ que prefiguraba 1a inslitucion de Ja consulta previa y ~v que consistia en que cuando no fuera posible obtener

el consentimiento del pueblo afcctado el requisito de

participad6n se cum pliria con una discusi6n publica del asunto en (uesti6n en la que estuvieran involucrashydos represcntantes indfgenas

El contrasle entre las dos posiciones se agudiz6 dushyrante los congreo de la OIT de 1988 y 1989 en los que

debati61a revision del converrio La propuesta original

de Ja Ofidna de la Off que incluia el estindar mas exi~

gente de 1procurar el consentimiento en relaci6n con

las decisiones que afectaran a pueblos indigenas se en~ contro con una hJerre resjstencia de numerosos estados

y organizaciones de emplcadores Ante ello la Oficina

modHk61a propuesta con miras a la conferencia final

de 1989 y recogi61a formula mas debil de la consulta que vend ria a scr consagrada en el texto del Convenio

169 finalmente aprabado (Rodriguez-Pinero 2005) De

35 Viagt fambiCn Anaya (2005)

esta forma Seurogtin Rodriguez-Pifiero laconsuIta f 1a

partidpadon y cl respeto por la ldentidad se conshy

virtieron en terrninos dave en un discur50 que nunca

se redondo del todo y que apelaba al pragmatismo

y valores facibnente aceptables al tiempo que excluia

de manera expllcita una discusi6n sabre principios

que pudiera aumentar 1a preocupacion poHtica de los

representantes de la OIT Esto indica ria que aunque

hab13 un nitido consenso contra el integracionismo 43

no existia un discurso alternativo sOlido que pudiera ~ imponerse sino apenas fragmentos de e1 (Rodriguez~ Pinero 2005 381) 1Aunque esta conclusion resalta correctarnente la rund6n politic de la CPU (servir de punto de enrucnshy lJ

tro procedimental entre posiciones sustantivas opuesshy ~ l

tas) plerde de vista el hecho de que la eonsulta es un ~ disLufso alternativo De hecho como 10 argumente en l

el capitulo anterior 1a figura de la consulta haCeuro ceo del 8 discurso de la gobernanza global que etaba tomando fuer7a en el momento de la adopci6n del Convenio 169

l y vendria a convertirse en el discurso jurfdico hegemoshy

nico de la globalizacion del cambio de siglo

El encaje entre consulta y gobemanza explka 1a fashy

cilidad con la cualla figura de la CPU rue incorporda

en la caja de herramientas del neolihcralismo especifishy

carnente en el discurso del desarrollo econ6mico En el

mismo Convenio 169 1a dimension de dereuro(hos humashy

nos de la CPLI esta inscrta en la matriz econ6mka del

proceso del desarrollotti Aunque como veremos en

36 lease pm (jemplo cl articulo 7 (I) dltgtl Convcnio 169 Los pueblos intefcSOldos dltgtbeuroran ieuroner e1 dcrecho de decidir sus pmpias primidadcs en 10 que atane el

fa practica de la ronsulta previa ha re~urgido 1a tension

entre derechos y desarrolloj entre participatiOn y autoshy

determinad6n~ es claro que en la vcrslon adoptada por

el texto del ConverUo 169 la consultaesta subordinada

a la prioridad det desarrollo econ6miro De am que la

CPLI haya sido aoogida de buen grado por los actores

del neoliberalismo global desde los bancos multilateshy

rales hasta las ETN que en~ontraron en eUa un meeamiddot

44 nisrno util y ami gable para responder a las Cfecietltes

~ crlticas referentes al impacto de sus operadones sOOre

los pueblos indigenas De hecho 10 CPLI paso a ser~ una pieza clave de kls ajustes discursivos con los que

el proyecto desarrollista fue reeditado y reexportado

~

~ a escala global En otras palabras una vez exordzaron

~ la consulta para librarla de Jat demandas mas exigentes

del prindpio de autodeterminacion los aetores globashy

les del neoliberalismo pudieron tradudrla en uno mas

de los adjetivos que cualificaban (pero mantenian y reshy

forzaban) el discu rso del desarrollo

Por ejernpl0 en el Banco Interamericano de Desarnrshy

Ho la participacion el empodcramjento y la consulta

han pasado a ser el nucleo del enfoque de desarrollo

con identidad que inspira iU redente PoIitica Operashy

proceso de desarrollo en la medida en que este afecte a sus vidas creenCias instituciones y bienestar espiritual ya las ticrras que ocupano utilizan de alguna maneru y de controlar en Ia medida de 10 posjbJe~ su propio desashyrroHo economico social y UlturnJ Ademas dichos pue~ blnlt dcbenin participar en la formulation aplkacion y eurovllluacion de los planes y programas de desarrollo nashycional y regionaJ susceptibles de afectarles direclamenshyIe

37 Para los origcnes y las traycctoria del dlt--sarrollo como un proyectQ trasnaciooal vtase McMichael (2008)

tiva sobre Pueblos Indigenas (Banco Interamerkano de

Desarrollo 2006) La meorporacion de la consulta en

el pruyecto desarroIHsta es dara en las palabras de la

directora de ]a unidad del BID que elaboro I Politic

Opcrativa que son a la vez una descripdon inmejorashy

ble del proceso de Etnicidadlnc referido rriba Los

pueblos indigenas estan cada vez mas interesados en

usar sus actives de recursos naturales hercnda culshy

tural y capital social como medios para mejorar sus 45

condiciones economicas y sOOales (Deruyttere 2004 ~ La misma fuente reveia con igual tTansparencia Ja l

0shy

conexion entre el desarrollo con identidad y la Etnlshy 1cidadhtc de un lado y ellenguaje de la gobemanza y - la etnicidadgov del otro Por varios aiiosr el BID ha IJ desarrollado un buen numero de proyectos que han ~

- incorpurado buenas practicas como la pianecion parshy iii tidpativa la conciencia sobre 3suntos socioculturales

~

- los mecanismos de descentrali7acion administrativ3 y 8

olos vinculos entre el fortaledmlento del medio ambicnmiddot 6 te y el territorio con la participacion local en Ja gesti6n ~

l y toma de decisiones sobre ellos (Deruyttere 2004 42)

En el lenguaje escogido por el Banco MundiaI Ia

consulta no se ha traducido en un adjetivo sino en un

prefijo Pero el resultado -el enfoquc de etnodesarroshy

110 (Davis 2002)- es equivalente en lUanto consiste en

una version amigable de 1a CPU Y los dercchos indishy

genas que encaja en eI discurso convendonal del desashy

rrollo ahora con el giro participativo y procedimentaJ

del paradigma de 1a gobernanza Como conduyo un

informe independiente solidtado por el mismo Banco

Mundial para evaluar el impacto de sus prestamos en

el sector de industrlas extractivas (Grupo Banco Munshy

dial 2003) las polltics operativas de Banco sabre pueshy

bIos indigenas ademas de induir una versiOn debil de

1a consuita no establecen rnecarusmos eficaccs de mOshy

nitoreo y raramente son aplicadas en Ia pnlctica3S

A falta de estandarcs procedirnentales exigentes y

de mecanismos de monitoreo y sandon efeclivos 1a version de la CPU acltgtgida por las directrices de los

bancos multilaterales y los c6digos de cond ucta de las

ETN encama las dos prindpales Ilmitadones del parashy

46 digma de La gobemanza que fueron sefialadas anteriorshy

mente Por un lado la aUSIncia de garannas procesales~ que mitiguen las profundas asimetrias de podcr entre13

~ las comunidades indlgenas las empresas y los estados i haee que )a (oosulla sea una forma de participacion en ~ la que los pueblos indfgenas lienen eseaso poder de ~ V negociacion y un minima poder de dedsion Por otTO

lado la inexistencia de mccanismos de monitoreo y

sandon undonales recuerdan la preferenda del enfoshy

que de Ia gobemanza por la autorregulacion 10 que exshy

plica la ineficacia de las politicas operativas y los estanshy

dares voluntarios que reconocen el deber de consultar

a los pueblos indigenas Las mjsmas limitadones son evidentes en la version

de 1a consulta que ha side incorporada en las legislashy

dones y las pn1cticas de la mayon3 de los estados que han ratificado el Convenio 169)1lt En esta versj6n domi~

nante por tanto la CPU es una pieza central del multishy

culturalismo neoHberal esto eSj el regimen juridico que

reronoce los dcrechos culturales pcro mega de facto 0

38 Was tambien McCce (2009) y MacKay (2005)

39 Para una mirildil panoramica v(gtase en general para AmericfJ Latina 105 ensayos publicadm pot la Fundashydon para el Debido Proceso (2010)

bull

de Jure hel control de los recursos que son necesarios

par hacr realidad esos derechos (Hale 2005 13) Se

trata del multiculturalismo y 1 consulta que predomishy

na i nduso en muchos de los paises latinoamericanos

que se han unido a la ola del conslitucionalismo multishy

cultural V el etnodesaro110 sin que 110 haya implicado

enfrentar las causas estructurales de la exclusion de los

pueb10s indigenas ni crear formes de participation con poder de decision (Sieder 2002) 47

Esto no significa que los det11es de las regIa proceshy ~ asales sean irrelevantes oi que la regulacion de la conshy J

suJta no haya sido controvertida En la pnictica y en la ~ 8reguladon de la CPLI resurge a cada paso la tension cashy

racteristica de ta etnkidadgov entre la legalidad de la fl e

gobernanza (centradaen eJ procetiimiento de In consulta 0

]como expresi6n de 13 Ilbertad contractual entre partes ~ supuestamente igualcs) y I legalidad de los derechos 2

indigenas (que evalua esos procedimienlos en runcion i de su resultadv esto es del grado en que perroitan que los pueblos indigenas libremente acepten 0 rechacen el ~

l proyecto 0 decision de que se trate en ejerdcio de su

derecho a la autodeterrninaci6n)

La interaccion entreestas dos posturas ha dado lugar

a multiples formulas intermedias tanto en la aplicadon

del Convenio 169 como en los nuevos instrumentos de

derecho internacionaL En cuanto al Convenio 169 los

orgllnos nadonales e jntemadona]es encargados de

aplicllrlo han adoptado diversas interpretaciones que

se ubkan en puntos distintos de] espectro entre ronsulshy

ta y consentirniento Por ejemplo los comites de la aIT que resuelven quejas por vulneradones del Convenio

169 aunque optan por la primen1 han endurecido las

garantias procesales de Ia consuIta y dedarado la vioshy

ladon del Convenio en muJtipJes oportunidades como

10 hizo el cemite que examin6 e1 mencionado caso de la repress de Urnl en Colombia (5tavenhagen 2003)

i

Entre tanto organism os internacionales como la Reshy

latoria sobre Oerechos de los Pueblos Indigens de la

ONU y la Corte Interamericana de Oerechos Humanos

(2007) han poundijado inlErpretaciones del derecho internashy

donal en general y deurol Convenio 169 en particular que

ltj3 mantienen la regia de la consult pero establecen el reshy

qu1sito mas exigente del conscntimiento cuando se trashyta de grandes planes de desarrollo 0 inversion que tenshylt3

~ gan un impaeto profundo sobre un pueblo indigena ~ Las cortes nacionales por su parte han desarrollado oil jurisprudendas muy diversas que van desde las mas ~

IS cercanas a ia concepcion procedimental debil de la conshy

sulta (como la de la Corte Constiludonal de Ecuador)

hasta las mas cercanas a 1a posicion de la Relatona de Ia ONU y la Corte Interamericana (como en las decil1iones

mas recientes de la Corte Constitueional colombiana4J )

pasando por posturas intennedias simi1ares a las de la

orr (como la del Tribunal ConstiLudonal de Peru) (Koshyzak 2010)

40 Corte Constitucional Sentencia 001 l~SIN-CCr Ecuador 18 de mar7ode 2010 enla que dedara la consshytitucionalidad del C6digo National Minero y mega los argumenlos legales sobre la violadon de los estandares constituelonales de 1a CPU propuestos pot Conaie 1a organizacion nacional indigena

4] Corte Constitucional Sentencia T-76909 2 de 0(shy

tubm de 2009 en 1a que se suspende 1a explotaci6n de cobrc en el ocdd(llte oolombiano hasta la que CPU sea realizada y Se obrenga cl consentimiento de las comunishydades afuctadas

Aun mas que en el IExto y la interpretacion del

Convenio 169 la dispula por fijar los estandares de

la CPU ha sido patene en el proceso de adopcion del

mas reciente instrumento juridico intemacional sobre

el tema la Oedaracion de la ONU sobre los derechos

de los pueblos indigenas 5i se estudian los informes de

mas de una decada de discusiones del grupegt de trbajo

que la Comisi6n de Derechos Humanos creo en 1995 para redactar ]a Dec1aracion se puede vcr con daridad 49 que la rann de 1 larga durcion del proceso -y de su ~

Jcercania al fracaso en 2005 ruando rue salvado en un

taller ad hoc en Mexico- fue justamentc el persistcnte 1dcsacuerdo entre las organizaciones indigenas y buena

parte de los estados en relacion ron eJ estandar de parshy -libullticipacion que debia ser inrorporado en la Dedaraci6n 0

Mientras que las primeras exigian el consentimiento ilos segundos preferian una variedad de consulta simishy lar a la del Convenio 169 La solucion de condHadon ~ de la Oedaradon final aprobada por la Asamblea Geshy i

neral de la ONU en 2007 consistio en un hihrido que l

mantuvo el estJindar general de la CPU pero avan70

mas alia del Convenlo 169 en la direccion de 10 proshy

puesta indigena aJ estableeer que Ia consulta se debe

haeer con el fin de obtener el eonsentimientoU de los

pueblos indigenas (Naciones Uoidas 2007 arts 19 y 32)

Y exigir directamente el consentimlento como requisito

para medidas que impliquen el desalojo de un pueblo de su territorio (art 10)

En suma tras dos decadas de existenda la CPU so

ha ronvertido en In institucion central de la regulatiOn

transnacional de los derechos indigenas En esteuro senshy

tido constituye Ia modalidad dominantc de la etnicishy

dadgov y del multiculturalismo de la era ncoliberat

I

La consulta esti insertil sin embargo en un campo soshyciojuridico allamente dinamico y complejo en el que

coexiste en tensioneuroS e hibridos diversos con otras aproximaciones juridicas a 13 IJcuestion indlgena cu~

yos actores principios y mecani5mos son condensados

en el cuadro 1 De un lado coexistlt con los vesligios del paradigma integracionista que si bien ha side desplashy

zado de los instrumentos del derecho internaciona~ Sfshy

5 gue siendo altamente influyente en reglmenes juridicos de todo el mundo en los que los pueblos indlgenas son

objetos de las poHticas de desarrollo antes que sujetos de derecho12 De otro lado convi ve ron una fonna oonshy

trahegem6nica de multiculturalismo defendida por el

movimiento global pOT los derechos indfgenas inspishyf ~

~ i rado en el prindpio de autodelerminad6n y plasrnado

en el estandar del consentimiento previo tibrt e infoTshymado o Un ejemplo emblematico de esta ultima varieshydad de multiculruralismo se encucntra en las consullas

aut6nomas organizadas en Guatemala por las mismas comunidades indigenas Estas consultas han desafiado

el modus operandi de las orgaruzadas por el Estado y las empresas y han dado lugar a votaciones dcdsivas

contra los proyect05 mineros en territorios indfgenas4A

42 Torno la distincion entre enfoques de polHkas y de dercmos de los pueblos indfgenas de Clavero (1994)

4~ Esla caracterizaci6n de los indigenas y e1 multitlJlshyturalismo contrahegemonico grafica la teoria de Sdntos (2002) suhre muHiculturalismo y los derechos humanos Sobre el derecho y Ia globalizadon contrahegemonica vease Santos y Rodriguez Garavito (20DS)

44 Vease tambien Fulmer Snodgrass y Neff 2008 SiLshyder 2006

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La consulta esti insertil sin embargo en un campo soshyciojuridico allamente dinamico y complejo en el que

coexiste en tensioneuroS e hibridos diversos con otras aproximaciones juridicas a 13 IJcuestion indlgena cu~

yos actores principios y mecani5mos son condensados

en el cuadro 1 De un lado coexistlt con los vesligios del paradigma integracionista que si bien ha side desplashy

zado de los instrumentos del derecho internaciona~ Sfshy

5 gue siendo altamente influyente en reglmenes juridicos de todo el mundo en los que los pueblos indlgenas son

objetos de las poHticas de desarrollo antes que sujetos de derecho12 De otro lado convi ve ron una fonna oonshy

trahegem6nica de multiculturalismo defendida por el

movimiento global pOT los derechos indfgenas inspishyf ~

~ i rado en el prindpio de autodelerminad6n y plasrnado

en el estandar del consentimiento previo tibrt e infoTshymado o Un ejemplo emblematico de esta ultima varieshydad de multiculruralismo se encucntra en las consullas

aut6nomas organizadas en Guatemala por las mismas comunidades indigenas Estas consultas han desafiado

el modus operandi de las orgaruzadas por el Estado y las empresas y han dado lugar a votaciones dcdsivas

contra los proyect05 mineros en territorios indfgenas4A

42 Torno la distincion entre enfoques de polHkas y de dercmos de los pueblos indfgenas de Clavero (1994)

4~ Esla caracterizaci6n de los indigenas y e1 multitlJlshyturalismo contrahegemonico grafica la teoria de Sdntos (2002) suhre muHiculturalismo y los derechos humanos Sobre el derecho y Ia globalizadon contrahegemonica vease Santos y Rodriguez Garavito (20DS)

44 Vease tambien Fulmer Snodgrass y Neff 2008 SiLshyder 2006

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Como tcda tipologia I del cudro I estiliza y su braya para efectos de daridad aniltica las distinshy

dones entre las categoriaq de in teres en este C3SO las

tres aproximadones a los derechos indigenas En la pdctica por supuesto los instrumentos juridkos inshy

temacionales las dedsiofteuros judiciales nacionales las

legislaciones y los demas artefactos juridkos se ubican

frecuentemente a medio camino entre los tres tipos

52 ideales De hecho como 10 he resaltado a 10 largo de

j este capitulo las interpretaciones y aplicaciones del Convenio 169 se ubican en un rango que va desde las lt3

~ versiones daramente insertas en el ffiultil1lHuralisshy~ mo neoliberal (p ej las de los c6digos de conduct ~ empresariaIes y las poHticas operativas de los bancos

i3bull multilaleroles) hasta aquellas que 01 estblecer requishy

sitos procesales exigentes 0 combinar 13 cOl1Sulta con

el (Onsentimiento toman elementos del multiculturashy

lismo conlIahegem6mco (p ei I de la Dedaradon de 10 ONU Y la de la jurisprudencia y recomendaciones de 6rganos come los del Sistema Interamericano de Dereshy

chos HUmanos y les organismos de derechos indigeshynas de la ONU)

El caracter ambiguo del Convemo 169 ilustra un punto mas amplio Como los de todas las nonnas jurishydicas los efectos de los marcos regulatorios de Ia CPU resultan de des factores distintos de un lado los limishy

tes y las oporrnnidades creadas por las normas y del otto las interpretacioncs y las estraregias de los actores

que utilizan el derecho45 En las entrevistas y el trabajo

45 Agradezco a Angelina Snodgrass-Godoy y a Rodrishygo Upnmny por comentarios que mt ayudaron a esclashyrecer este pun to

etnogrfico hecho par este libro fue claro que las misshy

mas normas (plt ejlt las del Convemo 169) son invocadas

fretUentemente tanto por los representantes de los pueshy

blos indigenas como por los de las empresas que Henen

interes comerdal en la explotacton de los de aqueUos

Que dkhas normas tengan efedos hegemonicos 0 conshy

trahegem6nicos depende en parte del exito que ten~ gan las interpretaciotl($ disimiles que compiten en una

disputa especificlt 53 ~La sintesis del cuadro pennite apreciar 1a diversishy~

dad y ls tensiones intemas de la etnicidadgov en 10 ~

relactonado con los derechos indigenas 5i pasamos del ~ 8millsis de la regulaciOn de la consult al estudio cmpfshy ~

~rico de su aplicadon en la prltktica se tornan aun mas ~

vlvidas las razoneS del protagorusmo de esta institushy ~ ro

cion as como las disputas sobre sus protedimientos e ~ e implicaciones y los hIbridos que resultan de elias ESIe - es el paso analitico que doyen el siguiente capitulo amp

~

~ ~

l

Capitulo 4 La etnicidadgov en acci6n los efectos de la consulta en la practica

Existe un abismo entre los contextos de regulashy 55

~don de la CPLI y los contextos donde realmente (CUshy

~ rren las cOfL)ultasf csto cs los campos sociales minados ~

que son esccnario de los conflictos por los territorios ~ filos rerursos y 1a cultura indfgenas En los campos mishy ~nados briHan por su ausenda las condiciones minirnas 8

de comunkaci6n que las agendas reguladoras -la OIT lbull

la GNU los hancos multilaterales las cortes- preven ~

B para Ia consulta a imagen y scmejanza tIp sus propias ~ bull d(libfradonCs LXgt ahi que en lugares comO la represa f

iide Urra en COlombia 0 en los yacimientos mineros de

~ la Amazonia peruana 0 brasiJera 13 consulta adquiera 6 rontornos inesperados y produzca efectos profundashy a mente ambiguosf inc1uso contradictorios entre sir surmiddot li

]gidos de un coctel singular de formalidades juridka~ ~ sociabiHdadcs voMHles y diltputas que pueden serF Hteshy l

ralmcntc de vida 0 muerte

Dado mi in teres en )a CPLI como forma paradigshymatica de la etnicidadgov resalto aqui los efecto~ de la cummlta que ilustran y cuestionan dos rasgos de la etnicidadgov el predominio de la racionalidad proceshy

sal y las re1aciones de poder entre las partes (supues~ tamente) iguales que participan en la consulta Argushy

mento que enel contexto de los campos minados e~to~ rasgo~ producen cuatro efectos que definen la practica

-I

de las oonsultas el efecto de despfazamiento el efecto

de equjvocacion el efecto de dominati6n y el efecto de

emancipad6n Veamos brevemente cada uno de ellos

1

EI efecto de desplazamiento

Lo primerltgt que llama la atencion de un observador

exremo de una diligenda de consulta es el contraste que fue patente aquelta nache en la Iva que rode la

56 represa de Urra (Colombia) cuando las imagenes en Power Point giraban a1 calor de la (mica p]anta electrishy

ca disponible en el territorio del pueblo embera-katio ~ Como vimos en media de un campo literalmente minashy

J ~ do donde habita un puebJo contra el cual-en palabras

del Relator de 1 ONU para pueblos indigenas (Stvenshy~ u hagen 2003- se esta perpetrando un etnocidio la conshy

versadon se centraba en detalles procesales el tramite mas rencnre del caso de los emberas pendiente ante la

Comisi6n Interamericana de Dcrechos Hurnanos ia

apeladon que planeaba I empresa contra una decision

del Ministerio de Ambiente y Desarrolto Sostenible de no otorgar la Heendn ambiental para una nueva fase de la represa fa utilidad de un nuevo precedente de la Corte Constirncional que exige lt1 cot1)Cntimiento para

algunos proyectos econ6micos en territorios indigeshy

nas Lo que sugiere este contraste es que tanto en Urn como en otros casos]os pasos procesaIes de Ia consulta desplazan reemplazan 0 plazan los conffictos sustanshylivas A esto me reliero al habfar del efeOO desplazdor

de Ia consulta

leomo se produce esie contraste En drcunstancias en las que los disensos tienen que ver con las convicdoshyncs e intereses mas vitales de las partes involucradas

empres el Estado la comunidad indfgena) lcomo

es posible que Ia conversaci6n termine siendo domishy

nda por los fonnalismos de los plazos los recursos

juridicos las notificadones las certificadones de represhy

sentcion legal Como ya 10 sugeri la difusi6n mundial de la consulshy

to y su lugar protag6nico en la etnictdadgov se debe

prelisamente a esc efecto de desplazamiento a su poshyder de tran~formar sustancia en forma a Stl capacidad de ofrecer un punto de contacto entre actores que deshy 17

efienden posiciones muy distintas incluso antag6nicas euro 1lEsa capaddad se hace mas vivida -y el caracter transacshy 0

cional de la consulta mas util- alii donde las diferencias Ii entre las partes son mas profundas y potendalmente ll

explosivas Como sucede en los campos minados Es a1li donde opera con mayor daridad el papel del derecho -

~ como medio de conmensurad6n de las diierencias a1 que han hecho alusion Comarolf y Comaroii ~

En los casos de ruptura de1 relato national situaciones ~ 2

en las que el mundo se construye a partir de diferenshy 0 ~

cias aparentemente irreductibJes eJ Jenguaje de dc~

t Ii

recho ofrece un punto medio aparcntemente neutrat para que personas que tienen mudias diferencias enshytre sf -diferentes mundos cuJrurales reuroCUrses sodales circunstancias materiales construcdones identitariasshy 1

jpuedan hacerse redamus unas a las otras entablar reshyladones contractuales haccr transacciones y lidiar con sus conflictos Al lograr todo estor el derecho erea la impresi6n de ronsonantia en medio del oonrraste de la existencia de esLindares uruversales que como el dishynero faciJitan la negociadOn de los inconmensurables y superan barteras que de otra fonna serfan lnfranqueashybles (Comaroff y Comaroff 2009 39)

La evidencia empirica sobre Ia CPtI pcrmitc haecr

dos comentarios a esta lucida observaci6n que ayudan

-~1

a precisar el rol y el significado de la consuIta Primeshy

ro~ si bien es clerto que el derecho en general puede cumpUr esa func1tm d~ conmensuradon es el derecho

procesaJ el que 10 haee de forma paradigmatica En este

la apariencia de neutraljdad juridica es llevada al exshy

tremo porque sus reglas tienen que ver prcciUlmente

con los instrumentos de medid6n universal el Hemshy

po el dinero c1 espado Aparentemente desprovistas

58 de cualquier vlnl111o con la sustancia de los conflictos ~ las normas procesales expresan esos instrurnentos en

forma juridica pura En el ambito de la consuita esas 1 l formas son los plazos los cronogramas los costos y las

serles de las reuniunes de consulta Son elias las que ~ c permiten la comunicaci6n entre inconmensurables jv Segundo es posiblc lIcvar mas alia la alusiOn al conshy

pto del dinero de Simmei (1977) como instrumento

de equiparaci6n de lu diferente y su similitud fundonal

con el derecho De hechu 1a alusi6n confirma cI parashy

lelo entre la EtniddadIne y la etniddadgov mientras

que en aquella el medio de intercambio fundamental

es el dinero en esla es e) derecho (procesal) Es mas )a

afinidad entre los do proClSOS es tal que hablar de pashy

raielo entre ambos resulta equivocol porque en 1a pracshy

tica~ se entrelazan constanternente Asi 10 rnuestra el pashy

pel protag6nico que tienen las indernnizaciones en las

consultas entre Estadol emprcsa y pueblos indigenas

Buena parte de los procl~sos dl~ consuita consisten en

cakular el dane ambiental y tltltural que puede causar

un proyecto econ6mico y acurdar Wla forma de comshy

pensaci6n para el pueblo que 10 sufre Lo mismo suce~

de con los muchos litigios originados en Ia omision de

la consuUa a en las consultas hl~chas inadecuadamente

Dado que en estos titigios el danu ya esta causado ia

labor de las cortes conliiste en determinar la modaHdad

y el monto de la indemnizacion Aunque en algunus cashy

50S el remedio adoptado no es monetario en muchos

otros la indemnizadon es pecunlaria En estos ultimos~

dinero y derecho se funden en una sola entidad

Asi sucedi6 en el Q1iO embJematico de Urra Cuanshy

du la Corte Constitucional colombiana falIola demanshy

da por violaci6n del derecho a la consulta ]a reprcsa

ya era una reaHdad irreversible Haria cinco anos habla S9

sido construida el rio Sin(l habia sido desviado y parte ~ del territorio embera~katio habia sido inundado4fgt AntE 1 este esccnario la decision de la Corte fue ordenar a l

bullI Empresa MultipropOsito Urra SA que indemnlce 1 pueblo embera-katio del Alto Sinu al menos en la ruanshy 1 da qUl~ garantice su supervivenda isiea mientras elashy l

-bora los cambios cu)turalcs~ sociales y economicos a los II que ya no puede escapar y por los que los duenos del j

bull proyecto y el Estadol en abierta violaci6n de la Constishy ~

iitudon y la ley vigcntes Ie negron I oportunidad de o ~

Y determin6 que la indernnizacion consistiera il

en dinero estu es en e] pago de una buma que corresshy ~ ponda a un subsidio alimentario y de transporte que

pagani Ia firma propietaria del proyecto a cada uno de ~ ~ los miernbros del pueblo indigena durante los proxishy j

mos veintc (20) anus a fin de garantizar 1a supervivenshy

da lisie deeSlt pueblo [ 1y mientras puedeneducar a

la siguiente generad6n para asegurar que no desapareshy

cera esta cultura en el mediano plazo 47 EI monto de la

46 Corte Constitudonal Sentenda T-65298 10 de noshyviembre de 1998

47 Ibid Para la decision del periodo de 20 alios vfase Corte Constitudonat Auto AdBT(ltmio a la

_middotmiddotmiddotmiddotcmiddot_middotmiddot l

indemni1aci6n fue estableddo por un tribuna1 inferior

que 10 tas6 en una cantidad que hoy con los ajustes por

inflad6n equivale a cerca de 80 d6lares mensuales por

persona48

La dedsion de la Corte de ordenar Ia indemnizadon

en dinero ha terudo consecuencias profundas y probashy

blemente irrcversibles algunas tragicas desde que la

ernpresa Urra comenzo a pagada peri6dkamente tras

1 60 constituir un fideicomiso para 1pound1 efeeto en 1999 Para

los propOsi los que interesan aqui la indemnizacion

ilustril de forma tan vlvida como dolorosa el efeeto de

~ desplazamiento generado por 13 (Onsulta y su irnbrishy cadon con la mercantilizad6n de ia cultura Como 10 expreso uno de los Hderes emberas en nuestra entreshy

vista muchas de las comunidades del pueblo autosushy

ficientcs cuando el rio sostenia una ruliura y una ecoshy

nomia fluviales propias dependen hoy enteramente de

la indemnizad6n para sobrevivir4 En otras palabras

su identidad colectiva ha sido transformada en eJ lapshy

so de una deeada y hoy e8ti1 definida por el rol de los

emberas como consumidores individuales en la econoshy

mm de mercado en virtud de los fundos precarios )ero

esenciales de la indemnizaci6n Este proceso de mershy

cantilizaci6nF individualizaci6n y pauperizadon de la

identidad ha sido acompaiIado del efedo de desplazashy

miento juridico seiialado Dc hemol la dependenda y la preocupad6n en rela(~J6n (on la indemnizaci6n es tat

Sentencia T-652j98 1 de diciembre de 2008

48 Tribunal Superior de Monterla Sentencia de Liquishydaci6n de Indemnizadon 12 de noviembre de 2005

49 Entrevista ron e) asesor jundico del pueblo em~ ra-katio Tierralta Colombia 14 de noviembre de 2009

que la dingenda politica ember estima que la princishy

pal amenaza para la supervivenda mltural del pueblo

frente a los planes de Ia empresa de expandir la represhy

sa es que muchas comunidades acepten 1a inundaci6n

definitiva de sus territorios a cambio de la pr6rroga del

10000 de pago de la indemnizadon una vez 50 agote

el estableddo por la Corte Constitucional

En smtesis Ia ron procedimental de 1 CPU pershy

mite la comunicaci6n entre posiciones sustantivas inshy 6

conrnensurables gradas al desplazamiento de estas ~ por aquel1a Como ya Jo sugiere la evidencia del caso 1

- Urrar eate poder comun1cador de la consulta tiene cosshy Ii tos Y cuando opera bajo las cirCullstandas volatiles de l

o

los campos minados es alta mente imperfecto como )0 sect veremos enseguida -

-11

El efecto de equivocacion ~ t

Quien asista a las negodadones y discusiones de un l proceso de consulta se dara menta de que sucede Igo 2

2

extrano Cuando se tiene la impresi6n de que se ha agoshy bull~ ~ tado un punto de Ia agenda 0 logrado un acuerdo -por ~ ejemplo mando se ha difundido la informad6n sobre ~ el proyecto que se piensa rea1izar en territorio iruligena Io se ha Hegado a un con~ sobre el calendario de l

reunione~ es comun que la conversaci6n vuelva sobre

ellos 0 incluso que 6U discusion comienle de ceros en

una reunion posterior Por ello salvo cuando son diJj~

gencias de fachada 0 impuestas bajo engafio 0 coercion

(10 cua) no es infrecuente) las consultas tienden a seshy

50 Entrevhta con Jider del pueblo emlgtera Zambudo reserva del pueblQ embera-katio Colombia 13 de junio de 2010

-----1

guir un T(corrido no lineat en el que las dilaciones las

reiteraciones y los malentendidos son endemicos

El caso de la represa de Vrra fEgtsulta indicativo de

esta tendencia Uno de los principales puntos de desshy

acuerdo entre las partes de) caso es si alguM vcz hubo

un acuerdo entre elias En orras palabras el Estado~ la

empresa y el pueblo embera-katio no sc han puesto de

acuerdo sobre la exislenda de un acuerdo Mientras

1 6z que los primeros sostienen que lograron un consenso

con los embera en 1999 para procedcr alllcnado de I

represa despws de In sentencia de 1a Corte cstas aleshy~ gan que el neue-rda nunea existio Para complicar aUn

mas el malentendido el proceso de consuiLa como sushyl cede muy a menudo generD una division intestina en iju el pueblo embera que implka que hoy en dia una parte

de la comunidad afirma que S1 hubo acuerdo mientras que la otra sostiene 10 contrario51 HI resultado es una

incertidumbre radicat que aguza Ia desconflanza entre las partes y aumenta en lugar de paliar la volatilidad de la situadon en el tcrreno

leOmo se producen semejantes rnalentendidos lA

Be deben estos equivocos tan recurrentes que tien~ den a generar constante incomunicacion entre las parshytes y largos periodos de eslancamiento de los procesos

de consulta Una primera rawn es que las consultas enCarnan un verdadero cortocircuito discursivo en el

que se cruzan conocimientos y rec1amos con takes epistemologicas radicalmente distintas Inmersas en un palente cortocircuito histOrico las consultas comshy

51 Grupo Focal con lfderes del pueblo embera Zam~ budo reserva del pueblo emhera-kallo Colombia 14 de noviembre de 2009

binan redamos indigenas premodemos economias

extractivas tipicas del capitalismo moderno y fmmas

de gobernanza global posmoderna todos elias funshy

didos en el crisol de las formas juridicas modernas por

excelencia el debido proceso y la libertad contractual

Los malentendidos que pueden surgir de esta torre

de babel epistemica han sido parentes en varios proceshy$OS de coIlSulta seguido Un caso particularmenshyte diciente e internacionalmente conorido es el de Ia 6

consulta a) pueblo UW3 que surgio con ocasion de los ~ planes de la Occidental Petroleum de explorar petroleo

- en oll territoriol en el oriente colombiano~] mproccso Ii de consulta con los uwas ha durado mas de 20 anos y 1(ontinua en un empate entre las partesl debido en parte 8 al poder de contrapeoo ejercido por una coalidon de -

~ ONG indigenas y ambientales de todD el mundo que se 1i han soHdarizado con los uwas Mas alIa de los detalles 1

u

del caso ]0 que interesa resaItat aqui es la consecuenshy - cia del abismo entre Ia vision extractivista del Estado y

c ]

las compafiias petroleras y Ja concepcion de Jos ) was sabre el territorio y el pett61co ~middotambos e intoshy amp cables hasta e] punto de que los uwas han anunciado ~ un suicidio colectivo en Caso de exploradon petrolera ~

en au territorio-Y El efecto es llna incomunicacion rashy bull~ dical que no es solucionada por el mecanismo proccsal de la ronsulta como 10 muesLran episodios paradojicos del caso Por ejempl0 cuando en 1997 Ia Corte Consshy

titudonal colombiana Ie dio razon a una demanda de

52 Para un analisis detallado 1IfaSe Rodriguez Garavishyto y Arenas (2005)

53 Carfa de los Uwa al Hombre Bimuu Comunicado de los Uwas 5 de septiernbre de 2008

los uwas y oIdena a1 Estado haecr 13 consulta previa

antes de autorizar la cxplorad6n sIsmica en el territorio

indigenRgtt los uwas sorprendieron a sus aHados que

celebraban esta victoria juridica al expedir un comushy

nit~ado en el que rechazaban 13 sentencia y rciteraban

que SU prop6Bito no era que el pmyecto pelrolero fuera

consultado 0 negociado smo simplemente que fuera

cancelado por atentar contra sus convicciones culturashy

64 les mas profundas Como 10 decia el comunicado que E E (5

difundhron tras el faUo no entendemoll pur qu~ nos

Uaman a participar en una audiencia 5i saben 10 que ~ vamos a decir que es 10 mismo que heroos estado dishy~ ciendo desde el romienzo Xi

~ Una segunda razon de los oonstantes equivocos es

~ e) mismo efecto de desplazamiento postulado anteriorshy

mente EI desplazamiento de 13 sustancia por la forma

es parcial y temporaL Los desacuerdos de fondo resur~

gen en cada paso de 1a consulta y cllenguaje procesal

rebUHa insuficiente para cxpresarlos De ahf que en

muchac ocasjones las alusiones aI proceso (a los plashy

zoo el cronograma los acuerdos de las reuniones1 etc)

sean solo formas indirectas de hablar de 10 que realshy

mente tSta en jue-go Como 10 dijo una tider del pueblo

kankuamo abogada de la Organization Nadonal Indishy

gena de Colombia (ONlC) el tema real de Ia consulta

eo la vidagt6 Ia vida del pueblo involucrador la supershy

54 Corte Conslitudonal Sentcncia SUmiddot03997 3 de few brem de 1997

55 Comunhuda a la opinion publica Comunicado U wa lOde febTEm de

56 EntnVista con Ana Manuela Ochoa Bogota (Cushylombia) 18 denoviembre de 2009

vivenda ftsica de sus miembros la supervivenda de

Jas empresas extractivas en el mcrcado la biodiversishy

dad en juego los planes de vida y muerte de los gropos

armados iIegalcs que pululan en los campos mrnados

Por eso las reuniones de- consulta mezdan b~mas

muy disimiles y su agenda esta en constant( discushy

sian Mientras que los funcionarios estatales y los reshy

presentante-s de las empresas buscan limitarse al tema

procedimental inmediato (1a protocolizacion de los 65

I aacuerdos la certificaci6n de la lista de asistentes los

detalles de las indemnizadones) las intervenciones de los reprcsentantes indigenas como 10 ilustra 121 caso cbull UW(l vuelven constantem(gtnte a los temas de la sacralishy 5

dad de fa tierra y los recursos la historia coJectiva y 1a 1 denuncia de la violencia que los rodea No sorprende

bull entonces que las dilacioncs sean rccurrentes y los maI~

~

B entendidos endemicos v

bull Pero no Lodos JOB eqUlVOCos son invoiuntarios Em~ 1

sectpresas agendas estatales y pueblos indigenas hacen

~ uso estraregico de- las leyes~ Jas sentendas y los Teuro(UTSOS

~ juridicos a su dioposiciOn y utilizan las reglas procesashy ~ les para defender sus interests sustanciales Las primeshy ~ ras se valen para ello de un ~ercito de atiCSQres (aboshy o

gados antrop6logos ingenicros trabajadores sodales 1ltl j

etc) Pem loli pueblos indigenas y sus aliados tambien

han explotado Jas uportunidades ofrecidas por intershy

pretadones exigentes de los requisitos de la consulta

en las cortes nacionales y movHizan el apoyo de orgashy

nismos intemacionales como 1a orr y la Re-latoria de 13

ONU sobre derecho) indigenas En el caso de Urra por

ejemplo si bien durante Ia primera lase del proyecto

de constrl1ccion de la represa los emberas quedaron a

merced del Estado y 1a empresa que simplement( omishy

tieron 1a consult a partir de la sentencia de la Corte

Constitudonal de 1998 han incorporado a su lucha poshy

titica y sus alia-nzas organlziltivas cstrategias juridicas

que explotan las regta procesales del derecho colomshy

biano e intcrnadonal sobre la consulta para revivir sus

reivindicadones sustantivas Es la invocaci6n de esas

reglast

por ejemplo la que les ha permitido mantener

a raya 105 planes de expansiOn de Ia represa que han

66 estado cstancados en cste escollo juridico en la ultima 2 decada En este caso como en otros~ la lucha por Ia aplishy

cadon y 13 interpretacion de las nOfmas procesales sel ~ convierte en una l~xtensi6n de Ia Iucha politica -la lucha ~ por el territoriol la autodeterminncion y los recursos ~ ~ El efecto de dominacion j

En contravia del pOSlulado de la iguaJdad entre las

partes dicha lucha juridka es altamente Jsimetrica De

hecho 1a experiencia de las consultas ilustra las1imitashy

clones sefialadas del paradigma de la gobemanza que

son ampliadas en los contextos de los campos minados

donde conviven adores dotados de poderes abismalshy

mente distintos En lugar de las condiciones idealegt de

comurucad6n postuladas por los te6ricos de ia gobershy

nanza la realidad de la consulta suele parecerse mas a

un acto privado de negodacion que a uno publico de

deliberacion y como todo acto contractual reproduce

y IegHima las diferencias estructurales de parler entre

las partes En esle sentido la consulta refuerza las reshy

ladones de dominadon entre empresas Estado y pueshy

blos indgenas EI efecto de dominad6n toma multiples forma bull

Para comenzar los procesos de consulta tienden a ser

operadones privatizadas Defacto ruando no de fure las

bull

eonsultas son administradas financiadas y rontroladas

por Ia empresa interesada en opltrar en territorio indishy

gena En mas de una ocasi6n he viajado a los lugares

de las eonsultas en vehicuJos fletados por la empres3$

en eompania no solo de los representantes de estu sino

tambien de los fundonarios publicos que deben asistir

y que no tienen ni presupuesto ni otro medio de trans~

porte para llegar a lug ares alejados que por 10 demas

no conocen En los enclaves de eeonomias extractivas donde ocurren muchas consuItas la compania para to~ ~dos los efeetos practicos es el Estado de ella depende shyel aceesO allugar con ella estan articuladas las autorishy

~ dades locales y a ella esta subordinada buena parte de ~

1lla poblaci6n mediante relaciones labor ales 0 de depen~ 8 dencia economica indirecta

iJEl efeero de dominacion foma un cariz violento en 8 los contextos de conflicto armado donde las operashy ~ bullciones de la empresa dependen de alguna forma de ] proteccion par parte de 105 gropos armados legales 0 o c

i

~

~ ilegales En Urra por ejemplo Ja empresa conto con

eI apoyo entusiasta de los grupos paramilitares que

consideraban la represa esendal para los intereses de

los terratenientes que representaban Asi qued6 conshy

signado en una cronica de Bernard Henri-Levy quien 1

viaj6 a la zona en 2001 y cntrevist6 a Carlos Castano

comandante de las Autodefensa- Unidas de Colombia

fue posterlormentc ascsinado por sus 5ubaltershy

nos Cuanda el fi16sofo f ranres Ie rccord6 los ascsinatos

indiscriminados cometidos par sus escuadrones de la

muerte Castano respondio

-lAtentados degas lNosotros una razon Los sindicalistas pur ejemplo trabajar a la gentel Por ero los matam(XI

-Bueno y el jefe de los indigenas del A1to Sinu para eJ C35O La quien Ie Impedia trabajaretesepequenojefe indio que bajO a Tierralta

- jLa represa jImpedia e1 funcionamlento de Ja represhysa (Levy 2(01)

La violenda y Ia intirnidadon contra los lideres son

romunes a muchos otros casos de consulta que he obshy

strvacio Una pfltlctica comun en Colombia consiste

1 68 en que los grupos armados ilegales interesados en ]a

entrada de 1a empresa intimidan y violentan a los reshy

presentantes de la comunidad que va a seT consultada

l ~ para provocar su desp)(uamiento furmdo Cuando la

consulta tiene lugarf se hare con los miembros de la comunidad que han quedado atras en condiciones de

~ coerci6n extrema) que no se acercan siquiera a las de

una negociacion privada Como 10 ciijo una abogada de

la ONIC en nuestra entrevista al referirse a esta practishy

cay no hay negociadon ruando uno tiene un revolver en la cabeza ~middotr

Pero induso cuando no impHcan coercion fisica las

relaciones de dorninacion entre las partes operan por

las desigualdades economicas abismales que la conshy

sulta deja intactas En Urra como en otros lugares las

condidones extremas de pobrcza y desintegracion soshy

dal del pueblo tndigena -que como virnos rayan en el

etnoctdio- impiden una partidpati6n libree informada

en la consultal para no hablar de un ionsentimiento geshynuino 5i bien estas asimetrias de poder son paliadas

ruando intervienen coaliciones activistas nacionales e

intemacionales en apoyo a los indigenas son endemishy

S7 Entrevista con tider de la ONIC Valledupar (Co~ lombia) 15 de junio de 20] O

cas induso en los casos que como el de Urralas causas

se han hecho visibles nadonal e internacionalrnente

La asimetrla de poder entre empresa y comunidad

os acentuada por el hecho de que el Estado tiende ateshy

ner un ral de testigo ofidal de 1a consulta antes que

de regulador y garante de Ja misrna As 10 muestran

las legisladones y las practicas de los paises latinoam(shy

ricanos estudiados lltn ese sentido Ia dominad6n de

la empresa sobre la comunidad es raramente atenuashy 69 gda 0 siqu iera mediada por el aparato estataL Como ~10 dijo una exfuncionaria del Ministerio de Ambiente 0

y Desarrollo Sostenible de Colombia que particip6 en

ronsuJtas durante varios afios hel acompafiamiento del Estado es minimo es protocolizador Muchas veces se 1 basa en informacion de segunda mano que suminjstra

bull I empres [ ] [Por ejemplo11os estumos de impaeto ambient I son hechos por ntropOlogos pagados par ~ bull las empresas58 0 como tQ reconoce con candidez la pound

c 0funcionaria que dirige la unidad gubemamental encarshy egada de las consultas a nivel nacionaI nosotros haccshy Ii

mos la coordinaci6n citamos (1 las partes haccmos la ~ mediaci6nf dirigimos la reunion pero quien consulta IJ [Ia empres] debe lIevar todo 1 apoyo logisticv para ~

poder citar a la comunidad nosotros no hacemos esa t l

parle la hace quien consultaw Quien consulta es 1a

empresa El consultado es la comunidad indigcnil Yel

Estado estampa eI sello oficial sobre 10 que se acuerde

S8 Entwvista ron txfuncionarll del Ministerio de Amshybi~nte de Colombia Bogota (Colomma) 17 de udubre de 2009

S9 Entre-vista cun Claudia Caceres directora de la Unidad de CunsuUa Pffvia Colombia Minish~rio del Interior Bogota (Colombia) 16 de noviembrc de 2009

tieron 1a consult a partir de la sentencia de la Corte

Constitudonal de 1998 han incorporado a su lucha poshy

titica y sus alia-nzas organlziltivas cstrategias juridicas

que explotan las regta procesales del derecho colomshy

biano e intcrnadonal sobre la consulta para revivir sus

reivindicadones sustantivas Es la invocaci6n de esas

reglast

por ejemplo la que les ha permitido mantener

a raya 105 planes de expansiOn de Ia represa que han

66 estado cstancados en cste escollo juridico en la ultima 2 decada En este caso como en otros~ la lucha por Ia aplishy

cadon y 13 interpretacion de las nOfmas procesales sel ~ convierte en una l~xtensi6n de Ia Iucha politica -la lucha ~ por el territoriol la autodeterminncion y los recursos ~ ~ El efecto de dominacion j

En contravia del pOSlulado de la iguaJdad entre las

partes dicha lucha juridka es altamente Jsimetrica De

hecho 1a experiencia de las consultas ilustra las1imitashy

clones sefialadas del paradigma de la gobemanza que

son ampliadas en los contextos de los campos minados

donde conviven adores dotados de poderes abismalshy

mente distintos En lugar de las condiciones idealegt de

comurucad6n postuladas por los te6ricos de ia gobershy

nanza la realidad de la consulta suele parecerse mas a

un acto privado de negodacion que a uno publico de

deliberacion y como todo acto contractual reproduce

y IegHima las diferencias estructurales de parler entre

las partes En esle sentido la consulta refuerza las reshy

ladones de dominadon entre empresas Estado y pueshy

blos indgenas EI efecto de dominad6n toma multiples forma bull

Para comenzar los procesos de consulta tienden a ser

operadones privatizadas Defacto ruando no de fure las

bull

eonsultas son administradas financiadas y rontroladas

por Ia empresa interesada en opltrar en territorio indishy

gena En mas de una ocasi6n he viajado a los lugares

de las eonsultas en vehicuJos fletados por la empres3$

en eompania no solo de los representantes de estu sino

tambien de los fundonarios publicos que deben asistir

y que no tienen ni presupuesto ni otro medio de trans~

porte para llegar a lug ares alejados que por 10 demas

no conocen En los enclaves de eeonomias extractivas donde ocurren muchas consuItas la compania para to~ ~dos los efeetos practicos es el Estado de ella depende shyel aceesO allugar con ella estan articuladas las autorishy

~ dades locales y a ella esta subordinada buena parte de ~

1lla poblaci6n mediante relaciones labor ales 0 de depen~ 8 dencia economica indirecta

iJEl efeero de dominacion foma un cariz violento en 8 los contextos de conflicto armado donde las operashy ~ bullciones de la empresa dependen de alguna forma de ] proteccion par parte de 105 gropos armados legales 0 o c

i

~

~ ilegales En Urra por ejemplo Ja empresa conto con

eI apoyo entusiasta de los grupos paramilitares que

consideraban la represa esendal para los intereses de

los terratenientes que representaban Asi qued6 conshy

signado en una cronica de Bernard Henri-Levy quien 1

viaj6 a la zona en 2001 y cntrevist6 a Carlos Castano

comandante de las Autodefensa- Unidas de Colombia

fue posterlormentc ascsinado por sus 5ubaltershy

nos Cuanda el fi16sofo f ranres Ie rccord6 los ascsinatos

indiscriminados cometidos par sus escuadrones de la

muerte Castano respondio

-lAtentados degas lNosotros una razon Los sindicalistas pur ejemplo trabajar a la gentel Por ero los matam(XI

-Bueno y el jefe de los indigenas del A1to Sinu para eJ C35O La quien Ie Impedia trabajaretesepequenojefe indio que bajO a Tierralta

- jLa represa jImpedia e1 funcionamlento de Ja represhysa (Levy 2(01)

La violenda y Ia intirnidadon contra los lideres son

romunes a muchos otros casos de consulta que he obshy

strvacio Una pfltlctica comun en Colombia consiste

1 68 en que los grupos armados ilegales interesados en ]a

entrada de 1a empresa intimidan y violentan a los reshy

presentantes de la comunidad que va a seT consultada

l ~ para provocar su desp)(uamiento furmdo Cuando la

consulta tiene lugarf se hare con los miembros de la comunidad que han quedado atras en condiciones de

~ coerci6n extrema) que no se acercan siquiera a las de

una negociacion privada Como 10 ciijo una abogada de

la ONIC en nuestra entrevista al referirse a esta practishy

cay no hay negociadon ruando uno tiene un revolver en la cabeza ~middotr

Pero induso cuando no impHcan coercion fisica las

relaciones de dorninacion entre las partes operan por

las desigualdades economicas abismales que la conshy

sulta deja intactas En Urra como en otros lugares las

condidones extremas de pobrcza y desintegracion soshy

dal del pueblo tndigena -que como virnos rayan en el

etnoctdio- impiden una partidpati6n libree informada

en la consultal para no hablar de un ionsentimiento geshynuino 5i bien estas asimetrias de poder son paliadas

ruando intervienen coaliciones activistas nacionales e

intemacionales en apoyo a los indigenas son endemishy

S7 Entrevista con tider de la ONIC Valledupar (Co~ lombia) 15 de junio de 20] O

cas induso en los casos que como el de Urralas causas

se han hecho visibles nadonal e internacionalrnente

La asimetrla de poder entre empresa y comunidad

os acentuada por el hecho de que el Estado tiende ateshy

ner un ral de testigo ofidal de 1a consulta antes que

de regulador y garante de Ja misrna As 10 muestran

las legisladones y las practicas de los paises latinoam(shy

ricanos estudiados lltn ese sentido Ia dominad6n de

la empresa sobre la comunidad es raramente atenuashy 69 gda 0 siqu iera mediada por el aparato estataL Como ~10 dijo una exfuncionaria del Ministerio de Ambiente 0

y Desarrollo Sostenible de Colombia que particip6 en

ronsuJtas durante varios afios hel acompafiamiento del Estado es minimo es protocolizador Muchas veces se 1 basa en informacion de segunda mano que suminjstra

bull I empres [ ] [Por ejemplo11os estumos de impaeto ambient I son hechos por ntropOlogos pagados par ~ bull las empresas58 0 como tQ reconoce con candidez la pound

c 0funcionaria que dirige la unidad gubemamental encarshy egada de las consultas a nivel nacionaI nosotros haccshy Ii

mos la coordinaci6n citamos (1 las partes haccmos la ~ mediaci6nf dirigimos la reunion pero quien consulta IJ [Ia empres] debe lIevar todo 1 apoyo logisticv para ~

poder citar a la comunidad nosotros no hacemos esa t l

parle la hace quien consultaw Quien consulta es 1a

empresa El consultado es la comunidad indigcnil Yel

Estado estampa eI sello oficial sobre 10 que se acuerde

S8 Entwvista ron txfuncionarll del Ministerio de Amshybi~nte de Colombia Bogota (Colomma) 17 de udubre de 2009

S9 Entre-vista cun Claudia Caceres directora de la Unidad de CunsuUa Pffvia Colombia Minish~rio del Interior Bogota (Colombia) 16 de noviembrc de 2009

-Bueno y el jefe de los indigenas del A1to Sinu para eJ C35O La quien Ie Impedia trabajaretesepequenojefe indio que bajO a Tierralta

- jLa represa jImpedia e1 funcionamlento de Ja represhysa (Levy 2(01)

La violenda y Ia intirnidadon contra los lideres son

romunes a muchos otros casos de consulta que he obshy

strvacio Una pfltlctica comun en Colombia consiste

1 68 en que los grupos armados ilegales interesados en ]a

entrada de 1a empresa intimidan y violentan a los reshy

presentantes de la comunidad que va a seT consultada

l ~ para provocar su desp)(uamiento furmdo Cuando la

consulta tiene lugarf se hare con los miembros de la comunidad que han quedado atras en condiciones de

~ coerci6n extrema) que no se acercan siquiera a las de

una negociacion privada Como 10 ciijo una abogada de

la ONIC en nuestra entrevista al referirse a esta practishy

cay no hay negociadon ruando uno tiene un revolver en la cabeza ~middotr

Pero induso cuando no impHcan coercion fisica las

relaciones de dorninacion entre las partes operan por

las desigualdades economicas abismales que la conshy

sulta deja intactas En Urra como en otros lugares las

condidones extremas de pobrcza y desintegracion soshy

dal del pueblo tndigena -que como virnos rayan en el

etnoctdio- impiden una partidpati6n libree informada

en la consultal para no hablar de un ionsentimiento geshynuino 5i bien estas asimetrias de poder son paliadas

ruando intervienen coaliciones activistas nacionales e

intemacionales en apoyo a los indigenas son endemishy

S7 Entrevista con tider de la ONIC Valledupar (Co~ lombia) 15 de junio de 20] O

cas induso en los casos que como el de Urralas causas

se han hecho visibles nadonal e internacionalrnente

La asimetrla de poder entre empresa y comunidad

os acentuada por el hecho de que el Estado tiende ateshy

ner un ral de testigo ofidal de 1a consulta antes que

de regulador y garante de Ja misrna As 10 muestran

las legisladones y las practicas de los paises latinoam(shy

ricanos estudiados lltn ese sentido Ia dominad6n de

la empresa sobre la comunidad es raramente atenuashy 69 gda 0 siqu iera mediada por el aparato estataL Como ~10 dijo una exfuncionaria del Ministerio de Ambiente 0

y Desarrollo Sostenible de Colombia que particip6 en

ronsuJtas durante varios afios hel acompafiamiento del Estado es minimo es protocolizador Muchas veces se 1 basa en informacion de segunda mano que suminjstra

bull I empres [ ] [Por ejemplo11os estumos de impaeto ambient I son hechos por ntropOlogos pagados par ~ bull las empresas58 0 como tQ reconoce con candidez la pound

c 0funcionaria que dirige la unidad gubemamental encarshy egada de las consultas a nivel nacionaI nosotros haccshy Ii

mos la coordinaci6n citamos (1 las partes haccmos la ~ mediaci6nf dirigimos la reunion pero quien consulta IJ [Ia empres] debe lIevar todo 1 apoyo logisticv para ~

poder citar a la comunidad nosotros no hacemos esa t l

parle la hace quien consultaw Quien consulta es 1a

empresa El consultado es la comunidad indigcnil Yel

Estado estampa eI sello oficial sobre 10 que se acuerde

S8 Entwvista ron txfuncionarll del Ministerio de Amshybi~nte de Colombia Bogota (Colomma) 17 de udubre de 2009

S9 Entre-vista cun Claudia Caceres directora de la Unidad de CunsuUa Pffvia Colombia Minish~rio del Interior Bogota (Colombia) 16 de noviembrc de 2009

Mas alia de la coercion fisica 0 economica el efecto

de dorninaci6n opera por canales mas sutiles indirecshy

too La sola participaci6n en las conswta) 0 en un H~

tigio relacionado con elIas inerta las reivindicaciones

indfgenas en una logica prltxeuroal que tiene costos en

Ia medida en que limita 10 que se puede decir exigir y

lograr5j bien las reivindicaciones sustantivas reapare~

cen en eJ curso de las negociacionei Y lo~ procesos judishy

7gt ciales para ser eficaces tienen que hacerlo dentro de los

~ Hmites dellenguaje y las reglas pmcesalcs del derecho

il intemacional y nadonal de 13 el)1 J EI resultado es una

~ disolucion a1 menos partial de la politica en el dere~

~ cho la conversion de los reclamos politicos fuertes (reshy

lativos a]a autodeterminaci6n el consentimienlo etc) ~ v en rec1am()S mas debiles (relativos a la participaciollt

los requhitos de 1a conliulta etc) En el camino la subshy

jetividad politica indigena es transform ada En fugar

del sujeto contestatario de los movimientos indigenas

la consulta exige un sujeto dodl dialogante

Esta domesticaci6n de las demandas indigenas pueshy

de operar incluso en tasos exitosos de defensa del dereshy

eho a la tonsulta ante los gobiemos las cortes 0 los orshy

ganismos intemadonales de derechos humanos como

conduye Hale (2005) al analizar las consecuencias de 1a

victoria jurfdka del pueblo indigena mayagna en el caso

fundacional de Awas Tingni vs Nicaragua ante la Corte

Interamericana de Derechos Humano (2001) Para los

mayagnas el cos to de los varios anos de tramites y neshy

gociadones (on el Estado el Banco Mundial Votros acshy

tores que participaron en 1a demarcaci6n del territorio

i ndigem1 ordenada por 1a Corte fue una imbricacion

mas profunda en [ ]Ia cuadricula de inteJigibilidad

del neoliberalimo (Hale 2005 15) esto ea un involushy

bull

cramiento sin precedentes del Estado y de las inctiludoshy

nes desarrollistas nroliberales en los asuntos internes

de la comunidad en la regulacion de los det311es del

reclamo en 1a configuradon de las subjetividades poshy

lincas en 1a reronfiguradon de las relaciones intemas

(Hale 2005 16) Es 01 mismo costo que deben sumlr los

pueblos involucrados en los procesos de consulta cumo

10 ilustra 01 caso de Uml 1 raS la exitosa acdon judicial

ante 1a Corte Constitudonal Ia vida colectiva e indivishy sectdual de los emberas ha quedo atrapada y de hecho

defmida en buena parte por la cuadricula de inteligibishy lidad deJ neoliberalismu en la indemnizad6n mensual bull pagada por la empresa de la que hoy dependen en la i division poHtica entre comunidades que formaron banshy sect dos contrarios en el proceso de consulta en la espiral de

bull nuevas demandas ante las (ortes nacionales y el sisteshy

~

s ma interamericano para Iidiar con los problemas pershy j

bull sistentes de seguridad alimentacion y otras necesidashy 1l

c 0des basicas agravadas por la construccion de Ia represa middot8

La alusi6n a la herencia del caso de Urra nos lIeva a bull

I

bull

~ bull

una ultima encamaciun del efecto de dominaci6n que

opera no entre las empresas y las comunidades indigeshy

nas sino entre estas y sus aliados en lasconsultas Cumo

sucede en general con e1 uso del derecho por parte de j

movimientos sociales (McCann 1994) el riesgo del desshy

pla7amiento hacia el terreno juridico es la transferencia

de poder de los sujetos de las luchas (en este caso los

pueblos ind fgenas irwolucrados en las consultas) a sus

asesures juridicos (las ONG los orgarusmos internacioshy

nales de derechos indigenassect etc) Como veremos enshy

FrCguida estc desplazamiento tiene tambien un efecto

emancipador en Ia medida en que pennite mitigar las

diferencias de pOder entre empresas y comunidades

Perc su existencia es innegable como 10 vimos cuando el dtado lider embera concIuy6 una hora de detallados argumentos juridicos vertidos en elaborada imagenes en Power Point En ultimas -nos dijo mientras tomaba asiento- ustedes diran que haeer porque yo soy solo un indio y no se de estas cosas

HI efecto de emancipad6n

Rl reves del efecto de dominaci6n son las posibiJidades 2 emancipatorias abiertas por los procesos de consu]ta En 1a practica 1a consulta euroos a1 mismo tiempo un meshyl

~ dio para perpetuar y para desaHar la dosigualdades ~ profundas entre )05 adores de los campos mlnados A 6l 1a vez que diluyen los redamos politicos indigenas las

~

reglas procesa1es crean espacios y herramientas precioshy50S -en ocasiones los linicos disponibles- para detener o a1 menos a plazar danos culturales y ambienta1es irreshyversibles y para fundar 0 refundar procesos de movishylizadon colectiva

La evidencia etnografica mueslra que cl cfectoemanshycipatorio de la consulta puede ser dirccto 0 indirecto lts directo cuando los adores subaltemos -las comunishydades indgen(ls y sus ali ados- exigen e1lumplimiento de las reglas prOtEsales y proponen interpretaciones de estas que mitigan la asimeurootria de poder frente a los acshytores dominantes de la consulta Hl procedimiento mismiddot mo tiene un potencial emancipatoriof en la medida en que estabJezca requisitos exigentes que disminuyan la brecha entre Jas condiciones reales de las consultas de un Iado y las condiciones rcqucridas para una delibeshyradon genuina del otro

Como sc vio las reguladones procesales no son irreshylevantes Una vez puestas en escena marcan una difeshy

rencia que puede ser literalmente de vida 0 muerte La supervivencia de un pueblo puede depender porejemshyplo de 1 posibilidad de que en I consult tengan voz

no 5010 sus miembros sino tam bien las organizadones indigenas nacionales que por tener experiencia en otras consultas y conocimiento juridico pucdcn servir de poder de contrapcso 0 como 10 ha recomrido 1a Relatoria de 1a ONU y 1a Corte lnteramericana de Dere~ elms Humanos el hecho de que se apljque el estandar 73

de la consulta 0 el ostandar del consentirniento puede ~ definir la suerte de un pueblo afectado por un proyec~ i to economko de gran esca1a Los emberas del norte de Ii Colombia conocen la diferencia en came propia ~

De ubi que buena parle de las diligencias de consulshy e ta consistan en debates sebre si se estan cumpliendo los ~ requisites de la ley nacional el Convenio 169 y oteos instrumentos jurLdicos lSe infonno oportunamente y i de buena fe a las comunidades afectadas LTienen los 11

sectasistentes I representaci6n legal del pueblo indigena BLQuien debe rubrir los costos del interpretc que haga

la traduction del espaiiol a la lengua indfgena y vice~ amp versa iDebc prolongarse el cronograma de reuniones ~

0para permitir una mayor asistenda (Quien tiene la 2

obJigacion de financiar e] transporte de los miembros l de las comunidades mas alejadas Cada una de estas preguntas abre una controversia judidali7wabJe que puede desacclerar el rihno frenetico de los proyectos economiros en territorios indigenas y que puede serf en 1a pnkticaJ la unica talanquera para la inWldad6n de un resguardo como el de 1()8 emberas de Urra () para la entrada de ingenieros colonos y gropos armados a territorios petrol eros como el de los uwas

m_________~___ 1

EI efecto emancipador opera tambien por multishy

ples vias indiretias lejos de las reunioncs fonnales de

1a consulta En sociedades como las latinoamericanas

donde el constitudonalismo multicultural de los noshyventa arrib6 ruando los pueblos inrligenas estaban en

una situacion ambigua de revitalizatiOn organizativa y

desgo de exterminio colectivo las feglas del Convenio

169 y demas instrumentos legales abrieron oportunishy

7 dades adidonales de resistenda y movilizacion politishy

~ ca En esagt drcunstancias la consulta ha sido acogida

13 Como un instrumento para ralentizar 1a avalancha de

~ proyectos mine-ros y extractivistas que se demen Sltshy

i bre las ltOffiunidades indigenas ubicadas en medio de ~ c economias volcadas haaa Ia exploladon de recursos ~ V naturales Ella expHca que como 10 he documentado

en paises como Colombia y Peru los casos y las disshy

cusiones juridicas temicas sobre 13 CPU tcngan un lu~

gar privHegiado en las agendas de las organizaciones jndigenas nadonales60 En eJ plano nadonat por tanshy

tof la CPU sc ha convertido en una carta eficaz que eI

movimicnto indigena puede blandir en negodaciones

y litigios frente al Estado y las cmprcsas La cficacia de

esta carta esL1 demostrada por las varias leyes colornshy

bianas que regulaban asuntos vitales para las cmpresas

y los pueblos indigrnas (como el uso de losbosques 0 Ia

explotad6n de hjdrocarburos)61 y que han sido declarashy

60 Entrevista con Andrade (2009) y La Rosa (2010)

61 Wastl por ejemplo Corte Conslitucional de Coshylombia Sentenda C-030200H 23 de enero de 2008 que dedara la inconstitucionalidad de 1a Ley Forestal por La omisi6n de la realiuci6n d~ la consulta previa COil

las comunidad indigenas y afrocolombianas COrle Constitudonal de Colombia Sentlncia C~1752009 18

das inconstitudonales por cortes nadonaJes por violar el Convenio 169

En la escala transnadona] Ia CPU tambien ha abiershy

to cspacios para eJ uso contrahegem6ruco del derecho

En el plano interamericano ha permitido a las organishy

zaciones indigenas y a las ONG de derechos humanos

expandir Ia interpretacion del derecho intemacional

para crear versiones hibridas que combinen los cstanshy

dares de la consulta y cl ronsentimiento Yen la escala 75 global ha ofreddo un singu1ar espado de colaboraci6n entre cl movi mien to sindical y cl movimientojndlgena t a prop6sito de los multiples episodios en Los que aqucl

bull ha avalado ante la orr las quejas indigenas por violashy ~

cion del Convenio J69 como succdio en los C3SOS de 1a ~ 8

represa de Urra 0 los planes de explotad6n petrolera bull~en territorio uwa ~ En este sentido en el terreno las reglas prOLedimenshy bulltales de la consu1ta crean espacios para el avan(euro de E

versiones exigentes de la participadon61 que toman 0

~ elementos del multiculturalismo contrahegemonico y Ii en algunos casos como cl de los uwas pueden revitashy~

lizar el proceso de rcjnvendon de la idenlidad colec~ ~

ova y de fortalecimiento de La organizaci6n poLitica s1

con ocasi6n de las negociadones con las empresas y e1 pound lEstado61

de marzo de 2009 que declara Ja incomtitucionalidad del Estatuto de Desarrollo Rural por 1a misma razon

62 Para una discusion sobre un modele c)(igente de partidpadon ron pader de dedsion y su contraste con formas menos garantistas vease Pung y Wright (2003)

63 VeaSf tambitt1 Rodriguez Garavito y Arenas (2005)

Condusiones

bull

En retrospectiva la omnipresenda del dereeho y las alusiones mnstantes a la consulta previaH en la reu~

ni6n en Urra (On la que comenzamos estc libro parecen

menus sorprendentes de 10 que 10 fueron aquella reuw J ni6n en el resguardo embera Episodios ~imilares en

los que se mezdan la violenda extrema y eI formalismo juridico mas fino prolileran en los campos minados

dond~ se decide la suerte de los pueblos ind igenas en

Latinoamerica y orras partes del mundo En las paginas anteriores he intentado explicar las

razones delTaS de esta tendencia He sostenido que el

ascenSD y I difusi6n global de la CPU hacen parte de un proceso de juridjzacion global de la diferenda

que he denominado etniddadgov y que refleja el tipo de multiculturalismo y gobern(lnza dominantes en tiempos de globalizacion neoliberaL Centrada en fa

racionalidad procesal la etniddadgov permite la coshymunicacion entTe posiciones sustantivas radica1mente distintas que son defendidas por los diierentes bandos

de los conflktos culturales y dislribu livos que hoy proshyHferan tanto en eJ Sur como en el Norte globales

En e1 ambito espelt-mco de los derechos indigenas tras 20 ailOs de existencia la CPU ha pasado a ser el

mecanismo central mediante el cuallos regimenes jurishydicos de todo tipo -lnslrumentos

71

Perc su existencia es innegable como 10 vimos cuando el dtado lider embera concIuy6 una hora de detallados argumentos juridicos vertidos en elaborada imagenes en Power Point En ultimas -nos dijo mientras tomaba asiento- ustedes diran que haeer porque yo soy solo un indio y no se de estas cosas

HI efecto de emancipad6n

Rl reves del efecto de dominaci6n son las posibiJidades 2 emancipatorias abiertas por los procesos de consu]ta En 1a practica 1a consulta euroos a1 mismo tiempo un meshyl

~ dio para perpetuar y para desaHar la dosigualdades ~ profundas entre )05 adores de los campos mlnados A 6l 1a vez que diluyen los redamos politicos indigenas las

~

reglas procesa1es crean espacios y herramientas precioshy50S -en ocasiones los linicos disponibles- para detener o a1 menos a plazar danos culturales y ambienta1es irreshyversibles y para fundar 0 refundar procesos de movishylizadon colectiva

La evidencia etnografica mueslra que cl cfectoemanshycipatorio de la consulta puede ser dirccto 0 indirecto lts directo cuando los adores subaltemos -las comunishydades indgen(ls y sus ali ados- exigen e1lumplimiento de las reglas prOtEsales y proponen interpretaciones de estas que mitigan la asimeurootria de poder frente a los acshytores dominantes de la consulta Hl procedimiento mismiddot mo tiene un potencial emancipatoriof en la medida en que estabJezca requisitos exigentes que disminuyan la brecha entre Jas condiciones reales de las consultas de un Iado y las condiciones rcqucridas para una delibeshyradon genuina del otro

Como sc vio las reguladones procesales no son irreshylevantes Una vez puestas en escena marcan una difeshy

rencia que puede ser literalmente de vida 0 muerte La supervivencia de un pueblo puede depender porejemshyplo de 1 posibilidad de que en I consult tengan voz

no 5010 sus miembros sino tam bien las organizadones indigenas nacionales que por tener experiencia en otras consultas y conocimiento juridico pucdcn servir de poder de contrapcso 0 como 10 ha recomrido 1a Relatoria de 1a ONU y 1a Corte lnteramericana de Dere~ elms Humanos el hecho de que se apljque el estandar 73

de la consulta 0 el ostandar del consentirniento puede ~ definir la suerte de un pueblo afectado por un proyec~ i to economko de gran esca1a Los emberas del norte de Ii Colombia conocen la diferencia en came propia ~

De ubi que buena parle de las diligencias de consulshy e ta consistan en debates sebre si se estan cumpliendo los ~ requisites de la ley nacional el Convenio 169 y oteos instrumentos jurLdicos lSe infonno oportunamente y i de buena fe a las comunidades afectadas LTienen los 11

sectasistentes I representaci6n legal del pueblo indigena BLQuien debe rubrir los costos del interpretc que haga

la traduction del espaiiol a la lengua indfgena y vice~ amp versa iDebc prolongarse el cronograma de reuniones ~

0para permitir una mayor asistenda (Quien tiene la 2

obJigacion de financiar e] transporte de los miembros l de las comunidades mas alejadas Cada una de estas preguntas abre una controversia judidali7wabJe que puede desacclerar el rihno frenetico de los proyectos economiros en territorios indigenas y que puede serf en 1a pnkticaJ la unica talanquera para la inWldad6n de un resguardo como el de 1()8 emberas de Urra () para la entrada de ingenieros colonos y gropos armados a territorios petrol eros como el de los uwas

m_________~___ 1

EI efecto emancipador opera tambien por multishy

ples vias indiretias lejos de las reunioncs fonnales de

1a consulta En sociedades como las latinoamericanas

donde el constitudonalismo multicultural de los noshyventa arrib6 ruando los pueblos inrligenas estaban en

una situacion ambigua de revitalizatiOn organizativa y

desgo de exterminio colectivo las feglas del Convenio

169 y demas instrumentos legales abrieron oportunishy

7 dades adidonales de resistenda y movilizacion politishy

~ ca En esagt drcunstancias la consulta ha sido acogida

13 Como un instrumento para ralentizar 1a avalancha de

~ proyectos mine-ros y extractivistas que se demen Sltshy

i bre las ltOffiunidades indigenas ubicadas en medio de ~ c economias volcadas haaa Ia exploladon de recursos ~ V naturales Ella expHca que como 10 he documentado

en paises como Colombia y Peru los casos y las disshy

cusiones juridicas temicas sobre 13 CPU tcngan un lu~

gar privHegiado en las agendas de las organizaciones jndigenas nadonales60 En eJ plano nadonat por tanshy

tof la CPU sc ha convertido en una carta eficaz que eI

movimicnto indigena puede blandir en negodaciones

y litigios frente al Estado y las cmprcsas La cficacia de

esta carta esL1 demostrada por las varias leyes colornshy

bianas que regulaban asuntos vitales para las cmpresas

y los pueblos indigrnas (como el uso de losbosques 0 Ia

explotad6n de hjdrocarburos)61 y que han sido declarashy

60 Entrevista con Andrade (2009) y La Rosa (2010)

61 Wastl por ejemplo Corte Conslitucional de Coshylombia Sentenda C-030200H 23 de enero de 2008 que dedara la inconstitucionalidad de 1a Ley Forestal por La omisi6n de la realiuci6n d~ la consulta previa COil

las comunidad indigenas y afrocolombianas COrle Constitudonal de Colombia Sentlncia C~1752009 18

das inconstitudonales por cortes nadonaJes por violar el Convenio 169

En la escala transnadona] Ia CPU tambien ha abiershy

to cspacios para eJ uso contrahegem6ruco del derecho

En el plano interamericano ha permitido a las organishy

zaciones indigenas y a las ONG de derechos humanos

expandir Ia interpretacion del derecho intemacional

para crear versiones hibridas que combinen los cstanshy

dares de la consulta y cl ronsentimiento Yen la escala 75 global ha ofreddo un singu1ar espado de colaboraci6n entre cl movi mien to sindical y cl movimientojndlgena t a prop6sito de los multiples episodios en Los que aqucl

bull ha avalado ante la orr las quejas indigenas por violashy ~

cion del Convenio J69 como succdio en los C3SOS de 1a ~ 8

represa de Urra 0 los planes de explotad6n petrolera bull~en territorio uwa ~ En este sentido en el terreno las reglas prOLedimenshy bulltales de la consu1ta crean espacios para el avan(euro de E

versiones exigentes de la participadon61 que toman 0

~ elementos del multiculturalismo contrahegemonico y Ii en algunos casos como cl de los uwas pueden revitashy~

lizar el proceso de rcjnvendon de la idenlidad colec~ ~

ova y de fortalecimiento de La organizaci6n poLitica s1

con ocasi6n de las negociadones con las empresas y e1 pound lEstado61

de marzo de 2009 que declara Ja incomtitucionalidad del Estatuto de Desarrollo Rural por 1a misma razon

62 Para una discusion sobre un modele c)(igente de partidpadon ron pader de dedsion y su contraste con formas menos garantistas vease Pung y Wright (2003)

63 VeaSf tambitt1 Rodriguez Garavito y Arenas (2005)

Condusiones

bull

En retrospectiva la omnipresenda del dereeho y las alusiones mnstantes a la consulta previaH en la reu~

ni6n en Urra (On la que comenzamos estc libro parecen

menus sorprendentes de 10 que 10 fueron aquella reuw J ni6n en el resguardo embera Episodios ~imilares en

los que se mezdan la violenda extrema y eI formalismo juridico mas fino prolileran en los campos minados

dond~ se decide la suerte de los pueblos ind igenas en

Latinoamerica y orras partes del mundo En las paginas anteriores he intentado explicar las

razones delTaS de esta tendencia He sostenido que el

ascenSD y I difusi6n global de la CPU hacen parte de un proceso de juridjzacion global de la diferenda

que he denominado etniddadgov y que refleja el tipo de multiculturalismo y gobern(lnza dominantes en tiempos de globalizacion neoliberaL Centrada en fa

racionalidad procesal la etniddadgov permite la coshymunicacion entTe posiciones sustantivas radica1mente distintas que son defendidas por los diierentes bandos

de los conflktos culturales y dislribu livos que hoy proshyHferan tanto en eJ Sur como en el Norte globales

En e1 ambito espelt-mco de los derechos indigenas tras 20 ailOs de existencia la CPU ha pasado a ser el

mecanismo central mediante el cuallos regimenes jurishydicos de todo tipo -lnslrumentos

71

EI efecto emancipador opera tambien por multishy

ples vias indiretias lejos de las reunioncs fonnales de

1a consulta En sociedades como las latinoamericanas

donde el constitudonalismo multicultural de los noshyventa arrib6 ruando los pueblos inrligenas estaban en

una situacion ambigua de revitalizatiOn organizativa y

desgo de exterminio colectivo las feglas del Convenio

169 y demas instrumentos legales abrieron oportunishy

7 dades adidonales de resistenda y movilizacion politishy

~ ca En esagt drcunstancias la consulta ha sido acogida

13 Como un instrumento para ralentizar 1a avalancha de

~ proyectos mine-ros y extractivistas que se demen Sltshy

i bre las ltOffiunidades indigenas ubicadas en medio de ~ c economias volcadas haaa Ia exploladon de recursos ~ V naturales Ella expHca que como 10 he documentado

en paises como Colombia y Peru los casos y las disshy

cusiones juridicas temicas sobre 13 CPU tcngan un lu~

gar privHegiado en las agendas de las organizaciones jndigenas nadonales60 En eJ plano nadonat por tanshy

tof la CPU sc ha convertido en una carta eficaz que eI

movimicnto indigena puede blandir en negodaciones

y litigios frente al Estado y las cmprcsas La cficacia de

esta carta esL1 demostrada por las varias leyes colornshy

bianas que regulaban asuntos vitales para las cmpresas

y los pueblos indigrnas (como el uso de losbosques 0 Ia

explotad6n de hjdrocarburos)61 y que han sido declarashy

60 Entrevista con Andrade (2009) y La Rosa (2010)

61 Wastl por ejemplo Corte Conslitucional de Coshylombia Sentenda C-030200H 23 de enero de 2008 que dedara la inconstitucionalidad de 1a Ley Forestal por La omisi6n de la realiuci6n d~ la consulta previa COil

las comunidad indigenas y afrocolombianas COrle Constitudonal de Colombia Sentlncia C~1752009 18

das inconstitudonales por cortes nadonaJes por violar el Convenio 169

En la escala transnadona] Ia CPU tambien ha abiershy

to cspacios para eJ uso contrahegem6ruco del derecho

En el plano interamericano ha permitido a las organishy

zaciones indigenas y a las ONG de derechos humanos

expandir Ia interpretacion del derecho intemacional

para crear versiones hibridas que combinen los cstanshy

dares de la consulta y cl ronsentimiento Yen la escala 75 global ha ofreddo un singu1ar espado de colaboraci6n entre cl movi mien to sindical y cl movimientojndlgena t a prop6sito de los multiples episodios en Los que aqucl

bull ha avalado ante la orr las quejas indigenas por violashy ~

cion del Convenio J69 como succdio en los C3SOS de 1a ~ 8

represa de Urra 0 los planes de explotad6n petrolera bull~en territorio uwa ~ En este sentido en el terreno las reglas prOLedimenshy bulltales de la consu1ta crean espacios para el avan(euro de E

versiones exigentes de la participadon61 que toman 0

~ elementos del multiculturalismo contrahegemonico y Ii en algunos casos como cl de los uwas pueden revitashy~

lizar el proceso de rcjnvendon de la idenlidad colec~ ~

ova y de fortalecimiento de La organizaci6n poLitica s1

con ocasi6n de las negociadones con las empresas y e1 pound lEstado61

de marzo de 2009 que declara Ja incomtitucionalidad del Estatuto de Desarrollo Rural por 1a misma razon

62 Para una discusion sobre un modele c)(igente de partidpadon ron pader de dedsion y su contraste con formas menos garantistas vease Pung y Wright (2003)

63 VeaSf tambitt1 Rodriguez Garavito y Arenas (2005)

Condusiones

bull

En retrospectiva la omnipresenda del dereeho y las alusiones mnstantes a la consulta previaH en la reu~

ni6n en Urra (On la que comenzamos estc libro parecen

menus sorprendentes de 10 que 10 fueron aquella reuw J ni6n en el resguardo embera Episodios ~imilares en

los que se mezdan la violenda extrema y eI formalismo juridico mas fino prolileran en los campos minados

dond~ se decide la suerte de los pueblos ind igenas en

Latinoamerica y orras partes del mundo En las paginas anteriores he intentado explicar las

razones delTaS de esta tendencia He sostenido que el

ascenSD y I difusi6n global de la CPU hacen parte de un proceso de juridjzacion global de la diferenda

que he denominado etniddadgov y que refleja el tipo de multiculturalismo y gobern(lnza dominantes en tiempos de globalizacion neoliberaL Centrada en fa

racionalidad procesal la etniddadgov permite la coshymunicacion entTe posiciones sustantivas radica1mente distintas que son defendidas por los diierentes bandos

de los conflktos culturales y dislribu livos que hoy proshyHferan tanto en eJ Sur como en el Norte globales

En e1 ambito espelt-mco de los derechos indigenas tras 20 ailOs de existencia la CPU ha pasado a ser el

mecanismo central mediante el cuallos regimenes jurishydicos de todo tipo -lnslrumentos

71

Condusiones

bull

En retrospectiva la omnipresenda del dereeho y las alusiones mnstantes a la consulta previaH en la reu~

ni6n en Urra (On la que comenzamos estc libro parecen

menus sorprendentes de 10 que 10 fueron aquella reuw J ni6n en el resguardo embera Episodios ~imilares en

los que se mezdan la violenda extrema y eI formalismo juridico mas fino prolileran en los campos minados

dond~ se decide la suerte de los pueblos ind igenas en

Latinoamerica y orras partes del mundo En las paginas anteriores he intentado explicar las

razones delTaS de esta tendencia He sostenido que el

ascenSD y I difusi6n global de la CPU hacen parte de un proceso de juridjzacion global de la diferenda

que he denominado etniddadgov y que refleja el tipo de multiculturalismo y gobern(lnza dominantes en tiempos de globalizacion neoliberaL Centrada en fa

racionalidad procesal la etniddadgov permite la coshymunicacion entTe posiciones sustantivas radica1mente distintas que son defendidas por los diierentes bandos

de los conflktos culturales y dislribu livos que hoy proshyHferan tanto en eJ Sur como en el Norte globales

En e1 ambito espelt-mco de los derechos indigenas tras 20 ailOs de existencia la CPU ha pasado a ser el

mecanismo central mediante el cuallos regimenes jurishydicos de todo tipo -lnslrumentos

71

de la OIT y la ONU codigos de conducta de banco

multilaterales y ETN constitudones nacionales etc~

han buscado manejar las disputas por el territorio los rerursos naturales 1a identidad y Ja autodetemtlnad6n

indigenas Recogiendo los postulados del paradigma

de la gobcman7a la CPU ha reemplazado al integrashy

cionismo como enfoque regulatorio dominante subre

los pueblos indfgenas He intentado mostrar tammen que la etnicidadgov

en general y 1 CPU en particular son campos juddishycos controvertidos en los que junto con el multicultushy

ralismo y la gobemanza neoliberales conviven conccpshy

dones contrahegemonicas del multkulturalismo y los

derechos indigenas que disputan el dominio de aqueshy

Hos Basadas en e) principio de autodeterrninaci6n y en

til figura del consentimiento previo libre e infomiado

estas concepdnnes han sido promovidas por el movishyrniento indigena transnacional y sus aliados

He rastreado el origen la evoludon y los efectos de esta rontrovertida figura en dOB nlve1es En primer lushygar me ocupe de la regulaeion de la CPU tal como

ha reultado del Convenio 169 de la OIT las constitushydones nacionale1i que tomarun el giro multicultural en los noventa Jas normas de N derecho blando transshy

nacionalf las dedsiones de organismos y cortes de deshytechos humanos y~ mas recientemente la Dedaraci6n

de derechos de los pueblos indigenas de I ONU Con base en ese anAllsis mostre la existenda de multiples

f6rmulas hibridas que encaman formas muy distintas de partlcipadon indigena desde ta participaci6n de

fachada en conmJltas SIn requisitos proccsales ni moshynitoreo efkaces hasta la partidpaci6n con poder de

bull

decision de las regulaciones que han adoptado alguna

versi6n del requisito del consentimiento

En segundo lugar indague el [uncionamiento y los

efectos de las conltultas en la practica Puesias a prueba

en contextos radkalmente distintos al de las negodashy

clones imaginadas por los tc6ricos de la gobernanza y los reguladores inlernacionales las regJas procesales

de la consu)ta tienen efectos inesperados y ambiguos

Dc un lado diluyen las reivindicadones politicas indimiddot 79

genas en discusiones procesales dominadas por las emshy ~ presas con escasa intermediadon del Estado Sin emshy = bargo el desplazamiento de las d isputas sllstanciales ~ por las procesales es incompleto e imperfecto de modo

que las diferendas de fondo reaparecen constantemenshy

te y generan una confusion de fondo y fonna que se traduce en roflStantes equivoco8 en las negociadones

-algunos casuales otros produddos deliberadamenshyIe por las empresas las tOmunidades indfgenas 0 las

autoridadcs cstatales que explotan estrategicamente dicha confusion

En vista de las abismales desigualdades de poder y recursos entre los adores involucra dos no sorprende

que las reglas procesaJes de la consulta frecuentemente refuercen y legitimen las relaciones de dominad6n enshytre ell os Perc las consullas tambiCn han sido cspados

para resistirse a esas reladones Los detalles de fas reshyglas procesales -quien pactidpa Cwlnto dura la consulshy

ta que tipo de indemnizaci6n se pactamiddotmiddotmiddot pueden abrir oportunidades para la movilizadon politka indigena Y pueden servir como un ultimo recu rso para quienes

tienen todo en contra como 10 es hoy para los emberas en su lucha contra la aniquiladoo co]ediva

-

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