COMENTAR IOS SOIlR E LA LEY ORGA NICA CONSTITUCIONA L DE BASES GENERALES

DE LA ADM INISTR ACION DEL ESTADO

ANA MAR IA CARet:\ H\/{ZUAITO Lniversidad d e eh llc

Recientemente el Tribunal Constitucional ha uictado un fallo refe-rcn te l la const itucion3lidad del proyecto de l.ey Orgdnh .. :a Constitl.i" donoJ sobre 8ast'.~ (;elleroles de la Administracin del Estadn l .

La aCluaJi da d del tema constituye un estmulo para Ju nnular en estas Jornadas de Derecho Pb}jco algunos comentarios introduc-rnrios que nos permitan dar una vi sin glo bal del tratami ento que el legislado r orgnico o torg a esta male ria tan signifi ca t iva para el desarrollo de la funcin pblica admin istrativa, AsimimIo, nos refe-riremos a algunos aspectos precisos de la normativa que estimamos de inters destacar ..

La Ley Orgnica Constituciona l tic Bases Generales de la Admi-ni stracin del Estauo consta de cincuenta y cuatro art cu los, disrri-huidos en tres ttulos. El Ttulo 1 contiene las :--Jannas Cenerales (artculos lOa 17) y el Ttulo Il la s Nornlas lspccial cs divididas en dos parrafos: uno re ferente a la organizacin r funciona miento de los o rganos p b licos ad min istrativos, (artculos IR a 44) y utro relativo a la ca rrera funcio naria (art culos 45 a 53). El Ttulo final co ntiene un articulo deroga torio, del artculo 50 tlel D.L. NO 2.345/ 7H Y del D.L. ~o 3410/80. un artcul o fina l relativo a la fecha de entrada en vigencia !.le la ley, y un artculo tramito rio que delega facultades al Presidente de la Repblica sobre detenn intldas materias.

1. NORMAS (;ENERALES DEL PROYECTO El artculo JO radica 1:1 funcin de go hie rno y administ raci n del Es-

El fallo se dict el 2 dc- octubre de 19R6 y la le}' orgi.nic constitucional fue publicada el 5 de diciembre de 1986.

325

tado en el Presidente de la Rep blica , quien la ejerce co n la co la-boracin de lo s 6rganos quc establezca n la Constitucin y las leyes. Reitera esta nurma lo dispuestu por I:i Ley l:undamen tal de 19802. Se fonllu la , adems, u n cl..mcepto de Administra ci n del Estado que se caracteriza por m ampltud ya que co mprende no slo los minis-terio s, intendencias, go bernac iones. rganos y servicios pblicos, sino que tam bin la Contralo r a (;eneral de b Repblica , e l Banco Cen tral. las FF.;\ A. y las Fueo .as de Orden y Segurdad I ~blica , las Munidpaltdades, y fi nalmelll e las empresas p blicas creadas por ley.

Se in dica camu fi n de 1:J Administracin de l Esta do esta r al ser I'icio de la comullidad, ate/ldicndo /os I/ el"(!.~lad('s pblicas ,m fo nllu col/tinlta y p ermal/('1Ilc (artculo 30 in cisu IU), pero con Ulla limi. tacin : garan tiza r ulldecuada aulOll o lll i a de los gmpos ill tenl/cdios (art icu lo 3 inciso 20 ) : con lo que se ad hiere al princ ipiu de subsidia riedad cort '\

normas so bre la conducta funcionaria y la observancia del principio de la prob idad administ rativa que implica una crmduCfIl jimciona-ria moralmente intachable JI una entrega honesta y leal al desempeiio de SIl cargo. eDil preeminencia del m eres pblico sobre el pdvado (art culo 7), disponindose la obligacin de control permanente de parte de las autoridades y funcio narios fa cultados para elabo rar pia-nes () dictar normas (artcull) 11 0) , tanto para el cumplimiento de los planes cumo para la aplicaci()n concreta de las norm as . El control jer rquico de he extenderse al cumplimiento eficaz de los fines per-segu idos y a la legalidad y oportunida d de las actuaciones (art culo 100 inciso ~O )_

Las no rmas procesales administrativas se describen principal-menle en los art iculos 8 y 9_ As, se determina que los actos

la Administracin del Estado para realizar cualquier actividad pol-tica dentro de la Administracin y de usar su autoridad o cargo en fines ajenos a rus funciones.

1I. NORMAS ESPECIALES

A diferencia de las nonnas generales que son aplicables a tods las entidades comprendidas dentro del concepto amplio de Administra-cin del Estado definido en el rtculo l0, las disposiciones especia-les, relativas a la organizacin y funcionamiento de los Servicios y a la carrera funcionaria, slo son aplicables a los ministerios, intenden-cias, gobernaciones y los servicios pblicos creados para el cumpli-miento de la funcin administrativa. Quedan, en consecuencia, excluidos en la aplicacin de estas normas la Contralora General de la Repblica, el Banco Central, las FFAA. y las FUCl'7.as de Orden y Seguridad Pblica, las Municipalidades y las empresas pblicas creadas por ley. Estos organismos se regirn por las normas consti-tucionales pertinentes y por sus respectivas leyes orgnicas constI-tucionales de qurum calificado, segn corresponda.

A. ORGA~IZACIO~ y rc:-.cro~AMIFNTO (ARTlCCLOS 18U a 44 j El prrafo 10 de las normas especiales regula la urganiztcin y funcionamiento de lus rganos citados precedentemente.

No formularemos una descripcin lata de los rganos en referen-cia sino que slo indicaremos, a modo de muestreo, las entidades administrativas llue contiene el pruycctu y bs materias llue respec-to de cada una de ellas regula, para referirnos, posteriormente, a algunos aspectos precisos del proyccto llue nos interesa destacar. Se regula, entonces, la organizacin y funcionamiento de los si-guientes rganos phlicos administrativos y las siguientes materias

1. Ministerios.- Concepto de Ministerio (artculo 190 inciso l0): funciones (artculo 190 inciso 20); concepto del crgu del ~1inistw de Estado (rtculo 20D); cargu de exclusiva cunfianzt del Presi dente de la Rephlica y requisitos ele designacin (art C\l1o 42 U ), 2. Subsecretarios: Concepto y funciones del cargo de Suh-secreta-rio (artculo 21 ()), suhrugancia (art culo22U ). 3. Secretarias Regionales /I.finisterialcs: Se consagra su existenCJa como rganos desconcentrados tcrritoriallllcnte a cargo de un Se-cretario Regional Ministerial (artculo 230). En la organizacin de

328

los Ministerios, de las Subsecretaras y Secretaras Regionales Minis-teriales slo podrn existir lo~ niveles jerrquicos de Divisin, Depar-tamento , Seccin y Oficina , considerando la importancia y eJ volu-men de trabajo que signifique la respectiva (uncin (a rtculo 240 ). 4. Servicios Pblicos: Concepto de servicio pblico y su dependen-cia (artculo 25 y 27); concepto de servicio pblico cent ralizado (artculo 26 inciso 20); concepto de servicio pblico descentralizado (articulu 26 inciso 30); jefatura del Servicio Pblico, denominacin y funciones (a rtculo 28 incisos 10 y 20);Consejos u rganos co legia-dos (art culo 28 inciso 30); indicacin taxativa de los niveles que pueden esl

elusiva confianza y requisitos de de"ignacin (art culo 42 inciso 2). 6. Gobernadores: Se atribuye el go bierno y la administracin ,"upe-rior de la provincia al gobernador (artculo 40); atribuciones del Gobernador y facultad para dclegar facultades (art culo 41 0 ); el gobernador, cargo de exclusiva confianza y requisitos de designa-cin (artculo 420 inciso 20). L.a normativa que regula los cargos de Jntendente y Gobernado r es de carcter general y reitera las disposiciones que al efecto esta-blece la Constitucin Poltica en los artculos 100 , 102, 105 y 106.

Finalmente, las nOffilas especiales autorizan la delegacin del ejercicio de las atribuciones y facultades propias J e los rganos precitados indicando las ca racterst icas y limitaciones de tal de-legacin (an culo 43).

Antes de concluir esta hreve rese a del primer prrafo del Ttu-lo J de la ley orgnica, debemos destacar que la nica disposicin que el fallo del Tribunal Constitucional declar inconstitucional es la segunda parte del inciso 10 del artculo 390 que, despus de sel'iala r que el Cunsejo Regional de Desarrollo ser un rgano ase-sar del Intendente. dispone: f,o anterior es sin perjuh:io de lus Ju-cultades deciSQrias que lu ley asig1/(! al Come;o Regional de D e,'ifJ -rrollo. Transcri bimos, a continuacin, las consideraciones que tuvo en vista el Tribunal Constitucional para declarar la incoTl s-titucionalidad del proyecto:

330

La referencia a "la h:y", sin ningn cali/icaripo adicio-nal, debe e/ltenderse a la le)' t:omn u ordinaria que COIlS-ti tuye la regla general de fa nOn1wli"a c.:o l1s1iluciona/: 160: Que el Off/culo f02, inciso final, de la Carla Funda-mental prescribe: "Los cOl/se;os regionales tendrn las de-ms atn'lmciones que les sellalen la Constitucin y 10 ley' : Un primf!r a/uilisis de este pr('cepto, de acuerdo a su tenor li leral y eOIl prescindelU:ia del resto de las (/isposicimu:s que se rejieren al eOllse;o regional de desarrollo. canduCt: a pemar que las atn'bllciones de dicho consejo .wm pro-pias de ley comn, ya que Se emplea la palabra "ley" en sentido genrico ;

1 JO: Que, sin embarKo. el ar ticulo 101 . inciso Jinai, de la CortSlitucil1 reserva, COII gran amplih4d, u una ley org-

nica constitucional detenninar, "atendidas las caracte-rticas de cada regin, el nmero, fonna de designacin y duracin en el cargo de los miembros del consejo, y lo re/atil,o a su organizacin y fimcionamiento y los casos en que los integrantes de ste, que sean funcionados p blicos, tendrn derecho a roto':

180: Que el contexto de los incisos finales de los articu los 101 y 102 antes transcritos, se infiere que el constitu-ycnte rcsen' a una ley organica constitucional este con-junto de materias, .va que no resulta lgico resolver que su intencin haya sido excluir de una nonna de este ran-go las atrihuciones del consejo regional de desarrollo que, precsamente, detemzinarn el mbito de accin de este ()rganu, en circunstancias que resena a ella el nmero, for-ma de designacin y duracin en el cargo de sus miem-hros, su organizacin y funcionamiento y, en fin, otras materias de menor signifcacin. En suma, la debida corres-pondencia )' armona que debe existir entre los distintos preceptos de la Carta Fundamental lIel'Q a la ineludible conclusin que es propio de ley orgdniL'a constitucional detennillar las atribuchmes del consejo regional de desa rrollo: lijO: Que, ell cO/1secu(!JIcia, la segunda parte del inciso la del art.u!o 39 del proyecto remitido es inconstitucional, por cuanto 'ulnera el inciso jinal del artculo 102 de la Carla Fundamental al estahlecer que corresponde a la le}' ordinaria o comn dererminar las facultades decisorias del consejo regional de desarrollo.

Pensamos que cabe explicar estas mismas consideraciones para ex-plicarnos que el Tribunal Constitucional no haya objetado la des-concentracin Territorial ue los Ministerios mediante Secretaras Regionales y de los servicios phlicos mediante Direcciones Re gionales (artculos 230 y 300 inciso 20), a pesar de que el artculo 103 de la Constitucin Poltica dispone que La ley contemplar, con las excepciones que procedan, la desconcentracin regional de los Ministerios y de los senicios phlicos y los procedimientos qlle pemlitan asegurar SIl debida coordinacin y facilitar el ejerci-cio de las facultades de las autoridades regionales.

331

Es evidente que el Tribunal Constitucional estim que la ley a que se re fiere el art culo 103 no de be entenderse como ley comn u ordinaria sino como la ley orgnica constitucional a que al ud" ,,1 hirno inciso de l art cu lo 101 de la Constitucin Poltica y que , en consecuencia, a sta le corresponde dispon er la desconcentr

9 Y 10 del artculo 320 de la Constitucin Poltica. No nos pare-ce elara la nonna por cuanto es difcil precisar a qu dos primeros niveles jerrquicos se est refiriendo: Director y Sub-Director?, Director y Jefe de Departamento? ..

El fallo del Tribunal Constitucional determin, en relacin con esta materia, que es a la ley comn u ordinaria a quien compete otorgar a detenninados empleos la calidad de cargos de la exclu-siva confianza del Presidente de la Repblica segn 10 dispuesto en el artculo 32 NO 12 de la Constitucin y se estara imponien-do "una limitacin a dicha ley al establecer que sta slo podra conferir dicha calidad a empleos que correspondan a los dos pri-meros niveles jerrquicos del respectivo rgano o servicio" (Con-siderando NO 12). Sin embargo, el Tribunal Constitucional con-cluye estimando que esta nonna pertenece a la ley orgnica cons titucional y no merece reparo constituonal, por cuanto ella versa sobre una materia que de suyo es propia de la organizacin bsi-ca de la Administracin del Estado y, al mismo tiempo, contribuye a garantizar la carrera funcionaria, maten"a que la Constitucin en j(Jmw concreta le encarga a la presente ley (Considerando NO 13).

Hecha esta resea muy general de la ley orgnica constitucio-nal sobre bases de la Administracin del Estado, abordaremos el anlisis de dos materias precisas: el concepto de Administra-cin del Estado y la carrera funcionaria.

lII. CONCEPTO DE ADMINISTRACION DEL ESTADO La ley fonnula el siguiente concepto de Administracin del Es tado, en el segundo inciso del artculo 10:

La Administracin del Estado estar constituida por los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los r-ganos y sen'icios pblicos creados para el cumplimiento de la funcin administrativa, incluidos la Contraloria General de la Repblica, el Banco CentraL, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pblica, las Municipalidades y las empresas pblicas creadas por ley.

La disposicin transcrita es un concepto amplio o genrico asimi lable a lo que hoy se entiende por Administracin del Estado, que se diferencia del concepto de Administracin Pblica por estimar-

333

se este ultimo ms restringidu, limitado a un campo ms rcdu..:i d;,;; como es la Adminisnacin centraliL.auli.

Las distintas interpret:H.: iones que pueden dlI"~e las expresio nes AdminiSTracin del Ftado y Administracin Ph!iCil fu e ubjt: -to de numerosas diverge nc ias de op iniones dunlllt e la nanl l~ c i ( i n del proyecto de ley, y asi lo seal:! el fallo del Tribun al Co nstitu-cion al (Considerando \io 4)

La difi cultad se remon ta a la Co nstitucin Po ltica de 1925 que en su artculo 4 50 inci so 30 usaba el trmuw AdminiHratin Pblica para referirse n ic

m(n(stracin Pblica. Planteada la divergencia, el Tribunal Cons-titucional ha concluido que ambas expresiones son sinnimas y en su sentido ms amplio y genrico. El fundamento est dado en el COllsiueranuo NO 5 del falle del Tribunal Constitucional que se-11ala que /lO resulta justificado pensar que el cO/lstituyente ('ncar-gara a una ley orgnica constitucional fa regulacin de la organi-zaci/m hsica de slo una parte u sectur dc la Administracin de! Fstadol' I:'xcluvera a otra, ya que la razII para entregar esta malcria a l/na Ic.r de este rango es la misma en /lila y otro caso, !IO resultando lgico, entOl/ces. CI/ tnninos fiencrales, sometc!"-las 11 110/"llWS lcgales de distinta naturaleza, habida cOlISidcracin que donde c.'{lste la misma razn dehe existir la misma disposi-ei/m. A igual (,ollclusi6n cOl/l/na, el esplrilu riel conslituyenre al cOl/sagrar ('11 lIuestra normatil'a juridica las leyes orgnicas conS-titucionales COtllO WI todo an(nico y si.\[(:/Illo cuyo objeto es desarrollar los preceptos de la Carla Fundamental en dctenni-I/adas materias, puesto que tales camclerricas se pierden si se re-.wll'icra qlle la OIgallf:::aci/m hsica de fa Admil/istracin Pblica, '.\'tricr(! SCIISU ". queda entregada a una ley de r!.\W l1illllrale:a y el resto de los senieios y organismos quc intcgran la Administracin del Lstado Ji/era propia de una ley ordinaria o comll/,

Sin embargo, determinado~ organismos incluidos en el concepto de Administracin del .Estado quedan posteriormente excluidos de la aplicacin de las nornlas especiales (Ttulo Jl) del proyecto de ley orgnica constitucional, relativas a la organizacin y fun-cionamiento, atendido a que por su especial naturaleza, la Cons-titucin PoI tica regula $U organizacin bsica como es el caso ue las 1:,AA. y las fuerzas de Orden y Seguridad Pblica, o en-carga su reglamentacin a leyes orgnicas constitucionales espe-ciales como es el caso de la Contralora General de la Repblica, el Banco Central y las Municipalidades, o, se la entrega a una ley ue qurum calificado como debe ser la que legisle sobre las em-presas pblicas que desarrollen actividades empresariales.

En consecuencia, las nonnas generales del Ttulo J de la Ley Orgnica Constitucional sern aplicables a todos los organis.mos que integran la Administracin del Estado. segn su sentido am-plio, pero las nonnas especiales del Titulo 11, relativas" la orga-nizacin y funcionamiento y " la carrera funcionaria, no se aplica-rn a las entidades sefialauas en el prrafo precedente.

Estimamos que el fallo del tribunal Constitucional ha sido escla-

335

recedor en cuanto precisa en dcfir"litivJ los conceptos y concluye con las divergencias planteadas en torno a ellos. Sin emhargo, en relacin con el concepto genrico de Administracin del t"stado contenido en el artculo 10 debemos manifestar que no parece en absoluto afortunada la inclusin de la Contralora General de la Repblica como organismo integrante de la Administraci/m dd Estado, por varias razones que pasamos a exponer.

El artculo 24 de la Constitucin Poltica entregJ al Presidente de la Repblica, en su calidad de Jefe del EstJdo, la funcin de Gobierno y Administracin del Estado y su aulOridad se exliwdc a lodo manlo tiene por objeto la consenacin del orden pNico en el interiur.1" fa seguridad externa de fa Repblica. de acuerdu cun la Constilucin y fas leyes. Para el uesempeo de tal funcin el Presidente cuenta con los l\.-1inistros de Estado que son sus colaho-radores directos e inmediJtos en el gobierno y Jdministracin del Estado (artculo 330 ). La orgJniacin bsica de lJ Adminis-tracin. Pblica, segn sealJ el artculo 380 de la Constitucin Po!tic.J, estar determinada en una ley orgnica constitucional. Es decir, el Presidente de la Repblica parJ reJlizJr la funcin administrativa que le asigna la Constitucin, cuellta con una vasta y compleja organizacin.

La funcin legislativa radica, como sabemos, en el Congreso Nacional que se compolle de dos ramas: la Cmara de Dipurados y el Senado. Ambas concurren a la fnnacin di: las feyes en cun-fomdad 11 es/a CO/lstitucin y tien('n la.\" dems atribuciones q1le ella establece (Constitucin Poltica artculo 42). Una ley orgni-ca constitucional deber regular las materias relativas al Congreso Nacional que sef1.ala la Constitucin Poltica 4 .

La funcin jurisdiccional corresponde a los trihunales. El ar-tculo 730 de la Constitucin Poltica establece que la facultad de conocer las causas chiles y cn"m inales. de resolrcrlas y de ha cer ejecutar lo juzgado, pertel/ece exc{lsl'atnenle a los tribuna-les estahlecidos por la le)'. Una ley orgnica com.titucionJI debed determinar su organizacin y funcionamiento.

Del mismo mouo, la funcin contralora la ha radicado el cons-tituyente en la Contralora General de la Repblica, la que se de-fine en el al1culo ~no de la Constitucin:

4 El Anteproyecto de Ley Orgnica Constitucional relativo al Congreso Na-cional fue dado a conocer a la prensa por el Ministro del Interior, el 22 de junio de 1986,

336

Un orgtlllmo (J1/ 10tWII/V L'OH el nomhre de Contralorio General de la Rephlil.:a ejercer el control de la legalidad de los actos de la .4dmi1/i.~tracin. Jiscali:ar el ingresu )" la i1ll'Cfsin de los [olidos del Fisco, di' las munidpa-lidan y de lv s CI/uis organ ismos y sen'icios que deter-minen las l(res; examil/ar y juzgar las cuernas de las penol1as que tengan (J su cargo biel/es de esas entidades .

!~ .'ar la contahilidad gt'llerai de la lVacin. y desempe liar {as dem.\ jillu:iolles que le encomiende la ley oro gn ica cOl/Stirucional r('spccril'u.

La Cont r;llo r ia , rgano de rango co nstituc io nal es por uelinici n, Ull JrgaJ/i~lI/() uull1ol1l0. :'-Jo est sujeto a depende ncia alguna ni siqu iera a la del Presidente de la Hep blc; , quien de be desig nar al Con tralor General co n acue rdo del Scnado adoptado por la mayora dc sus miem bros en eje rc icio, pero quitm , por dispo sicin ;O tlStilucional, es illallwl'h!t~ en su cargo (artculo 870 in-ciso 20 )5. No se observa, en consecuencia, uependencia ni vincu-lacin jer: rquica de ningn mucn con el rgano en el cu :!] el co ns titu yen te radica la funcin i:ldminist rativa, cual es , el Presidente de 1:) Rep bli ca.

Por lo dems la le y en a n ~ lisi s excluyc, como se indic precc dcntc menle, a la Conlralor ia Gelle ra l y otras institu ciones del ambito de la ley a rga llic:"! co nst it ucional en cuanto a su rcgul

Por otra parte, la naturalc.a de las funciunes que le asigna la Constitucin coloca a la Contralora en un plano prevalente en relacin con los rganos administrativos. La funcin de cuntrol y fiscalizacin, claramente sealada en el art culu 07 tramcritu se extiende a toda la Administracin del Estado. EspecfIcamente. en 10 referente a la f1scalacin del ingreso e inversin de los fon-dos, la nunna iIlcluye al Fisco, Municipalidades y los dWlIis orga-nismos y scn'cos que detcnllnan {as leyes, con lo que le reconoce constituciunalmente amplia extensin a sus facultades COlltraloras lJ _

La Contralora General de la Repblica es un organismo cons-titucionalmente autnomo, nu est sumetidu a la dependencia jerrquica del Presidente de la Repblica, no colabora con ste en la realizacin de la funcin administrativa. Cumple, en camhio. en forma autnoma, la funcin de cuntrol de la juridicidad de los actos de la Administracin y de fiscalizacin, funcin que es distinta a la funcin de la administrativa destinada a satisfacer de modu permanente y concreto las necesidades de la comunidad.

Por as razones expuestas, estimamus improcedente la indusj('lIl de la Contralora General de la Repblica como parte de la Admi-nistracin del Estado. Por su carcter autnomo y la naturale/".a de sus funciones, se rige por la Ca nstitucin Poltica y su propia ley orgnica constitucionaL

TV. LA CARRERA FUNCIONARIA Recogiendo la experiencia de pases europeos y el Derecho Com-parado, se han ido dictando en Chile durante las dos ltimas J-cada s, una serie de disposiciones legales tendientes a implantar la carrera funcionaria 7. Sin embargo, se careca hasta ahora de un texto normativo nico que contuviera los principios esenciales

6 Vid. Daniel A .. Manuel. J.u. Organizacin Admin/straOl'O NI eh/k ob. t., pig. 63. El profesor Daniel sostiene que en un; perspectiva global podra distinguirse. a lo ms, entre una administracin aCf/'a o de gr'stilI, dependiente del o relacionada eon el Presidente de la Repblica-y una administracin jiscalizadofll, atribuida y realizada por la Cntralorll Ge-neral de la Repblica. Pero en un genuino senrfdo cOI1Sfiruciollal. la Con-tra/aria Gral. de la Repblica no esta inr:!uida en la Adminisrracin del llstado a (1/./1' se refiere el arliculo 24 de la Carla Fundamental, pg. 65.

7 D.L. NO 249/1974; D.L. NO 1607 Y 1608/1976; D.EL. NO 90 Hacien-da/I977.

338

en forma sistematiz

del proyecto, caracteriza a la (uncin pblica comu una funcin de carcter tcnico, profesivnal y jerarquizado. El art culo 480 inciso 30 establece que los fllflcioltario.~ pblicos slo podrn s(!r destinados a jiU/cones propias del empleo para el cual han sido designados.. Por su parte, el i.nci~o cuarto del mismo articulo dispone que los fu ncionarios pbliL'OS podrn ser designado)' en comisiones de servicio para el descmpe110 de 1m dones ajenas al cargo, en ('/ mismo rgano o st:rvido pblico o en otro distinto. y con tina estableciend() que las comisiones de servicio /w pu-dran siglliji'car ('1 desempdfo de funciones de inferior jerarqu fa a las del cargo, o ajenas a los (,'of/ocimiefllos que .vrc requ!re o al servicio pNico. Por ltimo, el artculo 520 establece que a funciones anlogas. q lH' imparten responsabilidades semejantes y se ejerzan en condiciones similares Sr! les asignen iguales retri-buciones.

Las nomIaS indicadas nos penniten conclui r sin lugar a dudas que el legislador orgnico ha considerado requisitu sine qua non la adecuada descripcin y evaluacin de lus ca rgos o empleos segn las funciones que le corresponda en cada caso realizar para el cum-plimiento de sus fines. Slo as podran tener sentido y real apli-cacin las disposiciones sealadas en el prrafo preceden lc.

2. RECLtJTAM[ EI\'TO y SELECC rON El sistemIJ de reclutamiento y selec:cjfl debe operor wbre la hase del conocimiento tcnico, La eficacia del trabajo admillisrralh'o depende, en definitiva del personal que lo realiza 10. Las pautas de seleccin deben ser conocidas, objetivas, relacionadas exdusiva-m ente con la idoneidad para cumplir la funcin asignada al cargo, evitando discriminaciones arbitrarias.

Este principio se consagra en la ley por cuanto el ingreso ell calidad de titular se har por CO/lcurso pblico)' la seleccin de los postukmtes se ejCccuar median le proc:edim ient().~ tcnicos. imparciales e idneos qu.e aseguren una apreciacin ob/eril!a de sus aptitudes y mn"tos (artculO 460)] 1.

10 Vid_ nuestra Consideraciones docrrinarias sobre las bases de la Adminis tracin del Estado. En Revista de D Pblico, NOs 29-30. 1981, FaCilitad de Derecho, U_ de Chile, pg.~_ 182 Y ss_

11 Disposici6n semejante en artculos 18 y [9 del Estatuto Administrativo O.EL NO 338/1960_

340

3. LA I:.S TAHILIDAD EN EL CA RGO

La seguridad en el empleo es una de las bases que mejor garanti-zan la carrera funcionaria y el eficiente descmpefto de la funcin, la que debera siempre realizarse en forma independiente de las presiones polticas provenientes de la renovacin peridica de los gobernantes. Respecto de este principio cabe fo rmular dos salvedades. En primer lugar, que ex isten cargos que escapan a los empleos de ca rrera a los que no es aplicable el principio que es tamos tratando . Tales son los cargos de exclusiva confianza del Preside nte de la Repblica, cuya designacin y remocin del fun-cionario en el cargo depende de ste solamente, y cuya calidad de tal es oto rgada por ley (artculo 32 N0 12 Constitucin Poltica). En segundo lugar, estabilidad no equivale a inamovilidad, en con-secuencia el funcionario de carrera que incurre en causal de eli-minacin puede ser destituido de su cargo de acuerdo al proce-dimiento previamente establecido.

El art culo 48 de la ley recoge este principio al estab lecer que el personal gozar ele estabilidad en el empleo y slo podr cesar en l P[)f: a) renun cia voluntaria debidamente aceptad;, ; b) jubila-cin; y c) causa lega l basada en su descmpe 'to deficien te , en el incumplimiento de sus obligaciones, en la prdi da de requisitos para cjert:er la fun

por el postulante, sin perjuicio de la experiencia acumulada du-rante el transcurso de su desempei'lo laboral que se traduce en otro factor que comnmente se considera, tal es la antigedad en el cargo.

Para medir el nivel del desempeno del funcionario es preciso que ste sea sometido a calificaciones peridicas, establecidas sob re bases tcn icas conocidas y objetivas.

La ley funda la carrera funci onaria en tres elementos: el m-rito, la antigedad y la idoneidad de los funciona rios. Para medir estm. factores existirn: " procesos de calificacin objetivos e im-parciales" (art iculo 47 inciso 20).

Las promociones se efectuarn mediante ascenso en el respec-tivo escalafn o por concursos (artculo 470 inciso 30).

En relacin con las calificaciones, se contempla la existencia de un Reglamento que deber establecer un procedimiento tle caracter general , que asegure la objetividad e imparcialidad de la calificacin, y debiendo adems llevarse una huja de vida por cada funcionan'o, en la wal se anotarn sus mritos y deficiencias (ar-ticulo 490 inciso 10).

la calificacin se considerara para decidir sobre [fes aspectos de la vida func ionaria: el ascenso, la destitucin y los estmulos, en la forma que establezca la ley . Las decisiones que al respecto adopte la autoridad administrativa podrn siempre impugnarse mediante el recurso de reposicin ante el mismo rgano o, cuando proceda, el recurso jerrquico ante el superior co rrespomliente. Tales recu rsos estn consagrados en las normas generale s del pro-yecto (artcul o 9).

5. ADIESTRAMIE NTO \' CAl'AC ITAC(ON La capacitacin no slo es un requi sito de la carrera funcio naria sino que adems una necesidad imperiosa surgida del medio tec-nolgico y cada vez ms especializado en que se desenvuelve la Administ racin del Estado. Se estima que es un debe r del Estado crea r los medios y proporcio nar los recursos necesa rios para la ca pacitacin y consecuente progreso de los funcionarios.

La ley orgnica constitucional contempla, en su art culo 500, la elaboracin de programas nacionales, regionales o locales de capacitacin y perfeccionamiento en el desempeno de la funcin pblica. Encomienda a )a ley o rd inaria la posibilidad de "exigi r

342

como requisito de promoclOn ascenso el haber cumplido deter-minadas actividades de capacitacin o perfeccionamiento" (ar-tculo 500 inciso 30 ) la posibilidad de otorgar becas a los funcio-narios para capacitarse a travs de cursos especiales (artculo 500 inciso 50). Ms an, se dispone que los recursos necesarios para los fmes indicados sern considerados en el presupuesto de la Na-cin, ya sea globalmente o por organismos.

6. \ IGU \L TRABAJO IGt AL KEM UNERACION

La inclusin de los cargos en la escala de remuneraciones debe aten-der exclusivamente a la naturaleza de la funcin asignada al em-pleo, de modo que funciones similares deben ser remuneradas en fOTIlla tambin similar, independientemente del servicio donde est ubicado el cargo. Es este un principio elemental para evitar desigualdades arbitrarias y eventuales injusticias. El artculo 52 de la ley recoge claramente esta idea estableciendo que en los sis-temas legales de remuneraciones deber considerarse el principio de que a funciones anlogas, que importen responsabilidades se-mejantes y se ejerzan en condiciones similares, se les asignen re-tribuciones y dems beneficios econmicos.

Sin duda el proyecto de ley orgnica constitucional ha con-siderado Jos principios fundamentales de la carrera funcionaria, algunos ya se contemplaban en el D.F.L. NO 90 con excepcin del nfasis en la capacitacin y perfeccionamiento, sistema de becas y recursos que deber contemplar al efecto el presupuesto de la Nacin. Pensamos que es mrito de la ley el sistematizar, ordenar y reconocer en un texto nico las bases de la carrera fun-cionaria. El resto deber regularse a travs de las nnonas estatu-tarias que establezca la ley siguiendo las bases indicadas por el legislador orgnico de conformidad con el artculo 380 de la Constitucin PoI tica. As, quedarn derogadas las disposiciones legales que contravinieren la nueva normativa, debern adecuarse las existentes y dictarse las nuevas normas destinadas a dar vigencia a lus referidos principios de la ley urgnica constitucional.

343