breves comentarios sobre la reforma

7/25/2019 Breves comentarios sobre la reforma

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Panorama y breves comentarios al sentido y alcance de la inminente reforma constitucionalen materia de derechos humanos en Mxico de 2011

Jorge Ulises Carmona Tinoco

Sumario: I. Introduccin. II. Del texto original al texto vigente de laConstitucin Federal de 1917. III. La inminente reforma de 2011 y elcambio en la denominacin del Ttulo Primero, Captulo I, de laConstitucin Federal. IV. Los cambios al contenido y sentido del catlogode derechos en la Constitucin Federal, a partir de la reforma de 2011: 1.Cambios al artculo 1. El rango constitucional de los derechos humanosde fuente internacional y sus implicaciones; 2. Cambios al artculo 3. Laeducacin en materia de derechos humanos; 3. Cambios al artculo 11. Laconstitucionalizacin del derecho de asilo y de refugio; 4. Cambios alartculo 15. El control de constitucionalidad y de convencionalidad de lostratados internacionales; 5. Cambios al artculo 18. El respeto a los

derechos humanos en la operacin del sistema penitenciario; 6. El sentidoy alcance del artculo 29 constitucional, el nuevo marco para la restricciny suspensin de derechos humanos; 7. Cambios al artculo 33. El requisitode previa audiencia para la expulsin de extranjeros; 8. Los cambios alartculo 89 constitucional. Los derechos humanos como principio de lapoltica exterior mexicana; 9. Los cambios al artculo 97 constitucional.La supresin de la facultad de investigacin por parte de la Suprema Cortede Justicia y su traslado a la Comisin Nacional de los DerechosHumanos; 10. Los cambios al artculo 102, apartado B. El nuevo marcopara fortalecer la autonoma, ampliar las atribuciones y competencias delOmbudsman y el fortalecimiento de la eficacia de las recomendaciones;11. Los cambios al artculo 105 constitucional. El control abstracto de

convencionalidad. V. A manera de conclusin.

I. Introduccin

Al parecer, la consideracin de diversas iniciativas en reforma constitucional en materia dederechos humanos, y el periplo de cerca de dos aos inter Cmaras del Congreso de la Unin,han rendido finalmente frutos.

El 23 de marzo de 2011, apareci publicada en la Gaceta Parlamentaria de la Cmara deDiputados un Proyecto de resolucin de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, y deDerechos Humanos, al que se acompaaba una propuesta de acuerdo, relativo a la minuta delSenado con proyecto de decreto, por el que se modifica la denominacin del Captulo I del TtuloPrimero y reforma diversos artculos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos

Investigador del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM y miembro del Sistema Nacional deInvestigadores.


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Mexicanos, en materia de derechos humanos.

El mencionado proyecto de resolucin y propuesta de acuerdo fueron sometidos a votacinnominal, resultando de sta 310 votos favorables de los Diputados presentes, sin ninguno encontra y slo dos abstenciones.

El acuerdo adoptado ordena remitir a la Cmara de Senadores, lo coincidente y aprobadofinalmente por ambas, a fin de que sta ltima lo someta a la consideracin de las legislaturaslocales, como etapa del procedimiento de reforma constitucional, en cumplimiento al artculo 135de la Carta Magna.

De reunirse la aprobacin de la mayora de las legislaturas de los Estados, tocara finalmente alEjecutivo Federal la promulgacin y publicacin de la reforma en el Diario Oficial de laFederacin, con lo cual quedara consumada, lista para su entrada en vigor y comenzar a surtirsus efectos.

La modificacin en vas de aprobacin por las legislaturas de los Estados, abarca: La

denominacin del Captulo I del Ttulo Primero; el primero y quinto prrafos del artculo 1; elsegundo prrafo del artculo 3; el primer prrafo del artculo 11; el artculo 15; el segundoprrafo del artculo 18, el primer prrafo del artculo 29; el primer prrafo del artculo 33, lafraccin X del artculo 89; el segundo prrafo del artculo 97; el segundo y tercer prrafos delapartado B del artculo 102, y el inciso g) de la fraccin II del artculo 105; se adicionan dosnuevos prrafos segundo y tercero, al artculo 1, recorrindose los actuales en su orden; unnuevo prrafo segundo al artculo 11; los prrafos segundo, tercero, cuarto y quinto al artculo 29;un nuevo prrafo segundo al artculo 33, recorrindose el actual en su orden; y los nuevosprrafos quinto, octavo, dcimo primero al artculo 102, apartado B, recorrindose los actuales ensu orden; y los nueve transitorios con excepcin del segundo prrafo del octavo transitorio, parareformar la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de derechos

humanos.Se trata, sin duda alguna, del cambio constitucional en materia de derechos bsicos msimportante de los ltimos cien aos, que representa un nuevo paradigma para el respeto,proteccin, garanta y satisfaccin de los derechos humanos.

La reforma, de ser puesta en vigor, trae grandes cambios que podemos agrupar de la siguienteforma para su mejor comprensin:

1. Cambios sustantivos o al sector material, que derivan bsicamente de la armonizacinconstitucional con el derecho internacional de los derechos humanos, lo que incluye:

a) la modificacin a la denominacin misma del captulo que agrupa a los derechos bsicos;

b) el otorgamiento de rango constitucional a los tratados internacionales en materia de derechoshumanos;

c) la ampliacin de hiptesis de no discriminacin;

d) la educacin en materia de derechos humanos;


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e) el derecho de asilo y de refugio;

f) el respeto a los derechos humanos en la operacin del sistema penitenciario; y

g) los derechos humanos como principio de la poltica exterior mexicana.

2. Cambios operativos o al sector de garanta,que inciden en las posibilidades procesales dehacer valer los derechos ante los operadores jurdicos, y que otorgan a estos herramientas para talefecto, entre lo que se encuentra:

a) La interpretacin conforme;

b) el principio pro persona;

c) los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad; lasobligaciones de prevencin, investigacin, sancin y reparacin de violaciones a los derechoshumanos;

c) la prohibicin de celebrar tratados que alteren o menoscaben los derechos humanos, tanto losprevistos en la Constitucin, como en otros instrumentos internacionales de derechos humanosratificados;

d) la regulacin de los lmites, casos y condiciones, para la suspensin provisional del ejerciciode algunos derechos humanos;

e) el requisito de previa audiencia para la expulsin de extranjeros;

f) la exigencia de que las autoridades funden, motiven, y hagan pblica, en su caso, la negativa deaceptar o cumplir las recomendaciones que les dirijan las comisiones de derechos humanos, as

como la posibilidad de que las autoridades comparezcan ante los rganos legislativoscorrespondientes a explicar los motivos de su negativa;

g) la ampliacin de la competencia de las comisiones de derechos humanos, para conocer deasuntos laborales;

h) el traslado a la Comisin Nacional de los Derechos Humanos de la facultad investigadoraasignada originalmente a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin;

i) la posibilidad de que las acciones de inconstitucionalidad que puedan presentar la ComisinNacional de los Derechos Humanos, y los organismos respectivos de las entidades federativas, en

el mbito de su respectiva competencia, contra leyes de carcter federal, estatal y del DistritoFederal, as como de tratados internacionales, se puedan enderezar respecto a violaciones a losderechos humanos previstos en la Constitucin, pero tambin en los tratados internacionales dederechos humanos.

Cabe sealar que si bien est previsto que la reforma entre en vigor al da siguiente de supublicacin en el Diario Oficial de la Federacin, todo aquello que implica una ulterior laborlegislativa ordinaria deber llevarse a cabo en el plazo de un ao, luego de entrada en vigor la


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reforma constitucional, segn lo prevn los artculos transitorios aprobados por las Cmaras deDiputados y de Senadores.

No debe perderse de vista que la reforma en comento est estrechamente vinculada a aquella quese encuentra sometida a la aprobacin de las legislaturas locales y que tiene por objeto unamodificacin a los artculos 94, 103, 104 y 107 constitucionales, y que implica, entre otrascuestiones, un cambio sin precedentes al juicio de amparo. De sta reforma en ciernes, llamamosla atencin por su trascendencia en el tema que nos ocupa al cambio del artculo 103, fraccin I,que prev la procedencia del amparo: Por normas generales, actos u omisiones de la autoridadque violen los derechos humanos reconocidos y las garantas otorgadas para su proteccin poresta Constitucin, as como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano seaparte.

Como puede apreciarse, la reforma constitucional en materia de derechos humanos, por sudimensin y trascendencia, trae consigo la necesidad de ser explicitada, que se precisen susentido y alcance, as como sus limitaciones y aquellas cuestiones que han quedado fuera deconsideracin, que debern ser objeto de adiciones o adecuaciones ulteriores. Slo de esta

manera los destinatarios y operadores jurdicos podrn optimizar al mximo el contenido de lareforma, que podemos calificar como un parte aguas en la vida constitucional de nuestro pas, enmateria de derechos humanos; en trminos informticos, no es un simple cambio o actualizacinde software o programa de cmputo, sino se trata de un sistema operativo completamenterenovado, que operar sobre bases diversas a las de la actualidad.

A efecto de ofrecer un anlisis lo ms completo posible del significado y alcances de la reforma,intentaremos profundizar en su significado y objeto, as como el impacto previsible de la mismaen diversas reas y materias.

II. Del texto original al texto vigente de la Constitucin Federal de 1917

El actual texto del Ttulo Primero, Captulo I, de la Constitucin de 1917 es producto deaproximadamente 92 reformas realizadas desde su promulgacin al ao 2010, respecto a los 29artculos que lo integran.

Hay preceptos que no han sido objeto de modificacin alguna desde 1917, que son los artculos 7,8, 9, 11, 12, 13, 15 y 23. Los que han tenido tan slo una modificacin que son los artculos 2,10, 14 y 24; los que han tenido dos modificaciones son los artculos 1, 25, 26 y 29; han tenidotres modificaciones los preceptos nmero 6, 17 y 19; los ms reformados hasta la fecha son: elartculo 5, con cuatro reformas; los artculos 8, 21 y 22, con cinco modificaciones; los artculos3, 16 y 20, con seis modificaciones cada uno; el artculo 4 con siete cambios; y el 27 con diecisisreformas.

La gran mayora de las reformas han sido llevadas a cabo en las ltimas tres dcadas, quecoinciden con el inicio de la etapa en que nuestro pas comenz a ratificar tratadosinternacionales en materia de derechos humanos.

De esta manera, se cuenta al da de hoy con un texto constitucional con claroscuros en materia dederechos, algunos actualizados y otros de plano rezagados ante los logros y avances reconocidosmundialmente.


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As, no obstante que los cambios a los primeros 29 artculos han sido constantes, ya desde hacevarios aos se dejaba sentir la necesidad de una modificacin de mayor envergadura, quepermitiera poner por completo al da y a tono al texto constitucional, con los estndaresinternacionales derivados, sobre todo, de los tratados internacionales en materia de derechoshumanos.

Dicha necesidad se gener gracias a la confluencia de varios factores, entre ellos, la creacin dela Comisin Nacional de los Derechos Humanos a mediados de 1990, y su labor en la difusin delos derechos humanos; la ratificacin de un nmero cada vez mayor de instrumentosinternacionales de derechos humanos, tanto de carcter general, como especficos para laproteccin de determinados derechos, grupos o personas; la participacin decisiva de lasorganizaciones no gubernamentales o de la sociedad civil, que comenzaron a proliferar en el temade derechos humanos a mediados de la dcada de los noventa del siglo pasado; el sometimientode Mxico a la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos endiciembre de 1998, y a algunos de los Comits de Naciones Unidas encargados de supervisar elcumplimiento de tratados internacionales, en el 2002; algunos criterios judiciales que propiciaroncambios en la jerarqua tradicional de los tratados internacionales, con respecto a la Constituciny el resto de las leyes federales y locales; la persistencia de violaciones a los derechos humanos,documentadas en el mbito interno y objeto de observaciones o recomendaciones por instanciasinternacionales; y constantes y contestes sealamientos de la academia nacional, que desdediversos ngulos pona en evidencia las inconsistencias, incompatibilidades y rezagos del textoconstitucional en diversos temas de derechos humanos, as como la conveniencia de poner al dala normativa constitucional.

A la luz de los acontecimientos, reclamos y sealamientos apuntados, consideramos que lareforma es necesaria, adems, por los factores que exponemos en los prrafos siguientes a manerade explicacin panormica de la reforma.

III. La inminente reforma de 2011 y el cambio en la denominacin del Ttulo Primero,Captulo I, de la Constitucin Federal

Parte de la problemtica que aquejaba a la nomenclatura del catlogo de derechos humanos, vienea ser en gran medida resuelta por un cambio en la denominacin del Ttulo Primero, Captulo I,de la Constitucin Federal, que de las garantas individuales pasa a ser los Derechos Humanosy sus Garantas.

De entrada, podemos afirmar que hubiese sido mucho mejor tcnicamente la nomenclatura nicade Los Derechos Humanos, pero reconocemos que hay inercias an muy arraigadas que ha sidodifcil vencer. No obstante lo anterior, la nomenclatura nueva que se propone, posee un

significado muy distinto a la original y no se trata de un simple ajuste o actualizacin.Con la incorporacin a nivel constitucional en Mxico de la figura del Ombudsman en 1992, sereconoci implcitamente en la propia Carta Fundamental que los derechos integrantes delcatlogo de las llamadas garantas individuales son en realidad derechos humanos, pero no losnicos que tienen el deber de respetar y proteger las autoridades.

En efecto, en la parte conducente del artculo 102, apartado B, se seala expresamente que elobjeto de proteccin de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos y de los organismos


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similares en las entidades federativas son los derechos humanos que ampara el orden jurdicomexicano, esto es, no slo las denominadas garantas individuales y sociales, sino los derechoshumanos que tienen vigencia en el mbito interno, sin sealar una fuente nica y exclusiva detales derechos.

Cabra tambin sealar el texto vigente del artculo 2 constitucional, apartado A, fraccin III,que dispone el reconocimiento a que los pueblos y las comunidades indgenas apliquen en ciertoscasos sus propios sistemas normativos, respetando las garantas individuales, los derechoshumanos y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres, aunque consideramosque tcnicamente la distincin entre garantas y derechos humanos es impropia y bastaba consealar esta ltima para entender comprendidos tambin a las primeras.

En la reforma de 2011, al denominrsele al captulo en comento en principio como los derechoshumanos..., hay un refuerzo o nfasis al reconocimiento constitucional pleno a la denominacinuniversal de los derechos bsicos de la persona, lo que impedir de manera tajante seguirsustentando la falsa dicotoma que rezaba que una cosa son los derechos humanos y otra muydistinta las garantas individuales. A partir de la entrada en vigor de la reforma no hay la ms

mnima duda, la Constitucin prev derechos humanos.

Al analizar la frase completa los Derechos Humanos y sus Garantas, encontramos que noevoca dos tipos de derechos, por una parte, los derechos humanos y, por la otra, las conocidasgarantas individuales, sino que se alude a los derechos humanos y, tcnicamente, a losinstrumentos que le sirven de garanta, esto es, los medios a travs de los cuales se busca sueficacia cuando las autoridades los desconozcan o de plano los transgredan, y son los previstosbsicamente en los artculos 97, 99, 102, 103 y 107, y 105 constitucionales, es decir,respectivamente, la facultad de investigacin (que ahora la reforma propuesta deposita en laCNDH), el juicio de proteccin de los derechos poltico electorales del ciudadano, el amparo ylas controversias y acciones de inconstitucionalidad.

En este sentido, la alusin al termino garantas en la denominacin apuntada, no tiene ni debedrsele el significado tradicional, sino el ms adecuado de medios predominantemente procesalesprevistos en la Constitucin para la proteccin de los derechos humanos. As damos cuenta delcambio a la denominacin del catlogo de derechos, como la primera de las modificacionessustantivas que traer consigo la reforma de 2011 por aprobarse.

IV. Los cambios al contenido y sentido del catlogo de derechos en la Constitucin Federal,a partir de la reforma de 2011

La reforma constitucional de 2011 en vas de aprobacin definitiva, incidir de diversas manerasen el catlogo de derechos hasta ahora vigente.

Como lo sealamos en el apartado introductorio del presente trabajo, los cambios son sustantivosy operativos, a los que dedicaremos las siguientes reflexiones.

1. Cambios al artculo 1. El rango constitucional de los derechos humanos de fuenteinternacional y sus implicaciones.

Uno de los temas ms relevantes que significarn un parte aguas en el orden jurdico mexicano,


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es el otorgamiento de rango constitucional a los tratados internacionales en materia de derechoshumanos y, con ello, el reconocimiento y afirmacin de su carcter de fuentes jurdicoconstitucionales de estndares a favor de la persona, con la correspondiente obligacin de suacatamiento por parte de los operadores jurdicos.

El texto aprobado por las Cmaras del Congreso de la Unin establece:

Artculo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarn de losderechos humanos reconocidos en esta Constitucin y en los tratados internacionalesde los que el Estado Mexicano sea parte, as como de las garantas para suproteccin, cuyo ejercicio no podr restringirse ni suspenderse, salvo en los casos ybajo las condiciones que esta Constitucin establece.

En armona con el comentario que realizamos a la nueva denominacin del catlogoconstitucional de derechos de la persona, el artculo 1 deja en claro que el gnero nico son losderechos humanos, los cuales se encuentran, por una parte, en el texto constitucional y, por laotra, en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte.

An cuando no se debe dejar de mencionar que los tratados no son la nica fuente de losderechos humanos a nivel internacional, si son tal vez la ms importante en la actualidad, por ellola reforma acierta en situarlos como una fuente de derechos de la persona al mismo rango que lapropia Constitucin.

Por otra parte, cabe hacer una precisin adicional, pues en estricto sentido el texto no hacereferencia a los tratados internacionales de derechos humanos, sino a los derechos humanosprevistos en tratados internacionales, que es algo an ms importante y vasto, pues se ampla elespectro tomando en cuenta el criterio de los derechos y no el de los instrumentos que loscontienen.

En pocas palabras, se contemplan no slo los tratados cuya naturaleza y esencia sea de derechoshumanos, sino tambin las disposiciones que contengan tales derechos, as se encuentren entratados internacionales que no formen parte del grupo reconocido de tratados de derechoshumanos, por ejemplo, lo que ocurre con muchos tratados derivados de la OrganizacinInternacional del Trabajo, o lo sucedido con la Convencin de Viena sobre RelacionesConsulares, de cuyo artculo 36 fueron derivadas reglas bsicas del debido proceso por parte de laCorte Interamericana, en caso de extranjeros sometidos a juicio en un pas diverso al de suorigen.1

En este sentido, la gama e ndole de los derechos reconocidos en el nuevo prrafo primero del

artculo 1 constitucional, es amplsima y de lo ms benfica al reconocimiento de los derechoshumanos a favor de las personas.

Los derechos mencionados no slo adquieren un reconocimiento constitucional expreso, sino

1 Ver Corte Interamericana de Derechos Humanos, El Derecho a la Informacin sobre la AsistenciaConsular en el Marco de las Garantas del Debido Proceso Legal. Opinin Consultiva OC-16/99 del 1 deoctubre de 1999.


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que, adems, se le sita en la cspide de la jerarqua normativa, con respecto al resto de lasdisposiciones del orden jurdico mexicano. En efecto, se da un paso definitivo a favor de losderechos humanos de fuente internacional, al situarlos ms all del carcter infra constitucional ysupra legal reconocido judicialmente en la actualidad.

La jerarqua es primordial en los momentos en que se deben resolver conflictos de normas, que apartir de ahora, con respecto a todo aquello que no sea la propia Constitucin, deber decidirse afavor de la norma jerrquicamente superior, esto es, las normas de derechos humanos de fuenteinternacional, con algunas precisiones que explicaremos a continuacin a propsito del prrafosegundo del artculo 1 constitucional, que trae consigo la reforma, mismo que establece:

Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarn de conformidad conesta Constitucin y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo entodo tiempo a las personas la proteccin ms amplia.

El prrafo segundo del artculo 1 formula los principios de interpretacin conforme y deinterpretacin pro persona. El primero de ellos, lleva a la interpretacin armnica entre lasnormas de derechos humanos, independientemente de su fuente constitucional o internacional,con el resto del texto de la propia Constitucin y con los tratados de derechos humanos.

Esto en principio pudiera parecer tautolgico, sin embargo, atendiendo a que el prrafo 1 hacereferencia a normas de derechos humanos y no a tratados de derechos humanos, esperfectamente posible que tales normas deban ser compatibilizadas con la propia Constituciny con los tratados especializados en materia de derechos humanos, lo que lleva a la hora deaplicar los derechos humanos a la necesaria interpretacin armnica de los estndaresdisponibles.

No obstante lo anterior, el precepto va ms all, pues impone no slo la armonizacin va

interpretacin, sino que dispone que de los sentidos posibles que arroje dicho ejercicio seprivilegie aquel que depare mayor beneficio a las personas, esto es, que la interpretacin no searestrictiva, sino que se maximice dentro de los mrgenes posibles a favor de la libertad, lo queconstituye la esencia del principio pro persona.

A partir de lo anterior, en caso de conflicto normativo no slo debe prevalecer la normajerrquicamente superior, que es la de la Constitucin y de los tratados internacionales dederechos humanos, sino que se debe realizar la interpretacin de las disposiciones de derechoshumanos conforme a stas y, como resultado, derivar o generar el parmetro ms favorable a lapersona, que deber finalmente ser aplicado al caso concreto.

El nuevo prrafo tercero del artculo 1 que se comenta, enriquece los extremos anteriores, alsealar de forma expresa lo siguiente:

Todas las autoridades, en el mbito de sus competencias, tienen la obligacin depromover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad conlos principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. Enconsecuencia, el Estado deber prevenir, investigar, sancionar y reparar lasviolaciones a los derechos humanos, en los trminos que establezca la ley.


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El nuevo prrafo tercero del artculo 1 constitucional, recoge los principios internacionalesreconocidos para el adecuado cumplimiento de los derechos humanos, como son los deberes de

promocino divulgacin, pues entre mayor sea el conocimiento de los derechos, mayor ser laexigencia de su cumplimiento y su eficacia; de respeto, que atae a autoridades y operadores

jurdicos, que debern ajustar su actuacin y conducta a los derechos humanos; de proteccin,

que implica extender la observancia de los derechos humanos a la propia sociedad civil, en lasrelaciones entre particulares o a sujetos e instituciones no oficiales; y de garanta, que significaestablecer, ejercer y acatar, los medios de salvaguarda de los derechos de la persona, en particularlos de carcter judicial.

De igual manera, se constitucionalizan los principios propios de los derechos humanos,

tambin ampliamente reconocidos en el mbito internacional, como son la universalidad, que esla piedra angular de la nocin de derechos humanos, y que implica que tales derechos soninherentes a la persona humana, sin importar el tipo de Estado, regin, nacionalidad, familia,rgimen econmico o poltico, religin o creencias, entre otros factores, en el seno y contexto delas cuales haya nacido y se desenvuelva la persona, es decir, es su calidad misma de persona o serhumano, amn de cualquier otra cualidad o caracterstica, lo que la hace titular de los derechoshumanos; esto no debe confundirse en modo alguno con la eficacia de los derechos, pues unacosa es ser reconocido como titular de los derechos y otra estar en aptitud o que existan lascondiciones para su plena satisfaccin.

El principio de interdependencia, implica que la satisfaccin o la afectacin a algn derechohumano en particular, tiene efectos a su vez en el goce y eficacia de otros, por ejemplo, cumplircon los parmetros del derecho a la educacin tendra efectos positivos en el ejercicio de ciertaslibertades como la de expresin, acceso a la informacin, o incluso en la posibilidad de exigir elcumplimiento de otros derechos; de igual manera, la afectacin a la integridad personal, podraafectar desde otro ngulo el derecho a la salud o la posibilidad de desempear adecuadamente untrabajo; una detencin arbitraria y prolongada podra significar la violacin a los derechos a

derechos colaterales, como por ejemplo, el ejercicio de los derechos polticos, si tal afectacin serealiza durante la jornada electoral, entre otros.

La indivisibilidad es un principio que acompaa a los derechos humanos desde su concepcinoriginal, y significa que los Estados no pueden optar por satisfacer o considerar como derechosslo algunos, y dejar a un lado o fuera de consideracin a otros; el ser humano es titular deabsolutamente todos los derechos humanos reconocidos, civiles, polticos, econmicos, sociales,culturales, ambientales, entre muchos otros, y no se le pueden menoscabar, escatimar odesconocer, por la razn que fuere, ninguno de ellos.

La progresividad, como principio, apunta a la necesidad de que las medidas en torno a los

derechos humanos signifiquen avances hacia la consecucin de mejores estndares, e implica a suvez, la no regresividad, es decir, una vez que se ha alcanzado un determinado estndar, ste debeser conservado hasta lograr nuevos avances, pero no se admiten estancamientos o medidas enretroceso. Un caso claro de la trasgresin a este principio fue lo que ocurri con las peticiones deextradicin por parte de los Estados Unidos de Amrica, que eran rechazadas por el PoderJudicial de la Federacin con el argumento de que las penas previstas para los delitos eran las deprisin perpetua, calificada en nuestro medio como una pena inusitada; sin embargo, conposterioridad el criterio judicial cambio la postura, en retroceso a los estndares alcanzados, y


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comenz a desechar los amparos interpuestos, en virtud de que dej de reconocer a la prisinperpetua el carcter de pena inusitada, todo lo cual redundaba en una evidente medida regresivaen perjuicio de los derechos humanos. Una situacin similar podra suceder si en materia delderecho a la salud, se entiende que este derecho implica la entrega de medicamentos por parte delEstado y, con posterioridad, cesa dicha medida benfica.

El prrafo tercero del artculo 1 que se comenta, prev en su ltima que el Estado tendr, enconsecuencia a lo ya comentado, el deber de prevenir, investigar, sancionar y reparar lasviolaciones a los derechos humanos, de conformidad con lo que establezca la ley.

Los deberes enunciados son reflejo de los reconocidos a nivel internacional ante las violaciones alos derechos humanos, y van dirigidos a impedir que se produzcan stas y, en los casos es que losesfuerzos en este sentido no hayan sido suficientes, implica esclarecer los hechos; determinar lasviolaciones cometidas; someter a los responsables a la justicia para que reciban el castigo que enderecho proceda, es decir, no permitir la impunidad de las violaciones; y lo que es ms relevantepara las vctimas, que es reparar las consecuencias de las transgresiones a los derechos humanos.

De acuerdo con el artculo 2 transitorio del proyecto de reforma, la Ley sobre reparacin deberser expedida en el trmino de un ao, a partir de la entrada en vigor de la reforma. Dichoproyecto resulta de la mayor importancia, pues deber empatar la reparacin de violaciones a losderechos humanos determinadas en el mbito domstico, como aquellas derivas derecomendaciones o de sentencias internacionales; adems, deber confeccionarse tomando enconsideracin los estndares reconocidos internacionalmente en materia de reparacin a losderechos humanos, que incluyen una gran diversidad de aspectos, no nicamente de carctereconmico.

El prrafo del artculo 1 que hace alusin a la no discriminacin y ejemplificaenunciativamente los motivos proscritos que la pueden generar; de esta manera se ve

enriquecido al cambiarse la mencin a las preferencias, por el trmino preciso de laspreferencias sexuales, las cuales quedan contundentemente proscritas como base dediscriminacin.

2. Cambios al artculo 3. La educacin en materia de derechos humanos

El cambio en este precepto enriquece las cualidades y los fines a los debe apuntar la educacinimpartida por el Estado, de manera que se agrega al texto del mencionado prrafo la mencin alrespeto a los derechos humanos en los siguientes trminos:

La educacin que imparta el Estado tender a desarrollar armnicamente, todas lasfacultades del ser humano y fomentar en l, a la vez, el amor a la Patria, elrespeto a los derechos humanosy la conciencia de la solidaridad internacional, enla independencia y en la justicia.

El texto agregado, que se encuentra en consonancia con los cambios realizados al artculo 1, enparticular al deber a cargo de todas las autoridades de promover los derechos humanos en sumbito de competencia.


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La mencionada adicin no es slo de armonizacin y mero ornato, sino que requerir un intensotrabajo en la actualizacin y adecuacin de los planes y programas de estudio a todos los nivelesde la educacin impartida por el Estado, a efecto de enriquecer su contenido con la enseanza delos derechos humanos, para que el mandato constitucional se convierta en realidad.

3. Cambios al artculo 11. La constitucionalizacin del derecho de asilo y de refugio

El artculo 11 constitucional consagra la conocida libertad de trnsito o ambulatoria, la cualengloba la libertad para ingresar al territorio de la Repblica mexicana, salir de ella, establecerseen sus lmites y mudar de residencia, sometindose est a la determinacin de las atribuciones deautoridades judiciales y administrativas, en ejercicio de sus respectivas competenciasconstitucionales y legales.

Fuera de un cambio para modificar la frase Todo hombre tiene derecho a ... por Toda personatiene derecho a..., la reforma central al mencionado precepto consisti en constitucionalizar el

asilo y el refugio, figuras reconocidas a nivel internacional universal y regional, para darproteccin a las personas que por motivos de persecucin poltica, amenazas de diverso tipo o dedesastres naturales, tengan temor de perder la vida o ver afectada su integridad personal en supas de origen.

Las figuras mencionadas estn contempladas y han sido desarrolladas de mucho tiempo atrs enel mbito internacional, donde se han acuado convenciones especficas y se ha generado unaestructura institucional de suma relevancia, para atender los casos de refugio en el mundo. Deigual manera, en el mbito regional interamericano se fue gestando una figura paralela ycomplementaria, conocida como asilo poltico o el de carcter diplomtico.

El Estado mexicano es parte de los principales instrumentos internacionales que regulan elrefugio y el asilo, tanto a nivel universal como regional, por lo que la constitucionalizacin deambas figuras sin duda confirman su importancia y brindan un asidero normativo bsico a losesfuerzos legislativos secundarios que se realicen, adems de servir a las autoridadesadministrativas (en particular de carcter migratorio), judiciales y de proteccin de los derechoshumanos, al brindarles un marco para la efectiva proteccin de quienes se ven en las lacerantessituaciones que dan razn de ser a las instituciones jurdicas del refugio y el asilo.

En algunas constituciones iberoamericanas se observa, aun cuando con ciertas particularidades,una tendencia uniforme a vincular la prohibicin de la extradicin de acusados por delitospolticos o conexos con stos, con el derecho al asilo como institucin a travs de la cual elEstado requerido brinda proteccin a las personas perseguidas por tales motivos. En Colombia,por ejemplo, se prohbe la extradicin por delitos polticos y se reconoce el derecho de asilo (arts.35 y 36, Constitucin de 1991); Costa Rica, que hace alusin al asilo de perseguidos por razonespolticas y prohbe la extradicin en casos de delitos polticos o conexos con stos (art. 31,Constitucin de 1949); Cuba, que menciona el asilo y las causas que pueden motivarlo (art. 13,Constitucin de 1976); El Salvador, que menciona el derecho de asilo para los extranjeros yprohbe la extradicin de extranjeros por delito polticos, aunque se hubieren cometido delitoscomunes como resultado de los primeros (art. 28), en el artculo 145 se establece una prohibicinpara celebrar tratados que restrinjan o afecten disposiciones constitucionales (Constitucin de


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1983); Honduras, que reconoce el derecho de asilo y prohbe la extradicin por delitos polticos yconexos (art. 101, Constitucin de 1982); Espaa, que excluye de la extradicin a los delitospolticos, pero deja fuera de esta nocin a los actos terroristas (art. 13, Constitucin de 1978);Per, que excluye delitos polticos y conexos, entre los que expresamente no se encuentran elterrorismo, magnicidio y el genocidio (art. 37, Constitucin de 1993).

En nuestro pas se prohbe constitucionalmente, como veremos en el punto siguiente, lacelebracin de tratados internacionales para la extradicin de reos polticos o de aquellosdelincuentes del orden comn que hayan tenido en el pas donde cometieron el delito la condicinde esclavos, pero esto se encuentra previsto en el artculo 15 de la Carta Magna, esto es, no seprohbe la extradicin en estos casos per se, sino la celebracin de los tratados que la pudierancontemplar o autorizar; adems, no se vincula el tema con el consecuente derecho de asilo o derefugio, como si se hace en las constituciones que hemos apuntado.

4. Cambios al artculo 15. El control de constitucionalidad y de convencionalidad de los

tratados internacionales

El artculo 15 constitucional forma parte del reducido grupo de preceptos que hacen alusin alderecho internacional en la Constitucin mexicana, o por lo menos a una de sus fuentesprincipales que son los tratados internacionales y, para ser ms especfico, forma parte de lasdisposiciones constitucionales, que son escasas, en las que se prohbe expresamente lacelebracin de ciertos tipos de tratados (debido necesariamente a la materia de que son objeto).

Cabra tambin mencionar, a manera de introduccin, que es un precepto que no haba sufridoalteracin alguna desde 1917, y su redaccin no es del todo acorde con los desarrollosconceptuales ms modernos sobre las materias que lo conforman, pues sta se conserva casi

idntica a la del artculo 15 de la Constitucin de 1857. Dicho precepto en su versin vigenteestablece:

Artculo 15.- No se autoriza la celebracin de tratados para la extradicin de reospolticos, ni para la de aquellos delincuentes del orden comn que hayan tenido enel pas donde cometieron el delito, la condicin de esclavos; ni de convenios otratados en virtud de los que se alteren las garantas y derechos establecidos poresta Constitucin para el hombre y el ciudadano.

El origen histrico de la ltima de las prohibiciones apuntadas, deriva de la adicin propuesta porFrancisco Zarco al artculo 15 de la Constitucin de 1857, que recogi con cambios mnimos laConstitucin vigente.

La propuesta de Zarco a este respecto fue en el sentido de evitar tratados que pudieranmenoscabar los derechos bsicos, que incluyen a los derechos polticos, por lo que la palabraalteren debe entenderse en ese sentido. Durante la vigencia de la Constitucin de 1917, ladoctrina ha interpretado que dicho precepto implcitamente admite la celebracin de tratados quecomplementen y enriquezcan las garantas individuales y los derechos polticos que le asisten alos ciudadanos, previstas en la Constitucin Federal; podra agregarse que tanto en su sentido yalcance, como en su tipo.


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La interpretacinpro persona dada al artculo 15 constitucional, permitira afirmar la existenciade una orientacin constitucional en favor de la libertad y dignidad humanas, que reconoce unmnimo de proteccin susceptible de ser ampliada. Si la finalidad ltima es beneficiar dichalibertad y dignidad, es igualmente legtimo que esto se lleve a cabo por va de la celebracin detratados internacionales, a travs de interpretacin (especialmente judicial), o por los documentos

constitucionales de las entidades federativas.La afirmacin de que la Constitucin slo establece un nmero y estndares mnimos de derechosy libertades, que admiten la posibilidad de ser ampliados en su alcance y nmero en el mbitoconstitucional local, entre otras posibilidades, es la orientacin a la que se ha inclinado laSuprema Corte de Justicia de la Nacin de Mxico, cuya Segunda Sala ha expresado en uncriterio reciente, obiter dictum: 1) que los derechos fundamentales previstos en la ConstitucinFederal son susceptibles de ser ampliadas por el legislador ordinario, ya sea federal o local, ensu reglamentacin, al pormenorizar la norma constitucional que prevea el derecho pblico

subjetivo a fin de procurarse su mejor aplicacin y observancia; y 2) que los congresos locales alregular cuestiones ya previstas por la Constitucin Federal, deben hacerlo bajo el criterio de questa otorga derechos mnimos que deben ser respetados para garantizar su efectividad, pero que

pueden ser ampliados ... siempre que tal ampliacin se realice sin vulnerar el marcoconstitucional al que dichos derechos se encuentran sujetos.2

Si bien la redaccin del artculo 15 es modesta y hace alusin en principio a dos hiptesisespecficas: a la de la posible extradicin de reos polticos y de aquellos que pudieran habertenido la condicin de esclavos, as como a una tercera hiptesis genrica, con una redaccin entrminos propios del siglo XIX, sobre adopcin de tratados que pudieran afectar los derechos dela persona, su importancia adquiere otra dimensin si se toma en cuenta que desde laindependencia hasta nuestros das se tienen registrados ms de 3, 933 tratados bilaterales y de3,889 acuerdos multilaterales, de los cuales alrededor de 1600 estn actualmente en vigor.

La reforma aprobada por ambas Cmaras del Congreso de la Unin en el 2011, en vas deconsumacin, modifica en primer lugar la redaccin de la ltima parte del artculo 15, paraexpresarla en trminos ms acordes con la nomenclatura modera y, en segundo lugar, la empatacon el nuevo contenido agregado al artculo 1 constitucional. En este sentido, el texto delartculo 15 en su parte conducente prohibira, de ser aprobada la reforma, la celebracin:

... de convenios o tratados en virtud de los que se alteren los derechos huma nosreconocidos por esta Constitucin y en los tratados internacionales de los que elEstado Mexicano sea parte.

La redaccin previa a la reforma en curso, permita el control de constitucionalidad de los

tratados internacionales que afectan exclusivamente garantas individuales. En cambio, laredaccin que trae consigo la reforma en ciernes, permitira, adems del control de

2 Ver criterio judicial bajo el rubro: DERECHOS DE LOS INDGENAS. LOS ESTABLECIDOS EN LACONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS PUEDEN SERAMPLIADOS POR LAS LEGISLATURAS LOCALES DENTRO DEL MARCO DE AQULLA.Novena Epoca; Instancia: Segunda Sala; Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta; Tomo:XVI, Noviembre de 2002; Tesis: 2a. CXXXIX/2002; Pgina: 446.


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constitucionalidad de los tratados internacionales, el llamado control de convencionalidad de losmismos instrumentos internacionales.

Desafortunadamente, la redaccin propuesta no salva la autorreferencia, en particular en la parteen que seala que la celebracin de tratados no podr contravenir a los tratados ya ratificados.

Convena haber hecho la aclaracin de que los tratados internacionales a que hace referencia laltima parte del precepto modificado, son los de derechos humanos, de forma que el preceptohara sentido al poder someter la celebracin de nuevos tratados a los derechos humanos, deforma tal que el control de los mismos se lleve a cabo frente a derechos humanos de fuenteconstitucional y de fuente internacional.

El tema bien podr ser motivo de interpretacin, en particular a la luz del artculo 1, de forma talque se permita la operatividad del mandato constitucional del artculo 15, salvando la posiblecontradiccin lgica que su redaccin parece expresar.

Desde otro ngulo, el enorme avance en el establecimiento de estndares internacionales en

materia de derechos humanos, encuentra en el artculo 15 un punto de articulacin importante conla Constitucin mexicana y, razonablemente interpretado, funciona como la clusula abierta, de laque sta carece, para continuar la incorporacin de instrumentos internacionales en favor de losderechos humanos al orden jurdico nacional.

Por ltimo, habra que mencionar que la prohibicin del artculo 15 estara dirigidaexclusivamente al Ejecutivo Federal en cuyo mbito se presenta tcnicamente la celebracin delos tratados internacionales, pero ste sera un punto de vista muy estrecho y restrictivo, sobretodo si entendemos en sentido amplio el trmino celebracin como el que abarca las diversasetapas que van desde la formacin o negociacin de un instrumento internacional, hasta plenaincorporacin al ordenamiento jurdico mexicano. En virtud de lo anterior, consideramos que la

prohibicin prevista en el artculo 15 respecto a la celebracin de tratados va dirigida a todos losrganos que intervienen en dicho procedimiento, esto es, el Ejecutivo y el Senado, de manera quesi el primero en un caso concreto celebra un tratado sin hacer una reserva expresa con base en elartculo 15, o si no advierte o desconoce la limitacin constitucional sealada, correspondera entodo caso al Senado hacerla valer no aprobando el instrumento internacional que se le presenta.No obstante que el Senado hubiere aprobado un tratado en dichas circunstancias, si el Ejecutivose percata de la trasgresin al artculo 15 constitucional no debe proceder a la ratificacininternacional del instrumento.

Por otra parte, en caso de un tratado que haya prosperado hasta su promulgacin y entrada envigor, al ser publicado en el Diario Oficial de la Federacin, an queda la posibilidad de ladenuncia del tratado por parte del Ejecutivo o, en su caso, que se haga uso de los instrumentos de

justicia constitucional como son las acciones de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte(artculo 105, fraccin II, de la Constitucin Federal); o el juicio de amparo por la parte a quienperjudique el tratado de manera directa (artculo 103 y 107 constitucionales).

Desde otro ngulo, artculo 15 constitucional continuar luego de la reforma siendo uncomplemento armnico del artculo 1 de la Carta Magna, en virtud de que expresa que las nicasrestricciones y limitaciones posibles a los derechos bsicos son las que el propio textoconstitucional prev; as lo apoya el sentido de la tesis jurisprudencial siguiente:


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EXTRADICIN. NO EXCLUYE AL EXTRADITADO DE DISFRUTAR DE LASGARANTAS INDIVIDUALES QUE CONSAGRA LA CONSTITUCIN POLTICADE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Al establecer el artculo 1o., prrafoprimero, de la Ley Fundamental, que todo individuo gozar de las garantas individualesque en ella se consagran, no hace distincin alguna respecto de quines sern los titulares,

destinatarios o sujetos beneficiados con dichas garantas, y ni siquiera distingue si se tratade un indiciado, procesado o condenado por un delito. En consecuencia, cualquier personarequerida en extradicin gozar de tales derechos humanos contenidos en la CartaMagna.3

Tambin existe una vinculacin entre los artculos 15 y el 133 constitucionales, que sita a lostratados como parte de la Ley Suprema de toda la Unin, cuando stos sean acordes o estn deacuerdo con la propia Constitucin, que es precisamente uno de los mandatos implcitos delartculo que aqu comentamos.

Si bien existe un nmero considerable de criterios jurisprudenciales sobre el tema de laextradicin, al menos uno se refiere en especfico al artculo 15 y pertenece a la quinta poca

de la jurisprudencia, que coincide con el inicio de la vigencia de la Constitucin de 1917. Dichocriterio fortalece la ltima de las hiptesis del artculo 15 al sealar que la extradicin no podrser concedida si la pena prevista para la persona solicitada es de las que prohbe la ConstitucinFederal, se trata de la tesis bajo el rubro Extradicin, tratados de en la que se establece:

Los tratados celebrados con un pas extranjero, no pueden desconocer o alterar lasgarantas y derechos del hombre y del ciudadano, porque tales derechosconstituyen la razn y el objeto de nuestras instituciones; y obligndose nuestra

Ley Fundamental a respetarlos, sera contradictorio y absurdo consignar su

desconocimiento en convenios con potencias extranjeras; de suerte es que, deacuerdo con el tratado que se haya celebrado entre Mxico y otro pas, puede

concederse la extradicin de un reo, si las penas que tenga que sufrir en ese pas,no son las prohibidas por razn de las garantas individuales que el nuestro

otorga y que protegen al extranjero. As es que habiendo discordancia entre eltratado y la Constitucin, de acuerdo con el artculo 15 del mismo, deben aplicarsenuestras leyes, y en primer trmino, la suprema de ellas, que es la Constitucin,desde el momento en que sta al prohibir la celebracin de tratados, en los que sealteren garantas y derechos establecidos para el hombre y el ciudadano, estordenando el respeto a tales garantas, aun en caso de extradicin.4 (las cursivasson nuestras)

3 Novena Epoca; Instancia: Pleno; Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta; Tomo: XIV,Octubre de 2001; Tesis: P. XX/2001; Pgina: 23. Contradiccin de tesis 11/2001. El Tribunal Pleno, en susesin pblica celebrada hoy dos de octubre en curso, aprob, con el nmero XX/2001, la tesis aislada queantecede; y determin que la votacin no es idnea para integrar tesis jurisprudencial. Mxico, DistritoFederal, a dos de octubre de dos mil uno.4 Quinta Epoca; Instancia: Segunda Sala; Fuente: Semanario Judicial de la Federacin; Tomo: XXXI;Pgina: 348. Amparo administrativo en revisin 2339/30. Sichel Enrico. 21 de enero de 1931.Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Arturo Cisneros Canto. Relator: Salvador Urbina.


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La tesis que se transcribe proclama la aplicacin de la Constitucin por sobre la del Tratado, sinembargo, es omisa al sealar las consecuencias de la discordancia entre ambos, que sera comomnimo que el Ejecutivo Federal procediera a denunciar el tratado correspondiente, a fin deexpulsarlo del orden jurdico mexicano.

Desde nuestro punto de vista, la falta de criterios que abunden sobre el particular podra deberse aque la redaccin original del artculo 15 va dirigida a impedir que el tratado nazca o se incorporeal orden jurdico mexicano, en ese sentido se trata de una disposicin con carcter preventivo; noobstante, en el tema de la tercera hiptesis prevista por dicho precepto, si fuera declarada

judicialmente la inconstitucionalidad del tratado per se (caso distinto al de suinconstitucionalidad por motivos de su aplicacin inadecuada), por transgredir alguno de losderechos previstos en la Constitucin o en los tratados de derechos humanos, esta circunstanciatambin implicara ipso facto que el artculo 15 fue desconocido o violado.

En virtud de lo anterior, podemos afirmar que el artculo 15 constitucional vigente, al prohibir laextradicin por delitos polticos, se encuentra acorde con similares prohibiciones previstas en lasconstituciones de otros pases; que en la proscripcin de la extradicin de personas acusadas de

delitos comunes, pero que hayan sido esclavos, es fiel a una tradicin abolicionista de laesclavitud en Mxico; y que ahora, a partir de la reforma aprobada por ambas Cmaras en el2011, al prohibir la celebracin de tratados que pudieran afectar los derechos humanos de fuenteconstitucional e internacional, refuerza la idea de que la Constitucin es la nica que, en todocaso, podr establecer restricciones a los derechos; tambin se ve fortalecida la idea de que lostratados internacionales de derechos humanos son diversos y deben prevalecer ante instrumentosinternacionales en otras materias; por ltimo, el sentido del precepto sirve para que seanadmitidos va su correspondiente ratificacin, sin cortapisas, aquellos instrumentosinternacionales que enriquezcan o fortalezcan los derechos humanos.

5. Cambios al artculo 18. El respeto a los derechos humanos en la operacin del sistemapenitenciario

El artculo 18 constitucional provee, entre otros aspectos, las bases de operacin del sistemapenitenciario sobre las bases deltrabajo, la capacitacin para el mismo, la educacin, la salud yel deporte como medios para lograr la reinsercin del sentenciado a la sociedad y procurar que

no vuelva a delinquir, observando los beneficios que para l prev la ley.

La redaccin del precepto, previa a la reforma aprobada por las Cmaras de Diputados ySenadores en el 2011, permanece inalterada, pero se agrega como primer aspecto de las basessobre las cuales se organizar el sistema penitenciario el respeto a los derechos humanos. As, elartculo 18 en su parte conducente sealar: El sistema penitenciario se organizar sobre la basedel respeto a los derechos humanos, del trabajo,...., (las cursivas son nuestras).

El sistema penitenciario ha sido objeto de un sinnmero de crticas, recomendaciones ysealamientos, por la corrupcin que en l permea, la discrepancia con las bases constitucionalesque deberan guiar su funcionamiento y, por supuesto, por ser las prisiones sitios en los queabundan las violaciones a los derechos humanos de los propios internos.


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La lucha contra el delito, que incluye la imposicin de castigos a quienes transgreden la leyespenales, no puede ser llevada a cabo cometiendo a su vez delitos; muchas de las violaciones a losderechos humanos en las prisiones estn tipificadas como delitos y se encuentran proscritas desdela propia Constitucin; el artculo 19 constitucional en su ltimo prrafo establece: Todo maltratamiento en la aprehensin o en las prisiones, toda molestia que se infiera sin motivo legal,

toda gabela o contribucin, en las crceles, son abusos que sern corregidos por las leyes yreprimidos por las autoridades.

El artculo 22 de la propia Carta Magna seala en su primer prrafo: Quedan prohibidas laspenas de muerte, de mutilacin, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento decualquier especie, la multa excesiva, la confiscacin de bienes y cualesquiera otras penasinusitadas y trascendentales. Toda pena deber ser proporcional al delito que sancione y al bienjurdico afectado.

En este sentido, la inclusin del respeto a los derechos humanos, como la primera de las bases deoperacin del sistema penitenciario, deber servir a los jueces y autoridades penitenciarias, noslo como una barrera infranqueable, sino como la va legtima para el adecuado ejercicio de sus

atribuciones en consonancia con la Carta Magna. En particular, con relacin a lo dispuesto por elpropio artculo 128 de la Constitucin, por el que todo servidor pblico, sin excepcin alguna,antes de tomar posesin de su encargo, prestar la protesta de guardar la Constitucin y las

leyes que de ella emanen.

6. El sentido y alcance del artculo 29 constitucional, el nuevo marco para la restriccin ysuspensin de derechos humanos

El artculo 29 no es del todo preciso en una materia tan delicada como la restriccin o suspensin

del ejercicio de los derechos humanos; de igual manera, es un precepto que requiere serarmonizado en lo posible por lo previsto en los tratados internacionales de derechos humanos, delos cuales Mxico es Estado parte. Consideramos que se trata de la restriccin o suspensin en elejercicio de los derechos, pero no de su titularidad o vigencia, puesto que ello ira contra elprincipio de universalidad e indivisibilidad de los derechos humanos.

En los siguientes prrafos haremos alusin a los cambios ms sobresalientes derivados de lainminente reforma constitucional de 2011. El artculo 29, de ser aprobada en definitiva la reformapor las legislaturas locales, sealara lo siguiente (las cursivas son nuestras):

Artculo 29. En los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica, o decualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente elPresidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los titulares de lasSecretaras de Estado y la Procuradura General de la Repblica y con la aprobacindel Congreso de la Unin o de la Comisin Permanente cuando aquel no estuvierereunido, podr restringir o suspender en todo el pas o en lugar determinado elejercicio de los derechos y las garantas que fuesen obstculo para hacer frente,rpida y fcilmente a la situacin; pero deber hacerlo por un tiempo limitado, pormedio de prevenciones generales y sin que la restriccino suspensin se contraiga adeterminada persona. Si la restriccin o suspensin tuviese lugar hallndose el


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Congreso reunido, ste conceder las autorizaciones que estime necesarias para queel Ejecutivo haga frente a la situacin; pero si se verificase en tiempo de receso, seconvocar de inmediato al Congreso para que las acuerde.

En los decretos que se expidan, no podr restringirse ni suspenderse el ejercicio de

los derechos a la no discriminacin, al reconocimiento de la personalidad jurdica, a

la vida, a la integridad personal, a la proteccin a la familia, al nombre, a la

nacionalidad; los derechos de la niez; los derechos polticos; las libertades de

pensamiento, conciencia y de profesar creencia religiosa alguna; el principio de

legalidad y retroactividad; la prohibicin de la pena de muerte; la prohibicin de la

esclavitud y la servidumbre; la prohibicin de la desaparicin forzada y la tortura;

ni las garantas judiciales indispensables para la proteccin de tales derechos.

La restriccin o suspensin del ejercicio de los derechos y garantas debe estar

fundada y motivada en los trminos establecidos por esta Constitucin y ser

proporcional al peligro a que se hace frente, observando en todo momento los

principios de legalidad, racionalidad, proclamacin, publicidad y no discriminacin.

Cuando se ponga fin a la restriccin o suspensin del ejercicio de los derechos y

garantas, bien sea por cumplirse el plazo o porque as lo decrete el Congreso, todas

las medidas legales y administrativas adoptadas durante su vigencia quedarn sin

efecto de forma inmediata. El Ejecutivo no podr hacer observaciones al decreto

mediante el cual el Congreso revoque la restriccin o suspensin.

Los decretos expedidos por el Ejecutivo durante la restriccin o suspensin, sern

revisados de oficio e inmediatamente por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin,

la que deber pronunciarse con la mayor prontitud sobre su constitucionalidad y

validez.

Los cambios al artculo 29 los podemos agrupar en tres apartados, los que tienen que ver con elprocedimiento, los de carcter sustantivo, y las modificaciones de alcance y control.

Entre los cambios en elprocedimiento, salta a la vista la correccin que implica que en los casosen que el Congreso no estuviere reunido, correspondera a la Comisin Permanente dar o no suaprobacin a la decisin del Presidente, que deber contar con el acuerdo de los titulares de lasSecretaras de Estado y la Procuradura General de la Repblica.

Por lo que hace a los cambios sustantivos, el primero de ellos es la adicin de la posibilidad derestringir el ejercicio de derechos y no nicamente suspenderlos. A partir de la mencionadareforma, en consecuencia, se podr restringir o suspender el ejercicio de derechos y garantas; larestriccin alude a medidas que atemperen de manera parcial el ejercicio de los derechos,mientras que la suspensin implica detener el ejercicio de ciertos derechos en forma total, pero enambos casos de manera temporal.

La alusin adems de derechos a las garantas no es muy afortunada, pues si bien es acorde con ladenominacin del Ttulo Primero, Captulo I, de la Constitucin, parecera contradecir laslimitantes internacionales que en la materia, que dejan completamente fuera de posiblessuspensiones a los instrumentos de garanta de los derechos humanos. Afortunadamente, prrafos


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ulteriores del artculo 29 parecen zanjar la cuestin.

Entre las modificaciones que denominamos de alcance, se encuentra la armonizacin que serealiza con la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y el Pacto Internacional deDerechos Civiles y Polticos, en el sentido de precisar los derechos cuyo ejercicio en ningn caso,y bajo ninguna circunstancia, podr ser restringido ni suspendido. Esto es, en ningn caso se

justifica que para hacer frente a una situacin de emergencia la autoridad pudiera disponer a suarbitrio de los derechos a que alude el prrafo que se comenta.

La lista de los derechos cuyo ejercicio no es objeto de suspensin obedece a criterios lgicos y deestricta necesidad, de acuerdo con los cuales si lo que se pretende al hacer frente a una situacinextrema y de urgencia es salvaguardar primordialmente la vida e integridad de las personas, estono se puede llevar a cabo precisamente afectando esos mismos derechos u otros afines, como la

prohibicin de la pena de muerte; la prohibicin de la desaparicin forzada y la tortura, ya queesto sera un contrasentido.

Adems, otros derechos cuyo ejercicio es restringible o suspendible son aquellos que permitan

estrictamente hacer frente a la situacin fctica, por lo que no se explicara la utilidad o necesidadde alterar en modo alguno derechos como la proteccin a la familia, al nombre, a lanacionalidad; los derechos de la niez; las libertades de pensamiento, conciencia y de profesar

creencia religiosa alguna; o la prohibicin de la esclavitud o la servidumbre.

En el mismo tenor, en virtud de que las medidas de restriccin o suspensin deben ser temporalesy excepcionales, no pueden menoscabarse los derechos que permitan en un momento dadocuestionar su pertinencia, alcance temporal o limitaciones, como son el ejercicio de los derechos

polticos; el principio de legalidad y retroactividad; o las garantas judiciales, como el juicio deamparo o la posibilidad de acudir en queja al Ombudsman.

Habra que agregar dentro de este tipo de modificaciones lo previsto en los prrafosantepenltimo y penltimo del artculo 29. El primero alude a los parmetros de fundamentacin,motivacin y racionalidad de la restriccin o suspensin al ejercicio de los derechos, es decir quela determinacin se encuentre apoyada en los trminos de la propia Constitucin y en ningnotro, y que las medidas tengan una correspondencia con la naturaleza, gravedad o dimensin de lasituacin que las amerita. Por ltimo, se imponen como principios de observancia estricta los delegalidad, racionalidad, proclamacin, publicidad y no discriminacin, que pretenden por unaparte encauzar el que las restricciones y suspensiones, as como las medidas adoptadas,obedezcan al propsito genuino para el cual fueron diseadas; que sean de conocimiento amplio,y que no supongan distinciones o exclusiones indebidas en su implementacin.

A efecto de preservar la temporalidad de las restricciones, suspensiones y medidas adoptadas, seprev en el penltimo prrafo que al momento de establecerlas puede precisarse el trmino de suvigencia o, que llegado el caso, corresponda al Congreso decretar su cesacin. De este modo,llegado el plazo o por as decretarlo el Congreso, todas las medidas legales y administrativasadoptadas en el nterin de su vigencia deben quedar sin efecto de forma inmediata, sin que alEjecutivo le est permitido hacer observacin alguna, ms que acatar lo decretado.

Por ltimo, en lo que atae a los cambios al artculo 29, que hemos denominado de control, seconcentran en el ltimo prrafo que se agregara al precepto en trminos de la reforma de 2011.


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En dicho prrafo se da intervencin a la Suprema Corte de Justicia con el mandato de revisar deoficio y de manera inmediata, a efecto de pronunciase con prontitud sobre la constitucionalidad yvalidez de pronunciarse con la mayor prontitud sobre la constitucionalidad y validez, de todosaquellos decretos expedidos por el Ejecutivo durante la restriccin o suspensin al ejercicio delos derechos. Se trata por supuesto de una etapa de control inter orgnico, que se da en el

transcurso de las restricciones y suspensiones decretadas, y por supuesto antes de su cesacin oterminacin.

La intervencin directa de la Suprema Corte ex oficio (es decir, sin que sea a instancia de parte,el Congreso o algn otro rgano), para revisar in toto la constitucionalidad y validez de losdecretos expedidos por el Ejecutivo, sin sealamientos precisos sobre el particular, y sinprecisarse los efectos de tal declaracin de inconstitucionalidad o invalidez, llevara en la prcticaa un riesgoso enfrentamiento directo entre poderes, que no slo afectara la posibilidad de hacerfrente con eficacia a la eventualidad que se pretende paliar, sino que desnaturaliza el carcter

jurisdiccional del Mximo Tribunal, ponindolo adems en un dilema: respaldar sin ms lodecretado por el Ejecutivo o ser sealada como responsable de no poder hacer frente en formagil al peligro que aqueja.

Esto llevara en casos extremos a que, sin consecuencia alguna, el Ejecutivo ignorara,desconociera o no acatara la declaracin de inconstitucionalidad o invalidez de la Suprema Corte,no prevista de forma expresa en el texto constitucional, por tratarse de una declaracin que nopuede ser calificada como sentencia, por no derivar de una litis de instancia de parte, y notratarse, en consecuencia, del ejercicio de atribuciones de decisin jurisdiccional.

Consideramos que esta etapa del procedimiento a seguir durante la situacin o emergencia, bienpodra ser afinada sin desnaturalizar la funcin prstina de la Suprema Corte, lo cual podrahacerse dejando su intervencin a instancia de parte, ya sea del Congreso o del Ombudsman, yque decida de acuerdo con los planteamientos de accin y defensa que se le formulen, de manera

preferente y sumarsima, y que se precisen los efectos que el sentido de la decisin, cualquieraque sea, pudiera traer consigo.

7. Cambios al artculo 33. El requisito de previa audiencia para la expulsin de extranjeros

El texto actual del artculo 33 de la Constitucin Federal difiere de los estndares internacionalesque como compromisos jurdicos ha adquirido el Estado mexicano.

El mencionado precepto en su formulacin actual establece:

Artculo 33. Son extranjeros los que no posean las calidades determinadas en elartculo 30. Tienen derecho a las garantas que otorga el Captulo I, Ttulo Primero,de la presente Constitucin; pero el Ejecutivo de la Unin tendr la facultadexclusiva de hacer abandonar el territorio nacional, inmediatamente y sin necesidadde juicio previo, a todo extranjero cuya permanencia juzgue inconveniente.

Los extranjeros no podrn de ninguna manera inmiscuirse en los asuntos polticos delpas.


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Se aprecia cmo el propio precepto excepta al Ejecutivo Federal del cumplimiento del debidoproceso, que incluye los derechos de audiencia y defensa, para expulsar a todo extranjero en lascircunstancias que le propio artculo seala.

Dicho precepto fue tomado como fundamento para establecer una reserva al artculo 13 del PactoInternacional de Derechos Civiles y Polticos, que prev el deber de cumplir con el debidoproceso para que la expulsin de extranjeros sea compatible con los derechos humanos.

Si bien el Estado procedi tcnicamente en el caso apuntado, no lo hizo as al dejar vigente y entodos sus trminos una obligacin similar prevista en el artculo 22.6 de la ConvencinAmericana sobre Derechos Humanos, que fue ratificada tal cual, sin hacer reserva alguna como lasealada.

No obstante lo anterior, el Estado mexicano pretendi subsanar la cuestin a posteriori, almomento de aceptar la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de DerechosHumanos el 16 de diciembre de 1998, tratando con ello de exceptuar la actuacin de sta paracasos de expulsin de extranjeros. Sin embargo, dicha excepcin no es vlida, pues no existe

reserva alguna a la Convencin Americana en lo sustantivo. En este sentido, bastar la incidenciade un caso relacionado a la expulsin de extranjeros en los que no se respete el debido proceso enaplicacin del artculo 33 constitucional, que sea elevado despus a la consideracin de laComisin y la Corte interamericanas, a efecto de que esta ltima declare la nulidad de laexcepcin interpuesta por el Estado y entre al conocimiento pleno del asunto.

Desde otro ngulo, la reforma de 2011 resuelve el tema constitucional, al modificar el artculo 33de la Carta Magna en los trminos siguientes:

Artculo 33. Son personas extranjeras las que no posean las calidades determinadasen el artculo 30 constitucional y gozarn de los derechos humanos y garantas que

reconoce esta Constitucin.El Ejecutivo de la Unin, previa audiencia, podr expulsar del territorio nacional apersonas extranjeras con fundamento en la ley, la cual regular el procedimientoadministrativo, as como el lugar y tiempo que dure la detencin.

(...)

De esta manera, el prrafo segundo que se agrega al artculo 33, solventa la discrepancia de laConstitucin con la Convencin Americana, por lo que el Estado mexicano, a partir de suentrada en vigor, deber notificarlo a la Corte Interamericana y modificar los trminos deaceptacin de su competencia contenciosa.

Igualmente, el precepto deja en manos del legislador ordinario dar las reglas que sirvan defundamento para la expulsin, el procedimiento en detalle que se ha de seguir para tal efecto, yel lugar y tiempo que permanecer la persona extranjera durante el procedimiento previo a lasea ejecutada la expulsin. Con estas previsiones se brindan ciertas pautas de certeza y lmite ala actuacin de las autoridades migratorias, que han sido objeto de severos sealamientos porla falta de apego en su actuacin, a los estndares aplicables de derechos humanos.


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El precepto, adems, da muestra de un par de cambios ms, uno de ellos consiste en sustituir lafrase Son extranjeros, por la ms adecuada de Son personas extranjeras.

El segundo cambio est acorde parcialmente con las modificaciones al artculo 1constitucional, en virtud de que se establece que las personas extranjeras gozarn de losderechos humanos y garantas reconocidos por la Constitucin; sin embargo, no se hacereferencia expresa a los derechos derivados de los tratados internacionales ratificados por elEstado mexicano, lo cual es lamentable porque la ausencia de mencin no mengua los deberesderivados de tales instrumentos internacionales y, en cambio, su inclusin hubiera abonado a laclaridad y certeza en el tema.

Por ltimo, subsiste y queda en todos sus trminos la ltima parte del artculo 33 en su versinoriginal, que proscribe la intervencin de las personas extranjeras en los asuntos polticos delpas.

8. Los cambios al artculo 89 constitucional. Los derechos humanos como principio de lapoltica exterior mexicana

El Presidente de la Repblica es el funcionario protagnico en la conduccin de las relacionesexteriores de Mxico, incluyendo por supuesto la celebracin de tratados internacionales. Dichafacultad est claramente establecida en la primera parte de la fraccin X del artculo 89constitucional, que seala dentro de las atribuciones y deberes del Presidente de la Repblica:"Dirigir la poltica exterior y celebrar tratados internacionales, sometindolos a la aprobacin delSenado..."

Esta actividad slo encuentra sus lmites en los preceptos de la propia Constitucin, sobre todo en

la prohibicin de celebrar cierto tipo de tratados, pero adems, posee un cauce o directriz en suconduccin de acuerdo con lo que establece la segunda parte de la fraccin y preceptomencionados: "En la conduccin de tal poltica, el titular del Poder Ejecutivo observar lossiguientes principios normativos: la autodeterminacin de los pueblos; la no intervencin; lasolucin pacfica de controversias; la proscripcin de la amenaza o el uso de la fuerza en lasrelaciones internacionales; la igualdad jurdica de los estados; la cooperacin internacional parael desarrollo; y la lucha por la paz y la seguridad internacionales".

Los principios normativos para la conduccin de la poltica exterior, inspirados en laprimordialmente en la Carta de las Naciones Unidas, fueron agregados al texto constitucional porreforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin de fecha 11 de mayo de 1988. En ellos seadvierte la notoria ausencia del respeto a los derechos humanos, porque en ese entonces todavaera lgida la posicin a partir de la cual las observaciones o crticas a la situacin de los derechoshumanos en otros pases, se consideraban una especie de intromisin poltica que tensaba lasrelaciones internacionales.

El 2 de agosto de 2007, se public en el Diario Oficial de la Federacin una reforma al artculo yfraccin sealados, por la cual se precis en forma expresa que lo concerniente a los tratadosinternacionales como atribucin del Presidente de la Repblica, no slo atae a la celebracin delos mismos, sino tambin a la posibilidad de darlos por terminados, denunciarlos, suspenderlos,


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modificarlos, enmendarlos, retirar reservas y formular decoraciones interpretativas sobre losmismos, con la debida participacin que corresponde al Senado de la Repblica como rgano decontrapeso y control en el ejercicio de dichas facultades. En esa oportunidad, los principiosnormativos de la poltica exterior permanecieron intocados, ya que no se agreg la alusin a losderechos humanos.

La reforma de 2011, en la parte conducente al artculo 89, fraccin X, incorpora finalmente eltema de los derechos humanos como parte de los mencionados principios interpretativos,sealndose a tal efecto, como parte de los mismos ...la cooperacin internacional para eldesarrollo; el respeto, la proteccin y promocin de los derechos humanos y la lucha por la paz yla seguridad internacionales" (las cursivas son nuestras).

Con esto se enriquecen los principios a ser observados en la conduccin de la poltica exterior porparte del Ejecutivo, y se deja atrs el atavismo imperante por dcadas.

Para finalizar este breve comentario sobre la reforma al artculo 89, cabra preguntarse la raznde no incluir el mencionado principio al frente de la lista de los enumerados, y no, como se hace,

ponerlo en penltimo lugar.

Esto cobra relevancia si se considera que en casos concretos el listado puede derivar enjerarquas, o categoras ms importantes o preferentes en sentido decreciente. Situar al frente dela lista la alusin a los derechos humanos, habra sido an ms congruente con la poltica exteriorde apertura desarrollada por nuestro pas en los ltimos quince aos.

De cualquier manera, no se debe perder de vista que los principios no slo implican accioneshacia el exterior, sino que tambin tiene efectos hacia el interior, en particular en materia dederechos humanos, pues el activismo internacional va de la mano de la apertura al escrutinio ycrtica desde el exterior al interior, en aras de un principio bsico de congruencia; esto tendra

vinculacin, por ejemplo, con la necesidad de reconocer la autoridad de las decisiones de losorganismos internacionales de proteccin de los derechos humanos, as como de ejecutarlas en elmbito interno en forma cabal y oportuna.

9. Los cambios al artculo 97 constitucional. La supresin de la facultad de investigacinpor parte de la Suprema Corte de Justicia y su traslado a la Comisin Nacional de losDerechos Humanos

En este punto abordaremos tanto la supresin de la facultad de investigacin con que contaba laSuprema Corte de Justicia de la Nacin, del artculo 97, como su traslado a la Comisin Nacional

de los Derechos humanos que comentaremos en el apartado correspondiente a partir dealgunos de los cambios al artculo 102, apartado B, de la Carta Magna.

La facultad de investigacin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, se encuentra en elartculo 97 constitucional. En su versin original proveniente de 1917 ha sufrido diversasreformas, que han determinado su texto vigente, que establece en la parte conducente:


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La Suprema Corte de Justicia de la Nacin podr nombrar alguno o algunos de sus miembroso algn Juez de Distrito o Magistrado de Circuito, o designar uno o varios comisionadosespeciales, cuando as lo juzgue conveniente o lo pidiere el Ejecutivo Federal o alguna de lasCmaras del Congreso de la Unin, o el Gobernador de algn Estado, nicamente para queaverige algn hecho o hechos que constituyan una grave violacin de alguna garanta

individual. Tambin podr solicitar al Consejo de la Judicatura Federal, que averige laconducta de algn juez o magistrado federal.

En virtud de que no se ha tenido que ejercitar dicha atribucin de manera frecuente desde suinclusin en la Constitucin de 1917, no ha tenido una reglamentacin precisa, pero siempre hasido una figura polmica y ha suscitado opiniones encontradas sobre su pertinencia, utilidad yalcances.

La reforma aprobada por ambas Cmaras en el 2011, suprime la primera parte del prrafosegundo a que hemos hecho alusin y, con ello, retira dicha atribucin a la Suprema Corte deJusticia de la Nacin.

La ltima parte del prrafo segundo del artculo 97, con algunos ajustes en su redaccin,permanecer y quedar como sigue al entrar en vigor la reforma:

La Suprema Corte de Justicia de la Nacin podr solicitar al Consejo de laJudicatura Federal que averige la conducta de algn juez o magistrado federal.

No obstante lo anterior, en el artculo sexto transitorio, que acompaa a la reforma de 2011, seestablece que los casos en vas de resolucin al momento de entrar en vigor dicha reforma,seguirn siendo desahogados por la Suprema Corte hasta su conclusin.

La supresin de la facultad de investigacin en el artculo 97, no significa la desaparicin de lafigura del orden jurdico mexicano, pues como veremos al analizar enseguida los cambios alartculo 102, apartado B, veremos cmo en realidad se trata de un traslado de la atribucin alOmbudsman nacional y, con ello, muy probablemente de la problemtica que siempre hasuscitado.

10. Los cambios al artculo 102, apartado B. El nuevo marco para fortalecer la autonoma,ampliar las atribuciones y competencias del Ombudsman y el fortalecimiento de la eficaciade las recomendaciones

El artculo 102, apartado B, consagra la figura del Ombudsman Nacional y establece las bases delsistema nacional no jurisdiccional de proteccin a los derechos humanos.

La reforma en ciernes se ocup de modificar cuestiones relacionadas con ambos aspectos, yadicion otros de los que nos ocuparemos.

En primer lugar, cabra mencionar los cambios al procedimiento para la propuesta y eleccin delos titulares de los organismos pblicos no jurisdiccionales de proteccin de los derechos


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humanos, as como del Consejo Consultivo del Ombudsman Nacional.

Sobre el particular, la reforma seala que a esos efectos se seguir un procedimiento de consultapblica, que deber ser transparente, quedando en el mbito del legislador ordinario competente,fijar los trminos y condiciones conducentes. Esto implicar reformas a las constituciones de lasentidades federativas y a las respectivas leyes, federal y locales, que regulan tales organismos.

En este mismo sentido, en virtud de la reforma se exige, adems, que las respectivasConstituciones de los Estados y el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, establezcan ygaranticen la autonoma de los organismos de proteccin de los derechos humanos , cualidadindispensable que es reconocida a nivel internacional para el buen funcionamiento de este tipo deinstituciones.

En segundo lugar, otro aspecto que trae consigo la reforma es la ampliacin de su competencia aasuntos en materia laboral, de manera que nicamente sern incompetentes tratndose de asuntoselectorales, y jurisdiccionales. No se requiere una gran visin a futuro, para percatarse que lanueva competencia podra traer ms problemas que beneficios y que, incluso, podra ser un factor

que afectara al funcionamiento gil de tales organismos.

Que los derechos humanos tambin incluyen los derechos al trabajo y en el trabajo no hay dudaalguna, pero ello no significa que necesariamente los organismos en comento deban conocer detales asuntos, en particular porque existen instancias de procuracin de justicia especializadas entales temas, como por ejemplo la Procuradura Federal para la Defensa del Trabajo y, de igualmanera, existen rganos jurisdiccionales tambin especializados en la materia, tanto a nivelfederal como local. De esta manera, al menos por el lado materialmente jurisdiccional o de fondo,la competencia nace naturalmente acotada y depender en mucho del alcance que el Ombudsmanle imprima.

Otro de los importantes temas de la reforma es, en tercer lugar, el fortalecimiento de la eficaciade las recomendaciones de los organismos de referencia, a travs de tres importantes medidas:por un lado, la exigencia de que todo servidor pblico responda a las recomendaciones se lespresenten por parte de estos organismos, con lo cual se pretende acabar con la prctica nociva deignorar o guardar silencio ante las recomendaciones, que adoptan en ocasiones los servidorespblicos. Por otro lado, la exigencia de fundar, motivar y hacer pblica la negativa de losservidores pblicos, en caso que las recomendaciones emitidas no sean aceptadas o cumplidas.Finalmente, posibilidad que los organismos no jurisdiccionales aludidos, insten a la Cmara deSenadores o en sus recesos a la Comisin Permanente, o a las legislaturas de las entidadesfederativas, segn corresponda, para que stas decidan si es procedente llamar a las autoridades oservidores pblicos involucrados, a que expliquen su negativa ante dichos rganos legislativos.

El cuarto y ltimo punto de la reforma, pero no por ello menos trascendente, es el traslado de lafacultad investigadora que posea la Suprema Corte a la Comisin Nacional de los DerechosHumanos, en los siguientes trminos:

La Comisin Nacional de los Derechos Humanos podr investigar hechos queconstituyan violaciones graves de derechos humanos cuando as lo juzgueconveniente o lo pidiere el Ejecutivo Federal, alguna de las Cmaras del Congreso


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de la Unin, el gobernador de un Estado, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal olas legislaturas de las entidades federativas.

A diferencia de lo previsto en el artculo 97 constitucional, con respecto a la Suprema Corte deJusticia, al trasladar a la Comisin Nacional la atribucin de referencia, se amplan los sujetoslegitimados para solicitar su intervencin en ese carcter, de manera que se da legitimacintambin al Jefe de Gobierno del Distrito Federal y a las legislaturas de las entidades federativas,adems, se preserva la posibilidad que la intervencin de la Comisin Nacional se lleve a cabo deoficio.

Si bien el precepto no lo menciona, el ejercicio que lleve a cabo la Comisin Nacional derivar,de ser el caso, en la emisin de recomendaciones a las autoridades involucradas, adems de laposibilidad, como s lo contempla el precepto, de presentar las denuncias a que correspondan antelas autoridades competentes, que puede ser de carcter administrativo o penal.

Este breve comentario a los cambios que trae la reforma de 2011 al artculo 102, apartado B, noestara completo sin hacer referencia al contenido del prrafo doce del artculo 102, apartado B, y

a la segunda parte del artculo octavo transitorio, tal cual haba sido aprobado por el Senado, yque la Cmara de Diputados no acept, con lo cual qued fuera o, mejor dicho, se difiri a unanlisis legislativo posterior.

El mencionado prrafo 12 del artculo 102, apartado B, en el proyecto de reforma aprobado por elsenado, establece:

El desarrollo de este procedimiento ejercer facultades de autoridad investigadoraen los trminos de ley, sin que autoridad alguna pueda negarle la informacin querequiera. La Comisin mantendr la reserva de la informacin que se leproporcione con ese carcter. Cuando as proceda, presentar las denuncias ante la

autoridad competente.

En el ejercicio de la facultad de investigacin se pretenda dar a la Comisin las ms ampliasgarantas para requerir de las autoridades la informacin que estimara necesaria, misma que nodeba serle negada, pero que la propia Comisin deba mantener en reserva cuando la entreguencon ese carcter las autoridades, quienes por supuesto, implcitamente, debern dar unaexplicacin razonada al respecto.

Por lo que se refiere al mencionado artculo octavo transitorio, ste seala:

Octavo. El Congreso de la Unin adecuar la Ley de la Comisin Nacional de losDerechos Humanos en un plazo mximo de un ao, contado a partir del inicio dela vigencia de este decreto.

Las adecuaciones a esa ley debern contener los trminos, condiciones ycircunstancias bajo los cuales se activar la facultad de investigacin establecidaen el prrafo undcimo del apartado B del artculo 102 del presente decreto, dentrode los que se establecern como una de las condiciones para el ejercicio de estafacultad, que el titular de la Comisin Nacional de Derechos Humanos, debaobtener la aceptacin favorable de la mayora del Consejo Consultivo de la misma.


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En tanto no se expidan las modificaciones a esa ley, se aplicar lo sealado en esteartculo.

Como se aprecia, por va del mencionado artculo transitorio se brindaba una atribucinsustantiva al Consejo Consultivo de la Comisin Nacional, que consiste en aceptar o no el

ejercicio de la facultad de investigacin. Cabe aclarar, que no se trata de recabar una meraopinin, sino que dicha aceptacin por mayora es una condicin sine qua nonpara el ejercicio dela facultad mencionada.

Las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Derechos Humanos, de la Cmara deDiputados, en el proyecto de resolucin publicado el 23 de marzo de 2011 en la GacetaParlamentaria, decidieron aprobar el proyecto enviado por el Senado, salvo estos dos aspectos,los que dejaron para un anlisis y discusin posteriores.

Esto, que otrora hubiera significado detener el proyecto en su conjunto, fue resuelto gracias a lainterpretacin conjunta de ambas Cmaras al artculo 72, fraccin E, de la Constitucin, demanera que prosiguieran el trmite previsto en el artculo 135 lo aprobado por ambas, esto es, que

se enve a las legislaturas locales para su consideracin y, en su caso, aprobacin. En este sentido,salvo el mencionado prrafo doce del artculo 102, apartado B, como lo previsto en la segundaparte del artculo octavo transitorio, todos los cambios que hemos venido comentando estn envas de formalizarse en definitiva.

11. Los cambios al artculo 105 constitucional. El control abstracto de convencionalidad

Una de las garantas constitucionales del orden jurdico mexicano, son las llamadas acciones deinconstitucionalidad, previstas en el artculo 105, fraccin II, de la Carta Magna.

A travs de dichas acciones, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin puedecorroborar y pronunciarse sobre la compatibilidad constitucional de toda norma de carctergeneral, llegando incluso a la posibilidad de declarar la invalidez de la norma en cuestin yexpulsarla del ordenamiento jurdico.

En este sentido, el 14 de septiembre de 2006, fue publicada en el Diario Oficial de la Federacinuna reforma constitucional, que adicionaba la mencionada fraccin II del artculo 105constitucional, para agregar los organismos pblicos de proteccin no jurisdiccional de losderechos, a la lista de sujetos legitimados para interponer acciones de inconstitucionalidad. As,el texto vigente de dicho precepto seala en su parte conducente que pueden hacer valer dichasacciones:

g) La Comisin Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carcterfederal, estatal y del Distrito Federal, as como de tratados internacionalescelebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la Repblica,que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitucin. Asimismolos organismos de proteccin de los derechos humanos equivalentes en los estadosde la Repblica, en contra de leyes expedidas por las legislaturas locales y la


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Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal, en contra de leyes emitidaspor la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

A partir de la reforma mencionada, se enriqueca la proteccin de los derechos humanos, con laposibilidad de hacer valer la inconsistencia de toda norma general con los parmetros previstosen la Constitucin Federal.

No obstante lo anterior, quedaba la cuestin de si tales organismo podan plantear por esa va laincompatibilidad de una norma general frente a un tratado internacional de derechos humanos, yaque indirectamente se trasgreda algn derecho previsto en la Constitucin o, al menos, el artculo133 de la misma.

Para algunos, dicha posibilidad estaba implcitamente contemplada en la fraccin e inciso encomento, mientras que, para otros, si el texto constitucional no lo sealaba expresamente, slopoda por va de tales acciones revisarse la regularidad de toda norma general nica yexclusivamente frente al texto constitucional. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin seinclin por la segunda opcin, cercenando con ello la posibilidad de desarrollar un control de

convencionalidad abstracto, en beneficio de la eficacia de los derechos humanos de fuenteinternacional.

La reforma de 2011 resuelve la cuestin en sentido favorable a los derechos, ya que se modificael artculo 105, fraccin II, inciso g), para qued

breves comentarios sobre la reforma

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