1

INTRODUCCIÓN El conocimiento de los principios filosóficos que orientan al Sistema Educativo Mexicano, de las bases que regulan su funcionamiento y de las formas de organización de los servicios que se prestan a la población del país es un componente fundamental de la formación inicial de los profesores, independientemente del servicio que atiendan (preescolar, primaria, secundaria o educación física). Por tal motivo, este curso se imparte también en las demás licenciaturas para la formación de profesores de educación básica. Al analizar los fundamentos de los principios que guían la acción educativa y las normas a que deben estar sujetas las acciones de los diversos actores que participan en el sistema, los estudiantes conocerán las características de su futuro campo de trabajo y obtendrán elementos para la formación de su identidad profesional. Para lograr los propósitos de este curso es muy importante que los postulados básicos -establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la Ley General de Educación y en las respectivas leyes estatales- se estudien no como fórmulas retóricas, sino como definiciones ideológicas surgidas de la evolución social y política del pueblo mexicano y que, como tales, expresan aspiraciones y valores colectivos de gran arraigo en la sociedad y dan coherencia al conjunto de acciones educativas en nuestro país. La información y los conocimientos que los estudiantes adquieran en este curso se ampliarán a lo largo de su formación profesional. En particular, en los cursos denominados La Educación en el Desarrollo Histórico de México analizarán la evolución de la educación, los valores que ha promovido y sus relaciones con la vida política y social del país en distintas etapas históricas. Este curso se relaciona directamente con otros dos que se imparten en el primer semestre: en Problemas y Políticas de la Educación Básica los estudiantes analizan la realidad educativa del país y de la entidad en que residen, y pueden establecer la correspondencia o divergencia entre los postulados generales y formales y la situación que efectivamente guarda la educación, lo cual, a su vez, permite identificar los retos principales a superar para que la educación cumpla sus fines plenamente; en el curso Propósitos y Contenidos de la Educación Básica I (Primaria) los estudiantes tienen la oportunidad de analizar la forma en que las finalidades educativas establecidas en la ley se expresan en un nivel educativo específico. Para aprovechar mejor los debates y las conclusiones que se obtengan al analizar los temas afines o complementarios de estas asignaturas es indispensable la coordinación entre los profesores.

ORGANIZACIÓN DE LOS CONTENIDOS El curso está organizado en cuatro bloques temáticos. En los tres primeros se analizan, por separado, las bases filosóficas, las bases legales y las formas de organización; esta secuencia temática permitirá que, conforme se avance en el desarrollo del curso, los estudiantes establezcan relaciones entre los tres elementos. Estas características formales del sistema educativo mexicano se entenderán con mayor profundidad si se les compara con las de otros sistemas; por esta razón, en el último bloque se realiza un análisis comparativo de los rasgos estudiados en los primeros tres bloques, con los de otros países. El bloque I, "Los principios filosóficos", se dedica al análisis de los principios esenciales que orientan a la educación en México. El propósito es que los estudiantes comprendan esos fundamentos y sus implicaciones en la práctica educativa; ello exige un trabajo de reflexión para explicar, por ejemplo, cómo se expresa el carácter nacional, democrático y laico de la educación en las aulas de la escuela primaria o secundaria. En el bloque II, "Los principios legales", se estudia la educación como un servicio público y de interés social, de tal manera que los estudiantes comprendan y expliquen las razones por las cuales existen normas jurídicas que establecen las facultades, los derechos y las obligaciones de quienes participan en los servicios educativos; en particular, de las autoridades, los profesores y los padres de familia. Con esta base, se analizan los elementos más importantes de la legislación educativa:

2

aquellos que tienen carácter nacional y son de observancia general, tanto para la educación que imparten la federación y las entidades como para los servicios educativos que prestan los particulares. En este bloque, debido a su implantación reciente y a su impacto en el sistema educativo, se estudian, además, dos temas específicos: a) el federalismo educativo, para identificar las funciones que corresponden a la autoridad federal y a las autoridades estatales y municipales, y b) el carácter obligatorio de la educación secundaria. En el bloque III, "Bases organizativas", se analizan los niveles en que están organizados los servicios educativos, en especial los que constituyen la educación básica, y las modalidades que adopta la prestación de estos servicios a distintos tipos de población. En este bloque se analiza la función normativa y organizativa de los planes y programas de estudio y del calendario escolar, su carácter nacional y obligatorio, así como las disposiciones legales que permiten incorporar contenidos de carácter regional o adecuar el calendario a las condiciones de las diversas regiones o entidades. En el bloque IV, "Elementos de comparación entre sistemas nacionales", tal como se señaló antes, se propone que los estudiantes realicen algunas comparaciones entre los principios filosóficos y las características legales y organizativas de nuestro sistema con los de otros países. El propósito central de este bloque es que los futuros maestros se den cuenta de que un sistema educativo nacional puede adoptar múltiples formas y de que éstas dependen de la evolución histórica, de los modelos de nación y del papel que la educación desempeña de acuerdo con las particularidades de cada país. Entre otros temas se analizan rasgos de sistemas educativos especialmente contrastantes con los del sistema educativo mexicano.

ORIENTACIONES DIDÁCTICAS Para el logro de los propósitos del curso es necesario que el profesor y los estudiantes establezcan un clima adecuado para el estudio, la reflexión y la discusión; lo cual, a su vez, requiere: lectura analítica de los textos legales y ensayos explicativos; referencias constantes a la realidad educativa y una actitud inquisitiva y dispuesta al libre examen. De este modo es posible evitar el riesgo de que el estudio de los contenidos del curso se realice en forma superficial y con una orientación memorística. Con el propósito de ayudar a mejorar las formas de enseñanza y las estrategias de aprendizaje, enseguida se enuncia un conjunto de orientaciones didácticas que conviene tomar en cuenta tanto al planificar el desarrollo del curso como en el tratamiento de los contenidos de cada bloque temático:

1. Los contenidos del curso incluyen elementos de carácter filosófico, legal y organizativo cuyo conocimiento es fundamental para que los estudiantes normalistas distingan las características de su futuro campo de trabajo e identifiquen las finalidades, los derechos y las responsabilidades que la legislación educativa establece para la labor docente. Es decir, aunque algunos de los contenidos del curso se relacionen con la filosofía de la educación, la legislación o la administración educativa, no se trata de estudiar específicamente alguna de estas disciplinas; por esta razón, es indispensable que las actividades -en el aula y fuera de ella- se orienten siempre hacia la comprensión de las características del sistema educativo mexicano, sus componentes y sus implicaciones en la práctica educativa. Tener presente esta recomendación -que puede parecer reiterativaayudará a evitar que el curso se concentre exclusivamente en alguno de los contenidos, según la formación o experiencia profesional de los profesores que imparten la asignatura.

2. Antes de iniciar el curso y el desarrollo de los temas de cada bloque, conviene que los

estudiantes expresen sus conocimientos previos en relación con los conceptos, principios o normas que son objeto de estudio. Esta acción permite a los estudiantes percatarse de lo que saben, de los fundamentos de sus opiniones y, de algún modo, de los retos que enfrentan para adquirir nuevos conocimientos o mejorar sus habilidades; esta información puede ser aprovechada por el profesor para diseñar estrategias didácticas más adecuadas a la situación del grupo. En este curso es particularmente importante provocar la reflexión a partir de

3

preguntas acerca de los fundamentos del sistema o de la política educativa: ¿por qué la educación es, al mismo tiempo, un derecho y una obligación?, ¿cómo puede influir la federalización educativa en una mayor participación social en la educación?, ¿por qué es necesaria la existencia de programas compensatorios?

3. El estudio de las normas que son objeto del curso, en gran parte adquiere sentido si se

analizan sus fundamentos, las relaciones que existen entre ordenamientos de distinta jerarquía, su observancia en las prácticas educativas concretas, así como los argumentos que los explican o cuestionan. Por esta razón -además de los artículos constitucionales, de la Ley General de Educación y de las leyes estatales respectivas- en la bibliografía de cada bloque se incluyen textos que permiten conocer interpretaciones diversas acerca del significado de las disposiciones legales, sus orígenes o implicaciones; la lectura atenta de estos textos contribuirá a que los estudiantes amplíen sus conocimientos y, por tanto, tengan mayores elementos para formarse juicios propios y fundamentados.

Los estudiantes y los maestros podrán consultar algunos de los documentos propuestos para el estudio de la asignatura a través de internet, aunque estos materiales existan en las bibliotecas de las escuelas normales. En la bibliografía básica o complementaria aparece indicada la dirección electrónica donde se podrá realizar la consulta.

4. Un recurso útil para que la lectura de los textos se realice con objetivos precisos y para

estimular el debate en el grupo es el planteamiento de problemas o preguntas cuya respuesta exija utilizar creativamente los conocimientos que se poseen, relacionar información de diversas fuentes y construir argumentos nuevos. Al respecto, en cada bloque se incluyen algunas preguntas que se consideran centrales para el análisis de los temas; seguramente, en el transcurso de las clases, tanto el profesor como los estudiantes plantearán nuevas preguntas que permitirán profundizar la reflexión. Otra posibilidad es encontrar la solución, apegada a la ley, para situaciones conflictivas reales relacionadas con las facultades, los derechos y obligaciones de profesores, autoridades y padres de familia. Ejemplos: a) un alumno es dado de baja porque es muy indisciplinado, su madre protesta, pero el maestro se niega a reincorporarlo. ¿Qué harías si tú fueras la autoridad que debe atender el caso?; b) la asamblea de padres de familia y la dirección de la escuela acuerdan suspender a los alumnos cuyos padres no paguen la cuota anual. ¿Este acuerdo es procedente? ¿Por qué?; y c) los habitantes de una comunidad solicitan el servicio de educación secundaria. ¿A quién corresponde atender la solicitud? ¿A qué autoridades podrían recurrir si la respuesta fuera negativa?

5. La referencia constante a la realidad educativa es indispensable para evitar un tratamiento

formalista de los principios y normas que se estudian en el curso. Por ello, en esta asignatura es particularmente importante aprovechar las reflexiones, conclusiones y actividades de otros cursos que se imparten en el primer semestre. El estudio de temas como el acceso y la permanencia de los niños en la escuela o los programas compensatorios, que corresponden a Problemas y Políticas de la Educación Básica, pueden aprovecharse para reconocer, por ejemplo, cómo se concretan el derecho a la educación y el principio de equidad educativa. El estudio de conceptos como necesidades básicas de aprendizaje y contenidos básicos, así como la revisión del plan y programas de estudio, que se realizan en Propósitos y Contenidos de la Educación Básica, son referentes para reconocer cómo se expresa el carácter nacional de la educación. Asimismo, durante las visitas que realizan en el curso Escuela y Contexto Social, los estudiantes podrán identificar algunas características del funcionamiento real de las escuelas y, probablemente, observarán situaciones conflictivas, para cuya solución se requiere el conocimiento de la ley, o comprobarán la vigencia de los principios en la práctica educativa cotidiana.

6. El conocimiento de las bases y características de otros sistemas educativos es una vía para

comprender que éstas son producto de la historia particular de cada país, y que, por lo tanto, no son inamovibles. El programa reserva el bloque IV para este tipo de ejercicios; sin embargo, si los profesores y estudiantes lo consideran conveniente, los ejercicios comparativos pueden realizarse al estudiar los temas de los bloques anteriores.

4

7. La organización de debates o mesas redondas, entre los alumnos de un grupo o de todos los del primer semestre, es un ejercicio que suele tener impacto formativo duradero en los estudiantes, pues exige la construcción y exposición de argumentos precisos, un manejo ágil de la información y una gran capacidad de análisis de los argumentos de los demás participantes. La elaboración individual de textos diversos -resúmenes, ensayos- es también una actividad que debe favorecerse de manera sistemática. Es importante recordar que todas las actividades escolares deben contribuir a la formación de este tipo de habilidades intelectuales que son indispensables para el ejercicio de la docencia en la educación secundaria.

8. Para precisar los criterios y procedimientos que permiten evaluar los logros y las dificultades

de los estudiantes, se deben tomar en cuenta los rasgos deseables que propone el plan de estudios para el futuro maestro, los propósitos de cada bloque y del curso, así como el tipo de actividades desarrolladas para el análisis de los temas.

Además de verificar el logro de los propósitos del curso, la información obtenida durante el proceso de evaluación permite valorar la eficacia de la actividad docente, las estrategias de enseñanza y los recursos empleados en el aula. Esta valoración es la base para reorientar las formas de trabajo de acuerdo con los avances individuales y del grupo; por ello, es importante que la evaluación no se realice sólo al final del curso, ni exclusivamente para asignar calificaciones. A continuación se sugieren algunos aspectos para evaluar el logro de los propósitos del curso, además de los que definan el profesor y los estudiantes:

a) El conocimiento de los componentes del sistema educativo mexicano, de las relaciones que existen entre ellos y de sus implicaciones en la práctica educativa y en el trabajo docente cotidiano.

b) La comprensión de los conceptos básicos, como laicismo, gratuidad, obligatoriedad, federalismo educativo, entre otros.

c) Las habilidades para la lectura, selección y uso de información que los estudiantes muestren, tanto al redactar ensayos y otros escritos, como al participar en los debates.

d) La colaboración y el compromiso que los estudiantes manifiesten durante el desarrollo del curso.

PROPÓSITOS GENERALES Con este curso se pretende que los estudiantes normalistas:

• Adquieran un conocimiento inicial y sistemático de los principios filosóficos que orientan al sistema educativo mexicano, comprendan sus fundamentos y reconozcan sus implicaciones en la organización de los servicios y en la práctica educativa.

• Analicen las bases legales que regulan el funcionamiento del sistema educativo mexicano como expresión jurídica de sus principios filosóficos; en particular, que identifiquen los niveles que integran el sistema educativo, la distribución de facultades entre los órganos de autoridad y los derechos y responsabilidades de los sujetos que intervienen en el servicio educativo.

• Valoren a la educación básica como un servicio de orden público e interés social y - con base en la reflexión y el análisis- asuman y promuevan el carácter nacional, democrático, gratuito y laico de la educación pública.

BLOQUE I. LOS PRINCIPIOS FILOSÓFICOS

PROPÓSITOS Mediante el estudio de los temas y la realización de las actividades correspondientes se espera que los estudiantes normalistas:

• Conozcan los principios filosóficos de la educación en México expresados en la Constitución

5

Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley General de Educación y la ley estatal correspondiente.

• Analicen los fundamentos de estos principios y sus implicaciones en la práctica educativa. TEMAS

1. La educación como medio para desarrollar las capacidades humanas y fomentar el progreso científico. La lucha contra la ignorancia y sus efectos: las servidumbres, los fanatismos y los prejuicios.

2. El laicismo: garantía de la libertad de creencias. Su relación con el principio de la separación

entre el Estado y las iglesias. 3. El carácter nacional de la educación. La educación como medio para fortalecer la identidad y la

conciencia nacionales. El equilibrio entre lo nacional y las particularidades de etnia, de cultura y de región.

4. El carácter democrático de la educación. El concepto de democracia en el Artículo Tercero. El

aporte de la educación a la democratización de la sociedad. Equidad y gratuidad, principios básicos para la democratización del acceso a la educación.

5. La educación y los valores de convivencia humana: aprecio a la dignidad de la persona,

fraternidad, tolerancia, respeto a las diferiencias, libertad y paz. BIBLIOGRAFÍA BÁSICA

• CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, artículos 30, 24, 31 -fracción I- y 130. [Existen diferentes ediciones; sin embargo, para contar con el material actualizado, conviene consultar la página en internet: http://www.camaradediputados.gob.mx~

• Fuentes Molinar, Olac (1997), "El laicismo: seis tesis contrarias a la educación pública", en • SEP, Bases Filosóficas, Legales y Organizativas del Sistema Educativo Mexicano. Programay

materiales de apoyo para el estudio. Licenciatura en Educación Primaria. l er semestre, México, pp. 41-45.

• Gimeno Sacristán, José (2000), "Un camino para la igualdad y para la inclusión social" y "La

educación obligatoria: una escolaridad igual para sujetos diferentes en una escuela común", en La educación obligatoria: su sentido educativo y social, Madrid, Morata (Pedagogía. Razones y propuestas educativas, 1), pp. 62-65 y 68-95.

• H. Congreso de la Unión (1993), artículos 1 a 8, en Ley General de Educación, México,

http://www.sep.gob.mxlwb2/sep/sep 2256 ley general de educa - (2002) "Decreto por el que se aprueba el diverso por el que se adiciona el artículo 3°,

en su párrafo primero, fracciones III, V y VI, y el artículo 31 en su fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos", en Diario Oficial de la Federación, 12 de noviembre, México.

- (2001), "Dictamen en materia indígena. Art. 2°, B, párrafo II", en Gaceta Parlamentaria. Senado de la República, 25 de abril, México, pp. 3-4 (este documento puede ser localizado en internet- http://www.senado.gob.mx/gaceta/50/index.html).

• Ley Estatal de Educación, artículos en los que se enuncien los principios filosóficos que

orientan la educación.

• Meneses Morales, Ernesto (1995), "El concepto de educación y sus fines en la ley General de Educación", en Centro de Estudios Educativos, Comentarios a la Ley General de Educación, México, pp. 55-80.

6

• Poder Ejecutivo Federal (1993), "Exposición de motivos de la iniciativa de reforma de los artículos 3° y 31, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos", en SEP, Artículo 3° constitucional y Ley General de Educación, México, pp. 13-25.

• Rabasa, Emilio O. y Gloria Caballero (1995), "Comentario al Artículo Tercero de la

Constitución", en Mexicano: esta es tu Constitución, 10a ed., México, Miguel Ángel Porrúa, Librero Editor/ LVI Legislatura, Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, pp. 36-44.

• Sánchez Vázquez, Adolfo (1996), "Anverso y reverso de la tolerancia", en Rafael Cordera

Campos y Eugenia Huerta Bravo (coords.), La Universidad y la tolerancia, México, UNAM, pp. 41-52.

• Savater, Fernando (1997), "Educar es universalizar", en El valor de educar, Barcelona, Ariel,

pp. 145-168.

• Tenti Fanfani, Emilio (1995), "La democracia como sistema y como práctica", en ¿Es posible concertar las políticas educativas?, Buenos Aires, Miño y Dávila Editores (Serie Flacso), pp. 329-333.

ACTIDADES SUGERIDAS 1. Iniciar el curso con un intercambio de ideas entre los alumnos sobre los conceptos básicos que

se estudiarán en este bloque; para ello puede ser útil formular preguntas como las siguientes: • ¿Por qué la educación es, al mismo tiempo, un derecho y una obligación? • ¿Por qué la educación es un servicio público? • ¿Qué relación existe entre el laicismo y la tolerancia? • ¿Qué relación existe entre la gratuidad y el carácter democrático de la educación?

Al realizar esta actividad no se pretende obtener acuerdos en las respuestas, sino identificar las explicaciones y las principales discrepancias; el registro de las opiniones expresadas permitirá a los propios alumnos valorar sus avances durante el curso.

2. Leer y comentar los artículos de la Constitución Política, de la Ley General de Educación y de la

Ley Estatal de Educación respectiva, el "Decreto por el que se aprueba el diverso...", así como el dictamen de la ley en materia indígena (artículo 2°, inciso B, párrafo II), en los cuales se establecen los principios filosóficos de la educación en México; una acción para organizar los resultados de esta actividad consiste en la elaboración de un cuadro comparativo de los documentos sugeridos.

3. Para precisar el concepto de educación y profundizar en la comprensión de las finalidades de la

educación mexicana, realizar de manera individual un resumen del capítulo "El concepto de educación y sus fines en la Ley General de Educación", de Ernesto Meneses Morales, y en plenaria comentar la forma en que se expresan en esta normatividad los principios del Artículo Tercero y los compromisos que como futuros docentes les corresponderá asumir para contribuir al logro de estos preceptos.

4. Del texto "Comentario al Artículo Tercero de la Constitución", de Emilio O. Rabasa y Gloria

Caballero, elaborar una síntesis del proceso que ha seguido el establecimiento de los principios que guían la educación pública en México.

5. Con la información obtenida en las actividades anteriores y con apoyo del texto de Olac Fuentes,

"El laicismo: seis tesis contrarias a la educación pública", organizar una discusión en el grupo, considerando, entre otras, las siguientes afirmaciones: • "La educación laica es antirreligiosa". • "La educación pública no inculca valores en los niños". • "La educación básica atenta contra la libertad individual de creencias". • "Los contenidos de los libros de texto gratuitos son un instrumento de control del

gobierno". • "La gratuidad de la educación es ficticia, pues su costo se paga con los impuestos de la

7

sociedad". • "A nadie se le puede obligar a ir a la escuela".

La discusión puede ser interesante si se divide al grupo en dos equipos, uno para utilizar argumentos (sustentados en las lecturas anteriores) en contra de las afirmaciones y otro para argumentar a favor de dichas afirmaciones; es decir, no se trata sólo de expresar el acuerdo o el desacuerdo con cada tesis sino de fundamentar las opiniones. Para concluir la actividad y relacionar estos principios con la realidad educativa se propone establecer conclusiones acerca de la actitud que debe asumir el maestro de educación básica frente a las distintas creencias religiosas de los alumnos y sus familias, y ante las concepciones que diversos sectores tienen sobre la gratuidad y la obligatoriedad de la educación.

6. Para valorar la trascendencia del laicismo como un principio que históricamente ha enarbolado la

educación mexicana, se sugiere que el maestro, conjuntamente con algunos alumnos, lean frente al grupo el siguiente ejemplo de lección: Separación del estado y la Iglesia (Para el quinto año)

Leopoldo Kiell M: Hemos hablado ya otras veces de la libertad de conciencia, y hoy vamos a traes un poco del

Gobierno y de la religión. Ya saben ustedes que la enseñanza es laica, es decir, que en las escuelas oficiales no se enseña ninguna religión, con el objeto de qué ni el maestro pretenda imponer su propia religión a los niños que profesan otra distinta, ni se vea obligado a enseñar otra que no sea la suya. Sabiendo esto, ¿qué sucedería si el Gobierno reconociera como suya una religión determinada y quisiera que todos los mexicanos aceptaran a fuerza esa misma religión?

A: Que los que no creyeran en esa religión serían perseguidos. A: O que algunos tal vez dirían que profesaban esa religión, aunque no la aceptaran de veras. M: En una palabra, eso daría lugar a frecuentes disgustos entre gobernantes y gobernados. Si el

gobierno fuere protestante, por ejemplo, trataría de perjudicar a los católicos, a los judíos, a todos los demás que no siguieran aquella religión, y viceversa.

Hubo un tiempo en que en México no se permitía que cada uno tributara culto a Dios como quisiera y en que se perseguía y se castigaba terriblemente a todos los que no eran católicos. Bastaba la sospecha de que un individuo no creía en la religión católica para que fuese sometido a los más bárbaros tormentos, y si la sospecha era confirmada de algún modo, no sólo se le aplicaban esos tormentos, sino que se le enviaba a la hoguera. ¿Creen ustedes justos tan terribles procedimientos? ¿Se puede obligar justamente a un hombre a que crea en lo que no puede o no quiere creer?... ¿Qué será, pues, necesario para evitar esos inconvenientes?

A: Que el gobierno no reconozca ninguna religión oficial. M: Efectivamente. Sólo de este modo el Gobierno puede respetar las conciencias y cuidar a la

vez de que los hombres respeten mutuamente sus creencias y su modo de pensar. Nadie, ni el Gobierno ni la Iglesia pueden obligar a los hombres a que crean lo que no pueden creer. ¿Será, pues, conveniente que estén unidos la Iglesia y el Estado?

A: No, señor. M: ¿Por qué? A: Porque el clero había de querer que el Gobierno aceptara la religión de aquél. M: Sí, y ya acabamos de ver que eso tendría muchos inconvenientes. ¿Cómo conviene que

existan, pues, la Iglesia y el Estado?

8

A: El Estado y la Iglesia deben ser independientes entre sí. M: Muy bien, y así sucede realmente en México; el Estado y la Iglesia son independientes entre

sí (escríbase en la pizarra) conforme a un artículo de nuestras leyes. Y según esto, ¿se podrán dictar leyes estableciendo o prohibiendo alguna religión?

A: No, señor, desde el momento en que el Estado y la Iglesia son independientes. M: Tiene usted razón; si se expidieran esas leyes se violaría la libertad de conciencia.”

Escribiremos esto en el pizarrón: No podrán dictarse leyes estableciendo ni prohibiendo religión alguna. Ahora bien, ¿querrá esto decir que el Estado no ejercerá ninguna autoridad sobre la Iglesia?

A: Yo creo que no, señor, puesto que la Iglesia es libre. M: De modo que tendrá libertad, por ejemplo, para alterar el orden público. A: No, señor, porque ya hemos dicho que la libertad tiene por límite el respeto a la vida privada,

a la moral, a la paz pública. M: ¿Recuerdan ustedes el artículo 6° de la Constitución? ¿Cómo dice? A: La manifestación de las ideas no puede ser objeto de ninguna inquisición judicial o

administrativa, sino en el caso de que ataque la moral, los derechos de tercero, provoque algún crimen o delito, o perturbe el orden público.

M: Muy bien, repetiré mi pregunta. ¿El Estado no ejercerá ninguna autoridad sobre la Iglesia ni

en lo relativo a la conservación del orden público? A: Sí, señor; el Estado debe ejercer autoridad sobre ella en lo relativo a la conservación del

orden público. M: Escribiremos esto en el pizarrón. (Lo hace) ¿Nada más en lo relativo a la conservación del

orden público deberá ejercer autoridad el Estado sobre la Iglesia? ¿Convendría que la Iglesia no respetara las instituciones del Estado?

A: No, señor, puesto que el Estado respeta las instituciones de la Iglesia. M: Tiene usted razón. Agregaremos, pues, esta parte a lo que hemos escrito. (Lo hace) Vamos a

leer lo escrito:

"El Estado y la Iglesia son independientes entre sí. No podrán dictarse leyes estableciendo ni prohibiendo religión alguna; pero el Estado ejerce autoridad sobre todas ellas, en lo relativo a la conservación del orden público y a la observación de las instituciones".

Vamos a ver. ¿Por qué el Estado y la Iglesia son independientes entre sí?... ¿Por qué es conveniente que no se dicten leyes estableciendo ni prohibiendo religión alguna?... etcétera, etcétera. Ustedes comprenderán que estas disposiciones en vez de menoscabar la libertad de los hombres, la aseguran y la hacen efectiva. De otro modo se atacarían los derechos de tercero y los hombres estarían en perpetua discordia queriendo imponer unos a otros sus propias convicciones, y ya hemos dicho muchas veces que cuando los hombres de una sociedad no viven en paz, no pueden progresar ni dedicarse tranquilamente a su trabajo. Por eso debemos amar y defender los principios que, hemos expuesto, procurando que se observen siempre por todos.

Una vez concluida la lectura se sugiere reflexionar en torno a las siguientes cuestiones: • ¿Por qué es importante que el maestro de educación básica conozca los principios

9

filosóficos que orientan su profesión? • ¿Qué relevancia tienen la permanencia y el respeto de los artículos 3°, 6° y 24° de la

Constitución Política, en la definición de la educación básica como un servicio de orden público e interés social?

7. Con apoyo en las tesis que expone Adolfo Sánchez Vázquez contestar, individualmente o en

equipo, las siguientes preguntas: • ¿Por qué la tolerancia es un valor necesario e indispensable en una sociedad democrática? • ¿Cómo se relacionan la tolerancia, la libertad y la solidaridad? • ¿Cómo se puede distinguir la verdadera tolerancia de la falsa? ¿Cúáles son los límites de la

tolerancia?

Se sugiere establecer relaciones entre las respuestas obtenidas y los principios de convivencia humana que establece el Artículo Tercero.

8. Tomar como referencia el texto de Fernando Savater y organizar una discusión acerca de las

siguientes tesis:

La educación mantiene los valores predominantes de la sociedad. • La educación sólo responde a los requerimientos particulares de los individuos según su

capacidad, sexo, raza, lengua y cultura. • La diversidad cultural se pierde al universalizar la educación. • Para evitar el adoctrinamiento en la escuela es preferible que el maestro mantenga una

relativa actitud neutral.

Al discutir cada tesis es importante tratar de establecer acuerdos, los cuales pueden ser la base para que los estudiantes escriban, de manera individual, un texto breve acerca de la importancia del derecho a la educación.

9. A partir de las lecturas "Un camino para la igualdad y para la inclusión social" y "La educación

obligatoria: una escolaridad igual para sujetos diferentes en una escuela común", de Gimeno Sacristán, realizar las siguientes actividades:

Responder de manera individual o bien en pequeños equipos las siguiente preguntas: ¿Qué implicaciones tiene que la educación sea considerada como un derecho universal? • Cuando el autor sostiene la siguiente tesis: "el que un ser humano reciba la misma

educación que cualquier otro no significa igualarlos entre sí", ¿a qué se refiere? • ¿Cuáles son las consecuencias de excluir a los individuos de la educación? • ¿Qué propuesta hace el autor para trabajar la diversidad del alumnado y al mismo tiempo

impulsar una educación igual para todos? Gimeno Sacristán sostiene que el problema de la diversidad y la diferencia en y ante la educación supone enfrentar varios retos, explicar cada uno de ellos:

a) Naturalidad de las diferencias. b) Diversidad como problema. c) Graduación de la escolaridad. d) Formas de abordar la complejidad de la diversidad. e) Papel de la escuela en respuesta a las desigualdades y diferencias.

En pequeños grupos, analizar las siguientes frases, extraídas de los textos de Gimeno Sacristán, y comentar al resto del grupo las conclusiones a que llegaron: "La educación debe preocuparse por estimular diferenciaciones que no supongan esigualdades entre los estudiantes; tiene que hacer compatible el currículum común y la escuela igual para todos con la posibilidad de adquirir identidades singulares, lo que significa primar la libertad de los sujetos en el aprendizaje", p. 74. "La diversidad algunas veces habrá que desconsiderarla, en otras habrá que corregirla y en muchos casos debería estimularse", p. 75.

10

"La escuela y su curriculum, que deben ser oportunidades para todos, pasan con demasiada facilidad a ser estructuras de dificultades graduadas que todos han de superar a un mismo ritmo y con las mismas ayudas, de suerte que en cada uno de los escalones establecidos con la graduación medimos a los sujetos para ver si son aptos o no, los diferenciamos y les decimos a muchos que son desiguales a los demás", p. 78. "La diversidad natural de la que hemos hablado, la singularida de cada individuo, se entenderán y se reaccionará ante ellas desde el punto de vista de su clasificación en categorías. La singularidad será tolerada sólo en la medida en que no sobrepase los límites de variación que no distorsionan el trabajo “normalizado” con cada categoría clasificada", p. 83 “Los profesores parecen haber perdido la capacidad profesional de trabajar con la diversidad, si ésta no es reducida por algún tipo de clasificación de estudiantes", p. 84. "Quienes se salgan del estándar normativo, quienes no sigan el ritmo y la secuencia caen en la “anormalidad”, bien sea en su zona negativa (los “retrasados”, los “subnormales”, los fracasados, los no aprobados), bien en su zona positiva (los “adelantados”, los “sobredotados”, los notables y sobresalientes", p.85. "A la diversidad de los sujetos hay que responder con la diversificación de la pedagogía", p. 91. De manera individual, elaborar un escrito donde se responda brevemente la siguiente pregunta: ¿qué tipo de actividades se requieren en las escuelas de educación básica para trabajar el respeto a la diversidad de los alumnos?

10. Por último, en equipos, comentar lo señalado en el texto de Tenti en relación con la democracia

como sistema y como práctica y la manera en que los preceptos del Artículo Tercero y de la Ley General de educación contribuyen a que en las escuelas del sistema educativo nacional se concrete este principio.

BLOQUE II. LOS PRINCIPIOS LEGALES PROPÓSITOS A partir del estudio de los temas y la realización de las actividades correspondientes se espera que los estudiantes normalistas:

• Reconozcan el valor que la sociedad mexicana otorga al derecho a la educación: su carácter de servicio de orden público y de interés social.

• Identifiquen los postulados fundamentales de la Ley General de Educación en los que - cobran forma jurídica los principios filosóficos.

• Analicen el carácter nacional de la educación, el federalismo educativo y la participación social en la tarea educativa; en particular, la distribución de facultades y responsabilidades entre distintos niveles de autoridad y sujetos que intervienen en el proceso educativo.

• Reconozcan los argumentos que fundamentan la obligatoriedad de la educación secundaria y las implicaciones que tiene esta decisión.

TEMAS

1. La educación: servicio de orden público e interés social. El carácter nacional de la legislación educativa.

2. Elementos que constituyen el sistema educativo mexicano. Sujetos, instituciones y autoridades

educativas. 3. El federalismo educativo. Facultades y responsabilidades de las autoridades educativas

federales, estatales y municipales. Facultades exclusivas y facultades convergentes.

11

4. La obligatoriedad de la educación secundaria y sus implicaciones en el sistema educativo. 5. Equidad en la educación. Particularidades culturales, étnicas y personales, y la preservación

del derecho a la educación. 6. La participación social en la educación como un medio para la observancia, la promoción y el

apoyo del proceso educativo. Los sujetos e instancias reconocidos por la ley, sus niveles de participación, derechos y obligaciones.

7. La educación impartida por particulares. Facultades del Estado y derechos de los particulares.

La educación privada como servicio público. BIBLIOGRAFÍA BÁSICA • Arnaut, Alberto (1998), "Introducción", "Descentralización inconclusa" y "Federalización", e La

federalización educativa en México. 1889-1994, México, SEP (Biblioteca del normalista), pp. 19-22, 271-275 y 275-280.

• Díaz Estrada, Jorge (1995), "Estructura y disposiciones generales de la Ley", en Centro de

Estudios Educativos, Comentarios a la Ley General de Educación, México, pp. 47-50. • H. Congreso de la Unión (1993), capítulos I, II, III, V, Vi¡ y VIII", en Ley General de

Educación, México, http://www.sep.gob.mx/wb2/sep/sep 2256 ley general de educa • Ley de Educación del Estado de..., capítulos referentes a disposiciones generales. federalismo

educativo, equidad en la educación, la educación que impartan los particulares.La participación social en la educación, y las infracciones, las sanciones y el recurso administrativo.

• Poder Ejecutivo Federal (1993), "Exposición de motivos de la iniciativa de Ley General de

Educación", en SEP, Artículo 3° constitucional y Ley General de Educación, México, 33-47. - (2002), "Decreto por el que se crea el Instituto Nacional para la Evaluación de la

Educación", en Diario Oficial, México, 8 de agosto, Primera Sección, pp. 68-74. • Vega García, Luis (1997), "La Ley General de Educación, las leyes estatales y las instituciones

particulares de educación superior. El ámbito espacial de validez de la • incorporación al sistema educativo", en El ejercicio profesional. Una responsabilidad

compartida [reunión regional celebrada en Acapulco y Zacatecas], tomo I, México, DGPSESIC-SEP, pp. 1-4 y 10-13.

ACTIVIDADES SUGERIDAS 1. Realizar un intercambio de ideas con base en las siguientes preguntas:

• ¿Por qué es necesaria la existencia de leyes para regular los servicios educativos? • ¿Cómo se relaciona el carácter nacional de la educación con el respeto a la diversidad

cultural y lingüística del país? • ¿Cuál es el sentido de la equidad educativa? ¿Qué responsabilidades tienen el gobierno

federal y los gobiernos de las entidades para garantizarla? • ¿De qué manera participa la sociedad en los servicios educativos? • ¿Por qué es necesario que los servicios educativos que imparten los particulares sean

regulados por el Estado? Esta actividad puede tener dos fases: discusión en equipo de una o dos preguntas y, posteriormente, exposición y comentario en grupo.

2. Revisar, en la Ley General de Educación y en la ley estatal, los apartados correspondientes a los

temas del bloque para analizarlos con el apoyo de los “textos explicativos, para ello se sugiere realizar las siguientes actividades:

12

2. Con base en el texto de Díaz Estrada, "Estructura y disposiciones generales de la Ley", distinguir

los ámbitos de validez de la Ley General y de las leyes estatales y las atribuciones que en materia de educación tienen los distintos niveles de gobierno: federal, estatal y municipal.

3. Describir, con base en los textos de Arnaut, "Introducción", "Descentralización inconclusa" y

"Federalización", las principales características del federalismo educativo. Señalar ventajas y desventajas de esta forma de organización del sistema.

4. Responder: ¿cuáles son las normas que regulan la participación de los particulares en la

educación? Para elaborar la respuesta, revisar el texto de Luis Vega "La Ley General de Educación, las leyes estatales y las instituciones particulares de educación superior. El ámbito espacial de validez de la incorporación al sistema educativo".

3. Con base en el análisis del capítulo III, "De la equidad en la educación", de la Ley General de

Educación, elaborar un escrito que contenga las principales acciones implementadas por el sistema educativo nacional para alcanzar la equidad en el acceso, la permanencia y el logro de los grupos más vulnerables de la población, señalando aquellas que en la entidad tengan mayores repercusiones. En plenaria intercambiar sus opiniones elaborar conclusiones acerca de los retos que con respecto a la equidad enfrenta educación básica. Para complementar esta actividad, se sugiere que se apoyen en los contenidos sobre la equidad que se abordan en la asignatura Problemas y Políticas de Educación Básica en México.

4. Revisar el decreto de creación del Instituto Nacional para la Evaluación 4 Educación (INEE) y en

equipos comentar las siguientes cuestiones: • ¿Por qué fue creado el INEE? • ¿Cuáles son las responsabilidades correspondientes al Instituto? • Cuáles son las orientaciones generales que deberán regir sus actividades? • ¿Qué atribuciones tiene el INEE para cumplir sus propósitos y cuáles sus órganos de

administración?

En plenaria, los equipos presentarán sus observaciones para alcanzar conclusiones generales. 5. Para concluir con las actividades de este bloque se sugiere realizar lo siguiente:

a) Organizar una mesa redonda para discutir, desde distintas perspectivas, uno o varios temas que hayan resultado polémicos; se puede invitar a los profesores de Problemas y Políticas..., Escuela y Contexto Social, Propósitos y Contenidos..., y a los alumnos de diferentes grupos o con diferentes posiciones respecto a los temas seleccionados.

b) Individualmente, elaborar un texto derivado de alguna de las temáticas de este bloque que más le haya interesado. Las modalidades de los textos pueden ser diversas. Los ejemplos que enseguida se presentan son ilustrativos: • Un ensayo en el que se explique la importancia de la participación de los padres de

familia y de otros sectores de la sociedad en la educación. • Una relación con ejemplos de situaciones en los que se manifieste el cumplimiento o no

de los derechos y obligaciones que según las leyes corresponden a la función del educador.

• La descripción de un servicio o una acción que se realice en la localidad para contribuir al cumplimiento del precepto de equidad educativa.

BLOQUE III. BASES ORGANIZATIVAS

PROPÓSITOS Mediante el estudio y la realización de las actividades se espera que los alumnos normalistas:

• Conozcan las disposiciones que establecen la Ley General de Educación y las leyes estatales de educación para organizar los servicios educativos a nivel general, reconozcan las particularidades que se adoptan en el ámbito regional.

• Identifiquen las semejanzas y diferencias entre las modalidades de la educaci-" secundaria:

13

general, técnica, telesecundaria y otras que existan en la entidad. TEMAS

1. Las modalidades de la educación básica. La educación preescolar, sus variantes según la duración y las variantes comunitarias. La educación primaria y sus variantes de servicio regular, multigrado y unitarias. La educación secundaria, variante general, las variantes técnicas y la telesecundaria.

2. El carácter nacional de los planes y programas de educación básica: la obligatoriedad de su

observancia para todos los establecimientos educativos, públicos y privados. El calendario escolar; el sentido de un calendario nacional y sus ajustes según los requerimientos particulares en cadsa entidad federativa.

BIBLIOGRAFÍA BÁSICA

• H. Congreso de la Unión (1993), Capítulo IV", en Ley General de Educación, México, http://www.sep.gob.mx/wb2/sep/sep 2256 ley general de educa

• Ley de Educación del Estado de..., artículos referidos al proceso educativo.

• SEP (2000), "Estructura y organización del Sistema Educativo Nacional", en Perfil de la

educación, México, pp. 23-30.

• Schmelkes, Sylvia (1995), "El proceso educativo en la Ley General de Educación", en Centro de Estudios Educativos, Comentarios a la Ley General de Educación, México, pp. 139-168.

ACTIVIDADES SUGERIDAS 1. En virtud de que algunos de los temas del bloque se han estudiado en otras asignaturas,

conviene que los alumnos escriban lo que saben sobre las siguientes cuestiones: a) ¿Por qué razones existen modalidades específicas de la educación básica? b) ¿Qué sentido tiene el establecimiento de planes y programas de estudio únicos en todo el

país para la educación básica? c) ¿A qué instancia corresponde proponer los contenidos regionales de los planes y programas? d) ¿Cuáles son las atribuciones de la autoridad federal y de las autoridades estatales con

respecto a la determinación del calendario escolar? 2. Leer el capítulo IV de la Ley General de Educación y los artículos de la ley estata” de educación

referidos al proceso educativo; revisar en el texto "Estructura y organización de Sistema educativo Nacional", de la SEP, las disposiciones legales que establecen los tipos niveles educativos. Con base en esta información y en sus propios conocimientos, elaborar un esquema de la organización de la educación básica en la entidad: tipos y niveles, modalidades específicas adoptadas según la población atendida y las características de la localidad.

3. Comparar las disposiciones legales y los comentarios que formula Schmelkes, con base en las

preguntas siguientes: • ¿Cuáles son las razones que motivaron el establecimiento de la obligatoriedad de la

educación secundaria? • ¿Cómo se justifica la existencia de planes y programas de educación básica únicos para todo

el país? • ¿Qué ventajas representa la incorporación de contenidos educativos regionales en los

programas nacionales de educación básica? 4. Indagar acerca del cumplimiento del calendario escolar; este trabajo se puede realizar con la

información que proporcionen los profesores de educación secundaria o los estudiantes del tercer semestre de educación normal, respecto a las siguientes preguntas:

14

• ¿Cuántos días, aproximadamente, interrumpieron las actividades escolares durante el año o semestre anterior?

• ¿Cuáles han sido las causas principales de esas interrupciones? • ¿Cuál es el total de días no laborados? ¿Cuántos días efectivos de clase hubo durante el ciclo

escolar pasado? • ¿Cómo afecta la reducción del tiempo dedicado a la enseñanza en el logro de los propósitos

educativos establecidos en los programas escolares?

Con base en la información obtenida por todos los alumnos se puede preparar un informe general acerca de la vigencia efectiva del calendario escolar y de las responsabilidades de autoridades y maestros.

5. Una forma de sintetizar los conocimientos adquiridos en los tres bloques es la elaboración de un

ensayo acerca de las implicaciones que los principios y normas tienen en la labor docente cotidiana. Algunos temas pueden ser los siguientes: "La obligatoriedad de la educación secundaria y la equidad", "El laicismo y el trabajo en el aula", "La participación de los padres de familia: disposiciones legales y realidad escolar", "La educación indígena y la equidad educativa", "Los contenidos regionales y el carácter nacional de la educación".

BLOQUE IV. ELEMENTOS DE COMPARACIÓN ENTRE SISTEMAS NACIONALES PROPÓSITOS Con el estudio de los temas y la realización de las actividades se espera que los estudiantes normalistas:

• Conozcan las diferencias y semejanzas existentes entre el sistema educativo mexicano y los sistemas de otros países.

• Reconozcan que los principios filosóficos y las bases legales y organizativas de un sistema educativo corresponden a las características particulares de la historia y de la organización política de cada país.

• Comprendan y valoren los componentes que definen, norman y orientan nuestro sistema educativo, como producto de la historia del país y expresión de los fines que la sociedad mexicana otorga a la educación.

TEMAS

1. El laicismo educativo y la educación confesional. 2. Sistemas de normatividad central, de normatividad regional y de normatividad estatal. 3. La

gratuidad educativa y la participación del sector privado en la educación. 3. Planes y programas de estudio y el calendario escolar: generales para todo el país o

particulares por entidad o región. BIBLIOGRAFÍA BÁSICA

• (s/a) (1996), "Desarrollo de la educación en el Reino de Arabia Saudita", en Informe nacional, Rosario Faraudo Gargallo (trad.), Riad, Ministerio de Educación.

• (s/a) (1995), "Desarrollo de la educación en la India 1993-1994", en Educación para todos

para el año 2000, Rosario Faraudo Gargallo (trad.), Nueva Delhi, Departamento de Educación-Ministerio de Desarrollo de Recursos Humanos.

• (s/a) (1996), "El desarrollo de la educación en Corea", en Reporte nacional de la República

de Corea, Rosario Faraudo Gargallo (trad.), Ministerio de Educación.

• Meza, Antonio (1995), "En los estados", en La enseñanza en la Torre de Babel. La educaciór

15

pública en Estados Unidos, México, Más Actual Mexicana de Ediciones, pp.119-135 y 23 246. ACTIVIDADES SUGERIDAS 1. Indagar, en un diccionario, un almanaque, una enciclopedia o cualquier otra fuente de

información, acerca de las características históricas, económicas, políticas y culturales de Arabia Saudita, India, Corea y los Estados Unidos de América. Algunos referentes a considerar son: ubicación geográfica, población total, régimen de gobierno, organización social y producto interno bruto, entre otros. Con la información recabada elaborar una monografía de cada país.

2. Con base en la lecturas "Desarrollo de la educación en el Reino de Arabia Saudita", "Desarrollo

de la educación en la India", "El desarrollo de la educación en Corea" y "En los estados", elaborar un cuadro comparativo en el que se expresen los rasgos principales del sistema educativo mexicano y las características de la educación en los países seleccionados. Para ello se propone destacar las finalidades y los principios filosóficos, legales y organizativos.

3. Organizar un foro sobre las semejanzas y diferencias que existen entre los sistemas educativos

de Arabia Saudita, India, Corea, Estados Unidos y México. Se sugiere organizar al grupo en equipos que representen y expongan las características de los distintos países. Con base en los conocimientos adquiridos en los bloques anteriores cada equipo deberá poner énfasis en describir su sistema educativo, su composición y funcionamiento, destacar las gestiones del Estado en la materia, así como enumerar los principales retos.

ACTIVIDAD DE CIERRE DEL CURSO Para finalizar el curso, y sistematizar los conocimientos adquiridos, se sugiere revisar los textos elaborados en cada bloque y escribir un ensayo sobre los siguientes temas:

• La importancia de que el maestro de educación básica conozca y valore las bases constitutivas del sistema educativo mexicano.

• La responsabilidad que tiene el maestro de educación básica para orientar su práctica

docente conforme a los principios y las normas que rigen el sistema educativo mexicano.

16

17

MATERIAL

DE

APOYO

18

19

PRIMERA TESIS*

Se ha afirmado que la enseñanza pública controla y "cuadricula" la mente de la población y que el laicismo es un instrumento antirreligioso.

RESPUESTA Estas afirmaciones son infundadas, pues no corresponden a la realidad de la política educativa actual; intentan darle vida a una antigua querella, que en México ha sido resuelta y ha dejado atrás mucho encono y serios daños; y porque deforman el significado que el laicismo tiene hoy como garantía de la tolerancia, el pluralismo y la libertad de conciencia. El laicismo no es una doctrina confrontada con otras. Es una posición frente a una pluralidad de doctrinas, particularmente religiosas, que reclaman por igual la validez de su visión del mundo. Ser laico significa reconocer el derecho de todos a practicar una religión -si ésa es su decisión- y hacerlo en el ámbito de la familia, de las propias comunidades religiosas y de las organizaciones ligadas a ellas. En la escuela pública, a la que acuden todos sin diferencias, el Estado se encuentra obligado a promover una formación común, fundada en valores compartidos por todos, más allá de las diferencias entre doctrinas religiosas, que suelen ser irreductibles y frecuentemente se expresan de manera intolerante. Como acción de interés público, la educación tiene que luchar por la armonía, empezando por la propia, y negarse a ser un espacio en el cual los adultos pretendan dirimir sus diferencias y disputarse la conciencia de los niños. La educación pública que imparte el Estado se deriva de las facultades y obligaciones que le imponen la Constitución y sus leyes reglamentarias. En ellas se funda la orienta-

* En Bases Filosóficas, Legales y Organizativas del Sistema Educativo Mexicano. Materiales de apoyo para el estudio, 1er. Semestre, Licenciatura en Educación Primaria, 1ª. ed., México, SEP, 1997, pp. 41-45

ción de la educación, Nos esforzamos porque todos tengan la oportunidad de lograr una formación científica fundamental al desarrollar las capacidades de leer, expresarse y escribir, y usar las matemáticas con inteligencia. Aspiramos a que la escuela aliente la confianza en la razón humana y la capacidad de pensar libremente. Se busca, por muchos medios, fortalecer nuestro sentido de identidad como nación y orientar a los niños hacia la protección de nuestros recursos, el cuidado de la salud y la vida, la convivencia en la paz, la tolerancia y la ley. No creo que en todo ello exista una sola idea particularista, ni alguna intención insidiosa. Es con estos criterios que la separación de la Iglesia y el Estado, base constitucional en la gran mayoría de las naciones, adquiere un sentido concreto en la función educativa pública.

SEGUNDA TESIS Se sostiene que las orientaciones oficiales son positivistas y obstaculizan la formación valoral de niños y jóvenes.

RESPUESTA El positivismo es una teoría superada, y no creo que alguien la sostenga hoy en el sistema educativo. Por lo que toca a la formación en valores, el laicismo derivado del artículo tercero no postula la neutralidad ética ni el vacío de valores. La escuela pública proclama -y practica en la inmensa mayoría de los casos- los valores colectivos de la tolerancia, la democracia, la igualdad de sexos, razas y orígenes sociales, y el respeto a la dignidad de las personas. En el ámbito del individuo, se insiste en la iniciativa personal, en la colaboración, en el aprecio al trabajo, la honradez y la verdad. Creo que son vvalores que comparten los católicos genuinos, los cristianos no católicos, los judíos y cualquier persona de buena fe que tenga o no creencias religiosas. Es necesario fortalecer la formación valoral en los tiempos que vivimos. Hay una tarea que corresponde a la escuela, y que ésta no puede realizar sola, pues a veces la sociedad le

BLOQUE I. LOS PRINCIPIOS FILOSÓFICOS

EL LAICISMO: SEIS TESIS CONTRARIAS A LA EDUCACIÓN PÚBLICA*

Olac Fuentes Molinar

EL LAICISMO: SEIS TESIS CONTRARIAS A LA EDUCACIÓN PÚBLICA

20

traslada funciones que ella misma no ha sabido o no ha querido cumplir. De todos modos, estoy convencido de que en la sociedad mexicana de hoy no hay espacio de vida colectiva que sea más civilizado que en una escuela pública.

TERCERA TESIS Se argumenta que el pluralismo moderno justifica que las iglesias participen en la educación pública.

RESPUESTA En primer lugar, hay que recordar que en la educación sostenida por los particulares se ejerce abiertamente este derecho, a partir de la reforma de 1992. En realidad, así se venía haciendo, pero en un absurdo ambiente de simulación. Ahora los padres, al inscribir a sus hijos en un plantel, saben cuál es la opción que están tomando. En la escuela pública las cosas son distintas. El pluralismo en relación con la religión es cada vez más rico en México. Existen los que profesan una religión y los que prefieren no tenerla. En el vasto campo del cristianismo existen numerosas denominaciones, algunas intensamente enfrentadas entre sí. Una creciente internacionalización ha dado mayor presencia a las religiones no cristianas. Aun en el ámbito del catolicismo, hay padres y madres que prefieren mantener la religión en los espacios de la familia y de la comunidad de creyentes y, además, me atrevo a decir que entre los católicos hay matices en los acentos doctrinales y en las prácticas que distan de ser homogéneos. Como la validez y el ejercicio de un derecho no dependen del número de aquellos que lo reclaman, habríamos de aceptar que en la demanda de la enseñanza religiosa todos estarían en condición de igualdad. Debemos tener presente que las religiones son, casi por naturaleza, sistemas de creencias intensamente arraigados por la fe y, por ende, también proselitistas. Aunque la coexistencia religiosa ha ganado la tolerancia en el espacio abierto de las sociedades, todavía hoy, en el mundo y en México, encontramos numerosos testimonios de efectos disolventes en la confrontación religiosa. Llevar esa pluralidad en competencia al

espacio pequeño y de intensa convivencia de la escuela sería enormemente dañino para el ambiente de armonía y de propósito común que los niños y jóvenes necesitan aprender. No debemos abrirle la puerta a la discordia, ahí donde más nos daña, ni entender el pluralismo como confrontación de múltiples intolerancias. Seguramente en eso pensaba el presidente López Mateos, hace más de 30 años, durante lagran polémica del texto gratuito, cuando formuló la frase aquella de que "la paz de la escuela es la paz de México".

CUARTA TESIS Se considera que los libros de texto gratuitos son el principal instrumento de control gubernamental sobre las ideas de la población.

RESPUESTA Hasta donde lo ha permitido la capacidad de la Secretaría, hemos tratado de elaborar los libros conforme a los avances de las ciencias, a nuestro conocimiento sobre la forma en que aprenden los niños y a nuestra valoración respecto a los requerimientos del trabajo de los maestros. En cuestiones que por sí mismas son controvertibles, hemos intentado resolver los problemas con ponderación y objetividad. Seguramente desde posiciones particularistas, los libros deberían ser distintos. Sin embargo, en la perspectiva de los consensos científicos y pedagógicos hoy predominantes y de los valores comunes de los mexicanos, ¿cuáles son los contenidos de los libros que se consideran sectarios? ¿En dónde se encuentran las formulaciones identificables con un propósito manipulador y cuadriculador de mentes? ¿Dónde está el oscurantismo? Hay que hacer una reflexión de mayor alcance sobre el significado educativo de los libros de texto. En ellos, a partir de las formulaciones de las leyes y de los planes de estudio, se ha tratado de establecer un marco coherente, sistemático y progresivo de lo que hoy entendemos como formación básica, indispensable para todos. Los libros son una base que asegura un punto de partida común; no son, ni han sido nunca, un referente educativo único y excluyente. Su uso real está mediado por las prácticas infinitamente variadas de los maestros y por los múltiples recursos que ellos utilizan, entre ellos los libros y materiales educativos complementarios, ofrecidos abundante-mente por la industria nacional y la extranjera.

EL LAICISMO: SEIS TESIS CONTRARIAS A LA EDUCACIÓN PÚBLICA

21

Como medio cultural, los libros de texto gratuitos son permanentemente perfectibles y deberíamos acordar los plazos para su evaluación sistemática y mejoramiento. Sin embargo -y asumo el riesgo de ser yo quien lo diga- los libros renovados se comparan ventajosamente por su calidad con otras opciones, si uno concibe a la educación como medio para aprender a pensar, y no para repetir o recordar. El libro gratuito tiene, además, un evidente sentido social. En un país en el cual la población pobre o de recursos muy modestos es mayoritaria, la distribución universal y oportuna de los textos es un alivio para la economía familiar y una seguridad de tener en las manos los medios básicos de estudio, que en muchos lugares serían inaccesibles por otras vías. No está por demás recordar lo que esto significa: en el país hay aproxi-madamente 95 000 escuelas primarias y entre ellas 5 100 de sostenimiento privado. Q e _ a ellas 123 millones de libros-y que lo hagan a tiempo- no podría hacerse con un sistema distinto del que estamos empleando. QUINTA TESIS El carácter gratuito de los libros es ficticio, puesto que su costo se cubre con los impuestos que pagamos los mexicanos. RESPUESTA Es obvio que cuando se otorga a la gente un servicio gratuito, su costo debe cubrirse de algún modo.Todas las obras y servicios públicos -calles, agua potable u hospitalesse pagan con los impuestos que la gente aporta y con los recursos de la nación. Con ellos se da atención a necesidades colectivas. Cuando el uso de esas obras y servicios es general y gratuito, o altamente subsidiado, el gasto público social cumple la función de transferir recursos de quienes tienen más a quienes menos tienen. Definir el destino del gasto exige establecer prioridades, más severamente en épocas de limitaciones económicas, porque gastar en un sector reduce los recursos para invertir en otros. En el caso de los libros de texto, no se puede encontrar un uso alternativo que sea más notable y que tenga mayores efectos positivos a futuro que esta inversión. SEXTA TESIS El debate, y la polémica en general, dañan a la educación porque producen intranquilidad y confrontación.

RESPUESTA No. La educación se beneficia con el debate serio, informado y en torno a problemas colectivos reales. Lo que me parece infortunado son los términos de estas tesis. Creo que, particularmente en épocas como las actuales en México, todos estamos obligados a cuidar el fondo y la forma de nuestras expresiones políticas. No sólo es cuestión de buenas maneras, sino de evitar que el discurso público se degrade en la descalificación genérica y en las aseveraciones que no se fundamentan en hechos. Un debate degradado no le sirve a la educación ni al país, descalifica a la política y resta autoridad intelectual y moral a quienes participan en él.

EL LAICISMO: SEIS TESIS CONTRARIAS A LA EDUCACIÓN PÚBLICA

22

Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Pre-sidencia de la República.* Vicente Fox Quesada, Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, a sus habitantes, sabed: Que la Comisión Permanente del Honorable Congreso de la Unión, se ha servido dirigirme el siguiente DECRETO La Comisión Permanente del Honorable Congreso de la Unión, en uso de la facultad que le confiere el artículo 135 constitucional y previa la aprobación de las Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como la mayoría de las legislaturas de los estados, decreta: Se aprueba el decreto por el que se adiciona el artículo 3°, en su párrafo primero, fracciones III, V y VI, y el artículo 31 en su fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue: Artículo primero: se adiciona el artículo 3° constitucional para quedar como sigue: Artículo 3°. Todo individuo tiene derecho a recibir educación. El Estado -Federación, Estados, Distrito Federal y Municipios-, impartirá educación preescolar, primaria y secundaria. La educación preescolar; primaria y la secundaria conforman la educación básica obligatoria. I. a II.... III. Para dar pleno cumplimiento a lo

dispuesto en el segundo párrafo y en la fracción II, el Ejecutivo Federal determinará los planes y programas de estudio de la educación preescolar, primaria, secundaria y normal para toda la República. Para tales efectos, el Ejecutivo

* En Diario Oficial de la Federación, 12 de noviembre, México, 2002.

Federal considerará la opinión de los gobiernos de las entidades federativas y del Distrito Federal, así como de los diversos sectores sociales involucrados en la educación, en los términos que la ley señale.

IV. … V. Además de impartir la educación

preescolar, primaria y secundaria señaladas en el primer párrafo, el Estado promoverá y atenderá todos los tipos y modalidades educativos -incluyendo la educación inicial y a la educación superior- necesarios para el desarrollo de la nación, apoyará la investigación científica y tecnológica, y alentará el fortalecimiento y difusión de nuestra cultura.

VI. Los particulares podrán impartir educación en todos sus tipos y modalidades. En los términos que establezca la ley, el Estado otorgará y retirará el reconocimiento de validez oficial a los estudios que se realicen en planteles particulares. En el caso de la educación preescolar, primaria, secundaria y normal, los particulares deberán:

a) y b) ... VII y VIII.... Artículo segundo: se adiciona el artículo 31 constitucional para quedar como sigue: Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos: I. Hacer que sus hijos o pupilos concurran a

las escuelas públicas o privadas, para obtener la educación preescolar, primaria y secundaria, y reciban la militar, en los términos que establezca la ley.

II. a IV.... TRANSITORIOS Primero. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Segundo. La autoridad educativa federal deberá, a la entrada en vigor del presente Decreto, instalar comisiones técnicas y de consulta con las demás autoridades educativas del país que resulten pertinentes,

DECRETO POR EL QUE SE APRUEBA EL DIVERSO…

DECRETO POR EL QUE SE APRUEBA EL DIVERSO POR EL QUE SE ADICIONA EL ARTÍCULO 3°, EN SU PÁRRAFO PRIMERO, FRACCIONES III,V Y VI, Y EL ARTÍCULO 31

EN SU FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS*

23

para iniciar un proceso tendiente a la unificación estructural, curricular y laboral de los tres niveles constitucionales obligatorios, en un solo nivel de educación básica integrada. Tercero. La autoridad educativa federal deberá, a la entrada en vigor del presente Decreto, instalar comisiones técnicas y de consulta con las demás autoridades educativas del país que resulten pertinentes, para iniciar un proceso tendiente a la revisión de los planes, programas y materiales de estudio, para establecer, en el ejercicio de sus funciones constitucionales, los nuevos programas de estudio de la educación preescolar obligatoria para todo el país, así como preparar al personal docente y directivo de este nivel, de acuerdo a la nueva realidad educativa que surge de este Decreto. Cuarto. Con el objetivo de impulsar la equidad en la calidad de los servicios de educación preescolar en el país, la autoridad educativa deberá prever lo necesario para dar cumplimiento a lo que dispone el artículo 2° de la Ley Reglamentaria del artículo 5° constitucional en materia de profesiones, en el sentido de que la impartición de la educación preescolar es una profesión que necesita título para su ejercicio, sin perjuicio de los derechos adquiridos de quienes a la fecha imparten este nivel educativo. Quinto. La educación preescolar será obligatoria para todos en los siguientes plazos: en el tercer año de preescolar a partir del ciclo 2004-2005; el segundo año de preescolar, a partir del ciclo 2005-2006; el primer año de preescolar, a partir del ciclo 20082009. En los plazos señalados, el Estado Mexicano habrá de universalizar en todo el país, con calidad, la oferta de este servicio educativo. Sexto. Los Presupuestos Federal, Estatales, del Distrito Federal y Municipales incluirán los recursos necesarios para: la construcción, ampliación y equipamiento de la infraestructura suficiente para la cobertura progresiva de los servicios de educación preescolar; con sus correspondientes programas de formación profesional del personal docente así como de dotación de materiales de estudio gratuito para maestros y alumnos. Para las comunidades rurales alejadas de los centros urbanos y las zonas donde no haya sido posible establecer infraestructura para la prestación del servicio de educación preescolar, las autoridades

educativas federales en coordinación con las locales, establecerán los programas especiales que se requieran y tomarán las decisiones pertinentes para asegurar el acceso de los educandos a los servicios de educación primaria. Séptimo. Los Gobiernos Estatales y del Distrito Federal celebrarán con el Gobierno Federal convenios de colaboración que les permitan cumplir con la obligatoriedad de la educación preescolar en los términos establecidos en los artículos anteriores. Octavo. Al entrar en vigor el presente Decreto, deberán impulsarse las reformas y adiciones a la Ley General de Educación y demás disposiciones legales aplicables en la materia. Salón de Sesiones de la Comisión Permanente del Honorable Congreso de la Unión, México, D.F., a 15 de mayo de 2002.- Sen. Diego Fernández de Cevallos Ramos, Presidente.- Dip. Manuel Añorve Baños, Secretario.- Rúbricas. En cumplimiento de lo dispuesto por la fracción I del Artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y para su debida publicación y observancia, expido el presente Decreto en la Residencia del Poder Ejecutivo Federal, en la Ciudad de México, Distrito Federal, a losocho días del mes de noviembre de dos mil dos.Vicente Fox Quesada.- Rúbrica.- El Secretario de Gobernación, Santiago Creel Miranda.- Rúbrica.

DECRETO POR EL QUE SE APRUEBA EL DIVERSO…

24

INTRODUCCIÓN

Tratar el concepto de educación es penetrar a un territorio escarpado y estrecho, desprovisto de fronteras precisas y de señales oportunas. Educación es un concepto distinto de azul -uno de los colores fundamentales- o león -mamífero carnívoro perteneciente a la familia de los félidos- o dormir, una actividad fácil de comprobar. Además, educación pertenece al género de conceptos cuyo fin se contiene en el mismo concepto. Algo semejante ocurre con buscar y correr. El hombre que encuentra algo perdido o gana una carrera produce nada ni alcanza un objetivo distinto de la actividad practicada. Sólo tiene éxito en ella. Logra la norma o consigue la meta interna de la actividad que desempeña. De manera semejante, el hombre educado es quien ha logrado buen éxito en relación con ciertas tareas a las cuales él y sus maestros se han dedicado durante largo tiempo. Educación se parece a ”reforma", la cual no se reduce a proceso, pues los hombres pueden reformarse por castigos. nos ejemplos o por el cariño y comprensión de un amigo parecido, Pedro puede educarse por la escuela, por la lectura de libros o por indicaciones de sus mayores. Así como encontrar es el resultado de buscar, ser educado lo es de toda una familia de tareas llamadas procesos educativos entre las cuales pueden mencionarse instruir, informar, impartir valores y normas, dar buen ejemplo, etcétera. La complejidad del vocablo "educación" no termina allí. También es inseparable de juicios de valor. Si algo se estima como educativo, debe valer la pena. En este aspecto, educación se parece de nuevo a reforma. Sería una contradicción decir: "Juan ha sido educado, pero no ha aprendido nada valioso", como sería afirmar: "se ha reformado, más no ha mejorado". Ciertamente, puede hablarse de una educación pobre, cuando una tarea valiosa se estropea. Ahora bien, lo valioso puede incluir distintos logros como el sentido de responsabilidad, el conocimiento científico, el patriotismo, etc. Se supone también valioso el modo como se efectúa la educación, el cual excluye el adoctrinamiento y la imposición,

impropios por completo de la dignidad del hombre. Como se ve, pues, lo que vale la pena no sólo se refiere a los contenidos de la educación, sino también a la forma en que ésta se imparte (Peters, 1987). Por otra parte, el ser educado o estar educado puede implicar distintos aspectos, tales como poseer el mínimo de habilidades necesarias para ocupar uno su lugar en la sociedad; buscar ulterior conocimiento; proporcionar a los hombres y mujeres un entrenamiento vocacional que los capacitaría para mantenerse a sí mismos; despertar interés y gusto por el conocimiento; hacer a las personas críticas; o, finalmente, poner a los hombres y mujeres en contacto con los logros culturales y morales de la humanidad y enseñarles a apreciarlos (O”Connor, 1957). Estas consideraciones respecto de la educación no son sino el marco para comentar el concepto y los fines de la educación en la Ley General de Educación de 1993. I. EL CONCEPTO DE EDUCACIÓN EN LA LGE La Ley General de Educación trata del concepto de educación en el artículo 2°, párrafo segundo; artículo 7° y sus fracciones de la I a la XII. El artículo 7° remite al párrafo segundo del artículo 3° constitucional, del 5 de marzo de 1993, en el cual aparece la definición de educación: [proceso que] "... tenderá a desarrollar armónicamente todas las facultades del ser humano y fomentará en él, a la vez, el amor a la Patria y la conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia y en ¡ajusticia". Estas palabras están tomadas del artículo 3°, primer párrafo, del 30 de diciembre de 1945 (Diario Oficial de la Federación, de igual fecha). El mismo artículo 2°, segundo párrafo, indica otra definición de educación: "es proceso permanente que contribuye al desarrollo del individuo y a la transformación de la sociedad, y es factor determinante para la adquisición de conocimientos y para formar al hombre de manera que tenga sentido de solidaridad social". Proceso permanente en dos sentidos: individualmente, la educación dura toda la

CAPÍTULO II EL CONCEPTO DE EDUCACIÓN

SUS FINES EN LA LEY GENERAL DE EDUCACIÓN

Ernesto Meneses Morales

CAPÍTULO II. EL CONCEPTO DE EDUCACIÓN

25

vida. El hombre siempre debe estar educándose. Y colectivamente, año con año nacen nuevas generaciones que requieren ser educadas. El texto citado fue tomado por la nueva ley del también artículo 2° de la Ley Federal de Educación (LFE) de 1973, a la que de ahora en adelante citaremos entre paréntesis para que el lector pueda hacer las comparaciones correspondientes. Los autores disienten sobre si la educación debe contribuir siempre a la transformación, y contestan que la educación tiene una doble función: conservadora, pues transmite los principios, normas y valores de una cultura específica y, simultáneamente, propone nuevos objetivos de acuerdo con el progreso tecnológico del país y del mundo (Brubacher, 1969). Respecto de su función como factor de conocimientos, debe afirmarse que aquélla es primordial para la adquisición de los conocimientos básicos y mucho más para los conocimientos más completos y complicados como los que comprende una carrera, una maestría y mucho más un doctorado. En la otra función, como factor para formar a los hombres en el sentido de solidaridad, la educación interviene también de modo importante. El hombre tiende de ordinario a ver por sí independientemente de los demás. Requiere de la educación para adquirir el sentido de la solidaridad, es, decir, la unidad con el grupo que produce la comunidad de intereses, objetivos y normas. El concepto de educación, según la LGE, implica:

1) Un proceso permanente; 2) Contenidos: conocimiento y valores

(criterios); y 3) Un método, de suerte que el educando

entienda lo que se le transmite: En el proceso educativo deberá asegurarse la participación activa del educando, estimulando su iniciativa y su sentido de responsabilidad social para alcanzar los fines a que se refiere el artículo 7° (Art. 2°, párrafo tercero). El concepto de educación se redondea con las características señaladas en los artículos 4° -obligatoria-; 5° -laica- y 6° -gratuita-. El artículo 8°, a su vez, marca los criterios que orientarán la educación:

1) El progreso científico. 2) La lucha contra la ignorancia y sus

consectarios: las servidumbres, los

fanatismos y los prejuicios. 3) La democracia, concebida no sólo como

estructura jurídica y régimen político, sino como sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo.

4) El nacionalismo, en cuanto -sin hostilidades ni exclusivismosatienda a la comprensión de nuestros problemas, al aprovechamiento de nuestros recursos, a la defensa de nuestra independencia política, al aseguramiento de nuestra independencia económica, y a la continuidad y acrecentamiento de nuestra cultura.

5) La mejor convivencia humana, tanto por los elementos que aporte, a fin de robustecer en el educando, junto con el aprecio para la dignidad de la persona y la integridad de la familia, la convicción del interés general de la sociedad, cuanto por el cuidado que ponga en sustentar los ideales de fraternidad e igualdad de los derechos de todos los hombres, evitando los privilegios de razas, de religión, de grupos, de sexos o de individuos.

Los criterios 1, 2 y en parte el 3, 4 y 5 se hallan en el artículo 3° constitucional de 1946 (Diario Oficial de la Federación, 30 de diciembre de 1945). Para precisar el concepto de educación, los artículos 4°, 5° y 6° añaden tres características de la misma: obligatoria, gratuita y laica. La obligatoriedad se introduce en 1842; se repite durante el imperio de Maximiliano en 1865; reviste forma de ley en 1888, con sanciones más severas en la ley de 1891; se vuelve a mencionar en la fracción IV del artículo 3° de la Constitución de 1917, en la fracción Vi del artículo 30 de 1946, y en la Ley Federal de Educación de 1973, artículo 16. La gratuidad se cita por vez primera el 27 de diciembre de 1865: luego, en la ley del 2 de diciembre de 1867 (gratuita para los pobres: en la ley del 21 de marzo de 1891, así como en la del 15 de agosto d 1908. Aparece en el artículo 3° de la Constitución de 1917, en la fracción IV del de 1934, en la fracción VII de 1945 y en el artículo 12 de la Ley Federal de Educación (1973). La gratuidad de la educación hasta la Ley Orgánica de 1941, que reglamentaba el artículo 3° de 1934 (segunda ley, la primera se expidió en 1939) establecía (artículos 92 y 11) que el Estado atendiera preferentemente la educación primaria hasta generalizarla, así como la secundaria, la

CAPÍTULO II. EL CONCEPTO DE EDUCACIÓN

26

normal, la técnica, la alfabetización, la educación de indígenas y campesinos y la cultura elemental de los ¡letrados (la actual educación de adultos). Respecto de la educación superior, la ley de 1941 prescribía que el Estado la fomentara con universidades o instituciones particulares, para poder "dedicar con mayor amplitud sus recursos" a las modalidades arriba mencionadas de la educación. El origen de la fracción VII de 1945 (repetida en la ley de 1973, así como en el artículo 3° constitucional de 1991 y la LGE de 1993) fue resultado de una negociación entre el presidente Manuel Avila Camacho y Vicente Lombardo Toledano. A cambio de la aceptación del artículo por parte de éste y los sindicatos, don Manuel concedió la adición de la fracción VII, la cual establecía que "toda la educación que el Estado imparta será gratuita" (Torres Bodet, 1969: 396). Finalmente, el laicismo es la tercera característica de la educación en México. El término tiene cuatro acepciones:

1) Independencia de la Iglesia; 2) Abstención de instrucción religiosa; 3) Exclusión de ministros de culto en la

enseñanza; 4) Prohibición de relacionar las escuelas

con corporaciones religiosas. La primera acepción se encuentra en el artículo 3° de la Constitución de 1857: "La enseñanza es libre", tanto respecto de los gremios como de la Iglesia. Y se reiteró en el artículo 3° de la Constitución de 1917. La segunda acepción -abstención de instrucción religiosa-- entró en vigor en la ley del 15 de abril de 1861, al no mencionarse dicha instrucción (Dublán y Lozano, 1879) y así la consignaron también la ley del 2 de diciembre de 1867, su reglamento del 24 de enero de 1868 y la ley orgánica del 15 de mayo de 1869 con su reglamento respectivo. La instrucción religiosa quedó prohibida explícitamente en la ley del 14 de diciembre de 1874. La tercera acepción entró en vigor por la ley del 23 de marzo de 1888, artículo 10: "En las escuelas oficiales no pueden emplearse ministros de culto alguno, ni persona que haga votos religiosos". La ley del 21 de marzo de 1891 (Art. 2°) engloba las anteriores prohibiciones con la introducción del término "laico".

Finalmente, la última acepción se añadió en el artículo 3° de la Constitución de Querétaro: "La escuela no debe estar relacionada con ninguna corporación religiosa". El artículo 3° de 1917 extendió también el laicismo a la escuela particular en el nivel primario. Esta etapa (1857-1917) podría denominarse del laicismo moderado, concebido como neutralidad respecto de la religión. Pero, al publicarse en 1926 el Reglamento Provisional de las Escuelas Particulares del D.F. y Territorios Federales, se prohibió cualquier indicación de naturaleza religiosa o dependencia de la Iglesia: decoraciones, pinturas o estampas religiosas, etc. y se repitió la prohibición de que los directores fueran ministros de algún culto. Se pasó al laicismo agresivo. Durante el periodo de Pascual Ortiz Rubio, Narciso Bassols recrudeció el laicismo y prohibió en las Normas Revisadas de las Escuelas Particulares (18 de abril de 1932; Art. 4°, fracción IV) la enseñanza de ministros de culto. En 1931 (29 de diciembre), Bassols extendió el laicismo a las escuelas secundarias, con la prohibición de la enseñanza religiosa, de la docencia de ministros de culto y de la presencia de corporaciones religiosas en las escuelas. El artículo 3° del 11 de diciembre de 1934 (Diario Oficial de la Federación, de la misma fecha) establece la educación "socialista" que

[...] además de excluir toda doctrina religiosa, combatirá el fanatismo y los prejuicios, para lo cual la escuela organizará sus enseñanzas y actividades en forma que permita crear en la juventud un concepto racional y exacto del universo y de la vida social.

El artículo 3° de 1934, redactado por Bassols y Vicente Lombardo Toledano (1894-1968), perseguía dos objetivos: primero, combatir el fanatismo religioso, reiteración del jacobinismo liberal y positivista bajo el nombre de socialismo. El laicismo neutral y ponderado de Justo Sierra se convirtió así en laicismo agresivo, orientado a extirpar la religión; segundo, proporcionar a los educandos un concepto racional y exacto del universo, objetivo risible o desconocedor, en absoluto, de las capacidades de la mente humana, pues ninguna doctrina científica o filosófica puede ofrecer semejante concepto del universo. La ley exigía a los maestros mexicanos enseñar la verdad absoluta. ¿Cuál?

CAPÍTULO II. EL CONCEPTO DE EDUCACIÓN

27

¿El materialismo dialéctico, esa doctrina filosófica basada en supuestos discutibles como el contener la materia un principio racional? Si la novedad de la escuela socialista era enseñar un concepto racional y exacto del universo, no se distinguía ésta del positivismo de Gabino Barreda (1820-1881) y otros (Ramos, 1976: 92). La verdad resultó un poco distinta como consta en una carta de Bassols a Jaime Torres Bodet (1902-1974) en la cual confesaba ser el autor del texto y responsable de su redacción. Y añadía:

[...] la verdad es y no debemos olvidar un solo instante que el problema político real no radica ni en el término "socialista", ni en la fórmula del "concepto racional y exacto". Está en la prohibición a la Iglesia Católica de intervenir en la escuela primaria para convertirla en instrumento de propaganda confesional y anticientífica. Lo demás son pretextos... (Torres Bodet, 1969: 326-327).

La embestida de este laicismo agresivo no paró allí: Cárdenas expidió un decreto sobre la enseñanza secundaria (Diario Oficial de la Federación, 13 de marzo de 1935): "Ninguna Institución, llámese de cultura media o superior, podrá impartir educación secundaria sin autorización expresa de la SEP", y prescribía que ningún establecimiento de educación media superior podría recibir en calidad de alumno regular, irregular o de cualquier otra clase a persona carente de secundaria oficial (Art. 3º) y establecía (Art. 4°), como requisito mínimo de admisión al bachillerato, la constancia de haber terminado la secundaria en un plantel oficial o escuela expresamente autorizada por el Estado. El decreto del ejecutivo modificó así la situación del bachillerato de cinco años de la Universidad de México. Esta se amparó, pero perdió el juicio y, con el pasar de los años, la Secretaría de Educación Pública se hizo de la vista gorda y no volvió a exigir el cumplimiento de la disposición presidencial. Este decreto del ejecutivo, al establecer el carácter obligatorio de la educación secundaria socialista, impidió a la universidad crear un bachillerato de cinco años, el cual serviría sólo para las carreras liberales, no para las científicas que requieren título como las ingenierías, medicina, etc. Sólo las secundarias oficiales podían impartir con validez la enseñanza socialista (Excélsior, 17 de febrero de 1935. Véase Meneses, 1988:

126). El laicismo agresivo aparecía también en los programas y las pruebas de exámenes, así como en los libros de texto y la formación de maestros (Meneses, 1988: 166). La primera ley orgánica del artículo 3° de 1934 repitió lógicamente, en forma más pormenorizada, las prescripciones constitucionales (30 de diciembre de 1939). Sin embargo, en honor de la verdad, debe decirse que no resultó tan radical como los borradores de la misma sugerían. Se advirtió en ella un empeño por suavizar el proyecto de Cárdenas. Con el pasar del tiempo, el nuevo régimen de Manuel Avila Camacho (1897-1955) se sentía incómodo con la educación socialista. Y, como se había propuesto tranquilizar el país después de la agitación del sexenio cardenista, empezó por el elemento que producía más conflictos: la educación. El medio fue promulgar otra ley federal del artículo 3° firmada por el presidente el 31 de diciembre de 1941, a un año y un mes de iniciada su administración (Diario Oficial de la Federación, 23 de enero de 1942). La educación sería socialista, fomentará el desarrollo íntegro de los educandos "dentro de la convivencia social", preferentemente en los aspectos físico, intelectual, moral, estético, social. Tendería a formar conceptos y sentimientos de solidaridad y preeminencia de los intereses colectivos respecto de los privados o individuales, con el propósito de disminuir las desigualdades económicas y sociales; excluiría toda enseñanza o propaganda de cualquier credo o doctrina religiosa, "... combatiría el fanatismo y los prejuicios...". Y se tomaba el trabajo de definir negativamente el fanatismo: no era "la profesión de credos religiosos y la práctica de las ceremonias, devociones o actos del culto respectivo, realizados conforme a la ley" (Art. 17). Y añadía: "... en consecuencia, los educadores no podrán, so pretexto de combatir el fanatismo y los prejuicios, atacar las creencias o prácticas religiosas lícitas de los educandos, garantizadas por el artículo 24 de la Constitución" (Diario Oficial de la Federación, 23 de enero de 1942). Las sanciones eran también distintas: en la ley de 1939, las violaciones al artículo 3° se sancionaban con la clausura del establecimiento y multas de mil pesos; en la ley de 1942, en cambio, se llamaría la atención del infractor, para evitar que se

CAPÍTULO II. EL CONCEPTO DE EDUCACIÓN

28

repitiera la violación y conseguir que se corrigiera; en caso de reincidencia, se aplicaría una multa y, si volviera a infringirse la ley, se procedería a la clausura del establecimiento. La ley de 1942 fue el puente entre el artículo 3° de 1934 y el de 1946, que, obviamente, representa un enorme avance sobre el de 1934 y aun sobre el de 1917. Señala el objetivo de la educación: desarrollar armónicamente todas las facultades del ser humano y fomentar en él el amor a la patria y la conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia y la justicia. Y prescribe que la educación se mantendrá ajena a cualquier doctrina religiosa y luchará contra la ignorancia y sus efectos: las servidumbres, los fanatismos y los prejuicios. Sin embargo, el artículo 3° mantuvo el laicismo en toda la educación tanto pública como privada, y el control totalitario en primaria, secundaria y normal y la facultad de negar o revocar la autorización a los particulares deseosos de establecer escuelas, sin que contra tales resoluciones hubiera juicio o recurso alguno; y la prohibición a las corporaciones religiosas de intervenir, en forma alguna, en planteles de educación primaria, secundaria y normal y la destinada a obreros y campesinos. Por ese tiempo, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) publicó la Declaración Universal de los Derechos Humanos y México la firmó, obligándose por tanto a cumplir con dichas normas, entre las cuales se, encuentra la siguiente: "Artículo 26.3. Los padres tendrán derecho preferente a escoger el tipo de educación que habrá de darse a sus hijos". Sin embargo, la Ley Federal de Educación, promulgada en el gobierno de Luis Echeverría Alvarez, mantuvo el laicismo tanto en la escuela pública como en la privada y la negación de recurso contra las resoluciones dei gobierno en caso de clausura de alguna escuela (Diario Oficial de la Federación, 29 de noviembre de 1973). En 1976 ocurrió un importante evento: el Pacto internacional de Derechos Civiles y Políticos aprobado por la ONU el 16 de diciembre de 1966 que entró en vigor el 23 de marzo de 1976 en los países que lo habían ratificado. México lo aprobó cinco años después, el 24 de marzo de 1981, y lo promulgó en el Diario Oficial de la Federación el 20 de mayo de 1981. El Pacto, a diferencia de la Declaración,

pretende eficacia jurídica. Su contenido, por tanto, es distinto dei de aquélla. Dos series de diferencias sobresalen: 1) una gama de limitaciones a los derechos humanos, por razones de seguridad nacional (seguridad pública, orden público y salud o moral públicas) que en la Declaración, texto que no pretendía aplicarse, eran innecesarias; 2) un conjunto de disposiciones por las cuales se obliga a los estados miembros a poner los medios para proteger, en el orden interno, los derechos reconocidos por el Pacto, como el caso de la educación. El artículo 18, número 4, relativo a la educación dice:

Los Estados partes [o miembros] en el presente Pacto se comprometieron a respetar la libertad de los padres [se refiere a la libertad religiosa] y, en su caso, la de los tutores legales, para garantizar que los hijos reciban la educación religiosa y moral que está de acuerdo con sus propias convicciones.

El párrafo 4° precisa, como contenido de la libertad religiosa, la libertad de los padres o tutores para que sus hijos reciban educación religiosa o moral de acuerdo con sus convicciones. El Pacto es más expreso que la Declaración, pues prescribe a los Estados partes no sólo comprometerse a respetar esa libertad sino, además, garantizarla. Esta norma implica la obligación de los Estados de procurar que existan los medios indispensables como locales, instructores y libros -no necesariamente deben proveerlos-, a fin de que los niños reciban efectivamente esa educación. Este párrafo no señala restricción alguna a este derecho.* Ahora bien, el artículo 2° del Pacto establece tres obligaciones de los Estados en ese sentido: 1) "... a respetar y a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el presente pacto sin distinción alguna..."; 2) "... a dictar las disposiciones legislativas o de cualquier otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en el presente Pacto"; 3) a garantizar a toda persona, que haya sufrido violación de alguno de los derechos definidos en el Pacto, tener la posibilidad de imponer un "recurso efectivo", que lo proteja y le dé la reparación debida. Es

* Véase el excelente escrito de Jorge Adame Goddard. La Libertad religiosa en México. (Estudios Jurídicos). México: Editorial Porrúa, 1990. De esa obra estan tomadas algunas ideas.

CAPÍTULO II. EL CONCEPTO DE EDUCACIÓN

29

más, expresamente se dice que este recurso debe existir "aun cuando tal violación haya sido cometida por personas en ejercicio de sus funciones oficiales". Finalmente, durante la administración del presidente Salinas, se modificó el artículo 3° constitucional con la restricción del laicismo sólo a la educación que imparte el Estado. Se suprimieron las facultades del mismo gobierno de cancelar la autorización para impartir educación.sin posibilidad de recurso alguno (Diario Oficial de la Federación, 5 de marzo de 1993). Sin embargo, la restricción del laicismo a la educación pública no está de acuerdo con la Declaración de los Derechos del Hombre de la ONU, firmada por México y citada más arriba. Tampoco satisface el nuevo artículo 30 el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (ONU, 16 de diciembre de 1966), aceptado por México el 24 de marzo de 1981 (Diario Oficial de la Federación, 20 de mayo de 1981). El nuevo artículo 3° deja sin enseñanza religiosa (de cualquier credo, no necesariamente el católico) al casi 90 por ciento de los niños de México, cuando 52 por ciento de la población, después de 130 años de laicismo oficial, está a favor de la enseñanza de la religión en primaria (Guevara Niebla, 1991).* II. LOS FINES DE LA EDUCACIÓN EN LA LGE La fracción 1 del artículo 7° contiene un concepto de educación semejante en sustancia al del segundo párrafo del artículo 3° de la Constitución, comentado más arriba: "contribuir al desarrollo del individuo para que ejerza plenamente sus facultades humanas". Esta descripción implica que el modo de educar debe respetar la personalidad del educando y se aparta de las descripciones de la educación que hablan del "influjo ejercido por las personas maduras en las inmaduras". El verbo usado por la ley no puede ser más discreto: contribuir con actitudes, consejos, ejemplos, información, aun representaciones, al desarrollo integral del individuo (Brubacher,

* Véase el interesante artículo de Pablo Latapí: "Libertad religiosa y legislación escolar. Las recientes reformas constitucionales en México ante. el derecho Internacional", en Revista Latinoamericana de Estudios Educativos, 1992, Vol. XXII, Nº 1, pp. 11-38.

1969:129). Pero como éste tiene distintos aspectos: físico, emocional, intelectual, social, artística y moral (debería incluirse también el religioso, excluido de la enseñanza oficial por ser ésta laica), síguese que "contribuir" se extiende a ese desarrollo múltiple, el cual, de otra suerte, no sería integral y el individuo no podría ejercer plenamente sus capacidades humanas (Ley Federal de Educación, Art. 5°, I, 1973). De la fracción II del mismo artículo a la XII, se mencionan explícitamente los fines del término de ese desarrollo, pues el estar educado puede presentar múltiples manifestaciones, según la época en que vive el individuo, la sociedad a la cual pertenece y el propio destino ambicionado por cada uno. Los fines de la educación desempeñan tres importantes funciones, según Brubacher (1969): 1) Orientan el proceso educativo hacia determinadas metas, además del objetivo intrínseco de ser educado, tales como ser buen ciudadano, científico competente, etcétera. 2) Motivan al educando a conseguir los fines, pues éstos son valores y, por tanto, son atractivos. 3) Finalmente, los fines proporcionan un criterio para evaluar todo el proceso educativo, de los padres respecto de su hijo, del maestro respecto de sus alumnos, o de la escuela respecto de sus estudiantes. Pasemos ahora a comentar cada una de las fracciones del artículo 7° de la Ley General de Educación, a partir de la II. La fracción 11 dice: "Favorecer el desarrollo de facultades para adquirir conocimientos, así como la capacidad de observación, análisis y reflexión críticos". Ante todo, la fracción se refiere a los conocimientos prácticos para valerse a sí mismo y ganar el sustento. Este conocimiento es fundamental en la vida. Capacita al individuo para crecer, desarrollarse y, eventualmente, formar una familia. Implica saber leer, escribir y contar, habilidades indispensables en la sociedad actual, sin las cuales el individuo sería incapaz de comunicarse y relacionarse plenamente con sus semejantes. La fracción supone tam-bién la escuela, que proporciona al niño no sólo las enseñanzas básicas -leer, escribir y

CAPÍTULO II. EL CONCEPTO DE EDUCACIÓN

30

contar- sino también ulteriores conocimientos de sí mismo, del mundo en que vive y de la sociedad a la cual pertenece. La educación significa que los individuos aprendan -otra forma de llamar al desarrollo de las facultades para adquirir conocimiento- y, sobre todo, les enseña cómo aprender o les enseña a aprender a aprender. El mínimo de este desarrollo se contiene en la educación básica: preescolar, primaria y secundaria. Al decir esta fracción "favorecer", insinúa discretamente hacerlo de modo deliberado, actitud que difiere de la de los defensores de la "educación según la naturaleza", quienes creen que el gusto por el conocimiento "le sucederá" al individuo en el curso normal de eventos. Parece también que las palabras "facultades para adquirir conocimientos" implican una jerarquía: primero, los básicos, para bastarse a sí mismo y encontrar su lugar en el grupo y, segundo, todos los demás, como saber la diferencia entre las distintas familias de moluscos, enumerar las fuerzas de la naturaleza, etc. Además, señala la capacidad de observación, análisis y reflexión crítica, esta última necesaria en una sociedad sujeta a tanta propaganda, a una prensa no siempre veraz y responsable y al adoctrinamiento que algunos individuos se esfuerzan en ejercer. La reflexión crítica interesa no sólo al individuo sino también a la sociedad. Una sociedad sin crítica constructiva se estancaría. Nunca podría lograr verdadero progreso, pues éste supone la capacidad de criticar lo presente con el fin de diseñar formas mejores, más económicas y tal vez más rápidas de hacer lo mismo en el futuro (LFE, 1973, Art. 45, I y IV). La fracción III propone: "Fortalecer la conciencia de la nacionalidad y de la soberanía, el aprecio por la historia, los símbolos patrios y las instituciones nacionales, así como la valoración de las tradiciones y particularidades culturales de las diversas regiones del país". Es decir, presenta tres grandes grupos: 1) la conciencia de la nacionalidad y de la soberanía; 2) el aprecio por la historia, los símbolos patrios y las instituciones nacionales; 3) la valoración de las tradiciones y particularidades culturales de las diversas regiones del país (EFE, 1973, Art. 5°, II). La conciencia de la nacionalidad y de la soberanía debe inculcarse en el hogar y

afirmarse en la escuela. Y conviene realizar esta tarea evitando el patrioterismo estrecho, inclinado a despreciar a los demás pueblos de la tierra. Así como pertenecer a una determinada familia no suscita el menosprecio de las demás, de la misma manera el amor a la propia patria tampoco ha de inducir a despreciar a las otras naciones. La nacionalidad está constituida por dos elementos: el hispanismo y el indigenismo. México es un pueblo mestizo, descendiente de los españoles, pero también de los indígenas, los primeros pobladores del continente y poseedores de una gran civilización que se pierde en las brumas de tres milenios antes de Cristo. México es una nación soberana, independiente mucho antes que otras naciones europeas, como Italia y Alemania, para citar algunas: dueña de su territorio y de todos los bienes que éste produce. La segunda parte de esta fracción recomienda el aprecio de la historia, la memoria social que nos proporciona la identidad del ser mexicanos, como la memoria individual sustenta nuestra propia personalidad. Esa historia está formada por la urdimbre de la conquista, la colonia, la independencia, la invasión estadounidense con la pérdida de más de la mitad de nuestro territorio, la reforma, la intervención francesa, la dictadura, la revolución y la posrevolución de los últimos decenios. Los símbolos patrios: la bandera y el escudo, y las instituciones nacionales: el Congreso, la Suprema Corte de Justicia y la Presidencia "así como la valoración de tradiciones y particularidades culturales de las diversas regiones del país", es decir, la estima manifiesta por lo peculiar de cada región de las que constituyen nuestro país (Béjar, 1981). Dice la fracción IV: "Promover, mediante la enseñanza de la lengua nacional -el español- un idioma común para todos los mexicanos, sin menoscabo de proteger y promover el desarrollo de las lenguas indígenas". Lástima que no se incorporó la redacción: "proteger y desarrollar las lenguas indígenas, sin menoscabo del español como lengua común". De esa forma se ponía énfasis en lo más amenazado y frágil (L FE, 1973, Art. 5°, III). No puede exagerarse la importancia de la enseñanza del español. La primera razón es enseñar a pensar. El lenguaje interviene en cada pensamiento. El esquema fundamental del habla consta de sujeto, verbo y predicado y calificativos, adverbios y complementos circunstanciales. Aprender el propio idioma, su

CAPÍTULO II. EL CONCEPTO DE EDUCACIÓN

31

sintaxis y estructura es organizar la inteligencia y someterla a una disciplina. Desafortunadamente, muchos maestros de español en nuestras escuelas ignoran la función formadora del lenguaje. No asignan composición a sus alumnos o, si se la exigen, no la revisan ni la corrigen con el alumno. Es lamentable encontrar estudiantes universitarios incapaces de poner por escrito, en forma clara, su pensamiento. La lengua es también capacidad de lectura, de esa vasta y rica vena de la literatura española, mexicana y latinoamericana y, también, de la universal. Pero tal capacidad supone aprender a leer comprendiendo el texto, meta a la cual no llega un buen número de estudiantes universitarios. El español es el eje de nuestra cultura. Esta fracción no sólo se refiere al español, sino que extiende su solicitud hacia las lenguas indígenas, vehículo indispensable para que éstos puedan alfabetizarse en español, como lo enseñaron los lingüistas Morris Swadesh (1900-1967) y Maxwell Lathrop. "Infundir el conocimiento y la práctica de la democracia [dice la fracción V] como la forma de gobierno y convivencia que permite a todos participar en la toma de decisiones para el mejosamiento de la sociedad". La fracción contiene una recomendación: el conocimiento y la práctica de la democracia de la cual decía Winston ChurchIII: "Es una mala forma de gobierno, salvo en un sentido: todas las demás son peores". La fracción señala una de las razones para defender la democracia: ésta permite a todos participar en la toma de decisiones para mejorar la sociedad (LFE, 1973, artículo 50, XIV). La democracia es actualmente la forma de gobierno más extendida. Es el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo, como lo llamó Abraham Lincon. Puede ser presidencial y parlamentaria y establecer la división total de poderes: legislativo, ejecutivo y judicial. Desde su origen, México optó por la plena división de poderes, aunque la historia enseña que la realidad ha sido diferente y que se ha inclinado hacia un presidencialismo exagerado sin plena distinción de poderes. Además, la existencia de un partido identificado con el gobierno impide el juego de la democracia en la cual la oposición sirve de control al partido en el poder. La democracia supone una estructura jurídica: la existencia y el cumplimiento de las normas jurídicas -los principios básicos del derecho-, el bien común

y el conjunto de derechos y obligaciones que de allí nacen; y un régimen político de democracia representativa: un ciudadano, un voto. La fracción va más adelante y pide considerar la democracia no sólo como forma de gobierno, sino de convivencia en una sociedad igualitaria, donde todos los ciudadanos participan en la toma de decisiones para el mejoramiento de la sociedad, de tal suerte que aquéllos alcancen no sólo la vida necesaria de que habla Platón sino también la vida confortable. "Promover el valor de la justicia, de la observancia de la ley y de la igualdad de los individuos ante ésta, así como propiciar el conocimiento de los derechos humanos y el respeto a los mismos" reza la fracción Vi. En realidad, la fracción cubre tres disposiciones distintas aunque conectadas entre sí: 1) Infundir el valor de la justicia, elemento primordial en toda sociedad, porque atribuye a cada uno lo suyo y tiene por objeto el bien común. Se distinguen varias clases de justicia: general o legal que atribuye a cada uno lo suyo y tiene por objeto el bien común, asegurando la cohesión de la sociedad global. Juan XXIII la define en la encíclica Materet Magistra como "la suma de aquellas condiciones que permiten a los hombres alcanzar con mayor plenitud y facilidad la propia perfección" (Ocho grandes encíclicas, 1974, No. 65). Santo Tomás de Aquino define el bien común como el de las personas reunidas y que las hace crecer conjuntamente. Este mismo bien se llama público cuando está a cargo de organismos públicos o de una personalidad jurídica organizada. El bien del cual las personas gozan juntas y que las hace crecer juntas consiste en:

1) El conjunto de recursos materiales públicos y privados: la totalidad del suelo sobre el cual se asienta la sociedad; los bienes inmateriales como el idioma, la cultura, el prestigio, el desarrollo de las comunicaciones, etc.; 2) los bienes propios de las personas como su propia realización, el respeto de que gozan y la adecuada distribución de puestos y de roles (Bigo, 1966: 279. Traducción nuestra).

Además de la justicia general o legal -ordenación de las personas en cuanto constituyen un conjunto- existe ¡ajusticia

CAPÍTULO II. EL CONCEPTO DE EDUCACIÓN

32

distributiva, repartidora entre los miembros de la sociedad, de los recursos y cargas comunes y cuyo dominio es mayor del que, ordinariamente, se piensa. Este derecho no se deriva de ningún otro. Es propio de la persona por el solo hecho de pertenecer a la comunidad y se relaciona con el derecho fundamental de todo hombre de participar en los recursos de la sociedad en la cual vive. La justicia distributiva incumbe no sólo a los responsables de la sociedad global -los poderes públicos- sino también a las personas acomodadas; pero como esta clase de justicia no descansa en contratos, no obliga al rico Pablo a dar de sus bienes al pobre Andrés, ni entraña el derecho específico de éste de recibir ayuda de Pablo, en particular. Al lado de la justicia distributiva, Santo Tomás señala la justicia conmutativa, la cual regula los intercambios y contratos. Esta clase de justicia se refiere primariamente a los bienes que se permutan y, sólic en forma indirecta, a las personas. Un bien puede tener por sí mismo un gran valor, independientemente de la situación acomodada de”“ vendedor, o carecer de valor en sí aunque para una persona eparticular sea sumamente valioso. Además de estas clases de justicia, existe la justicia social que vela, tanto en los gobernantes cuanto en los organismos sociales y aun en los miembros particulares:

Por el desarrollo de los recursos sociales, su armoniosa repartición entre las distintas categorías sociales mediante leyes, instituciones e iniciativas convenientes, así como por la distribución de puestos, tomando sus normas de ¡ajusticia general distributiva y conmutativa, según las diversas situaciones de que se trate (Bigo, 1966: 230. Traducción nuestra).

La justicia social parece tener dos funciones: armonizar las distintas clases hasta la eventual desaparición de las diferencias, e incrementar los recursos de la sociedad, es decir, trata de la repartición social y el crecimiento económico. 2) El valor "de la observancia de la ley y de la igualdad de los individuos ante ésta..." (LFE, 1973, Art. 5°, XVI). No puede exagerarse la importancia de este valor que haría más ordenada y tranquila la vida de los ciudadanos de esta República. El abierto menosprecio de la ley, o los tortuosos

ardides para evadirla o lograr que sus efectos sean más suaves, son actitudes frecuentes en muchos mexicanos. Por desgracia, el ejemplo del gobierno no ayuda, pues se registran casos en que éste pasa por encima de la ley. Conocido es el proceder de algunos policías que se sienten por encima de la ley. Es lamentable que esta fracción no mencione la moral social, indispensable para el funcionamiento de cualquier sociedad y barrera para impedir que en nuestras ciudades reine la ley de la selva. La moralidad no es tema exclusivo de las religiones, sino compete también al Estado. La moral social consiste en un -conjunto de principios de ética racional, encaminados a inspirar conductas colectivas en el orden público. Dentro del laicismo del Estado es posible y necesario formular las creencias y condiciones de supervivencia de una sociedad pluralista. Si bien la educación moral debe impartirse en el hogar, éste frecuentemente falla en impartirla o lo hace en forma imperfecta. Por tanto, la escuela debería suplirlo y enseñar el respeto a la vida, a la integridad, al buen nombre, y a los bienes de los demás seres humanos. El código de moralidad es indispensable no sólo para la convivencia de los ciudadanos, sino para la misma seguridad del Estado. 3) La educación deberá propiciar e! conocimiento y el respeto de los derechos humanos. Digna de alabanza fue la creación de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, encargada de promoverlos y defenderlos mediante personas de intachable conducta. Todavía queda mucho por hacer para sanear al gobierno de la corrupción que lo aqueja y el despilfarro que empobrece a la nación. La fracción VII coloca entre los fines de la educación el "Fomentar actitudes que estimulen la investigación y la innovación científica y tecnológica". La fracción se refiere sobre todo a la educación superior, pero también se aplica a las grandes empresas, las cuales, a ejemplo de los otros países, deberían contratar investigadores que mejoraran los productos e hicieran de México un país creador de su propia tecnología, en lugar de ser un gran importador de tecnología ajena. El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología y el Sistema Nacional de Investigadores pueden ayudar mucho en este asunto, cuyo fomento supone facilitar el

CAPÍTULO II. EL CONCEPTO DE EDUCACIÓN

33

trabajo del científico con todos los medios necesarios, entre los cuales están las bibliotecas que sean verdaderos centros de información, donde se ayude al investigador, en vez de dificultarle su tarea (LFE, 1973, Art. 5°, XI). La fracción VIII recomienda: "Impulsar la creación artística y propiciar la adquisición, el enriquecimiento y la difusión de los bienes y valores de la cultura universal, en especial de aquellos que constituyen el patrimonio de la nación" (LFE, 1973, Art. 5°, XI). Impulsar la creación artística supone la atención a los niños superdotados, quienes constituyen el tesoro más preciado del país, cs individuos capaces de distinguirse en sus respectivos campos y de merecer toda la estima y el respeto de la humanidad, llámense Sor Juana Inés de la Cruz, Francisco Javier Clavijero, José Ma. Velasco o Rufino Tamayo. Para propiciar la adquisición, habría que empezar por evitar la pérdida y la exxortacíón de los bienes culturales, como en el caso de las bibliotecas.* "Estimular la educación física y la práctica del deporte”** propone la fracción IX. El dicho del poeta latino Juvenal, mens sana in corpore sano (Sátiras 10, 356), tiene permanente validez. La salud del cuerpo es indispensable para el buen funcionamiento de las facultades superiores del hombre. Este objetivo se conseguiría con la impartición a los niños de los principios de higiene, elemento tan importante de la educación fundamental. Luego, la recomendación del ejercicio físico, como diversión en los juegos de fútbol, béisbol, básquet, vólibol, tenis, bádmington, etc. El juego también ofrece la ventaja de dar ocasión de ejercitar la participación y buscar

* Fernando Benítez, en su obra El libro de los desastres (México: Ediciones Era, 1988) consagra dos capítulos a! "Saqueo de los libros en el siglo XIX", y "Continúa la sangría de libros". México ha enriquecido las bibliotecas de la Universidad de París y del Museo Británico, y las bibliotecas de la Universidad de Texas, en Austin, y la de California, en Berkeley, entre otras muchas. ¿Y la pintura? ¿Y las piezas arqueológicas? El capítulo que Benítez dedica a la "Emigración de nuestros códices" (obra citada), deja el mismo sabor amargo en la boca al acabar su lectura. Sería una obra interesante compilar una lista de los libros, manuscritos, piezas arqueológicas, pinturas y esculturas de México, existentes en los museos de otros países. Véase también la obra de G. Tovar y de Teresa. La ciudad de los palacios. Crónica de unpatrimonio perdido. México: Fundación Cultural Televisa, 1991, 2 vols. ** 4 Esta fracción no aparece en la LFE de 1973.

el triunfo del propio equipo en vez de la exhibición personal, aprendizaje tan importante para toda la vida. Finalmente, debe señalarse la necesidad del país de contar con deportistas que puedan competir en las lides internacionales. Para este tipo de encuentros hace falta que los niños y jóvenes tengan cualidades sobresalientes, excelente alimentación y un entrenamiento riguroso. "Desarrollar actitudes solidarias en los individuos, para crear conciencia sobre la preservación de la salud, la planeación familiar, y la paternidad responsable, sin menoscabo de la libertad y del respeto absoluto a la dignidad humana, así como propiciar el rechazo a los vicios" es el fin expresado en la fracción X del artículo 7°. Esta fracción pide desarrollar actitudes solidarias, es decir, actitudes que produzcan una unidad de grupo basada en la comunidad de intereses, objetivos y normas, o la misma unidad que produce esa comunidad, según la etimología del nombre. No se piden solamente actitudes favorables, sino "solidarias", difíciles de enseñar y, por tanto, difíciles también de reproducir. Aquí cabe recordar que la mejor forma de enseñar actitudes estriba en el ejemplo de la persona poseedora de esa actitud. Esta actitud solidaria se postula para crear conciencia sobre: 1) la preservación de la salud; 2) la planeación familiar y la paternidad responsable; y 3) propiciar el rechazo de los vicios. Las actitudes solidarias han de servir para:

1) La preservación de la salud, fundamento de la actividad humana en todos sus aspectos. La educación física y la práctica del deporte ayudan incomparablemente a preservar la salud.

2) La planeación familiar y la paternidad responsable. Esta última completa y perfecciona la mera planeación de nacimientos, en cuanto lo hace basada en razones de peso. La alusión a que se efectúe "sin menoscabo de la libertad y del respeto absoluto a la dignidad humana" rechaza la planeación familiar realizada mediante la esterilización impuesta, como se efectuó en algunos países.

3) El último inciso comprende sobre todo las adicciones al alcohol y a otras drogas, origen de tantas vidas truncadas y destrozadas, no sólo de los responsables mismos, sino también de sus familiares y amigos.

CAPÍTULO II. EL CONCEPTO DE EDUCACIÓN

34

La fracción XI se refiere a la creación de conciencia sobre "la necesidad de un aprovechamiento racional de los recursos naturales y de la protección del ambiente". Esta fracción es especialmente importante. La ecología nos enseña a aprovecharlos recursos tanto renovables como no renovables. Puede aprovecharse la madera de los bosques con tal de talar reforestando sistemáticamente; es lícito cazar animales sin poner en peligro su desaparición; es permitido pescar, pero evitando la extinción de las especies. La protección del ambiente, por la contaminación de la atmósfera con toda clase de combustibles, exige evitar el "efecto de invernadero", el cual aumentaría la temperatura media de una región del globo y aquélla afectaría el clima universal, con grave perjuicio de las distintas zonas por aguaceros torrenciales o por sequías. Los países han tenido que ponerse de acuerdo para suprimir el uso de los clorofluorocarburos, responsables de la destrucción de la capa de ozono, que protege a los seres humanos de los efectos nocivos de la radiación solar. La última fracción de la ley, la XII, dice así: "Fomentar actitudes solidarias y positivas hacia el trabajo, el ahorro y el bienestar general". La fracción recomienda impulsar actitudes. La actitud es una disposición mental a reaccionar en forma consistente a una clase de objetos no como son, sino como se concibe que son. La fracción pide impulsar actitudes solidarias que produzcan la unión del grupo, basada ésta en la comunidad de intereses, objetivos y normas. Estas actitudes deben ser positivas: es decir, favorables, constructivas y opuestas, por tanto, a las negativas o desfavorables hacia tres elementos de la vida humana: el trabajo, el ahorro y el bienestar general. El trabajo es la ocupación retribuida y tiene dos funciones: ganarse el sustento y realizarse a sí mismo. El ahorro es guardar parte de lo que se gana. Si esto es una suma considerable, puede colocarse en un banco para obtener intereses, de suerte que se cuente siempre con una cantidad para gastos imprevistos, un viaje, etc. El ahorro es una práctica que debe infundirse en los niños, dándoles desde pequeños dinero cada semana o mes para sus gastos y recomendándoles que no lo gasten todo, sino que separen una cantidad que se acumula para gastos imprevistos. Desgraciadamente, los mexicanos no estamos acostumbrados al ahorro y México es una de las naciones en las cuales el ahorro nacional es mínimo.

El bienestar general es objetivo muy importante en la vida humana. Significa el mejoramiento de todos en una familia, en una zona, en una ciudad o en una nación. Contra el bienestar general atentan la mala conducta, el despilfarro y la corrupción. El artículo 10 -relativo a la educación como servicio públicoseñala en el segundo párrafo de la fracción VI:

Las instituciones del sistema educativo nacional impartirán educación de manera que permita al educando incorporarse a la sociedad y, en su oportunidad, desarrollar una actividad productiva y que permita, asimismo, al trabajador estudiar.

Este párrafo postula dos objetivos importantes para el país y, obviamente, para el individuo y la familia: impartir educación apta para incorporar al individuo a la sociedad, es decir, haciéndolo útil de suerte que mejore la condición de vida o su calidad con el desarrollo -de una actividad productiva- y permitir eventualmente al trabajador estudiar. La vida moderna tiende a aumentar los periodos de ocio. Esta ventaja permite a algunas personas seguir estudiando mientras trabajan y, así, concluir una carrera que tal vez no pudieron seguir cuando eran jóvenes. Al terminar la lectura del concepto de educación y de los fines de ésta propuestos por la LEE, no puede menos de afirmarse que la LGE señala fines ambiciosos, cuya consecución haría de México un país próspero y tranquilo. Pero no basta sugerir todos estos fines tan laudables e importantes para nuestra patria. La Secretaría de Educación Pública tiene ahora delante de sí la delicada tarea de estructurar programas sobre la forma de alcanzar tales fines, para que éstos no se queden en letra muerta, sino que vivifiquen la educación toda de las futuras generaciones mexicanas.

CAPÍTULO II. EL CONCEPTO DE EDUCACIÓN

35

EXPOSICION DE MOTIVOS DE LA INICIATIVA DE REFORMAS CONSTITUCIONALES PRESENTADA POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA LIC. CARLOS SALINAS DE GORTARI CC. SECRETARIOS DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS DEL H. CONGRESO DE LA UNION P r e s e n t e s . Los mexicanos siempre hemos depositado en la educación nuestros más elevados ideales. La preocupación educativa figura ya en el Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, sancionado en Apatzingán en 1814. Pero correspondió a la generación liberal consolidar el avance más significativo en nuestra concepción educativa al establecer tanto la gratuidad y la obligatoriedad de la enseñanza primaria, como el laicismo de la escuela pública. En 1857 se incluyó por primer vez en la Constitución, bajo el título de los derechos del hombre un artículo específicamente dedicado a la educación. Esta inclusión reflejaba la certeza liberal de que la instrucción de los ciudadanos era el medio más eficaz de vender obstaculos para el prograso nacional en todos los ordenes. El proyecto educativo de los liberales alcanzó mayor relieve el año mismo en que triunfó la República, al expedir el Presidente Benito Juárez: la Ley Orgánica de la. Instrucción Pública en el Distrito Federal. Dicha ley establecía la, obligatoriedad de la educación primaria y, bajo ciertas condiciones, su gratuidad. Estas disposiciones fueron recogidas por la legislación de la mayoría de los estados de la República, y se conjugó fuerza de la soberanía estatal con el principio de la unidad nacional. Aun en las precarias condiciones de una nación que debió invertir su primer medio siglo de vida en la defensa y afirmación de su soberanía e independencia nacional, quedó plasmada la convicción de que la educación primaria debía ser un derecho fundamental del pueblo mexicano. Esta certidumbre explica la pasión con que el Congreso Constituyente de 1916-1917 abordó los alcances de la función educativa, al ratificar la concepción liberal de la educación y ampliar su alcance social.

En el curso de ese Congreso Constituyente se debatió dónde debería incluirse el precepto de primaria obligatoria, si en el capítulo de garantías individuales o si bien en el de obligaciones de los gobernados. La decisión del Constituyente fue que en el capítulo segundo. De los mexicanos, se incluyera como obligación para éstos el hacer que sus hijos o pupilos, menores de 15 años, concurrieran a las escuelas públicas o privadas, para cursar la educación primaria elemental. Esta decisión significa que en la percepción del Constituyente, era en los padres en quienes recaía la obligación de hacer que sus hijos estudiaran la primaria. En 1934, el Constituyente Permanente incluyó en el artículo tercero la disposición expresa de que la educación primaria sería obligatoria. De la lectura de la inciativa, el dictamen respectivo y el debate consiguiente, no es posible discernir si se trata de la obligación del Estado de impartir educación primaria o de la obligación de los individuos de cursarla, o bien. si sólo se pretendió compilar en este artículo la obligación de los mexicanos ya prevista en el artículo 31- de hacer que sus hilos estudien la primaria. En esta iniciativa se propone esclarecer el alcance de tales obligaciones. En México es inobjetable el derecho a la igualdad de oportunidades de. acceso al sistema, educativo nacional sin más limitaciones que satisfacer los requisitos expresados en las disposiciones aplicables. Esta iniciativa de reforma busca precisar una garantía individual que se encuentra implícita, con cierta ambigüedad, en el artículo tercero, hoy vigente: la de acceso a la educación. A diferencia de los demás derechos garantizados por la llamada parte dogmática de la Constitución, la educación no aparece como un mandato a la autoridad para que ejecute o permita que se efectúe una conducta determinada. Tampoco se señala quién es el beneficiario de la obligación que tiene el Estado. Así pues, conviene establecer explícitamente en el artículo tercero el derecho de los mexicanos a recibir educación. De este modo, el Estado, además de procurar la impartición de la educación en los términos de esta iniciativa, deberá abstenerse de expedir resolución o realizar acto alguno que

ARTÍCULO 3º CONSTITUCIONAL Y LEY GENERAL DE EDUCACIÓN

ARTÍCULO 3º CONSTITUCIONAL Y LEY GENERAL DE EDUCACIÓN

36

impida a todos los individuos, que cumplan los requisitos señalados en las disposiciones aplicables, tener las mismas oportunidades de acceso a la educación. En la historia de México, la educación siempre ha preparado y apoyado las grandes transformaciones y, en particular en nuestro siglo, cada avance social ha ido acompañado de un renovado impulso a las tareas educativas, afianzándolas, extendiendo sus beneficios y ensanchando así nuestros horizontes. México vive hoy una honda transformación que exige dedicar atención cada vez más creciente a la educación. Una preocupación principal de las grandes luchas sociales a sido lograr el aumento paulatino de la escolaridad considere necesaria y obligatoria. En 1867, cuando el Presidente Benito Juárez introdujo la obligatoriedad de la primaria, ésta correspondía a la llamada educación primaria elemental, consisten sólo tres años de estudios, y a la que seguía la llamada primaria superior. Más tarde la obligatoriedad comprendió una educación primaria elemental de cuatro años y, en 1905, justo Sierra pugnó porque se extendiera a cinco años. La Ley organica de educacion, promulgada en febrero en 1940, fijo que la educación primaria abarcaria un periodo de seis años. Al establecer el Constituyente de 1917 la obligatoriedad de la primaria en los términos del artículo 31, se logró generar un gran aliento, a la obra educativa, que ganaría fuerza durante los años veinte, en especial a partir de la creación de la Secretaría de Educación Pública. En efecto, aun cuando en ese entonces debió parecer remota la posibilidad de extender la primaria a toda la población, su elevación a rango constitucional comprometió el largo esfuerzo de maestros, padres de familia y autoridades que gradualmente fue dando frutos. En el curso de siete décadas y, en buena media, bajo el impulso del mandato constitucional, la escolaridad promedio pasó de uno a más de seis grados y el índice de analfabetismo se redujo de más del 70 por ciento a aproximadamente el 12 por ciento. Hoy en día, uno de cada tres mexicanos está en la escuela, dos de cada tres niños en edad preescolar tienen acceso a esa enseñaza, la atención a la demanda de educación primaria es cercana al 90 por ciento y cuatro de cada cinco egresados de primaria continúan la enseñanza secundaria. En el mismo lapso, la

matrícula total del sistema escolar pasó de 850 mil a más de 25 millones, es decir, a una matrícula que es superior a la población entera de cerca de un centenar de naciones de hoy individualmente consideradas. Grandes han sido los logros educativos, pero existe también plena conciencia de los rezagos y nuevos retos. El XI Censo General de Población y Vivienda de 1990, permite constatar que todavía hay niños sin acceso a la primaria y jóvenes y adultos que no la concluyeron. El esfuerzo unido de sociedad y gobierno ha logrado que existan hoy condiciones más favorables para abatir los rezagos, disolver las disparidades regionales, avanzar hacia la universalización plena de la primaria y elevar la calidad de la educación de acuerdo a las necesidades de desarrollo del país y al desenvolvimiento de las oportunidades de mejoramiento social. Cada día es más numeroso el acervo de estudios, investigaciones y pruebas científicas que ratifican la importancia formativa de los primeros años del ser humano. En ellos se determina fuertemente el desenvolvimiento futuro del niño, se adquieren los hábitos de alimentación, salud e higiene y se finca su capacidad de aprendizaje. En particular, la motivación intelectual en la edad preescolar -cuatro y cinco años- puede aumentar las capacidades del niño para su desarrollo educativo posterior. Una fuerte evidencia empírica comprueba que la educación preescolar reduce significativamente la reprobación y la deserción en los grados iniciales de la primaria, señaladamente en el primero, y permite ingresar al siguiente ciclo con una disposición mejor formada para la concentración y buen desempeño en las labores escolares. Por otra parte, la experiencia internacional revela que una escolaridad adicional, que comprenda la secundaria, impulsa la capacidad productiva de la sociedad; fortalece sus instituciones económicas, sociales, políticas y científicas; contribuye decisivamente a consolidar la unidad nacional y la cohesión social; promueve una más equitativa distribución del ingreso, al generar niveles más altos de empleo bien remunerado y elevar los niveles de bienestar; mejora las condiciones de alimentación y salud: fomenta la conciencia y el respeto de los derechos humanos .la protección del ambiente; facilita la adaptación social al cambio tecnológico y

ARTÍCULO 3º CONSTITUCIONAL Y LEY GENERAL DE EDUCACIÓN

37

difunde en la sociedad actitudes cívicas basadas en la tolerancia, el diálogo y la solidaridad. En virtud de estas consideraciones, la presente iniciativa de reforma se propone precisar en el artículo tercero que el Estado impartirá educación preescolar, primaria y secundaria a todo el que la solicite, en los términos que fijen la ley reglamentaria respectiva y demás ordenamientos aplicables. Esta disposición afirmará el compromiso del Estado de proporcionar servicios educativos suficientes para que toda la población pueda cursar los ciclos escolares señalados. Es importante precisar que, además de cumplir con la obligación de impartir educación preescolar, primaria y secundaria que, de aprobarse la presente iniciativa, se haría expresa en el artículo tercero, el Estado seguirá cumpliendo sus compromisos respecto a los demás tipos y modalidades de educación -incluyendo la superior- y apoyando el desarrollo y difusión de la cultura, la ciencia y la tecnología. Es propósito firme no sólo mantener, sino incrementar, el apoyo del Gobierno de la República a estas actividades. Así se promoverá una política integral en materia educativa, cultural y de ciencia y tecnología. En el progreso educativo de nuestro siglo, la escuela pública ha tenido mérito sobresaliente. El Gobierno de la República tiene un compromiso inquebrantable con esa educación a la que tiene acceso la mayoría de los mexicanos. Por ello, al formular esta iniciativa se ha tomado en cuenta que varias de las reformas propuestas al artículo tercero fortalecerán la importante función social que cumple la escuela pública y, consecuentemente, el Gobierno de la República deberá imprimir nuevo aliento a su política educativa. El Estado -Federación, Estados y Municipios- cumplirá la obligación de impartir educación preescolar, primaria y secundaria conforme al federalismo educativo que, con sustento en el régimen de concurrencia previsto por la Constitución y la Ley federal de Educación, se convino el 18 de mayo de 1992, para concretar las respectivas responsabilidades de los tres órdenes de gobierno en la conducción y operación del sistema de educación básica y normal. Además, la impartición de educación primaria y secundaria no quedará limitada en función de la edad de los individuos que las cursen. Corresponderá a las leyes secundarias

establecer las distintas modalidades, según se trate de educación para menores o de educación para adultos. Conviene señalar que, en los términos de esta iniciativa de reforma, si bien se precisa la obligación que tiene el Estado de impartir educación preescolar, primaria y secundaria., la obligación de los padres de hacer que sus hijos la cursen sólo se aplica a los dos últimos ciclos citados. Esto es, no será obligatorio que los niños cursen la educación preescolar. Entre las razones para esta limitación sobresale la potestad que deberán conservar los padres ya sea de dar directamente y en el hogar una instrucción inicial a los niños, o bien, de hacer que la reciban en los planteles adecuados. Sería improcedente que la obligación que recae en los padres acerca de la educación primaria y secundaria fuese extensiva, en iguales términos, a la educación preescolar. Ciertamente la educación preescolar es muy importante para el desarrollo de las facultades de la persona, pero no sería razonable ni justo que se erigiera como requisito para ingresar a la primaria, sobre todo tratándose de niños mayores de seis años de edad. Con todo, deberá ser un decidido propósito de política educativa promover la educación preescolar. La incorporación en el texto constitucional de la obligación Estado de impartir educación preescolar, significará un impulso a este ciclo formativo. En la actualidad, se atiende casi por ciento de la población de cuatro y cinco años de edad y conviene tener en cuenta que, en 1970, el porcentaje de atención era menor al 12 por ciento. Este crecimiento revela que existe una dinámica firme y sostenida de las entidades políticas e instituciones de los sectores social y privado, que ha permitido extender rápidamente la atención a la demanda de educación preescolar. Sin duda esa dinámica se ha visto acelerada por la presencia más vigorosa de la mujer en las actividades productivas dei país. Esta iniciativa estimulará una creciente participación de la mujer mexicana en el desarrollo de la Nación. La obligatoriedad de la secundaria impondrá esfuerzos complementarios que podernos y debemos realizar. Es necesario hacer efectivo el acceso universal a la primaria, elevar sustancialmente el promedio nacional de alumnos que la concluyen y promover la calidad de los conocimientos que en ella se imparten. Estos propósitos también animarán la labor de la autoridad respecto a la

ARTÍCULO 3º CONSTITUCIONAL Y LEY GENERAL DE EDUCACIÓN

38

educación secundaria para fincar una correspondencia entre la cobertura y calidad de ambos ciclos. De esta manera podremos satisfacer las necesidades que impone una sociedad diversificada, productiva y participativa como la del México de hoy. Al plantear objetivos cada vez más elevados de desarrollo nacional, los mexicanos tenemos que fijarnos, coherentemente, metas más ambiciosas en el orden educativo. Incluir la secundaria dentro de la escolaridad que deben temer todos los mexicanos significa que sociedad y gobierno asumen el compromiso de unirse en el esfuerzo por alcanzar una mejor educación y una formación más acorde con el mundo en el que habrán de vivir las generaciones que hoy se instruyen. La educación enaltece al individuo y mejora a la sociedad. El derecho a la educación lleva implícito el deber de contribuir con el desenvolvimiento de las facultades del individuo, al desarrollo de la sociedad. De aprobarse la presente iniciativa, el párrafo del artículo tercero -además de establecer el derecho a la igualdad de oportunidades de acceso a la educación y la obligación estatal de impartirla en los niveles considerados corno básicos- precisaría el carácter obligatorio de la educación primaria y secundaria para todos los habitantes de la República. Esto sin perjuicio de la obligación de los mexicanos de hacer que sus hijos acudan a las escuelas a recibir educación, en los términos señalados en la fracción I del artículo 31. Ahora bien, es oportuno puntualizar que la falta de educación primaria o secundaria no deberá ser invocada para justificar disposiciones, medidas o acciones discriminatorias, señaladamente en el empleo. En congruencia con lo dispuesto por el artículo quinto y demás artículos constitucionales relativos a las garantías individuales, ningún precepto legal podría establecer el haber cursado primaria o secundaria como condición previa para el ejercicio de derechos. En este sentido, dichos niveles de educación no se convierten en requisito para obtener trabajo, ejercer los derechos políticos o ejercer la patria potestad sobre los hijos. Para los individuos, la eduación es un deber social cuya recompensa se halla en el progreso individual y colectivo, y cuya única sanción reside en un más limitado desarrollo de la persona. En consecuencia, sería muy conveniente que esta consideración fuese tenida en cuenta al elaborarse la ley

secundaria respectiva. La educación ha contribuido a labrar una parte fundamental de la identidad nacional y del sentimiento de pertenencia a una patria soberana, independiente y unida. La educación ha sido medio para asegurar la permanencia de los atributos de nuestra cultura y el acrecentamiento de su vitalidad. La educación resulta nuestra concepción de la democracia, el desarrollo y la convivencia nacional, y por ello es en el artículo tercero doy Constituyente ha plasmado los valores que deben expresarce en la formación de cada generación de compatriotas. La unidad nacional se verá fortalecida por el acceso de los mexicanos a un mismo conjunto básico de conocimientos en la educación primaria y secundaria. Para lograr ese propósito, en el marco del Pacto Federal, es conveniente reconocer una autoridad única nacional encargada de normar el conjunto básico de conocimientos y vigilar que se observe su enseñanza en todo el país. Esa autoridad única nacional velará porque la educación en el país, en los términos que señala la propia Constitución, tienda a desarrollar armónicamente todas las facultades del ser humano y fomente en él, a la vez, el amor a la Patria y la conciencia de la solidaridad internacional en la independencia y la justicia. Igualmente cuidará que la educación esté orientada por un criterio basado en los resultados del progreso científico y luche contra la ignorancia y sus efectos, las servidumbres, los fanatismos y los prejuicios. Dicho criterio, además, será democrático, considerando la democracia no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundamentado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo; será nacional, en cuanto -sin hostilidades ni exclusivismos- atenderá a la comprensión de nuestros problemas, al aprovechamiento de nuestros recursos, a la defensa de nuestra independencia política, al aseguramiento de nuestra independencia económica y a la continuidad y acrecentamiento de nuestra cultura, y contribuirá a la mejor convivencia humana, a robustecer el aprecio de la dignidad de la persona, la integridad de la familia, el interés general de la sociedad y los ideales de fraternidad e igualdad de derechos de todos los hombres, evitando discriminaciones a partir de raza, de religión, de grupo étnico, de sexo o de peculiaridades individuales.

ARTÍCULO 3º CONSTITUCIONAL Y LEY GENERAL DE EDUCACIÓN

39

El carácter nacional de la educación primaria y secundaria sirve para fomentar la calidad de la enseñanza, precisando claramente los atributos y características que debe cumplir. Asimismo, al implantarse planes y programas similares para toda la República, pennitirá que los hijos de familias que mudan su lugar de residencia puedan continuar sus estudios sin contratiempos. En consecuencia, la iniciativa comprende la incorporación en el artículo tercero del precepto, hoy vigente en la Ley Federal de Educación, que faculta expresamente al Ejecutivo Federal para determinar los planes y programas de estudio que deberán ser observados en toda la República en los ciclos de educación primaria, secundaria y normal. La trascendencia de esta iniciativa radica en que asegurará que los mexicanos de todas las regiones geográficas, de todas las procedencias sociales y de todas las condiciones económicas compartirán una misma educación básica, sin mengua de la inclusión de los acentos locales y regionales que, a propuesta de los gobiernos de los estados, aprobará la propia autoridad educativa nacional. En las reformas introducidas en 1934 se consideró que la educación de todo tipo y grado que se impartiera a obreros y a campesinos debería quedar, por ese solo hecho, sometida a un régimen jurídico particular. Con el ensanchamiento de las oportunidades de educación, a través de la multiplicación de instituciones de enseñanza media superior, institutos tecnológicos y universidades, tanto obreros y campesinos como sus hijos han tenido acceso creciente a la educación que se imparte a todos los sectores sociales. En consecuencia, se propone hacer partícipes a los obreros y campesinos de las condiciones de igualdad jurídica que, en este sentido, disfrutan los demás miembros de la sociedad. En la reforma constitucional de 1934 y ante las circunstancias entonces, se dispuso que la autorización a los particulares para impartir educación primaria, secundaria y normal -así como la de cualquier tipo o grado destinada a obreros y a campesinos puede ser negada o revocada sin que contra tales resolucion de la autoridad proceda juicio o recurso alguno. Esta medida dio lugar a un régimen de excepción que, a la luz de las condiciones actuales y de conformidad con la tradición jurídica del Estado Mexicano, no es ya consecuente. Una de las exigencias del Estado

de Derecho consiste en que la ciudadanía pueda acudir al Poder judicial para solicitar se revise la legalidad de los actos de las autoridades. Esto apunta a que el ciudadano se asista de dicho Poder en la defensa de sus garantías y derechos individuales, así como en el discernimiento jurídico de que, en sus actos, las autoridades han respetado y aplicado la ley. Nuestro Estado de Derecho prevé que las controversias jurídicas surgidas acerca de la constitucionalidad y legalidad de los actos de las autoridades se resuelvan a través de la función jurisdiccional. La iniciativa propone ampliar la vigencia de este derecho ciudadano. Consecuentemente, se propone suprimir la última parte de la fracción III del artículo tercero actualmente en vigor. A la vez, se propone que en la fracción que señale que para poder impartir educación primaria, secundaria y normal, los particulares deberán obtener previamente autorización expresa del poder público, se adicione la mención de que dicha autorización deberá hacerse con apoyo en las disposiciones legales aplicables. La reforma en los términos propuestos dará fin al estado de indefensión que actualmente afecta a los particulares que imparten educación. Con el propósito de otorgar mayor seguridad jurídica a los particulares que concurran a la función educativa, la iniciativa de reforma propone agregar que el reconocimiento de validez oficial que confiere el Estado a los estudios que se realicen en planteles particulares se otorgará y podrá ser retirado de conformidad con los términos que fije la ley. Al otorgar autorizaciones y reconocimientos, las autoridades educativas continuarán vigilando el cumplimiento de los preceptos constitucionales y legales que correspondan y, a la vez, podrán revocar las autorizaciones cuando haya causa fundada en la ley. En la fracción V del artículo tercero propuesto, se modificaría el término grados, que se utiliza para referirse a una estructura interna de los tipos y niveles educativos, por el de modalidades, que alude a la manera escolar o extraescolar de prestar el servicio educativo. En congruencia con la obligatoriedad de la secundaria, la iniciativa de reforma incluye una modificación a la fracción I del artículo 31, a fin de que los padres hagan que sus hijos o pupilos concurran a las escuelas públicas o privadas para obtener la educación primaria y secundaria, en los términos que

ARTÍCULO 3º CONSTITUCIONAL Y LEY GENERAL DE EDUCACIÓN

40

establezca la ley. Se corresponsabíliza así a los padres para que sus hijos ejerzan su derecho a la educación. Las reformas que contiene esta iniciativa, presentada a la consideración del Constituyente Permanente, se inscriben en el legado educativo de México, amplían el ideario social plasmado en el artículo tercero y ratifican el compromiso del Gobierno de la República con la educación pública. Por lo antes expuesto, y con fundamento en la fracción I del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por el digno conducto de ustedes, CC. Secretarios, me permito someter a la consideración del H. Congreso de la Unión. para los efectos del artículo 135 de la propia Constitución, la presente iniciativa de decreto por el que se reforman los artículos 30 y 31 fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.*

* Promulgado el 4 de marzo de 1993. Fue publicado en el Diario Oficial de la federación el 5 de marzo de 1993, y entró en vigor al día siguiente de su publicacion.

ARTÍCULO 3º CONSTITUCIONAL Y LEY GENERAL DE EDUCACIÓN

41

La educación es uno de los grandes problemas humanos; por su conducto el niño y el joven traban contacto con la cultura patria y la universal,y mediante ella llegan a ser hombres conscientes de su destino. El que la educación sea patrimonio de todos los hombres constituye un deber de la sociedad y del Estado, pues la ignorancia también es una forma de esclavitud. Este postulado es de realización relativamente reciente: en el pasado sólo los privilegiados tenían acceso a la enseñanza y las mayorías vivían al margen de sus beneficios.* La historia educativa de México se puede dividir en tres grandes periodos, que corresponden a las tres etapas de su desenvolvimiento: la precortesiana, la colonial y la independiente. De todos los pueblos que habitaban lo que hoy forma nuestro territorio nacional, antes de la llegada de los españoles, el azteca y el maya son los que mejor conocemos en cuanto a sus prácticas educativas. La enseñanza en esos pueblos era doméstica hasta los catorce o quince años; correspondía impartirla al padre o a la madre y se caracterizaba por su severidad y dureza. Sus propósitos se dirigían a obtener que la juventud reverenciara los dioses, a los padres y los ancianos, cumpliera los deberes y amara la verdad y la justicia. La instrucción pública entre los aztecas estaba a cargo del Estado y comenzaba una vez que había concluido la recibida en el seno del hogar. Dos escuelas la proporcionaban: el Calmecac, donde acudían los nobles y predominaba la enseñanza religiosa, y el Telpochcalli, escuela de la guerra, a la que asistían los jóvenes de la clase media. El resto del pueblo recibía sólo la educación doméstica y así mantenían las diferencias entre las diversas clases sociales. Semejante era el sistema que seguían los mayas, aunque en términos generales la educación de los nobles comprendía además de la enseñanza religiosa, otras diciplinas,

* En Mexicano: ésta es tu Constitución, loa ed.,

México, Miguel Ángel Porrúa, Librero, Ed itc-. LVI Legislatura, Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 1995, pp. 36-44.

como el calculo, la astronomia y la escritura, a las que se les concedia singular interes, y la que se otorgaba a los jovenes de la clase media fue menos militarista que la que imperó en el pueblo azteca. A lo largo de los tres siglos de la etapa colonial, la enseñanza estuvo dirigida por el clero: fue por eso fundamentalmente dogmatica, esto es, sujeta a los principios religiosos. Merece especial mencion la obra educativa de los misioneros que llegaron a tierras de Nueva España siglo XVI: Bartolome de las casas, Pedro de Gante, Juan de Zumarraga, Bernardino de Sahagun, Toribio de Benavente “Motolinía” Alonso de la Vera Cruz, ilustres varones cuyos nombres, ayer y hoy, ha respetado el pueblo de Mexico. Ellos fundaron las primeras escuelas en las principales ciudades del pais y con el propósito medular de instruir al indigena en la religion cristiana le enseñaron el castellano, iniciando su incorporacion a la cultura de occidente. Asi mismo debe citarse como hecho sobresaliente de esa epoca que el 25 de enero de 1553 abrió sus puertas la Real y Pontífica Universidad de México que en Unión de la San Marcos en Lima, Perú fueron las primeras fundadas en tierras de America. Ni en españa ni en los demas países europeos existíia la idea de que la educación fuera una de las funciones del estado acorde con este principio en nueva españa clases populares permanecieron en su mayoria analfabetas y aun a mediados de siglo XIX eran usuales los idiomas nativos, pues la enseñanza primaria fue deficiente y quedo en manos del clero o de particulares. En diversos rumbos del extenso territorio de Nueva España se fundaron seminarios y en las principales ciudades escuelas de enseñanza superior, la educación que se impartia en esas instituciones era religiosa y humanística y las materias básicas; teología, derecho y filosofía de acuerdo con los sistemas imperantes en la época heredados de la Edad Media no existio enseñanza cientifica ni tecnica por que su aparicion en el mundo esta vinculado al triunfo de la Revolucion Industrial. Los oficios y artesanías se aprendian en los

COMENTARIO AL ARTÍCULO 3º DE LA CONSTITUCIÓN

EMILIO O. RABASA GLORIA CABALLERO

COMENTARIO AL ARTÍCULO 3º DE LA CONSTITUCIÓN

42

propios talleres, como un paso de progreso en este renglón se puede señalar el establecimiento del Real Seminario de Minas en el año 1972, debido a las gestiones del consulado de mineria ante las autoridades españolas para satisfacer las necesidades tecnicas de la industria minera mexicana. Lograda de independencia nacional, el estado adquirió la facultad de “promover la ilustracion” (artículo 13 fraccion II del acta Constitutiva de la Federacion precepto que se repite en el artículo 50 fraccion IV de la constitucion de 1824). Los acontecimientos más importantes en el aspecto educativo durante la pasada centuria fueron: 1. La creación en 1822 de la Compañia

Lancasteriana, que fundó escuelas en varias ciudades de la República. El sistema se basaba en la enseñanza mutua, ya que los alumnos más aventajados -llamados monitores- colaboraban en la tarea educativa, supliendo así una de las deficiencias de la época: la falta de maestros.

2. La reforma legislativa de 1833 -llevada a cabo por el entonces presidente de la República, el insigne liberal Valentín Gómez Farías e inspirada en el pensamiento de José María Luis Mora- tuvo el propósito de incrementar la educación oficial, estableció la Dirección General de Instrucción Pública, la enseñanza libre y escuelas primarias y normales. Fueron suprimidas la Real y Pontificia Universidad,” así como otros colegios bajo dominio eclesiástico, y para atenden a la enseñanza superior se crearon las escuelas de estudios preparatorios, estudios ideológicos y humanidades, ciencias físicas y matemáticas, ciencias médicas, jurisprudencia y ciencias eclesiásticas. De esta época data también la fundación de la Biblioteca Nacional (26 de octubre de 1833) y de la primera Escuela Normal, por Francisco García Salinas, en Zacatecas. La reforma obedeció a la necesidad de impulsar los cambios que México requería durante los primeros años de vida independiente y muestra el afán de cultivar la ciencia y la técnica, en mayor grado que el derecho y la teología, estudios principales en el sistema educativo colonial.

3. La Constitución de 1857, fiel a sus tendencias liberales, declaró en el artículo tercero la libertad de enseñanza.

4. El espíritu de la Reforma había de manFfstarse,en.la Ley Orgánica de Instrucción Pública, promulgada por el presidente Juárez, que establecía la enseñanza primaria gratuita, laica y obligatoria, así como en la creación de la Escuela Nacional Preparatoria, por decreto de diciembre del 1867.*

En el siglo XX los grandes acontecimientos nacionales han determinado el desarrollo educativo del pueblo mexicano. La Universidad Nacional de México se creó en 1910, y para que pudiera cumplir mejor sus funciones se le otorgó la autonomía en 1929. La Revolución Mexicana, movimiento libertario en contra de las grandes e injustas desigualdades sociales existentes, fijó para el México futuro, como una de sus metas, resolver el problema educativo desde sus raíces, haciendo realidad el derecho de todos a la enseñanza. Los diputados de 1917 se pronunciaron en contra de la intervención del clero en esta materia. El tema motivó uno de los debates más apasionados de los habidos en la Asamblea de Querétaro. El artículo tercero que elaboraron otorgó al Estado la facultad de impartir la educación, permitiendo la enseñanza privada cuando ésta siguiera fielmente las disposiciones constitucionales, y siempre bajo la dirección y vigilancia de los órganos gubernativos competentes. La obra llevada a cabo desde esa fecha a nuestros días ha sido notable. Entre los hechos más significativos que comprende cabe citar: las campañas de alfabetizacíón, el fomento de las escuelas primarias -rurales y

* El siglo XIX marcó el ocaso de la Real y Pontificia

Universidad. Realizada la Independencia, la universidad no parecía satisfacer los anhelos del pueblo, ni el criterio de sus gobernantes, no obstante los intentos de adaptación realizados por algunos de sus más ilustres miembros. Sufre su primera clausura en el año de 1833 por disposición de Valentln Gómez Farías, para ser reinstalada con modificaciones estatuitarias, al año siguiente, por Santa Anna. Un decreto del 4 de diciembre de 1857 del presidente Comonfort hace que vuelvan a cerrarse sus puertas para que se abran, al siguiente año, por disposición del General Félix Zuloaga. La Universidad se convirtió en objetivo de combate: los liberales en su contra, los conservadores en su defensa y, sin embargo, fue un decreto de Maximiliano, en noviembre de 1865, el que la clausuró definitivamente.

COMENTARIO AL ARTÍCULO 3º DE LA CONSTITUCIÓN

43

urbanas-, cuyos alumnos gratuitamente reciben los libros de texto; aumento de escuelas secundarias, normales y preparatorias en las principales ciudades del país; creación del Instituto Politécnico Nacional y de otros centros técnicos de enseñanza e investigación, así como de universidades e institutos tecnológicos en los estados de la República. Nuestra Constitución es activa, dinámica y sobre todo en el artículo tercero se revela como un documento que despliega una doble acción: recoge las tradiciones progresistas de nuestra patria, las hace actuales y las proyecta hacia el futuro, para afirmar a través de las nuevas generaciones de mexicanos la continuidad histórica de la nación. Inspirado por la Revolución Mexicana y con el propósito de eliminar la nociva influencia que nace de todo privilegio ilegítimo, el artículo establece el fácil acceso a la enseñanza y asegura a todos los mexicanos una instrucción general, al suprimir las diferencias económicas y sociales en las escuelas. Por ello se reitera que la educación primaria, sin duda la más importante, permanezca libre de toda influencia extraña a los intereses nacionales y sea obligatoria y gratuita cuando la imparta el Estado, hecho ampliamente superado con los libros de texto oficiales para ese grado, que son puestos al servicio de los alumnos sin costo alguno para sus padres. La grandeza de una patria está constituída por la suma de las capacidades de sus hijos, tanto en los dominios pensamiento como en la correcta explotación de sus recursos materiales. Por esta razon el artículo tercero constitucional establece una serie de principios, propositos y condiciones que regulan la tarea de educar y que son escenciales para el logro de tan altos fines. La educación, señala el precepto, debe ser: a) Laica, esto es, ajena a todo credo

religioso. b) Democrática, para que el progreso se

realice en todos los ordenes: económico, social y cultural, y en beneficio de todo el pueblo,

c) Nacional, a fin de proteger los intereses de la patria, y

d) Social, con lo que se indica que, además del respeto a la persona corno individuo, debe enseñarse el aprecio a la familia y el sentido de solidaridad con los demás, así como los principios de igualdad y fraternidad para con todos los hombres.

La Constitución rige no sólo en las escuelas de la Federación, Estados y Municipios, sino también en los planteles establecidos por los particulares en lo que concierne a la educación primaria, secundaria o normal, y a la de cualquier tipo o grado destinada a obreros y a campesinos, ya que de no ser así, la diversidad de criterios en los planes de estudio y en la aplicación de métodos pedagógicos frustraría el postulado de la unidad nacional, necesario para lograr la supervivencia y el progreso de México. Por reformas publicadas en el Diario Oficial del 9 de junio de 1980 se definió el concepto de autonomía aplicado a las universidades e institutos de enseñanza superior. La autonomía -cuando se habla de instituciones- significa la posibilidad de gobernarse a sí mismas, en bien de los fines que le son propios. En el caso de las universidades, los propósitos no pueden ser más que educativos y, por lo tanto, velar para que quienes asisten a sus aulas alcancen una verdadera y seria formación profesional que les permita cumplir más tarde la importante función social que debe tener la población capacitada a los más altos niveles. Compete también a las universidades ser centros de investigación y difundir la cultura. Es preciso que todas esas actividades estén presididas por la libertad: en la cátedra, en la investigación, en la discusión y difusión de las ideas. Porque la libertad es condición indispensable del saber, tanto cuando se orienta al conocimiento del legado histórico y al estudio del presente, como cuando se encamina a la búsqueda de nuevas verdades. La autonomía de las universidades e institutos de enseñanza superior implica también el manejo interno de su personal académico y administrativo, de acuérdo con los principios que establece la propia Constitución para los trabajadoras en general y la ley reglamentaria asi mismo supone la administracion del patrimonio o sea de los recursos economicos con que esas instituciones cuentan para el cumplimiento de sus importantes finalidades. Durante el gobierno del presidente Salinas de Gortari, se ha establecido todo un nuevo régimen juridico de las relaciones Estado-Iglesia, reforma que modificó a varios artículos de la Constitución: tercero, quinto 24, 27 y 130 (D.O de 28 de enero de 1992)… La reforma continúa manteniendo, con toda claridad el principio ya proveniente de la

COMENTARIO AL ARTÍCULO 3º DE LA CONSTITUCIÓN

44

constitucion de 1917 ya anterior de que la educación que imparta el estado-federacion, estados y municipios será laica. Hay que hacer notar que el Estado imparte cerca del 95 por ciento de la educación primaria y más del 90 por ciento en la secundaria. El laicismo no es sinónimo de intolerancia o anticlericalismo, como en ocasiones se ha querido indebidamente calificar. El laicismo implica que el Estado no tiene religión alguna pero respeta a todas. La iniciativa de reformas derogó la prohibición anterior de que las corporaciones religiosas o ministros de los cultos intervinieran en los planteles en que se impartiese educación primaria, secundaria, y normal y la destinada a obreros y cannpesinos. Ahora -sosteniéndose el criterio de que la educación se basará en progreso científico y luchará en contra de la ignorancia, los prejuicios y fanatismos- no se impone para los planteles privados, de que "dicha educación sea por completo ajena a cualquier doctrina religiosa" (Exposición de motivos). En todas formas, siempre se realiza con apego a los planes y programas oficiales. Por otro lado, se otorga algún reconocimiento a los estudios realizados para servicios ministeriales, si se demuestra equivalencia con los criterios establecidos para las instituciones de educación superior. Con fecha de 18 de noviembre de 1992, el presidente Salinas de Gortari envió a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión una íniciativa de reformas a los artículos tercero y fracción I del 31... Los fundamentos de la citada reforma fueron: 1. Acabar con la confusión relativa a si la

misión educativa es una obligación del Estado, de los individuos en cursarla o de los padres con respecto a sus hijos o pupilos. La nueva redacción deja aclarado lo siguiente: por un lado, que la educación es garantía individual de todo mexicano y por el otro la obligacion de impartir la educación preescolar, primaria y secundaria corresponde, ya sin duda al respecto, estado.

2. La educación impartida por el Estado, en adición a la primaria, se extiende a la secundaria.

3. Se cumple con el federalismo educativo, o sea, que los tres niveles de gobierno -Federación, Estados y Municipios- mantendrán una unidad en materia

educacional. Una misma educación básica para todos.

4. Con anterioridad -fracción lll- expresamente se negaba la procedencia de juicio o recurso alguno contra la negativa o revocacion de la autorización a los particulares para impartir la educación en todos sus tipos o grados. Lo anterior quedó suprimido, por lo que, actualmente, todo acto de autoridad educativa puede ser impugnado mediante el juicio o recurso adecuado.

Al recibir la iniciativa de reformas del Ejecutivo Federal arriba citada, la Cámara de Diputados, que actuó como Cámara de Origen, la aprobó en lo general, pero introdujo algunas modificaciones, esencialmente consistentes en: sustituir la palabra "mexicano" por la de "individuo” (primer párrafo del artículo tercero), mencionar que el Ejecutivo Federal considerará la opinión de los gobernadores de los estados y diversos sectores sociales, involucrados en la educación (fracción III) y adicionar la fracción V para que el Estado promueva todas las modalidades educativas necesarias para el desarrollo de la nación. Las modificaciones señaladas fueron resultado de un debate entre los diferentes partidos que integran la Cámara de Diputados con pleno consenso entre ellos...

COMENTARIO AL ARTÍCULO 3º DE LA CONSTITUCIÓN

45

La tolerancia, como relación peculiar entre los hombres (individuos, grupos sociales o comunidades humanas diversas), entra tardíamente en la historia. Si exceptuamos algunos tiernos brotes en la Antigüedad y en la Edad Media, hay que esperar a la Modernidad para que se abra paso en espacios todavía muy reducidos. Primero en el ámbito religioso, después en el político y más tarde, con una presencia escasa e infrecuente, en la vida cotidiana. En el plano de las ideas -descontados los atisbos premodernos de Occam, Marsilio de Padua y Bartolomé de las Casas-, la reivindicación del principio de la tolerancia sólo llegará con Spinoza y Locke, en el siglo XVII, y con Voltaire, en el XVIII. Desde entonces, las sombras de la intolerancia, que oscurecían casi todo el planeta, se han ido recortando penosa y lentamente, sin que dejen de proyectarse hasta nuestra época, incluso en sus formas más extremas y repulsivas. Baste recordar la intolerancia racista del nazismo, aún tan fresca en nuestra memoria, y hoy, ante nuestros propios ojos, las depuraciones étnicas en la antigua Yugoslavia. Se justifica, por ello, que la ONU haya sentido la necesidad de proclamar, en el umbral del siglo XXI, un año para la tolerancia. Este llamamiento, desde la más alta y universal tribuna de la convivencia internacional, se justifica plenamente a la vista del persistente resurgimiento de conflictos nacionales, raciales, interétnicos, religiosos que, junto con las bárbaras manifestaciones de xenofobia, la hostilización de inmigrantes y la persecución de diversas minorías, se alimentan de la más intolerable tolerancia.* En una época que algunos han caracterizado como la del "fin de las ideologías", se echa mano de ideologías opuestas, como las del liberalismo y el socialismo para reivindicar la tolerancia, o las del racismo y el exacerbado nacionalismo, para defender o encubrir la intolerancia. En esta dramática situación, tanto en el plano de las ideas como en el de la realidad, tratar de esclarecer la naturaleza de la tolerancia, sus fundamentos y sus límites, teniendo como telón de fondo su anverso, la

* En Rafael Cordera Campos y Eugenia Huerta Bravo (coords.), La Unü rancia, México, UNAM, 1996, pp. 41-52.

intolerancia, no es una tarea puramente teórica o académica, sino práctica y vital. Y a esta necesidad responden, con mayor o menor fortuna, las presentes reflexiones.

ACLARACIONES PREVIAS

Antes de esbozar un concepto de tolerancia, precisemos que se trata de una forma de relación en la que uno es el sujeto tolerante y otro el tolerado o destinatario de esa actitud. La materia de dicha relación (lo que se tolera) es diversa: ideas, gustos, preferencias, actos o formas de vida. Y dada esta diversidad, diversos han de ser también los tipos de tolerancia: religiosa, política, racial, nacional, étnica, cultural, artística, sexual, familiar, escolar, etcétera. Pero siempre se tratará de una relación entre seres humanos, aunque en una esfera específica -la de la religión- pueda atribuirse la tolerancia, o su reverso, la intolerancia, a un ser trascendente, divino, suprahumano, en tanto que al hombre sólo se le reserva el papel pasivo de destinatario de la condescendencia de Dios. Históricamente, la tolerancia se ha reivindicado muy tarde y escalonándola de un campo a otro. Primero fue la tolerancia religiosa que Locke reivindica en su Carta de la Tolerancia (1685), cuando aún están lejos de apagarse las llamas de las guerras de la religión entre protestantes y católicos. Posteriormente, en el siglo XVIII, con Voltaire y los ilustrados, se defiende la tolerancia política y a ella se suman, en el siglo XIX, John Stuart MIII y Jeremy Bentham. Otras formas de tolerancia -étnica, sexual- sólo se reivindicarán después, casi ante nuestros ojos, pues apenas afloran ya avanzado el siglo XX.

RASGOS DE LA TOLERANCIA Veamos, pues, qué podemos entender por tolerancia como relación necesaria, valiosa y deseable entre individuos, grupos sociales o comunidades diversas. Con este sentido positivo, frente al negativo de la intolerancia como relación innecesaria, carente de valor e indeseable entre seres humanos, podemos caracterizarla por los siguientes rasgos:

ANVERSO Y REVERSO DE LA TOLERANCIA*

ADOLFO SÁNCHEZ VÁZQUEZ

ANVERSO Y REVERSO DE LA TOLERANCIA

46

1. La tolerancia se da en la relación de un sujeto con otros, cuya alteridad se manifiesta en sus diferentes convicciones, ideas, gustos, preferencias, formas de vida, etcétera. O sea: presupone cierta diferencia entre uno y otro. Si ésta no se da, es decir, si ambos comparten las mismas convicciones, preferencias o formas de vida, carece de sentido, por innecesaria, la tolerancia.

2. No basta que se dé efectivamente semejante diferencia para que pueda hablarse de tolerancia; es preciso asimismo que sea reconocida o se tenga conciencia de ella.

3. Tampoco basta lo anterior; es indispensable también que la diferencia reconocida, o de la que se es consciente, nos importe. O en otros términos: que nos interese o afecte de tal modo que no podamos permanecer indiferentes ante su existencia.

4. Pero, a la vez que se reconoce una diferencia que nos importa y afecta, no se le acepta o aprueba al ser medida con el patrón de nuestras ideas, preferencias o formas de vida.

5. Ahora bien, aunque no se acepte o apruebe lo diferente, por no concordar con las opciones propias, se admite el derecho del otro a ser diferente, y a mantener sus diferencias.

Admitir ese derecho no significa para el sujeto tolerante renunciar a lo propio, e incluso a tratar de que el otro cambie sus opciones y asuma otras que, hasta cierto momento, no comparte, pero semejante cambio sólo debe buscarse por la vía del diálogo, la argumentación racional o la persuasión, y no por el de la imposición, la coerción o la fuerza, propias de la intolerancia.

DISENSO Y TOLERANCIA La tolerancia, pues, como respeto del derecho a la diferencia, no excluye el empeño de superarla y de lograr que se traduzca en el encuentro de las opciones diferentes en un terreno común, o consenso. Pero hay que reafirmar que la tolerancia presupone no sólo el reconocimiento originario del otro como diferente, sino también de la posibilidad de que éste se mantenga como tal y, por tanto, que -no obstante el diálogo, la argumentación y la persuasión- no se alcance el consenso que se busca. Lo que quiere decir que la tolerancia no sólo admite el disenso que tiene su raíz en la diferencia originaria, sino

también el que se mantiene después de haberse recorrido, infructuosamente, la vía adecuada y propia de la tolerancia. Esto significa, a su vez, que ésta se hace necesaria y deseable no porque el otro asiente a las opciones del sujeto tolerante, sino justamente por lo contrario: porque disiente de sus principios, valores, preferencias o formas de vida. Sólo el disenso y no el consenso reclama y necesita la tolerancia; en él están su raíz y suelo nutricio, pero en el disenso también están -y hasta ahora en mayor escala- la raíz y el suelo nutricio de la intolerancia. Ciertamente, de manera análoga, la intolerancia se da cuando hay diferencias y cuando ante éstas -como en la tolerancia- no se permanece indiferente y se adoptan actitudes tan interesadas y destructivas como las que asume el intolerante fanático, racista, chovinista o etnocentrista. Hay, pues, un terreno común: el de la diferencia y el disenso correspondiente -en el que brotan tanto la tolerancia como la intolerancia. Pero, no obstante este origen común, una y otra se distinguen radicalmente por la forma distinta, o más bien opuesta, de la relación con el otro. Mientras que en la tolerancia se reconoce y respeta la identidad -real, ajena, es decir, lo que hace al otro efectivamente diferente-, en la intolerancia esa identidad es rechazada, justamente por ser ajena, diferente. Así pues, aunque no se es indiferente ante la diferencia, como tampoco se es en la tolerancia, aquélla es rechazada, ya sea al excluirla o negarla, ya al reducirla o disolverla en la identidad propia. Lo que en el otro por ser diferente escapa a esa identidad, queda excluido o disuelto para afirmar sólo lo propio. En consecuencia, no se respeta su diferencia, sino que se hace valer la ident tac impuesta que anula o disuelve la ajena. Y precisamente en este sometimiento ce identidad ajena a la propia, de lo otro a lo uno, o de la diferencia a cierta ident está la esencia misma de la intolerancia.

TOLERANCIA Y LIBERTAD

Si la intolerancia entraña semejante dominación o sometimiento, la tolerancia por el contrario presupone un horizonte de libertad: libertad del otro para expresar ideas o asumir valores, preferencias o formas de vida diferentes de las del sujeto tolerante. Sin esta libertad y su reconocimiento por parte del sujeto tolerante, no puede hablarse propiamente de tolerancia. La intolerancia se da justamente en una relación asimétrica en la que uno, y no el otro, es libre: uno impone

ANVERSO Y REVERSO DE LA TOLERANCIA

47

su identidad a la ajena. La tolerancia, por el contrario, tiene por espacio común dos libertades que, lejos de excluirse, en él se dan la mano. Se trata del espacio que se abre con el mutuo reconocimiento como personas libres y autónomas, relación que, por tanto, iguala a los hombres justamente por el reconocimiento de su libertad. O, como decía el jurista español Francisco Tomás y Valiente, pocos meses antes de ser víctima mortal de la intolerancia más reprobable: "Tal vez la tolerancia de nuestro tiempo haya de ser entendida como el respeto entre hombres igualmente libres". Y agregaba, precisando aún más su pensamiento: "Así concebida, como respeto recíproco entre hombres iguales en derechos y libertades, pero que no se gustan, bienvenida sea esta forma de tolerancia". Así, ésta debe ser recíproca, pero con una reciprocidad que sólo puede darse en condiciones comunes de libertad e igualdad. Ciertamente, el intolerante -por definición- hace imposible esa reciprocidad, ya que no tolera la tolerancia: "la tolerancia es pecado", decía Bossuet en el siglo XVIII, y todavía en el siglo XIX era asociada -como la asociaba Balmes-, a la idea del mal: malas ideas, malas costumbres, etcétera. Ahora bien, admitidos la necesidad, el valor y la deseabilidad de la tolerancia, cabe preguntarse, sin embargo: el tolerante ¿debe tolerar todo?

JUSTIFICACIÓN DE LA TOLERANCIA Como ya hemos afirmado, la tolerancia es una relación necesaria y deseable entre seres humanos cuando se dan entre ellos diferencias que se reconocen y respetan, aunque no se compartan. Ahora bien, ¿por qué tolerar lo que no se comparte e incluso se rechaza abiertamente? La pregunta es pertinente si tenemos en cuenta que la tolerancia no es un valor en sí, y que en ciertas circunstancias ese valor, por ser relativo, puede perderse. Pero, aun con el contenido valioso que le hemos atribuido, no se justifica por un valor absoluto que no tiene, sino por su relación con otros valores, que se integran en su seno, se enriquecen con ella y son irrenunciables. Tales son: 1) el respeto a la libre y autónoma personalidad del otro, lo que excluye que se le considere como objeto de dominio, simple medio o instrumento; 2) la convivencia que ese respeto hace posible,y con ella la fraternidad y la solidaridad,y 3) la democracia, como forma de convivencia de ideas, organizaciones y acciones de diversos actores políticos, y entendida, asimismo, no sólo como construcción de un consenso por la

mayoría, sino también como respeto al disenso de individuos y minorías. Se tolera, pues, lo que no se comparte, ya sean ideas, gustos, preferencias, formas de vida, etcétera, porque al hacerlo -y ésta es la razón- se afirman con ello valores supremos, que la intolerancia vendría a negar. Se trata, pues, de una justificación basada, fundamentalmente, en razones morales: respeto a la libertad y autonomía del otro, y razones políticas: contribuir a la convivencia indispensable para una sociedad democrática.Tal es la tolerancia que, así justificada, puede considerarse auténtica, legítima, y, por tanto, necesaria, valiosa y deseable.

TOLERANCIA FALSA O INAUTÉNTICA La tolerancia se presenta, en determinadas circunstancias, con formas que contrarían su verdadera naturaleza y la vuelven por ello falsa o inauténtica. Es lo que sucede cuando se tolera al otro no por respeto a su persona libre y autónoma o por los valores que están en juego en la entraña misma de la convivencia, sino para afirmar lo propio aunque esta afirmación se haga con la actitud benevolente de quien considera -y trata- al otro como menor. Por analogía con la actitud paternal, puede hablarse aquí de una tolerancia paternal, o falsa tolerancia, en la que el tolerado permanece en la situación asimétrica o desigual del subordinado, aunque ésta se suavice con la benevolencia paternalista que generosamente la encubre. Cabría hablar también de una tolerancia pragmática, fruto del cálculo utilitario, cuando se tolera no por el bien que representa para la convivencia entre hombres libres en una sociedad democrática, sino por temor a las consecuencias que para la dominación misma del otro tendría, en circunstancias determinadas, la intolerancia. Se trata de una tolerancia engañosa, ante las consecuencias negativas que traería para quien la niega, y no asumida internamente ni puesta en práctica por las razones morales y políticas que la justifican. Incluso los regímenes despóticos y autoritarios no descartan, en circunstancias históricas determinadas, semejante tolerancia, aunque siempre están dispuestos a ejercer la intolerancia en cuanto cambia favorablemente para ellos la relación de fuerzas entre gobernantes y gobernados. Finalmente, cabe hablar -como lo hace Herbert Marcuse- de una falsa tolerancia que él llama tolerancia represiva. Con esa

ANVERSO Y REVERSO DE LA TOLERANCIA

48

expresión se refiere al tipo de tolerancia, de raíz liberal, propia de la sociedad capitalista industrial desarrollada. Aunque Marcuse no deja de tener en cuenta una utópica tolerancia universal, fin en sí misma, practicada tanto por gobernantes como por gobernados, centra su atención no en la tolerancia en ese sentido abstracto, universal, sino en la que se da en ciertas condiciones: la de las sociedades avanzadas, dominadas por el poder tecnológico, a las que él llama también "democracias con organizaciones totalitarias". Se trata, a su vez, de las condiciones "determinadas por la desigualdad institucionalizada"; es decir,"por la estructura de clases de la sociedad". En esas condiciones lo que se da es la tolerancia de "orientaciones políticas, condiciones y modos de conducta" que "obstaculizan, si no destruyen, las posibilidades de crear una existencia libre del temor y la miseria". Tal es la tolerancia que Marcuse considera falsa, represiva. Y la ejemplifica con la sistemática deformación mental que la publicidad y la propaganda ejercen tanto sobre los niños como sobre los adultos, con la acción de los movimientos destructivos y el desenfrenado engaño en las transacciones comerciales. Y la ejemplifica asimismo con la tolerancia de "la libre discusión y el derecho por igual de los opuestos" que sólo viene a corroborar las tesis establecidas y a rechazar las alternativas. Su supuesta imparcialidad no es propiamente tal, ya que "las personas expuestas a esta imparcialidad no son tabula rasa; están adoctrinadas por las condiciones bajo las cuales viven y piensan y que ellas no superan". La tolerancia se halla, pues, sujeta a los intereses dominantes y, por ello, tiende a bloquear los movimientos de disidencia y oposición, razón por la cual resulta tan falsa como la igualdad que se pregona. Marcuse, como vemos, habla de una tolerancia realmente existente en una sociedad concreta: la capitalista desarrollada. O sea: la que se halla en relación con unas condiciones históricas dadas y con el sistema económico-social en que se practica. Semejante tolerancia es el medio -y no el fin en sí de la tolerancia universal- de que se vale dicho sistema "para perpetuar la lucha por la existencia y suprimir las alternativas".Tal es la tolerancia represiva cuya contradicción en los términos sólo puede entenderse tratándose -como se trata- de una falsa tolerancia. Tolerancia represiva, opuesta a la verdadera o liberadora -"la que aumenta el alcance y el contenido de la libertad" justamente porque reprime el impulso de liberación. Y represiva,

asimismo, por las condiciones en que se da: las de una sociedad en la que el individuo, bajo las ideas y necesidades que le son impuestas, no puede actuar como una persona autónoma y libre, y hacer valer ideas y necesidades distintas de las establecidas. Marcuse, en consecuencia, no está negando el valor de la tolerancia, que él trata de rescatar con su faz liberadora. Lo que hace es denunciar la que, en su forma liberal, se presenta falsamente como tal, siendo en verdad represiva, por lo cual -podemos agregar, teniendo en cuenta su bloqueo de la disidencia y la oposición- es la intolerancia misma.

LÍMITES DE LA TOLERANCIA ¿Se puede tolerar todo, o lo mismo en todo momento? Bobbio dice con razón: "La tolerancia absoluta es una pura abstracción. La tolerancia histórica, concreta, real, es siempre relativa". Y no puede ser de otra manera, si recordamos -con Marcuse- su relación con las condiciones concretas y el sistema social en que se da. La tolerancia, por tanto, tiene límites y excluye de su seno lo que no puede ser tolerado. El problema de los límites de la tolerancia tiene que ver no sólo con las formas inauténticas de ella, que acabamos de exponer, sino muy sustancialmente con la tolerancia verdadera, legítima, cuando ésta, más allá de ellos, se desnaturaliza y se vuelve contra sí misma. Estos límites, impuestos por los valores y las razones morales y políticas que los justifican, no pueden fijarse de un modo absoluto; es decir, al margen de las condiciones históricas, concretas, con las que la tolerancia real se relaciona. Ciertamente, algunos límites fijados en determinadas circunstancias no podrían mantenerse hoy. Así sucede, por ejemplo, con los que Locke fijaba en su tiempo a la tolerancia religiosa. El filósofo inglés, como es sabido, contribuyó considerablemente a reivindicar la tolerancia justamente en el campo en que reinaba la más extrema intolerancia: el de la religión. Locke toleraba toda creencia religiosa, cualquiera que fuese, en contraste con la tradición premoderna, intolerante, que todavía en el siglo XVIII era defendida, como ya vimos, por Bossuet, y en el siglo XIX, por Balmes y Donoso Cortés. Sin embargo, Locke no toleraba el ateísmo, o sea, la negación de toda creencia religiosa, y sentenciaba inapelablemente:"[...] Los que niegan la existencia de un poder divino, no han de ser

ANVERSO Y REVERSO DE LA TOLERANCIA

49

tolerados de ninguna manera". Tampoco toleraba, en el terreno político, lo qué atentase contra el poder del Estado. Hoy, ciertamente, no pueden admitirse semejantes límites a la tolerancia religiosa y política, en una sociedad democrática -aunque ésta restrinja la democracia a un plano legal o procedimental-, sin convertir la tolerancia legítima en ilegítima intolerancia. Como no puede admitirse tampoco que esa democracia ponga límites, respondiendo a exigencias del sistema capitalista, a otras formas de democracia que garanticen la participación en otros terrenos. La democracia de ese género que es, hoy por hoy, la realmente existente no acepta dicha participación -no la tolera; por ejemplo, la de los trabajadores en el campo de la producción. O, como dice Bobbio en un pasaje muy conocido: "la democracia se detiene en las puertas de las fábricas". Ahora bien, la cuestión no está en el reconocimiento de la existencia de límites que separan, y a la vez vinculan, en una dialéctica peculiar, a la tolerancia y a la intolerancia, sino en determinar la naturaleza de dichos límites, así como la del sujeto que los fija. En verdad, dada la naturaleza histórica, concreta, de la tolerancia, que hemos venido subrayando, no puede hablarse en este punto de límites, criterios de delimitación o sujetos absolutos. Cierto es que puede adelantarse un criterio un tanto general que no deja de ser abstracto mientras no nos enfrentamos a su aplicación concreta, a saber, debe tolerarse lo que amplía o enriquece la libertad y, por el contrario, no debe tolerarse lo que la obstaculiza o niega. Difícilmente podría dejarse a un lado este criterio universal, pero aun así la dicotomía tolerancia-intolerancia requeriría una mayor concreción. Tal vez ésta pudiera encontrarse determinando el espacio en el que han de fijarse los límites de la tolerancia. Marcuse los fija en el espacio de las ideas. A juicio suyo, sería la naturaleza de las ideas la que determinaría el límite que separa la tolerancia (de las ideas buenas, progresistas, propias de la izquierda) de la intolerancia (de las ideas malas, reaccionarias, que sustenta la derecha). Marcuse reconoce el carácter antidemocrático de esta intolerancia respecto al "pensamiento, la opinión y la palabra" y la justifica "por el actual desarrollo de la sociedad democrática que ha destruido la base para la tolerancia universal". Bobbio rechaza abiertamente esta posición de Marcuse, y contra ella afirma: "La tolerancia es tal sólo si viene a tolerar también las ideas malas". Si se trata de la tolerancia en este espacio de las ideas, la razón parece estar del

lado de Bobbio más que del de Marcuse, no obstante la justificación de su carácter antidemocrático por la intolerancia "represiva" de la democracia realmente existente. Pues no se trata de negar lo que haya de democracia, no obstante sus límites o apariencia engañosa, sino de darle el contenido amplio y efectivo que, en realidad, no tiene. Tal vez podría argüirse que las ideas no dejan de ser malas o buenas si se piensa que pueden materializarse o convertirse en actos que no podrían escapar a la polaridad positiva o negativa y, por tanto, a la dicotomía tolerancia-intolerancia. Así se ha puesto de manifiesto al establecerse cierta relación entre la filosofía existencial de Heidegger y el nazismo, o entre las ideas socialistas de Marx y el "socialismo real". Pero, en ambos casos, sin descartar por completo cierta relación, no puede ignorarse que no se transita directamente de la idea a la realidad, y puesto que hay que tomar en cuenta todo un conjunto de mediaciones, no pueden descalificarse sin más las ideas por lo que sucede, al tomar tierra, en la realidad. Sólo hegelianamente cabe afirmar que lo real está ya prefigurado, como una determinación de la idea. Así pues, el problema de los límites de la tolerancia no puede situarse en el plano de las ideas, aunque la realidad no deje de relacionarse con ellas, sino en el de la realidad misma, cualquiera que sea la vinculación que con ésta mantengan. Y es ahí donde hay que buscar los límites de la tolerancia, entendida como convivencia no sólo de ideas distintas u opuestas -a la que no se puede renunciar-, sino como convivencia de prácticas o formas de vida no sólo distintas, sino incluso antagónicas. Pero aquí, y particularmente en este tipo de práctica, conducta o forma de vida, que es la política, es donde se vuelve pertinente la pregunta que nos inquieta: ¿se puede tolerar todo, o lo mismo en todo momento? Y si no se puede, ni se debe tolerar, ¿cuál es el criterio para distinguir lo tolerable de lo intolerable? Si la tolerancia entraña la convivencia no sólo de ideas, sino de prácticas y conductas distintas u opuestas, ¿se puede y se debe tolerar la práctica política que la mina o destruye tanto en un plano como en otro? Por supuesto, aquí tenemos en mente las políticas despóticas, autoritarias o totalitarias que desde el poder se ejercen, o que, fuera de él, se preparan para ejercerlo, negando no sólo teórica sino prácticamente el principio de la tolerancia.Tenemos presente también prácticas tan reprobables e intolerables como el fanatismo, el

ANVERSO Y REVERSO DE LA TOLERANCIA

50

nacionalismo agresivo, la xenofobia, la discriminación por motivos diversos, la persecución de minorías étnicas, religiosas, sexuales, etcétera. Se trata de prácticas que, por su propia naturaleza, destruyen la tolerancia y que, a su vez, en la medida en que son toleradas, entronizan la intolerancia con su faz más repulsiva. Lo cual significa que la tolerancia debe detenerse allí donde no encuentra reciprocidad. O como dice Tomás y Valiente, en el texto ya citado: la tolerancia ha de ser recíproca "porque si yo tolero a quien me disgusta es porque quiero ser tolerado por aquel a quien no le guste mi manera de pensar, decir o ser". Si no se da esta reciprocidad, la intolerancia no debe ser tolerada. Como señala Fernando Savater, uno de los requisitos de la tolerancia es "defenderse contra la intolerancia militante", razón por la cual no puede considerarse "una actitud pasiva, resignada, ni la indiferencia decadente acerca de lo que nos rodea". Pero, puesto que ya hemos sacado a escena a Bobbio y Marcuse, veamos lo que piensan ellos con respecto a esta exigencia de reciprocidad, sin la cual -en el terreno político- la tolerancia corre el riesgo de ser destruida a manos de la "intolerancia militante en política. Ciertamente, Bobbio se refiere no tanto al intolerante que está en el poder, como al "acogido en el recinto de la libertad", en el seno de una sociedad democrática, y se inclina por tolerar al intolerante pues "vale la pena poner en riesgo la libertad haciendo beneficiario de ella a su enemigo". En verdad, Bobbio mira más al porvenir del intolerante con la esperanza utópica de llevarlo por esta vía a la tolerancia, que a la situación del tolerante que puede acabar destruido y con él la tolerancia misma al no poner un límite a ella. Así ocurrió con la experiencia histórica de los nazis, acogidos al recinto democrático de la República de Weimar, que democráticamente -dada la tolerancia con que estaban acogidos- acabaron pronto desde el poder con la tolerancia misma. Semejante tolerancia podría justificarse con unas palabras de Luigi Einaudi, a quien Bobbio se siente tentado a dar la razón, con base en otra experiencia histórica: la "gradual democratización del Partido Comunista" y del residuo fascista en Italia. Las palabras que cita Bobbio son las siguientes: "Un partido tiene derecho a participar plenamente en la vida pública, aunque sea claramente liberticida". En este terreno que, por supuesto, no es exclusivamente el de las ideas, sino también el de la práctica política, Marcuse asume una posición diametralmente

opuesta. A juicio suyo, la intolerancia que destruye la tolerancia legítima no puede ser tolerada. Y no hay que esperar a que aquélla se ejerza desde el poder; hay que enfrentarse a ella antes de que se entronice en él, antes de que consuma la ruina total y definitiva de la tolerancia. Como recuerda Marcuse, refiriéndose a los nazis cuando ya era "demasiado corta la distancia entre la palabra y la acción... si la tolerancia democrática hubiese sido suspendida cuando los futuros dirigentes hacían su campaña, la humanidad hubiera tenido la posibilidad de evitar Auschwitz y una guerra mundial". Todo lo anterior nos lleva a la conclusión de que la tolerancia tiene límites necesarios y deseables, y que, por tanto, no se justifica tratar de extenderla más allá de ellos, tolerando lo intolerable. En este caso, la tolerancia no haría más que contribuir, por ceguera o complicidad, a desplegar una intolerancia a todas luces injustificada.

FINES Y MEDIOS TOLERABLES E INTOLERABLES

De acuerdo con la vinculación de tolerancia e intolerancia, en sentido positivo y negativo respectivamente, y dadas las condiciones concretas en que se ejercen, no puede hablarse de sujetos absolutos de una y otra. Pero, con base en la experiencia histórica, y admitiendo la validez y vigencia -con todos los matices que se quiera- de la dicotomía de derecha e izquierda en diversos campos, cabe sostener que la derecha tiende a la intolerancia -y tanto más cuanto más extrema-, mientras que la izquierda tiende -y tanto más cuanto más democrática- a la tolerancia. Ahora bien, en la medida en que una y otra recurren a ciertos medios para realizar sus fines, la dicotomía derecha izquierda tiene que ver también con los fines que se persiguen y los medios que se ponen en práctica. Ciertamente, hay fines -como los de racismo, etnocentrismo, nacionalismo exacerbado, etcétera- que por su propia naturaleza son intrínsecamente perversos. Se trata de fines que, a su vez, necesariamente sólo pueden realizarse por medios intolerables, como por ejemplo los campos de exterminio nazi para afirmar la "superioridad" de la raza aria. En contraste con esto, hay fines tolerables que reclaman los medios adecuados para realizarse y que, por no poder entrar en contradicción con esos fines, son tan tolerables como ellos. Pero hay también medios tan repulsivos como la tortura, el

ANVERSO Y REVERSO DE LA TOLERANCIA

51

terrorismo individual y de Estado y, en general, la violación de los derechos humanos, que cualquiera que sea la bondad de los fines que se proclaman, y que supuestamente se pretende cumplir, son intolerables. No puede tolerarse, por ejemplo, que fines tan nobles como el socialismo o un nacionalismo legítimo sean invocados cuando se recurre a medios tan perversos e intolerables, respectivamente, como el Gulag soviético en un pasado aún cercano, o el terrorismo de ETA en la España democrática actual. En suma, la naturaleza de los fines y medios, así como de su relación mutua, nos permite vislumbrar, desde otro mirador, el espacio propio de la tolerancia y de su anverso, la intolerancia, así como los límites más allá de los cuales la actitud tolerante pierde su legitimidad y razón de ser. Y con esto ponemos punto final a las reflexiones que nos habíamos propuesto, apostando por la tolerancia que reclama y enriquece la dignidad humana, la libertad y la igualdad que, en la convivencia democrática, la justifican.

ANVERSO Y REVERSO DE LA TOLERANCIA

52

CAPÍTULO 6

EDUCAR ES UNIVERSALIZAR Hemos hablado hasta aquí de la educación tomada desde el punto de vista más amplio y general posible, con ocasionales acercamientos a la realidad presente del modelo de país en que vivimos. Pero esta perspectiva quizá demasiado abstracta no puede desconocer que bajo el mismo rótulo de «educación» se acogen fórmulas muy distintas en el tiempo y en el espacio. Los primeros grupos humanos de cazadores-recolectores educaban a sus hijos, así como los griegos de la época clásica, los aztecas, las sociedades medievales, el siglo de las luces o las naciones ultratecnificadas contemporáneas. Y ese proceso de enseñanza nunca es una mera transmisión de conocimientos objetivos o de destrezas prácticas, sino que se acompaña de un ideal. de vida y de un proyecto de sociedad. Cuando se le reprochaba el excesivo subjetivismo de sus juicios, el poeta José Bergamín respondía: «Si yo fuera un objeto, sería objetivo; como soy un sujeto, soy subjetivo.» Pues bien, la educación es tarea de sujetos su meta es formar también sujetos, no objetos ni mecanismos de precisión: de ahí que venga por un fuerte componente histórico-subjetivo en quien la imparte como en quien la recibe. Semejante factor de subjetividad no es primordialmente una característica psicológica del maestro ni del discípulo (aunque tales características no sean tampoco irrelevantes ni mucho menos) sino que viene determinado por la tradición, las leyes, la cultura y los valores predominantes de la sociedad en que ambos establecen su contacto. La educación tiene como objetivo completar la humanidad del neófito, pero esa humanidad no puede realizarse en abstracto ni de modo totalmente genérico, ni tampoco consiste en el cultivo de un germen idiosincrásico latente en cada individuo, sino que trata más bien de acuñar una precisa orientación social: la que cada comunidad considera preferible. Fue Durkheim, en Pedagogía y sociología, quien insistió de manera más nítida en este punto: «El hombre que la educación debe plasmar dentro de nosotros no es el hombre tal como la naturaleza lo ha creado, sino tal como la sociedad quiere que sea; y lo quiere tal como lo requiere su economía interna. [...]. Por

tanto, dado que la escala de valores cambia forzosamente con las sociedades, dicha jerarquía no ha permanecido jamás igual en dos momentos diferentes de la historia. Ayer era la valentía la que tuvo la primacía, con todas las facultades que implican las virtudes militares; hoy en día [Durkheim escribe a finales del pasado siglo] es el pensamiento y la reflexión; mañana será, tal vez, el refinamiento del gusto y la sensibilidad hacia las cosas del arte. Así pues, tanto en el presente como en el pasado, nuestro ideal pedagógico es, hasta en sus menores detalles, obra de la sociedad.» Aunque si es la sociedad establecida, desde sus estrategias dominantes y los prejuicios que lastran su perspectiva, quien establece los ideales que encauzan la tarea educativa... ¿cómo podemos esperar que el paso por la escuela propicie la formación de personas capaces de transformar positivamente las viejas estructuras sociales? Como señaló John Dewey, «los que recibieron educación son los qué la dan; los hábitos ya engendrados tienen una profunda influencia en su proceder. Es como si nadie pudiera estar educado en el verdadero sentido hasta que todos se hubiesen desarrollado, fuera del alcance del prejuicio, de la estupidez y de la apatía». Ideal por definición inalcanzable. Entonces ¿tiene que ser la enseñanza obligatoriamente conservadora, instructora por tanto para el conservadurismo, de modo que el fulgor revolucionario de los eduq candos sólo se encenderá por reacción contra lo que se les inculca y nunca como una de las posibles formas de comprenderlo adecuadamente? La respuesta a este complejo interrogante no puede ser un simple «sí» o «no», es decir desoladora en ambos casos. En primer lugar, conviene afirmar sin falsos escrúpulos la dimensión conservadora de la tarea educativa. La sociedad prepara a sus nuevos miembros del modo que le parece más conveniente para su conservación, no para su destrucción quiere formar buenos socios, no enemigos ni singularidades antisociales. Como hemos indicado un par de capítulos atrás, el grupo impone el aprendizaje como un mecanismo adaptador a los requerimientos de la colectividad. No sólo busca conformar individuos socialmente aceptables y útiles, sino tambien precaverse ante el posible brote de desviaciones dañinas. Por su parte,

EL VALOR DE EDUCAR

FERNANDO SAVATER

EL VALOR DE EDUCAR

53

también los padres quieren proteger al niño de cuanto puede serle peiigroso -es decir, enseñarle a prevenirse de los males- y juntamente ellos quieren protegerse de él, es decir prevenir los males que puede acarrearles la criatura. De modo que la educación es siempre en cierto sentido conservadora, por la sencIIIa razón de que es una consecuencia del instinto de conservación, tanto colectivo como individual. Con su habitual coraje intelectual, Hannah Arendt lo ha formulado sin rodeos: «Me parece que el conservadurismo, tomado en el sentido de conservación, es la esencia misma de la educación, que siempre tiene como tarea envolver y proteger algo, sea el niño contra el mundo, el mundo contra el niño, lo nuevo contra lo antiguo o lo antiguo contra lo nuevo.» A este respecto, tan intrínsecamente conservadora resulta ser la educación oficial, que predica el respeto a las autoridades, como la privada y marginal del terrorista, que enseña a sus retoños a poner bombas: en ambos casos se intenta perpetuar un ideal. En una palabra, la educación es ante todo transmisión de algo y sólo se transmite aquello que quien ha de transmitirlo considera digno de ser conservado. Y sin embargo su pedestal conservador no agota el sentido ni el alcance de la educación. ¿Por qué? En primer lugar, porque los aprendizajes humanos nunca están limitados por lo meramente fáctico (datos, ritos, leyes, destrezas...) sino que siempre se ven desbordados por lo que podríamos llamar el entusiasmo simbólico. Al transmitir algo aparentemente preciso inoculamos también en los neófitos el temblor impreciso que lo enfatiza y lo amplía: no sólo cómo entendemos que es lo que es, sino también lo que creemos que significa y, aun más allá, lo que quisiéramos que significase. En lo que parece constituir una notable adivinanza metafísica, Hegel dejó dicho que «el hombre no es lo que es y es lo que no es». Se refería a que el deseo y el proyecto constituyen el dinamismo de nuestra identidad, que nunca se limita a la asimilación de una forma cerrada y dada de una vez por todas. Pues bien, podríamos parafrasear el dictamen hegeliano para referirlo a la enseñanza, cuyo contenido nunca es idéntico a lo que quiere conservarse sino que acoge también lo no realizado, lo aún inefectivo, el lamento y la esperanza de lo que parece descartado. La educación puede ser planeada para sosegar a los padres, pero en realidad siempre los cancela y los rebasa. Al entregar el mundo tal corro pensamos que es a la generación futura les hacemos también partícipes de sus posibilidades, anheladas o

temidas, que no se han cumplido todavía. Educamos para satisfacer una demanda que responde a un estereotipo -social, personal- pero en ese proceso de formación creamos una insatisfacción que nunca se conforma del todo... constatación estimulante, aunque desde el punto de vista conservador ello constituya un cierto escándalo. Pero es que, en segundo lugar, la sociedad nunca es un todo fijo, acabado, en equilibrio mortal. En ningún caso deja de incluir tendencias diversas que también forman parte de la tradición que los aprendizajes comunican. Por más oficialista que sea la pretensión pedagógica, siempre resulta cierto lo que apunta Hubert Hannoun en Comprendre l’education: «la escuela no transmite exclusivamente la cultura dominante, sino más bien el conjunto de culturas en conflicto en el grupo del que nace». El mensaje de la educación siempre abarca, aunque sea como anatema, su reverso o al menos algunas de sus alternativas. Esto es particularmente evidente en la modernidad, cuando la complejidad de saberes y quereres sociales tiende a convertir los centros de estudio en ámbitos de contestación social a lo vigente, si bien eso es algo que de un modo u otro ha ocurrido siempre. Pedagogos como Rousseau, Max Stirner, Marx, Bakunin o John Dewey han marcado líneas de disidencia colectiva a veces tan espectaculares como las que confluyeron en el año 68 de nuestro siglo, pero la historia de la educación conoce nombres revolucionarios muy anteriores: empezando por Sócrates o Platón y siguiendo por Abelardo, Erasmo, Luis Vives, Tomás Moro, Rabelais, etc. Los grandes creadores de directrices educativas no se han limitado a confirmar la autocomplacencia de lo establecido ni tampoco han pretendido aniquilarlo sin comprenderlo ni vincularse a ello: su labor ha sido fomentar una insatisfacción creadora que utilizase aquellos elementos postergados y sin embargo también activos en un contexto cultural dado. Quien pretende educar se convierte en cierto modo en responsable del mundo ante el neófito, como muy bien ha señalado Hannah Arendt: si le repugna esta responsabilidad, más vale que se dedique a otra cosa y que no estorbe. Hacerse responsable del mundo no es aprobarlo tal como es, sino asumirlo conscientemente porque es y porque sólo a partir de lo que es puede ser enmendado. Para que haya futuro, alguien debe aceptar la tarea de reconocer el pasado como propio y

EL VALOR DE EDUCAR

54

ofrecerlo a quienes vienen tras de nosotros. Desde luego, esa transmisión no ha de excluir la duda crítica sobre determinados contenidos de conocimiento y la información sobre opiniones «heréticas» que se oponen con argumentos racionales a la forma de pensar mayoritaria. Pero creo que el profesor no puede cortocircuitar el ánimo rebelde del joven con la exhibición desaforada del propio. No hay peor desgracia para los alumnos que el educador empeñado en compensar con sus mítines ante ellos las frustraciones políticas que no sabe o no puede razonar frente a otro público mejor preparado. En vez de explicar el pasado al que pertenece, se desliga de el como si fuese un recién llegado y bloquea la perspectiva crítica que deberían ejercer los neófitos, a los que se enseña a rechazar lo que aún no han tenido oportunidad de entender. Se fomenta así el peor conservadurismo docente, el de la secta que sigue con dócil sublevación al gurú iconoclasta en lugar de esperar a rebelarse, a partir de su propia joven madurez bien informada, contra lo que llegarán por sí mismos a considerar detestable: así se convierte el inconformismo en una variedad de la obediencia. «Precisamente para preservar lo que es nuevo y revolucionario en cada niño debe ser la educación conservadora -sostiene Hannah Arendt-; debe proteger esa novedad e introducirla como un fermento nuevo en un mundo ya viejo que, por revolucionarios que puedan ser sus actos, está, desde el punto de vista de la generación siguiente, superado y próximo a la ruina.» La educación transmite porque quiere conservar; y quiere conservar porque valora positivamente ciertos conocimientos, ciertos comportamientos, ciertas habilidades y ciertos ideales. Nunca es neutral: elige, verifica, presupone, convence, elogia, descarta. Intenta favorecer un tipo de hombre frente a otros, un modelo de ciudadanía, de disposición laboral, de maduración psicológica y hasta de saud, que no es el único posible pero que se considera preferible a los demás. Nótese que esto es igualmente cierto cuando es el Estado el que educa y cuando la educación la lleva a cabo una secta religiosa, una comuna o un «emboscado» jungeriano, solitario y disidente. Ningún maestro puede ser verdaderamente neutral, es decir escrupulosamente indiferente ante las diversas alternativas que se ofrecen a su discípulo: si lo fuese, empezaría ante todo por respetar (por ser neutral ante) su ignorancia misma, lo cual convertiría la dimisión en su primer y último acto de magisterio. Y aun así

se trataría de una preferencia, de una orientación, de un cierto tipo de intervención partidista (aunque fuese por vía de renuncia) en el desarrollo del niño. De modo que la cuestión educativa no es «neutralidad-partidismo» sino establecer qué partido vamos a tomar. En este punto, más vale abreviar un recorrido que de ningún modo podríamos efectuar en estas páginas de forma completa, ni siquiera suficiente. Creo que hay argumentos racionales para preferir la democracia pluralista a la dictadura o el unanimismo visionario, y también que es mejor optar por los argumentos racionales que por las fantasías caprichosas o las revelaciones ocultistas. En otros de mis libros he sustentado teóricamente estos favoritismos nada originales, que antes y ahora ya contaban con abogados mucho más ilustres que yo. En. distintas épocas y latitudes se han propugnado ideales educativos que considero indeseables para la generación que ha de inaugurar el siglo XXI: el servicio a una divinidad celosa cuyos mandamientos han de guiar a los humanos, la integración en el espíritu de una nación o de una etnia como forma de plenitud personal, la adopción de un método sociopolítico único capaz de responder a todas las perplejidades humanas, sea desde la abolición colectivista de la propiedad privada o desde la potenciación de ésta en una maximización de acumulación y consumo que se confunde con la bienaventuranza. Los convencidos de que tales proyectos son los más estimables que puede proponerse transmitir la enseñanza considerarán inútiles, o irritantes las restantes páginas de este capítulo, porque verán sus ideales arrinconados con escaso debate. Lo que sigue se dirige a quienes, como yo, están convencidos de la deseabilidad social de formar individuos autónomos capaces de participar en comunidades que sepan transformarse sin renegar de sí mismas, que se abran y se ensanchen sin perecer, que se ocupen más del desvalimiento común de los humanos que de la diversidad intr.gante de formas de vivirlo o de los oropeles cosificados que lo enmascaran. Gente en fin convencida de que el principal bien que hemos de producir y aumentar es la humanidad compartida, semejante en lo fundamental a despecho de las tribus y privilegios con que también muy humanamente nos identificamos. De acuerdo con este planteamiento, me parece que el ideal básico que la educación

EL VALOR DE EDUCAR

55

actual debe conservar y promocionar es la universalidad democrática. Quisiera a continuación examinarlo con mayor detenimiento, analizando si es posible por separado los dos miembros de esa fórmula prestigiosa que, como es sabido, no siempre han ido ni van juntos. Empecemos por la universalidad. ¿Universalidad en la educación? Significa poner al hecho humano -lingüístico, racional, artístico... por encima de sus modismos; valorarlo en su conjunto antes de comenzar a resaltar sus peculiaridades locales; y sobre todo no excluir a nadie a priori del proceso educativo que lo potencia y desarrolla. Durante siglos, la enseñanza ha servido para discriminar a unos grupos humanos frente a otros: a los hombres frente a las mujeres, a los pudientes frente a los menesterosos, a los citadinos frente a los campesinos, a los clérigos frente a los guerreros, a los burgueses frente a los obreros, a los «civilizados» frente a los «salvajes», a los «listos» frente a los «tontos», a las castas superiores frente y contra las inferiores. Universalizar la educación consiste en acabar con tales manejos discriminadores: aunque las etapas más avanzadas de la enseñanza puedan ser selectivas y favorezcan la especialización de cada cual según su peculiar vocación, el aprendizaje básico de los primeros años no debe regatearse a nadie ni ha de dar por supuesto de antemano que se ha «nacido» para mucho, para poco o para nada. Esta cuestión del origen es el principal obstáculo que intenta derrocar la educación universal y universalizadora. Cada cual es lo que demuestra con su empeño y habilidad que sabe ser, no lo que su cuna -esa cuna biológica, racial, familiar, cultural, nacional, de clase social, etc.- le predestina a ser según la jerarquía de oportunidades establecida por otros. En este sentido, el esfuerzo educativo es siempre rebelión contra el destino, sublevación contra el fatum: la educación es la antifatalidad, no el acomodo programado a ella... para comerte mejor, según dijo el lobo pedagógicamente disfrazado de abuelita. En las épocas pasadas, el peso del origen se basaba sobre todo en el linaje socioeconómico de cada cual (y por supuesto en la separación de sexos, que es la discriminación básica en casi todas las culturas). Hoy siguen vigentes ambos criterios antiuniversalistas en demasiados lugares de nuestro mundo. Donde un Estado con preocupación social no corrige los efectos de las escandalosas diferencias de fortuna, los unos nacen para ser educados y los otros deben contentarse con una doma

sucinta que les capacite para las tareas ancIIIares que los superiores nunca se avendrían a realizar. De este modo la enseñanza se convierte en una perpetuación de la fatal jerarquía socioeconómica, en lugar de ofrecer posibilidades de movilidad social y de un equilibrio más justo. En cuanto al apartamiento de la mujer de las posibilidades educativas, es hoy uno de los principales rasgos del integrismo islámico pero no exclusivo de el. Todos los grupos tradicionalistas que intentan resistirse al igualitarismo de derechos individuales moderno empiezan por combatir la educación femenina: en efecto, la forma más segura de impedir que la sociedad se modernice es mantener a las mujeres sujetas a su estricta tarea reproductora. En cuanto este tabú esencial se rompe, para desasosiego de varones barbudos y caciques tribales, ya todo es posible: hasta el progreso, en algunas ocasiones. Pero en las sociedades democráticas socialmente más desarrolladas la educación básica suele estar garantizada para todos y desde luego las mujeres tienen tanto derecho como los hombres al estudio (obteniendo, por lo común, mejores resultados académicos que ellos). Entonces la exclusión por el origen intenta afirmarse de una manera distinta y supuestamente más «científica». Se trata de las disposiciones genéticas, la herencia biológica recibida por cada cual, que condiciona los buenos resultados escolares de unos mientras condena a otros al fracaso. Si existen personas o grupos étnicos genéticamente condenados a la ineficiencia escolar ¿por qué molestarse en escolarizarlos? Un test de inteligencia a tiempo ahorraría al Estado muchos recursos que pueden emplearse fructuosamente en otras tareas de interés público (nuevos aviones de combate, por ejemplo). No por casualidad es en Estados Unidos, las deficiencias de cuyo sistema educativo lo hacen particularmente sospechoso de derroche, donde se está viendo surgir estudios vagamente neodarwinistas en esta línea. Quizá el que ha despertado recientemente más escándalo es The Bell Curve, de Murray y Herrstein, cuyos análisis estadísticos basados en tests de inteligencia creen demostrar que el abismo genético entre la «elite cognitiva » que dirige la sociedad estadounidense y los estratos inferiores compuestos de marginales e inadaptados se hace cada vez mayor. En particular consideran «científicamente» probado que la media intelectual de los negros es inferior a la de otras razas, por lo que las políticas de

EL VALOR DE EDUCAR

56

discriminación positiva que los auxilian (por ejemplo facilitando su acceso a la universidad) son un dispendio inútil de recursos públicos. Distintas variaciones sobre estos planteamientos se insinúan cada vez con mayor frecuencia en países cuyos gobiernos y opinión pública padecen un sesgo derechista: en unos sitios los genéticamente incapaces son los negros, en otros los indios, los gitanos o los esquimales y en casi todos los hijos de los pobres. Es difícil imaginar una doctrina más inhumana y repelente que ésta Para empezar, no hay ningún mecanismo fiable para medir la inteligencia hemana, que en realidad no es una disposición única sino un conjunto de capacidades relacionadas cuya complejidad no puede establecerse como la esta ura o el color de los ojos. El biólogo Stephen Jay Gould argumentó en su día contra el auge de los tests de inteligencia causantes de la mismeasure op man, la mala medición del hombre, y Cornelius Castoriadis ha expuesto vigorosamente que «ningún test mide ni podrá medir nunca lo que constituye la inteligencia propiamente humana, lo que marca nuestra salida de la animalidad pura, la imaginación creadora, la capacidad de establecer y crear cosas nuevas. Semejante "medida" carecería por definición de sentido». Ya a comienzos de siglo Emile Durkheim situaba en su justa valoración la importancia del legado biológico que heredamos de nuestros progenitores: «Lo que el niño recibe de sus padres son aptitudes muy generales: una de terminada fuerza de atención, cierta dosis de perseverancia, un juicio sano, imaginación, etc. Ahora bien, cada una de estas aptitudes puede estar al servicio de toda suerte de fines diferentes.» Es la educación precisamente la encargada de potenciar las disposiciones propias de cada cual, aprovechando a su favor y también a favor de la sociedad la disparidad de los dones heredados. Nadie nace con el gen del crimen, el vicio o la marginación social -como un nuevo fatalismo oscurantista pretende- sino con tendencias constructivas y destructivas que el contexto familiar o social dotarán de un significado imprevisible de antemano. Incluso en los casos de alguna minusvalía psíquica no dejan de existir métodos pedagógicos especiales capaces de compensarla al máximo, permitiendo un desarrollo formativo que no condene a quien la padece al ostracismo y a la esterilidad irreversible. Pero, a fin de cuentas, en la inmensa mayoría de los casos es la circunstancia social la herencia más determinante que nuestros padres nos

legan. Y esa circunstancia empieza por los padres mismos, cuya presencia (o ausencia), su preocupación (o despreocupación), su bajo o alto nivel cultural y su mejor o peor ejemplo forman un legado educativamente hablando mucho más relevante que los mismos genes. Por tanto, la pretensión universalizadora de la educación democrática comienza intentando auxiliar las deficiencias del medio familiar y social en el que cada persona se ve obligado por azar a nacer, no refrendándolas como pretexto de exclusión. Otra vía universalizadora de la educación consiste en ayudar a cada persona a volver a sus raíces. Es un propósito muy publicitado en la actualidad, pero notoriamente malentendido o incluso emprendido en sentido inverso al que resultaría lógico. Desde luego hablar de «raíces» en este caso es puro lenguaje figurado, porque los humanos no tenemos raíces que nos claven a la tierra y nos nutran de la sustancia fermentada de los muertos, sino pies para trasladarnos, para viajar o huir, para buscar el alimento físico o intelectual que nos convenga en cualquier parte. Admitamos sin embargo la metáfora, que tanto agrada a los nacionalistas («recuperemos nuestras raíces»), a los entusiastas de la etnicidad («conservemos la pureza de nuestras raíces»), a los integristas religiosos («la raíz de nuestra cultura es cristiana, o musulmana, o judía») y a los integristas políticos («la raíz de la democracia está en la libertad de mercado»), etc. En la mayoría de estos casos, la apelación a las raíces significa que debemos escardar de nuestro jardín nativo cuantas malezas y hierbas advenedizas turben la enraizada armonía de lo que supuestamente fue plantado en primer lugar: también que cada cual, dentro de sí mismo, debe buscar aquella raíz propia e intransferible que le identifica y le emparienta con sus hermanos del terruño. Según esta visión, la educación consistiría en dedicarse a reforzar nuestras raíces, haciendonos más nacionales, más étnicos, más ideológicamente puros... más idénticos a nosotros mismos y por tanto inconfundiblemente heterogéneos de los demás. La única universalidad que admite este planteamiento es la universalidad de las raíces: es decir, que todos y cada uno tenemos las nuestras, universalmente encargadas de sujetarnos a lo propio y de evitar que nos enredemos confusamente con frondosidades ajenas. Pero esta utilización metafórica de las raíces puede ser invertida y eso es precisamente lo

EL VALOR DE EDUCAR

57

que ha de intentar la educación universalista. Porque si nos dejamos llevar por la intuición, y no tanto por la erudición botánica, aquello en lo que más se parecen entre sí todas las plantas es precisamente en sus raíces, mientras que difieren vistosamente por la estructura de sus ramas, por su tipo de follaje, por sus flores y sus frutos. El caso de los humanos es muy semejante: nuestras raíces más propias, las que nos distinguen de los otros animales, son el uso del lenguaje y de los símbolos, la disposición racional, el recuerdo del pasado y la previsión del futuro, la conciencia de la muerte, el sentido del humo etcétera, en una palabra, aquello que nos hace semejantes y que nunca falta donde hay hombres. Lo que ningún grupo, cultura o individuo puede reclamar como exclusiva ni excluyentemente propio, lo que tenemos en común. En cambio, todo el resto de las variadísimas fórmulas y formulIIIas culturales, los mitos y leyendas, los logros científicos o artísticos, las conquistas políticas, la diversidad de las lenguas, de las creencias y de las leyes, etc.- son el variopinto follaje y la colorista multiplicidad de flores o frutos. Es el universalista el que vuelve sobre las profundas raíces que nos hacen comúnmente humanos, mientras que los nacionalistas, etnicistas y particularistas varios siempre van de rama en rama, haciendo monerías y buscando distingos. Apuremos la metáfora hasta el final, antes de darla de lado como antes o después hay que hacer con todas las imágenes literarias para que no se conviertan en estorbos del pensamiento. Sin raíces, las plantas mueren irremediablemente; sin follaje, flores y frutas el paisaje sería de una monotonía estéril e inaguantable. La diversidad cultural es el modo propio de expresarse la común raíz humana, su riqueza y generosidad. Cultivemos la floresta, disfrutemos de sus fragancias y de sus múltiples sabores, pero no olvidemos la semejanza esencial que une por la raíz el sentido común de tanta pluralidad de formas y matices. Habrá que recordarla en los momentos más cruciales, cuando la convivencia entre grupos culturalmente distintos se haga imposible y la hostilidad no pueda ser resuelta acudiendo a las reglas internas de ninguna de las «ramas» en conflicto. Sólo volviendo a la raíz común que nos emparienta podremos los hombres ser huéspedes los unos para los otros, cómplices de necesidades que conocemos bien y no extraños encerrados en la fortaleza inasequible de nuestra peculiaridad. Nuestra humanidad común es necesaria para

caracterizar lo verdaderamente único e irrepetible de nuestra condición, mientras que nuestra diversidad cultural es accidental. Ninguna cultura es insoluble para las otras, ninguna brota de una esencia tan idiosincrásica que no pueda o no deba mezclarse con otras, contagiarse de las otras. Ese contagio de unas culturas por otras es precisamente lo que puede llamarse civilización y es la civilización, no meramente la cultura, lo que la educación debe aspirar a transmitir. Dicho de otro modo y utilizando las palabras de Paul Feyerabend (en el volumen Universalidad y diferencia, editado por Giner y Scartezzini): «No negamos las diferencias existentes entre lenguajes, formas artísticas o costumbres. Pero yo las atribuiría a los accidentes de su situación y/o a la historia, no a unas esencias culturales claras, explícitas e invariables: potencialmente, cada cultura es todas las culturas. [...] Si cada cultura es potencialmente todas las culturas, las diferencias culturales pierden su inefabilidad y se convierten en manifestaciones concretas y mudables de una naturaleza humana comun. A esa potencialidad que cada cultura posee de transmutarse en todas las demás, de no ser verdadera cultura sin transfusiones culturales de las demás y sin traducciones o adaptaciones culturales con las demás, es a lo que nos referimos al hablar de civilización y también de universalidad. No se trata de homogeneizar universalmente (uno de los más reiterados pánicos retóricos de nuestro siglo, la americanización mundial, etc., sino de romper la mitología autista de las culturas que exigen ser preservadas idénticas a sí mismas, como si todas no estuviesen transformándose continuamente desde hace siglos por influjo civilizador de las demás. ¿Etnocentrismo? Sólo lo sería si considerásemos la universalidad como una característica factual de la cultura occidental, en lugar de tenerla como un ideal valioso promovido pero también conculcado innumerables veces por occidente (signifique lo que signifique este confuso término). No, la universalidad no es patrimonio exclusivo de ninguna cultura lo cual sería contradictorio sino una tendencia que se da en todas pero que también en todas partes debe enfrentarse con el provincianismo cultural de lo idiosincrásico insoluble, presente por igual en las latitudes aparentemente más opuestas. Potenciar esa tendencia común y amenazada es precisamente la tarea educativa más propia para nuestro mundo hipercomunicado en el que cabe la variedad pero no el tribalismo: en cuanto a promocionar y rentabilizar lo otro, lo inefable, lo excluyente, ya se encargan

EL VALOR DE EDUCAR

58

desdichadamente muchas otras instancias que nada tienen que ver con la verdadera educación. Quizá el afán histérico de hacerse inconfundible e impenetrable para los otros no sea más que una reacción ante la cada vez más obvia evidencia de que los humanos nos parecemos demasiado, evidencia que antes sólo lo era para unos cuantos espíritus avisados pero que hoy los medios de comunicación han puesto al alcance de todos. ¿Se perderán así muchos matices? ¿Nos acecha la homogeneidad universal? No lo creo, porque ya Hólderlin anunció que «el espíritu gusta darse formas» y es su gusto también que esas formas rompan lo idéntico una y otra vez. La diversidad está asegurada, aunque probablemente vaya siendo cada vez más desconcertantemente diversa y se parezca menos a las diversidades ya acrisoladas con las que estamos familiarizados. También para ese proceso innovador es bueno que prepare la educación a las generaciones que van a vivirlo. Pero no nos engañemos, la flecha sociológica de nuestra actualidad no señala ni mucho menos hacia el inevitable triunfo «uniformizador» del universalismo. Todo lo contrario, son abrumadoras las demostraciones aquí y allá del éxito creciente de las actitudes antiuniversalistas, que además suelen proclamarse víctimas de la supuesta omnipotencia universalizante. Lo que realmente está en peligrosa alza hoy es, de nuevo, la recurrencia al origen como condicionamiento inexorable de la forma de pensar: dividir el mundo en guetos estancos y estancados de índole intelectual. Es decir, que sólo los nacionales puedan comprender a los de su nación, que sólo los negros puedan entender a los negros, los amarIIIos a los amarIIIos y los blancos a los blancos, que sólo los cristianos comprenden a los cristianos y los musulmanes a los musulmanes, que sólo las mujeres entienden a las mujeres, los homosexuales a los homosexuales y los heterosexuales a los heterosexuales. Que cada tribu deba permanecer cerrada sobre sí misma, idéntica según la «identidad» establecida por los patriarcas o caciques del grupo, ensimismada en su pureza de pacotIIIa. Y que por tanto debe haber una educación diferente para cada uno de estos grupos que los «respete», es decir que confirme sus prejuicios y no les permita abrirse y contagiarse de los demás. En una palabra, que nuestras circunstancias condicionen nuestro juicio de tal modo que nunca sea un juicio intelectualmente libre, si

es cierto como creyó Nietzsche que el hombre libre es «aquel que piensa de otro modo de lo que podría esperarse en razón de su origen, de su medio, de su estado y de su función o de las opiniones reinantes en su tiempo». A quien piensa de tal modo los colectivizadores del pensamiento idéntico no les consideran libres sino «traidores» a su grupo de pertenencia. Pues bien, aquí tenemos otra tarea para la educación universalizadora: enseñar a traicionar racionalmente en nombre de nuestra única verdadera pertenencia esencial, la humana, a lo que de excluyente, cerrado y maniático haya en nuestras afiliaciones accidentales, por acogedoras que éstas puedan ser para los espíritus comodones que no quieran cambiar de rutinas o buscarse conflictos. Es comprensible el temor ante una enseñanza sobrecargada de contenidos ideológicos, ante una escuela más ocupada en suscitar fervores y adhesiones inquebrantables que en favorecer el pensamiento crítico autónomo. La formación en valores cívicos puede convertirse con demasiada facilidad en adoctrinamiento para una docilidad bienpensante que llevaría al marasmo si llegase a triunfar; la explicación necesaria de nuestros principales valores políticos puede también fácilmente resbalar hacia la propaganda, reforzada por las manías castradoras de lo «políticamente correcto» (que empieza por proscribir cualquier roce con la susceptibilidad agresiva de los grupos sociales de presión y acaba por decretar incorrecto el propio que hacer político, pues éste nunca se ejerce de veras sin desestabilizar un tanto lo vigente). De aquí que cierta «neutralidad» escolar sea justificadamente deseable: ante las opciones electorales concretas brindadas por los partidos políticos, ante las diversas confesiones religiosas, ante propuestas estéticas o existenciales que surjan en la sociedad. Ha de ser una neutralidad relativa, desde luego, porque no puede rehuir toda consideración crítica de los temas del momento (que los propios alumnos van a solicitar frecuentemente y que el maestro competente habrá de hacer sin pretender situarse por encima de las partes sino declarando su toma de posición, mientras fomenta la exposición razonada de las demás), aunque debe evitar convertir el aula en una fatigosa y logomáquica sucursal del Parlamento. Es importante que en la escuela se enseñe a discutir pero es imprescindible dejar claro que la escuela no es ni un foro de debates ni un púlpito.

EL VALOR DE EDUCAR

59

Sin embargo, esa misma neutralidad crítica responde a su vez a una determinada forma política, ante la que ya no se puede ser neutral en la enseñanza democrática: me refiero a la democracia misma. Sería suicida que la escuela renunciase a formar ciudadanos demócratas, inconformistas pero conforme a lo que el marco democrático establece, inquietos por su destino personal pero no desconocedores de las exigencias armonizadoras de lo público. En la deseable complejidad ideológica y étnica de la sociedad moderna, tras la no menos deseable supresión del servicio militar obligatorio, queda la escuela como el único ámbito general que puede fomentar el aprecio racional por aquellos valores que permiten convivir juntos a los que son gozosamente diversos. Y esa oportunidad de inculcar el respeto a nuestro mínimo común denominador no debe en modo alguno ser desperdlciada. No puede ni debe haber neutralidad pejemplo en lo que atañe al rechazo de la tortura el racismo, el terrorismo, la pena de muerte, la prevaricación de los jueces o la impunidad de la corrupción en cargos públicos; ni tampoco en la defensa de las protecciones sociales de la salud o la educación, de la vejez o de la infancia, ni en el ideal de una sociedad que corrige cuanto puede el abismo entre opulencia y miseria. ¿Por qué? Porque no se trata de simples opciones partidistas sino de logros de la civilización humanizadora a los que ya no se puede renunciar sin incurrir en concesión a la barbarie. El propio sistema, democrático no es algo natural y espontáneo en los humanos, sino algo conquistado a lo largo de muchos esfuerzos revolucionarios en el terreno intelectual y en el terreno político: por tanto no puede darse por supuesto sino que ha de ser enseñado con la mayor persuasión didáctica compatible con el espíritu de autonomía crítica. La socialización política democrática es un esfuerzo complicado y vidrioso, pero irrenunciable. En España se han escrito cosas útiles sobre este tema, entre las que yo destacaría algunas de las características señaladas por Manuel Ramírez (véase la bibliografía) a modo de índice esquemático de la mentalidad pública que debe ser promocionada: asimilación del ingrediente de relatividad que toda política democrática conlleva; fomentar la capacidad de critica y selección; valorar positivamente la existencia de pluralismo social, así como el conflicto, que no sólo es necesario sino fructífero; estimular la participación en la gestión pública; desarrollar la conciencia de la

responsabilidad de cada cual y también del necesario control sobre los representantes políticos; reforzar el diálogo frente al monólogo, el perfil de los discrepantes como rivales ideológicos pero no como enemigos civiles, y aceptar «que todo el mundo tiene de recho a equivocarse pero nadie posee el de exterminar el error». Sin duda esta lista puede enriquecerse largamente, aunque basta lo expuesto como indicación de las perspectivas educativas menos reunciables en lo tocante a esta cuestión. La recomendación razonada de tales valores no debe ser una mera letanía edificante, que más bien acabará en el mejor de los casos haciéndolos aborrecer. Será preferible mostrar cómo llegaron a hacerse históricamente imprescindibles y lo que ocurre allá donde -por ejemplo- no hay elecciones libres, tolerancia religiosa o los jueces son venales. Resultaría absurdo ocultar a los niños los fallos del. sistema en que vivimos (recuérdese lo que señalamos respecto a la televisión, que nada permite mantener mucho tiempo velado) pero es crucial, inspirarles una prudente confianza en los mecanismos previstos para enmendarlos: empezar por hacerles desconfiar de las garantías de control lo único que logrará es inhibirlos cuando llegue el momento de ejercerlas, con gran contento de quienes pretenden transformar la democracia en tapadera de sus bribonadas oligárquicas. Es igualmente nefasto fomentar un «engaño» arrobado por los procedimientos beatificados del sistema, como «desengañarles» de antemano de algo que sólo su participación inteligente puede llegar a corregir y encaminar. Ese concepto abierto de democracia, escéptico y atento, pero no por ello menos tonificante, lo ha formulado muy bien Giacomo Marramao en su contribución al volumen Universalidad y diferencia antes mencionado: «La democracia essiempre ad-venire, puesto que no sacrifica nunca a la utopía de una transparencia absoluta la opacidad de la fricción y del conflicto. La democracia no goza de un clima atemperado, ni de una luz perpetua y uniforme, pues se nutre de aquella pasión del desencanto que mantiene unidos -en una tensión insoluble- el rigor de la forma y la posibilidad de acoger "huéspedes inesperados".

EL VALOR DE EDUCAR

60

La centralización no es mala en sí misma; la unidad de autoridad es indispensable, por civilizadora, en cierto periodo de la evolución de los pueblos, como lo demuestra en todos momentos la historia del mundo. La centralización sólo llega a convertirse en obstáculo para el progreso, cuando tiende a deprimir la iniciativa local, cuando esa iniciativa ha llegado a su mayor edad, cuando ya es consciente de sí misma, cuando ya siente su dignidad y se revela su poder precisamente como feliz resultado y en virtud de una bueno centralización.*

Gregorio Torres Quintero (1911)

DE LA DESCENTRALIZACIÓN A LOS PRIMEROS PROYECTOS DE

DESCONCENTRACION El sistema educativo federal mexicano fue imaginado por sus fundadores como un sistema que iba a complementar y estimular la iniciativa educativa de los estados y los ayuntamientos. Nunca pensaron que absorbiera, anulara o desestimulara la iniciativa local. Sin embargo, la magnitud del rezago educativo, el tamaño de las tareas que era necesario emprender para resolverlo y la debilidad de la organización local y municipal obligaron a desarrollar una empresa educativa apoyada principalmente en la acción federal.** La educación popular posrevolucionaria nació y se desarrolló como una obra de emergencia nacional bajo la dirección de la Secretaría de Educación Pública (SEP), fundada en 1921, con jurisdicción en todo el territorio nacional. Los gobiernos revolucionarios querían saldar, en el menor tiempo posible, la deuda con los campesinos e indígenas del país para integrarlos y convertirlos en agentes activos y en beneficiarios del desarrollo, trasmitirles una cultura cívica común y organizarlos como

* En Política y Gobierno, vol. i, núm. 2, segundo semestre de 1994, pp. 237-274. ** Director de la División de Estudios Políticos, CIDE.

una base de apoyo para el nuevo régimen político en formación. La SEP comenzó por reabsorber las escuelas municipales del Distrito Federal y después emprendió la ocupación educativa de los estados: primero por sus respectivas periferias, estableciendo escuelas donde no había llegado la educación sostenida por los gobiernos estatales y los municipios y, después, desde el campo, la presencia educativa federal se expandió hacia los centros urbanos y las capitales de los estados. De ese modo se difundió la educación federal a todas las regiones del país y terminó formándose un vasto sistema educativo nacional con una estructura fuertemente centralizada. Con el paso del tiempo y en buena medida como resultado de su expansión, el sistema centralizado comenzó a reconocer sus límites y a producir efectos distintos, a veces contrarios, a los de sus propugnadores iniciales. El problema no fue el crecimiento; incluso no hay mayor logro que fundar una escuela donde no la había y la extensa cobertura de la educación básica es uno de los orgullos nacionales. Sin embargo, el tamaño alcanzado por el sistema dentro de una estructura centralizada generó una serie de deformaciones y rigideces. Algunas veces, el imperativo de mejorar la calidad se subordinó al del crecimiento, porque no había mejor servicio que aquel que se ofrecía a quienes no contaban con ninguno, y porque la ampliación de la cobertura de los servicios educativos -sobre todo la instrucción primaria obligatoria- ha sido uno de los compromisos históricos y constitucionales del Estado mexicano. Otras veces, la expansión provocó la ilusión de flexibilidad de una estructura cada vez más rígida y contribuyó a aplazar las reformas requeridas por el propio sistema educativo para responder con eficiencia y eficacia a la demanda social de una mejor educación. Otro de los resultados no buscados por la expansión centralizada fue el de desestimular la acción educativa de los estados y la participación de la sociedad y las autoridades locales en los procesos educativos. El tamaño y la complejidad

BLOQUE II. LOS PRINCIPIOS LEGALES

LA FEDERALIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN BÁSICA Y NORMAL (1978 - 1994)*

ALBERTO ARNAUT**

LA FEDERALIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN BÁSICA Y NORMAL (1978 - 1994)

61

también redujeron la capacidad del sistema para autorreformarse y convirtieron a su estructura centralizada en una camisa de fuerza que sometió por igual a los directivos y a los maestros. Esto no significa que la obra educativa bajo el esquema centralizado o de expansión centralizada haya sido un completo fracaso. Por el contrario, en su momento trajo muchos beneficios para el sistema educativo y para el país. Contribuyó a liberar la enseñanza y la profesión docente de "la política de campanario"; a impulsar la reforma de los planes, programas y métodos de enseñanza; a llevar la educación a los grupos marginados; a mejorar los salarios y las condiciones de trabajo de los maestros; a impulsar el cambio social,y a difundir una cultura cívica básica y uniforme en toda la República. El desarrollo del sistema educativo, además, contribuyó a liberar fuerzas productivas y a forjar ciudadanos en un país "amortizado" en más de la mitad de su población. Permitió trasladar recursos del centro y de las regiones ricas a las regiones y a los grupos pobres. Contribuyó a forjar una nación y a preservarla de la amenaza externa y la balcanización interna. Ilustró a millones de mexicanos. Desempeñó un papel central en la eliminación de cotos, frenos, cacicazgos y atavismos. Difundió "la religión cívica de la patria" al margen y en contra de las otras religiones, la de la Iglesia y las de las etnias. Tuvo un papel central en la organización de los campesinos y en la destrucción de cercos agrarios, conservadores y reaccionarios. Fue crucial en la forja de la unidad donde prevalecía la dispersión, el aislamiento y la discordia. En suma, el sistema educativo nacional ha dado una contribución central en la difusión del comercio material y cultural del país, y la expansión centralizada fue una forma, quizá la mejor, de acelerar la integración nacional. Desde el Porfiriato hasta la década de los cuarenta -con una breve interrupción durante los años revolucionarios- la historia de la educación primaría es, en buena medida, la historia de los proyectos de federalización (en su significado centralizador) de la enseñanza. En esos años, diversos proyectos centralizadores fueron debatidos, bloqueados y redefinidos por diversos factores, entre los cuales fue decisiva la resistencia local a la centralización educativa. El proyecto federalizador no pudo realizarse en los términos absorbentes propuestos por algunos de los gobiernos federales de esos

años. No obstante, la expansión educativa federal terminó conformando un sistema centralizado mucho más grande y con una cobertura geográfica mayor que la que hubiera derivado de la mera absorción de las escuelas estatales y municipales.

DESCENTRALIZACIÓN INCONCLUSA La desconcentración de la SEP empezó a ejecutarse sorpresiva y decididamente a partir de 1978. Se establecieron delegaciones generales de la SEP en cada una de las entidades federativas, las cuales se superpusieron a las oficinas tradicionales de la SEP en los estados: directores de educación federal, inspectores de zona y directores de escuela. Los delegados fueron designados y dependían directamente del secretario de ramo; la mayoría de ellos eran personas ajenas al SNTE: ex gerentes del CAUCE, maestros normalistas prestigiados y políticos profesionales.* Al principio, de 1978 a 1982, la desconcentración permitió al secretario de Educación Pública penetrar ámbitos institucionales y regionales que le habían sido enajenados por la burocracia tradicional de la Secretaría, por el sindicato o por ambos. Fue entonces cuando la desconcentración presentó un fortalecimiento significativo de la autoridad del secretario de Educación sobre un sistema educativo federal foráneo que se hallaba bajo el control del SNTE. Pero casi al mismo tiempo se comenzó un proceso inverso: la pérdida de influencia del secretario de Educación sobre las delegaciones en los estados. Esto ocurrió primero por la resistencia y oposición sindical a las nuevas delegaciones y se expresó en una altísima tasa de rotación de los titulares de las delegaciones. Luego, las propias delegaciones comenzaron a adquirir una dinámica propia: sus cuerpos directivos tenían que afrontar con sus propios medios la solución de innumerables asuntos y problemas imprevistos en el programa descentralizador; entre ellos, la estabilización de su relación con las autoridades locales y las dirigencias seccionales de cada estado**. Finalmente, la Secretaría comienza a ceder delegaciones al

* Juan Prawda, Teoría y praxis de la planeación en México, México, Grijalbo, 1985. Susan Street, Organized Teachers as Policymakers: Domination and Opossition in Mexican Public Education, Mass., Graduate School of Education of Harvard University, 1988. ** Ibídem

LA FEDERALIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN BÁSICA Y NORMAL (1978 - 1994)

62

SNTE desde finales de la gestión del secretario Fernando Solana y, sobre todo, durante la gestión de Miguel González Avelar. Al término del sexenio 1982-1988 se estimaba que alrededor de 40% de las delegaciones (ahora con distintos nombres) se encontraba en manos de personal del sindicato. La desconcentración administrativa de 1978 a 1988 tuvo un desarrollo desigual en el conjunto de las entidades federativas del país y quedó sin concluir aun en las entidades con mayores avances. El carácter inconcluso se debió principalmente a que no fueron afectados algunos aspectos sustantivos de la relación entre la SEP, su personal y el sindicato. Por ejemplo, no se interrumpieron la continuidad en la relación laboral de la SEP y la vigencia de los sistemas de reclutamiento, de movilidad escalafonaria y de cambios de adscripción del personal docente*. No obstante, la desconcentración afectó varios aspectos de la relación entre la SEP, el SNTE y el personal de la Secretaría**:

a) Superpuso una nueva instancia (sucesivamente, delegados generales, directores de Servicios Educativos a

* Sistemas que tienen su base jurídica en el Apartado B del artículo 123 constitucional, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado (Diario Oficial de la Federación -D.O.F.-, 28 de diciembre de 1963, y luego se reformaron los artículos 46, fracción 1,119, 128,140 y 142 conforme a los derechos publicados en el D.O.F., 20 de enero de 1967, y los artículos 5, 8, 20 y 32, con el decreto publicado en el D.O.F., el 21 de febrero de 1983), el Reglamento de Escalafón (D.O.F.,14 de diciembre de 1973) y el Reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo del Personal de la SEP (D.O.F., 4 de enero de 1946). ** Aquí sigo principalmente los trabajos de Juan Prawda, Inequidades y retos del futuro del sistema educativo mexicano, México, Grijalbo, 1987; Susan Street, "Burocracia y educación: hacia un análisis político de la descentralización administrativa de la SEP", en Estudios Sociológicos, México, El Colegio de México, vol. I, núm. 2, mayo-agosto de 1983; y de la misma autora, "Los distintos proyectos para la transformación del estado burocrático de la SEP", en Perfiles Educativos, México, CISE/UNAM, núm. 7, octubre-diciembre de 1984; y Yolanda de los Reyes, "Descentralización de la educación", en Blanca Torres (coord.) Descentralización y democracia, México, El Colegio de México, 1986; y de la misma autora, "La descentralización...", en Foro Internacional, Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de México.

Descentralizar, directores de Servicios Coordinados de Educación) a las autoridades educativas escalafonadas (sindicalizadas), como son los directores, inspectores y directores de escuelas del servicio educativo federal en los estados.

b) Interrumpió y redefinió la relación entre las autoridades educativas escalafonadas en los estados y las autoridades centrales y tradicionales, en los niveles intermedios y altos de la SEP, como son las direcciones generales (especialmente las de Educación Primaria en los Estados) y la Oficialía Mayor.

c) Integró a nuevos actores en los órganos colegiados de la SEP en los estados, como son los gobiernos y las autoridades educativas locales y los representantes de la Secretaría en los estados que operaban al margen de las direcciones de Educación Federal (educación media, educación para adultos).

d) Acercó al personal foráneo de la Secretaría a los órganos de decisión de diversos asuntos sustantivos que, con la desconcentración, pudieron ser resueltos por los titulares de los órganos de nueva creación, como son las delegaciones.

e) Lo mismo ocurrió con las autoridades educativas escalafonadas (inspectores y directores de Educación Primaria), que comenzaron a resolver en las delegaciones varios asuntos que antes eran atendidos por las autoridades superiores centrales, especialmente por la Oficialía Mayor y las direcciones generales de la SEP.

f) Los más altos puestos a los que aspiraban los maestros federales en los estados ya no eran sólo los escalafonarios de inspector y director de Educación -que dependían principalmente de la Comisión Nacional Mixta de Escalafón, donde dominaba la dirección nacional del SNTE-; la desconcentración creó cargos de confianza no escalafonarios en las delegaciones -comenzando por los titulares de las mismas-, cuyos nombramientos dependían del secretario de Educación, los delegados y los gobernadores, así como de la influencia de las direcciones seccionales del sindicato en los estados.

Todos estos cambios provocaron la "descentralización política" del SNTE y la SEP: una descentralización de facto, estimulada por

LA FEDERALIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN BÁSICA Y NORMAL (1978 - 1994)

63

la desconcentración administrativa, pero que no violentaba la estructura centralizada del sindicato ni la desconcentrada de la Secretaría. No se descentralizaron el SNTE ni la SEP, pero ambos experimentaron la descentralización de sus actividades. Sus partes regionales actuarían cada vez más dominadas por el ámbito local y, por tanto, con vínculos cada vez más endebles con sus respectivos centros. El sindicato conservó su estructura centralizada pero, en la práctica, las direcciones seccionales y delegaciones en los estados ganaron progresivamente una mayor capacidad de gestión directa de los asuntos de sus miembros.Varios de los asuntos que anteriormente se turnaban a la dirección nacional para su gestión ante las oficinas centrales de la ciudad de México comenzaron a ser tramitados directamente por los comités seccionales ante las nuevas oficinas locales creadas por la desconcentración administrativa de la SEP y otros organismos como el ISSSTE. El establecimiento de las delegaciones -y los órganos que las sucedieron- creó una nueva arena política, cuyos actores dominantes -y casi exclusivos- ya no eran los representantes sindicales y directores e inspectores federales en los estados, ni los órganos nacionales del sindicato y las autoridades centrales intermedias de la SEP. En el nuevo escenario político, los representantes sindicales locales tenían que vérselas con las nuevas autoridades de la SEP en los estados, con los gobiernos locales y con los responsables de áreas y niveles que antes no tenían relación alguna entre sí, ni con los directores de Educación Primaria (que eran las máximas autoridades de la Secretaría en los estados).* En suma, la descentralización política de la SEP fue el resultado, en parte, de la desconcentración administrativa que tenía como objetivo explícito, precisamente, llegar a un sistema descentralizado. La descentralización política del SNTE, en cambio, se desarrolló a pesar de la

* La rebelión regional del magisterio de 1979-1982 fue estimulada por las contradicciones entre la SEP y el SNTE en torno a las delegaciones creadas por la desconcentración. Al mismo tiempo, esas rebeliones fueron una expresión del acentuamiento de la contradicción entre un sindicato cada vez más centralizado y una membresía y vida sindical cada vez más desconcentradas y descentralizadas de facto.

preservación de una estructura sindical centralizada y de la permanencia -hasta 1989- de Vanguardia como grupo dominante del sindicato.

FEDERALIZACION El proyecto de descentralización radical de la educación básica y normal de Miguel de la Madrid fue retomado por el gobierno del presidente Carlos Salinas.Así lo hizo en su discurso de toma de posesión del cargo y así quedó plasmado en el Programa para la Modernización Educativa: 1989-1994**. Sobre esta base, en los primeros tres años del sexenio se dieron algunos de los primeros pasos preparatorios y propiciatorios de la descentralización. Entre éstos sobresale la definición de los programas estatales de modernización educativa, redactados en forma conjunta por las autoridades educativas federales y estatales en cada uno de los estados. Por otra parte, la caída de Vanguardia Revolucionaria como grupo dominante del SNTE, en 1989, tuvo un signo claramente descentralizador. La disolución de Vanguardia y la caída de su jefe produjo algunos de los efectos político-sindicales esperados de la descentralización. Los grupos regionales quedaron sin centro; en cierto sentido, fueron

** El 9 de octubre de 1989, al presentar el PME, el presidente Carlos Salinas de Gortari dijo: "El sistema educativo va a descentralizarse. La descentralización significa reconocer que la comunidad local puede articular nueva vida, propia y original, a la educación en su ámbito, acorde a los valores de nuestra historia y a la meta de integración nacional. No se contrapone al cumplimiento del mandato constitucional de contar con una educación nacional, integradora al servicio de los objetivos nacionales. [...] El desafío exige un sistema nacional que desencadene las fuerzas de nuestra sociedad contenidas en todas las regiones del país." El PME señalaba que "el esquema centralizado se ha agotado y, por consiguiente, resulta costoso e ineficiente", pero que "con unidad normativa fundada en el mandato constitucional, es posible y deseable intensificar la descentralización educativa". Además, el proyecto descentralizador fue incorporado en los documentos rectores de otros de los frentes de la política de modernización educativa, tales como: Hacia un nuevo modelo educativo; Perfiles de desempeño para preescolar, primaria, secundaria, y Programa de reformas del sistema de enseñanza normal.

LA FEDERALIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN BÁSICA Y NORMAL (1978 - 1994)

64

descentralizados*. El proyecto radical de descentralización, pues, estaba vivo; era uno de los ejes de la política de modernización educativa, como complemento, refuerzo y disparador de otros cambios en el sistema nacional de educación básica y normal. Había pocas dudas de que se realizaría en el sexenio 1988-1994. No obstante, la decisión se aplazó por más de tres años. El retraso obedeció a varios factores: entre otros, el conflicto magisterial de 1989, que culminó con el descabezamiento y la disolución de Vanguardia Revolucionaria y el arribo de un nuevo grupo a la dirección nacional del SNTE; los conflictos y los reacomodos que siguieron en las direcciones nacional y seccionales del sindicato, y la oposición del nuevo grupo sindical a la descentralización. Para consolidarse dentro del SNTE y frente a la SEP, el nuevo grupo decía apoyar el proyecto de modernización educativa del presidente y al mismo tiempo, impugnaba el Programa para la Modernización Educativa y los pasos que se proponían para el cumplimiento del mismo. La descentralización también se postergó porque las elecciones de 1988 habían dejado como herencia una legislatura federal en la que el Partido Revolucionario Institucional no contaba con la mayoría calificada para emprender por sí solo las reformas constitucionales y legislativas que debían acompañar el proceso de descentralización, para darle una base jurídica mucho más firme que la derivada de la firma de los convenios entre la SEP y los gobiernos de los estados. Además, tal vez no se quiso ejecutar una política que implicaba una intensa negociación con uno de los sindicatos más poderosos del PRI, teniendo pendiente en la agenda política las elecciones federales de 1991, en las cuales ese partido intentaría recuperar el terreno perdido en 1988. El proyecto de descentralización se retardó también por el cambio de titular en la SEP, en enero de 1992. Además del desajuste que acompaña este tipo de cambios a la mitad de la jornada, el nuevo titular tuvo que reanudar el intenso proceso de negociación con la contraparte sindical y los gobernadores de los estados**. Mientras la SEP cambiaba de

* Alberto Arnaut, La evolución de los grupos dominantes en el SNTE, México, CIDE, 1992. ** En la fase final de la negociación” (de febrero a mayo de 1992) se realizaron cuando menos seis reuniones de concertación con cada uno de

titular, el nuevo grupo dominante del SNTE se fortalecía mediante la renovación de varios comités seccionales, la reestructuración del Comité Ejecutivo Nacional y la ampliación de su periodo por dos años (lo que restaba del sexenio y dos meses del siguiente). Finalmente, la descentralización educativa se consumó el 18 de mayo de 1992. Este día la SEP, el SNTE y los gobernadores de los estados firmaron el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal (ANMEBN)***. En los siguientes días la Secretaría de Educación firmó una serie de convenios con cada uno de los gobiernos estatales: después, algunos de éstos signaron otros convenios con la dirección nacional del SNTE, con el fin de garantizar la representación sindical del personal transferido a los estados. En el sexenio en curso (1988-1994) el proyecto de descentralización pudo realizarse, no sólo porque se encontró la fórmula que lo hizo factible y existió voluntad política para hacerlo, sino también gracias a otros factores. Uno de los más importantes fueron las experiencias que le antecedieron: la desconcentración del sexenio 1976-1982 y la descentralización inconclusa del sexenio 1982-1988; estas políticas construyeron el andamiaje institucional y formaron al personal técnico y administrativo del gobierno federal y su progresiva integración al ámbito estatal que constituyen dos de los pisos firmes para la federalización descentralizadora. Otro fue el hecho de que el sindicato mismo estaba pasando por un proceso de signo descentralizador: a la renuncia del jefe máximo del SNTE, en 1989, las dirigencias locales formadas bajo su cobijo se quedaron sin centro y, paradójicamente, varios de estos agrupamientos locales, que hasta entonces. habían rechazado la descentralización, ahora la veían como su tabla de salvación frente a los reacomodos y la depuración emprendidas

los 31 gobiernos estatales, decenas de reuniones con el comité nacional y los comités seccionales del SNTE. (Esteban Moctezuma Barragán, La educación pública frente a las nuevas realidades, pp. 105-106.) *** El ANMEBN fue el aterrizaje de un amplio proceso de consulta (más de 65 000 ponencias en 1 472 foros de consulta a lo largo del territorio nacional), que sirvió, de base para la formulación del Programa Nacional de Modernización Educativa, aprobado por el pre-sidente en octubre de 1992. (Esteban Moctezuma Barragán, op. cit., pp. 103-104.)

LA FEDERALIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN BÁSICA Y NORMAL (1978 - 1994)

65

por el nuevo grupo en ascenso en la dirección ción nacional. Finalmente, después de tantos años de andar rondando la idea, el proyecto se fue afinando y para 1992 ya habia una opinion publica, dentro del propio sector mucho más a la descentralizacion, por que cada vez eran más visibles los limites y las consecuencias negativas del esquema centralizado. Una de las tres líneas estratégicas del ANMEBN fue "la reorganización del sistema educativo"*, que comprendió la transferencia del gobierno federal a los de los estados,de la dirección de los establecimientos educativos con los cuales la SEP había venido prestando los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y para la formación de maestros, en cada entidad federativa. El Ejecutivo Federal, por su parte, se comprometió a asegurar el carácter nacional de la educación básica y normal, vigilando el cumplimiento del artículo tercero constitucional, la Ley Federal de Educación y el resto de las disposiciones reglamentarias; además, se comprometió a seguir ejerciendo las demás atribuciones que conservaba con jurisdicción en todo el país, en materias tales como: promover y programar la extensión y las modalidades del sistema educativo nacional; formular planes y programas, y autorizar el uso de material educativo para la educación básica y normal; elaborar y mantener actualizados los libros de texto gratuitos para la educación primaria; concertar con las entidades federativas las acciones necesarias para reducir y superar disparidades; establecer procedimientos de evaluación del sistema educativo nacional; promover los servicios educativos que faciliten a los educadores su formación y constante mejoramiento profesional. Por otra parte, cada gobierno estatal sustituyó a la SEP en las relaciones jurídicas con los trabajadores docentes y no docentes que pasaban a formar parte del sistema educativo estatal, y se comprometió a reconocer y proveer lo necesario para respetar ínte-gramente todos los derechos laborales de los trabajadores transferidos.**

* Las otras dos líneas estratégicas fueron: II) la reformulación de contenidos y materiales educativos, y III) la revaloración social de la función magisterial. ** La reorganización del sistema comprendió también la creación de consejos escolares, municipales y estatales, en los que estuvieron representados el maestro, los padres de familia,

Esta reorganización significó la transferencia, del gobierno federal a los gobiernos de los estados, de 700 000 empleados (513 974 plazas docentes, 116 054 puestos adminis-trativos y 3 954 000 horas-salario); 1.8 millones de alumnos de preescolar; 9.2 millones de primaria y 2.4 millones de secundaria;y alrededor de 100 000 bienes inmuebles y 22 millones de bienes muebles.*** Para asumir sus nuevas responsabilidades, 26 estados crearon sus respectivos organismos estatales descentralizados que se hicieron cargo del personal, los bienes inmuebles y las funciones transferidos por el gobierno federal. Los cinco estados restantes absorbieron directamente las oficinas que la SEP tenía en cada uno de ellos para el control técnico y administrativo del personal de educación básica y normal.**** De hecho, en los 26 estados que establecieron sus respectivos órganos descentralizados estamos en presencia de una transferencia indirecta del personal y los servicios de educación básica y normal. En estos casos, el personal no pasó directamente a la dependencia de los gobiernos estatales, sino a la de los organismos públicos descentralizados creados para ese fin. De ese modo la descentralización ganaba tiempo, con el objetivo de crear mejores bases políticas y jurídicas -en el ámbito laboral, administrativo y político- para la integración de los nuevos recursos personales y materiales transferidos a los gobiernos de los estados; además, se evitaba la integración rápida del magisterio federalizado al ámbito sindical, laboral y político de los estados, que tal vez hubiera sido traumática en varios de ellos. Poco tiempo después, la federalización educativa se reforzó mediante la reforma del artículo tercero y la promulgación de una

la comunidad y la autoridad. De este modo se buscaba aumentar la participación de la comunidad en las labores cotidianas de la educación y en la reorganización de la escuela. Estos cuerpos colegiados -se advertía- en ningún caso podrían intervenir en los contenidos y los aspectos técnicos del proceso educativo; es decir, no duplicarían o invadirían las atribuciones correspondientes a los consejos técnicos del sistema escolar (de escuela, de zona y sector). *** Esteban Moctezuma, op. cit., p. 123. **** Los estados que absorbieron directamente las oficinas federales de educación básica y normal fueron Baja California Sur, Michoacán, Tabasco, Veracruz y Yucatán.

LA FEDERALIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN BÁSICA Y NORMAL (1978 - 1994)

66

nueva Ley General de Educación. Con las nuevas disposiciones, la federalización adquirió una base jurídica mucho más sólida que la derivada de la firma de ANMEBN y de los convenios de federalización con los gobiernos de los estados. Además de ampliar la obligatoriedad educativa al ciclo de educación media básica, la reforma constitucional y la nueva ley reglamentaria reforzaron las facultades normativas del gobierno federal en cuanto a la definición de los planes, programas, libros de texto y organización de la educación básica y normal. Al mismo tiempo, las nuevas normas reservaron a los gobiernos de los estados y de los ayuntamientos -con excepción del Distrito Federal- la facultad exclusiva de impartir la educación preescolar, primaria y secundaria dentro de sus respectivas jurisdicciones. De ese modo, la federalización educativa quedaba con una base jurídica mucho más firme en sus dos principales frentes: en el de la descentralización quedaba la prestación directa de los servicios de educación básica y normal como una facultad exclusiva de los estados y los municipios; y en el de la integración, el gobierno federal consolidaba sus facultades exclusivas en los aspectos normativos del sistema educativo nacional.

LA FEDERALIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN BÁSICA Y NORMAL (1978 - 1994)

67

El propósito de este capítulo es presentar la estructura legal de la Ley General de Educación. Para ello nos valdremos de la Teoría del Derecho que estudia los conceptos jurídicos fundamentales y nos enseña a encontrar la estructura de las leyes, entre otras formas, a través del análisis de las jerarquías de las normas y de los llamados ámbitos de validez del derecho, que responden a las siguientes preguntas sustanciales: • La jerarquía de las normas: ¿Qué

jerarquía tiene una ley con relación a las demás normas del sistema jurídico?

• Ambito de validez temporal: ¿Desde cuándo es obligatoria una ley?

• Ambito de validez personal. ¿Para quién es obligatoria?

• Ambito de validez espacial: ¿En dónde es aplicable?

• Ambito de validez material: ¿A qué se refiere, cuál es su contenido?

Además de los temas anteriores, para conocer la estructura de una ley, conviene estudiar sus disposiciones generales y sus principales conceptos. En la segunda parte de este capítulo nos referiremos a ellos. Ahí señalaremos las partes en que se divide la Ley General de Educación, algunas de las disposiciones generales previstas en su capítulo I y, consecuentemente, también algunos de sus conceptos.

I. DENOMINACIÓN Y JERARQUÍA DE LA LEY

La Ley General de Educación, a la que nos referiremos en adelante como LGE, tiene en su denominación la palabra general, a diferenciade la ley anterior que se llamó Ley Federal de Educación (Diario Oficial de la Federación del 29 de noviembre de 1973) e inició su vigencia el 14 de diciembre de 1973. ¿Cuál es la razón de que la nueva ley se llame general? La exposición de motivos de esta ley dice:

[…] La ley propuesta es general puesto que tiene disposiciones que serían aplicables a los tres niveles de gobierno y,

en el marco del federalismo, induciría a las legislaciones de los estados a expedir sus propias leyes en congruencia con la propia Ley General. Esta precisión técnica respalda el sentido federalista que hoy caracteriza al esfuerzo educativo gracias a la concurrencia de los gobiernos de la Federación, de los estados y de los municipios del país.

La jerarquía de las normas jurídicas en México se fundamenta en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 y sus no escasas ni poco frecuentes reformas. Es decir, que la Constitución está por encima de cualquier otra ley ya sea federal, local o municipal. Estos órdenes no están subordinados entre sí, sino que cada uno es independiente de los otros y es primero en jerarquía respecto a los demás cuando se trata de los ámbitos de su competencia. Por ello, es un error considerar que el orden federal es superior al local o municipal, o viceversa. La calificación de la LGE como general, significa que jerárquicamente está por encima de las leyes federales, estatales y municipales. Es decir que la LGE es una prolongación de la Constitución que tiende a concretar y particularizar sus preceptos. Por ello "...conserva su carácter de ley reglamentaria del artículo tercero [constitucional] y su aplicación a todo el sistema educativo nacional" como se dice en la exposición de motivos. De lo dicho en el párrafo anterior se desprende que cualquier disposición en materia educativa del orden federal, local o municipal deberá estar subordinada y no contradecir lo establecido por la Ley General de Educación. En este sentido debe entenderse el artículo 1° de la LGE cuando dice: Esta Ley regula la educación que imparten el Estado -Federación, entidades federativas y municipios-, sus organismos descentrali-zados y los particulares con autorización o reconocimiento de validez oficial de estudios. Es de observancia general en toda la República y las disposiciones que contiene son de orden público e interés social.

ESTRUCTURA Y DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY

JORGE DÍAZ ESTRADA

ESTRUCTURA Y DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY

68

El capítulo de este libro que se refiere al federalismo educativo, escrito por Raúl González Schmal, explica de manera completa lo relativo a este tema, de tal suerte que lo dicho hasta aquí sólo pretende que el lector se percate del contenido del artículo 1° como disposición general de la ley. II. AMBITO DE VALIDEZ TEMPORAL DE LA

LGE La Ley General de Educación fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el martes 13 de julio de 1993, e inició su vigencia el día miércoles 14 de julio de 1993, en conformidad con lo que establece su artículo primero transitorio: "La presente Ley entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación". Por iniciación de la vigencia debemos entender el momento a partir del cual se vuelve obligatorio el cumplimiento de la ley para todos aquellos a quienes va dirigida, o mejor dicho, que están previstos en sus supuestos. Esta LGE viene a abrogar de manera expresa cuatro leyes que señala en su artículo segundo transitorio: • La Ley Federal de Educación que fue

publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 29 de noviembre de 1973, que en adelante denominaremos LFE/73.

• La Ley del Ahorro Escolar (en adelante LAE/45), publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de septiembre de 1945.

• La Ley que establece la Educación Normal para Profesores de Centros de Capacitación para el Trabajo (en adelante LEEN/63), que fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre de 1963, y

• La Ley Nacional de Educación para Adultos (en adelante LNEA/75), publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1975.

Por abrogar debemos entender la terminación total de la vigencia de una ley, es decir, que ningún artículo de la LFE/73, la LAE/45, la LEEN/63 o la LNEA/75 tendría fuerza obligatoria a partir del día 14 de julio de 1993 y, por lo tanto, nadie tendría que cumplir precepto alguno de esas leyes. Sin embargo, el artículo tercero transitorio de la LGE establece un criterio que introduce la

ambigüedad e incertidumbre respecto a lo ya previsto en el artículo segundo cuando dice:

Las disposiciones normativas derivadas de las leyes mencionadas en el artículo segundo anterior [se refiere a las cuatro leyes mencionadas: LFE/73, LAE/45, LEEN/63 y LNEA/75] se seguirán aplicando, en lo que no se opongan a la presente Ley, hasta en tanto las autoridades educativas competentes expidan la normatividad a que se refiere esta Ley.

Es decir, que de las leyes mencionadas en el artículo segundo transitorio en una primera etapa sólo se derogan aquellas disposiciones que se opongan a la LGE y, en una segunda etapa, se abrogarán totalmente. La abrogación está condicionada a que "las autoridades educativas competentes expidan la normatividad a que se refiere esta Ley" También la LGE viene a derogar otras disposiciones legales: todas las que se opongan a la LGE, según establece el párrafo final del artículo segundo transitorio de la ley. Por derogar debemos entender la terminación parcial de la vigencia de una ley; es decir, que no toda una ley sino sólo alguno o algunos de sus artículos dejan de ser obligatorios. Es conocido que hay dos formas de abrogar o derogar disposiciones legales: la expresa y la tácita. Se dice que se derogan de manera expresa una o varias disposiciones legales cuando la nueva ley señala los números de los artículos que deroga, o hace alguna alusión indubitable a ellos. En cambio la derogación es tácita cuando:

a) La nueva ley suprime la vigencia de algunas disposiciones legales anteriores sin mencionarlas en lo absoluto; es más, puede suceder que la nueva ley ni siquiera hable de derogación o abrogación y, sin embargo, el contenido de sus disposiciones sea contrario al de preceptos anteriores. Por ejemplo, sería el caso de cualquier ley que careciera de artículos transitorios.

b) Cuando la nueva ley suprime la vigencia de algunas disposiciones anteriores sin señalarlas en su individualidad y sólo refiriendo un criterio impreciso conforme al cual discriminarlas, por ejemplo: "todas las que se opongan a la nueva ley"

ESTRUCTURA Y DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY

69

Por ello, en el caso de la derogación tácita, se tendrá que analizacada artículo de la ley vigente expedida con anterioridad, para determinar si se opone a la nueva ley. Conviene destacar, a pesar de lo obvio, que las disposiciones legales anteriores, al compararlas con las de la nueva ley, pueden ser: • Iguales o similares entre sí, en cuyo

caso son válidas y vigentes. • Diferentes entre sí, pero no contrarias,

en cuyo caso son válidas y vigentes. • Contrarias entre sí, opuestas, en cuyo

caso se derogan las disposiciones que sean anteriores y sólo serán vigentes las de la ley nueva.

Cuando la LGE dice en su artículo segundo transitorio que se derogan "las demás disposiciones que se opongan a la presente Ley" recurre al sistema de derogación tácita. Por lo tanto, cualquier disposición anterior al 14 de julio de 1993 que sea contraria a lo previsto en la LGE está derogada. Desde luego que no siempre es fácil determinar si una disposición es o no contraria a otra. Siempre se ha recomendado a los legisladores que cuando les sea posible prefieran el sistema expreso de abrogación o derogación. En cuanto a la iniciación de la vigencia de la LGE en el Distrito Federal debe destacarse lo dicho textualmente en su artículo cuarto transitorio:

El proceso para que el Gobierno del Distrito Federal se encargue de la prestación de los servicios de educación inicial, básica incluyendo la indígena- y especial en el propio Distrito, se llevará a cabo en los términos y fecha que se acuerde con la organización sindical. A partir de la entrada en vigor de la presente Ley y hasta la conclusión del proceso antes citado, las atribuciones relativas a la educación inicial, básica -incluyendo la indígena- y especial que los artículos 11, 13, 14 y demás señalan para las autoridades educativas locales en sus respectivas competencias corresponderán, en el Distrito Federal, a la Secretaría. A la conclusión del proceso citado entrará en vigor el primer párrafo del artículo 16 de la presente Ley.

A su vez, el artículo 16, párrafo primero, de la LGE dice:

Las atribuciones relativas a la educación

inicial, básica -incluyendo la indígena- y especial que los artículos 11, 13, 14 y demás señalan para las autoridades educativas locales en su respectivas competencias corresponderán, en el Distrito Federal, al gobierno de dicho Distrito y a las entidades que, en su caso, establezca. De la lectura de los dos artículos precedentes se infiere que el artículo 16 de la LGE iniciará su vigencia cuando el gobierno del Distrito Federal llegue a un acuerdo con la organización sindical correspondiente en la fecha que ambos convengan. Por ello decimos que se trata de un sistema determinable y condicional. No se sabe cuándo será dicha fecha sino hasta que se haya dado el supuesto del acuerdo entre las partes. Nuevamente repetimos que sería deseable que los legisladores recurrieran a sistemas de iniciación de la vigencia expresos, determinados, e incondicionales y para ello se valieran de fechas predeterminadas.

Desborda el propósito de este trabajo realizar un estudio amplio respecto a las posibles normas jurídicas derogadas de manera tácita por la LGE. III. AMBITO DE VALIDEZ PERSONAL EN

LA LGE El ámbito de validez personal, conforme a la teoría general del derecho, responde a la pregunta sobre a quién, o a quiénes, va dirigida la ley o, si se prefiere, quiénes tienen derechos u obligaciones conforme a la misma. La LGE menciona a lo largo de todo su articulado a multitud de sujetos que son personas ya sea físicas o morales. A continuación propongo un listado de los diferentes sujetos a que va aludiendo la LGE en sus diferentes capítulos. El propósito de esta enumeración es ofrecer al lector un conocimiento de los sujetos clasificados en distintos grupos. Ello le permitirá familiarizarse con sus nomenclaturas y también podrá apreciar con facilidad en qué casos el lenguaje utilizado por el legislador, al referirse a los sujetos, es claro o confuso, en qué casos se refiere la ley al mismo sujeto con diferentes nombres, etcétera. Cabe aclarar que esta clasificación de los sujetos no pretende sustituir la necesidad futura de hacer un diccionario o un glosario de LGE. Sin embargo, esta clasificación podría ser útil como punto de partida por lo que se

ESTRUCTURA Y DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY

70

refiere a los sujetos. También en el listado propongo los números de alguno o algunos artículos de la LGE en los que el lector pueda tener alguna referencia concreta o encontrar alguna definición dada por la ley. He aquí nuestro listado clasificando a los sujetos en diez grupos: 1. EDUCANDO/ALUMNO: sin definición,

artículos 10, fracción 1; 33, fracción 111; 47, fracciones 11 y IV; 48, tercer párrafo; 49 y 50. a) Educando adulto: artículos 39 y 43

(definición). b) Educando menor de edad: artículos

42, 65, 66. c) Educando menor de 4 años: artículo

40, educación inicial. d) Beneficiado: artículo 24. e) Beneficiario: artículo 44, párrafo

segundo. f) Hijo: artículo 33, fracción IX, artículos

40, 65 y 66. g) Pupilo: artículos 40, 65, 66. h) Grupo con requerimiento educativo

específico: artículo 33, fracción V. i) Individuo con aptitudes sobresalientes:

artículo 41 (educación especial). j) Individuo con discapacidad transitoria:

artículo 41, párrafo segundo (como sujeto de educación especial).

k) Individuo con discapacidad definitiva: artículo 41.

l) Autodidacta: artículo 64 (por experiencia laboral).

m) Quienes abandonaron el sistema regular: artículo 33, fracción IV. Se refiere a los desertores del sistema educativo, pero desde luego sin ningún sentido peyorativo.

n) Ex alumno: artículo 69, párrafo segundo.

2. EDUCADOR: artículo 10, fracción I;

artículo 21. a) Maestro: artículo 41, párrafo tercero,

artículo 69, párrafos segundo y tercero y artículo 70, párrafo primero.

b) Profesor: (de centros de capacitación para el trabajo) artículo 2°, transitorio.

c) Trabajador de la educación: artículo 75, párrafos último y sexto transitorio. Convendría aclarar si los maestros de escuelas privadas son o no trabajadores de la educación, respecto a lo previsto en el artículo 75 de la Ley.

d) Personal: artículo 56, fracción I; artículo 41, tercer párrafo.

e) Asesor voluntario: artículo 44, párrafo cuarto.

f) Elemento de mejor calidad: artículo 33, fracción I.

3. AUTORIDADES

1.1 Autoridades educativas: artículo 10, fracción II; 11; 67, fracción V. El artículo undécimo las define cuando señala que, para efectos de la presente ley, se entenderá por: I. Autoridad Educativa Federal o

Secretaría, a la Secretaría de Educación Pública de la Administración Pública Federal (Art. 64);

II. Autoridad Educativa cocal al Ejecutivo de cada uno de los estados de la Federación, así como a la entidades que, en su caso, establezcan para el ejercicio de la función social educativa (Art. 48, párrafo segundo) y

III. Autoridad Educativa Municipal al Ayuntamiento de cada municipio (Art. 70, párrafos primero y segundo).

2.2 Autoridades escolares a) La autoridad escolar. artículos 65,

fracción III; 67, fracciones I y V; 69, segundo párrafo.

b) Autoridad de la escuela: artículo 67, fracción V.

c) Autoridad del establecimiento escolar: artículo 67, último párrafo.

d) Directivos de la escuela: artículo 69, párrafo tercero.

3.3 Autoridades procesales a) Autoridad inmediata superior a la

que emitió el acto recurrido: artículo 81, párrafo primero.

b) Autoridad receptora del recurso: artículo 81, párrafo segundo.

3.4 Otras autoridades a) El Estado y sus entidades: artículos

1 y 44, párrafo tres. b) El Ejecutivo Federal: artículos 25,

27 y 36. c) Titular de la Secretaría: artículo

64, párrafo primero. d) Gobierno local: artículo 25, párrafo

tercero. e) Gobierno de cada entidad

federativa: artículo 10, primer párrafo; artículo 14; artículo 15, párrafos dos y tres; y artículo 25, primer párrafo.

f) El presidente municipal: artículo 70, párrafo tercero.

ESTRUCTURA Y DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY

71

g) Gobierno del Distrito Federal artículos 16 y cuarto transitorio.

h) Autoridades federales competentes: (respecto a la formación para el trabajo) artículo 45, segundo párrafo.

i) Organismos descentralizados: artículo 11, primer párrafo; artículo 7, primer párrafo.

4. ESCUELAS E INSTITUCIONES

1.1 Las instituciones fuera del sistema educativo nacional: artículo 61. Se refiere a instituciones educativas del extranjero y a las de educación impartida por particulares sin autorización o sin reconocimiento de validez oficial, o carentes de autonomía, artículo 10.

2.2 Las instituciones del sistema educativo nacional: artículo 10: artículo 60, párrafo II.

3.3 Las instituciones de educación superior. artículo 1 °, párrafo segundo. 1.3.1 A las que el Estado les da

autonomía: artículo 10, fracción VI.

2.3.2 Instituciones de Educación Superior a que se refiere la Fracc. VII del artículo 3° constitucional; artículo 1°, pá-rrafo segundo.

3.3.3 Instituciones formadoras de maestros: artículo 71, párrafo primero.

4.3.4 Universidades: artículo 10, párrafo segundo.

4.4 Quienes prestan servicios educativos (sin ser trabajadores de la educación): artículo 75, párrafo primero.

4.5 Las escuelas: artículos 33, fracción 1; 65, fracción V y artículo 79, párrafo segundo.

4.6 Escuela pública de educación básica. artículo 70, párrafo segundo.

4.7 Planteles: artículo 33, fracción III y artículo 67, fracción II. a) Centros de desarrollo infantil:

artículo 33, fracción III. b) Centros de integración social:

artículo 33, fracción III. c) Internados: artículo 33, fracción

III. d) Albergues escolares: artículo 33,

fracción III. e) Albergues infantiles: artículo 33,

fracción III. f) f) Plantel incorporado: artículo 77,

fracción I y artículo ..

4.7.1 Establecimientos escolares: artículo 67, tercer párrafo

4.7.2 Establecimiento educativo: artículo 67, párrafo segundo y tercero.

4.8 Entidades extra escolares. artículo 71, párrafo segundo. a) De carácter cultural. b) De carácter cívico. c) De carácter deportivo. d) De carácter de bienestar social.

4.9 Instituciones privadas o particulares: artículo 49. a) Con autorización: artículos 7°,

primer párrafo y 54, párrafo segundo.

b) Con reconocimiento de validez oficial de estudios: artículo 7, primer párrafo.

c) Sin reconocimiento de validez oficial de estudios: artículo 59.

d) Plantel incorporado: artículo 77, fracción l y artículo 56, párrafo segundo.

e) Asociación Civil dedicada a la enseñanza: artículo 33, fracción X.

f) Cooperativas de maestros: artículo 33, fracción X.

4.10 Instituciones públicas: artículo 45, tercer párrafo.

4.11 Escuelas públicas: artículo 65, fracción I y artículo 70, párrafo segundo. a) Instituciones educativas del

Estado: artículo 30. b) Instituciones educativas de los

organismos descentralizados del Estado: artículo 30.

4.12 Bibliotecas públicas: artículo 14, fracción VI.

5. PADRES DE FAMILIA Y SUS

ASOCIACIONES a) Los padres de familia: véanse

artículos 31, 40, 41, 65 y todo el capítulo VII.

b) Los que ejercen la patria potestad o la tutela: artículos 65 y 66.

c) Tutores: artículos 40, 41 y 50, segundo párrafo.

d) Asociaciones de padres de familia: artículo 65, fracción IV.

e) Representantes de asociaciones de padres de familia: artículo 69,

f) párrafo segundo y artículo 72. g) Asociados. artículo 67, fracción I.

6. DE LAS PERSONAS Y LAS ENTIDADES

SOCIALES

ESTRUCTURA Y DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY

72

a) Los individuos: artículos 2°; 7°, fracción I y 32.

b) La población: artículo 33, fracción VII. c) Los habitantes: artículo 4°. d) La sociedad en general: véanse

artículos 31, 68. e) Sectores sociales: artículos 71, párrafo

primero y 72. f) Sectores sociales involucrados en la

educación: artículos 48, segundo párrafo y 71, párrafo primero.

g) Comunidades: artículo 33, fracción II. h) Comunidad escolar: artículo 67,

fracción II. i) Miembros de la comunidad

interesados: artículo 69, párrafo segundo.

j) "Grupos con mayor rezago educativo" o en desventaja: artículo 32.

k) Terceros en términos de esta ley: artículo 85, fracción IV.

I) Grupos indígenas dei país: artículo 38. l) Población rural dispersa: artículo 38. m) Grupos migratorios: artículo 38. n) Particulares (no se refiere alas

instituciones educativas privadas artículo 45, párrafos tercero y quinto.

7. SUJETOS OBRERO-PATRONALES

a) Trabajadores del Estado y sus entidades: artículo 44, párrafo tercero

b) empleados escolares artículo 7 parrafo segundo.

c) Las organizaciones sindicales: artículos 4°; 45, párrafo quinto y sexto transitorio.

d) Representantes de organización sindical: artículo 69, párrafo segundo.

e) Representantes de organización sindical de los maestros: artículo 70, párrafo primero y artículo 72.

f) Empleados escolares: artículo 70, párrafo segundo.

g) Empleados de la escuela: artículo 69, párrafo tercero.

h) Los patrones: artículo 45, párrafo quinto.

i) Las negociaciones o empresas: fracción XII del apartado A del artículo 123 constitucional y artículo 23 de la LGE.

j) Los diversos sectores productivos: artículo 45, párrafo cuarto. Pueden ser nacionales, locales o municipales.

8. CONSEJOS DE PARTICIPACIÓN: artículo

73 a) Consejo Nacional de Participación

Social en la Educación: artículo 72. b) Consejo Estatal de Participación Social

(órgano de consulta, orientación y apoyo): artículo 71, párrafo primero.

c) Consejo Municipal de Participación Social: artículo 70, párrafo primero.

d) Consejo del Distrito Federal de Participación Social: artículo 71, párrafo primero.

e) Consejos de Participación Social de Delegación del Distrito Federal: artículo 70, párrafo cuarto, composición igual a la del Consejo Municipal de Participación Social.

f) Consejos Escolares de Participación Social: artículo 69, párrafo segundo. De escuelas públicas para educación básica: artículo 69, párrafos primero, segundo y tercero. De escuelas privadas para educación básica: artículo 69, párrafo cuarto.

8.1 Miembros de Consejos de Participación a) Consejeros de Participación Socia!:

artículo 65, fracción IV. b) Representantes de Organizaciones

Sociales: artículo 70, párrafo primero.

c) Demás interesados en el mejoramiento de la educación: artículo 70, párrafo primero (Aunque no sea miembro de esa comunidad?).

9. LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN MASIVA:

artículo 74. 10. SUJETOS PROCESALES a) Infractor: artículo 78, párrafo tercero. b) Presunto infractor: artículo 78,

párrafos primero y segundo. c) "El encargado de la visita": artículo 58,

segundo párrafo. d) "Visitado": artículo 58, tercer párrafo. e) Testigos: artículo 58, tercer párrafo. f) Los interesados: artículo 84, párrafo

cuarto. g) Representante legal de los interesados

o sea de! recurrente: artículo 84, párrafo cuarto.

h) El promovente: artículo 82, párrafo primero. i) El recurrente: artículo 82, párrafo primero.

i) Autoridad inmediata superior a la que emitió el acto recurrido: artículo 81, párrafo primero.

j) Autoridad receptora del recurso: artículo 81, párrafo segundo.

Una explicación adecuada de la mayoría de los sujetos enlistados la podrá encontrar el lector a lo largo de otros capítulos de este libro. Sin embargo, por nuestra parte, deseamos ofrecer algunas reflexiones de tipo metodológico.

ESTRUCTURA Y DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY

73

PRIMERA OBSERVACIÓN De la lectura dei listado anterior se desprende que no todas las formas de referirse a los sujetos en la LGE tienen la misma claridad, por lo cual es difícil identificar o definir algún sujeto. En estos casos sería deseable mayor precisión del lenguaje o de los conceptos por parte del legislador. A manera de ejemplo menciono los siguientes: Demás participantes en los procesos educativos (Art. 30, párrafo segundo): Se trata de una expresión genérica que convendría precisar. Elementos de mejor calidad (Art. 33, Fracc. I): Se corre el riesgo de que la palabra "elementos" pueda ser interpretada sólo como objetos y no refiriéndose a personas (maestros, educadores, asesores, etcétera). Los diversos sectores sociales involucrados en la educación (Art. 12, Fracc. III): ¿Cuáles son? ¿A quién le corresponde definirlos o precisarlos? Los demás miembros de la comunidad interesados en el desarrollo de la propia escuela (Art. 69, párrafo segundo). “[…] así como de sectores sociales de la entidad federativa especialmente interesados en la educación" (Art. 71, párrafo primero): ¿Cuáles son? ¿Quién los determina? ¿Cómo medir o establecer su interés? Terceros en términos de esta Ley (Art. 85, Fracc. IV): ¿Quiénes son? La LGE en ninguna parte define quiénes son terceros para ella. La oscuridad proviene de la redacción "en términos de esta Ley".

SEGUNDA OBSERVACIÓN En algunas ocasiones, la LGE utIIiza palabras o conceptos para cuya comprensión debemos remitirnos a otra ley en la que encontraremos dicha palabra explicada. Esta práctica es totalmente legítima desde un punto de vista metodológico. Por ejemplo, cuando el artículo 11, fracción II, se refiere a la Autoridad Educativa Local, debemos entender que se refiere "al ejecutivo de cada uno de los estados de la Federación". Para comprender cabalmente esta definición debemos consultar las constituciones políticas de las entidades federativas correspondientes y ahí encontrar las disposiciones que explican en qué consiste

el ejecutivo local. Tal es el caso, por ejemplo, de la Constitución del Estado de Tlaxcala que en sus artículos 57 y 67 dice:

Artículo 57: El ejercicio del poder ejecutivo del estado se deposita en un solo ciudadano que se denominará Gobernador del Estado de Tlaxcala y que residirá en la Capital del Estado. Artículo 67: Para el despacho de los asuntos administrativos del orden administrativo del estado, la administración pública será centralizada y descentralizada conforme a la Ley Orgánica que distribuirá las facultades que serán competencia de la Secretaría de Gobierno y las Secretarías del Ejecutivo...

Por lo anterior, formalmente y desde el punto de vista legal, los actos realizados por los funcionarios públicos de las secretarías del Ejecutivo son considerados como actos realizados por el propio gobernador de la entidad. Las constituciones de los estados pueden prever específicamente obligaciones en materia educativa para su Poder Ejecutivo. Tal es el caso del artículo 70, fracción XXI y XXXVII de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala:

Artículo 70: Son facultades y deberes del Gobernador: [...] XXI. Promover el desarrollo cultural, artístico, deportivo, científico, y tecnológico de la Entidad... [...] XXXVII. Celebrar convenios con el Ejecutivo Federal y con los Ayuntamientos de la Entidad, de los que se deriven la ejecución de obras, la prestación de servicios o el mejoramiento común de la hacienda pública, así como el cumplimiento de cualquier propósito de beneficio colectivo.

Otro ejemplo en el mismo sentido que el anterior se da cuando la LGE se refiere a los ayuntamientos de los municipios. Para entender qué son, cómo se integran y qué facultades tienen, es indispensable consultar, en primer término, la constitución política del estado correspondiente (Arts. 86 a 94) y también, en nuestro ejemplo, las diferentes leyes como las previstas por los artículos 93 y 94 de la Constitución de Tlaxcala que se refieren a la Ley de Coordinación Estatal y Municipal y a la Ley Orgánica Municipal, respectivamente.

ESTRUCTURA Y DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY

74

Artículo 86: Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. Artículo 87: Los Ayuntamientos se compondrán de un Presidente Municipal, un Síndico y los Regidores que determine la ley, nombrados cada tres años en elección popular directa calificada por el Congreso en los términos que la propia Ley prescriba. Los Agentes Municipales electos en la misma elección de los Ayuntamientos y conforme lo dispongan la Leyes respectivas, formarán parte de los propios Ayuntamientos con el carácter de Regidores, tomarán posesión el día tres de enero inmediato posterior a la elección. Y no podrán ser reelectos ni como propietarios ni como suplentes para el periodo inmediato al en que hubieren ejercido su encargo.

Los dos ejemplos anteriores muestran que técnicamente es correcto que una ley no describa o defina todos y cada uno de los términos usados en la misma y convenga que algunos conceptos sean definidos en unas leyes y otros en otras, según su índole o naturaleza. Ciertamente, aquellos sujetos o conceptos que son propios de lo educativo deberán, preferentemente, ser esclarecidos en las leyes que versan sobre dicha materia, como es el caso de la LGE cuando define lo que es un educador: "Artículo 21: El educador es promotor, coordinador y agente directo del proceso educativo".

TERCERA OBSERVACIÓN Hay muchos ejemplos en los que la ley no ofrece una definición de algún sujeto o concepto. En otras ocasiones, los sujetos de la LGE sólo pueden ser esclarecidos recurriendo no a otras leyes, sino a otras disciplinas del conocimiento humano. Así pues, conceptos de sujeto tales como educando, alumno, maestro, profesor, discapacitados, sobresalientes, pueden ser comprendidos mejor recurriendo a otras disciplinas no jurídicas, como por ejemplo la pedagogía o la didáctica. La ley puede, en ocasiones, atribuirle convencionalmente una interpretación o

definición preestablecida a cualquier concepto o sujeto. Cualquier estudio o análisis científico debe realizarse, de preferencia, de manera interdisciplinar. Esto es especialmente válido tratándose de temas como los que contiene la LGE. La cabal interpretación de sus preceptos exige conocimientos no sólo jurídicos sino sobre educación, política y administración, entre otros. Cuando ello no puede ser alcanzado suficientemente por un solo individuo entonces conviene realizar estudios interdisciplinarios. Cuarta observación Hay también muchos casos en que la LGE, al referirse a los sujetos, se muestra clara y ofrece una definición suficiente de los mismos; tal es el caso de los siguientes ejemplos: a) "La Secretaría". Es la forma en que la LGE

se refiere convencionalmente a la Secretaría de Educación Pública de la Administración Pública Federal (véase el artículo 11 de la LGE).

b) "Adultos". Es el término utIIizado por la LGE para referirse a "individuos de 15 años o más que no hayan cursado o conciuid - la educación básica" (Arts. 39 y 43).

La legislación civil no utiliza el concepto de adulto, sino que se refiere a "mayores de edad". No deben confundirse los conceptos de adulto y mayor de edad ya que difieren en sus respectivas definiciones. Dice el Código Civil para el Distrito Federal: "Artículo 646. La mayor edad comienza a los dieciocho años cumplidos. Artículo 647. El mayor de edad dispone libremente de su persona y de sus bienes".

QUINTA OBSERVACIÓN ¿Quiénes son los principalmente obligados a cumplir con la LGE? Va dirigida en primer término al Estado (federación, entidades federativas y municipios), también a los organismos descentralizados del Estado que realicen funciones educativas, y a los particulares con autorización o reconocimiento de validez oficial de estudios (véase Art. 1º). ¿Quiénes son los principales titulares de derechos en materia de Educación? La LGE se refiere a cualquier persona, independiente-mente de que sea nacional o extranjero, ciudadano o no ciudadano, pudiendo ser de cualquier raza, religión, condición social,

ESTRUCTURA Y DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY

75

partido político, etc., estableciendo como única limitante que sea un habitante riel país. Por ello la LGE establece en su artículo 2°:

Todo individuo tiene derecho a recibir educación y, por tanto, todos los habitantes del país tienen las mismas oportunidades de acceso al sistema educativo nacional, con sólo satisfacer los requisitos que establezcan las disposiciones generales aplicables. A continuación veremos otro de los ámbitos de validez.

IV. EL ÁMBITO DE VALIDEZ ESPACIAL DE

LA LGE De la misma manera y por las mismas razones que antes ofrecimos al lector un listado de los sujetos previstos por la LGE, ahora le proponemos un nuevo listado que se refiere a los ámbitos de validez espacial previstos por la ley. Se trata de poder precisar en dónde son aplicables las disposiciones legales previstas por la LGE. Ya sabemos que por tratarse de una Ley General sus disposiciones son aplicables en múltiples lugares (en toda la República, en las entidades federativas, en las regiones, en los municipios, etcétera). La enumeración que ahora ofrecemos comprende aquellos lugares mencionados expresamente por la LGE. 1. El extranjero (fuera de la República

Mexicana): artículo 60, párrafo tercero. 2. Otros países: artículo 12, fracción XII (se

refiere a cualquier otro, excepción hecha de la República Mexicana). Es sinónimo del término anterior.

3. La República: artículos 1º; 2°, fracción II; 45, párrafo tercero; 48, párrafo primero; 60; 63, párrafos primero y cuarto. La LGE es de observancia general en la República.

4. Nación, nacional: artículo 7°, fracción VIII; artículo 45, párrafo cuarto. Se trata de un concepto sociológico y político. En la ley está considerado también en su aspecto territorial.

5. Las regiones del país: artículo 7°, fracción III.

6. Regiones con mayor rezago educativo: artículo 32, párrafo segundo.

7. Entidad federativa: artículos 11, 26 y 31. Se refiere al ámbito territorial de los estados de la República. En algunas ocasiones, la LGE se refiere a ellas

denominándolas simplemente entidad (Art. 20, Fracc. III).

8. Entidades federativas con mayor rezago educativo: artículo 34.

9. El Distrito Federal: artículos 16; 70, párrafos cuarto, y cuarto transitorio.

10. Municipios: artículos 11 y 70. 11. Delegaciones políticas del Distrito Federal:

artículo 70, párrafo cuarto. 12. Localidades aisladas: artículo 33, fracción

I. 13. Zonas urbanas marginadas: artículo 33,

fracción I. 14. Educación a distancia: artículo 33, fracción

VI. 15. Plantel: artículos 23 y 41, párrafo

segundo. 16. Ambito respectivo de competencia de la

autoridad educativa: artículo 20, párrafo primero. El ámbito de competencia incluye el aspecto territorial.

El lector podrá encontrar explicaciones amplias en relación con algunos de los ámbitos espaciales de validez en otros capítulos de este libro. Véase especialmente el capítulo sobre el federalismo escrito por Raúl González Schmal. En plan complementario ofrezco algunas reflexiones:

PRIMERA REFLEXIÓN

Cuando la LGE se refiere al "extranjero" y a "otros países", expresa conceptos que sólo son definibles por exclusión. Es decir, se refiere a cualquier territorio que no pertenezca a la República Mexicana. Puede incluso haber disposiciones que sean válidas en cualquier parte del mundo, por ejemplo, lo establecido en el párrafo segundo del artículo 4° de la LGE: "Es obligación de los mexicanos hacer que sus hijos o pupilos menores de edad cursen la educación primaria y la secundaria". Como puede observar el lector, en el texto anterior se establece una obligación para todos los mexicanos que no está sujeta a restricciones de lugar e, implícitamente, es exigible conforme al derecho mexicano a cualquier nacional aun cuando no esté dentro de su territorio. A diferencia de lo dicho anteriormente, está lo previsto en el párrafo primero del mismo artículo 4° que establece: "Todos los habitantes del país deben cursar la educación primaria y la secundaria".

ESTRUCTURA Y DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY

76

SEGUNDA REFLEXIÓN Cuando la LGE se refiere a las regiones del país (Art. 7°), se trata de demarcaciones territoriales que pueden ser variables y objeto de determinación a través de otras leyes o reglamentos. Más aún, pueden ser objeto de definición a través de convenios bi o multilaterales.

TERCERA REFLEXIÓN Para poder determinar cuáles son las regiones con mayor rezago educativo (Art. 32) se requerirá que se establezcan los criterios de medición del rezago y se defina cuándo una región reúne las condiciones para ser considerada como de "mayor rezago". Este trabajo deberá ser desarrollado en el futuro a través de reglamentos o convenios. Lo mismo que se ha dicho en el párrafo anterior es válido para los conceptos de localidades aisladas y zonas urbanas marginadas (Art.33, Fracc. I).

CUARTA REFLEXIÓN Puede dudarse si el concepto "educación a distancia" (Art. 33, Fracc. IV) debe o no ser incluido en la enumeración de los ámbitos de validez espacial, ya que se trata de un fenómeno complejo, sobre todo si para impartirse intervienen las telecomunicaciones.

QUINTA REFLEXIÓN La LGE usa el término "plantel", en algunas ocasiones, como un sujeto o persona, es decir como sinónimo de institución o como género de ellas, como en el artículo 33, fracción III; otras veces, lo utiliza como un lugar, un espacio, tal es el caso del artículo 75, fracción VIII:

Artículo 33, Fracc. III: Promoverán centros de desarrollo infantil, centros de integración social, internados, albergues escolares e infantiles y demás planteles que apoyen en forma continua y estable el aprendizaje y el aprovechamiento de los alumnos. Artículo 75, Fracc. VIII: [Son infracciones...] Realizar o permitir se realice publicidad dentro del plantel escolar que fomente el consumo, así como

realizar o permitir la comercialización de bienes o servicios notoriamente ajenos al proceso educativo, distintos de alimentos.

En el mismo sentido es digno de análisis el artículo 77, fracción 1 y último párrafo. Artículo 77. También son infracciones a esta Ley:

1. Ostentarse como plantel incorporado sin estarlo; [...] En los supuestos previstos en este artículo, además de la aplicación de las sanciones señaladas en la fracción I del artículo 76, podrá procederse a la clausura del plantel respectivo.

En conclusión, el término "plantel" tiene pluralidad de acepciones o significados. A continuación veremos lo relativo a los contenidos de la Ley. V. ÁMBITO MATERIAL DE VALIDEZ DE LA

LGE El ámbito material de validez se refiere a los contenidos de las normas jurídicas. Dichos contenidos pueden ser clasificados conforme a múltiples criterios. Por ejemplo, si queremos clasificarlos en función del tipo de justicia que los regula, resultará que dichos contenidos corresponden a alguna rama del derecho. En este sentido, las normas jurídicas pueden pertenecer al derecho privado (derecho civil, mercantil) o al derecho público (derecho internacional público, administrativo, agrario, laboral, penal, procesal, etcétera). La mayor parte de las disposiciones de la LGE pertenecen al derecho administrativo, mismo que establece las normas que regulan las relaciones de las autoridades entre sí y de éstas con los particulares. Ciertamente, la mayor parte de las disposiciones de la LGE se refieren a las autoridades educativas y a los sujetos que intervienen en la educación señalándoles derechos y obligaciones o estableciendo criterios al respecto. Por ello, si tuviéramos que pronunciarnos "en bloque" sobre la LGE, tendríamos que responder que dicha ley pertenece al derecho administrativo. Sin embargo, algunas disposiciones de la LGE pertenecen, por su naturaleza, a otras ramas del derecho. Por ejemplo, los artículos 80 a 85

ESTRUCTURA Y DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY

77

pertenecen al derecho procesal; el artículo 6° transitorio se refiere al derecho laboral; el artículo 2°, párrafo primero, se refiere al derecho constitucional; el artículo 66 se refiere al derecho civil, etcétera. El análisis de los contenidos en particular de la LGE es el objeto de todos los capítulos que integran este libro, por lo que el conocimiento completo de los contenidos sólo puede obtenerse mediante el análisis de cada uno de los artículos que componen la ley, así como con los elementos exteriores a ella necesarios para interpretarla. El lector que desee tener una visión panorámica de los contenidos de la LGE puede recurrir a la lectura de la exposición de motivos publicada en este mismo libro. VI. LAS DIFERENTES PARTES DE LA LGE

La LGE tiene tres partes: PARTE UNO: EXPOSICIÓN DE MOTIVOS La LGE está precedida por una exposición de motivos que, hablando en sentido estricto, no forma parte de ella. Sin embargo, aunque lo dicho en las exposiciones de motivos no es obligatorio en sentido jurídico, suele ser de importancia para interpretar la ley. En ellas se manifiestan las causas y razones que indujeron al legislador a producir una nueva normatividad. Desde este punto de vista, la exposición de motivos se convierte en la fuente de interpretación auténtica de la ley. Con el transcurso del tiempo puede suceder que se modifiquen las razones que en determinadas circunstancias motivaron al legislador a crear nuevas normas jurídicas, en cuyo caso se debe aceptar que las leyes sean dinámicas y adquieran diferentes interpretaciones más acordes con los cambios de los tiempos. En este sentido, las leyes se pueden independizar de los legisladores y de sus motivos. La exposición de motivos de la LGE empieza haciendo una referencia histórica de la educación, a partir del México independiente. Despues alude a la Reforma, al auge del liberalismo, a la Revolución Mexicana y al siglo XX. Como suele suceder con los temas de historia de México, esta parte de la exposición de motivos puede fácilmente ser objeto de polémica.

También la exposición de motivos destaca la importancia de promover una educación de cobertura suficiente y calidad adecuada; de establecer la obligación del Estado de ampliar la escolaridad obligatoria impartiendo educación preescolar, primaria y secundaria; de haber realizado las recientes reformas al artículo 3° constitucional para precisar la garantía implícita del derecho a la educación; de igualar a obreros y campesinos al mismo régimen de educación que cualquier otro individuo; dar fin al estado de indefensión jurídica de los particulares que imparten educación; de confirmar las características de laicidad de la educación pública, entendida como "ajena a cualquier doctrina religiosa". Continúa la exposición de motivos enfatizando que la LGE tiene un fuerte sentido federalista "que hoy caracteriza al esfuerzo educativo gracias a la concurrencia de los gobiernos de la Federación, de los estados y de los municipios del país". Finalmente, la exposición de motivos ofrece un resumen de los principales contenidos de cada uno de los ocho capítulos de la ley. Recomiendo su lectura porque el resumen es bastante claro e iluminador de los propósitos perseguidos por quien presentó la iniciativa correspondiente. PARTE DOS: EL CUERPO DE LA LEY La LGE se compone de los siguientes capítulos y secciones: CAPITULO I. DISPOSICIONES GENERALES CAPITULO II. DEL FEDERALISMO EDUCATIVO

Sección 1. De la distribución de la función social educativa. Sección 2. De los servicios educativos. Sección 3. Del financiamiento a la educación. Sección 4. De la evaluación del sistema educativo nacional.

CAPÍTULO III. DE LA EQUIDAD DE LA EDUCACIÓN CAPÍTULO IV. DEL PROCESO EDUCATIVO

Sección 1. De los tipos y modalidades de educación. Sección 2. De los planes y programas de estudio. Sección 3. Del calendario escolar.

ESTRUCTURA Y DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY

78

CAPÍTULO V. DE LA EDUCACIÓN QUE IMPARTAN LOS PARTICULARES CAPÍTULO VI. DE LA VALIDEZ OFICIAL DE ESTUDIOS Y DE LA CERTIFICACIÓN DE CONOCIMIENTOS CAPÍTULO VII. DE LA PARTICIPACIÓN SOCIAL EN LA EDUCACIÓN

Sección 1. De los padres de familia. Sección 2. De los consejos de participación social. Sección 3. De los medios de comunicación.

CAPÍTULO VIII. DE LAS INFRACCIONES, LAS SANCIONES Y EL RECURSO ADMINISTRATIVO

Sección 1. De las infracciones y las sanciones. Sección 2. Del recurso administrativo.

PARTE TRES: ARTÍCULOS TRANSITORIOS Los artículos transitorios normalmente se encuentran en la parte final de la ley y se les da una numeración propia y distinta a la de los artículos que constituyen el cuerpo de la ley. La naturaleza de los artículos transitorios, como lo indica su nombre, consiste en que no pretenden regular los actos humanos de anera permanente como los del cuerpo de la ley. Sólo tienen valor en tanto se alcance y cumpla lo que establezcan en su contenido. Constituyen la última parte de la LGE y son seis. Ya nos hemos referido a varios de ellos al tratar el ámbito espacial de validez (artículos transitorios primero, segundo, tercero y cuarto). El artículo sexto transitorio, por referirse a las relaciones laborales colectivas, será tratado por Francisco Paoli Bollo en el último capítulo de este libro. Por cierto, sería interesante analizar si, en su naturaleza, es o no un artículo transitorio. El artículo quinto transitorio se refiere a la regularización del nivel académico del magisterio para poder adecuarse a los requisitos que establece la ley. De esta manera, se previene cualquier posible daño a las personas previstas en el supuesto y se promueve una mayor calidad académica:

Artículo quinto transitorio: Los servicios para la formación de maestros a cargo de las autoridades educativas locales tendrán, además de las finalidades previstas en el artículo 20 de la presente Ley, la de

regularizar, con nivel de licenciatura, a maestros en servicio que por cualquier circunstancia tengan un nivel de estudios distinto de dicho nivel.

PRIMER COMENTARIO La LGE regula principalmente la enseñanza escolarizada y sólo en algunas ocasiones o de manera indirecta se refiere a la educación en sentido amplio. En el capítulo primero de la ley se establece el concepto y fines de la educación. Lo dicho por los artículos 2°, párrafos segundo y tercero, 70, 8°, etc., claramente desborda los fines de la pura escolaridad y alcanza el concepto mismo de educación. Sin embargo, a lo largo de los restantes capítulos de la ley va prevaleciendo el concepto de escolaridad. La LGE no distingue realmente entre la palabra "educación" y el término "escolaridad". Se trata de dos cosas muy distintas entre sí. Sus diferencias han sido señaladas por W. Kenneth Richmond (1980, pp. 19 a 38). De entre esas muchas diferencias sólo señalo tres:

a) La escolaridad es necesariamente institucional, la educación no lo es. En todas la sociedades, la escuela representa un intento de oganizar la enseñanza colectivamente. La educación, por el contrario, incumbe al individuo. Idealmente los intereses del individuo y de la sociedad coinciden. En la medida en que existe un conflicto de intereses puede argüirse que existe una diferencia vital entre escolaridad y educación (p. 31). El hombre autoeducado puede que sea raro en el mundo moderno, pero hablar de él como autoescolarizado no tiene sentido en absoluto.

b) La escuela termina antes o después, pero la educación es un proceso continuo que sólo termina con la muerte (p. 31).

c) Existe una relación de parte y todo entre escolaridad y educación. Escolaridad es solamente un medio social, entre otros, relacionable con el proceso educativo (p. 24).

Esta diferencia entre educación y escolaridad nos parece muy útil porque la LGE se vuelve mucho más comprensible en su estructura si nos percatamos de que prácticamente en su totalidad se está refiriendo, más que a la

ESTRUCTURA Y DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY

79

educación, a la escolaridad. Sin embargo, sería algo utópico de nuestra parte el pretender que la terminología utilizada por la ley distinguiera en cada caso entre educación y escolaridad. En la práctica, casi todo mundo las utiliza como sinónimos y se tiende a usar la palabra educación para referirse a la pura escolaridad. Por referirse principalmente a la escolaridad, la LGE se interesa por destacar la función de las autoridades educativas. El protagonista más frecuente de la ley es el Estado. La LGE busca definir las atribuciones y facultades de las autoridades educativas entre sí, de las autoridades educativas con otras autoridades, de los particulares con las autoridades, de los consejos de participación como asesores y colaboradores de las autoridades, de las sanciones por parte de las autoridades para quienes infrinjan la ley; así mismo su interés en establecer un Sistema Educativo Nacional en el que aun los conocimientos que le son externos tengan un mecanismo de equivalencias (véanse Arts. 59 a 64). Tal vez algunas de las críticas que pueda recibir la LGE son explicables por esta ausencia de diferenciación entre educación y escolaridad.

SEGUNDO COMENTARIO Tal vez el texto más discutible de toda la ley es el último párrafo del artículo 75, que convierte a muchos de los derechos de los educandos en simples recomendaciones sin ninguna consecuencia en caso de incumplimiento por parte de los educadores. Es difícil conciliar ese texto con las afirmaciones de la exposición de motivos respecto a la búsqueda y promoción de la calidad educativa.

Artículo 75. [...] Las disposiciones de este artículo no son aplicables a los trabajadores de la educación, en virtud de que las infracciones en que incurran serán sancionadas conforme a las disposiciones específicas para ellos.

TERCER COMENTARIO La LGE ha tenido un gran acierto con la incorporación del capítulo "De la Equidad en la Educación". Con ello la ley alcanza una elevada categoría moral por cuanto promueve no sólo una declaración formal de igualdad sino una búsqueda de implantación efectiva

de igualdad de oportunidades de acceso y permanencia en los servicios educativos (véase Art. 32). El tratar como iguales a personas que de hecho tienen una notoria desigualdad en sus circunstancias conduce a la injusticia. Todos los hombres son iguales en cuanto a su filiación y dignidad ontológica, pero para efectos sociales es indispensable que la ley acepte criterios de proporcionalidad en el tratamiento de circunstancias desiguales. El capítulo III de la ley (Arts. 32 a 36) propone múltiples medios concretos para alcanzar una mayor equidad en la educación que permita el ejercicio pleno de sus derechos a cada individuo. CUARTO COMENTARIO Una novedad en la LGE ha sido la incorporación en el capítulo VII (Arts. 65 a 73) de varios consejos de participación social que van desde el ámbito de cada plantel educativo hasta el nivel nacional, incluyendo también el municipal y el estatal. Dichos consejos buscan una mayor participación democrática de los padres de familia y diversos grupos representativos de la sociedad. Las funciones que los caracterizan son de índole participativa pero en ningún momento decisoria. Los verbos que expresan las facultades propias de estos consejos son, por ejemplo: colaborar con las autoridades e instituciones educativas, opinar, participar, apoyar, proponer, informar, conocer, gestionar (tramitar), estimular, promover, coadyuvar, etcétera. Sería conveniente que la actitud de las autoridades escolares y educativas que forman parte de dichos consejos sea en el sentido de propiciar una auténtica cogestión con los padres de familia y demás miembros de la comunidad que están involucrados. Ciertamente, el permitir en la práctica que las "opiniones" de los consejos de participación social tengan un gran peso y sean respetadas por las autoridades escolares y educativas, podrá contribuir a alcanzar una efectiva democracia del sistema educativo.

VII. EL DERECHO A LA EDUCACIÓN El artículo 2° de la ley enuncia el derecho más

ESTRUCTURA Y DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY

80

general y básico que hay en educación: "Todo individuo tiene derecho a recibir educación...". Este postulado, junto con el que expresa el derecho a dar o impartir educación (Art. 54), constituyen el punto de partida de todos los restantes derechos sobre educación. Históricamente se ha debatido mucho sobre el origen de dichos derechos. POSTURA ESTATISTA Para algunos sólo son el producto de la concesión del Estado, es decir, que quien tiene originariamente los derechos es la nación, el Estado o la sociedad, representada por el gobierno correspondiente. Por lo tanto, éste puede otorgarlos, concesionarios o retirarlos a los individuos cuando lo juzgue adecuado; las personas sólo tienen dichos derechos de manera derivada e indirecta y siempre dependerán de la autoridad para su obtención y ejercicio. La terminología de esta postura es la que emplea la palabra otorga para referirse a los derechos de los particulares y de los individuos. Esta postura coincide muy frecuentemente con el positivismo jurídico. POSTURA DEL DERECHO NATURAL Para otros, el derecho a recibir o dar educación no es un derecho que originariamente pertenezca al Estado, nación o sociedad, sino que cada persona, individualmente considerada, tiene originariamente el derecho a recibir y dar educación. Dicho derecho lo tiene desde el punto de vista legal, no porque el Estado se lo otorgue sino porque se lo reconoce. Y ello constituye el soporte del derecho a la educación como garantía individual y como derecho universal del hombre. En nuestra opinión, es correcta la postura del derecho natural en cuanto que considera a cada persona con el derecho originario a recibir y dar educación. Así mismo, consideramos que el Estado no otorga sino que reconoce los derechos ontológicos de las personas. Dichos derechos son irrenunciables, permanentes y fundamentales.* * Véanse algunas de las implicaciones de estas posturas en el capítulo VIII de este libro, "La participación y la filosofía del derecho" de Pablo Latapí.

Sin embargo, ello no debe precipitarnos a desconocer los legítimos derechos del Estado en materia educativa. Existe una serie de derechos en materia educativa que tiene el Estado con relación a sus funciones educativo-escolares. Manuel Ulloa Ortiz (1976: 312 y ss.) señala que el Estado, si lo desea, puede organizar, sostener y dirigir:

a) Escuelas para el entrenamiento y capacitación de las fuerzas nacionales de seguridad, tales como escuelas militares, navales, aeronáuticas, de policía, etcétera.

b) Escuelas para capacitar a su propio personal, como, por ejemplo, escuelas de preparación burocrática, de empleados de los Poderes Ejecutivos, Judiciales y Legislativos, tanto del orden federal como local y municipal.

c) El Estado tiene derecho para señalar el mínimo de instrucción elemental que, atendidas las exigencias del bien común, requiere la población.

d) El Estado puede exigir para todos los habitantes el conocimiento de los deberes cívico-políticos y el grado de cultura intelectual, moral y física que reclame el bienestar de la población.

Este autor también destaca el deber del Estado de reconocer la soberanía educativa de la familia y de auxiliarla para que cumpla adecuadamente su misión. Ciertamente, además de dichos derechos, el Estado tiene aquellos que emanan de su obligación subsidiaria respecto a los particulares, es decir, en principio deben ser los particulares los que impartan el servicio educativo y, ante su omisión, incapacidad o insuficiencia, pueden ser las sociedades intermedias de la comunidad las que subsidiariamente ejerciten sus derechos. Si dichas sociedades intermedias, a su vez, incurren en o,mision, incapacidad o insuficiencia, entonces el Estado deberá llevar a cabo dichas funciones. En México, los particulares y las sociedades intermedias (sindicatos, empresas, parroquias, asociaciones culturales, clubes deportivos y culturales, medios de comunicación, etc.) conjuntamente proporcionan menos del diez por ciento de la educación que se imparte en México. Es prácticamente impensable que el Estado pueda sustraerse de las labores de escolaridad. Por ello, el Estado debe intervenir en la educación básica, permitiendo la participación efectiva de los particulares y

ESTRUCTURA Y DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY

81

padres de familia en las decisiones de aquellas áreas que les correspondan. Dígase lo mismo respecto a otros niveles de educación en donde el Estado debe promover, inspirar y, de ser necesario, impartir la educación escolarizada. Más aún, un concepto moderno del Estado no puede prescindir de atribuirle como derecho conveniente y necesario el de la planificación. El Estado tiene el derecho y la obligación de planificar la educación de manera tal que se propicie la unidad nacional, la posibilidad de intercambio y revalidación, se fomenten y cultiven los valores propios de nuestra cultura y simultáneamente se promueva una actitud de apertura hacia los valores de otros países y comunidades, así como hacia los valores universales. El Estado también debe conciliar la libertad para educarse con la necesidad de formar personas para aquellas áreas del saber que convengan al país y le permitan cubrir los requerimientos profesionales, técnicos y culturales de la sociedad. Por lo que se refiere al derecho a la educación de las personas, los textos jurídicos vigentes tanto nacionales como internacionales son claros al respecto. Nuestro artículo 3° constitucional comienza diciéndolo: "Todo individuo tiene derecho a recibir educación. [...] VI. Los particulares podrán impartir educación en todos sus tipos y modalidades". Estos derechos, cuando se trata de menores de edad, deben ser ejercidos por sus padres o tutores: "Los padres tendrán derecho preferente a escoger el tipo de educación que habrá de darse a sus hijos" (Art. 26, 3 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, ONU). Este precepto debe interpretarse incluyendo el derecho a elegir la educación religiosa que se desee. La teoría del derecho distingue entre la capacidad de goce y la capacidad de ejercicio. La capacidad de goce es la aptitud para ser titular de derechos o para ser sujeto de obligaciones. Todo sujeto tiene capacidad de goce. Conforme al artículo 22 del Código Civil para el Distrito Federal, "la capacidad jurídica de las personas físicas se adquiere por el nacimiento y se pierde por la muerte; pero desde el momento en que un individuo es concebido, entra bajo la protección de la ley y se le tiene por nacido para los efectos

declarados en el presente código". La capacidad de ejercicio "supone la posibilidad jurídica en el sujeto de hacer valer directamente sus derechos, de celebrar en nombre propio actos jurídicos, de contraer y cumplir sus obligaciones" como dice Rafael Rojina Villegas (1970: 158, 164 y ss.), quien define la capacidad de ejercicio como "la aptitud de participar directamente en la vida jurídica, es decir, de hacerlo personalmente". Los menores de edad tienen incapacidad de ejercicio, por lo cual, para hacer valer sus derechos, requieren de alguien con capacidad de ejercicio que los represente. Como se ha dicho en múltiples ocasiones, esta repre-sentación, en principio, corresponde a los padres de familia. Dice el Código Civil:

Artículo 412. Los hijos menores de edad no emancipados están bajo la patria potestad mientras exista alguno de los ascendientes que deban ejercerla conforme a la ley. Artículo 413. La patria potestad se ejerce sobre la persona y los bienes de los hijos. Su ejercicio queda sujeto, en cuanto a la guarda y educación de los menores, a las modalidades que le impriman las resoluciones que se dicten... Artículo 414. La patria potestad sobre los hijos de matrimonio se ejerce:

I. Por el padre y la madre; II. Por el abuelo y la abuela paternos; III. Por el abuelo y la abuela maternos.

Artículo 415. Cuando los dos progenitores han reconocido al hijo nacido fuera del matrimonio y viven juntos, ejercerán ambos la patria potestad. [Si viven separados y reconocen al hijo deberán convenir cuál de ellos ejercerá su custodia y, de no hacerlo ellos, lo hará el juez de lo familiar]. Artículo 418. A falta de padres, ejercerán la patria potestad sobre el hijo los demás ascendientes a que se refieren las fracciones II y III del artículo 414, en el orden que determine el juez de lo familiar, tomando en cuenta las circunstancias del caso. Artículo 419. La patria potestad del hijo adoptivo la ejercerán únicamente las personas que lo adopten. Artículo 422. A las personas que tienen al hijo bajo su patria potestad incumbe la

ESTRUCTURA Y DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY

82

obligación de educarlo convenientemente… Artículo 423. Para los efectos del artículo anterior los que ejerzan la patria potestad o tengan hijos bajo su custodia, tienen la facultad de corregirlos y la obligación de observar una conducta que sirva a éstos de buen ejemplo.

Las autoridades, en caso necesario, auxiliarán a esas personas haciendo uso de amonestaciones y correctivos que les presten el apoyo suficiente.

En otros casos, corresponde a los tutores ejercer la patria potestad. Dice el Código Civil para el Distrito Federal:

Artículo 449. El objeto de la tutela es la guarda de la persona y bienes de los que no estando sujetos a patria potestad tienen incapacidad natural y legal, o solamente la segunda, para gobernarse por sí mismos. [...] Su ejercicio queda sujeto en cuanto a la guarda y educación de los menores a las modalidades de que habla el artículo 413. Artículo 450. Tienen incapacidad natural y legal: I. Los menores de edad; II. Los mayores de edad privados de

inteligencia por locura, ¡diotismo o imbecilidad, aun cuando tengan intervalos lúcidos;

III. Los sordomudos que no saben leer ni escribir;

IV. Los ebrios consuetudinarios y los que habitualmente hacen uso moderado de drogas y enervantes.

Una persona mayor de edad que tenga el uso normal de sus facultades mentales reúne simultáneamente tanto la capacidad de goce como la de ejercicio. En cambio, un menor de edad o un mayor de edad que haya perdido el uso de sus facultades mentales tienen la capacidad de goce pero no la capacidad de ejercicio. Para que estas personas puedan ejercer sus derechos se requiere de la intervención de terceros. La legislación considera, en primer término, a los padres de los menores de edad como los responsables de ejercitar los derechos de sus hijos. Debido a lo anterior, cuando hablamos del derecho de los padres de familia a escoger el tipo de educación que deba darse a sus hijos, debemos entender que se trata, más que de un derecho que tengan por sí mismos, de una

obligación con respecto a quienes sólo tienen la capacidad de goce, Es decir, que los padres o tutores, en relación con sus hijos o menores de edad, tienen una obligación cuyo cumplimiento confiere derechos frente a la sociedad y al Estado. Así pues, los derechos de los padres para escoger el tipo de educación para sus hijos se derivan de las exigencias ontológicas de sus hijos. El derecho a la educación es un derecho fundamental del hombre, Es tan primario e importante como el derecho a la vida, a la alimentación, a la libertad y al trabajo, por ello siempre debe interpretarse en sentido amplio para las personas y quitar todas aquellas restricciones injustificadas que emanen sólo del apetito de poder o de la vanidad de las autoridades o particulares, así como de razones burocráticas. Finalmente, cuando el artículo 2° de la ley dice que todos los habitantes del país tienen las mismas oportunidades de acceso al sistema educativo nacional, está haciendo una aseveración que. tomada literalmente, es falsa o simplemente expresa un deseo inalcanzable. En realidad, este texto debe entenderse no en el sentido de que los habitantes tienen las mismas oportunidades, sino de que deben tenerlas. Es obligación del gobierno, de la sociedad y de las familias que dicho precepto sea realidad poniendo todos los medios necesarios para implantarlo. De poco sirven las declaraciones sobre los derechos que no se acompañan de los medios necesarios para hacerlos ejercer.

VIII. EDUCACIÓN OBLIGATORIA Si la educación es libertad, ¿por qué hablar de educación obligatoria? En parte se explica por la edad de los educandos, que normalmente son menores y no pueden ejercer los derechos por sí mismos. Las leyes consideran que los padres o los tutores son los responsables de ejercer esos derechos. En caso de que dichos representantes no lo hicieran oportunamente son automáticamente responsables ante la ley por no ejercitar los derechos de sus representados. El precepto es obligatorio también para todos los que tengan mayoría de edad y no hayan concluido la educación primaria y secundaria. El que un mayor de edad incumpla esta obligación respecto a sí mismo le lleva a

ESTRUCTURA Y DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY

83

infringir la ley pero, hasta donde yo conozco, dicho incumplimiento carece de sanción legal, puesto que ningún precepto le atribuye consecuencia alguna. En este caso específico, al igual que en el suicida frustrado, el legislador consideró que no debe sancionarse más al que ya se encuentra dañado. La educación busca como fin la libertad de las personas, sin embargo, ello no se contrapone con la necesidad de una educación obligatoria en su nivel básico, porque es un bien de la colectividad el que sus habitantes cuenten con un mínimo de conocimientos.

Artículo 4. Todos los habitantes dei país deben cursar la educación primaria y la secundaria. Es obligación de los mexicanos hacer que sus hijos o pupilos menores de edad cursen la educación primaria y la secundaria.

Una novedad de la LGE de enorme trascendencia es el haber declarado obligatoria la educación secundaria. Al hacerlo, el gobierno queda obligado a posibilitar el cumplimiento de dicho derecho y obligación con todo lo que ello implique del presupuesto y medios materiales y humanos. Hasta qué punto se pueda alcanzar la meta de que todos los habitantes del país puedan tener educación secundaria es difícil de predecir. Ciertamente, en el corto plazo se ve más como un loable deseo. Pero ahí está como un imán que tiende a atraer la realidad.

IX. SERVICIO PÚBLICO E INTERÉS SOCIAL

SERVICIO PÚBLICO El artículo 10 de la LGE dice:

La educación que impartan el Estado, sus organismos descentralizados y los particulares con autorización o con reconocimiento de validez oficial de estudios, es un servicio público (cursivas nuestras).

De la lectura de este artículo se desprende que puede haber una educación cuya naturaleza sea la de un servicio privado. Es aquella que, siendo impartida por los particulares, no requiera autorización o

reconocimiento de validez oficial de estudios. A esa educación es a la que se refiere el artículo 59:

Los particulares que presten servicios por los que impartan estudios sin reconocimiento de validez oficial, deberán mencionarlo en su correspondiente documentación y publicidad. En el caso de educación inicial y de preescolar deberán, además, contar con personal que acredite la preparación adecuada para impartir educación; contar con instalaciones que satisfagan las con-diciones higiénicas, de seguridad y pedagógicas que la autoridad educativa determine; cumplir los requisitos a que alude la fracción VII del artículo 12; tomar las medidas a que se refiere el artículo 42: así como facilitar la inspección y vigilancia de las autoridades competentes.

Le recordamos al lector que la educación impartida por los particulares requiere autorización cuando se trata de la llamada educación "restringida", que comprende la primaria, la secundaria, la normal y la que se refiere a la formación de maestros de educación básica. En cambio, el reconocimiento de validez oficial de estudios (REVOE) se refiere a cualquier otro tipo de educación que no sea la restringida y es opcional para los particulares el solicitar a la autoridad dicho reconocimiento de validez. Claro está que los particulares podrán impartir dicha educación, pero si no cuentan con el REVOE dichos estudios no serán reconocidos dentro del sistema educativo nacional. Ello es particularmente desfavorable y hasta catastrófico cuando se trata de conocimientos necesarios para obtener el título profesional, ya que no se podría ejercer la profesión correspondiente en conformidad con lo establecido por el artículo 5° constitucional, en su párrafo segundo, que al tenor dice:

La ley determinará en cada Estado cuáles son las profesiones que necesitan título para su ejercicio, las condiciones que deban llenarse para obtenerlo y las autoridades que han de expedirlo.

Ahora bien, la dificultad consiste en explicar por qué la educación "restringida" -con autorización o REVOE- que imparten los particulares es considerada por el artículo 10 como un servicio público. Ello es incongruente con la aceptación simultánea del derecho de los particulares a impartir educación

ESTRUCTURA Y DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY

84

considerándolo como una garantía individual que por naturaleza es oponible al Estado. Más aún, se trata de un derecho originariamente del individuo que debe ser reconocido por el Estado, según hemos explicado anteriormente. Desde el punto de vista teórico, ¿qué se requiere para que un servicio sea considerado público? De las respuestas tradicionales a esta pregunta ninguna sería aplicable al caso que estamos analizando. Un servicio puede considerarse público por cualquiera de estas dos razones:

a) En razón de los sujetos que intervienen en el servicio; es decir. cuando el que imparte el servicio es el Estado o sus organismos descentralizados.

b) En razón de la naturaleza misma del servicio; es decir, cuando le corresponde al Estado esa función de manera monopólica, y en algunos casos podrá concesionaria a los particulares. En esta hipótesis el servicio conserva su carácter de público. Hay servicios que corresponden exclusivamente al Estado, por ejemplo, la impartición de justicia a través de los tribunales competentes, o la expedición de leyes obligatorias para la población.

Ahora bien, respecto a la educación restringida impartida por particulares, opinamos que se trata de un servicio privado, tanto por los sujetos que lo imparten (particulares) como por la naturaleza misma del servicio (se trata de una garantía individual). ORDEN PÚBLICO E INTERÉS SOCIAL Lo explicado en los párrafos anteriores no se contrapone con lo establecido en el primer párrafo del artículo 1°:

Esta Ley [...] es de observancia general en toda la República y las disposiciones que contiene son de orden público e interés social (cursivas nuestras).

Henri Capitant (1977, p. 405) ofrece una definición de orden público entendiéndolo como el "conjunto de instituciones y reglas destinadas a mantener en un país el buen funcionamiento de los servicios públicos, la seguridad y la moralidad de las relaciones entre particulares, y cuya aplicación en las convenciones no puede ser en principio excluida por los contratantes". Otra acepción

de las palabras "orden público" es la de "ley imperativa". El orden público también ha sido definido por Hugo Alsina como el "conjunto de normas en que reposa el bienestar común y ante el cual cede el derecho de los particulares".*

Por una parte, la educación impartida por el Estado y sus organismos descentralizados es de orden público y de interés social. Por otra, la educación impartida por los particulares, sobre todo en el caso de la restringida, también puede ser de interés social ya que no es excluyente el aceptar simultáneamente que un servicio sea privado y de interés público. Los conceptos de orden público e interés social, al igual que el concepto de servicio público, son bastante confusos y usados con prodigalidad por nuestros legisladores, especialmente por las autoridades que proyectan las iniciativas de ley. Para confirmar lo anterior reproducimos un extracto de la tesis sustentada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su ejecutoria 3 966:

De los tres requisitos que el artículo 124 de la Ley de Amparo establece para que proceda conceder la suspensión definitiva del acto reclamado, descuella el que se consigna en segundo término y que consiste en que con ella no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público. Ahora bien, no se ha establecido un criterio que defina, concluyentemente, lo que debe entenderse por interés social y por disposiciones de orden público, cuestión respecto de la cual la tesis número 131 que aparece en la página 238 del Apéndice 1917-1965 (jurisprudencia común al Pleno y a las salas), sostiene que si bien la estimación del orden público en principio corresponde al legislador al dictar una ley, no es ajeno a la función de los juzgadores apreciar su existencia en los casos concretos que se les sometan para su fallo; sin embargo, el examen de la ejemplificación que contiene el precepto aludido para indicar cuándo, entre otros casos, se sigue ese perjuicio o se realizan esas contravenciones, así como de los que a su vez señala esta Suprema Corte en su jurisprudencia, revela que se puede razonablemente colegir, en términos

* En Pallares, Eduardo. Diccionario de Derecho Procesal Civil. México:Editorial Porrúa

ESTRUCTURA Y DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY

85

generales, que se producen esas situaciones cuando con la suspensión se priva a la colectividad de un beneficio que le otorgan las leyes o se le infiere un daño que de otra manera no resentiría.*

Efectivamente, en nuestra opinión, la educación básica es de interés social dadas las enormes repercusiones y consecuencias que tiene para la comunidad. Sin embargo, creemos que no todo tipo de educación es necesariamente de interés social y orden público. X. EDUCACIÓN GRATUITA La gratuidad de la educación pública es reafirmada en el artículo 6°:

La educación que el Estado imparta será gratuita. Las donaciones destinadas a dicha educación en ningún caso se entenderán como contraprestaciones del servicio educativo.

Dicho texto es casi idéntico al del artículo 12 de la Ley Federal de Educación de 1973 (sólo difiere levemente en el orden de las palabras). En cambio, el artículo 3° constitucional, en su fracción cuarta, no alude a las donaciones y sólo dice: "Toda la educación que el Estado imparta será gratuita” . Es correcto el artículo 6° de la LEE cuando aclara lo dicho por el artículo 3° constitucional sin contradecirlo. En nuestra opinión, son totalmente legítimas desde el punto de vista legal las donaciones que se lleven a cabo en beneficio del sistema educativo, ya sea público o privado. En los últimos años ha sido objeto de discusiones apasionadas el tema de la gratuidad de la educación pública, especialmente cuando se trata de educación superior. Por ejemplo el Partido de la Revolución Democrática (PRD) en el que milita el exsecretario de educación pública, Porfirio

* Denuncia de contradicción de tesis 473/1971. Noviembre 1972. Unanimidad. Ponente: Mtro. Jorge Sarracho Alvarez. 2a. Sala. Informe 1973, p. 44. Tomado de la página 769 de Jurisprudencia y tesis sobresalientes 1971-1973, Actualización lll, Administrativa, sustentadas por la 2a. Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación México: Ediciones Mayo, 1975.

Muñoz Ledo, defiende que la gratuidad de la educación no debe aceptar excepción alguna aun tratándose de la educación universitaria y que, en cambio, debiera establecerse un porcentaje mínimo del presupuesto (8 por ciento) que el Estado deba destinar a la educación. Para otros, sería más equitativo que, en algunos tipos de educación, los beneficiados contribuyeran parcialmente financiando los costos de la misma, siempre y cuando sus condiciones socioeconómicas se lo permitan. El lector podrá recordar los debates respecto a la cuota anual de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). En este contexto de diversidad de opiniones, aparece el texto nuevo del artículo 9° de la LGE:

Además de impartir la educación preescolar, la primaria y la secundaria, el Estado promoverá y atenderá directamente, mediante sus organismos descentralizados, a través de apoyos financieros, o bien por cualquier otro medio todos los tipos y modalidades educativos, incluida la educación superior, necesarios para el desarrollo de la Nación, apoyará la investigación científica y tecnológica, y alentará el fortalecimiento y la difusión de la cultura nacional y universal.

El financiamiento a la educación es de una importancia tal que difícilmente puede ser exagerada. Su estudio corresponde al capítulo del federalismo educativo.

COMENTARIO FINAL La LGE es una ley que responde a necesidades políticas surgidas en el país. Por ello introduce varios aspectos nuevos, muchos de ellos con acierto. Evaluada en conjunto es digna de elogio, sin dejar de reconocer que tiene aspectos mejorables. Creo que nuestra obligación es promover sus muchos aspectos positivos y tratar de atenuar sus deficiencias en la práctica. Algunas mejoras podrían alcanzarse a través de las legislaciones locales o de los reglamentos que en el futuro se expidan.

ESTRUCTURA Y DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY

86

LOS PARTICULARES Y LA EDUCACIÓN*

En la Constitución Política se incorporan las decisiones políticas fundamentales de una nación, los principios trascendentes que determinan el ser y la manera de ser de un Estado: la forma de gobierno, los derechos y obligaciones de los individuos, las facultades y obligaciones que tienen sus órganos de gobierno y, en suma, el proyecto ideológico y las aspiraciones compartidas. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos determina que el Estado mexicano, para lograr sus fines, se organiza como una federación con tres ámbitos de competencia: federal, estatal y municipal. El artículo tercero constitucional determina como un deber del Estado -federación, estados y municipios impartir educación preescolar, primaria y secundaria, así como promover. Y atender los demás tipos, niveles y modalidades educativos, incluyendo la superior. La propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como facultad del Congreso de la Unión expedir las leyes necesarias para distribuir la función social educativa entre la federación, los estados y los municipios, señalando que la educación es un servicio público. El servicio público es una actividad técnica, directa o indirecta, de la propia administración pública o autorizada a los particulares, creada y controlada para asegurar -de una manera permanente, regular, continua- la satisfacción de una necesidad colectiva de interés general, sujeta a un régimen especial de derecho público. Por lo tanto, la participación de los particulares en esta actividad se realiza a

* En El ejercicio profesional. Una responsabilidad coinpartida, reunión regional celebrada en Acapulco y Zacatecas, tomo I, México, Subsecretaría de Educación Superior e Investigación Científica, Dirección General de Profesiones, SEP, 1997, pp. 1-4 y 10-13.

través de una concesión del Estado; ésta es la figura jurídico-administrativa por medio de la cual el Estado permite que un particular preste un servicio público. La actividad de los particulares concesionarios de la prestación de un servicio público se rige siempre por disposiciones de derecho público, y es en la normatividad correspondiente donde se establecerán los mecanismos jurídicos necesarios para que se incorporen como prestadores del servicio. Los elementos con que la doctrina jurídica ha caracterizado, al servicio público son: a) Estar determinado en una norma jurídica. b) Responder a una necesidad colectiva que

debe ser atendida. c) Su desempeño requiere de una

organización establecida ex profeso (la SEP en este caso particular).

d) Su presentación debe ser regular, en cuanto pueda ser previsible en el espacio y el tiempo, proporcionando certidumbre al usuario; uniforme en razón de que se prevea en las condiciones y calidad fijadas, sin discriminación ni privilegio alguno; continua en razón de que requiere ser permanente y técnicamente adecuada para satisfacer las expectativas de la necesidad para la cual fue creada.

En el caso del servicio público educativo, existen dos mecanismos por medio de los cuales los particulares tienen acceso a la concesión por parte del Estado: la autorización, que como ya mencionamos es aplicable cuando el particular está interesado en impartir estudios de primaria, secundaria, normal y demás para la formación de maestros de educación básica, o bien, el reconocimiento de validez oficial de estudios cuando se trata de estudios distintos a los antes mencionados. Estas dos figuras jurídicas están establecidas en la propia constitución federal y son desarrolladas por la Ley General de Educación, la cual en su artículo 10 señala que la educación que imparten el Estado, sus organismos descentralizados y los particulares con autorización o reconocimiento de validez oficial de estudios, es un servicio público.

LA LEY GENERAL DE EDUCACIÓN, LAS LEYES ESTATALES Y LAS INSTITUCIONES PARTICULARES DE EDUCACIÓN SUPERIOR

EL ÁMBITO ESPACIAL DE VALIDEZ DE LA INCORPORACIÓN AL SISTEMA EDUCATIVO*

LUIS VEGA GARCÍA

LA LEY GENERAL DE EDUCACIÓN…

87

LA AUTORIZACIÓN Y EL RECONOCIMIENTO DE VALIDEZ OFICIAL

DE ESTUDIOS Conceptos, Efectos, Marco Jurídico El Estado ha creado un Sistema Educativo Nacional como mecanismo para satisfacer la necesidad de educación de la sociedad. Este sistema se conforma por alumnos, maestros, planes, programas, materiales y métodos educativos, instituciones educativas del Estado y de sus organismos descentralizados, e instituciones” de educación superior a las que por ley se dota de autonomía y por las instituciones de los particulares que cuentan con autorización o con reconocimiento de validez oficial de estudios, a través de un acto genérico de autoridad, que es denominado por el párrafo tercero del artículo 54 de la Ley General de Educación: incorporación. Tanto la autorización como el reconocimiento de validez oficial de estudios tienen como propósito incorporar a los particulares que impartan educación al Sistema Educativo Nacional creado para dar satisfacción a la necesidad colectiva de educación. La autorización se distingue del reconocimiento, en cuanto que aquélla es por antonomasia previa y expresa a la impartición de educación primaria, secundaria, normal y demás para la formación de maestros de educación básica, de tal manera que sin autorización no es posible que el particular imparta tales tipos y niveles educativos. Por tratarse de un acto administrativo que surte efectos jurídicos ante terceros, la incorporación de estudios al Sistema Educativo Nacional debe reunir las características que señalan las leyes de procedimiento administrativo, es decir, ser expedido por una autoridad competente; cumplir con las finalidades del interés público; ser por escrito y con la firma del responsable; que no medie error sobre el objeto, causa o motivo, o sobre el fin del acto; ser expedido sin que medie dolo o violencia en su emisión, pero sobre todo, estar fundado y motivado. Por su parte, los elementos de acto administrativo exigen que éste sea expedido sin que medie error sobre el objeto, causa o motivo, o sobre el fin del acto. Tomando en consideración ambos factores y sumándolos a las previsiones de la Ley General de Educación y de la Ley para la

Coordinación de Educación Superior, podemos deducir que los efectos de la incorporación son:

a) La autorización o el reconocimiento de validez oficial de estudios son específicos para cada plan de estudios.

b) La incorporación es para un plantel, extensión o dependencia determinados.

c) La autorización o el reconocimiento que otorguen los estados o el Distrito Federal sólo rigen respecto de sus propios territorios.

En consecuencia, los particulares no pueden indiscriminadamente crear un nuevo plan de estudios, plantel, extensión o dependencia, pues para ello requieren de un nuevo acuerdo de incorporación. Los organismos descentralizados y los órganos desconcentrados pueden autorizar o reconocer estudios, cuando en sus leyes o decretos de creación se encuentran facultados para ello, bien sea federales o estatales, y es indispensable que en los ordenamientos que los rigen, se manifieste con toda claridad que poseen esa facultad de incorporar, pues en caso contrario sus actos serían nulos. En consecuencia, quienes pueden autorizar o reconocer estudios son las autoridades educativas federales o estatales, las instituciones de educación superior autónomas creadas por el Congreso de la Unión o los congresos estatales, así como los organismos descentralizados y los órganos desconcentrados, siempre y cuando su instrumento jurídico de creación los faculte para ello. Por esta razón, son las entidades de derecho público y no los particulares quienes pueden incorporar estudios al Sistema Educativo Nacional.

LA LEY GENERAL DE EDUCACIÓN…

88

La educación básica comprende la educación preescolar, la primaria y la secundaria. Cons-tituye el ámbito prioritario de la acción del gobierno en materia de educación y es el tipo educativo más numeroso del Sistema Educativo Nacional. Durante el ciclo 19961997 se atendió a 22.7 millones de alumnos, población equivalente a 83% del total de estudiantes que reciben servicios escolares en todos los tipos y niveles en el país. En el mismo periodo, el Estado proporcionó 93% de los servicios de educación básica, mientras que los particulares atendieron al 7% restante.*

Matrícula del Sistema Educativo Nacional

Fuente: Dirección General de Planeación, Programación y Presupuesto (DGPyP), SEP.

La educación preescolar atiende a niños de tres, cuatro y cinco años de edad. Se imparte generalmente en tres grados. Este nivel educativo no es obligatorio y para matricularse en el segundo o tercer grados no es condición haber cursado los anteriores; tampoco es requisito para ingresar a la primaria. Sin embargo, la política educativa del gobierno busca que la mayor parte de los niños que se incorporen a la primaria haya cursado por lo menos un grado de preescolar, puesto que ello generalmente se traduce en un mejor desempeño de los alumnos en años posteriores. En la actualidad, ocho de cada 10 niños de cinco años reciben instrucción preescolar, y alrededor de 10% de los menores de esa edad se encuentra inscrito en el primer grado de primaria.

* En Perfil de la educación en México, México, SEP, 1997, pp. 23-61.

EDUCACIÓN PREESCOLAR

AÑO ESCUELAS MATRÍCULA

TOTAL DOCENTES

1990-91 46736 2 734 054 104 972

1991-92 49763 2 791 550 110 768

1992-93 51554 2 858 890 114 335

1993-94 55083 2 980 024 121 589

1994-95 58868 3 092 834 129 576

1995-96 60972 3 169 951 134 204

1996-97 63319 3 238 337 146 247

La educación preescolar se ofrece en tres modalidades: general, indígena y cursos comunitarios. Matrícula de preescolar (millones de alumnos)

Fuente: DGPyP, SEP.

La educación primaria es obligatoria y se imparte a niños de seis a 14 años de edad en seis grados. La primaria se ofrece en diversas modalidades: general, bilingüe-bicultural, cursos comunitarios y educación para adultos. En cualquiera de sus modalidades, la educación primaria es previa e indispensable para cursar la educación secundaria. Educación primaria

EDUCACIÓN PRIMARIA

AÑO ESCUELAS MATRÍCULA

TOTAL DOCENTES

1990-91 82280 14 401 588 471 625

1991-92 84606 14 396 933 479 616

1992-93 85249 14 425 669 489 686

1993-94 87271 14 469 450 496 472

1994-95 91857 14 574 202 507 669

1995-96 82280 14 401 588 471 625

1996-97 84606 14 396 933 479 616 Fuente: SEP, 1997.

Capacitacion para el trabajo

2%

Media superior 9%

Superior 6% 2,4

2,5

2,6

2,7

2,8

2,9

3

3,1

3,2

3,3

90-91 91-92 92-93 93-94 94-95 95-96 96-97

ciclos escolares

BLOQUE III BASES ORGANIZATIVAS

ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO*

ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO

89

La educación secundaria es obligatoria desde 1993 y se imparte en los siguientes servicios: general, para trabajadores, telesecundaria, técnica, y para adultos; se proporciona en tres años a la población de 12 a 16 años de edad que haya concluido la educación primaria. Las personas mayores de 16 años pueden estudiar en la secundaria para trabajadores o en la modalidad para adultos. Este nivel es propedéutico, es decir, necesario para iniciar estudios medios profesionales o medios superiores.

EDUCACIÓN SECUNDARIA

AÑO ESCUELAS MATRÍCULA

TOTAL DOCENTES

1990-91 19228 4 190 190 234 293

1991-92 19672 4 160 692 235 832

1992-93 20032 4 203 098 237 729

1993-94 20795 4 341 924 244 981

1994-95 22255 4 493 173 256 831

1995-96 23437 4 687 335 264 578

1996-97 24402 4 809 266 275 331 Fuente: SEP, México, 1997.

La educación para adultos se dirige a la población mayor de 15 años que por diversas razones no terminó o no cursó la educación básica en la edad escolar reglamentaria. Comprende los niveles de alfabetización, primaria, secundaria y cursos no formales para el trabajo y es proporcionada principalmente por el Instituto Nacional de Educación para Adultos (INEA). Las personas que se incorporan a estos servicios y concluyen su enseñanza básica tienen la posibilidad de continuar con estudios de bachillerato y superiores. El sistema de educación media superior está conformado por tres modalidades: el bachillerato general, el bachillerato tecnológico y la educación profesional técnica. Cada una de ellas se configura de manera diferente, en función de los objetivos que persigue, la organización escolar, el currículo y la preparación general de los estudiantes. Para ingresar a la educación media superior es indispensable contar con el certificado de secundaria; además, la mayoría de las escuelas -privadas y públicas- exige la presentación de un examen de admisión.

EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR*

AÑO ESCUELAS MATRÍCULA

TOTAL DOCENTES

1990-91 6222 2 100,5 145 382

1991-92 6548 2 136,2 147 667

1992-93 6833 2 177,2 151 073

1993-94 7167 2 244,2 157 433

1994-95 7633 2 343,5 166 921

1995-96 7886 2 438,7 177 009

1996-97 8280 2 606,1 182 185

1997-98e/ 8711 2 746,6 192 669 Fuente: DGPYP, SEP. e/ estimado.

La educación superior es posterior al bachillerato o su equivalente y puede ser universitaria, tecnológica o normal. La mayor parte de las universidades públicas son autónomas de los gobiernos federal y estatales. El objetivo principal de la educación superior es formar profesionales capaces en las diversas áreas de la ciencia, la tecnología, la cultura y la docencia que impulsen el progreso integral de la nación.

EDUCACIÓN SUPERIOR**

AÑO ESCUELAS MATRÍCULA

TOTAL DOCENTES

1990-91 L 1 23 P 424 1 143,0 122 230

1991-92 L 1 306 P 514 1 211,5 123 229

1992-93 L 1 276 P 490 1 195,7 126 597

1993-94 L 1 425 P 617 1 247,8 129 815

1994-95 L 1 527 P 673 1 283,1 139 749

1995-96 L 1 685 P 780 1 372,8 150 527

1996-97 L 1 786 P 860 1 424,0 155 626

1997-98e/ L 1 878 P 987 1 498,3 164 031 Fuente: DGPYP, SEP. e/ estimado.

Como parte del tipo superior, cabe destacar la formación de maestros o educación normal. Las escuelas normales ofrecen las licenciaturas en educación preescolar, primaria, secundaria, así como educación especial y educación física,y diversas opciones de posgrado. CALENDARIOS ESCOLARES El calendario para las escuelas, oficiales y particulares, de educación primaria, secundaria y normales, es de 200 días hábiles de clase. En el ciclo 1997-1998 las actividades

* Incluye bachillerato general y tecnológico, educacación profesional media. ** Incluye posgrado, no incluye educación normal. L = Licenciatura, P = Posgrado.

ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO

90

se iniciaron el 25 de agosto y concluyeron el 8 de julio de 1998. En otros niveles educativos los calendarios son variables. Muchas escuelas de educación media superior y superior tienen calendarios semejantes a los de la Secretaría de Educación Pública; otras tienen periodos vacacionales distintos y días feriados adicionales, y otras más funcionan por semestres o trimestres y no por ciclos anuales. Los horarios de asistencia a clases también son diversos y oscilan entre tres horas en preescolar y más de seis en la educación superior; existen turnos matutinos, vespertinos, nocturnos y mixtos.

ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO

91

En esta parte comentaremos algunos de los aspectos a los que se refiere el capítulo IV, "Del Proceso Educativo", de la Ley General de Educación, que comprende las siguientes secciones: de los tipos y modalidades, de los planes y programas de estudio, y del calendario escolar.

I. DE LOS TIPOS Y MODALIDADES DE EDUCACIÓN

1. LA EDUCACIÓN DE TIPO BÁSICO La modificación más importante en la primera sección es, sin duda, la definición de la educación del tipo básico que, en concordancia con la reforma al primer párrafo del artículo 3° constitucional, vigente a partir del 6 de mayo de 1993, está compuesta por el nivel preescolar, el de primaria y el de secundaria. De esta forma, la noción de "educación elemental", equivalente en la anterior ley a la educación primaria, es sustituida por el concepto de "educación básica", e incluye los tres niveles mencionados. Ya han sido comentadas en otros capítulos de este libro las ventajas, desventajas, e implicaciones de la elevación de la educación obligatoria en el nivel de la educación secundaria. Basta al respecto sólo hacer algunos comentarios. A) La educación preescolar-obligatoria para el Estado Es sin duda loable, por lo que implica de expresión de voluntad política, la extensión de la educación obligatoria para el Estado de forma que se incluya el nivel preescolar. De la misma manera, parece muy sensato el hecho de que la educación preescolar no se considere obligatoria para la población y por lo mismo no constituya un requisito indispensable para el ingreso a primaria. No obstante, el Estado se obliga desde ahora a extender la oferta de educación preescolar de manera que pueda cursar este nivel educativo todo aquel que lo solicite. En la exposición de motivos de la iniciativa de modificación del artículo 3° constitucional se fundamenta la

decisión de incluir el nivel preescolar en la educación de tipo básico, y de obligarse el Estado a proporcionar la oferta a todo aquel que lo solicite, en la investigación reciente a nivel internacional que ha demostrado la importancia formativa de los primeros años de vida. En particular, se dice, la "motivación intelectual" en la edad preescolar puede aumentar las capacidades del niño para su desarrollo educativo posterior, reduce significativamente la reprobación y la deserción en los primeros grados de primaria, y permite ingresar al siguiente ciclo con mejores bases.* La educación preescolar cubre en la actualidad el 68 por ciento de la población de 5 años. No obstante, este nivel se ha expandido siguiendo el modelo del derrame paulatino: de las grandes ciudades a las áreas más dispersas, de las zonas más desarrolladas a las menos desarrolladas, de forma tal que, en el momento actual, son precisamente los niños que más la requieren, y que más podrían beneficiarse de la educación preescolar, quienes no cuentan con la posibilidad de hacerlo. Estos niños son, también, los que corren un mayor riesgo de reprobación en el primer grado de primaria y de deserción temprana de este nivel educativo. Llevar a efecto esta disposición de obligatoriedad para el Estado significa, en estos momentos, un enorme esfuerzo de ampliación de cobertura, precisamente por el hecho de que el rezago en la misma se encuentra fundametalmente en zonas rurales y dispersas. De la misma manera, y de acuerdo con el espíritu de la ley, fundamentalmente de su caapítulo III relativo a la equidad, se esperaría que el ofrecimiento de la oferta de educación preescolar, de ahora en adelante, revirtiera las tendencias anteriores y privilegiara, en cambio, las zonas más remotas y desfavorecidas. Es muy probable que esto implique el recurso a modalidades no convencionales de

* Cf. "Exposición de Motivos de la iniciativa de reforma de los artículos 3° y 31. fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos", en SEP. Artículo 3° Constitucional y Ley General de Educación. México. SEP, 1993, p. 17.

CAPÍTULO V EL PROCESO EDUCATIVO EN LA LEY GENERAL DE EDUCACIÓN

SYLVIA SCHMELKES

EL PROCESO EDUCATIVO EN LA LEY GENERAL DE EDUCACIÓN

92

ofecimiento del servicio*. La política educativa, si es congruente con estanueva ley, debería mostrar en el futuro muy próximo tendencias que apunten claramente en este sentido. B) Nueve años de escolaridad obligatoria paa la población En relación con la obligatoriedad de la educación secundaria, la exposición de motivos de la iniciativa de reforma del artículo 3º contitucional deposita en ella enormes expectativas. Con fundamento de la “experiencia internacional”, se dice que la escolaridad adicional (de secundaria) impulsa la capacidad productiva de la sociedad; fortalece sus instituciones; contribuye a consolidar la unidad nacional y la cohesión social; promueve una distribución del ingreso más equitativa porque genera niveles más altos de empleo bien remunerado y eleva posniveles de bienestar; mejora las condiciones de alimentación y salud; fomenta la conciencia y el respeto de los derechos humanos y la protección del ambiente; facilita la adaptación al cambio tecnológico; difunde actitudes cívicas de tolerancia, diálogo y solidaridad.** Es evidente que no pueden esperarse solamente del sistema educativo -en este caso del nivel secundario, y desde luego no de cualquier tipo de educación secundaria- impactos sociales como los anteriores, gran parte de los cuales dependen de transformaciones profundas en otros ámbitos del quehacer social. No obstante, detrás de estos desiderata subyace la intención de elevar la escolaridad promedio de la población nacional, así como la esperanza de que con ello se contribuya al menos a aumentar los niveles de productividad y de desarrollo cívico y democrático del pueblo mexicano. Por desgracia, la ley no precisa el tipo de características, de naturaleza fundamentalmente cualitativa, que requiere la educación de este nivel para pretender resultados como los anteriores. En efecto, la educación secundaria, tal y como opera actualmente en el país, adolece de serias dificultades. Las escasas evidencias acerca de

* Existen muchas experiencias, tanto gubernamentales como no gubernamentales, y tanto en el país como a nivel mundial, de formas alternativas de atención educativa a la demanda de educación preescolar que han demostrado su capacidad de producir resultads equivalentes a los que reportan las modalidades convencionales, con costos muy inferiores y con altos niveles de participación comunitaria. ** Cf. “Exposición de Motivos…”, op. cit.,p. 17

los niveles de aprendizaje logrados por los alumnos de este nivel educativo coinciden en mostrar que éstos son muy inferiores a los esperados. A nivel nacional, la eficiencia terminal del nivel secundario en el ciclo escolar 1991-1992 fue apenas de 61 por ciento, y la reprobación se elevó, en este mismo ciclo, al 26.26 por ciento***. Por otra parte, este nivel educativo es uno de los menos estudiados en el país y, a diferencia del nivel preescolar, existen pocas experiencias innovadoras debidamente evaluadas y probadas. Por tanto, si en efecto se espera de la universalización de la educación secundaria una relevante contribución a la transformación social, económica y política en el proceso de desarrollo del país, habríamos de esperar, en el futuro próximo, una profunda revisión de la calidad que este nivel escolar está ofreciendo a sus alumnos. Ahora bien, existen bases para plantear que el verdadero salto del nivel educativo de la población nacional no parece depender tanto de la universalización de la educación secundaria cuanto del logro de mayores niveles de eficiencia en la educación primaria. Decimos esto porque si bien el 83 por ciento de los egresados de sexto grado ingresan a primer año de educación secundaria, sólo el 58 por ciento de los alumnos de primaria logran terminarla en el tiempo dispuesto para ello (6 años)****. De esta forma, la elevación del nivel educativo de la población implica centrar los esfuerzos no sólo en la ampliación de la oferta de educación secundaria que por cierto deberá concentrarse, nuevamente, en las comunidades rurales más pequeñas y alejadas,***** sino fundamentalmente en el mejoramiento de la calidad de los procesos educativos en la primaria que permitan mejorar su eficiencia terminal. De no ser así, se corre el riesgo de continuar propiciando un

*** Indices calculados a partir de la Estadística Básica del Sistema Educativo Nacional, de la Secretaría de Educación Pública. **** Íbid. ***** El modelo convencional de educación secundaria no es adaptable a las condiciones de las pequeñas comunidades rurales que en la actualidad no cuentan con este servicio. La oferta de educación secundaria se ha venido ampliando en zonas rurales a partir del modelo de la telesecundaria, que seguramente servirá de base para continuar ampliando la cobertura en este tipo de comunidades. Sin embargo, parece imprescindible contar con mayores conocimientos de los problemas y los resultados de esta modalidad, que ha sido poco estudiada en nuestro país, si de ello ha de depender la extensión del servicio a la población que hasta la fecha ha permanecido al margen de los beneficios de este nivel.

EL PROCESO EDUCATIVO EN LA LEY GENERAL DE EDUCACIÓN

93

desarrollo inequitativo del sistema educativo, de manera que la educación primaria siga operando como el principal filtro en la movilidad social. De esta forma, la ampliación de la educación obligatoria a los primeros tres años de la educación media nos conduce a esperar, por parte de la política educativa, esfuerzos redoblados por mejorar la calidad, y consecuentemente la eficiencia terminal, de la educación primaria. C) Un problema no resuelto: el concepto de la educación de "tipo básico" Pero quizás lo que más preocupa de esta nueva concepción de la educación de "tipo básico" sea, precisamente, su falta de conceptualización. Tal parece que la educación de tipo básico que esta ley introduce representara la suma de los tres niveles que la componen: el preescolar, la primaria y la secundaria. Sin embargo, estos tres niveles, por razones de su desarrollo histórico, poseen estructuras y dinámicas propias y diferenciadas, referentes institucionales distintos, procesos formativos de su personal diversificados, metodologías y formas organizativas poco coincidentes; constituyen, entre sí, estructuras poco comunicadas, casi herméticas. Las enormes diferencias entre los tres niveles han sido objeto de serias críticas que emanan de las dificultades que muchos alumnos experimentan en el tránsito de un nivel a otro. El alumno de preescolar que transita a la primaria experimenta un cambio de un ambiente escolar que, al menos teóricamente, privilegia el desarrollo afectivo, la interrelación con los pares, el ejercicio creativo, el manejo flexible del espacio, etc., a un ambiente escolar mucho más rígido, con pocas oportunidades de interacción entre pares, en el que su actividad es prescrita. El alumno de primaria, al pasar a secundaria, transita de un sistema en el que tiene un solo maestro, con el cual, al menos en teoría, mantiene una relación estrecha, a una estructura en la cual se enfrenta, en grupos mayores, a muchos maestros distintos, donde el conocimiento se fracciona en periodos de 50 minutos, y en la que existen pocas posibilidades de seguimiento cercano de su proceso formativo. Parece difícil que podamos definir un nuevo "tipo básico" de educación a partir del simple encadenamiento de tres niveles tan disímbolos. Hace falta claramente un esfuerzo conceptual mayor que permita descubrir formas adecuadas de articulación del nivel

básico de educación que permitan superar las dificultades mencionadas. Es muy probable, por ejemplo, que resultara mucho más conveniente articular un ciclo inicial de educación básica, que abarcara hasta los 7 años de edad, que fuera mucho más parecido al actual preescolar y que facilitara, mediante estructuras más flexibles y creativas, la adquisición de la lectoescritura. De igual manera, parecería conveniente ir conceptualizando un tránsito más gradual y dosificado a la actual estructura de la educación secundaria, que pudiera comenzar quizás desde el quinto y sexto grados, pero que no culminara con el grado de despersonalización del proceso de enseñanza-aprendizaje que actualmente caracteriza este nivel, justamente en las edades en las que la relación cercana con los adultos y los pares resulta especialmente crítica, sino hasta quizás el último año de la misma. De la misma manera, parecería necesario conceptualizar estructuras organizativas que permitieran ir rompiendo las barreras que actualmente separan los niveles educativos, introducir innovaciones en los procesos de formación de los maestros de forma tal que se facilite el tránsito de los mismos entre niveles, o al menos un conocimiento mucho más profundo de los mismos y, en el futuro, ir configurando una estructura de crecimiento del sistema educativo que ya visualice la integración del nivel básico. De esta forma, sería muy conveniente que los nuevos planteles de educación preescolar, y de educación secundaria, se construyeran, de ser posible, en los predios donde actualmente se encuentran ya operando las escuelas primarias. 2. LA EDUCACIÓN INICIAL Otra de las innovaciones introducidas en la nueva Ley General de Educación es la educación inicial, como uno de los tipos de educación que se incluye en el sistema educativo. Aunque en la exposición de motivos no se mencionan las razones que llevaron a incluir este nivel educativo en el listado de tipos de educación, el texto de la ley señala que su propósito es favorecer el desarrollo cognoscitivo, afectivo y social de los menores de 4 años de edad. Asimismo, este tipo incluye la orientación a padres de familia o tutores para la educación de sus hijos o pupilos.

EL PROCESO EDUCATIVO EN LA LEY GENERAL DE EDUCACIÓN

94

Cabe resaltar la importancia de esta inclusión en este instrumento legislativo. La importancia del trabajo educativo con niños de esta edad aparece claramente como resultado de la investigación educativa reciente a nivel mundial. Esta muestra con mucha fuerza que los primeros años de vida son críticos en el desarrollo de la inteligencia, la personalidad y el comportamiento social, así como la existencia de efectos de largo plazo asociados con una variedad de programas de intervención temprana. La inversión en programas de esta naturaleza permite que la sociedad logre ahorros sustantivos en programas de nutrición, salud y, notablemente, en el sistema educativo formal. Ahora bien, la educación inicial destinada a niños menores de 4 años ha enfatizado la atención institucionalizada, fundamentalmente destinada a los hijos de madres trabajadoras en instituciones del sector público y privado. Sin embargó, es evidente que durante los primeros años de vida, la familia es la institución formativa más importante, por lo cual el trabajo educativo destinado a la familia con la finalidad de apoyarla para fortalecer su capacidad en la crianza y desarrollo de sus hijos resulta clave.* De ahí que celebremos el hecho de que la ley explícitamente incluya la orientación a padres de familia para la educación de sus hijos o pupilos. 3. LA EDUCACIÓN ESPECIAL También la inclusión de la educación especial dentro del capítulo de tipos y modalidades de educación en la nueva ley representa una innovación respecto de la ley anterior, que en este aspecto no contenía definición ni disposición alguna. En la Ley General de Educación, la educación especial se define como la "destinada a individuos con discapacidades transitorias o definitivas, así como a aquéllos con aptitudes sobresalientes" (Art. 41). Se establece que este tipo de educación procurará atender a los educandos

* Véanse Schmelkes, S., M. E. Linares Pontón y M. A. Delgado. Educación a la Familia para el Desarrollo de sus Hijos. Estados del Conocimiento, Cuaderno 27. México: Segundo Congreso Nacional de Investigación Educativa, 1993. pp. 7, 10, y Myers, Robert. The Twelve Who Survive: Strengthening Programmes of Early Childhood Development in the Third World. Londres: Routledge, UNESCO, 1992, pp. 7,11-12.

de manera adecuada a sus condiciones y con equidad social. Quizás el aspecto que merece especial comentario sea el que se refiere a la forma como este artículo concibe la atención educativa a menores de edad con discapacidades. El artículo señala que esta educación propiciará su integración a los planteles de educación básica regular en el caso de aquellos alumnos que puedan hacerlo. En el caso de quienes no puedan lograrlo, la educación especial procurará la satisfacción de necesidades básicas de aprendizaje para la autónoma convivencia social y productiva. Esta disposición es especialmente relevante. Tradicionalmente, la educación especial ha funcionado en forma paralela a la educación regular: han existido para ello diversas instituciones especializadas, con su propio personal y sus propios procesos educativos. En México, desde los años setenta, la Dirección General de Educación Especial, bajo la dirección de Margarita Gómez Palacio, diseñó, puso a prueba e implantó en varias escuelas del país el proyecto de "Grupos Integrados", que operaban al interior de cada una de las escuelas y, aunque proporcionaban atención especial a niños con discapacidades o con problemas especiales de aprendizaje, su objetivo consistía en reintegrarlos totalmente a sus grupos correspondientes. Es sin duda esta experiencia, cuyo diseño es de alta calidad y cuya operación resultó exitosa, la que estableció las bases para que la Ley General de Educación, en este aspecto, asuma una postura que es aún objeto de fuertes debates, pero que desde nuestro punto de vista representa la orientación acertada. Los defensores de esta postura señalan tres razones por las cuales la integración de la educación especial a la educación básica ordinaria es recomendable**. Estas son las siguientes: a) Las necesidades de enseñanza de los

alumnos de educación especial no justifican la operación de un sistema doble. Su argumento se basa en la convicción de que no hay dos tipos de

** Véanse, por ejemplo, Stainback W. y S. B. Stainback. "One System, One Purpose: The Integration of Special and Regular Education", en Entourage, Vol. 1, No. 3, 1986, pp. 12-16; y Forest, M. Educating All Students in the Mainstream of Regular Education. Baltimore: Paul H. Brooks, 1989.

EL PROCESO EDUCATIVO EN LA LEY GENERAL DE EDUCACIÓN

95

alumno diferentes, sino que, por el contrario, todos los alumnos son diferentes: cada uno es un individuo único con su propio conjunto de características físicas, intelectuales y psicológicas. La denominación de estudiantes "normales" y "anormales" es arbitraria. Categorías que pueden tener significados relevantes para fines médicos, carecen de utilidad para finalidades educativas.

b) Es ineficiente mantener un sistema doble. Genera duplicaciones innecesarias y, a la postre, dañinas ya que limitan la posibilidad de interacción y apoyo mutuo entre profesionales en la formación de personal, en los programas de servicio directo, e incluso en los procesos de investigación. Por otra parte, el porcentaje de la población "especial" que las instituciones especializadas logran atender respecto al total de personas que, desde esta visión, requiere de sus servicios es, en países como el nuestro, mínima. No sería nunca posible por esta vía alcanzar una cobertura significativa de lo que, tradicionalmente, se considera como "población atípica".

c) El sistema doble fomenta una actitud injusta e inadecuada, pues propicia que los alumnos sean clasificados y etiquetados como discapacitados. Esto tiene como resultado entorpecer su propio desarrollo. En cambio, en un sistema integrado, los estudiantes tendrían la posibilidad de recibir una educación de acuerdo con las necesidades y capacidades de cada uno. Además, la integración es un proceso que resulta altamente formativo también para los alumnos considerados tradicionalmente como "normales".

Ahora bien, la opción por la integración de los alumnos de educación especial tiene, entre otras, dos implicaciones de gran envergadura: los maestros deben ser reentrenados para desarrollar su capacidad en el manejo de grupos heterogéneos y en la elaboración de programas y materiales educativos individualizados; debe existir una estructura de supervisión y apoyo que ofrezca orientación continua a los docentes. La complejidad implícita en ambas nos lleva a suponer que no será posible alcanzar la estrategia integradora en poco tiempo, y que deben establecerse las bases para que los procesos tendientes a este ideal puedan irse logrando gradualmente. No obstante, es alentador el hecho de que esta ley permita ya la posibilidad de que quienes están

convencidos de que ésta es la alternativa más adecuada para atender a la población con discapacidades transitorias o permanentes, puedan ir dando pasos en este sentido. 4. LA EDUCACIÓN DE ADULTOS La ley anterior, al postular el principio de la flexibilidad del sistema, desligaba los niveles educativos de las edades de los educandos, estableciendo la modalidad extraescolar en todos ellos. De esta forma incorporaba la educación de adultos, si bien esta última no se encontraba definida como tipo de educación independiente. En esta nueva ley, la educación de adultos queda así tipificada. Con ello, se deroga la Ley Nacional de Educación para Adultos, promulgada en 1975. La Ley General de Educación define la educación de adultos como la destinada a individuos de 15 años y más que no hayan cursado o concluido la educación básica; comprende, entre otras, la alfabetización, la primaria, la secundaria y la formación para el trabajo. La Ley Nacional de Educación de Adultos, vigente hasta la promulgación de esta ley, definía de la misma manera a los beneficiarios. A diferencia de la ley actual, sin embargo, en aquélla la educación de adultos se basaba en dos principios: el autodidactismo y la solidaridad social. El primero, afortunadamente, desaparece. El segundo, desafortunadamente, permanece. En efecto, el desarrollo de la educación de adultos en el país, en los últimos años, ha mostrado con mucha claridad que ésta no puede sustentarse en el autodidactismo, pues precisamente va dirigida a personas que no tuvieron la oportunidad, a su debido tiempo, de adquirir los conocimientos, hábitos y destrezas culturales básicas que les permitan emprender estudios de carácter formal o no formal sin el apoyo sistemático de una estructura con recursos organizacionales y humanos que lo hagan posible.* De ahí que resulte un acierto la eliminación del autodidactismo como uno de los principios

* Véanse al respecto Muñoz Izquierdo, C., P. G. Rodríguez y E. González S. "Factores determinantes de la eficiencia interna de la educación básica para adultos autodidactas", en Revista Latinoamericana de Estudios Educativos, Vol. XIV, Nos. 1 y 2 (primero y segundo trimestres), 1984, pp. 21 y ss.

EL PROCESO EDUCATIVO EN LA LEY GENERAL DE EDUCACIÓN

96

centrales en los que se sustenta la educación de adultos en el país. Pero el segundo principio, el de la solidaridad social, permanece. Significa, de alguna manera, que el Estado sigue renunciando a profesionalizar el servicio de educación de adultos, cuando los estudios que se han hecho sobre la efectividad e impacto del sistema educativo para adultos permiten ver con toda claridad que el maestro o el agente educativo es el punto más débil del mismo. Educar a adultos es un proceso que involucra una enorme complejidad y que requiere de conocimientos y habilidades específicas. Recurrir a la solidaridad social, y de manera muy importante a los prestadores de servicio social, recién egresados de diversas carreras universitarias, significa seguir concibiendo la educación de adultos como una educación de segunda categoría. Ahora bien, al incorporar la educación de adultos como tipo de educación en esta ley, y al derogar la Ley Nacional de Educación para Adultos sin que por el momento exista otra que la sustituya, se pierde mucha de la riqueza, especialmente relativa a la concepción del proceso educativo, que esta ley incorporaba. De esta forma, los fines de la educación para adultos ya no se precisan. En la ley anterior, entre éstos se encontraban: favorecer la educación continua de todos los tipos y especialidades de actualización, capacitación en y para el trabajo y formación profesional permanente; fomentar el autodidactismo; desarrollar aptitudes físicas e intelectuales y la capacidad crítica y de reflexión; elevar los niveles culturales de los sectores marginados; propiciar una conciencia de solidaridad social; promover el mejoramiento de la vida familiar, laboral y social.* La Ley Nacional de Educación para Adultos concebía al asesor como auxiliar voluntario del proceso de educación de adultos que tiene a su cargo promover el interés por el estudio, organizar y orientar círculos de estudio, y conducir personas analfabetas y educandos en general. Esta ley no define al asesor, ni enumera sus funciones.

* Véase artículo 40 de la Ley Nacional de Educación para Adultos, en INEA, Dirección de Participación Social. Normatividad. Serie Cuadernos de Autoformación en Participación Social No. 5, 1990, pp. 171-172.

La Ley Nacional de Educación para Adultos también consideraba que el educando podía organizar su aprendizaje en forma individual o en círculos de estudio y avanzar según sus capacidades y posibilidades de tiempo. La actual ley no hace referencia al papel del educando en su proceso formativo. De la misma manera, no se estipula más la competencia de los estados y municipios de investigar las necesidades de los distintos grupos sociales para determinar el contenido de los planes y programas. Por último, la actual ley no hace referencia alguna a los auxiliares del proceso de enseñanza-aprendizaje en el caso de la educación para adultos, cuando la anterior especificaba que el proceso de aprendizaje se apoyaría en los libros, guías y materiales didácticos que autorice la SEP. Con ello, pareciera eliminarse la obligación de las autoridades (en este caso centrales) de proporcionar apoyos de esta naturaleza. En síntesis, mientras no exista una ley reglamentaria especial para la educación de adultos, nos encontramos ante una definición del proceso educativo de este tipo de educación empobrecida, en lugar de enriquecida. Esto no significa, ni con mucho, una añoranza de la Ley Nacional de Educación para Adultos. Ella contiene, como ya hemos venido mencionando, un gran número de problemas, que se han venido confirmando a lo largo de sus 18 años de vigencia. Preocupa, en todo caso, que después de este lapso, los problemas más graves de la educación para adultos no sólo no logran superarse, sino que los aspectos centrales relacionados con la concepción del proceso educativo no se abordan, como antes sí se hacía, en el capítulo de la ley que a ellos se destinan. Se esperaría de un capítulo de esta naturaleza, o bien de la ley correspondiente que habrá de elaborarse en el futuro, elementos que logren caracterizar al educando, al educador y al proceso de enseñanza-aprendizaje con adultos. Por lo que hasta la fecha sabemos acerca del proceso educativo con adultos carentes de educación básica, parece necesario caracterizar al educando como un sujeto que carece también de una calidad de vida integral. Es esto segundo lo que explica su falta de escolaridad, y no al contrario. No será la mera adquisición del alfabeto o de una escolaridad básica lo que le permitirá resolver sus otras carencias.

EL PROCESO EDUCATIVO EN LA LEY GENERAL DE EDUCACIÓN

97

Por tanto, es necesario partir del supuesto de que, en la medida en que la educación de adultos sea concebida como un servicio orientado a la acreditación y certificación de la educación básica, sin más, seguirá siendo tan poco útil y tan ineficaz en su propósito de recuperar el rezago como lo ha sido hasta la fecha. Por el contrario, debe conceptualizarse la educación básica de adultos como aquella que se vincula en forma íntima y articulada con la satisfacción de las necesidades básicas de los adultos o con la solución de sus problemas. 5. LA FORMACIÓN PARA EL TRABAJO La nueva ley, en el artículo 45, introduce un subtipo de educación dentro de la educación de adultos: la formación para el trabajo. Se dice que esta educación procurará la adquisición de conocimientos, habilidades o destrezas que permitan a quien la recibe desarrollar una actividad productiva demandada en el mercado, mediante alguna ocupación o algún oficio calificados. La Secretaría de Educación Pública se compromete, en este artículo, a establecer un régimen de certificación para toda la República, referido a la formación para el trabajo, conforme al cual sea posible ir acreditando conocimientos, habilidades o destrezas -intermedias o terminales de manera parcial y acumulativa, independientemente de la forma en que hayan sido adquiridas. Esto implica que la SEP definirá los conocimientos, las habilidades y las destrezas susceptibles de certificación, así como los procedimientos para evaluar sí éstos se poseen. Los responsables de impartir este tipo de educación, según la ley, son instituciones públicas y particulares: autoridades locales, ayuntamientos, instituciones privadas, organizaciones sindicales, patrones y demás particulares. No parece fácil semejante tarea. Implica en primer lugar realizar un inventario de ocupaciones y oficios calificados, lo suficientemente abierto y flexible como para ir incorporando, periódica y ágilmente, las modificaciones, en algunos casos sumamente veloces debido al cambio tecnológico que estas ocupaciones y oficios van sufriendo en el mercado de trabajo. Implica además la capacidad de desmenuzar cada una de estas ocupaciones y oficios en los diferentes niveles de conocimientos, habilidades y destrezas que

suponen; de identificar los procesos educativos que permitan su adquisición; de desarrollar procedimientos evacuativos para cada una de sus etapas; de generar los mecanismos que permitan mantener actualizados a los sujetos cuyos conocimientos, habilidades y destrezas ya habían sido previamente acreditadas. Ello requiere, necesariamente, de una infraestructura institucional sumamente compleja, que muestre además la capacidad de acercar los procedimientos de evacuación y certificación a toda la República. El país no cuenta, hasta ca fecha, con los recursos institucionales y humanos que permitan enfrentar esta tarea. Hay experiencias no muy lejanas en las que se intentó algo de menor dimensión, pero parecido, como es el caso de la Unidad Coordinadora de Empleo, Capacitación y Adiestramiento (UCECA) que funcionó en la Secretaría del Trabajo y Previsión Social entre 1976 y 1982. Habría que analizar las razones por las cuales este tipo de esfuerzos no rindieron los resultados esperados. Preocupan los posibles efectos perversos de una legislación de esta naturaleza. Su eventual aplicación -si bien dudosa por inviablellevada al extremo podría implicar una mayor selectividad en el mercado de trabajo, de forma que éste respondiera más a los certificados con que cuenta el individuo que a su verdadero saber y saber hacer, que pudo haber adquirido con la experiencia pero que no necesaria mente ha contado con el tiempo, las posibilidades de acceso, e incluso las habilidades necesarias para enfrentar los propios instrumentos evaluativos implícitos en lo que aquí se propone. Puesto que el principal beneficiario de este tipo de servicios de capacitación es el sector privado, hubiera sido quizás más conducente responsabilizar al mismo de brindar su propia oferta de capacitación, dejando al Estado solamente la atención de las áreas y regiones más abandonadas.

II. DEL PROCESO EDUCATIVO La segunda sección de este capítulo de la Ley General de Educación se refiere a los Planes y Programas de Estudio. Estos, sin embargo, son uno de los elementos que constituyen, dinámicamente, el proceso educativo, por lo cual hemos considerado conveniente comentar este apartado de la ley desde la perspectiva más general de lo que implica legislar sobre el proceso educativo.

EL PROCESO EDUCATIVO EN LA LEY GENERAL DE EDUCACIÓN

98

Lo primero que llama la atención a partir de la cuidadosa lectura de este capítulo de la ley, titulado "Del Proceso Educativo", es el hecho de que éste nunca se conceptualiza ni se define. Mínimamente, se esperaría que se definiera el proceso educativo como la interacción con intencionalidad educativa entre educandos, educadores, directivos y comunidad, mediada por planes y programas de estudio, así como por metodologías de enseñanza y medios educativos, que ocurre en un contexto institucional que posee normas organizativas. Lo más parecido a una definición de esta naturaleza no se encuentra en este capítulo, sino en el artículo 10, correspondiente al capítulo de Disposiciones Generales, en el que se señala que constituyen el sistema educativo nacional: (I) los educandos y los educadores; (II) las autoridades educativas; (III) los planes, programas, métodos y materiales educativos; (IV) las instituciones educativas del Estado y de sus organismos descentralizados; (V) las instituciones de los particulares con autorización o con reconocimiento de validez oficial de estudios, y (VI) las instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía. Y, en e! texto de¡ capítulo sobre el proceso educativo, en el artículo 49, se señala que "el proceso educativo se basará en los principios de libertad y responsabilidad que aseguren la armonía de relaciones entre educando y educadores y promoverá el trabajo en grupo para asegurar la comunicación y el diálogo entre educandos, educadores, padres de familia e instituciones públicas y privadas". En esto la Ley General de Educación no introduce innovación alguna; sólo elimina, inexplicablemente, del texto idéntico de la ley anterior, que el proceso "desarrollará la capacidad y las aptitudes de los educandos para aprender por sí mismos". Se esperaría que la ley explicitara su forma de concebir cada uno de los elementos de este proceso o, como mínimo, definiera al educando, al educador, los planes y programas de estudio, los métodos y materiales educativos, los recursos y la administración del sistema. Puesto que la ley no lo hace en este capítulo, se hace necesario reconstruir, a partir de la lectura del texto completo, algunas de estas nociones. 1. EL EDUCANDO La Ley Federal de Educación de 1973 concibe al educando como un sujeto con derecho a las

mismas oportunidades de acceso al sistema educativo nacional. Lo sitúa en el centro del proceso educativo, al estipular, en su artículo 20, que el fin primordial del proceso educativo es la formación del educando. Para que éste logre el desarrollo armónico de su personalidad, debe asegurársele la participación activa en dicho proceso, estimulando su iniciativa, su sentido de responsabilidad social y su espíritu creador. En la nueva Ley General de Educación, se concibe al educando como un sujeto con derecho a la educación, con iguales oportunidades de acceso y permanencia en el sistema educativo. Asimismo, se le considera partícipe activo del proceso educativo. Se le concibe como sujeto en proceso de desarrollo integral, capaz de desarrollar plenamente sus capacidades humanas: conocimientos, actitudes, observación, análisis y reflexión crítica. Como puede observarse, los cambios no son muchos, pero son importantes. Lo primero que puede observarse es que, en cierta medida, la centralidad del educando en el proceso educativo pasa a segundo término en la nueva ley, si bien mantiene su calidad de partícipe activo en el proceso educativo. Lo segundo que llama la atención es la incorporación de la concepción del sujeto como alguien con derecho a la educación: ya no sólo a la igualdad de oportunidades de acceso al sistema educativo, sino a la igualdad de oportunidades de permanencia dentro del mismo. Esto representa un importante avance que debe ser resaltado. En efecto, la desigualdad educativa en el nivel de la educación primaria, gracias a la expansión que durante las últimas décadas ha experimentado este nivel educativo, ya no se explica por la desigualdad en las oportunidades de acceso (el 98 por ciento de los alumnos de 6 años que solicitan ingreso a la primaria lo obtienen). En cambio, dicha desigualdad se produce, fundamentalmente, en las oportunidades de permanencia dentro del mismo (se observa una fuerte correspondencia entre los índices de deserción y el nivel socioeconómico de la región en la que se encuentra ubicada la escuela). La definición del educando como sujeto con derecho a iguales oportunidades de permanencia significa necesariamente el desarrollo de procesos y mecanismos en el interior del sistema educativo, y en cada uno de los planteles que lo constituyen, orientados a evitar que se produzca la deserción.

EL PROCESO EDUCATIVO EN LA LEY GENERAL DE EDUCACIÓN

99

Sin embargo, la deserción ha de entenderse como el desenlace de una serie de procesos que tienen mucho más que ver con el aprovechamiento escolar. Por desgracia, esta ley no logró dar el paso necesario para atacar las verdaderas causas de la deserción, que hubiera implicado concebir al educando como un sujeto con derecho a iguales oportunidades de acceso, de permanencia y de aprovechamiento dentro del sistema educativo. En efecto, la deserción es, en la gran mayoría de los casos, una decisión que toman los alumnos o sus padres cuando, por una serie de razones, el educando no está logrando los objetivos de aprendizaje correspondientes al grado o al nivel que está cursando. De esta manera, el alumno que no aprende al mismo nivel que sus compañeros en el proceso cotidiano de enseñanza-aprendizaje va sufriendo un rezago relativo, que a la postre se convierte en reprobación. Cuando un alumno reprueba, se desfasa en edad respecto del resto de sus compañeros, lo cual le provoca un sentimiento de frustación y contribuye a que su rendimiento, en el transcurso de su segundo tránsito por el grado escolar que repite, no sea óptima. En muchas ocasiones, éstos alumnois sufren dobles e incluso múltiples reprobaciones del mismo grado escolar, con lo cual el desfase respecto al grupo de edad de sus compañeros se agudiza. El costo de oportunidad para los padres de tener al hijo en escuela va a umentando conforme aumenta su edad. Por eso, la decisión de desertar de la escuela, muy a menudo, es consecuencia de la reprobación que, a su vez, es resultado del rezago escolar relativo que el alumno experimento día con día en el aula.* Concebir al educando como sujeto con derecho a iguales oportunidades de aprovechamiento, si bien implica modificaciones sustanciales en los procesos de enseñanza-aprendizaje dentro del aula, de manera tal que el docente pueda brindar atención especial a los alumnos que así lo requieran, sería lo que verdaderamente permitiera abatir la descersión y lograr con ello eliminar las desigualdades en la permanencia dentro del sistema educativo. Sería de esperarse que se propiciaran en el futuro próximo medidas de políticas tendientes a revertir los procesos que generan rezago escolar relativo al interior de las aulas y se avanzará, con ello, a mejorar la igualdad

* Véase Muñóz Izquierdo, Carlos et. al. “El síndrome del atraso escolar y el abandono del Sistema Educativo”, en Revista Latinoamericana de Estudios Educativos, Vol. IX, Nº 4 (Cuarto trimestre), 1979.

de oportunidades de aprovechamiento, ya que sólo así se podría mejorar la permanencia en el sistema. No quisieramos terminar este apartado sin hacer una referencia a una importantísima innovación que la iniciativa de la ley recién aprobada incluía una relación a la ley anterior. Nos referimos específicamente al artículo que, a la letra, decía en la iniciativa:

En la impartición de la educación para menores de edad se tomarán medidas que aseguren al educando la protección y cuidado adecuados para su bienestar; que eviten cualquier perjuicio, abuso físico o mental, así como los malos tratos, y que la disciplina escolar sea compatible con su edad (cursivas nuestras).

En su oportunidad, exteriorizamos el comentario sobre el avance que significaba tipificar, como indeseable al menos, el maltrato físico y mental, y lamentábamos el hecho de que estos comportamientos no alcanzaran a identificarse como abiertamente prohibidos, y que no existiera en la entonces iniciativa de ley una sanción correspondiente. Sin embargo, para nuestra sorpresa, en la Ley General de Educación, este artículo fue modificado: "En la impartición de educación para menores de edad se tomarán medidas que aseguren al educando la protección y el cuidado necesarios para preservar su integridad física, psicológica y social sobre la base del respeto a su dignidad, y que la aplicación de la disciplina escolar sea compatible con su edad" (Art. 42). Si bien en ambos casos (iniciativa y ley aprobada) este artículo lleva implícita una concepción del educando como un sujeto con derecho a la integridad y al respeto de su dignidad, esta modificación (de tono negativo a tono positivo) implica restarle la fuerza de la definición negativa (incluso como meramente indeseable) a conductas que, desde nuestro punto de vista, debieran ser tipificadas como delitos graves. 2. EL EDUCADOR La Ley Federal de Educación de 1973 concebía al educador como promotor, coordinador y agente directo del proceso educativo. Se entiende que el educador debe contar con los medios para realizar eficazmente su labor y que contribuyan a su constante perfeccionamiento.

EL PROCESO EDUCATIVO EN LA LEY GENERAL DE EDUCACIÓN

100

En la ley que ahora comentamos, no varía esta concepción general. Sin embargo, se añade la obligación del Estado de otorgar un salario profesional para que los educadores alcancen un nivel de vida decoroso para su familia, puedan arraigarse en las comunidades en las que trabajan y disfrutar de vivienda digna; así como para que dispongan del tiempo necesario para la preparación de las clases que imparten y para su perfeccionamiento profesional. Asimismo, la nueva ley señala que se establecerán mecanismos que propicien la permanencia de los maestros frente al grupo, con la posibilidad para éstos de ir obteniendo mejores condiciones y mayor reconocimiento social. De esta forma, el concepto del educador en la nueva ley es más completo y más rico que en la anterior. El reconocimiento del maestro como profesional, y como merecedor de un salario que le permita una vida digna, es un avance que merece la pena tomarse en cuenta. De la misma manera, la búsqueda del reconocimiento del maestro que permanece frente al grupo y que se arraiga en la comunidad en la que trabaja, que pretende revertir las tendencias anteriores a premiar a los maestros con puestos no docentes y con plazas en comunidades cada vez más urbanas, representa igualmente un avance importante. No obstante, hubiera sido deseable, en esta ley, un énfasis mucho mayor en la centralidad del maestro como responsable del proceso de enseñanza que, en última instancia, lo define como profesional. De la manera en que queda establecida la noción del educador no se logra claridad en la forma en que se conciben los grados de libertad y de responsabilidad de los docentes en la organización de los procesos tendientes al logro de los objetivos de aprendizaje. Así, los aspectos propiamente pedagógicos de la función protagónica del docente, aquellos que se vinculan más con las posibilidades de lograr mayores niveles de calidad educativa, quedan sin definición. 3. LOS PLANES Y PROGRAMAS DE ESTUDIO Este es el único elemento del proceso educativo que merece una sección completa dentro del capítulo correspondiente. Este evidente desequilibrio es quizás lo más elocuente respecto a la forma en que la ley concibe el proceso educativo, como veremos

en seguida. En la ley anterior, en el centro del proceso educativo se encontraban el educando y el educador. En la ley actual, al parecer, son los planes y programas los que adquieren este papel preponderante. Ahora bien, los planes y programas se presentan, en la nueva ley, de manera mucho más escueta que en la ley anterior. Se dice que en los planes deberán establecerse los propósitos de formación general, habilidades y destrezas; los contenidos de estudio, organizados en asignaturas u otras unidades de aprendizaje que, como mínimo, el educando debe acreditar para cumplir los propósitos de cada nivel educativo; las secuencias indispensables que deben respetarse entre las asignaturas o unidades de aprendizaje que constituyen un nivel educativo, y los criterios y procedimientos de evaluación y acreditación para verificar que el educando cumple con los propósitos de cada nivel. Por su parte, en los programas de estudio deberán establecerse los propósitos específicos de aprendizaje dentro de un plan de estudios, así como los criterios y procedimientos para evaluar y acreditar su cumplimiento. Podrán incluir sugerencias sobre métodos y actividades para alcanzar dichos propósitos. De los contenidos de los planes y programas de estudio no se dice nada. La Ley Federal de Educación de 1973 señalaba que los planes y programas se formularían con miras a que el educando: (i) desarrolle su capacidad de observación, análisis, interrelación y deducción; (ii) reciba armónicamente los conocimientos teóricos y prácticos de la educación; (iii) adquiera visión de lo general y lo particular; (iv) ejercite la reflexión crítica; (v) acreciente su aptitud de actualizar y mejorar los conocimientos, y (vi) se capacite en el trabajo socialmente útil. Estos objetivos del currículo para la educación básica no pueden ser considerados, ni con mucho, obsoletos. Existen evidencias muy claras de que una educación básica de mayor calidad es aquella que enfatiza las habilidades para la solución de problemas y para el uso de la información (y por tanto de las habilidades de lectoescritura) para la adquisición de nuevos conocimientos y para la comprensión del medio y de los acontecimientos*. No parecería

* Véanse, por ejemplo, Lockheed, Mariane E., Adriaan M. Vespoor y colaboradores. Improving Primary Education in Developing Countries. Londres: Oxford University Press, para The World Bank, 1991, pp.9-10.

EL PROCESO EDUCATIVO EN LA LEY GENERAL DE EDUCACIÓN

101

pertinente eliminar de la ley este tipo de propósitos a perseguir mediante el desarrollo de los planes y programas de estudio. Es conveniente también comentar el hecho de que, en este capítulo sobre planes y programas de estudio, no se mencionan los objetivos de carácter valora) que aparecen con toda claridad en el listado de finalidades de la educación dei artículo 7°. La ausencia de la operacionalización de dichos objetivos valorales en este capítulo, que establece el medio fundamental a través del cual la Federación ejerce su función normativa en materia curricular, conduce a dudar de la seguridad de su presencia. Nos enfrentamos, pues, a una reglamentación, en este caso sobre planes y programas de estudio, que desarrolla la forma y se olvida del contenido. Olvida también la necesaria apropiación del plan y de los programas por parte de los maestros como parte de su actualización. Los planes y programas son concebidos como documentos, no como instrumentos. Nuevamente, los aspectos propiamente pedagógicos, relacionados con los contenidos y la metodología del proceso de enseñanza y aprendizaje, se dejan a un lado. Al comparar con la ley anterior, puede observarse un proceso de "despedagogización" de la Ley de Educación. Con ello, la ley parece cristalizar una noción del currículo como producto, para ser consumido por los docentes y por los alumnos, por encima de una noción del currículo como proceso, que enfatiza mucho más las formas de llegada a los objetivos de aprendizaje y, al hacerlo, el rol central que en el proceso juegan los docentes y los alumnos. El currículo, de hecho, es a la vez proceso y producto. La parte de producto se refiere a lo que aprenden los alumnos; la parte de proceso, a la forma en que aprenden. No obstante, los énfasis que se le otorgan a uno y otro de estos aspectos tienen que ver con la forma como se concibe el proceso educativo. De esta manera, una concepción más centrada en los sujetos -educando y educador- enfatizará más el aspecto de proceso. Una concepción más tecnologicista del currículo enfatizará más el aspecto de producto. Entre más centralizado se encuentre un sistema educativo, mayor será el énfasis en este último aspecto de la dualidad implícita en el concepto de currículo.* * Véanse E. M. Weiss y J. Regan. "Process-Oriented and Product-Oriented Programmes", en Husen y Postlethwait. The International

Parece ser que tenemos en la ley una noción de planes y programas correspondiente a un sistema centralizado, pero que además muestra una preocupación mucho mayor por la forma, que por los contenidos de dichos planes y programas. 4. LOS OTROS ELEMENTOS DEL PROCESO EDUCATIVO Por lo que corresponde a la mayoría de los otros elementos del proceso educativo que mencionamos al inicio de este acápite, en concreto respecto a los libros de texto, a los materiales didácticos y demás recursos, la Ley General de Educación no hace mención alguna en el capítulo que se comenta. Por otra parte, por lo que respecta a los directivos, los padres de familia y a la comunidad más amplia, la ley se refiere a ellos en el capítulo VII, relativo a la participación social en educación, cuyo contenido es comentado ampliamente en el capítulo de Pablo Latapí en este libro. Baste por tanto señalar que, respecto al personal directivo de la escuela, sólo se indica que éste deberá recibir la colaboración de los padres de familia para la superación de los educandos y para el mejoramiento de los establecimientos educativos, así como de la representación de las asociaciones de padres de familia en lo relativo a sus intereses comunes y la información sobre cualquier irregularidad de que sean objeto los educandos. Por otra parte, se considera responsabilidad de la autoridad de cada escuela pública de educación básica vincular a ésta activa y constantemente con la comunidad. Hará lo conducente para que en cada escuela pública de educación básica opere un consejo escolar de participación social. No se pone en duda que una de las funciones importantes de los directores de las escuelas es la relativa a la relación con los padres de familia y con la comunidad. No obstante, estaremos de acuerdo en que ello no agota, ni con mucho, sus. funciones. El liderazgo académico del director de la escuela; su papel a la vez de vigilante y estimulante del mejoramiento de los procesos de enseñanza-aprendizaje y del logro de sus objetivos; su responsabilidad sobre el equipo de docentes: su cumplimiento, su formación, la colaboración en el manejo colectivo de la escuela; su importante papel de vínculo con el

Enciclopedia of Education. Oxford: Pergamon Press, Vol. VII, pp. 4055-4059.

EL PROCESO EDUCATIVO EN LA LEY GENERAL DE EDUCACIÓN

102

sistema educativo más amplio y de correa de transmisión ascendente y descendente con el mismo, son funciones sin las cuales una escuela difícilmente puede operar con niveles adecuados de calidad. Estas funciones se dan por supuestas en la Ley General de Educación, y sólo se legisla sobre aquellas que resultan novedosas. Sin embargo, esto no significa que las funciones que la ley parece dar por supuestas se cumplan en forma adecuada, ni que los directivos de las escuelas cuenten con los apoyos necesarios, de parte del sistema, para poderlas llevar a cabo correctamente. Por eso echamos de menos su mención. Algo similar podríamos decir acerca de la función del supervisor escolar, autoridad educativa clave en el desarrollo del proceso educativo, ya que, teóricamente, de ella depende el apoyo pedagógico fundamental para el logro de los objetivos de aprendizaje, así como las facilidades para la formación permanente de los docentes y la comunicación con el sistema educativo más amplio. También parecería que la ley da por supuesto su cumplimiento que, como todos sabemos, es a todas luces deficiente. Por eso, el que se legisle al respecto parecería no sólo conveniente, sino necesario. 5. LA APERTURA A LOS CONTENIDOS REGIONALES No podemos dejar sin comentar, como último aspecto dentro de este apartado, el hecho de que se abre la posibilidad de que las entidades federativas y los municipios elaboren contenidos regionales para la educación básica. La ley estipula que las autoridades educativas propondrán para consideración y, en su caso, autorización de la Secretaría, contenidos regionales que -sin mengua del carácter nacional de los planes y programas citados- permitan que los educandos adquieran un mejor conocimiento de la historia, la geografía, las costumbres, las tradiciones y demás aspectos propios de la entidad y municipio respectivos. Este sin duda es un avance importante, pues de alguna manera implica reconocer, por un lado, la riqueza de nuestra diversidad geográfica, natural, histórica y cultural. Por otro, implica aceptar la conveniencia de generar procesos de identidad regional, en el claro entendido que ello no debilita -de hecho, en todo caso, fortalece- el logro de identidad nacional. En tercer lugar, y esto es lo que la ley apenas hace, significa reconocer, en las entidades

federativas, a quienes con esta ley se les está haciendo entrega de sus sistemas de educación básica y normal, la capacidad de generar contenidos curriculares relevantes y de alta calidad, en este caso respecto a las propias realidades regionales. En efecto, parece exagerado que los contenidos de esta naturaleza, generados por entidades federativas libres y soberanas, tengan que ser considerados, revisados y, finalmente, aprobados por la autoridad educativa central. En todo caso, dicha autoridad educativa podría haberse limitado a señalar los criterios fundamentalmente pedagógicos conforme a los cuales las propias autoridades educativas locales debieran revisar y, en su caso, aprobar los contenidos de esta naturaleza. La ley podría haber aceptado que nadie conoce mejor la realidad local que sus propios habitantes.

III. EL CALENDARIO ESCOLAR Esta sección del capítulo sobre el proceso educativo es enteramente novedosa. La exposición de motivos que antecede a la iniciativa de ley únicamente señala el criterio fundamental de ir aumentando los días efectivos de clase. El articulado de esta sección otorga a la autoridad educativa federal la atribución de determinar e! calendario escolar aplicable en toda la República, necesario para cubrir los planes y programas aplicables. Se señala, de antemano, que el calendario deberá contener 200 días de clase para los educandos. La determinación, sin embargo, es flexible. Se establece que la autoridad educativa local podrá ajustar el calendario escolar, respecto al establecido por la Secretaria, cuando ello resulte necesario en atención a requerimientos específicos de la propia entidad federativa. Los maestros serán debidamente remunerados si la modificación al calendario escolar implica más de 200 días de clase para los educandos. Esta sección continúa salvaguardando el tiempo real destinado a la enseñanza. De esta forma, señala que en días escolares las horas de labor escolar se dedicarán a la práctica docente y a las actividades educativas con los educandos. Las actividades no previstas en los planes y programas, o bien la suspensión de clases, sólo podrán ser autorizadas por la autoridad que haya establecido, o bien ajustado, el calendario escolar

EL PROCESO EDUCATIVO EN LA LEY GENERAL DE EDUCACIÓN

103

correspondiente. Estas autorizaciones únicamente podrán concederse en casos extraordinarios. Se señala que, de presentarse interrupciones por casos extraordinarios o de fuerza mayor, la autoridad educativa tomará las medidas para que los días y las horas perdidas sean recuperadas. El solo hecho de haber determinado que el año escolar será de 200 días significa ya añadir al menos 15 días al calendario ordinario teórico de trabajo escolar, que oscilaba, según los años, entre 182 y 185 días. Sin embargo, este calendario estaba lejos de cumplirse. Las interrupciones de clase se daban por múltiples motivos, y tanto los días como las horas de clase reales en un año distaban mucho de las teóricamente destinadas a la enseñanza efectiva. Las disposiciones que ahora se incorporan en la ley permiten que esta práctica se vea frenada en forma considerable. No obstante, lo que verdaderamente importa en este aspecto es el tiempo efectivo de enseñanza, que no se resuelve sólo con el calendario, sino también con el horario escolar. Hubiera sido muy conveniente que se aprovechara el momento para legislar sobre el mínimo de horas diarias de clase por nivel escolar. Por ejemplo, para el caso de la primaria, el horario diario efectivo en aula no debiera ser menor de cuatro horas y media, sin contar el recreo. Esta innovación de la ley encuentra fuertes bases en la investigación educativa reciente. La investigación procedente de diversos países muestra que la cantidad de tiempo disponible para la enseñanza y el aprendizaje de las asignaturas académicas, así como lo adecuado del uso de ese tiempo por parte de docentes y alumnos, se correlaciona en forma consistente con los resultados de aprendizaje de los niños en la escuela. La productividad del tiempo varía, al parecer, de acuerdo con el nivel de aprendizaje inicial de los niños. De esta forma, el tiempo instruccional adicional es más importante para los alumnos que muestran ciertas dificultades de aprendizaje que para los que se encuentran en o por encima del promedio. De la misma manera, el tiempo suficiente de instrucción resulta más importante para los primeros grados que para los grados más avanzados. También, los niños que proceden de familias de niveles socioeconómicos inferiores se benefician más de los tiempos adicionales escolares destinados a la enseñanza, ya que estos niños suelen trabajar y por lo mismo destinan poco

o nada de su tiempo fuera de la escuela a actividades de aprendizaje escolar.* El promedio mundial de horas anuales en los grados de la educación primaria (primero a sexto grados) es de 880**. En el caso de los países industrializados, este promedio alcanza 914 horas. Con la determinación de los 200 días efectivos de clase, y suponiendo que cada día tiene, a nivel primario, cuatro horas y media efectivas dedicadas a la enseñanza, en México nos estaríamos acercando a los promedios mundiales. Así, esta legislación representa un avance respecto a la situación anterior, siempre y cuando el tiempo estipulado se dedique efectivamente a la enseñanza. De este modo, se establecen condiciones para que pueda darse un cierto proceso de mejoramiento de la calidad de los aprendizajes. Quedan, desde luego, por definir los criterios básicos para determinar la calidad del uso de dicho tiempo instruccional.

IV. SÍNTESIS Y REFLEXIONES FINALES Hemos comentado en esta ocasión un capítulo del nuevo instrumento legislativo que regula el sistema educativo nacional, denominado "Del Proceso Educativo". Al hacerlo, hemos tenido que dispersarnos de la misma manera en que se dispersa el contenido de las diferentes secciones que este capítulo contiene. Hemos visto que dicho capítulo se refiere a muchas cosas, dentro de las cuales quizás la relativa al proceso educativo es la menos importante. Hemos descubierto como innovaciones de esta ley, en relación con la anterior, el hecho de definir la educación de tipo básico. Asimismo, la ley introduce, por vez primera, la educación inicial como uno de los tipos de educación que forma parte del sistema educativo nacional. Al mismo tiempo, la ley define como un tipo de educación (y ya no como una modalidad) a la educación de adultos, e introduce un "subtipo" denominado formación para el trabajo. En el caso de los planes y programas de estudio, la ley introduce, por vez primera, la posibilidad de que los estados elaboren contenidos educativos para la educación básica relacionados con sus propias realidades históricas, geográficas y culturales regionales, si bien éstos deberán ser aprobados por la Secretaría de Educación Pública.

* Cf. Lockheed y Vespoor, op. Cit., pp. 57-60. ** Ibid.

EL PROCESO EDUCATIVO EN LA LEY GENERAL DE EDUCACIÓN

104

Finalmente, hemos notado que la ley introduce, también por vez primera, una sección destinada a salvaguardar el tiempo efectivo de enseñanza en la educación básica. Señalamos como avances de esta ley respecto de la anterior: la incorporación de la educación inicial como un tipo de educación dentro de nuestro sistema educativo; la obligatoriedad del Estado de proporcionar educación preescolar a todo aquel que se encuentre entre los 4 y los 5 años de edad y que lo solicite, junto con el hecho de no haber establecido este nivel como obligatorio para la población ni como requisito previo a la primaria; la noción del docente como profesional merecedor de un salario digno; la apertura a la generación de contenidos educativos para la educación básica por parte de las entidades federativas y de los municipios; la incorporación de mecanismos que salvaguardan un tiempo mínimo destinado directamente a las actividades de enseñanza. Señalamos como aspectos en los que la Ley General de Educación no avanza respecto a la ley anterior: la forma de entender la educación de adultos y la pobreza con la que se concibe el proceso educativo. Por último, resaltamos los siguientes aspectos en los que la iev adolece de claras deficiencias: 1) la definición (o más bien la ausencia de definición) de la educación de tipo básico; 2) la forma de incorporación del subtipo educativo denominado de formación para el trabajo; 3) la ausencia de definición del proceso educativo y de los elementos que lo constituyen, con lo cual se presenta una ley hasta cierto punto vacía de contenido y orientaciones pedagógicas. Como reflexión final respecto de este capítulo de la Ley General de Educación debo señalar que, desde mi punto de vista, éste se ha orientado a normar administrativamente el tránsito hacia la descentralización educativa, entendida muy limitadamente. Con ello, se abandonó la posibilidad de contar con una ley que permita, en lo fundamental, normar el proceso hacia un mejoramiento de la calidad de nuestros servicios educativos de carácter básico y normal. Esto tendrá que ser sustituido, en el corto plazo, mediante otro tipo de instrumentos. En el mediano plazo, sin embargo, se hará necesario, si realmente preocupa el mejoramiento de la calidad educativa, ampliar considerablemente, y en algunos casos modificar sustancialmente, esta

Ley General de Educación, al mismo tiempo que relacionar el proceso educativo con una federalización más profunda, que permita llegar a la formulación de proyectos institucionales en cada establecimiento educativo. Esto supone una descentralización real, que trascienda de los estados a los municipios, a las localidades y a los centros escolares.

EL PROCESO EDUCATIVO EN LA LEY GENERAL DE EDUCACIÓN

105

POLÍTICAS Y REFORMAS EDUCATIVAS*

PRINCIPIOS Y OBJETIVOS GENERALES DE LA EDUCACIÓN • El propósito de la educación en el Islam es

que los estudiantes lo conozcan de manera correcta y amplia: sembrar y extender el credo islámico; proporcionar, al estudiante los valores, enseñanzas e ideales del Islam. También se pretende equipar al alumno con diversos conocimientos y habilidades; desarrollar su conducta en direcciones constructivas; desarrollar a la sociedad en lo económico y cultural, así como preparar al individuo para ser un miembro útil en la formación de su comunidad.

• La promoción del espíritu de lealtad a la ley islámica por medio de la denuncia de cualquier teoría o sistema en conflicto con dicha ley, así como por la conformidad honesta con las disposiciones generales de la misma.

• Predicar el Libro de Dios (Corán) y la sunna** de su profeta (que la paz sea con él), protegiéndolos; respetando sus enseñanzas y cumpliendo con sus mandamientos.

• Imponer a los musulmanes la moralidad del Corán, enfatizando restricciones morales al uso del conocimiento (Yo fui enviado para realzar y desarrollar los valores morales: dijo el Profeta).

• Proporcionar al estudiante la información necesaria y destrezas diversas que lo capaciten para ser un miembro activo de la sociedad.

• Reforzar la sensibilidad de los estudiantes sobre los problemas culturales, económicos y sociales de su sociedad, y prepararlos para combatirlos.

• Respetar la dignidad del individuo y ofrecerle las mismas oportunidades para desarrollar sus destrezas, a fin de que

* Fuente: Informe Nacional, Riad, Reino de Arabia Saudita, Ministerio de Educación, Centro de Información Estadística y Documentación Educativa, 1996 (en inglés, traducido al español por Rosario Faraudo Gargallo). ** Sunna: colección de preceptos atribuidos a Mahoma y a los cuatro califas ortodoxos [N. de la ed.]

pueda contribuir al desarrollo de su nación.

• Demostrar la armonía completa entre la ciencia y la religión, dentro de la Ley Islámica, puesto que el Islam es una combinación de religión y secularidad, y el pensamiento islámico satisface todas las necesidades humanas en su forma más elevada y a través de todas las épocas.

• Estimular y promover el espíritu del pensamiento y la investigación científicos, reforzando el espíritu de observación y meditación, iluminar al estudiante acerca de los milagros de Dios en el mundo, así como sobre la sabiduría que derrama sobre sus criaturas, para que el individuo pueda representar un papel activo en la dirección correcta.

• Mantenerse al tanto de los logros mundiales en el campo de la ciencia, la literatura y las artes, demostrando que el progreso científico es la combinación de los esfuerzos de toda la humanidad, publicando la contribución de los científicos musulmanes a este respecto, y familiarizando a la nueva generación con los guías del pensamiento islámico y con la proyección de sus logros en los campos científico y práctico.

• Desarrollar el pensamiento matemático y entrenar al alumno en el uso del lenguaje de las cifras y su uso en los campos científicos y prácticos.

• Desarrollar la pericia y el hábito de la lectura para el incremento del conocimiento.

• Enseñar historia de manera sistemática para que se aprenda de ella, señalando el punto de vista islámico donde se encuentre algún conflicto, y proyectando las posturas eternas en la historia del Islam y en la civilización de la nación islámica, como ejemplo que infunda confianza y actitudes positivas a las generaciones musulmanas.

• Entender el ambiente en todas sus formas, ampliando los horizontes de los alumnos, familiarizándolos con las diferentes partes del mundo, así como con los productos naturales y recursos que caracterizan a cada país. Se hará énfasis en la riqueza y las materias primas de nuestro país, su situación geográfica, posición económica y dirigencia política, así como su papel en la defensa del Islam, promover su

BLOQUE IV ELEMENTOS DE COMPARACIÓN ENTRE SISTEMAS NACIONALES

DESARROLLO DE LA EDUCACIÓN EN EL REINO DE ARABIA SAUDITA*

DESARROLLO DE LA EDUCACIÓN EN EL REINO DE ARABIA SAUDITA

106

aceptación, manifestar la posición del mundo islámico y su trabajo para la solidaridad de la nación islámica. Proporcionar a los estudiantes por lo menos una lengua viva, además de su lengua materna, a fin de capacitarlos para adquirir conocimientos, artes e inventos útiles, así como para transmitir nuestros conocimientos y ciencias a otras comunidades; participar en la expansión del Islam y servir a la humanidad.

• Proporcionar a los estudiantes técnicas de acondicionamiento físico basadas en principios sanos y atléticos, para formar cuerpos sanos que capaciten al individuo para cumplir sus obligaciones hacia su religión y su sociedad con fortaleza y perseverancia.

• Mantenerse al día sobre las características de cada fase del crecimiento psicológico de los jóvenes, ayudando al individuo a crecer espiritual, emocional y socialmente de forma correcta, destacando los aspectos espirituales del Islam, a fin de que éste sea el guía principal del comportamiento público y privado del individuo y la sociedad.

• Estudiar las diferencias individuales entre los estudiantes a fin de orientarlos adecuadamente y ayudarles a que crezcan conjuntamente sus habilidades, capacidades e inclinaciones.

• Proporcionar educación y cuidado especiales a los alumnos con algún retraso mental o físico, de acuerdo con las enseñanzas del Islam que establece la educación como un derecho común a todos los miembros de la nación.

• Identificar a los individuos sobresalientes, dándoles la atención que les proporcione diversas oportunidades de desarrollar sus talentos en el marco de programas generales, además de programas especiales establecidos para ellos.

• Sembrar el gusto por el trabajo en el corazón de los alumnos, ensalzar el trabajo en todas sus formas, instar a los individuos a buscar la excelencia en su trabajo, resaltando el papel del trabajo en la construcción de la nación. Esto se consigue: formando destrezas científicas, concentrando en las escuelas la atención en las ciencias aplicadas, para dar al alumno la oportunidad de practicar actividades manuales, participar en la producción y adquirir experiencia en laboratorios, talleres y granjas.

• Estudiando los principios científicos de actividades diversas que conducen a un incremento en productividad y creatividad.

• Establecer los fuertes lazos que existen entre los musulmanes y proyectar la unidad de la hermandad musulmana.

OBJETIVOS DE LAS DIVERSAS ETAPAS DE LA EDUCACIÓN Objetivos de guarderías y jardines de niños. • Proteger los instintos de los niños y cuidar

su crecimiento moral, mental y físico en un entorno natural similar al de su familia, cumpliendo con los preceptos del Islam.

• Formar las inclinaciones religiosas de los niños, con base en la creencia de la unidad de Dios y de conformidad con los instintos de los niños.

• Enseñar al niño las normas de buena conducta y ayudarlo a adquirir las virtudes del Islam, así como las tendencias, correctas por medio del buen ejemplo en la escuela.

• Familiarizar al niño con el ambiente escolar, a fin de prepararlo para la vida escolar y efectuar una transferencia cuidadosa de la etapa autocéntrica a la vida de conjunto social con los compañeros.

• Proporcionar al alumno abundantes expresiones correctas, conocimientos básicos e información adecuada a su edad y relacionada con su entorno.

• Entrenar al niño físicamente, impartirle hábitos sanitarios y cultivar sus sentidos, a la vez que se le enseña a utilizarlos adecuadamente.

• Estimular la imaginación del niño, refinando su gusto, y abrirle las puertas para que sus energías florezcan bien dirigidas.

• Satisfacer las necesidades del niño para hacerlo feliz y educarlo, todo ello sin viciarlo o agobiarlo.

• Proteger al niño de posibles peligros, tratando cualquier indicio temprano de mala conducta y afrontando los problemas infantiles de manera adecuada.

Objetivos de la educación primaria. • Alimentar el credo islámico correcto en el

espíritu del niño y proporcionarle una amplia educación islámica en cuanto a su moral, cuerpo, mente, lenguaje y sentimientos de pertenecer a la nación islámica. Desarrollar en el niño las destrezas básicas, especialmente en lenguaje, cuentas y ejercicios físicos.

• Hacerle saber al alumno los beneficios que

DESARROLLO DE LA EDUCACIÓN EN EL REINO DE ARABIA SAUDITA

107

Dios le ha concedido tanto a él como a su medio geográfico y social, para que pueda hacer buen uso de esta riqueza para beneficio de sí mismo y de su comunidad.

• Alimentar el buen gusto del niño, cuidando luego sus actividades imaginativas, y reforzar su admiración por el trabajo manual.

• Desarrollar el sentido de responsabilidad del niño para que entienda sus derechos y obligaciones, dentro de los límites de su edad y las características de la etapa en que se encuentra, así como desarrollar en él el amor a su patria y la lealtad a sus gobernantes.

• Crear en el alumno el deseo de acumular más conocimientos, trabajo y entrenamiento útiles para hacer buen uso de su tiempo libre.

Objetivos de la educación media. • Proporcionar al estudiante las destrezas y

los conocimientos adecuados a su edad, capacitándolo para aprender los principios generales y las reglas fundamentales de la educación y las ciencias.

• Estimular al estudiante a buscar conocimientos y acostumbrarlo a la meditación y al pensamiento científico.

• Desarrollar, orientar y refinar las diversas facultades mentales y las destrezas del alumno.

• Alimentarlo dentro de las normas sociales islámicas, que están marcadas por fraternidad, cooperación y sentido de obligación, y de asumir responsabilidades.

• Estimular la ambición de restaurar la gloria de la nación islámica a la que pertenece y de renovar la marcha por el camino de la dignidad y la gloria.

• Entrenar al alumno para aprovechar su tiempo en lecturas útiles, y en actividades de fidelidad, así como dirigir sus esfuerzos a fortalecer y mejorar su carácter islámico.

Objetivos de la etapa secundaria. • Reforzar la doctrina islámica que da al

alumno una comprensión correcta del universo, el hombre y la vida en la tierra y en el cielo, así como reforzar en el alumno los conceptos básicos y la educación islámica que le permiten sentirse orgulloso del Islam y capaz de predicarlo y defenderlo.

• Cuidar del talento y las capacidades de los alumnos que se desenvuelven en esta etapa y dirigirlos en forma adecuada para lograr los objetivos de educación islámica

en un sentido general. • Desarrollar el pensamiento científico de los

alumnos e imbuirles el espíritu de • investigación y análisis sistemático, así

como el uso de fuentes de referencia y la práctica de métodos académicos serios.

• Abrir oportunidades para que los alumnos competentes puedan continuar sus estudios -a todos niveles- en instituciones avanzadas y universidades de todas las especialidades.

• Preparar a los alumnos para trabajar en los diversos campos de la vida, de manera adecuada y respetuosa.

• Educar a los jóvenes a la manera islámica, tratando sus problemas mentales y sentimentales, y ayudarles a atravesar con éxito esta etapa crucial de su vida.

• Comunicar al estudiante los hábitos de lectura mejores y más provechosos, así como el deseo de ampliar su radio de conocimientos y trabajo fructífero, y de aprovechar su tiempo libre en actividades que beneficien su personalidad y las condiciones de su comunidad.

LA EDUCACIÓN PRIVADA La educación privada en el Reino de Arabia Saudita debe considerarse como uno de los elementos que apoyan la educación gubernamental a todos los niveles. La educación privada incluye la educación elemental o primaria, intermedia, secundaria y para adultos. Esto, además de los institutos que enseñan el idioma inglés. La educación privada contribuye positivamente al desarrollo del potencial humano de la sociedad y al mismo tiempo representa un papel activo al consolidar la estructura económica del país por medio de la preparación y el entrenamiento de personal técnico. El Reino de Arabia Saudita ha prestado gran atención a la educación privada. A este respecto el "Documento de Política Educativa" en el Reino, parte VI capítulo V afirma lo siguiente: • El Estado estimula la educación privada en

todos sus niveles bajo la supervisión • de autoridades competentes técnica y

administrativamente, para lo cual se ha establecido una ley orgánica especial.

• Las autoridades competentes conceden licencias para abrir escuelas privadas sólo a ciudadanos saudíes.

• Las responsabilidades y condiciones necesarias para solicitar una licencia se

DESARROLLO DE LA EDUCACIÓN EN EL REINO DE ARABIA SAUDITA

108

encuentran definidas en la ley orgánica para la educación privada.

• Las escuelas privadas no están autorizadas a conceder títulos para ninguna etapa de la educación.

• La supervisión del Estado sobre las escuelas privadas tiene los objetivos siguientes: a) Asegurar que el nivel educativo y

sanitario iguale al de las escuelas gubernamentales.

b) Asegurar que la tendencia en las escuelas privadas cumpla con los requerimientos del Islam.

c) Estimar la ayuda financiera que pudiera otorgar [el Estado] a las escuelas particulares, con el fin de que no existan grandes diferencias entre las instituciones privadas.

d) Asistir a las escuelas privadas con el fin de que alcancen los objetivos gene-rales educativos, contemplando la supervisión y el apoyo técnico.

El Departamento General para la Educación Privada -instancia perteneciente al Ministerio de Educación- tiene la responsabilidad de supervisar las escuelas privadas para jóvenes varones; también cumple la misma función para las escuelas privadas de niñas y señoritas. Los aspectos que este departamento supervisa son: financieros, técnicos, higiénicos, de mantenimiento, etcétera, así como otros más de interés educativo. CRÉDITOS Y APOYOS FINANCIEROS ESTATALES PARA LAS INSTITUCIONES EDUCATIVAS PRIVADAS El Estado saudí brinda los siguientes créditos y apoyos financieros: • Libros de texto gratuitos a las escuelas

privadas. • Apoyo financiero anual a cada escuela

privada, de acuerdo con las reglas que organizan este procedimiento.

• Garantizar que haya un director calificado en cada escuela particular, el cual es pagado por el Estado.

• Permite a los estudiantes de escuelas privadas visitar unidades (centros) de salud para que se realicen exámenes médicos, así como para que reciban trata-mientos médicos gratuitamente.

PROCESOS QUE SE HAN LLEVADO A CABO EN AÑOS RECIENTES PARA DESARROLLAR Y MEJORAR EL PROCESO EDUCATIVO EN LAS ESCUELAS PRIVADAS • Incremento de la supervisión a las

escuelas privadas. • "Saudización" de los empleados

administrativos de las escuelas privadas, para

• que cada nivel de educación tenga un director saudí.

• Envío de comités externos para entrevistar a nuevos candidatos que estén

• nominados para impartir clases en escuelas privadas.

• Organización de exámenes en escuelas privadas en colaboración con las escue

• las gubernamentales adyacentes. • Obligar a las escuelas privadas a aumentar

el porcentaje de contratación de • personal nacional en un mínimo de 10%

anual. • Separación de las etapas educativas en las

escuelas privadas. • Estimular a los maestros de escuelas

privadas a incrementar sus conocimientos en todos los aspectos relacionados con su especialización, mediante su participación en reuniones y cursos que se efectúen en regiones diversas, similares a sus contrapartes de las escuelas gubernamentales.

DESARROLLO DE LA EDUCACIÓN EN EL REINO DE ARABIA SAUDITA

109

LA EDUCACIÓN EN LA CONSTITUCIÓN

INDIA* El principio rector contenido en el artículo 45 de la Constitución indica que "el Estado se esforzará para proporcionar educación obligatoria y gratuita a todos los niños hasta la edad de catorce años, dentro de un periodo de diez años a partir de la instauración de esta Constitución". La expresión "el Estado" que aparece en este artículo se encuentra definida en el artículo 12 e incluye al gobierno y al Parlamento de la India, al gobierno y la legislatura de cada uno de los estados y a todas las autoridades, ya sean locales o de otra índole, que rijan dentro del territorio de la India o bajo el control del gobierno de la India. El artículo 29(I) de la Constitución especifica que"cualquier sección de la ciudadanía que resida en el territorio de la India o cualquiera de sus partes que tenga un idioma o escritura diferentes o una cultura propia, tendrá el derecho a conservar los mismos". El artículo 29(2) aclara que "ningún ciudadano será rechazado en ninguna institución educativa oficial o que reciba ayuda del Estado, por motivos de religión, raza, casta, lengua o cualquiera de éstos". El artículo 30(1) especifica que "todas las minorías, ya sea por su religión o su lengua, tendrán derecho a establecer y administrar instituciones educativas de su elección", mientras que el artículo 30(2) establece que "para conceder ayuda a instituciones educativas el Estado no discriminará a ninguna de éstas a causa de estar manejada por una minoría, ya sea religiosa o de lenguaje". El artículo 350-A especifica que "será obligación de cada estado y autoridad local dentro del estado proporcionar instalaciones adecuadas para la instrucción en la lengua materna al nivel primario de educación, a los niños que pertenezcan a grupos de minoría lingüística". El artículo 46 dispone como obligación del

* En Educación para todos para el año 2000, Nueva Delhi, Ministerio de Desarrollo de Recursos Humanos, Departamento de Educación, 1993-1994 (en inglés, traducido al español por Rosario Faraudo Gargallo).

Estado que se ponga especial cuidado en los intereses económicos y educacionales de los sectores menos privilegiados de la sociedad. Dicho artículo establece que "el Estado promoverá con especial cuidado los intereses educativos y económicos de los sectores más débiles del pueblo, y en particular, de aquellos catalogados como castas y como tribus, y los protegerá de la injusticia social y de toda forma de explotación".

EDUCACIÓN PARA TODOS, EFA El intento de colocar al ser humano en el centro del desarrollo ha puesto de relieve la necesidad urgente de convertir en realidad para todo ciudadano de la India la alfabetización y el aprendizaje a lo largo de la vida. Por lo tanto, al mismo tiempo que la Constitución del país se compromete a proporcionar educación obligatoria y gratuita para todos los niños hasta la edad de 14 años, las políticas educativas se revisan constante mente a fin de otorgar oportunidades de aprendizaje a todos aquellos -tanto niños como adultos- que se encuentran entre los 320.41 millones de analfabetos del país (de siete años en adelante). De éstos, más de 60% son mujeres. Los funcionarios encargados de la política educativa están conscientes de que tales estadísticas representan únicamente un aspecto general, dentro del cual existen problemas complejos de tipo lingüístico, cultural, socioeconómico y geográfico que requieren manejarse con sensibilidad. No puede seguirse soslayando el ángulo humano de los problemas relacionados con la educación, en un mundo que en la actualidad exige que cada ciudadano disfrute por igual de los frutos del desarrollo. Sin embargo, ante la asombrosa diversidad y disparidad de la India, la inventiva y la flexibilidad de los encargados de la planeación con frecuencia se encuentran severamente desafiadas. La India reaccionó con decisión a los compromisos adquiridos en la cumbre de Educación paraTodos (Education forAll, EFA),y como seguimiento organizó una reunión de los ministros en jefe, en febrero de 1994; éstos acordaron por unanimidad conceder alta prioridad nacional a la Educación paraTodos (EFA) y colocarla en la parte central de la agenda para el desarrollo de la India.

DESARROLLO DE LA EDUCACIÓN EN LA INDIA*

DESARROLLO DE LA EDUCACIÓN EN LA INDIA

110

La India: los hechos Población estimada en 1993: 896 567 000.

Tasa anual de crecimiento de población, 1980-1993. 2 por ciento.

PIB (Producto Interno Bruto) por persona en 1990: 350 dólares de EUA.

Duración de la educación primaria: cinco años.

TENDENCIAS ACTUALES EN POLÍTICA EDUCATIVA Cuando la India obtuvo su independencia en 1947, solamente 14% de la población sabía leer y escribir. Para complicar las cosas, el sistema educativo que heredó el país era demasiado pequeño para atender las necesidades cuantitativas del pueblo y sus niños. Además de esto existían disparidades de tipo regional, económico y de género, que la India libre debía tomar en cuenta al reformar y reestructurar el sistema educativo. No obstante, guiado por la visión de dirigentes como Mahatma Gandhi, el país luchó para convertir el objetivo de la educación básica en una área importante de la intervención estatal. Históricamente, los años 1968, 1986 y 1992 han sido memorables para la formulación de la política educativa de la India. La de 1968 se basó en las recomendaciones de la Comisión de Educación (1964-1966). Más adelante, el primer ministro Shri Rajiv Gandhi ordenó una revisión a fondo del sistema educativo existente entonces y en 1986 entró en vigor la Política Nacional de Educación (National Policy of Education, NPE). La NPE (1986) se basó en una revisión profunda de toda la gama de la situación educativa y se formuló sobre la base de un consenso nacional. Aunque sigue siendo vigente el extenso marco enunciado por la NPE, con los acontecimientos ocurridos desde entonces y la experiencia obtenida con su implantación, se han hecho necesarias algunas modificaciones. Estos cambios se introdujeron en la NPE (1992) y se ha adoptado también un Programa de Acción revisado (Programme of Action, POA, 1992). La NPE proporciona tanto un marco amplio para el desarrollo de la educación hasta el final del siglo como un plan de acción que asigna responsabilidades específicas para organizar, implantar y financiar sus propuestas. Este plan concede prioridad incondicional a la educación primaria y a los programas de alfabetización de adultos. La NPE atempera el idealismo con realismo, concediendo por vez primera que la

escolaridad no puede alcanzar a todos los niños en el futuro cercano. Millones de niñas y niños que trabajan quedarán excluidos, por lo que se planea un programa amplio y sistemático de educación no formal que combine flexibilidad con calidad, a fin de llegar a todos. Se están remozando los edificios escolares e implantando amplios planes de incentivos tales como almuerzos escolares. La Enmienda Constitucional núm. 42 otorgó poderes al Parlamento indio para legislar sobre la educación en colaboración con los estados. Este concepto de "concurrencia" se encuentra visualizado por la Política Nacional de Educación de 1986 como "una colaboración significativa entre el centro y los estados", donde el centro conserva la responsabilidad de las características nucleares del sistema, mientras que los estados pueden tomar decisiones con respecto a la organización y la estructura de la educación. Mientras la India puede sostener que ha desarrollado uno de los sistemas de educación elemental mayores del mundo, el verdadero reto actual es crear programas de educación y alfabetización que sean flexibles e innovadores, para asegurar que sea factible el objetivo global de proporcionar Educación para Todos. LOGROS DELA INDIA EN EDUCACIÓN • El porcentaje de alfabetización en 1991

alcanzó 52.19%. Casi tres veces mayor que en 1951 cuando era inferior a 19 por ciento.

• Aumento en la cantidad de escuelas primarias de 209 671 en 1951 a más de 565 786 en 1992.

• De la población de la India, 95% tiene acceso a una escuela primaria ubicada a una distancia no mayor de un kilómetro.

• La matricula de niños en educación elemental. se incrementó de 22.3 millones en 1951 a 136 millones en 1991.

• La matrícula de niñas en escuela primaria se. incrementó de 28% er 1951 3 42% en 1991.

Los objetivos actuales de EFA en la India apuntan a una cantidad entre 19 y 24 millones de niños entre seis y 14 años sin escuela (60% de los cuales son niñas) y aproximadamente a 122 millones de adultos analfabetos, entre los 15 y 35 años (de los que 62% son mujeres). Por vez primera desde la Independencia, el país también puede afirmar que tiene mayor número de ciudadanos alfabetizados que

DESARROLLO DE LA EDUCACIÓN EN LA INDIA

111

analfabetos (349.76 millones de personas alfabetizadas por 320.41 millones de analfabetos, según el censo de 1991). EDUCACIÓN BÁSICA: ENCARANDO EL RETO Dados los antecedentes históricos de la educación en la India y su actual resolución de enfrentar el reto de proporcionar Educación para Todos, las prioridades de la Política Nacional de Educación tienen tres vertientes que incluyen: Universalización de la Educación Elemental (Universalisation of Elementary Education, UEE), Alfabetización de Adultos y Educación para la Igualdad de las Mujeres. Dentro de esta directiva general, el enfoque principal -que se centra en las niñas y las personas menos privilegiadas- es el componente crucial de la política educativa. UN SENTIDO NACIONAL DE URGENCIA Desde que se formuló la Política Nacional de Educación (1986), las iniciativas de política han servido para crear un sentido de urgencia, concentrando la atención en las metas gemelas de lograr la Educación Elemental Universal y la Alfabetización Universal. Las estrategias clave contenidas en esta política representan una brecha significativa con las perspectivas pasadas, e incluyen: 1) Mayor descentralización, con una

desviación del Estado al distrito como la unidad esencial para planear e implantar la educación elemental y los programas de alfabetización de adultos;

2) Más dependencia en la movilidad social y la participación de la gente en la promoción de la educación básica;

3) Integración y creación de enlaces entre estrategias de desarroIlo vital como salud, nutrición y ambiente, con educación no formal y de adultos.

La NPE enfatiza que la inscripción por sí sola es insuficiente y debe prestarse igual atención a la retención que a los logros. Se estima que actualmente 95% de la población rural de la India tiene acceso, caminando, a escuelas primarias dentro de un radio de un kilómetro; 84% de la población tiene acceso a la escuela primaria media y superior dentro de una distancia no mayor de tres kilómetros, y el total de la matrícula para el grupo de seis a 11 años ha superado la barrera de 85% (mientras en el grupo de I I a 14 años de edad la cifra es 48.9%). No obstante, la NPE, por encima de estas cifras, advierte que el porcentaje de deserción indica que solamente

50% de todos los alumnos inscritos en la clase I llegan a la clase V. Es urgente adoptar una discriminación positiva para estimular la retención de las niñas y pequeños, que constituyen la mayoría de los desertores de las escuelas en las áreas rurales y tribales. Por lo tanto, se requiere que estrategias sensibles, basadas en microplaneación bajo el programa de Educación no Formal (Non-Formal Education, NFE) formen un aspecto integral de las políticas de Universalización de la Educación Elemental. METAS NACIONALES PARA UEE Las mutas nacionales de UEE se concentran en acceso, matrícula y retención. Los objetivos son: a) Acceso 1. Matrícula universal de todos los niños, con

enfoque especial en las niñas y pequeños de grupos catalogados como castas y tribus.

2. Establecirníento de escuelas primarias para todos los niños a una distancia máxima de un kilómetro y de instalaciones de educación no formal para niños que trabajan y niñas que no pueden participar en la escuela formal.

3. Mejoramiento del porcentaje de escuelas de primaria y primaria superior de 4.1 a 2.1 % a fin de expandir la participación, en particular de las niñas, al nivel de primaria superior.

b) Retención 4. Luchar por una reducción importante en el

nivel de deserción para las clases de I a V y la clase VIII, para que las cifras actuales de 45 y 60% se reduzcan a 25 y 20%, respectivamente.

5. Apoyar la retención mediante mejoras en las instalaciones, bajo el renovado plan "Operación pizarrón", haciendo esfuerzos para extender- este proyecto a las escuelas de primaria superior.

c) Logros 6. Asegurar que la mayoría de los niños que

asisten a la escuela primaria alcancen los niveles mínimos de aprendizaje estableci-dos, así como introducir el concepto Nivel Mínimo de Aprendizaj e (Minimum Levels of Learning, MLL) en la etapa primaria superior.

d) Seguimiento 7. Establecer comités locales para supervisar

y ayudar al funcionamiento de las escuelas primarias con una representación ade-cuada de mujeres y maestros.

8. Mejorar y sistematizar el seguimiento de la educación elemental e intensificar su eficiencia.

DESARROLLO DE LA EDUCACIÓN EN LA INDIA

112

ESTRUCTURA EDUCATIVA COMÚN Desde que se formuló la Política Nacional de Educación en 1986, el acontecimiento más importante ha sido la aceptación, en todo el país, de una estructura educativa común y la introducción del sistema de 10 + 2 + 3 en la mayoría de los estados. Según esto, un niño que entra a la clase I a los seis años cursará cinco años de escuela primaria y tres años de primaria media, para completar ocho años de educación elemental. La escuela finaliza con dos años de educación secundaria y dos años de secundaria superior, a lo que siguen tres años de estudios superiores que le permiten obtener el primer grado. PLANEACIÓN Y MANEJO DESCENTRALIZADOS DE LA EDUCACIÓN La descentralización de la planeación y del manejo de la educación está considerada como un adelanto importante y necesario, particularmente en función de alcanzar la UEE. Se espera que una estructura descentralizada responda mejor a los retos que presenta la educación. El soporte de una base profesional y técnica adecuada a nivel fundamental, así como la formación” de capacidad institucional, son los sistemas esenciales que deben desarrollarse para apoyo de los funcionarios de distrito/manzana al planear, vigilar e implantar programas de educación. Éstas son actualmente las áreas en que se concentra la política revisada,y se llevan a cabo esfuerzos.en el ámbito nacional para reforzar y expandir estas estructuras. A fin de asegurar que el sistema educativo en efecto esté alcanzando las metas establecidas para la UEE y la Alfabetización Universal, se requiere también de infraestructura para recolección de datos, así como para su compilación y análisis. El Consejo Central de Educación (Central Advisory Board on Education, CABE) ha establecido un Comité sobre Manejo Descentralizado de la Educación, para que proporcione recomendaciones detalladas sobre la creación de estructuras educativas de distrito, taluk/mandal y aldea. La nueva Ley Panchayati Raj proporciona un marco que posibilita la intervención en la situación educativa local. Las organizaciones dístritales serán investidas con amplias responsabilidades, más allá de la

planeación, incluyendo desarrollo de área, planeación espacial, planeación institucional, control administrativo y financiero, así como manejo de personal para programas de educación primaria, media, secundaria y superior. La descentralización que se propone pretende inculcar un espíritu participativo a los Comités A deanos de Educación (VIIIage Education Committes, VEC), asociaciones de padres y maestros, organizaciones no gubernamentales y miembros de la comunidad, de quienes se espera un compromiso activo en la supervisión educacional. COMITÉS ALDEANOS DE EDUCACIÓN El golbierno central ha decretado medidas que requieren que todos las gobiernos estatales y territorios de la Unión actúen de inmediato para la introducción de estructuras de manejo descentralizado de la educación, en cumplimiento de las enmiendas constitucionales 73 y 74, relacionadas con las instituciones Panchayati Raj y Nagar Palika. La Ley Panchayati Raj prevé la formación de penchayats para una aldea o un grupo de aldeas, en que cada panchayot constituya un Comité Aldeano de Educación. Los VEC estarían encargados de administrar programas educativos en las aldeas y pondrían en funcionamiento microplanes y trazarían mapas de escuelas para asegurar que todos los niños puedan usar las instalaciones para educación, primaria. Esta innovación ayudaría a enfocar situaciones en áreas específicas y promover mayor participación de la comunidad, que con el tiempo mejorarían la eficiencia del sistema educativo. Lo anterior estimulará principalmente la responsabilidad individual y colectiva, así como la acción para dar vida a la imagen de una India libre de analfabetismo. COMPLEJO ESCOLAR El Programa de Acción para NPE de 1992 revivió el concepto de desarrollar el complejo escolar como "la menor unidad viable de planeación de área". El agrupamiento de ocho a 10 instituciones que estimule el esfuerzo de grupo para mejorar las normas en las escuelas, compartiendo recursos, personal, materiales e instalaciones para entrenamiento; se calcula que también promovería un mejor manejo de las escuelas.

DESARROLLO DE LA EDUCACIÓN EN LA INDIA

113

EDUCACIÓN PRIVADA

LA BASE LEGAL DE LA EDUCACIÓN PRIVADA* La educación privada en Corea está apoyada y regulada por la Ley de Escuelas Privadas, que fue promulgada en 1963 con el fin de facilitar el desarrollo de este tipo de escuelas mediante la garantía de su autonomía y responsabilidad social. De acuerdo con este decreto, dichas escuelas se establecen para tratar de alcanzar sus propios conceptos y objetivos educativos. El artículo I de la Ley de Escuelas Privadas afirma que "el mejoramiento de las escuelas privadas, con su propia especificidad, debe llevarse a cabo asegurando su autonomía y responsabilidad pública". En este contexto, tal especificidad implica las características de las escuelas privadas que las diferencian de las escuelas públicas, expresadas en una diversidad de tareas educacionales al servicio de sus propios conceptos y objetivos educativos. La autonomía se refiere a una selección autónoma de alumnos y currícula, y a la autogestión administrativa. La res-ponsabilidad pública significa que las escuelas privadas deben ser consideradas instituciones públicas y tener funciones públicas. Especificidad, autonomía y responsabilidad pública son las tres principales características de la educación privada en Corea, desde una perspectiva legal. Sin embargo, el estado de la escuela secundaria privada en Corea es más bien el de una escuela "casi pública", puesto que las escuelas privadas de nivel medio y superior no tienen permitido seleccionar a sus alumnos según sus propias políticas de admisión, y los egresados de esas escuelas no pueden elegir las escuelas de enseñanza media y superior donde deseen matricularse. Las escuelas secundarias privadas están supervisadas, como escuelas públicas, por la oficina provincial de educación y la oficina de educación del condado. Las colegiaturas también están reguladas por el gobierno. Se

* En Reporte nacional de la República de Corea, Ministerio de Educación, septiembre de 1996 (en inglés, traducido al español por Rosario Faraudo Gargallo).

aplica la misma tasa de colegiaturas a las secundarias públicas que a las privadas. Las políticas de admisión actuales para las escuelas de enseñanza media y superior se organizaron a fin de eliminar la competencia excesiva entre estudiantes que intentaban entrar a instituciones de nivel superior, especialmente tratándose de escuelas prestigiadas. Sin embargo, estas políticas limitan severamente la especificidad y la autonomía de las escuelas privadas. Conforme al procedimiento de admisión actual, en la mayoría de las ciudades grandes se asigna al alumno a una escuela, que puede ser pública o privada, mediante una rifa. Los resultados impiden la selección autónoma de los alumnos y se han convertido en un obstáculo crítico para la realización de los conceptos y objetivos individuales de las escuelas privadas.También implica la insolvencia financiera de algunas escuelas particulares y una privación de los derechos individuales de los estudiantes para elegir escuelas, garantizados en los artículos 22 y 31 de la Constitución. Así, ha habido una serie de debates sobre la conveniencia de continuar con esta política, aun cuando parezca haber sido efectiva para normalizar la educación elemental y media, al eliminar la competencia excesiva y proporcionar a todos los ciudadanos las mismas oportunidades educativas, independientemente de diferencias socioeconómicas. De cualquier manera,-sé requieren mayores ajustes para revitalizar la educación secundaria privada. Además, en los niveles de educación elemental y secundaria no existe un arreglo curricular especial para las escuelas privadas. El currículum nacional que ha sido diseñado por el Ministerio de Educación y que opera en todo el país se aplica tanto a la educación pública como a la privada. Bajo estas circunstancias, la flexibilidad necesaria para ofrecer cursos electivos es muy limitada y la educación privada ha recibido críticas por haber adoptado en forma continua los currícula de la educación pública. En relación con la responsabilidad, debe hacerse notar que la educación privada ha sido en gran parte moldeada por políticas gubernamentales. Básicamente, la educación pública y la privada se consideran igualmente capaces de impartir instrucción al público. Por

DESARROLLO DE LA EDUCACIÓN EN LA COREA*

DESARROLLO DE LA EDUCACIÓN EN LA COREA

114

tanto, las escuelas privadas reciben el mismo tratamiento que las, públicas, y el gobierno las apoya y las guía tanto en lo administrativo como en lo financiero. Por otra parte, la educación privada se concentra en alimentar la diversidad social especializándose en educación para alumnos superdotados, educación religiosa, compensatoria y vocacional, ninguna de las cuales proporciona la educación pública en forma completa. Por otro lado, la educación pública representa un papel importante en las áreas de educación obligatoria y educación, para alumnos de escasos recursos financieros. Las instituciones privadas de educación superior también se encuentran bajo el control del Ministerio de Educación, especialmente con respecto a decisiones sobre cupo y procedimientos para examen y proceso de admisión. El control gubernamental ha debilitado la autonomía de las instituciones individuales y ha dado lugar al aumento de una poco eficaz competencia en lugar de promover la cooperación constructiva entre las instituciones de educación superior. Consciente del problema, el gobierno anunció para 1997 una nueva política de admisión a la educación superior (college)*: se concederá a las universidades y colleges privados autonomía completa respecto: a la admisión de estudiantes. FORMAS DE OPERACIÓN Desde un punto de vista legal, una escuela privada está considerada como una fundación escolar individual. Una fundación escolar es una entidad jurídica especial establecida por ley sobre la base de los activos proporcionados por individuos u organizaciones que desean establecer libremente una nueva escuela. La existencia de una fundación escolar marca la diferencia operacional más reveladora entre las escuelas públicas y privadas. 1 113 entidades jurídicas operan sus propias escuelas en diversos niveles. Los métodos para operar escuelas privadas son similares a los de otros países. Una fundación escolar jurídica debe estar

* Dada la diferencia del concepto college en Inglaterra y Estados Unidos de América, y sus diversas variantes, se conserva el original en paréntesis en todas las referencias. Se trata en general de una institución de educación superior, a veces dentro y en ocasiones fuera o por debajo de nivel universitario [N. de la T.]

gobernada por un consejo de patronos. Este consejo es la mayor autoridad en la toma de decisiones de la fundación y debe tener de siete a 15 patronos. Las funciones principales del consejo son las siguientes; 1) deliberación sobre presupuesto y pago de cuentas, así como manejo del activo y el pasivo; 2) fusión y liquidación de una fundación escolar; 3) nombramiento y destitución de funcionarios; 4) nombramiento y destitución de director (presidente) y maestros (académicos); 5) manejo de proyectos para generación de ganancias; 6) toma de decisiones sobre otros asuntos importantes relacionados con el manejo de la escuela (artículo 16 del Decreto de Escuelas Privadas). En la práctica, el director (presidente) y los miembros del cuerpo académico, nombrados por el consejo, manejan la escuela. Además, existen varios comités con funciones diversas, la mayoría formados por miembros del cuerpo académico, y que funcionan como entidades operativas encargadas de manejar instituciones privadas. Los comités de personal y de presupuesto son ejemplos típicos. Debido a la reglamentación gubernamental sobre las colegiaturas y a la insuficiente transferencia de gastos de operación de las personas jurídicas, la mayoría de las secundarias privadas sufre dificultades financieras severas. Por tanto, el gobierno ha proporcionado subsidios para cubrir la escasez de recursos para remunerar a los maestros de secundaria y cubrir los costos de operación. A partir de 1996, todas las escuelas privadas de enseñanza media y más de 95% de las preparatorias privadas reciben subsidios gubernamentales. Sin embargo, el apoyo del gobierno a las instituciones privadas de educación superior ha sido muy limitado. Hasta 1993, el apoyo del gobierno se recibía únicamente para la compra de equipo o libros, así como para expansión de las instalaciones escolares. Se ha incrementado el subsidio de 20 billones de won** en 1990 a 50 billones en 1993 (20% del ingreso total de universidades privadas y otras instituciones de educación superior, colleges, también privadas). El gobierno planea aumentar su apoyo hasta alcanzar 10% del ingreso total de las instituciones privadas. ** En Estados Unidos un bIIIón equivale a lo que en México son mil millones. En 1998, la paridad era de 1 382 won por dólar [N. (le la ed.]

DESARROLLO DE LA EDUCACIÓN EN LA COREA

115

GRADO DE DEPENDENCIA DE LA EDUCACIÓN PRIVADA Una de las características clave de la educación coreana es una gran dependencia de la educación privada. A partir de 1996, 23.8% de alumnos de educación media y 59.0% de alumnos de preparatoria asisten a escuelas particulares. Las proporciones de estudiantes que asisten a instituciones privadas de educación superior es aún mayor. De los alumnos de educación preuniversitaria y universitaria y college, 96.5 y 75.7%, respectivamente, están matriculados en instituciones privadas. Después del jardín de niños, cuanto más alto es el nivel educativo, mayor es la dependencia de la educación privada. Este nivel tan alto de dependencia ha sido el resultado del estímulo del gobierno para establecer escuelas privadas en etapas anteriores de nuestro desarrollo nacional, cuando la limitación del presupuesto gubernamental era el dinero y la exigencia social de educación era enorme. Considerando estos niveles tan altos de dependencia sobre la educación privada, la responsabilidad pública frente a la educación privada debería reconsiderarse a fin de proporcionar la misma educación con la más alta calidad a todos los estudiantes. En otras palabras, los gobiernos central y local deberían modificar sus políticas a fin de aumentar su apoyo financiero, legal y administrativo, así como minimizar su intervención y control sobre las escuelas privadas.

DESARROLLO DE LA EDUCACIÓN EN LA COREA

116

La constitución de los Estados Unidas no hace mención específica de la educación. La décima enmienda determina que los poderes no delegados a los Estados Unidos por la Constitución o por los estados, están reservados a los estados o al pueblo respectivamente. Según el desarrollo histórico de cada estado, se ha establecido el servicio de educación, en el contexto legal de sus constituciones, garantizando para todos sus habitantes el concepto de educación gratuita y obligatoria. Las constituciones estatales delinean cómo será establecido y mantenido un sistema uniforme de escuelas públicas. Algunas constituciones estatales describen de-talladamente previsiones esenciales para un sistema formal de educación pública. En otras, la responsabilidad para establecer un sistema uniforme de escuelas públicas es delegada a la legislatura o a una asamblea general. En las primeras décadas de la República nortearliericana, la educación fue apoyada con recursos de las m s disímbolas procedencias. Algunos estados –Nueva York, Rhode Island, Georgia, Carolina del Norte e incluso el distrito de Columbia, recibieron autorización para financiar las escuelas con la operación de loterías. En otros casos, cuotas familiares proporcionales al número de hijos o modalidades diversas de impuestos locales, fueron las fuentes del financiamiento de la educación. Es posible identificar las más imaginativas fuentes de financiamiento, quizá no todas éticamente válidas a la luz de nuestros días. Así, en el estado de Connecticut, la venta de terrenos públicos, fue la base del financiamiento; las cuotas por contraer matrimonio y la apertura de bares en Delaware; impuesto a la venta de esclavos en Florida; posteriormente se aplicó el concepto de multas y confiscaciones en Connecticut, así como las ganancias estatales a depósitos bancarios en Kentucky.* El sistema educativo en cualquier estado implica un número de partes integrantes. Históricamente, la práctica de administrar

* Bricknnan, WIIIiam W., Educationalsystelns in the U.S., op. cit.

educación pública elemental y secundaria, fue delegada por algunos estados a unidades de gobierno local creadas para tal propósito. Unicamente después, en respuesta al incremento de la universalidad en la educación pública, así como a la complejidad de los programas de educación y la demanda de servicios, muchos estados establecieron agencias a nivel estatal para la educación.

III EN LOS ESTADOS

III EN LOS ESTADOS

Modelos de Organizacion Educativa en los Estados

Pocos estados tienen:

Una dependencia para todos

los niveles de educacion

Nueva york Rhode island Florida

Una dependencia para Educacion

elemental Secundaria, incluyendo Esc. Tec.

(vocacionales)

Un coordinador oficial o una dependencia

Gubernamental para la

Educacion Superior

Georgia Nevada Dakota

del norte

Una depen-dencia para

escuelas eleven-tales

y secunda-

rias

Una depen-dencia Para la Educa-

cion vocacio-

nal

Un coo-rdinador estatal o

dependencia para

el Gobier-no de la

esucacion superior

Colorado Oklahoma

Washington

Una dependencia

para Educacion

elemental y Secundaria, incluyendo Educacion

tecnica (vocacional)

Juntas de Gobierno para cada

institucion de Educacion superior

Delaware Nebraska Vermontt

Algunos estados tienen:

Otros estados tienen:

En algunos estados hay:

Y Y

Y

Y

117

Se entiende por Agencia educativa estatal, aquella que en un sentido amplio, se identifica legalmente constituida por el Estado y que instrumenta la prestación del servicio educativo en los términos que la ley establece. Las tres partes genéricas de los departamentos estatales de educación que son: Junta estatal de educación (State board of education); el Jefe del sistema educativo (Superintendent o Commissioner of educación) y el personal de servicio (Department staff). Según Fred Beach:

"los departamentos estatales de educación han evolucionado en tres etapas: la primera, fue “estadística”, donde las oficinas estatales se dedicaron a recopilar y publicar estadísticas educativas y el pago de la asistencia financiera estatal a la educación obligatoria universal, función que vino incrementándose pro-gresivamente dentro de los estados. "Esa era fue seguida por otra de 1900 a 1930, cuando la actividad de recopilación estadística fue complementada por la actividad regulatoria y de fijar lineamientos académicos y administrativos generales (standards). "En la tercera etapa, los departamentos estatales redujeron su acción sobre regulaciones y controles, para proporcionar un liderazgo en planeación y asistencia técnica".*

Los departamentos estatales de educación son los órganos responsables de aplicar la política contenida en la Constitución estatal, canalizar los recursos económicos estatales y federales y coordinar las funciones administrativas derivadas de esas acciones. El responsable es generalmente un funcionario electo denominado Superintendente de instrucción pública (SIP). Quince estados utilizan el término "Comisionado de educación"; dos territorios (Samoa y Guam) tienen "Director" y huerto Rico, un "Secretario". El titular de los servicios educativos es electo en veintitrés estados; en cinco es designado por el Gobernador y en

* Beach, Fred F., and Gibbs, Andrew H. The Personnel of State Departments of Education.; Washington, U.S. Government Printing Office, Federal Security Agency Office of Education, Nº 16, 1952.

veintidós por la Junta estatal de educación. Esta información era válida para 1979.** Para 1986, treinta y tres eran superintendentes, dieciocho comisionados, dos secretarios (Pennsylvania y Puerto Rico), y cuatro directores (Arkansas, Guam, Islas Marianas y Samoa).*** El crecimiento inesperado de la participación del gobierno federal en asuntos educativos, a consecuencia del Acta de la educación para la defensa nacional de 1958; el Acta de los derechos civiles de 1964, así como el Acta de educación elemental y secundaria de 1965, propiciaron el fortalecimiento del aparato administrativo estatal como intermediario y facilitador entre la Oficina federal de educación y los condados, distritos y escuelas.****

** Seville, Anthony: The will of the people: Education in Nevada; University Press of America, Washington, 1979, p. 5R. *** California State Department of education: California Public School Directoy, 1986, Sacramento, 1986, pp. 747-751. **** Fitzwater, C. O.: State School system development: patterns and trends; Education commission of the State; Denver, Co. 1968, p. 49. "The national defense education act" (1958), "The vocational education act" (1963), y la "Elementary and secondary act: ESEA"- (1965), proporcionaron fondos y programas para ser administrados a nivel estatal, lo que requirió contratar a muchos nuevos especialistas y consultores para realizar tareas como visitar escuelas, conducir talleres y encontrar otros medios de difundir el conocimiento en campo. Para 1960 más de la mitad del personal técnico en todos los departamentos estatales fue asignado a los programas federales subsic 0 dos; en trece estados la proporción superó el setenta por ciento.

III EN LOS ESTADOS

118

1. Juntas estatales de educación Varían notablemente en su integración que va desde tres hasta ciento tres miembros. Sus metas, responsabilidades, propósitos y funciones son notablemente diferentes. Así, mientras en Nueva jersey la Junta estatal interviene en todos los niveles educativos, en algunos estados su competencia comprende el K-12 (jardín de niños al bachillerato). Unicamente en diez estados sus miembros son electos. Las funciones de estos cuerpos colegiados son: a) Gobierno de los sistemas educativos: K-

12, colegios de la comunidad, universidades públicas, educación superior privada, etc. El grado de su competencia varía de un estado a otro;

b) Regulación de los sistemas educativos, mediante acuerdos, reglamentos y normas;

c) Ejercicio de poderes: administrativo, coordinación de programas educativos complementarios, requerimientos curri-culares, libros de texto y certificación de maestros;

d) Consejo, asesoría y formulación de

recomendaciones a los órganos administrativos de educación, así como a programas vocacionales, de educación especial y los comprendidos bajo el título de "categóricos";

e) Funciones específicas como aprobación de libros de texto, lineamientos para las escuelas vocacionales, etc.*

2. El distrito escolar La administración educativa en los Estados Unidos aparece cuando históricamente el maestro itinerante debe quedarse en un lugar fijo; cuando la escuela deja de ser una actividad estacional durante el año y se convierte en una obligación para que los padres envíen a sus hijos; cuando el edificio escolar aparece y sustituye el patio de la alcaldía o la iglesia; cuando la dimensión del pueblo se extiende y los niños ya no pueden asistir caminando hasta la escuela; en fin, cuando la escuela deja de ser el punto donde convergen los factores de la educación -alumnos, maestros, padres de familia, edificio, biblioteca, etc.- y pasa a formar parte de una red más amplia, de varias escuelas, con regulaciones iguales en un perímetro geo

* California State board of education. Powers, duties anrd responsabilities. Sacramento, 1986.

El Pueblo

Consultores

Division academica

Junta de educacion

Superintendente Experto responsable-cabeza del Sistema-jefe ejecutivo-supervisor

Coordinador-evaluador-asesor

Asistente academico

Director de escuela-experto Responsable y cabeza de la

Escuela-jefe ejecutivo Supervisor-coordinador

Evaluador-asesor

prefectos

Asistente

Certificacion De curriculim

Orientacion de Salud educativa

Division administrativa

Asistente administrativo

Experto responsable de presupuesto y contabilidad Adquisiciones e inventarios

Transportacion Mantenimiento escolar

Administracion cafeteria

Adquisicion e inventarios

admon,. De cafeteria

Mantenimiento Presupuesto y contabilidad secretaria conserjes

Maestro responsable-ejecutivo Del programa educativo del aula

guardian

Certificacion De curriculum

Modelos De Organizacion Escolar Local

III EN LOS ESTADOS

119

gráfico mayor al que normalmente cubría un solo plantel. El distrito escolar es una institución de la vida norteamericana nacida de la costumbre de gobernarse localmente, de educar a la niñez en los ideales de la nueva nación y como resultado de las necesidades prácticas de instrucción ocasionadas por el incipiente desarrollo del comercio, la navegación, la agricultura y la vida pública. El nombre de distrito escolar es genérico para designar con uniformidad a las distintas unidades administrativas locales que, bajo la dirección de una junta directiva, son responsables de la operación de las escuelas dentro de su jurisdicción. El distrito escolar nació en Nueva Inglaterra como un órgano de gobierno distinto y paralelo a la administración rnunicipal.* El distrito escolar fue a la vez una entidad política, legal, geográfica; institución social y entidad educativa**. El distrito escolar nace y se desarrolla en paralelo a otras instituciones públicas, tales como el gobierno déla ciudad o la administración religiosa. El distrito escolar es una división político-administrativa dentro del Estado, con un territorio demarcado, una población a la cual prestar servicios educativos, bajo la dirección de la junta local de educación, cuyos miembros son electos; varía el número de éstos pero sus funciones son genéricas:

- Establecer objetivos generales, metas y actividades de responsabilidad;

- Determinar políticas, criterios y normas; - Determinar su estructura; - Seleccionar y nombrar (contratar) personal

ejecutivo; - Evaluar el personal bajo su responsabilidad

en relación a los asuntos delegados y el cumplimiento de las metas establecidas.***

El distrito recibió de las legislaturas derechos y responsabilidades como entidad responsable de cumplir la tarea educadora del Estado. El distrito ejercerá aquellas funciones que le fueron asignadas y derivadas, así como aquellas implícitas para el cumplimiento de su labor. Su jurisdicción usualmente es la misma

* Knezeaich, Stephen J. Administration of public education; 2a. edición, Harper & Row, Publishers; New York, 1962, p. 113. ** Ibídem, p. 115. *** Ibídem, p. 215.

que la de las municipalidades.**** El distrito escolar, si bien es aún la base de la administración educativa, representó un esquema para centralizar esfuerzos en los pueblos de finales del siglo XVIII. En algunos estados, el tamaño del distrito se identificó con los límites de los municipios, las ciudades o regiones rurales*****. A partir de 1945 la tendencia de la administración educativa local, ha sido la reducción en el número de distritos, debido a la fusión de los más pequeños con los grandes, unión de los distritos suburbanos con los citadinos y fortalecimiento de las unidades administrativas a nivel condado. Algunas de las razones para la eliminación de los distritos pequeños, fueron la incapacidad de autofinanciamiento, que redundaba en condiciones materiales y académicas pobres; problemas de aislamiento debido a un celo excesivo por su autonomía y problemas para reclutar maestros y personal cuando esos distritos están retirados de las ciudades. (Véase lámina siguiente). Así mientras en 1931 existían 127,648 distritos locales; para el año de 1968 se registraron sólo 22,240- y en 1985 sólo quince mil--. En tanto que a Hawai se le considera como un solo distrito-estado, Nevada tiene diecisiete distritos, Florida sesenta y siete, Alaska veintinueve, Carolina del Sur noventa y tres, Massachusetts cuatrocientos treinta, Nueva Jersey seiscientos dos, Oklahoma seiscientos cuarenta y nueve, California mil veintiocho y Nebraska mil cuatrocientos---. El criterio fundamental para considerar la conveniencia o no de los distritos escolares pequeños, es el número de estudiantes y se ha considerado como mínimo razonable el de dos mil cuatrocientos.

**** Ibídem, p. 117-118. ***** Fitzxwater, C. O. Patterns and Trends in State School System Developmett Journal on State School System, Vol. I, No. 1, Spring 1967, pp. 5-32. - Ibídem, pp.128 -- Kirst, Rogers y Ventresca: The changing balance of control of Californio State education police; Mimeo, Stanford University, 1986, p. 3. --- Seville, Anthony: The will of the people: Education in Nevada; Un-er Press of America, Washington, 1979, p. 63.

III EN LOS ESTADOS

120

La costumbre de la organización independiente de los distritos escolares incluyó hasta fechas recientes, su autonomía económica. A finales de los cincuenta más de la mitad de los distritos escolares citadinos vivían únicamente de lo que captaban vía impuestos locales a los bienes raíces y casi tres de cuatro fijaban libremente su pre-supuesto. Originalmente, tenían la capacidad para fijar impuestos, emitir bonos y determinar su presupuesto, función que fue abrogada, por ejemplo, en California en 1972 con la aprobación de la Ley SB90.* Lo cierto es que la década de los sesenta se caracterizó por una fizerte discusión acerca de sí los distritos debían ser autónomos económicamente o no. Es decir, si deberían continuar fijando su presupuesto, aplicando los impuestos que juzgaran necesarios y manejar su propia responsabilidad fiscal y financiera. * Kirst, op. Cit., p. 7.

En esa época, nadie discutía la conveniencia o no de la autonomía académica del distrito. En una visión retrospectiva, la discusión sobre la autonomía económica de los distritos, profusamente documentada concluyó en el estado de California a finales de los setenta cuando se vota la llamada Proposición trece, que bajo el pretexto de reducir los impuestos locales a los bienes raíces, reducía el volumen del financiamiento local y transfería esa res-ponsabilidad al gobierno estatal. Múlltiples fueron los comentarios que al respecto se hicieron por la opinión pública. Se dijo, por ejemplo, que gravar los bienes raíces era limitar el desarrollo urbano. Pero también, que los adultos wasp, con familias reducidas no deseaban financiar las escuelas para las numerosas y extensas familias de inmnigrantes, quienes además, al no poseer bienes inmuebles, no eran sujetos de contribución al fisco, grabando el peso de su sostenimiento en los propietarios ya establecidos. 3. OFICINAS DEL CONDADO El crecimiento de las poblaciones, que dio en conse cuencia mayor número de distritos escolares y la creciente complejidad de los asuntos propios de estas entidades públicas, fue lo que originó las llamadas Unidades intermedias de la administración, educativa, que vienen a ser las Oficinas de educación en los condados son:

"...intermediarios; estructural y funcionalmente; la unidad intermedia enlaza por un lado al estado y por el otro al distrito. Es un brazo del estado pero ocupa un territorio que comprende varios distritos escolares locales. La administración estatal descarga en él ciertas responsabilidades, a la vez que proporciona servicios a los distritos locales"**.

La extensión geográfica de esas unidades interme dias es menor que la del estado, pero mayor que la de los distritos locales. En la situación particular de California, la jurisdicción de esas unidades intermedias, es la misma que la de los condados, por lo que el nombre genérico de estas entidades es County office of education (Oficina de ** Knezevich, 1962, op. cit.

• CONTRATOS COLECTIVOS DE MAESTROS

• CONTRATOS DE ADMINISTRADORES

• GRUPOS DE INTERESES BASADOS LOCALMENTE (NO PROFESIONALES)

TENDENCIAS EN EL GOBIERNO DE LA EDUCACION 1960-1990

• GOBIERNO FEDERAL • GOBIERNO ESTATAL • CORTES (FEDERAL Y

ESTATAL) • ORGANIZACIONES

INTERESTATALES (REFORMA FINANCIERA ESCOLAR, COMPETENCIA ESCOLAR, LIMITACION DE IMPUESTAS)

• EMPRESAS PRIVADAS

•JUNTA LOCAL DE EDUCACION •SUPERINTENDENTE LOCAL. •ADMINISTRACION CENTRAL

+INFLUENCIA CRECIENTE --INFLUENCIA DECRECIENTE

Fuente: Institute for Research on educational finance and Governance: The Demographic, Fiscal and Political Enviroment of Public School Finance in the 1980’s; Michael W. Kirst y Walter I. Garms; Stanford, California, 1980.

III EN LOS ESTADOS

121

educación del condado [OEC])*. Esta organización fue adoptada por California en 1852**. A estas oficinas correspondió entonces captar la información relativa. a programas de estudio, maestros, matrícula, población escolar, presupuestos, y planta física de los distritos bajo su jurisdicción:

"Las OEC, tendrán como propósito fundamental, proporcionar a dos o más distritos, servicios educativos los cuales no podrían ser proporcionados por los propios distritos de una manera eficiente a un costo razonable por alumno"***.

En California, las oficinas de educación de condado, son dirigidas por un Superintendente que es electo en algunos casos y en otros designado por la Junta de educación del condado. A esta variación va asociada la del período que dura en su cargo el Superintendente. Un suceso que afectó la organización de las OEC fue la promulgación en 1965 del The elemzentaiy and seconda”iy education act (ESEA), por parte del gobierno federal. Mediante este documento, la administración federal establece programas especiales a los que proporcionaría financiamiento bajo un esquema de regiones que agrupen a varios condados.**** 2. ANÁLISIS COMPARATIVO ENTRE MÉXICO, JAPÓN Y LOS EE. UU. Este análisis parte de la aplicación de doscientas ochenta y siete encuestas aplicadas a funcionarios de los sistemas * La división político-administrativa de California tiene cincuenta y ocho condados y por ende, igual número de oficinas de educación de cond111. Algunos estados carecen cíe este tipo de unidades intermedias corno son Alaska, Delaware, Hawai y Nevada, donde no existieron; en Idaho y Kansas recientemente desaparecieron. Véase Knezevich, 1962, op. cit., p. 142. ** Ibídem, p. 143. *** Ibídem, p. 148. **** Por citar un ejemplo, bajo el Título VII de ESEA, se estableció apoyo para el Migrant program que en California se organizó en seis regiones, que agrupaban a varios condados; lo mismo ocurría con diversos programas "categóricos" o especiales: educación para el trabajo, educación compensatoria, educación migrante, entre otros. Veáse: Educación para migrantes en California, tesis profesional de Meza Estrada, Miguel Antonio, Universidad Autónoma de Baja California, 1980.

educativos de Japón, Estados Unidos y México. El perfil de los entrevistados se puede resumir como: maestros, administradores, padres de familia y líderes sindicales. Del total, ochenta y siete cuestionarios se aplicaron en Japón en el otoño de 1986 y el resto, ciento treinta en el estado de California, Estados Unidos; posteriormente en México se aplicaron setenta encuestas. El objetivo fue determinar las variantes en materia de administración educativa, considerando a ésta, como el conjunto de prácticas, metodologías y teorías que orientan para lograr un uso eficiente de los recursos humanos, materiales y financieros. El cuestionario planteaba evaluar las siguientes variables: a) Marco legal. En Estados Unidos la

educación es una responsabilidad asignada a las entidades federativa que no está expresamente contenida en la Constitución Federal, y su operación descansa en las autoridades locales.

En Japón y México, la educación es un mandato de la Constitución (desde 1947 y 1917, respectivamente).

b) Financiamiento. En Estados Unidos el

financiamiento a la educación se comparte por los estados en un sesenta y cinco por ciento, las autoridades locales aportan un veintiocho y el gobierno federal el siete por ciento restante*****. Las fuentes locales de financiamiento son los impuestos a la propiedad raíz.

En Japón, los tres niveles de gobierno -nacional, provincial y municipal-, comparten la responsabilidad según el rubro. El cincuenta por ciento del total de los gastos corre a cuenta del gobierno nacional y el resto -variando las proporciones en cada caso- por las autoridades prefecturales y locales-. En México, alrededor del noventa por ciento del presupuesto procede del

***** Datos de 1992 indican que sólo el 1.8 por ciento del Presupuesto federal es destinado a la educación; véase lámina 8, pág. 90; Jeannings, John F. (editor), National Issues in education, PDK, 1993, Washington, p. 244. - Dentro de la organización política del país se consideran a cuarenta y siete "Prefecturas" o provincias.

III EN LOS ESTADOS

122

gobierno federal a través de la Secretaría de Educación Pública y el diez por ciento restante lo proporcionan los estados que atienden servicios educativos.

En tanto que Estados Unidos destina a la educación el seis por ciento de su producto interno bruto, Japón aplica el 5.7 por ciento y México alrededor del seis por ciento*. El valor de la asignación de gastos no salariales ni administrativos en material didáctico de apoyo al aula, también es diferenciado: Estados Unidos asigna alrede dor de doscientos veinte dólares anuales a cada aula, por doscientos treinta y cinco de Japón y 5.64 de México**.

c) Jerarquía y administración. En los Estados

Unidos, cada Estado es la autoridad educativa. A través de las juntas estatales de educación se definen las principales com petencias: plan de estudios, programas, selección y autorización de libros de texto -que publican particulares bajo licencia y supervisión estatal- y preparación y selección de maestros, ya que la formación se realiza en Uni-versidades públicas y privadas. Hace algunos años que algunas de esas responsabilidades correspondían a los Distritos escolares, aunque a partir de los setenta se ha iniciado una centralización hacia las Oficinas y juntas es tatales de educación.

El Ministerio de educación, ciencia y cultura del gabinete japonés, es por ley el responsable de todos los asuntos escolares y académicos. El Monbusho responde por la aprobación de currículum, libros de texto -que publican particulares- y requerimientos docentes, ya que estos se forman en planteles universitarios. La operación de las escuelas de educación básica y bachillerato es una responsabilidad de las autoridades municipales que para el caso establecen la Junta municipal de educación con la asesoría de la Junta estatal de educación.***

* Información para, el año de 1993. ** Los datos corresponden a EUA: 1980;Japón 1977; y México 1977; The World Bank, Economic Development Institute: Investing in Education: A quarter of century of World Bank experience; Washington, 1985, p. 47. *** Véase, Meza Estrada, El espejo de una nación, 1993, op.cit.

En México, hace dos años se inició un proceso para descentralizar la administración educativa. En la actualidad los gobiernos estatales ofrecen los servicios educativos de educación básica y formación de maestros. La Secretaría de Educación Pública se reserva las funciones académicas para determinar el plan y calendario de estudios, aprobar, elaborar y distribuir materiales educativos y los libros de texto y determinar las características deseables en los docentes.****

d) Planta educativa. Las autoridades locales

(Junta estatal y Junta distrital) son las responsables de proporcionar en Estados Unidos, todas las facilidades físicas para la construcción, operación y mantenimiento de la planta física. La normatividad procede de los estados, quienes además aportan hasta el cincuenta por ciento de las edificaciones. La emisión de bonos o sobretasas a los bienes raíces, son la base para constituir la aportación local.

En Japón, el gobierno municipal es el responsable de construir, operar y mantener los edificios escolares. En México, existe una oficina especializada en planeación y construcción escolar, cuyos modelos y lineamientos son aplicados por la mayor parte de los estados.***** Cada año se suscribe un acuerdo de coordinación entre la SEP y los gobiernos estatales para la construcción de nuevos espacios educativos en los distintos niveles, desde inicial a posgrado.

e) Programa educativo. La escalera educativa

en Estados Unidos varía de un estado a otro. La más usual es de 6-2-4-4: seis de elemental; dos de secundaria o junior high school; cuatro de bachillerato o high school; y cuatro de Colegio o Pre universidad. La educación es obligatoria desde kindergarden hasta el grado doce o high school (K12).

El calendario escolar en California es de ciento ochenta días; anteriormente era de ciento setenta y cinco. La jornada es de 8:00 a 15:00 horas; el tamaño de los grupos escolares es de veinticuatro

**** Véase: Moctezuma Barragán, La educación pública frente a las nuevas realidades, op. cit. ***** Se trata del Comité Administrador del Programa Federal de Constru 56 ciáis de Escuelas (CAPFCE).

III EN LOS ESTADOS

123

estudiantes en elemental y veintiocho en secundaria, en tanto que el promedio nacional de alumnos por maestro es de dieciocho. No existe ni currículum único en el país, ni condiciones iguales de organización. Cada estado tiene sus propias reglas. Hace algunos años, por vez primera se aceptaron metas educativas comunes para toda la nación.*

En California, existe una deserción del treinta y uno por ciento y la nacional es del veintisiete por ciento. Existen al menos dos sistemas de evaluación estandarizada, uno dirigido por el propio estado: “Evaluación del estado de California” (CAP) y otro privado, que se aplica tanto para ingresar a bachillerato como a universidad: Scholastic aptitude test (SAT) y el General requeriments examination (GRE). Uno de los mayores problemas de esa entidad es el crecimiento de los llamados "estudiantes con manejo deficiente del idioma inglés".**

La escalera educativa japonesa es 6-3-3-4: seis de elemental, tres de secundaria, tres de bachillerato y cuatro de educación superior. La educación obligatoria es de nueve grados y el tamaño de los grupos escolares es uniforme, de cuarenta alumnos desde 1985; anteriormente eran de cuarenta y cinco y cuarenta y ocho según el nivel educativo de elemental o secundaria respectivamente. El calendario escolar es de doscientos treinta días, y la jornada es de 8:30 a 15:00 horas. Por la tarde, un gran número de jóvenes destinan dos horas más para asistir a escuelas particulares de compensación llamadas juku.*** El currículum de la educación japonesa es considerado rígido, inflexible y nacionalmente uniforme. El traslado del nivel secundaria al bachillerato y de éste a universidad requiere la aplicación y aprobación de rigurosos sistemas de selección por exámenes estandarizados de conoci-

* Véase, pág. 89 y ss. ** En el año de 1985, en California se tenían registrados en esa condición 380,375 niños cuya lengua materna era el español; 29,990 vietnamita; 19,118 cantonés; 12,145 tagalo; 10,730 camboyano; 9,249 coreano; 8,869 laosiano; 7,009 mandarín; 3,679 japonés y alrededor de 40,288 con otras trei2!Y71enguas distintas. Véase láminas 4, 5 y 30; pp. 78, 79 y 244. *** Véase Meza Estrada, 1993, op. cit.

mientos.

La escalera educacional en México es: 6-3-3-4: seis de elemental, tres de secundaria, tres de bachillerato y cuatro de educación superior. La obligatoriedad es de nueve grados, aun cuando el gobierno se compromete a otorgar un año de educación preescolar. El ciclo lectivo es de doscientos días, en jornadas de cuatro horas y media; el tamaño de los grupos escolares varía, siendo en promedio de treinta en elemental y treinta y cinco en secundaria. No existe un sistema nacional de evaluación de los conocimientos.****

f) Participación de la comunidad. En

California, la asignación de apoyos financieros para determinados programas requiere de la participación obligatoria de padres de familia en la administración y/o supervisión de los recursos. Las asociaciones de padres y maestros (Parents and Teachers Association [PTA]) contribuyen a la función social y a la promoción cultural de los planteles. Algunas empresas privadas sostienen asignaciones económicas para el programa de escuelas adoptadas que se traduce en mejoras físicas del inmueble, cursos y equipos deportivos y de computación. Los trabajadores retirados y maestros jubilados realizan también actividades en apoyo de los docentes.

En Japón, las organizaciones PTA (Asociación de padres y maestros), instituidas a semejanza de las de Estados Unidos, tienen un papel preponderante en la supervisión de los maestros y en el apoyo a los escolares. Siempre es posible encontrar en el plantel a algún representante de PTA, y son los padres quienes asisten. a clase cuando sus hijos están imposibilitados. Una actividad relevante de PTA es involucrar y promover la participación de las amas de casa en talleres, recorridos y prácticas culturales.

En México, la nueva Ley general de educación pública, establece que deberán constituirse consejos de participación social, en donde, padres de familia y comunidad escolar y extraescolar circundantes coadyuven al buen éxito de

**** Una de las primeras evaluaciones nacionales se realizó en el ario de 1990 por un grupo de especialistas coordinado por Gilberto Guevara la fundación Nexos.

III EN LOS ESTADOS

124

los objetivos de la escuela pública. En algunos lugares, entidades y organismos filantrópicos realizan actividades de apoyo a las escuelas, proporcionando mejoras al plantel o becas a los estudiantes.* Desde hace cinco años y a través de Escuela diana del programa nacional de "Solidaridad", se apoya a las organizaciones de padres de familia con recursos para mejoras materiales y mantenimiento de los edificios, y son los maestros y padres de familia apoyados por la comunidad quienes realizan las obras.

g) Relaciones laborales. En California, la

organización sindical se constituyó recientemente ya que la contratación colectiva para los docentes se autorizó por el Congreso estatal a principios de los ochenta. Cada condados** tiene su propia organización sindical, aun cuando existe una federación de maestros: CFT (Calfornia federation of teachers) y CTA (California teacher association), aunque sin representación jurídica para la negociación laboral a nivel estatal. Existen también otras organizaciones gremiales para administradores: Association of California school administrator (ACSA) y para no docentes California school employes association (CEEA). Los directivos no pueden organizarse sindicalmente.

En Japón, cada Prefectura negocia sindicalmente el contrato colectivo. Todas las organizaciones laborales de las prefecturas están organizadas nacionalmente en el Sindicato de maestros de Japón (Nikkyoso). La afiliación a los sindicatos es opcional y a ella están asociados los beneficios sindicales. La huelga no está legalmente permitida.

En México, todos los trabajadores de la educación -maestros, administradores y personal de apoyo- están afiliados al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE). A raíz de la firma del Acuerdo nacional para la modernización de la educación básica (ANMEB) en 1992, los salarios y beneficios laborales son negociados por el sindicato con los gobiernos de cada estado. Hasta hace dos años, la participación de los estados en la

* Moctezuma Barragán; op. cit., p. 131. ** California está dividido en cincuenta y ocho condados.

educación era inferior al diez por ciento, tanto en matrícula como en gasto.*** A partir de mayo de 1992 cuando se suscribió el ANMEB, el gobierno federal transfirió a los gobiernos estatales setecientos mil maestros y trabajadores de la educación y cien mil escuelas?****

h) Planeación regional. En el estado de

California existe un amplio programa de enlace entre empresas privadas y escuelas públicas denominado sociedad escuela-empresa. Algunas escuelas y universidades han desarrollado el modelo de escuelas adoptadas, a través de las cuales se promueve en los escolares el interés por la educación superior y la investigación.

El gobierno federal, a través del Departamento de agricultura sostiene el programa de alimentos escolares en coordinación con las autoridades locales y estatales de educación. En Japón, frecuentemente el gobierno nacional establece comités "deliberativos" con la finalidad de actualizar las normas y propósitos de la educación. Son los hombres de empresas quienes más participan en este tipo de organismos. Existe una estrecha relación entre colegios de tecnología e industrias, con el propósito de desarrollar nuevos programas de capacitación y actualización tecnológica acordes al desarrollo del país y a los requerimientos de la industria privada.

En México, mediante la Ley general de planeación, se establece el compromiso de integrar foros de participación donde organismos y ciudadanos aportan sus contribuciones en beneficio de la educación. Se han actualizado y modificado planes de estudio y libros de texto de educación básica, como uno de los compromisos del ANMEB.

3. EN RESUMEN... En tanto que en los Estados Unidos se vive un proceso de centralización de la administración educativa hacia los estados en perjuicio de la

*** En 1986, las participaciones financieras en educación fueron: setenta y seis por ciento, catorce por ciento estatal y diez por ciento privado. Moctezuma Barragán, op. cit. **** Ibídem.

III EN LOS ESTADOS

125

autoridad y concurrencia local, existe una retirada de la participación del gobierno federal en la educación. El gobierno japonés está impulsando una reforma educativa con el propósito de reducir horarios de clase y tamaño de grupos; flexibilizar y reducir tensiones en currículum y libros de texto e internacionalizar a sus estudiantes de acuerdo con el nuevo rol del país en la esfera mundial. En México, existe un proceso de descentralización adrnistrativa; se ha iniciado la actualización del curriculum y de los libros de texto y el gobierno federal ha iniciado un programa para restablecer las condiciones materiales de los planteles educativos.

III EN LOS ESTADOS