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ESQUEMA DE ANÁLISIS INTEGRAL PREVENTIVO

APLICACIÓN DEL COMPONENTE DE CONTROL CONCURRENTE O DE ANÁLISIS DE CONDICIONES Y RESULTADOS

SECTOR DESARROLLO ECONÓMICO, INDUSTRIA Y TURISMO

Bogotá D.C., Septiembre de 2015

TABLA DE CONTENIDO

INTRODUCCIÓN 1

1. CONTEXTO 2

1.1. Descripción. 21.1.1. Secretaría Distrital de Desarrollo Económico. 21.1.2. Instituto para la Economía Social. 31.1.3. Instituto Distrital de Turismo. 4

1.2. Caracterización del Sector. 51.2.1. Fortalecimiento del tejido productivo de la economía popular. 51.2.2. Trabajo Decente y Digno en el Distrito Capital. 6

1.3. Participación del Sector en el PDD Bogotá Humana. 81.4. Comportamiento presupuestal del Plan de Desarrollo Bogotá Humana. 10

1.4.1. Magnitud del presupuesto de gastos por entidad perteneciente al sector. 121.5. Informe de las Peticiones, Quejas y Reclamos - PQRS del Distrito Capital por

subtemas, periodo 2015. 13

2. PROPOSICIÓN CENTRAL 16

3. SOBRE LAS CAUSAS 18

3.1. Debilidades en la planeación. 183.1.1. Ineficiencia en el uso de los recursos de inversión directa asignados. 183.1.2. Concentración de metas para la última vigencia del PDD. 203.1.3. Incumplimiento de meta del Plan Maestro incluida en el Plan de Desarrollo

“Bogotá Humana”. 213.1.4. Concentración de la contratación en el último semestre. 223.1.5. Deficiencias en el cumplimiento de los principios de la contratación estatal. 233.1.6. Debilidad en el desarrollo de los procesos contractuales. 403.1.7. Concentración de compromisos presupuestales de Inversión Directa en el

último trimestre. 403.2. Déficit en la planta de personal para dar cumplimiento a las responsabilidades

adquiridas por el sector. 423.3. Inobservancia del proceso jurídico. 45

3.3.1. Incumplimiento de la normatividad sobre Gestión Jurídica. 45

4. SOBRE LAS CONSECUENCIAS 48

4.1. Riesgo de incumplimiento de los compromisos adquiridos por la administración. 484.1.1. Alto riesgo de incumplimiento de metas. 484.1.2. Ausencia de infraestructura clave para la ciudad. 524.1.3. Dificultad para realizar seguimiento a la Gestión Contractual. 524.1.4. Alto número de procesos contractuales declarados desiertos. 53

4.1.5. Bajo nivel de giros durante el PDD. 534.1.6. Alto porcentaje de reservas. 55

4.2. Alto porcentaje de empleos temporales y personas vinculadas mediante Contratos de Prestación de Servicios. 57

4.3. Debilidades en la Gestión Administrativa. 624.3.1. Bajo cumplimiento de fallos de tutela. 624.3.2. Bajo éxito procesal en tutelas. 624.3.3. Falta de calificación del contingente judicial. 64

5. ASPECTOS A TENER EN CUENTA EN EL SECTOR 65

5.1. Con respecto a la Planeación. 655.1.1. Diferencia significativa entre el Plan Plurianual de Inversiones y el presupuesto

asignado. 655.2. Con respecto a la Gestión Contractual. 665.3. Con respecto a la Gestión Contable y Financiera. 66

5.3.1. Afectación al principio de publicidad de la información contable. 66

6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES (CORTE: 30 DE JUNIO DE 2015) 68

6.1. Con respecto a la Planeación. 686.2. Con respecto a la Gestión presupuestal. 696.3. Con respecto a la Gestión del talento humano. 696.4. Con respecto a la Gestión contractual. 706.5. Con respecto a la Gestión contable y financiera. 716.6. Con respecto a la Gestión jurídica. 71

INTRODUCCIÓN

La Veeduría Distrital, a través de sus cuatro Delegadas y en el marco del proyecto prioritario 222 del Plan de Desarrollo Distrital 2012 – 2016 “Bogotá Humana”, denominado “Fortalecimiento de la capacidad institucional para identificar, prevenir y resolver problemas de corrupción y para identificar oportunidades de probidad”, viene adelantando la aplicación del Esquema de Análisis Integral Preventivo (EAIP) como herramienta para facilitar y focalizar el control que debe realizar a la gestión pública distrital.

El EAIP tiene dos componentes. El primero está orientado a la caracterización de los procesos estructurales que soportan la Administración Distrital, a través de la cual se identifican acciones previas a la toma de decisiones. Estas acciones determinan “Puntos de Control” sobre los cuales es pertinente realizar seguimiento para alertar de manera preventiva sobre la importancia de su oportunidad y contenido. Son seis los procesos estructurales caracterizados, objeto de análisis del Esquema: i) Planeación, ii) Gestión presupuestal iii) Gestión del talento humano, iv) Gestión contable y financiera, v) Gestión contractual y vi) Gestión jurídica.

El segundo componente del Esquema es el “Análisis de Condiciones y Resultados” (ACR), que se realiza a partir de la aplicación de una batería de indicadores sobre temáticas relacionadas con los procesos estructurales mencionados, previamente definidos con base en información de fuentes secundarias disponibles para cada proceso. Los resultados generados en este análisis permiten identificar los hechos más significativos sobre los cuales se alerta, de manera preventiva, a la Administración Distrital con el fin de que se tengan en cuenta y se atiendan de manera oportuna.

El presente documento contiene el análisis de aspectos de los procesos de Planeación, Gestión presupuestal, Gestión del talento humano, Gestión contable y financiera, Gestión contractual y Gestión jurídica, obtenido de la aplicación del segundo componente del EAIP, a las entidades que conforman el Sector Desarrollo Económico, Industria y Turismo.

En la primera parte de este documento, se presenta el contexto del Sector Desarrollo Económico, Industria y Turismo en donde se describe brevemente cada una de las entidades que lo conforman y la caracterización del sector con algunos indicadores de Bogotá en relación con economía popular, abastecimiento alimentario y trabajo digno.

Seguido a esto se presenta el hecho relevante principal que constituye la proposición central, identificada a partir de la relación de causas y consecuencias resultantes de la aplicación de la batería de indicadores, previamente calculados. En el tercero y cuarto numeral se explica en detalle las causas y las consecuencias de la proposición central. Por último, en el numeral cinco, se presentan las conclusiones y recomendaciones que surgen del análisis realizado.

1

1. CONTEXTO

El contexto del sector describe su conformación, funciones y los indicadores más representativos de su desempeño, con el fin de conocer su estructura dentro de la Administración Distrital y sus características más relevantes, en términos de responsabilidades públicas para con la ciudadanía.

1.1. Descripción.

Según el Acuerdo 257 de 20061 en el Artículo 111 el Sector Desarrollo Económico, Industria y Turismo tiene como misión “crear y promover condiciones que conduzcan a incrementar la capacidad de producción de bienes y servicios en Bogotá, de modo que se garantice un soporte material de las actividades económicas y laborales que permitan procesos productivos, de desarrollo de la iniciativa y de inclusión económica que hagan efectivos los derechos de las personas y viables el avance social y material del Distrito Capital y sus poblaciones, en el marco de la dinámica ciudad región”.

A continuación se presenta una breve descripción de cada una de las entidades que pertenecen al sector.

1.1.1. Secretaría Distrital de Desarrollo Económico.

La Secretaría Distrital de Desarrollo Económico (SDDE), como cabeza de sector, es un organismo del Sector Central con autonomía administrativa y financiera, que tiene por objeto “orientar y liderar la formulación de políticas de desarrollo económico de las actividades comerciales, empresariales y de turismo del Distrito Capital, que conlleve a la creación o revitalización de empresas, a la generación de empleo y de nuevos ingresos para los ciudadanos y ciudadanas en el Distrito Capital.” 2

La SDDE tiene asignadas 16 funciones, entre las cuales se destacan las siguientes3:

Formular, orientar y coordinar las políticas, planes, programas y proyectos en materia de desarrollo económico y social de Bogotá, relacionados con el desarrollo de los sectores productivos de bienes y servicios en un marco de competitividad y de integración creciente de la actividad económica.

Liderar la política de competitividad regional, la internacionalización de las actividades económicas, las relaciones estratégicas entre los sectores público y privado y la asociatividad de las distintas unidades productivas.

Formular, orientar y coordinar las políticas para la generación de empleo digno e ingresos justos, y estímulo y apoyo al emprendimiento económico y al desarrollo de competencias laborales. En este sentido, participará en la

1 Acuerdo 257 de 2006, articulo 74.2 Decreto 552 de 2006, articulo 2.3 Decreto 091 de 2007, articulo 1.

3

elaboración y ejecución de la política de generación de empleo y la competitividad de las personas discapacitadas.

Formular, ejecutar y evaluar las políticas, planes, programas y estrategias en materia de desarrollo económico sostenible tanto urbano como rural, en los sectores industrial, agropecuario, de comercio y de abastecimiento de bienes y servicios.

Formular, orientar y evaluar en coordinación con el Instituto Distrital de Turismo, las políticas, planes y programas para la promoción del turismo a pequeña y gran escala, y el posicionamiento del Distrito Capital como destino turístico sostenible, fomentando la industria del turismo, promoviendo la incorporación del manejo ambiental en los proyectos turísticos, y apoyando la integración con los municipios aledaños, dentro de lo que se considera Bogotá Ciudad Región.

Coordinar con las autoridades competentes la formulación, ejecución y evaluación de las políticas, planes, programas y estrategias en materia de abastecimiento de alimentos y seguridad alimentaria, promoviendo la participación de las organizaciones campesinas y de tenderos.

Formular, orientar y coordinar políticas para el desarrollo de microempresas, famiempresas, empresas asociativas, y pequeña y mediana empresa.

Formular y orientar la política de ciencia, tecnología e innovación del Distrito Capital, en coordinación con las Secretarías Distritales de Planeación y de Educación.

1.1.2. Instituto para la Economía Social.

El Instituto para la Economía Social (IPES), es un establecimiento público, adscrito a la Secretaría Distrital de Desarrollo Económico. Este establecimiento tiene como misión “Crear, promover y ejecutar estrategias de apoyo a la economía popular y de fortalecimiento económico de las personas, unidades domésticas y productivas, y grupos poblacionales que la integran, para contribuir a transformar el modelo de ciudad vigente, superar las diferentes formas vigentes de segregación urbana, adaptar la ciudad al cambio climático, mejorar la calidad de vida de la población y construir la paz.”4

El Acuerdo 257 de 2006, en el artículo 79 define 6 funciones del IPES, que se presentan a continuación:

a) Definir, diseñar y ejecutar programas, en concordancia con los planes de desarrollo y las políticas trazadas por el Gobierno Distrital, dirigidos a otorgar alternativas para los sectores de la economía informal a través de la formación de capital humano, el acceso al crédito, la inserción en los mercados de bienes y servicios y la reubicación de las actividades comerciales o de servicios.

4 Ver http://www.ipes.gov.co/index.php/la-entidad/mision-vision

4

b) Gestionar la consecución de recursos con entidades públicas, empresas privadas, fundaciones u Organizaciones No Gubernamentales - ONG nacionales e internacionales para ampliar la capacidad de gestión de la entidad y fortalecer la ejecución de los programas y proyectos.

c) Adelantar operaciones de ordenamiento y de relocalización de actividades informales que se desarrollen en el espacio público.

d) Administrar las plazas de mercado en coordinación con la política de abastecimiento de alimentos.

e) Adelantar operaciones de construcción y adecuación de espacios análogos y conexos con el espacio público con miras a su aprovechamiento económico regulado.

f) Ejecutar programas y proyectos para el apoyo a microempresas, famiempresas, empresas asociativas, pequeña y mediana empresa e implementar el microcrédito.

1.1.3. Instituto Distrital de Turismo.

El Instituto Distrital de Turismo (IDT) fue creado en el 2007 por medio del Acuerdo 275, como un establecimiento adscrito a la Secretaría Distrital de Desarrollo Económico que cuenta con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, y patrimonio propio.

Para cumplir su objeto, el cual es “la ejecución de las políticas y planes y programas para la promoción del turismo y el posicionamiento del Distrito Capital como destino turístico sostenible”5 y ser acorde con su misión “Promocionar y posicionar a Bogotá como destino turístico y gestionar las condiciones de competitividad y sostenibilidad turística del destino, contribuyendo al desarrollo económico y social de la ciudad”6, el IDT cuenta con 13 funciones, a continuación se exponen algunas de ellas:

a. Fomentar la industria del turismo en Bogotá, Distrito Capital, convirtiendo la ciudad en destino turístico sostenible.

b. Ejecutar y hacer seguimiento a la política pública de turismo del Distrito Capital.

c. Elaborar y ejecutar planes, programas y estrategias en materia turística.d. Impulsar el desarrollo empresarial turístico en coordinación con las

instituciones de apoyo empresarial distritales, departamentales y nacionales.

e. Diseñar y gestionar estrategias e instrumentos que concreten las políticas de turismo del Distrito.

f. Promover y coordinar con las diferentes entidades territoriales, la elaboración de planes, programas y, en general, todo lo atinente a las políticas del sector turístico, de acuerdo con las directrices de la Secretaría Distrital de Desarrollo Económico.

g. Ejecutar, controlar, coordinar y evaluar planes, programas y proyectos para la promoción del turismo nacional e internacional hacia el Distrito Capital.

h. Evaluar y hacer seguimiento al impacto que genere la aplicación de las políticas en materia turística sobre la promoción, competitividad,

5 Acuerdo 275 de 2007, artículo 2.6 Ver http://www.bogotaturismo.gov.co/quienes-somos

5

productividad, información, y fomento al desarrollo de formas asociativas de promoción y desarrollo turístico y, en general, sobre cualquier persona natural o jurídica que explote la actividad turística.

i. Coordinar con entidades oficiales o privadas que tengan en su haber funciones que se relacionen y/o afecten la actividad turística, el planeamiento, articulación y establecimiento de alianzas estratégicas para la ejecución de sus planes y programas.

j. Promover la incorporación del manejo ambiental en los proyectos turísticos, en coordinación con las entidades u organismos del orden distrital y nacional pertinentes.

Actualmente la entidad es la responsable de la Política Distrital de Turismo para Bogotá, D.C. y su zona de influencia Región Capital, su instancia de coordinación son: Mesas Locales de Competitividad Turística - Comité Distrital de Competitividad Turística. Esta política está en etapa de adopción.7

1.2. Caracterización del Sector.

La caracterización del sector, presentada en este numeral, está basada en la información recopilada y analizada sobre economía popular, abastecimiento alimentario y trabajo digno y decente, cada una de estas temáticas contiene indicadores propios que permiten comparar y visibilizar el estado actual.

1.2.1. Fortalecimiento del tejido productivo de la economía popular.

La economía popular en Bogotá está conformada por pequeñas, medianas empresas, trabajadores por cuenta propia y de la economía del cuidado8, estas representan el 97,5% del tejido productivo de la ciudad, el otro 2,5% está conformado por empresas medianas y grandes (este tipo de empresas están formalizadas e integradas de forma competitiva). Con respecto al porcentaje de representación de generación de empleo, la economía popular participa en un 60% y las medianas y grandes empresas generan el 40%.9

Ahora bien, del 100% de la unidades productivas de la economía popular “el 70% no tienen acceso al crédito, el resto tienen algún acceso al micro crédito formal, a tasas de interés del 58,4% incluyendo ley Pyme” 10

7 Secretaría Distrital de Planeación. Ver en: http://www.sdp.gov.co/portal/page/portal/PortalSDP/SeguimientoPoliticas/PoliticasSectoriales/PoliticasPublicasSectoriales Septiembre 11 2015.8 La economía del cuidado hace referencia al espacio donde la fuerza de trabajo es reproducida y mantenida, incluyendo todas aquellas actividades que involucran la crianza de los niños, las tareas de cocina, limpieza, y el cuidado de los enfermos o discapacitados, según el Centro Interdisciplinarios para el Estudio de Políticas Públicas Cieep.2005.9Comparar: Instituto para la Economía Social – IPES. Diálogos locales y seminario internacional, ECONOMÍA POPULAR ¿QUÉ ES Y PARA DÓNDE VA EN BOGOTÁ?, Memorias, pág. 14. Mayo 2013. 10 Instituto para la Economía Social – IPES. Diálogos locales y seminario internacional, ECONOMÍA POPULAR ¿QUÉ ES Y PARA DÓNDE VA EN BOGOTÁ?, Memorias, pág. 14. Mayo 2013.

6

De allí que el IPES lidere los programas para el fortalecimiento a la economía popular de la ciudad, este apoya a diferentes organizaciones sociales enfocándose en emprendedores de ventas populares, recicladores de residuos sólidos, víctimas del conflicto armado y población desplazada, población en condición de discapacidad, comerciantes de las plazas de mercado.11

Esto se realiza a través de acciones como: otorgamiento de microcréditos; la formación, la capacitación y el acompañamiento de sus unidades productivas y de negocios comerciales y de servicios; el favorecimiento del emprendimiento y el fortalecimiento empresarial, el aprovechamiento económico regulado del espacio público, entre otros.12

1.2.2. Trabajo Decente y Digno en el Distrito Capital.

Desde el año 2007, la Administración Distrital ha realizado varias intervenciones para la contribución del trabajo decente y digno, como se evidencia aconitnuación.

Gráfica 1. Intervenciones Distritales para el trabajo decente y digno desde 2007.

Fuente: Observatorio de Desarrollo Económico.

Específicamente para el periodo 2012-2016, la Administración Distrital incluyó en el PDD el programa Trabajo Decente y Digno13, el cual incluye las siguientes metas:

1. Diseño e implementación de una política de trabajo digno y decente en el Distrito Capital.

2. Creación del observatorio para el trabajo decente y digno.3. Vincular 2.000 personas a oportunidades laborales mediante acuerdos con

sectores económicos que generen trabajo de calidad.4. Implementar un sistema público de empleo para el Distrito.

11 Ver http://www.ipes.gov.co/index.php/emprendimiento12 Ver http://www.ipes.gov.co/index.php/emprendimiento13 Acuerdo 489 de 2012, Artículo 19.

7

5. Financiar 40 inspectores para ejercer vigilancia y control en el sector económico consolidado.

En este aparte únicamente se profundizará en la primera meta mencionada, así pues la política parte de la siguiente definición: “aquella ocupación productiva justamente remunerada y ejercida en condiciones de libertad, equidad, seguridad y respeto por la dignidad humana”14.

Como parte de las acciones realizadas para el cumplimiento de esta meta se construyó una línea base para el diseño y la construcción de la política, los resultados fueron compilados en el libro titulado “Bases para la Construcción de la política pública de trabajo decente en Bogotá”, y se presentan en una versión resumida a continuación15:

En la dimensión 1 - Oportunidades y riesgos del mercado laboral, se constató que, a pesar de la alta ocupación y del bajo desempleo, persiste una informalidad significativa, independientemente del criterio de medición que se utilice, al igual que una baja tasa de empleo laboralizado.

Para la dimensión 2 – Remuneración al Trabajo, se encontró que el trabajo en la ciudad no es una fuente de ingresos suficientes para toda la población ocupada. Esto se manifiesta a partir de la alta incidencia de trabajadores que ganan menos del ingreso mínimo legal, equivalente a 1.25 SMMLV y/o cuyos ingresos son insuficientes para adquirir una canasta básica de bienes (salario de subsistencia de Anker). Es necesario establecer los motivos por los cuales se presenta esta situación.

En el caso de la dimensión 3 - Trabajo y tiempo de trabajo: De lo inadmisible a lo conciliable, se hallaron altas tasas para indicadores relacionados con jornadas laborales no concertadas y el bajo reconocimiento del derecho al disfrute de licencias de maternidad y paternidad. Esto muestra que el tiempo que se dedica al trabajo no se define de manera negociada sino que es impuesto por parte de las empresas, incrementando la posibilidad de que se presenten jornadas laborales excesivas, y evidenciando un déficit en el diálogo social, como se verá en la dimensión correspondiente. Adicionalmente, los resultados pueden indicar que resulta difícil lograr la concertación entre la vida personal y la laboral.

Para la dimensión 4 - Seguridad en relación con el empleo, se puede decir que el mercado laboral de Bogotá presenta altos índices de inseguridad, manifestados en formas de contratación poco estables y en dificultades para encontrar trabajo ante una situación de desempleo.

La medición para la dimensión 5 - Seguridad del ambiente de trabajo presentó resultados positivos, toda vez que se encontró que las condiciones laborales de los trabajadores bogotanos, en materia de protección ante los riesgos de sufrir accidentes de trabajo o enfermedades profesionales resultan, en su mayoría, adecuadas. Esto indica que las políticas no deberían estar enfocadas a aspectos de seguridad industrial, sino en las otras problemáticas señaladas, sin

14 Ver http://observatorio.desarrolloeconomico.gov.co/base/lectorpublic.php?id=225 15 Alcaldía Mayor de Bogotá. BASES PARA LA CONSTRUCCIÓN de la política pública de trabajo decente en Bogotá.

8

desconocer que el deber de vigilancia, inspección y control no puede dejarse de lado.

Con respecto a la dimensión 6 – Seguridad Social, los resultados merecen especial atención. La baja afiliación a los distintos subsistemas de seguridad social reafirma las conclusiones presentadas para otras dimensiones, en términos de formas de contratación, estabilidad del empleo y remuneraciones, entre otras. Además, la falta de cobertura y acceso al sistema de protección social conlleva consecuencias fiscales en la medida en que las personas que no accedan a las prestaciones, a través de los regímenes contributivos, entrarán a requerir los servicios del gobierno por la vía de subsidios u otras formas de provisión pública. Esto implica que la política pública debe contar con instrumentos que promuevan el acceso y la cobertura de este sistema, de manera que sea posible tanto el ejercicio pleno y efectivo de derechos por parte de la población, como la sostenibilidad fiscal.

Por otro lado, para la dimensión 7 - Trato y libertades individuales en el trabajo, se encontró que existe una percepción positiva acerca del ejercicio de derechos y libertades dentro y fuera de los entornos laborales. A pesar de lo anterior, la información obtenida no permite establecer si esto obedece a condiciones reales o al desconocimiento por parte de la población encuestada acerca de sus derechos.

Por último, para la dimensión 8 - Libertades sindicales y diálogo social, los indicadores relacionados con aspectos de obligatorio cumplimiento para los empleadores (seguridad y salud en el trabajo) son en los que se presenta un mayor grado de concertación, consulta e información, mientras que temas fundamentales como condiciones y organización en el trabajo, políticas de contratación, gestión de personal, estrategias de negocio y resultados económicos de la empresa, son definidos de manera casi unilateral por parte de los empresarios, planteando la necesidad de diseñar e implementar medidas que promuevan el diálogo social efectivo.

Para junio 2015, no se cumplió la meta “Diseño e implementación de una política de trabajo digno y decente en el Distrito Capital”, debido a que se encontraba en etapa de formulación.

1.3. Participación del Sector en el PDD Bogotá Humana.

El Sector participa en 5 Programas y 16 Proyectos Prioritarios del Eje Estructurante No. 1 “Una ciudad que supera la segregación y la discriminación: El ser humano en el centro de las preocupaciones del desarrollo”, del Plan de Desarrollo Bogotá Humana 2012-2016:

Cuadro 1. Participación del sector en el Eje 1 del Plan de Desarrollo Bogotá Humana 2012-2016.

9

Programa Proyecto Prioritario

1. Soberanía y seguridad alimentaria y nutricional

1. Agricultura urbana y periurbana

2. Apoyo alimentario y nutricional inocuo y seguro, acorde con la diversidad étnica y cultural y con enfoque poblacional

3. Disponibilidad y acceso de alimentos en el mercado interno a través del abastecimiento

4. Fortalecimiento del Sistema Distrital de plazas de mercado

5. Ruralidad humana 1. Proyecto agrario de sustentabilidad campesina distrital

6. Ciencia, tecnología e innovación para avanzar en el desarrollo de la ciudad

1. Fomento de la investigación básica y aplicada para fortalecer la productividad empresarial y cooperativa

7. Apoyo a la economía popular, emprendimiento y productividad

1. Banca para la economía popular

2. Bogotá ciudad turística para el disfrute de todos

3. Bogotá productiva y competitiva en la economía internacional

4. Desarrollo de iniciativas productivas para el fortalecimiento de la economía popular

5. Desarrollo turístico social y productivo de Bogotá

6. Fortalecimiento de las iniciativas de emprendimiento

7. Potenciar zonas de concentración de economía popular

14. Trabajo decente y digno

1. Articulación para la generación de trabajo decente y digno

3. Formación, capacitación e intermediación para el trabajo

5. Misión Bogotá, formando para el futuro

Fuente: Elaboración con base en la información de SEGPLAN. Secretaría Distrital de Planeación.

En el Eje Estructurante No. 3 “Una Bogotá que defiende y fortalece lo público”, participa en los siguientes 4 Programas y 5 Proyectos Prioritarios:

Cuadro 2. Participación del sector en el Eje 3 del Plan de Desarrollo Bogotá Humana 2012-2016.

10

Programa Proyecto Prioritario

1. Bogotá Humana: participa y decide

1. Planeación y presupuesto participativo para la superación de la segregación y discriminación social, económica, espacial y cultural

2. Transparencia, probidad, lucha contra la corrupción y control social efectivo e incluyente

1. Bogotá promueve el control social para el cuidado de lo público y lo articula al control preventivo

2. Fortalecimiento de la capacidad institucional para identificar, prevenir y resolver problemas de corrupción y para identificar oportunidades de probidad

4. Fortalecimiento de la función administrativa y desarrollo institucional

1. Sistemas de mejoramiento de la gestión y de la capacidad operativa de las entidades

5. TIC para Gobierno Digital, Ciudad Inteligente y sociedad del conocimiento y del emprendimiento

1. Bogotá: Hacia un gobierno digital y una ciudad inteligente


Respecto a las Metas de Gestión y Resultado (MGR), a continuación se presenta el consolidado de la participación de las Entidades del Sector en el Plan de Desarrollo:

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Cuadro 3. Sector Desarrollo Económico, Industria y Turismo.Plan de Desarrollo Bogotá Humana 2012-2016.

Entidad Ejes Programas

Metas Gestión

Resultado

Proyectos de

inversión

Metas de los proyectos de

inversiónSDDE 1 y 3 9 35 14 130IPES 1 y 3 5 14 6 21IDT 1 y 3 2 17 3 31TOTAL 2 9* 63** 23 182


* El sector participa en 9 programas y algunos de ellos son compartidos entre las entidades del sector.** El sector participa en 63 Metas de Gestión Resultado (MGR) y algunas de ellas son compartidas entre las entidades del sector.

1.4. Comportamiento presupuestal del Plan de Desarrollo Bogotá Humana.

En lo corrido del Plan de Desarrollo Bogotá Humana, con corte a 30 de junio de 2015, el Sector Desarrollo Económico, Industria y Turismo apropió $530 mil millones para gastos, de los cuales $90 mil millones (17%) corresponden a los recursos disponibles para funcionamiento y $440 mil millones (83%) a gastos de inversión, teniendo en cuenta que el valor de la inversión para la vigencia 2012 corresponde a los recursos del Plan de Desarrollo Bogotá Humana y no incluye la inversión del Plan de Desarrollo Bogotá Positiva.

El valor de los compromisos del presupuesto de gastos para este periodo ascendió a $415 mil millones, equivalente al 78,4% de ejecución, y se giraron $261 mil millones, correspondiente al 49,2% del disponible, como se muestra en la siguiente gráfica.

Gráfica 2. Ejecución Presupuestal del Plan de Desarrollo Bogotá Humana.

12

Gastos Totales Funcionamiento Inversión

529,504

89,919

439,586415,357

72,637

342,720260,863

67,506

193,357

78.4%

80.8%

78.0%49.3%

75.1%56.4%

Disponible Compromisos Giros% ejecución % ejecución giros

Periodo: 2012 - 30 de junio de 2015.

Cifras en millones de pesos.

Fuente: Elaboración con base en la información de PREDIS. Secretaría de Hacienda Distrital.

Con respecto al comportamiento de los recursos disponibles, se encontró que para el periodo 2012 – 2015 el sector Desarrollo Económico presentó una disminución del 5% en su presupuesto disponible de gastos totales, pasando de $122 mil millones en 2012 a $116 mil millones en 2015. La Secretaría es la entidad que presenta una mayor disminución (38%), correspondiente a $31 mil millones, sin embargo, el IDT y el IPES presentan un incremento del 37% y 66% respectivamente en sus gastos totales. El programa con mayor monto de recursos en el 2015 corresponde a “Apoyo a la economía popular, emprendimiento y productividad”, con una asignación de $25 mil millones del IPES.

Cuadro 4. Comportamiento del Disponible en el Plan de Desarrollo Bogotá Humana. Cifras en millones de pesos a precios corrientes.

EntidadFuncionamien

to% de

variación

Inversión % devariació

nGasto total % de

variación2012 2015 2012 2015 2012 2015

SDDE 9.393 10.846 15% 71.360 38.941 -45% 80.752 49.787 -38%

IDT 3.709 4.403 19% 6.209 9.200 48% 9.918 13.603 37%IPES 7.793 8.934 15% 23.516 43.18

0 84% 31.309 52.114 66%

TOTAL 20.895 24.183 16% 101.084

91.321 -10% 121.97

9115.50

5 -5%Fuente: Elaboración con base en la información de PREDIS. Secretaría de Hacienda Distrital.

El valor asignado al sector en el rubro de inversión directa presenta una tendencia a la baja, pues si bien pareciera que se presentó un aumento significativo entre el 2012 y el 2013, se debe tener en cuenta que en 2012 se presentó un proceso de armonización presupuestal de los planes de desarrollo Bogotá Positiva y Bogotá Humana, pero entre 2013 y 2015 el presupuesto disponible de inversión directa se redujo en un 57%.

Gráfica 3. Comportamiento del Disponible de la Inversión Directa del Sector.Cifras en millones de pesos a precios corrientes.

13

2012 2013 2014 2015-06

68,741

141,909

103,99390,514

Fuente: Elaboración con base en la información de PREDIS. Secretaría de Hacienda Distrital.

En cuanto a la ejecución presupuestal por compromisos, durante el periodo 2012 - 2014 el rubro de funcionamiento del sector presentó una ejecución del 92% y a junio de 2015 la ejecución promedio alcanzó el 50%. La entidad con mejor ejecución durante el periodo 2012-2014 es el IDT con un promedio de 97%. El IPES presentó un promedio de 92% y la SDDE un 90%.

En cuanto a la inversión, en el año 2012 la SDDE presentó una ejecución del 40% y por ser la entidad con mayor presupuesto asignado para esa vigencia, su baja ejecución tuvo un impacto significativo en el comportamiento presupuestal del sector. Para los siguientes años (2013-2014), se tuvo una ejecución de la inversión del sector superior al 93% y a junio de 2015 se ha ejecutado el 63%.

Cuadro 5. Ejecución por compromisos del Plan de Desarrollo Bogotá Humana.

Entidades

Funcionamiento Inversión Gasto total2012 201

3 2014 2015

2012 2013 201

4201

5 2012 2013

2014

2015

SDDE 90% 83% 96% 48% 34% 99% 100% 79% 40% 97% 99% 72%

IDT 98% 96% 98% 55% 98% 95% 97% 64% 98% 95% 98% 61%IPES 84% 98% 95% 50% 88% 86% 93% 48% 87% 87% 94% 48%

Total 89% 91% 96% 50% 50% 93% 97% 63% 57% 93% 97% 60%Fuente: Elaboración con base en la información de PREDIS. Secretaría de Hacienda Distrital

e información enviada por las entidades.

Durante el periodo de análisis, se observó que el nivel de giros del presupuesto de gastos totales no supera el 68%, siendo el 2012 el año con menor ejecución de giros (30%). Los giros del presupuesto de funcionamiento en promedio fueron del 88% (2012-2014), en donde el IDT es la entidad con mejor promedio de ejecución de giros con el 95%. En cuanto a la inversión, el porcentaje más bajo se obtuvo en el 2012 con el 19%; para el 2013 y 2014 se mejoró alcanzando el 64%, sin embargo, esta cifra se encuentra aún por debajo de lo esperado.

14

Cuadro 6. Ejecución por giros del Plan de Desarrollo Bogotá Humana.

Entidades

Funcionamiento Inversión Gasto total2012 201

32014

2015

2012

2013

2014

2015

2012

2013

2014

2015

SDDE 85% 79% 89% 38% 14% 80% 82% 19% 23% 80% 83% 23%IDT 94% 94% 96% 42% 33% 82% 53% 17% 56% 86% 63% 25%IPES 82% 96% 91% 40% 29% 43% 50% 16% 42% 49% 56% 20%Total 86% 88% 91% 39% 19% 64% 64% 17% 30% 68% 68% 22%

Fuente: Elaboración con base en la información de PREDIS. Secretaría de Hacienda Distrital e información enviada por las entidades.

1.4.1. Magnitud del presupuesto de gastos por entidad perteneciente al sector.

Para el año 2015, el Sector Desarrollo Económico cuenta con una apropiación inicial de gastos totales de $113 mil millones que equivale a una participación del 0,5% del presupuesto general de gastos del Distrito ($24,6 billones). El rubro de inversión es el que cuenta con mayores recursos: $89 mil millones, seguido de los gastos de funcionamiento con $24 mil millones. La Secretaría y el IPES cuentan cada uno con una participación del 44% ($50 mil millones) de los gastos totales del Sector, mientras que el IDT participa con el 12% ($14 mil millones). Los dos programas con más recursos asignados en el sector y que suman el 63% del total de la inversión directa son: “Apoyo a la economía popular, emprendimiento y productividad” de la SDDE y el IPES, con $23 mil millones y $19 mil millones, respectivamente y “Soberanía y seguridad alimentaria y nutricional” del IPES, con $13 mil millones.

Gráfica 4. Magnitud del presupuesto de gastos por entidad perteneciente a un sector.Apropiación Inicial 2015

Cifras en millones de pesos.

Funcionamiento Inversión Gasto Total

44.9% 43.7% 44%

36.9% 45.9% 44%

18.2% 10.3% 12%

% d

e di

stri

tbuc

ión

15

Fuente: Elaboración con base en la información reportada por la Secretaría de Hacienda Distrital en su página web. Ejecución presupuestal con corte al 31 de enero de 2015.

1.5. Informe de las Peticiones, Quejas y Reclamos - PQRS del Distrito Capital por subtemas, periodo 2015.

El Sector Desarrollo Económico, Industria y Turismo, durante el tercer bimestre de 2015, presentó el puesto once a nivel distrital, con un total de 410 requerimientos que equivalen al 1,29%. En total durante los seis primeros meses de 2015 se han registrado 1.506 requerimientos ciudadanos en el Sistema Distrital de Quejas y Soluciones (SDQS), los cuales representan el 1,37% del Distrito Capital.

La siguiente gráfica muestra que el mayor número de requerimientos se registró en temas relacionados con solicitudes de proyectos productivos con 115 que representan el 28,05% de los requerimientos ciudadanos del sector; vendedores informales con 74 que equivalen al 18,05%; poblaciones especiales con 58 requerimientos que representan el 14,15%, quioscos, puntos de encuentro REDEP y puntos comerciales 48 que equivalen al 11,71%.

16

Gráfica 5. Principales Subtemas – Sector Desarrollo Económico. Total de Requerimientos de los diez (10) primeros subtemas = 410

Periodo: mayo – junio de 2015.

Fuente: Sistema Distrital de Quejas y Soluciones (SDQS).

De los 410 requerimientos correspondientes a los 10 subtemas más reiterados en el periodo de análisis, se registraron 192 requerimientos como Consulta, que equivalen al 46,83%; 180 Derechos de petición de interés particular que representan el 43,90%; 17 Derechos de petición de interés general que representan el 4,14%; y 21 requerimientos mediante las modalidades de reclamo, queja, solicitud de información, denuncia y sugerencia, los cuales representan el 5,12%. A continuación se presentan los 10 primeros subtemas por tipología:

Cuadro 7. Matriz de los 10 primeros Subtemas por Tipología - Sector Desarrollo Económico.Total de Requerimientos de los diez (10) primeros subtemas = 410

Periodo: mayo - junio de 2015

Fuente: Sistema Distrital de Quejas y Soluciones (SDQS).

Los 3 subtemas más reiterados del Sector corresponden a:

17

a) Solicitud de proyectos productivos: se registraron 115 requerimientos que representan el 28,05% del Sector. Del total de requerimientos de este subtema, 95 son derechos de petición de interés particular, que equivalen al 82,61%; 19 se registraron como consultas, que equivalen al 16,52%; y 1 queja (0,87%). El 100% de los requerimientos de este subtema corresponden al IPES.

b) Vendedores informales: se registraron 74 requerimientos que representan el 18,05% del Sector. Del total de requerimientos de este subtema, 46 son consultas, que equivalen al 62,16%; 19 son derechos de petición de interés particular que representan el 25,68%; 8 son derechos de petición de interés general, que equivalen al 10,81%; y 1 queja (1,35%). El 100% de los requerimientos de este subtema corresponden al IPES.

c) Poblaciones especiales: se registraron 58 requerimientos que representan el 14,15% del Sector. Del total de requerimientos de este subtema, 41 son consultas, que equivalen al 70,69%; 17 son derechos de petición de interés particular que representan el 29,31%. El 100% de los requerimientos de este subtema corresponden al IPES.

18

2. PROPOSICIÓN CENTRAL

Del procesamiento de información obtenida del: Sistema General de Información Administrativa (SIGIA), Sistema de Información de Seguimiento al Plan de Desarrollo (SEGPLAN), Sistema de Presupuesto Distrital (PREDIS), Sistema de Información de Procesos Judiciales del Distrito Capital (SIPROJ), Sistema Electrónico de Contratación Pública (SECOP) e informes del sector de Desarrollo Económico, Industria y Turismo, y la Veeduría Distrital, se calcularon los indicadores preestablecidos en el diseño del EAIP, que permiten el desarrollo del Análisis de Condiciones y Resultados de la gestión del Sector. La interpretación y análisis de dichos indicadores dan lugar a la identificación de un grupo de situaciones sobresalientes, respecto del cumplimiento o desviación de un comportamiento esperado o tendencial. A estos hechos sobresalientes, se les denomina “Hechos Relevantes”.

Una vez identificados los Hechos Relevantes para los diferentes temas asociados a los procesos estructurales mencionados en la introducción, se agruparon en denominaciones comunes y se correlacionaron entre sí, a través de la construcción de un Árbol de Causas y Consecuencias. Los Hechos Relevantes ubicados en la línea media del árbol, es decir aquellos en los que terminan los conectores de causas y comienzan los de consecuencias, dieron lugar a una Proposición Central, a partir de la cual se ordenaron los resultados y conclusiones del análisis situacional.

19

Cons

ecue

ncia

s in

med

iata

sCo

nsec

uenc

ias

prev

isibl

esCa

usas

inm

edia

tas

Prop

osic

ión

cent

ral

1.1 Ineficiencia en el uso delos recursos de InversiónDirectaasignados.1.2 Concentración de metaspara la última vigencia delPDD.

1. Debilidades en la Planeación

Afectación de la imagen

institucional

1.3 Concentración de lacontratación en el últimosemestre.

Entrega inoportuna de Bienes y Servicios

Pérdida de credibilidad en la administración

distrital

Pérdida de la curva de aprendizaje y memoria

institucional.

1.4 Incumplimiento de metadel Plan Maestro incluida enel PlandeDesarrollo.

Rest

ricci

ones

es

truc

tura

les 1 Diferencia significativa

entre el Plan Plurianual deInversión y el presupuestoanual aprobado.

Reducción del presupuesto de inversión y debilidad institucional para el cumplimiento de los compromisos adquiridos con la ciudadanía

2 Priorización del gasto enotrossectores.

1.4 Ausencia deinfraestructura clave para laciudad

1.1-1.2-1.3 Alto riesgo deincumplimientodemetas

1. Riesgo de incumplimiento de los compromisos adquiridos por la administración

1.5 Deficiencias en elcumplimiento de losprincipios de la contrataciónestatal.1.6 Debilidad en el desarrollode los procesoscontractuales.

1.6 Alto número de procesoscontractuales declaradosdesiertos.

1.5 Dificultad para realizarseguimiento a la GestiónContractual.

3.1 Incumplimiento de lanormatividad sobre GestiónJurídica.

12 Ausencia de unapolítica pública a largoplazo para proveer elempleo público.

2. Déficit en la plantade personal para darcumplimiento a lasresponsabilidadesadquiridas por elsector.

3. Inobservancia del proceso jurídico

2. Alto porcentaje deempleos temporalesy personasvinculadas medianteContratos dePrestación deServicios. 3. Debilidades en la Gestión Administrativa

3.1 Bajo éxito procesalentutelas.

3.1 Bajocumplimiento de fallos detutela.

1.7 Concentracióncompromisospresupuestales deInversión Directa en elúltimo trimestre.

1.7 Bajo nivel de girosduranteel PDD.

1.7 Alto porcentaje dereservas.

3.1 Falta de calificacióndel contingentejudicial.

Insatisfacción ciudadana

Ley617de2000

Carencia de unareglamentacióndiferencial para losprocesos de contrataciónbajo el Decreto 777 de1992

Toma de decisiones inadecuadas

Gráfica 6. Árbol de Causas y Consecuencias del Sector Desarrollo Económico, Industria y Turismo.

20

3. SOBRE LAS CAUSAS

3.1. Debilidades en la planeación.

3.1.1. Ineficiencia en el uso de los recursos de inversión directa asignados.

INDICADOR EAIP: Porcentaje avance de las Metas Gestión Resultado del Plan de Desarrollo Distrital por entidad del Sector Desarrollo Económico, Industria y Turismo

Esta ineficiencia se identificó en la SDDE a través de la meta 211 “Vincular a 10.000 minoristas de Corabastos, pequeños comerciantes de alimentos y del mercado solidario al programa del sistema público distrital de abastecimiento”.

Si bien esta meta tiene la mayor asignación de recursos en la SDDE a través del programa 9 “Soberanía y seguridad alimentaria y nutricional”, su avance respecto al cuatrienio es de 22,03%16 que corresponde a 2.203 minoristas vinculados, evidenciando un bajo avance en la meta.

De acuerdo a lo que se observa en SEGPLAN, la programación más significativa (7.836 minoristas) se concentró en las vigencias 2015 y 2016, poniendo en riesgo el cumplimiento de la misma. Como retraso en SEGPLAN señalan lo siguiente:

“Retraso: En la presente vigencia no se ha iniciado la ejecución de los recursos dirigida a intervenciones para el logro de la meta, situación que entra a retrasar la magnitud de la meta, por lo que se realizaran los ajustes al plan de acción para comprometer los recursos en el aproximo trimestre y así avanzar con la meta. Pero por otro lado los recursos asignados son muy inferiores a los requeridos para alcanzar el rezago de la meta”.

Con lo anterior, se evidencian debilidades en la planeación de esta meta. En SEGPLAN se observa que para la vigencia 2016 están programados para la ejecución de esta meta $28.000 millones, el monto más alto previsto para esta meta en todo el cuatrienio, con un alto riesgo de incumplimiento por ser el último año del plan de desarrollo y con una nueva administración distrital.

Las siguientes metas desarrolladas por el IPES también ejemplifican la ineficiencia en el uso de los recursos:

Meta 271. Vincular a 3.500 jóvenes a procesos de desarrollo y fortalecimiento de sus competencias laborales.

El avance de esta meta respecto al cuatrienio es de 59,74% que corresponde a 2.091 jóvenes vinculados, sin embargo, entre 2012 y 2015 para el desarrollo de esta meta se comprometieron $21.839 millones, es decir, el 94,50% de lo que inicialmente se apropió para el cuatrienio, por lo que se encuentra que la ejecución presupuestal no se ve reflejada en el avance físico de la meta. Finalmente, en SEGPLAN la meta aparece como finalizada aún sin haber alcanzado su objetivo de

16 Con corte a 30 de junio de 2015.

21

vincular a 3.500 jóvenes a procesos de desarrollo y fortalecimiento de sus competencias laborales.

Meta 272. Vincular a 1.000 jóvenes víctimas de la violencia armada.

El avance de esta meta respecto al cuatrienio es de 29% que corresponde a 290 jóvenes vinculados, demostrando un bajo avance en la misma, sin embargo, entre 2012 y 2015 para el desarrollo de esta meta se comprometieron $2.647 millones, es decir, el 62,25% de los recursos programados para el cuatrienio, por lo que se evidencia que la ejecución presupuestal no se ve reflejada en el avance físico de la meta.

En SEGPLAN no señalan porqué la meta se encuentra retrasada.

Otro ejemplo de la ineficiencia en el uso de los recursos se da con las siguientes metas desarrolladas por el IDT:

Meta 248. Afianzar 6 clúster turísticos en la ciudad de Bogotá, que recojan cerca de 200 unidades productivas dándoles salidas económicas a 2.400 personas directas vinculadas a ellos.

Si bien la meta no presenta ningún avance y en ella solo participa el IDT, por lo que es muy probable que esta meta no se cumpla, entre 2012 y 2015 se comprometieron $468 millones que no se ven reflejados en el avance de la meta.

Dentro de las observaciones de avance de la meta en SEGPLAN mencionan lo siguiente:

“En el marco del Convenio 239 de 2014 con la Universidad Distrital, se desarrollaron jornadas de capacitación para la conformación de los clústeres turísticos, con la asistencia de representantes de la Candelaria, Santa fe, Chapinero, oferta LGBTI, sector gastronómico y guías de turismo. Por otra parte, se enviaron invitaciones a los 85 líderes preseleccionados, para asistir a las jornadas de coaching”.

Meta 253. Dos sectores turísticos señalizados.

El avance de esta meta es de tan solo 0,5% respecto al cuatrienio, alcanzado durante la vigencia 2013, no obstante, entre 2012 y 2015 se comprometieron $401 millones para el desarrollo de esta meta.

En SEGPLAN señalan que no se presentan dificultades frente a lo programado. Como avance registran lo siguiente:

“Reservas 2014: La señalización de los dos sectores turísticos está programada para el segundo semestre del año 2015, a la fecha se cuenta con las siguientes actividades adelantadas:1. Recorridos por el Humedal Santa María del Lago y la Quebrada las delicias con el fin de priorizar los requerimientos de señalización.2. Recepción de la propuesta de diseño de las señales, revisión y solicitud de ajustes desde la Subdirección de Gestión del Destino del IDT.

22

3. Las necesidades de intervención y adecuación de los atractivos naturales requirió la prórroga del convenio por tres meses adicionales.Adicionalmente, durante el mes de marzo se recibió el primer informe de ejecución parcial de limpieza sobre las señales turística instaladas reportando un total de 448 limpiezas”.

3.1.2. Concentración de metas para la última vigencia del PDD.

INDICADOR EAIP: Porcentaje avance de las Metas Gestión Resultado del Plan de Desarrollo Distrital por entidad del Sector Desarrollo Económico, Industria y Turismo.

A continuación se presenta un ejemplo de concentración de la programación de la meta en la última vigencia, para el caso de la SDDE:

Meta 241. Financiar al menos a 100.000 unidades productivas de economía popular, propendiendo porque no menos del cinco por ciento (5%) de tales operaciones beneficien a la población en condición de discapacidad.

La programación de esta meta a cargo solo de la SDDE, corresponde a 5.000 unidades productivas, esto debido a que esta meta se programa en conjunto con las metas 24217 y 24318. Sin embargo, de las 5.000 unidades de la meta, 4.938 se encuentran programadas para ser ejecutadas durante la vigencia 2016, lo cual constituye un alto riesgo el incumplimiento de la misma. En SEGPLAN se encuentra que el avance de esta meta respecto al cuatrienio es de tan solo 0,92% que corresponde a 46 unidades productivas.

No obstante lo anterior, entre 2012 y 2015 se han comprometido $1.087 millones para el desarrollo de esta meta. Como retrasos en SEGPLAN señalan lo siguiente:

“1) En el transcurso de trimestre se han atendido todos los planes de negocio inscritos, los cuales corresponden a la primera convocatoria realizada por la SDDE en Diciembre de 2012.2) La SDDE decidió abrir una nueva convocatoria para los empresarios de la economía popular, con el fin de que presenten nuevos planes de negocio que permitan el fortalecimiento socioeconómico de los mismos.3) La ejecución actual frente a lo proyectado en la meta para este año, se encuentra en un 38,46%, se evidencia un retraso debido al proceso de ejecución de las nuevas convocatorias 4, 5, 6 y 7, las cuales en el proceso de adjudicación de planes de negocio, no se ha contado con un volumen alto para realizarles el acompañamiento técnico y financiero a las unidades de negocio”.

En el IPES se presenta concentración de programación de metas en la última vigencia con la siguiente meta:

Meta 217. Lograr que el 100% de las plazas públicas de mercado cumplan con las normas de sismo resistencia.

17 MGR 242. Realización de por lo menos el 25% de las operaciones trazadas (100.000), con mujeres.18 MGR 243. Financiar al menos a 100.000 unidades productivas de economía popular

23

El 100% de plazas públicas al que hace referencia la meta corresponde a 100 plazas de mercado para el cuatrienio, que deben cumplir con las normas de sismo resistencia. A 30 de junio de 2015 se ha logrado que 41 plazas cumplan con estas normas, lo que significa un avance del 41%. Para el 2016 se tiene previsto que 54 plazas cumplan con la normatividad, lo que implica una concentración de la programación de la meta para la última vigencia y un alto riesgo de incumplimiento de la misma.

Entre 2012 y 2015 para el desarrollo de esta meta se han ejecutado $7.627 millones y para la vigencia 2016 está programada la ejecución de $8.198 millones.

Como retrasos el IPES en SEGPLAN señala lo siguiente:

“Retrasos: Demoras en la iniciación de la obra en la Plaza de Mercado de la Concordia debido a que el Instituto Distrital de Patrimonio Cultural ha realizado constantes revisiones/objeciones a los diseños presentados por el IPES.

Soluciones: El IPES ha adelantado procesos relacionados con la reubicación de los comerciantes de la plaza, para lo cual, se han adelantado las siguientes acciones: Instalación de 6 contenedores para la reubicación de los comerciantes de la plaza La Concordia, Tramite de licencia de construcción para poder empezar la obra, pago de compensatorio de estacionamientos al IDU”.

En el IDT se presenta concentración de la programación de metas en la última vigencia con la siguiente meta:

Meta 259. Captar 120 eventos con categoría ICCA.

De los 120 eventos programados se han captado 26, lo que significa un avance del 21,67%. Para la vigencia 2016 está programado captar 84 eventos con categoría ICCA, lo cual constituye un riesgo de incumplimiento de la meta. En cuanto a los recursos, entre 2012 y 2015 se comprometieron $230 millones para el desarrollo de la meta.

3.1.3. Incumplimiento de meta del Plan Maestro incluida en el Plan de Desarrollo “Bogotá Humana”.


La construcción de una plaza logística en la localidad de Bosa forma parte de los proyectos de infraestructura19 de corto plazo (2006-2010) del Plan Maestro de Abastecimiento y Seguridad Alimentaria para Bogotá20, sin embargo, esta meta no se cumplió en el plazo establecido.

19 También están incluidas las de Ciudad Bolívar, Usme y Suba.20 Decreto 315 de 2006. Por el cual se adopta el Plan Maestro de Abastecimiento de alimentos y seguridad alimentaría para Bogotá Distrito Capital y se dictan otras disposiciones.

24

Es así como en el plan de desarrollo Bogotá Humana se estableció la meta 212. Construir una Plaza Logística en la Localidad de Bosa, a cargo de la SDDE, cuyo avance a 30 de junio de 2015 es cero. En SEGPLAN señalan que:

“Se tenía previsto para la vigencia de 2012 la actualización de los planos y diseños de la obra a construir; teniendo en cuenta que la meta del actual PDD prevé la construcción de una plaza logística, que implicará en menor desarrollo del proyecto inicial. En razón que los recursos no fueron asignados para la construcción de la obra en el 2013, la actualización de planos y diseños fue reprogramada para el último trimestre de 2013 o primero de 2014. Se plantea como solución para avanzar con el logro de la meta la gestión de los recursos el presupuesto de 2014.

Desde la administración anterior la SDDE cuenta con el lote y la licencia de construcción para el proyecto de construcción de plataforma logística de Bosa, en el presente periodo se realizó el proceso de renovación de la referida licencia de construcción la cual se cuenta vigente”.

3.1.4. Concentración de la contratación en el último semestre.

INDICADOR EAIP: Contratación por modalidad y por trimestre.

Como se puede observar en el siguiente cuadro, las entidades del Sector concentraron la contratación en el último semestre del año 2014, hecho este que se recomienda debe ser analizado por las entidades pues la programación de los procesos contractuales debería cumplirse, con el fin de comprometer y girar el mayor porcentaje de recursos en la vigencia, optimizando los recursos disponibles y entregando bienes y servicios con oportunidad.

Cuadro 8. Análisis de la Contratación por trimestre 2014.Cifras en pesos a precios corrientes.

Mod

alid

ad

Enti

dad

I Trimestre II Trimestre III Trimestre IV Trimestre

Cant

idad

Valo

r

Cant

idad

Valo

r

Cant

idad

Valo

r

Cant

idad

Valo

r

Conc

urso

de

Mér

itos

SDDE 1 430.353.481 0 0 0 0 2 520.000.000IPES 1 50.998.240 1 192.534.132 0 0 2 65.844.201IDT 0 0 0 0 0 0 0 0TOTAL 2 481.351.721 1 192.534.132 0 0 4 585.844.201

Cont

rata

ción

D

irec

ta

SDDE 96 3.114.364.999 3 105.312.000 89 2.921.149.410 89 2.216.189.337IPES 248 4.068.037.731 1 20.000.000 132 1.496.025.557 116 3.088.750.722IDT 88 3.956.040.813 1 57.297.606 28 299.411.800 83 4.305.899.677TOTAL 43

211.138.443.5

43 5 182.609.606 249

4.716.586.767

288

9.610.839.736

Lici

taci

ón SDDE 0 0 1 759.372.222 0 0 0 0IPES 0 0 1 1.475.611.91

52 5.314.419.623 1 897.574.146

25

Mod

alid

ad

Enti

dad

I Trimestre II Trimestre III Trimestre IV Trimestre

Cant

idad

Valo

r

Cant

idad

Valo

r

Cant

idad

Valo

r

Cant

idad

Valo

r

Públ

ica

IDT 0 0 0 0 0 0 0 0TOTAL 0 0 2 2.234.984.13

7 2 5.314.419.623 1 897.574.146

Cont

rata

ción

M

ínim

a Cu

antí

a SDDE 2 25.185.878 5 32.305.468 7 61.580.540 10 128.627.828IPES 3 44.030.800 1 25.800.000 5 64.721.353 6 78.681.082IDT 4 77.109.953 7 109.751.683 3 50.289.288 12 158.738.773

TOTAL 9 146.326.631 13 167.857.151 15 176.591.181 28 366.047.683

Sele

cció

n Ab

revi

ada

Men

or

SDDE 1 20.168.200 0 0 1 50.111.609 2 335.645.952IPES 0 0 1 65.320.000 0 0 7 10.736.650.558IDT 0 0 0 0 0 0 2 128.139.865TOTAL 1 20.168.200 1 65.320.000 1 50.111.609 11 11.200.436.3

75

Suba

sta

SDDE 1 239.427.616 0 0 4 1.028.299.200 3 423.814.400IPES 0 0 0 0 0 0 9 1.717.761.278IDT 0 0 0 0 0 0 4 364.917.708TOTAL 1 239.427.616 0 0 4 1.028.299.20

0 16 2.506.493.386

Régi

men

Es

peci

al

SDDE 4 16.017.069.511 0 0 5 4.292.194.016 12 5.513.962.878

IPES 0 0 0 0 0 0 0 0IDT 0 0 0 0 2 80.000.000 9 4.047.699.986TOTAL 4 16.017.069.5

11 0 0 7 4.372.194.016 21 9.561.662.86

4TOTALES SECTOR

449

28.042.787.222

22

2.843.305.026

278

15.658.202.396

369

34.728.898.391

Fuente: Elaborado con base en información remitida por SECOP.

Como puede observarse en el cuadro anterior, la mayor contratación se realizó en el tercer y cuarto trimestre, por valor de $50.387 millones, equivalente al 62% del valor total de la contratación en la vigencia 2014, mientras que en el primero y segundo trimestre fue de $30.886 millones, equivalente al 38%.

3.1.5. Deficiencias en el cumplimiento de los principios de la contratación estatal.

INDICADOR EAIP: Cumplimiento Plan Anual de Adquisiciones.

a) Del principio de Planeación

De conformidad con el Decreto 1510 de 2013, se desarrolló la obligatoriedad para las Entidades estatales de elaborar un Plan Anual de Adquisiciones con la lista de los bienes, obras y servicios que pretenden adquirir durante el año. Si bien este plan no obliga a las entidades a adelantar los procesos de contratación que en él se

26

enuncian, sin lugar a dudas constituye una herramienta de planeación que establece mayor orden y publicidad sobre las compras a ser efectuadas por cada entidad en la respectiva anualidad.

De conformidad con la norma citada, las entidades deben diligenciar, publicar y actualizar en el SECOP el respectivo Plan de Adquisiciones a más tardar el 31 de enero de cada año. Por lo anterior, y para el análisis respectivo se tomó del SECOP directamente la última versión registrada y actualizada por cada una de las entidades que conforman el Sector en estudio, encontrando que todas las Entidades cumplieron con la publicación del mismo.

En el cuadro siguiente, se observa la programación de la adquisición de bienes y servicios por cada una de las entidades, para la vigencia 2014.

27

Cuadro 9. Codificación y Publicación del Plan Anual de Adquisiciones – 2014

Segmento

PRODUCTO

Entidad Gran total del sector

Codificación

V.14.080

SDE

%

IPES

%

IDT

% Valor total proyectado %

Cantidad

Contratos

Valor proyectado

Cantidad

Contratos

Valor proyectado

Cantidad

Contratos

Valor proyectado

10-15 Materia Prima 4 37.750.000 0,12% 2 34.200.000 0,10% 2 6.150.000 0,04% 78.100.000 0,09%20-27 Equipo Industrial 3 96.368.698 0,29% 0 0 0,00% 0 0 0,00% 96.368.698 0,12%30-41 Componentes y

Suministros 1 2.744.840 0,01% 0 0 0,00% 0 0 0,00% 2.744.840 0,00%

42-60 Productos de uso final 37 921.027.666 2,82% 6 808.953.997 2,27% 16 407.297.562 2,82% 2.137.279.225 2,58%

70-94 Servicios 434 31.010.325.515 94,81% 234 33.794.005.86

9 94,68% 312 13.713.366.631 94,79% 78.517.698.01

5 94,75%

95Terrenos, edificios,

estructuras y vías

0 0 0,00% 0 0 0,00% 0 0 0,00% 0 0,00%

Codificación Múltiple de varios B y S

2711200027112100

Suministros , herramientas y mantenimiento

1 45.000.000 0,14% 0 0 0,00% 0 0 0,00% 45.000.000 0,05%

441016001411150044121700

Adición papelería 1 2.000.000 0,01% 0 0 0,00% 0 0 0,00% 2.000.000 0,00%

72151602432231003912101172151605

Suministro enlace fibras

ópticas1 255.360.418 0,78% 0 0 0,00% 0 0 0,00% 255.360.418 0,31%

7611150090101700

Prestación servicio de aseo 2 162.600.000 0,50% 0 0 0,00% 0 0 0,00% 162.600.000 0,20%

761223147612230578121600

Prestación servicio

recolección de residuos

peligrosos

2 5.835.915 0,02% 0 0 0,00% 0 0 0,00% 5.835.915 0,01%

8413150084131600

Seguros 1 170.000.000 0,52% 0 0 0,00% 0 0 0,00% 170.000.000 0,21%

44103100 44121600 44121700 44121800 44121900 44122000 44122100

Suministro Papelería 0 0 0,00% 1 160.454.989 0,45% 0 0 0,00% 160.454.989 0,19%

28

Segmento

PRODUCTO


Codificación

V.14.080

SDE

%

IPES

%

IDT


Cantidad

Contratos

Valor proyectado

Cantidad

Contratos

Valor proyectado

Cantidad

Contratos

Valor proyectado

81112101811618014322150481112306

Implementar solución integral

de Telecomunicacio

nes

0 0 0,00% 2 679.802.800 1,90% 0 0 0,00% 679.802.800 0,82%

82101500 82101600 82101700 82101800 82101900

Suministro material

publicitario0 0 0,00% 1 106.545.000 0,30% 0 0 0,00% 106.545.000 0,13%

82101500 82101600

Suministro material impreso 0 0 0,00% 1 40.000.000 0,11% 0 0 0,00% 40.000.000 0,05%

84131500 84131600

Intermediación seguros 1 0 0,00% 0 0 0,00% 0 0,00%

90151500 90151600 90151700 90151800

Bienestar social e incentivos funcionarios

0 0 0,00% 1 70.000.000 0,20% 0 0 0,00% 70.000.000 0,08%

141115074410312544103103 42261901 44111500 4412200030266501 31201500 44121802

Suministro Papelería 0 0 0,00% 0 0 0,00% 1 17.326.710 0,12% 17.326.710 0,02%

141115074410312544103103 42261901 44111500 4412200030266501 31201500 4412180444121802

Caja menor 0 0 0,00% 0 0 0,00% 1 3.550.000 0,02% 3.550.000 0,00%

29

Segmento

PRODUCTO


Codificación

V.14.080

SDE

%

IPES

%

IDT


Cantidad

Contratos

Valor proyectado

Cantidad

Contratos

Valor proyectado

Cantidad

Contratos

Valor proyectado

141115074410312544103103 42261901 44111500 4412200030266501 31201500 441218044412180244121615 4412150344121708 44121716 44121701 14111530

Suministro de papelería y caja

menor0 0 0,00% 0 0 0,00% 2 19.207.121 0,13% 19.207.121 0,02%

4712170147131700

Proveeduría integral insumos aseo y cafetería

0 0 0,00% 0 0 0,00% 2 103.203.857 0,71% 103.203.857 0,12%

5510151982121506 Caja menor 0 0 0,00% 0 0 0,00% 1 1.580.000 0,01% 1.580.000 0,00%

7210150672102900 Caja menor 0 0 0,00% 0 0 0,00% 1 1.530.000 0,01% 1.530.000 0,00%

721512008111220481111812

Mantenimiento preventivo y correctivo

0 0 0,00% 0 0 0,00% 3 23.000.000 0,16% 23.000.000 0,03%

72154056721021037210210472102106

Actividades de saneamiento

ambiental0 0 0,00% 0 0 0,00% 1 1.960.664 0,01% 1.960.664 0,00%

8011150080111504

Plan de capacitación 0 0 0,00% 0 0 0,00% 2 12.000.000 0,08% 12.000.000 0,01%

80141600 80141626 Viáticos 0 0 0,00% 0 0 0,00% 25 72.000.000 0,50% 72.000.000 0,09%

8310180483101806

Servicios públicos 0 0 0,00% 0 0 0,00% 1 31.500.000 0,22% 31.500.000 0,04%

8311150183111502

Servicios públicos 0 0 0,00% 0 0 0,00% 1 34.500.000 0,24% 34.500.000 0,04%

93131702 93131700

Salud ocupacional 0 0 0,00% 0 0 0,00% 2 19.072.000 0,13% 19.072.000 0,02%

9314150093141506 Torneo de bolos 0 0 0,00% 0 0 0,00% 1 430.841 0,00% 430.841 0,00%

30

Segmento

PRODUCTO


Codificación

V.14.080

SDE

%

IPES

%

IDT


Cantidad

Contratos

Valor proyectado

Cantidad

Contratos

Valor proyectado

Cantidad

Contratos

Valor proyectado

Total PAA por entidad 487 32.709.013.052

100,00% 249 35.693.962.6

55100,00

% 374 14.467.675.386

100,00%

82.870.651.093

100,00%

Fuente: Elaboración Propia de Información extraída de los Planes Anuales de Adquisición registrados en SECOP por las entidades del Sector.

31

Al analizar la proyección de las Entidades en el Plan Anual de Adquisiciones 2014 se observa que el mayor valor programado es sobre el segmento 70-94 correspondiente a Servicios; en el caso de la SDDE un monto de $31.010 millones equivalente a un 94,81% del valor total del PAA; el IPES un monto de $33.794 millones equivalente al 94,68% de valor total de su PAA; el IDT un monto de $13.713 millones equivalente al 94,79% de su PAA.

Se encuentra además que no se está cumpliendo con la Guía para la Codificación de bienes y servicios expedida por Colombia Compra Eficiente, G-CBS-02, toda vez que se están incluyendo rubros que no deben codificarse tales como, los gastos de caja menor, impuestos, etc.

En el cuadro siguiente se observa que se proyectaron en el Sector 1.110 contratos por valor de $82.870 millones y se ejecutaron 1.096 contratos por valor de $73.784 millones, arrojando una diferencia de $9.086 millones proyectados y no contratados.

Cuadro 10. Cumplimiento del Plan de Adquisiciones proyectado 2014.

Enti

dad Proyectado Ejecutado Diferencia entre proyectado

y ejecutado%Cantidad

de Contratos

Valor Proyectado

Cantidad de

ContratosValor

EjecutadoCantidad de Contratos Valor

SDDE 487 32.709.013.052 335 36.287.473.097 152 -3.578.460.045 -10,94%IPES 249 35.693.962.655 524 24.016.174.841 275 11.677.787.814 32,72%IDT 374 14.467.675.386 237 13.480.616.402 -137 987.058.984 6,82%Total 1.110 82.870.651.0

93 1096 73.784.264.340 -14 9.086.386.753 10,96%

Fuente: Elaboración propia de la última actualización de los PAA publicados en SECOP, vigencia 2014.

Como puede observarse en el cuadro anterior, existen debilidades en la planificación de las necesidades y servicios requeridos para la vigencia 2014, hecho que puede afectar o retrasar la consecución de las metas propuestas. Lo anterior evidencia que no se están actualizando los Planes Anuales de Adquisición por parte de las entidades de conformidad con los cambios generados durante la vigencia fiscal aludida.

b) Del principio de Publicidad

La Ley 1150 de 2007, “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con recursos públicos”; dispone en su artículo 3º lo siguiente: “la sustanciación de las actuaciones, la expedición de los actos administrativos, los documentos, contratos y en general los actos derivados de la actividad contractual, podrán tener lugar por medios electrónicos y que para el trámite, notificación y publicación de tales actos, podrán utilizarse soportes, medios y aplicaciones electrónicas.” Igualmente establece en el mismo artículo: “Con el fin de materializar los objetivos a que se refiere el inciso anterior, el Gobierno Nacional desarrollará el Sistema Electrónico para la Contratación Pública-SECOP- el cual (…) b. Servirá de punto único de ingreso de información y de generación de reportes para las entidades estatales y la ciudadanía; (…)”.

32

El Decreto 1510 de 2013, “Por el cual se reglamenta el sistema de compras y contratación pública”; dispone en el Artículo 19 “Publicidad en el SECOP. La Entidad Estatal está obligada a publicar en el SECOP los Documentos del Proceso y los actos administrativos del Proceso de Contratación, dentro de los tres (3) días siguientes a su expedición. (…)”

De lo anterior se colige que desde la entrada en vigencia de la Ley 1150 de 2007, las entidades estatales, descritas en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, tienen la obligación de publicar en el SECOP, los procesos contractuales que se adelanten bajo las modalidades de Licitación Pública, Selección Abreviada, Concurso de Méritos y Contratación Directa.

Al tenor de dichos marcos normativos, las Entidades Públicas deben realizar la publicación en el SECOP de todos los contratos que celebren, en cumplimiento de los principios de transparencia y publicidad de la Función Administrativa, toda vez que por regla general, la gestión contractual es pública, excepto aquellos aspectos que por su naturaleza o condiciones especiales estén amparados de reserva legal.

La publicidad es una garantía constitucional para la consolidación de la democracia, el fortalecimiento de la seguridad jurídica, y el respeto de los derechos fundamentales de los asociados, que se constituye en uno de los pilares del ejercicio de la función pública y del afianzamiento del Estado Social de Derecho (C.P. Artículo 209). Dicho principio, permite exteriorizar la voluntad de las autoridades en el cumplimiento de sus deberes y en el ejercicio de sus atribuciones, y además brinda la oportunidad a los ciudadanos de conocer tales decisiones, los derechos que les asisten, y las obligaciones y cargas que les imponen las diferentes ramas del poder público.21

La Veeduría procedió a solicitar a SECOP la información registrada por cada una de las entidades en la plataforma de SECOP, la cual fue remitida por Colombia Compra Eficiente con fecha 6 de mayo de 2015 correspondiente al año 2014 y el 28 de agosto de 2015 la correspondiente al periodo comprendido entre el 1º de enero y el 30 de junio de 2015, la cual presenta inconsistencias debido a que las entidades del Sector no han reportado o actualizado los procesos en la Plataforma, información que es de su exclusiva responsabilidad.

Con el fin de evidenciar estas inconsistencias, se citan entre otros los siguientes casos:

Gráfica 7. Valor del Convenio 067 de 2014 registrado y reportado por SECOP.

21 Sentencia C-711 del 12 de septiembre de 2012. Exp. D-8971 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 223 del Decreto Ley 019 de 2012. MP Mauricio González Cuervo.

33

Fuente: Información suministrada por SECOP a la Veeduría Distrital.

34

Gráfica 8. Registro del Convenio 067 en la Plataforma SECOP por parte de la SDDEC.

Fuente: Información extraída de la plataforma SECOP.

Gráfica 9. Texto del Convenio 067 extraído de la Plataforma SECOP.


Como puede evidenciarse en las tres ilustraciones anteriores, la Secretaría Distrital de Desarrollo Económico ha registrado el Convenio 067 de 2014 suscrito con la Asociación Departamental de Usuarios Campesinos de Cundinamarca, con valores distintos, lo cual afecta el principio de publicidad, toda vez que la información no es coherente ni exacta.

En las siguientes ilustraciones se evidencian las inconsistencias registradas por el IPES en el SECOP, donde se observa que el Contrato de Prestación de Servicios 486

35

suscrito con Jenny Paola Mendoza Ortiz fue registrado en la plataforma por un valor de $1.019.053.547 y así fue reportado a la Veeduría en la relación enviada por SECOP. No obstante verificado el texto del contrato, éste fue suscrito por $5.000.000 y adicionado por $2.500.00, para un total de $7.500.000, hecho este que evidencia que la información no cumple con los estándares apropiados para hacer un seguimiento de la gestión contractual de la Entidad, error que es responsabilidad del IPES pues son los que hacen directamente los registros a SECOP con la clave a ellos asignada.

Gráfica 10. Información reportada a la Veeduría en la relación.

Fuente: Información extraída del reporte de SECOP a la Veeduría.

Gráfica 11. Registro efectuado por IPES en la Plataforma SECOP.


36

Gráfica 12. Captura de pantalla del Contrato 486 suscrito por IPES.

Fuente: Registro extraído de la plataforma SECOP.

Por su parte el Instituto Distrital de Turismo registra inconsistencias en la publicación de los convenios de asociación, entre otros los que se evidencian a continuación:

En las siguientes ilustraciones se observa que el IDT ha registrado Convenios de Asociación suscritos con Entidades sin ánimo de lucro que corresponden al Régimen Especial, dentro del Régimen de Contratación Directa y como contratos de prestación de servicios profesionales, hecho que no es real, pues se trata de denominaciones diferentes y regímenes distintos.

37

Gráfica 13. Captura de pantalla del registro efectuado por el IDT como Contratos de Prestación de Servicios Profesionales siendo Convenio de Asociación.


Gráfica 14. Captura de pantalla del Convenio de Asociación con la Fundación Amigos del Teatro Mayor, registrado como Contrato de Prestación de Servicios Profesionales según

cuadro anterior


En las ilustraciones siguientes, se evidencia que el IDT registró como Contrato Interadministrativo un Convenio de Asociación con una Entidad Sin Ánimo de Lucro,

38

cuya naturaleza y régimen son totalmente distintos, toda vez que un contrato interadministrativo se suscribe es con una Entidad Oficial y este contratista no tiene ese carácter. Además le cambió la denominación de Fundación Naturaleza y Patrimonio por el de Instituto Naturaleza y Patrimonio, lo cual es un erro en el registro.

Gráfica 15. Captura de pantalla del Registro efectuado por IDT del Convenio de Asociación 233 como Contrato Interadministrativo


Gráfica 16. Captura de pantalla del Convenio de Asociación 233, registrado como Contrato Interadministrativo y con nombre o razón social diferente, según cuadro anterior.


39

Como se evidencia en los cuadros anteriores, traídos a manera de ejemplo, pues son más las inconsistencias encontradas en los registros efectuados en SECOP por las entidades del Sector de Desarrollo Económico, Industria y Turismo, se observa que no existe unificación en la información de la gestión contractual en el Distrito Capital, hecho que impide un monitoreo o seguimiento a esta actividad en forma coherente y precisa y que afecta el cumplimiento del principio de publicidad en la información.

c) Del principio de Selección Objetiva.

De acuerdo con las normas que regulan la contratación estatal22 es regla general que la escogencia del contratista se efectúe siempre a través de licitación o concurso público, salvo en los casos excepcionales previstos en la ley.

O sea que la regla general es la licitación pública o concurso público y la excepción a la misma es entre otras, la contratación directa. Igual regla se encuentra dispuesta en el Estatuto Orgánico de Bogotá23, donde se fija la selección objetiva en los procesos contractuales del Distrito Capital.

La selección objetiva implica la realización de un proceso de selección que conlleve a escoger la propuesta más favorable para la entidad y los fines que ella busca, por lo que el Estatuto de Contratación de la Administración Pública, previó una serie de procedimientos tendientes al logro de este objetivo.

Como puede observarse en el siguiente indicador, la regla general de contratación en el sector fue la Contratación Directa y no la regla general dispuesta en el Estatuto de Contratación de la Administración pública.

INDICADOR EAIP: Contratos suscritos por modalidad de selección. A continuación se observa que la mayor contratación en el sector se efectuó por la modalidad de Contratación Directa. En el Sector el 39,83% del valor total de la contratación se efectuó por esta Modalidad, y el 31,95% por el Régimen Especial que también es una Modalidad de Contratación Directa, para un gran total de 71,78% del valor total contratado en el Sector. Se observa un indicador bajo en la adjudicación a través de la Modalidad de Licitación Pública, pues tan solo el 13,17% en el sector se realizó por esta modalidad.

Si bien es cierto el mecanismo de la Contratación Directa permite contratar con mucha más facilidad, sin que esto implique la violación a los principios que rigen la contratación, pues muchas veces no se cuenta con el tiempo requerido para efectuar el trámite licitatorio, sería oportuno que se prevenga la utilización recurrente de las causales de contratación directa para la adquisición de bienes y servicios, pues su aplicación debe ser restrictiva a ocasiones en que se considere esencialmente necesaria.

22 Ley 80 de 1993, Artículos 24, 29 y ss.; Ley 1150 de 2007, Artículos 2 y 5. 23 Decreto 1421 de 1993, Artículo 145 “Selección Objetiva de contratistas: La selección de los contratistas se hará mediante licitación, concurso público o cualquier otro procedimiento reglado de selección que reglamente el concejo y que garantice los principios de transparencia, economía, responsabilidad y selección objetiva dispuestos en el estatuto general de la contratación pública.

40

Cuadro 11. Modalidades de Selección en el SectorEnero 2014 – Junio 2015

Cifras en pesos a precios corrientesM

odal

idad

Entidad SectorSDDE IPES IDT

Cant

ida

d Valor %

Cant

ida

d Valor %

Cant

ida

d Valor %

Cant

ida

d Valor %

Concurso de Méritos Abierto 2 520.000.000 0,83 4 309.376.573 0,70 0 0 0,00 6 829.376.573 0,65

Concurso de Méritos con Lista Corta

1 430.353.481 0,69 0 0 0,00 0 0 0,00 1 430.353.481 0,34

Contratación Directa 477 19.876.151.234 31,7

1 769 16.019.895.802 36,36 355 14.697.621.898 72,5

4 1601 50.593.668.934 39,83

Contratación Mínima Cuantía 32 330.423.099 0,53 18 252.125.353 0,57 29 409.084.893 2,02 79 991.633.345 0,78Licitación Pública 2 1.884.834.323 3,01 8 14.846.375.194 33,7

0 0 0 0,00 10 16.731.209.517 13,17

Régimen Especial 36 36.309.678.874 57,9

2 0 0 0,00 12 4.275.366.986 21,10 48 40.585.045.860 31,9

5Selección Abreviada Menor Cuantía

4 405.925.761 0,65 5 355.090.816 0,81 5 424.233.535 2,09 14 1.185.250.112 0,93

Selección Abreviada del literal h

0 0 0,00 4 10.560.084.046 23,97 0 0 0,00 4 10.560.084.046 8,31

Subasta 14 2.932.824.312 4,68 9 1.717.761.278 3,90 8 454.567.428 2,24 31 5.105.153.018 4,02Total 568 62.690.191.084 100 817 44.060.709.06

2 100 409 20.260.874.740 100 1794 127.011.774.88

6 100Fuente: Elaboración propia, extraída de la información suministrada por SECOP en mayo de 2015 a la Veeduría Distrital

41

INDICADOR EAIP: Tipología contractual

En el cuadro siguiente se observa la contratación por tipos de contratos, confirmando el predominio del alto porcentaje en los contratos que se efectúan por la modalidad de contratación directa regida por la Ley 80 de 1993.

Bajo la modalidad de Contratación Directa, el Sector comprometió en el periodo en estudio, el 50,57% del valor total en Contratos de Prestación de Servicios; el 15,93% en Convenios de Ciencia y Tecnología y el 14,96% en Convenios de Asociación.

42

Cuadro 12. Contratación por Tipo de contrato en el SectorEnero 2014 – Junio 2015

Cifras en pesos a precios corrientes

TipologíaSDDE IPES IDT SECTOR

Cantidad Valor Cantida

d Valor Cantidad Valor Cantida

d Valor %Acuerdo de contribución 1 1.827.396.448 0 0 0 0 1 1.827.396.448 1,44Arrendamiento 2 259.020.000 7 1.641.768.979 7 1.476.891.188 16 3.377.680.167 2,66Compraventa 8 1.518.544.016 8 1.407.989.273 6 97.845.720 22 3.024.379.009 2,38Comodato - - - - 3 0 3 0 0,00Consultoría 4 954.553.481 3 309.376.573 0 0 7 1.263.930.054 1,00Contrato de Seguros 1 169.870.952 2 649.965.618 2 51.239.662 5 871.076.232 0,69Contrato de Suscripción 7 2.532.698 - - - - 7 2.532.698 0,00Contrato Interadministrativo

6 1.224.235.560 1 306.915.230 4 2.123.835.449 11 3.654.986.239 2,88

Convenio de Asociación 23 13.256.171.127 2 1.472.878.962 12 4.275.366.986 37 19.004.417.075 14,96Convenio de colaboración - - - - 1 0 1 0 0,00Convenio Especial de Cooperación de Ciencia y Tecnología

3 20.238.208.711 - - - - 3 20.238.208.711 15,93

Convenio Interadministrativo

9 4.850.641.788 - - 7 1.122.098.958 16 5.972.740.746 4,70

Obra 1 8.962.160 2 2.576.815.484 - - 3 2.585.777.644 2,04Prestación de Servicios 472 17.953.508.238 789 35.579.915.375 356 10.693.745.690 1617 64.227.169.303 50,57Suministro 31 426.545.905 3 115.083.568 11 419.851.087 45 961.480.560 0,76Total 568 62.690.191.08

4 817 44.060.709.062 409 20.260.874.74

0 1794 127.011.774.886 100

Fuente: Elaborado con base en información remitida por SECOP.

43

Cuadro 13. Análisis de la Contratación predominanteEnero 2014 – Junio 2015

Cifras en pesos a precios corrientes

Consecutivo Razón social Contrato

s ValorSDDE

1ASOCIACIÓN DEPARTAMENTAL DE USUARIOS CAMPESINOS DE CUNDINAMARCA

3 2.174.797.568

2CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO Y LA PRODUCTIVIDAD BOGOTÁ REGIÓN DINÁMICA - INVEST IN BOGOTA

4 1.664.608.469

3 FEDERACIÓN NACIONAL SINDICAL UNITARIA AGROPECUARIA - FENSUAGRO 3 1.768.775.878

4 GLOBALTEK SECURITY S.A.S. 2 106.371.5565 INSTITUCIONAL STAR SERVICES LTDA 2 67.000.0006 S O S SOLUCIONES DE OFICINA &

SUMINISTROS S A S 2 89.390.6527 UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA 6 7.664.739.200

Total contratado 22 13.535.683.323IPES

8 ASOCIACION ALQUIS 2 1.472.878.9629 CSI CONSTRUCCIONES, SERVICIOS E

INGENIERIA EU 3 309.376.57310 INTEGRAL TRAINING SOLUTIONS SAS 2 657.606.552

Total contratado 7 2.439.862.087IDT

11 717- SAS 2 25.960.80012 ÁGUILA DE ORO DE COLOMBIA LTDA 3 68.178.19313 ALL TECHNOLOGICAL SERVICES ATS S.A.S 2 28.740.00014 BURÓ DE CONVENCIONES DE BOGOTÁ Y

CUNDINAMARCA 2 1.570.000.00015 GRUPO EMPRESARIAL SEISO S.A.S. 2 182.509.81016 M.A. ELECTRONIKA S.A.S 2 156.770.85517 QBE SEGUROS S.A. 3 68.238.84118 SITEC SUMINISTROS S.A.S 2 31.874.12019 TECNOLOGIA BIOMEDICA Y SUMINISTROS

LTDA. 2 4.214.78020 UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA 2 100.000.00021 ZONA DE SEGURIDAD LTDA. 2 204.983.719

Total contratado 24 2.441.471.118Total en el sector 53 18.417.016.528

Fuente: Elaboración propia de la información suministrada por SECOP.

Como se observa en el cuadro anterior, en el sector de Desarrollo Económico, 53 contratos se concentraron en 21 Empresas, Asociaciones o Entidades por un valor total de $18.417 millones y en algunos casos con sumas bastante representativas dentro del presupuesto de las entidades y del sector, como se aprecia en las sumas resaltadas en rojo.

44

3.1.6. Debilidad en el desarrollo de los procesos contractuales.

INDICADOR EAIP: Porcentaje del monto y número de contratos suscritos por modalidad de selección.

En el cuadro siguiente, del total de procesos adelantados en el Sector se declararon desiertos 18, equivalentes al 10,91% del total, situación que debe analizarse por las Entidades, toda vez que estos hechos afectan el cumplimiento de las metas de las entidades y por ende del Plan de Desarrollo vigente.

Cuadro 14. Procesos de selección declarados desiertos en el SectorEnero 2014 – Junio 2015

Entidad

Modalidad

SDDE IPES IDT Sector

Adel

anta

dos

Des

iert

os

Adel

anta

dos

Des

iert

os

Adel

anta

dos

Des

iert

os Total Adelantado

sTotal

Desiertos%

Desiertos

Concurso de meritos 3 0 4 0 0 0

165 18 10,91%

Licitación pública 2 0 8 0 0 0Selección abreviada 5 1 11 2 10 5Subasta 16 2 10 1 10 0Mínima cuantía 33 1 19 1 34 5

TOTAL 59 4 52 4 5

410

Fuente: Elaboración propia con base en información suministrada por SECOP mayo de 2015.

3.1.7. Concentración de compromisos presupuestales de Inversión Directa en el último trimestre.

INDICADOR EAIP: Ejecución de los compromisos acumulados de Gastos de la Entidad en lo corrido de la vigencia.

Durante la vigencia 2014 la ejecución mes a mes del presupuesto de gastos de funcionamiento del Sector presentó un comportamiento progresivo, mientras que el 42% de la ejecución de la inversión directa se concentró en los meses de noviembre y diciembre ($43.311 millones).

A continuación se detalla el comportamiento de la ejecución para la vigencia 2014:

Secretaría Distrital de Desarrollo Económico (SDDE)

En la SDDE la ejecución de la inversión directa en el 2014 alcanzó un porcentaje del 100%, sin embargo, en los dos últimos meses del año se ejecutó el 36% de los recursos correspondientes a $15.655 millones.

45

Gráfica 17. Ejecución mensual de los compromisos de inversión directa acumulados SDDE 2014.

Cifras en millones de pesos. Precios corrientes.

ene. feb. mar. abril mayojunio julio agos. sept. oct. nov. dic.0

5,00010,00015,00020,00025,00030,00035,00040,00045,00050,000

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

Valo

r co

mpr

omis

os

Fuente: Elaborado con base en información de ejecución presupuestal de las entidades, obtenida de PREDIS (Apropiación Disponible y compromisos acumulados).

Instituto Distrital de Turismo (IDT)

El IDT es la entidad del sector con mayor concentración de los compromisos, es así como para la vigencia 2014 hasta el mes de octubre se comprometió tan solo el 33% de los recursos de inversión directa, mientras que el 67%, que corresponde a $9.021 millones, se comprometió durante el último trimestre del año.

Gráfica 18. Ejecución mensual de los compromisos de inversión directa acumulados IDT 2014.


ene. feb. mar. abril mayo junio julio agos. sept. oct. nov. dic.0

2,0004,0006,0008,000

10,00012,00014,000

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

Valo

r co

mpr

omis

os


46

Instituto para la Economía Social (IPES)

Durante el último trimestre se ejecutó el 45% de los recursos, cifra que equivale a $21.065 millones, de un total asignado de $47.173 millones. Llama la atención que durante el primer semestre del año la ejecución presupuestal del IPES fue de tan solo el 28%, mientras que en el mes de diciembre se ejecutó el 29% de la inversión directa. A 31 de diciembre de 2014 se alcanzó una ejecución acumulada del 94%.

Gráfica 19. Ejecución mensual de los compromisos de inversión directa acumulados IPES 2014.


ene. feb. mar. abril mayojunio julio agos. sept. oct. nov. dic.0

5,00010,00015,00020,00025,00030,00035,00040,00045,00050,000

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%

Valo

r co

mpr

omis

os


3.2. Déficit en la planta de personal para dar cumplimiento a las responsabilidades adquiridas por el sector.

INDICADOR EAIP: avances en el proyecto de “dignificación del empleo público” formulado en el PDD “Bogotá humana”

En armonía con las directrices nacionales, el gobierno distrital estableció mediante el Plan de Desarrollo Distrital 2012-2016 “Bogotá Humana”, el programa de “Fortalecimiento de la Función Administrativa y Desarrollo Institucional”. Este programa cuenta con un proyecto prioritario denominado “Dignificación del Empleo Público”.

Dicho proyecto tiene asociada la meta 458 en donde se busca “Formalizar el empleo público requerido para el cumplimiento de la gestión en el 100% de las entidades distritales, adecuando la estructura organizacional a los nuevos retos institucionales y a las metas de desarrollo del Distrito”, para lo cual el DASCD debe revisar, dar aprobación y ajustar las escalas salariales de los estudios técnicos presentados por las entidades del Distrito que busquen la reestructuración de su planta de personal, dando cumplimiento a la gestión de la administración distrital.

47

Las entidades que conforman el sector deben vincularse a este proceso de formalización del empleo público, según lo establecido en el artículo 6 del Acuerdo 199 de 2005, según el cual, “para todas las Entidades y Organismos Distritales, el establecimiento o modificación de las plantas de empleos permanentes o temporales, estructuras organizacionales, vinculación de supernumerarios, deberán contar con el concepto técnico favorable del Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital. Se exceptúa de la aplicación de este artículo las plantas de empleados docentes de la Secretaría de Educación Distrital y la Universidad Distrital”.

Dado lo anterior, y con el fin de hacer un seguimiento al avance del proyecto, se solicitó al DASCD el informe de Dignificación Empleo Público del Distrito Capital, con corte a 30 de junio de 2015, en donde se observa que:

Avance con respecto a la planta de personal permanente:

Las entidades que conforman el Sector han identificado la necesidad de modificar sus plantas de personal permanente (ampliación y restructuración), por lo que en el marco del proyecto de dignificación del empleo público han radicado estudios para la modificación de sus plantas permanentes, con el fin de obtener viabilidad técnica por parte del DASCD (ver cuadro 16).

Cuadro 15. Relación de estudios radicados para viabilidad técnica por parte del DASCD, planta permanente.

Entidad AñoInstituto para la Economía Social (IPES) 2012Instituto Distrital de Turismo (IDT) 2012Secretaría Distrital de Desarrollo Económico (SDDE)

2013

Fuente: Proyecto Dignificación Empleo Público - Subdirección Técnica DASCD. Corte junio de 2015.

Sin embargo, solo el IPES ha podido culminar el proceso de modernización de su planta, el cual requiere del concepto técnico por parte del DASCD, el concepto presupuestal por parte de la SHD y la expedición del acto administrativo que establece la modificación de la planta de personal permanente, con la aprobación de 84 cargos.

Cuadro 16. Cargos con concepto técnico favorable DASCD y aprobación, planta permanente.

Entidad solicitante

No. Cargos

IPES 84Total 84

Fuente: Proyecto Dignificación Empleo Público - Subdirección Técnica DASCD. Corte junio de 2015.

Planta de personal temporal:

48

El Ministerio de Trabajo mediante la Circular 008 de 2012, estableció un conjunto de fases para adelantar el proceso de formalización del empleo público. Una de ellas contempla la posibilidad de crear empleos de carácter temporal, toda vez que el artículo 21 de la Ley 909 de 200424, establece que estos empleos sirven para “(…) enfrentar necesidades del servicio contingentes que se presenten y que se requieran en desarrollo de las funciones públicas y la misión institucional encargadas a la administración (…)”.

Por lo anterior y dados los tiempos y recursos que se requieren para llevar a cabo el fortalecimiento de la planta permanente, las tres entidades del Sector consideraron la creación de empleos de carácter temporal, culminando el proceso con la formalización de 415 empleos para dos entidades, a saber: SDDE e IPES. Sin embargo, de estos empleos aprobados a la fecha solo están activos 366.

Cuadro 17. Empleos de carácter temporal.

Con concepto técnico del DASCD FormalizadosEntida

d201

2 2013 2014

SDDE 2323 y 199

IPES 17015 y 144

IDT 71

Entidad Total Cargos

Activos

Inactivos

SDDE 245 222 23IPES 170 144 26

Total 415 366 49

Fuente: Proyecto Dignificación Empleo Público - Subdirección Técnica DASCD. Corte junio 2015.

Esta notoria carencia de personal en las entidades del Sector, pone en riesgo el cumplimiento de las funciones establecidas en el decreto de creación, así como de las diferentes responsabilidades adquiridas a través el tiempo. Esta problemática se encuentra enmarcada no solo en el largo proceso que implica la modernización de las plantas de personal mediante el proyecto de Dignificación del Empleo Público establecido en el PDD “Bogotá Humana”, sino que además con la expedición de la Ley 617 de 2000, los límites fijados a los gastos de funcionamiento se constituyeron en una restricción estructural para el fortalecimiento de las plantas de personal de las entidades y organismos distritales, lo que impide satisfacer los requerimientos y necesidades que exige el funcionamiento permanente del Distrito.

Por esta razón, se ha recurrido a soluciones paliativas, como la creación de plantas temporales y contratos de prestación de servicios que, si bien están autorizadas por ley, ofrecen una solución de corto plazo, pero no resuelven la necesidad de aumentar el recurso humano de carácter permanente para atender asuntos misionales del aparato público.

Al atractivo que ofrece la creación de plantas temporales para responder a la carencia de personal con la que cuentan las entidades del Distrito, se agrega que éstas se financian con gastos de inversión, siempre y cuando respondan a una necesidad temporal, un proyecto o una coyuntura determinada, que no afecte el rubro de funcionamiento al que se refiere la Ley 617 de 2000. De allí que, una vez

24 Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones.

49

agotada la inversión, el aparato público regrese nuevamente a su situación real de carencia de personal permanente.

En la SDDE se ha presentado una diminución del 48% de los recursos de inversión directa y además, los recursos asociados a servicios personales indirectos se encuentran en $0 desde el 2013. Esta situación llama la atención ya que en esta cuenta se registran “los rubros relacionados con honorarios, personal supernumerario, remuneración servicios técnicos, jornales, convenciones colectivas, otros gastos de personal y cualquier otra modalidad diferente a la vinculación del personal por concurso”25.

Adicionalmente, la vinculación de personal con recursos de inversión distorsiona su propósito, con varios efectos adversos sobre:

Los derechos laborales de quienes ejercen funciones públicas bajo formas contractuales temporales.

El clima laboral de las entidades por asimetrías en el acceso a derechos laborales.

La permanencia de las labores, las ganancias de productividad, la sostenibilidad de las buenas prácticas, entre otras, por la inestabilidad del personal y la irregularidad en la atención a las demandas institucionales y ciudadanas.

La pérdida de memoria institucional. El aumento del costo de inducción y aprendizaje para el desempeño de los

cargos. El incremento de la carga laboral para el personal de planta, dedicado a la

elaboración de contratos para personal temporal, que cumplirá objetivos del PDD pero no siempre ni necesariamente contribuirá al fortalecimiento institucional.

La intermitencia en la acción y actuación pública, ligada a la ejecución del PDD y no al fortalecimiento de la capacidad para cumplir las competencias misionales prioritariamente y suficientemente.

3.3. Inobservancia del proceso jurídico.

3.3.1. Incumplimiento de la normatividad sobre Gestión Jurídica.

INDICADOR EAIP: Cumplimiento periodicidad en la celebración de los comités de conciliación

De conformidad con el artículo 16 del Decreto Nacional 1716 de 2009 “El Comité de Conciliación es una instancia administrativa que actúa como sede de estudio, análisis y formulación de políticas sobre prevención del daño antijurídico y defensa de los intereses de la entidad…”. Es por tal razón que se estableció que su periodicidad debía ser de al menos dos veces en el mes, para tener los espacios de discusión que estos temas ameritan. No obstante, revisadas las actas de los comités celebrados durante el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2012 y el 30 de junio de 2015, a través del SIPROJ, se observa el incumplimiento generalizado del 25 Resolución SDH N° 226 del 8 de Octubre de 2014. p. 54.

50

Instituto para la Economía Social que no ha registrado actas y el Instituto Distrital de Turismo que registró 8 actas en 2014 e igual número en 2015.

Cuadro 18. Registro Actas Comités De ConciliaciónEnero 2012 - Junio 2015

Entidad

Registro años

anteriores

Conciliaciones registradas

Term

inad

as

%

term

inad

as

En p

roce

so

% e

n pr

oces

o Con registro oportuno(0-5 días)

% registro oportuno

Negativas

2012

2013

2014

2015

Tota

l

SDDE 0 23 23 29 11 86 85 99 1 1 55 64 2IDEP 2 0 0 0 0 2 2 100 0 0 0 0 0IDT 10 0 0 11 6 27 0 0 27 100 5 19 0Total 12 23 23 40 17 115 87 76 28 24 60 52 2

Fuente: SIPROJ 29 de julio de 2015

Al analizar cada una de las entidades que hacen parte del sector se encontró:La Secretaría Distrital de Desarrollo Económico, salvo algunos meses, celebró los comités de conciliación con la periodicidad exigida y el 99% de sus actas se encuentran terminadas. Se observa que en los Comités se analiza la información jurídica que se va generando y la adopción de políticas de daño antijurídico, cuando de dicho análisis se desprende la necesidad.En cuanto al Instituto para la Economía Social, se advierte que sólo registraron dos comités de conciliación de septiembre de 2011 (el registro fue tardío: 108 y 112 días, respectivamente), y ninguno durante la actual Administración, no sólo incumpliendo la normatividad respectiva, sino perdiendo este espacio de análisis en la prevención del daño antijurídico.El Instituto Distrital de Turismo ha tenido una mejora, pues pasó de no celebrar ningún comité durante los dos primeros años, a celebrar 17 durante 2014 y 2015, haciendo análisis de prevención de daño antijurídico. No obstante, las actas registradas, incluidas 12 de 2007 y 2008, no se encuentran terminadas y fueron registradas en 2015, teniendo demoras de hasta 2.006 días.Es de resaltar, que de conformidad con el artículo 12 del Decreto 690 de 2011 "Por el cual se dictan lineamientos sobre la conciliación y los Comités de Conciliación en Bogotá, D.C., corresponde a los secretarios técnicos de los Comités de Conciliación de los organismos, órganos y entidades del Distrito Capital, la obligación de diligenciar dentro de los cinco (5) días siguientes a cada sesión de Comité de Conciliación, las respectivas Actas aprobadas en el Sistema de Información de Procesos Judiciales -SIPROJWEB BOGOTÁ-”.

Adicionalmente, el Decreto en mención les ordena que “por lo menos dos veces por año, en sesiones ordinarias del Comité, informe sobre los mecanismos alternativos de solución de conflictos que han sido empleados por el respectivo órgano, organismo o entidad. Este informe relacionará el número total de casos resueltos empleando el respectivo mecanismo alternativo de solución de conflictos, terminación favorable o desfavorable, valor total e individual de las sumas

51

impuestas a favor y en contra; así como los criterios o directrices institucionales que se han implementado para utilizar los diferentes mecanismos alternativos de solución de conflictos”.

Adicionalmente deben realizar la verificación sobre el cumplimiento y aplicación de las políticas adoptadas por el respectivo Comité de Conciliación, y velar porque efectivamente los apoderados de la respectiva entidad u organismo realicen el diligenciamiento de las fichas de conciliación y de pacto de cumplimiento en SIPROJWEB-BOGOTÁ.

De conformidad con el artículo 2º del Decreto 580 de 2007, los abogados a cargo de los procesos judiciales y extrajudiciales deben diligenciar de manera completa en el SIPROJ, todas las actuaciones que se susciten con ocasión de ellos y el jefe de la oficina jurídica es el responsable de dicho diligenciamiento:

“ARTÍCULO 2. DISPOSICIONES ESPECIALES PARA ASEGURAR LA ESTABILIDAD Y EFECTIVIDAD DEL SIPROJ WEB BOGOTA. Dispóngase las siguientes medidas administrativas con el propósito de asegurar la estabilidad y efectividad del SIPROJ WEB BOGOTÁ:

3. Los jefes de las oficinas jurídicas del Distrito Capital o quienes tengan a su cargo tales funciones serán responsables de la correcta actualización y uso del SIPROJ WEB BOGOTA respecto de los procesos a cargo de su respectivo organismo o entidad.

4. Los abogados del Distrito Capital a quienes se haya encomendado la representación judicial o extrajudicial del Distrito Capital tendrán como función mantener actualizada, precisa y depurada la información particular de cada proceso judicial o trámite extrajudicial registrado en el Sistema.

Los jefes de las oficinas jurídicas del Distrito Capital deberán exigir el cumplimiento de la anterior disposición a los apoderados respectivos.

5. Facúltese a la Dirección Jurídica Distrital para realizar los requerimientos a los órganos, organismos y entidades de la Administración Distrital, cuando no estén dando estricto cumplimiento a las anteriores disposiciones.

Los requerimientos de la Dirección Jurídica Distrital son de obligatorio cumplimiento y deberán ser atendidos en la menor brevedad y con la mayor diligencia”.

Revisado el SIPROJ, se encontró que los procesos judiciales que adelantan las entidades que hacen parte del sector, no son incluidos de manera completa en el SIPROJ, en especial, no se anexa ningún documento de los que se generan (demanda, contestación de la demanda, poderes, sentencia, acuerdo conciliatorio entre otros), por lo que no es posible tener una visión de lo acontecido en él.

52

4. SOBRE LAS CONSECUENCIAS

4.1. Riesgo de incumplimiento de los compromisos adquiridos por la administración.

4.1.1. Alto riesgo de incumplimiento de metas.


Secretaría Distrital de Desarrollo Económico:

En la SDDE el alto riesgo de incumplimiento de metas se demuestra a través de los siguientes ejemplos:

Meta 243. Financiar al menos a 100.000 unidades productivas de economía popular.

Esta es la segunda meta en el sector con más recursos de inversión asignados y la primera del programa 12 “Apoyo a la economía popular, emprendimiento y productividad”, desarrollado por la SDDE. El avance de esta meta26 respecto al cuatrienio es de tan solo el 1,62%, es decir, de las 70.000 unidades programadas solo se han financiado 1.133. Como retraso en el SEGPLAN señalan lo siguiente:

“1) En el transcurso de trimestre se han atendido todos los planes de negocio inscritos, los cuales corresponden a la primera convocatoria realizada por la SDDE en Diciembre de 2012.2) La ejecución actual frente a lo proyectado en la meta para este año, se encuentra en un 16,6%, se evidencia un retraso debido al proceso de ejecución de las nuevas convocatorias 4, 5, 6 y 7, las cuales en el proceso de adjudicación de planes de negocio, no se ha contado con un volumen alto para realizarles el acompañamiento técnico y financiero a las unidades de negocio”.

Para la MGR 243 entre 2012 y 2015 se han comprometido $28.961 millones de $52.415 millones programados para el cuatrienio, sin embargo, la ejecución presupuestal no se ve reflejada en el avance físico de la meta.

De acuerdo con información suministrada por la Secretaría de Desarrollo Económico, en el Plan de Desarrollo se plantearon las siguientes metas, que en su conjunto dan cuenta del avance de la meta de Financiar al menos 100.000 unidades productivas de economía popular:

Financiar al menos 100.000 unidades productivas de economía popular (Peso de la meta otorgado por la Entidad: 70%).

Financiar al menos 100.000 unidades productivas de economía popular, propendiendo porque no menos del cinco por ciento (5%) de tales

26 En la Meta 243 Financiar al menos a 100.000 unidades productivas de economía popular, sólo participa la Secretaría de Desarrollo Económico.

53

operaciones beneficien a la población en condición de discapacidad (Peso de la meta otorgado por la Entidad: 5%).

Realización de por lo menos el 25% de las operaciones trazadas (100.000) con mujeres (Peso de la meta otorgado por la Entidad: 25%).

Sin embargo, las tres metas presentan bajos niveles de avance.

Meta 270. Financiar 40 inspectores para ejercer vigilancia y control en el sector económico consolidado.

En esta meta no se registra ningún avance físico27 ni se comprometieron recursos en lo corrido del Plan de Desarrollo; en SEGPLAN se registra como finalizada pero no explican la razón.

Meta 416. Realizar 20 procesos locales de planeación y presupuestos participativos, con recursos sectoriales territorializables.

Esta meta se mide con el número de procesos locales de planeación y presupuestos participativos realizados, y solo ha presentado ejecución durante la vigencia 2012, equivalente tan solo al 25%. No obstante lo anterior, entre 2012 y 2015 se han comprometido $2.003 millones para el desarrollo de la meta, lo que equivale al 53,87% de ejecución presupuestal.

En SEGPLAN no registran ninguna observación por el retraso de la misma.

Instituto Para la Economía Social:

En el IPES el alto riesgo de incumplimiento de metas se demuestra a través de los siguientes ejemplos:

Meta 238. Incubar, crear o fortalecer a 6.300 unidades productivas de la economía popular.

De las 6.300 unidades programadas se han ejecutado 3.028, lo que significa que el avance de esta meta respecto al cuatrienio es de tan solo 48,06%. Sin embargo, entre 2012 y 2015 el IPES para el desarrollo de esta meta ha comprometido $14.355 millones y tiene programados $9.100 millones para ejecutar en el 2016.

Como retrasos en SEGPLAN señalan lo siguiente:

“CONVENIO 1137-2013 IPES - COORPORACIÓN MINUTO DE DIOS: -El número de desembolsos se redujo en comparación con el año 2014; las personas remitidas no han cumplido el pleno de requisitos para acceso al crédito; Se ha evidenciado un aumento en la cartera morosa, lo cual, ha restringido el otorgamiento de los créditos. CONVENIO 536-2014 ENTRE ALQUIS E IPES: A Junio no se ha iniciado proceso de compras de los insumos para el apoyo a las unidades productivas, debido a que se han realizado mesas de trabajo para evaluar los planes de negocio de los participantes en donde se han identificado acciones a mejorar y a la fecha se 27 La SDDE es la entidad responsable del cumplimiento de la Meta 270. Financiar 40 inspectores para ejercer vigilancia y control en el sector económico consolidado.

54

está a la espera de dichas correcciones. Soluciones: Desarrollo de mesas de trabajo para la construcción de una guía para consulta del convenio 1137-2013 entre el IPES y la CMD con el propósito de aclarar y dinamizar el convenio”.

Meta 239. Incubar, crear o fortalecer 4.000 unidades productivas de personas víctimas de la violencia.

De las 4.000 unidades productivas de personas víctimas de la violencia programadas, se han incubado, creado o fortalecido 2.260, por lo que el avance de esta meta respecto al cuatrienio es de 56,50%. En cuanto a la ejecución presupuestal, entre 2012 y 2015 se han comprometido $19.185 millones y para el 2016 se tienen programados $7.922 millones para ejecutar.

Como retrasos en SEGPLAN señalan lo siguiente:

“No se ha iniciado la intervención de la totalidad de las unidades productivas, en razón a que en el primer contacto telefónico, gran parte de los beneficiarios no contesta y otras manifiestan que son exitosas que no necesitan acompañamiento”.

Lo anterior sugiere que las acciones que acompañan el desarrollo de esta meta no están siendo las más apropiadas, generándose de esta forma una alerta al IPES para que fortalezca la estrategia implementada en esta meta.

Programa 13. Trabajo decente y digno.

A este programa le correspondió el 20% de los recursos asignados al IPES en el periodo 2012 y 2015, es decir $34.413 millones, y el 10,43% de los recursos del Sector, que equivalen a $42.241 millones. El avance de 4 de las 5 Metas Gestión Resultado (MGR) en las que el IPES participa en el marco de este programa presentan un bajo avance, tal como se muestra en la siguiente gráfica:

Gráfica 20. Avance acumulado de las Metas Gestión Resultado, programa 13.

266 271 272 273 274

0%

60%

29%

91%

45%

Avance de las metas del Programa Trabajo Decente y DignoIPES 2012-2015

Metas

Fuente: SEGPLAN.

A continuación se presentan los avances de cada una de estas metas:

55

Meta 266. Diseño e implementación de una política de trabajo Decente y Digno en el Distrito Capital.

Esta es una meta en la que además participa la SDDE y reporta un avance de 97%, sin embargo, el IPES no reporta ningún avance físico ni presupuestal, lo cual sugiere que solo la SDDE está desarrollando esta meta.

Meta 271. Vincular a 3.500 jóvenes a procesos de desarrollo y fortalecimiento de sus competencias laborales y Meta 272. Vincular a 1.000 jóvenes víctimas de la violencia armada.

En la sección 3.1. Debilidad en la planeación, se hace referencia al avance de estas metas.

Meta 273. Atender y vincular a 15.000 ciudadanos del sector informal a procesos de formación y su vinculación laboral.

De los 15.000 ciudadanos programados se han atendido y vinculado 13.588 ciudadanos y se han comprometido $3.507 millones durante el periodo 2012 y 2015.

Meta 274. Atender integralmente a 1.000 personas víctimas de la violencia armada.

Durante el periodo 2012-2015, de las 1.000 personas programadas solo se han atendido integralmente a 450 víctimas de la violencia armada y se han comprometido $750 millones, es decir, el 30,66% de los recursos apropiados en el cuatrienio. Como retrasos en SEGPLAN señalan lo siguiente:

“Retrasos: El proceso se reorientó desde el 27 de marzo a partir de los lineamientos del Director. Soluciones: La Subdirección de Formación y Empleabilidad designa a Camilo Suarez abogado de la Subdirección de formación y empleabilidad para llevar a cabo el proceso contractual de formación a población víctima bajo la modalidad de selección abreviada. La Secretaría de Desarrollo Económico no dio aval al proceso de formación de la población víctima esto hace que la Subdirección de Formación y Empleabilidad realice una reorganización del proceso precontractual”.

Instituto Distrital de Turismo:

En el IDT el alto riesgo de incumplimiento de metas se demuestra a través de los siguientes ejemplos:

Meta 245. Incubar 120 empresas prestadoras de servicios turísticos, dentro de las cuales 10 son de vendedores informales como opción productiva para su salida del espacio público.

El avance de esta meta respecto al cuatrienio es del 50%, es decir, de las 120 empresas prestadoras de servicios turísticos programadas, se han incubado 60 y se comprometieron $381 millones. En SEGPLAN como retraso señalan lo siguiente:

56

“Se reprograma esta meta ya que el asociado solicitará prórroga en tiempo para ejecutar esta actividad hasta el mes de agosto de 2015”.

Meta 246. 200 nuevos empresarios del turismo para el próximo cuatrienio.

De los 200 nuevos empresarios se han creado formalmente 60, lo que equivale a un avance de 30% en el cuatrienio, y se comprometieron $358 millones. En SEGPLAN como retraso señalan lo siguiente:

“Se reprograma esta meta ya que el asociado solicitará prórroga en tiempo para ejecutar esta actividad hasta el mes de agosto de 2015”.

Meta 247. Profesionalizar 5.000 conductores de taxi con formación personal y conocimiento amplio de la oferta turística y cultural de la ciudad.

De los 5.000 conductores programados se han profesionalizado 2.682 conductores de taxi, lo que representa un avance en el cuatrienio de 53,64%, y comprometieron $447 millones. En SEGPLAN no señalan ningún retraso de la meta.

4.1.2. Ausencia de infraestructura clave para la ciudad.


En el Decreto 315 de 2006 “Por el cual se adopta el Plan Maestro de Abastecimiento de alimentos y seguridad alimentaria para Bogotá Distrito Capital y se dictan otras disposiciones”, se estableció en el Artículo 24. Proyectos de corto plazo del PMASAB, que uno de los proyectos de infraestructura lo constituye las plazas logísticas de Ciudad Bolívar, Bosa, Usme y Suba.

Sin embargo, y como se describió en otro aparte de este documento, la Meta 212. Construir una plaza logística en la localidad de Bosa del Plan de Desarrollo Bogotá Humana, no presenta ningún avance, generándose una alerta ya que esta es una obra de infraestructura que debía estar construida entre el 2006 y el 2010 (que es el periodo de corto plazo que establece el Decreto), y a 2015 esta obra continúa inconclusa, incumpliendo así lo definido en el Plan Maestro de Abastecimiento de alimentos y seguridad alimentaria para Bogotá Distrito Capital.

4.1.3. Dificultad para realizar seguimiento a la Gestión Contractual.

INDICADOR EAIP: N/A

Las inconsistencias encontradas en la publicidad de la actividad contractual de las entidades del Sector, afectan el control que deben ejercer los entes de control, tendiente a prevenir la afectación de derechos, la pérdida de recursos públicos o el desconocimiento de los principios que rigen esta gestión pública.

57

Así mismo, la información registrada en SECOP apoya y fomenta el control y la participación ciudadana, razón por la cual debe exigirse a los responsables de alimentar los sistemas de información, que cumplan con los requisitos de publicidad de los procesos contractuales, con la veracidad, exactitud y claridad que se requiere para ejercer dichos controles.

4.1.4. Alto número de procesos contractuales declarados desiertos.

INDICADOR EAIP: N/A

Las omisiones o errores cometidos por las Entidades en las etapas precontractuales, se ven reflejadas en el desarrollo del proceso de selección o durante la ejecución del contrato, en hechos tales como la declaratoria de desierta, declaratoria de nulidad absoluta del contrato, necesidad de ajustes al contrato, entre otros, y en el más extremo de los casos, el rompimiento del equilibrio económico.

En el sector analizado, se refleja un alto porcentaje de procesos declarados desiertos, los cuales son consecuencia directa de todas las inconsistencias encontradas en el análisis de la gestión contractual. Sobre la base de estas evidencias, es conveniente hacer énfasis en el conocimiento y experiencia con que deben contar los funcionarios de las entidades, a efectos de que los requerimientos técnicos mínimos, los factores de evaluación y demás mecanismos de acreditación sean definidos con objetividad y claridad, para evitar al máximo las declaratorias de desiertos de los procesos, lo cual afecta la gestión contractual de las entidades y por ende la ejecución de los recursos.

4.1.5. Bajo nivel de giros durante el PDD.

INDICADOR EAIP: Porcentaje de giros de Inversión Directa

En la vigencia 2012 las entidades que componen el sector presentaron un bajo nivel de giros del presupuesto de inversión directa, equivalente al 26%. Para los años 2013 y 2014 los giros fueron del 64%, y a junio de 2015 tan solo se ha girado el 17% de estos recursos. Estas cifras se encuentran por debajo de los estándares recomendados, lo que podría constituir un riesgo de incumplimiento en la entrega oportuna de los bienes y servicios requeridos por la comunidad.

A continuación se muestra el comportamiento en detalle de cada una de las entidades.

Instituto Distrital de Turismo -IDT-

La entidad inicia el periodo de gobierno con una ejecución de giros de la inversión directa del 33%, para el 2013 la ejecución mejora significativamente y alcanza el 82%, sin embargo, para el 2014 se giró solamente el 53% de los recursos de este rubro, y al mes de junio de 2015 tan solo se lleva el 17%.

58

Gráfica 21. Porcentaje de giros de inversión directa IDT.Cifras en millones de pesos. Precios corrientes.

2012 2013 2014 2015-060

1,0002,0003,0004,0005,0006,0007,0008,000

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

Valo

r gi

ros

Fuente: Elaborado con base en información de ejecución presupuestal de las entidades, obtenida de PREDIS (Apropiación Disponible y giros acumulados).


Durante el periodo 2012-2014, el IPES presentó el promedio de giros más bajo del sector: 40%, encontrándose además que en ninguna de las vigencias su ejecución superó el 50%. A junio de 2015 se tiene que tan solo ha girado el 16% del presupuesto de inversión directa.

Gráfica 22. Porcentaje de giros de Inversión Directa IPES.Cifras en millones de pesos. Precios corrientes.

2012 2013 2014 2015-060

5,00010,00015,00020,00025,00030,000

0%10%20%30%40%50%60%

Valo

r gi

ros

Fuente: Elaborado con base en información de ejecución presupuestal de las entidades, obtenida de PREDIS (Apropiación disponible y giros acumulados).

Secretaría Distrital de Desarrollo Económico -SDDE-

La SDDE es la entidad con mejor comportamiento en la ejecución de giros, con excepción del año 2012 (24%); sin embargo, para el 2015 tan solo se ha girado el 19% de la inversión directa, aspecto que genera una alerta en la ejecución del presupuesto de la entidad, por cuanto podría significar una entrega tardía de los bienes y servicios contratados.

59

Gráfica 23. Porcentaje de giros de Inversión Directa SDDECifras en millones de pesos. Precios corrientes.

2012 2013 2014 2015-060

10,00020,00030,00040,00050,00060,00070,000

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

Valo

r gi

ros

Fuente: Elaborado con base en información de ejecución presupuestal de las entidades, obtenida de PREDIS (Apropiación Disponible y giros acumulados).

4.1.6. Alto porcentaje de reservas.

INDICADOR EAIP: Presupuesto de Reservas Vs. Ejecución vigencia anterior

Las reservas del rubro de inversión en el sector se incrementaron notoriamente para el 2013, alcanzando un monto total de $41.340 millones, y a pesar de que para el 2014 se redujeron a $34.635, este valor corresponde al 34% del presupuesto de inversión directa comprometido ese año. A continuación se analiza el comportamiento de las reservas para las entidades que componen el sector.


El IPES es la entidad con mayor monto de reservas ($21.635 en promedio), a su vez, tiene la mayor proporción respecto al presupuesto comprometido, con un promedio para el periodo 2012-2014 del 62%.

60

Gráfica 24. Presupuesto de Reservas vs Ejecución vigencia anterior IPES.Cifras en millones de pesos. Precios corrientes.

2012 2013 2014

17,536

25,93420,626

88%

51% 47%Valo

r re

serv

as

Fuente: Elaborado con base en información de ejecución presupuestal de la entidad, obtenida de PREDIS (Ejecución del presupuesto de Reservas de la Entidad – compromisos

acumulados).


En la entidad el año con mayor valor de reservas corresponde al 2013 con $14.443 millones, sin embargo, el que tiene mayor porcentaje de reservas respecto al presupuesto de inversión comprometido es el 2012, pues se dejó de girar el 58% de los recursos comprometidos.

Gráfica 25. Presupuesto de Reservas vs Ejecución vigencia anterior SDDE.Cifras en millones de pesos. Precios corrientes.

2012 2013 2014

13,810 14,443

7,978

58%

19% 18%

Valo

r re

serv

as


acumulados).


61

En el IDT se tiene un monto de reservas en el 2012 de $4.109 millones, que representan el 67% del presupuesto comprometido, el cual se reduce sustancialmente para el 2013, es decir, en esta vigencia se tuvo un porcentaje alto de giros de inversión directa. Sin embargo, para el 2014 se incrementa nuevamente el monto de reservas a $6.031 millones, que representan el 46% de los compromisos del año, lo que significó un bajo nivel de giros durante ese año.

Gráfica 26. Presupuesto de Reservas vs Ejecución vigencia anterior IDT.Cifras en millones de pesos. Precios corrientes.

2012 2013 2014

4,109

964

6,031

67%

14%

46%

Valo

r re

serv

as


acumulados).

4.2. Alto porcentaje de empleos temporales y personas vinculadas mediante Contratos de Prestación de Servicios.

INDICADOR EAIP: Composición del recurso humano (planta + contratistas) y Tipo de vinculación del personal de planta.

El Sector Desarrollo Económico, Industria y Turismo, cuenta con una planta de personal diversa para cada una de las entidades que lo conforman. A pesar de esto, en promedio para el periodo 2012- 2015 el 83,6% del recurso humano con el que ha contado, son personas vinculadas mediante contratos de prestación de servicios y el 28% son empleos de carácter temporal que solo tendrán vigencia durante la ejecución de los proyectos del Plan de Desarrollo Distrital a los que están asociados y por lo tanto se considera una medida que si bien da respuesta a la coyuntura, no responde el problema real del empleo público en Bogotá. A continuación se presenta el comportamiento de cada una de las entidades del sector:


En lo que corresponde a la SDDE, el número de contratistas ha venido disminuyendo desde el 2012, pasando de 507 a 321 personas vinculadas mediante esta modalidad en junio de 2015. Respecto del número de contratistas por cargo de planta, ha pasado de 7,9 en 2012 a 2,59 en 2015. Esta situación se presenta ya que la SDDE

62

ha sido una de las dos entidades que ha podido formalizar empleos de carácter temporal. Sin embargo, se prevé que una vez terminado el proyecto de inversión al cual está asociada esta temporalidad el número de contratistas vuelva aumentar.A pesar de la formalización que presentó la entidad, el número de contratistas sigue representando más del 50% de la planta de personal lo que indica que las funciones y responsabilidades a cabo de la entidad sigue estando muy por encima del personal con el que se cuenta para desempeñarlas, situación que además de ser evidente se sustenta en la solicitud que la SDDE hace al DASCD para ampliar su planta permanente.

Gráfica 27. Composición del recurso humano SDDE.Periodo: Diciembre de 2012 a Junio de 2015.

2012 2013 2014 jun-15SDDE

0.0%10.0%20.0%30.0%40.0%50.0%60.0%70.0%80.0%90.0%

100.0%

0.001.002.003.004.005.006.007.008.009.00

11.2% 14.2%27.8% 28.5%

88.8% 85.8%72.2% 71.5%

7.92

6.03

2.59 2.51

Cargos de planta ContratistasN° contratistas por cargo de planta

Entidad Año Cargos de planta Contratistas Total recurso

humanoN° contratistas por cargo de

planta

SDDE2012 64 507 571 7,922013 64 386 450 6,032014 64 166 230 2,59jun-15 128 321 449 2,51

Fuente: Elaboración con base en la información reportada por el DASCD a través del SIGIA.

Instituto para la Economía Social (IPES)En el IPES el recurso humano está compuesto en promedio por un 83,9% de personas vinculadas mediante contratos de prestación de servicios situación que pone en riesgo las actividades llevadas a cabo por la entidad. La disminución del 29% presentada entre 2014 y junio 2015 se sustenta por el periodo analizado en 2015. No obstante, si a diciembre de 2015 este no aumenta más del doble de lo contratado hasta junio, seguirá estando muy por debajo de los niveles normalmente contratados. Esta variación se explica por el aumento de empleos temporales y permanentes que ha obtenido la entidadConsecuencia de este comportamiento, el número de contratistas por cargo de planta ha disminuido considerablemente pasando de 19 personas contratadas por cargo de planta en 2012 a 1,6 en junio 2015. Al igual que la distribución del recurso humano, si a diciembre de 2015 el número de contratistas no aumenta más del

63

doble de lo contratado hasta junio la relación entre contratistas y personal de planta seguirá estando por debajo de la tendencia presentada para la serie analizada.

64

Gráfica 28. Composición del recurso humano IPES.Periodo: Diciembre de 2012 a Junio de 2015.

2012 2013 2014 jun-15IPES

0.0%

20.0%

40.0%

60.0%

80.0%

100.0%

0.00

4.00

8.00

12.00

16.00

20.00

5.0% 10.0% 11.7%

37.6%

95.0% 90.0% 88.3%

62.4%

19.03

9.017.52

1.66




planta

IPES2012 96 1827 1923 19,032013 200 1802 2002 9,012014 203 1527 1730 7,52jun-15 201 334 535 1,66



El recurso humano del IDT está compuesto en un 76% por personas vinculadas mediante contratos de prestación de servicios, pasando de 129 contratistas en 2012 a 153 en 2015 (aumento del 19%). La planta de personal por el contrario no ha presentado ningún cambio en el periodo analizado, situación que acentúa el número de contratistas por cargo de planta, pasando de 2,8 a 3,4.

Gráfica 29. Composición del recurso humano IDT.Periodo: Diciembre de 2012 a Junio de 2015.

2012 2013 2014 jun-15IDT

0.0%

20.0%

40.0%

60.0%

80.0%

100.0%

0.000.501.001.502.002.503.003.504.00

25.9% 25.7% 21.7% 22.7%

74.1% 74.3% 78.3% 77.3%2.87 2.89

3.60 3.40


65



planta

IDT2012 45 129 174 2,872013 45 130 175 2,892014 45 162 207 3,60jun-15 45 153 198 3,40


Total sectorDados los anteriores casos, el sector tiene un recurso humano compuesto en su gran mayoría (83,6%) por personas vinculadas mediante contratos de prestación de servicios, pasando de 2668 contratistas en 2012 a 2167 en 201428.Esta situación evidencia un déficit de cargos de planta para cumplir con las funciones y compromisos adquiridos por el sector y requiere de soluciones más trascendentales como la reestructuración de las plantas permanentes del sector y no la vinculación temporal de personal asociado a proyectos de inversión.

Gráfica 30. Composición del recurso humano Sector Desarrollo Económico.Periodo: Diciembre de 2012 a Junio de 2015.

2012 2013 2014 jun-15Total Sector

0.0%10.0%20.0%30.0%40.0%50.0%60.0%70.0%80.0%90.0%

100.0%

0.002.004.006.008.0010.0012.0014.00

7.7% 11.8% 14.4%31.6%

92.3% 88.2% 85.6%68.4%

12.01

7.505.95

2.16




planta

Total Sector2012 205 2463 2668 12,012013 309 2318 2627 7,502014 312 1855 2167 5,95jun-15 374 808 1182 2,16


Respecto del tipo de vinculación del personal de planta de las entidades que conforman el Sector, se evidencia una relativa estabilidad del personal ya que en promedio para el periodo analizado el 49% de las personas que lo conforman son personas de carrera administrativa y el 17% son personas de libre nombramiento y remoción. Sin embargo, se observa que el 5% del personal son supernumerarios y corresponden al 33% de la planta del IDT y el 28% de las personas son empleados

28 El dato de 2015 no se tendrá en cuenta ya que por ser solo el primer semestre del año puede sesgar el análisis.

66

temporales que corresponden al 52% de la planta del IPES y 50% de la planta de la SDDE.

Gráfica 31. Planta de personal por tipo de vinculación.Periodo: Diciembre de 2012 a Junio de 2015.

dic-12

dic-13

dic-14

jun-15

dic-12

dic-13

dic-14

jun-15

dic-12

dic-13

dic-14

jun-15

2012 2013 2014 2015

SDDE IPES IDT Total Sector

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

41%

41%

41%

20%

13%

6% 5% 4%

27%

27%

24%

24%

24%

16%

15%

12%

59%

59%

59%

30%

88%

42%

42% 44%

40%

40%

40%

40%

68%

45%

45%

39%

50%

52%

53%

51%

34%

34% 44

%

33%

33%

33%

33%

7% 5% 5% 4%2% 2% 1%

Libre nombramiento y remoción Carrera administrativa Supernumerario TemporalesPeriodo fijo

Entidad Año

Tota

l car

gos

repo

rtad

os

Libr

e no

mbr

amie

nto

y re

moc

ión

Carr

era

adm

inis

trat

iva

Trab

ajad

ores

of

icia

les

Supe

rnum

erar

io

Tem

pora

les

Peri

odo

fijo

SDDEdic-12 64 26 38 0 0 0 0dic-13 64 26 38 0 0 0 0dic-14 64 26 38 0 0 0 0jun-15 128 26 38 0 0 64 0

IPESdic-12 96 12 84 0 0 0 0dic-13 200 12 84 0 0 104 0dic-14 203 11 85 0 0 107 0jun-15 201 9 89 0 0 102 1

IDTdic-12 45 12 18 0 15 0 0dic-13 45 12 18 0 15 0 0dic-14 45 11 18 0 15 0 1jun-15 45 11 18 0 15 0 1

Total Sector

2012 205 50 140 0 15 0 02013 309 50 140 0 15 104 02014 312 48 141 0 15 107 12015 374 46 145 0 15 166 2


Este panorama de vinculación de la planta de personal (supernumerarios y empleos temporales) aunado al alto porcentaje de contratos de prestación de servicios con que cuenta el sector pone en riesgo el cumplimiento de las funciones y compromisos adquiridos.

67

4.3. Debilidades en la Gestión Administrativa.

4.3.1. Bajo cumplimiento de fallos de tutela.

INDICADOR EAIP: Cumplimiento de tutelas

En cuanto al cumplimiento de los fallos de tutela se observa un incumplimiento del 98% en el sector, lo que genera preocupación, dado que se trata de la afectación de derechos fundamentales. Es de resaltar que en el SIPROJ no se generaron indicadores de cumplimiento para el IPES y el Instituto Distrital de Turismo.

Cuadro 19. Cumplimiento de tutelasEnero 2012 – Junio 2015

Acciones de tutela Sector SDDE IPES IDT

Fallos en contra 61 3 58 -Implican pago 54 2 52 -No implican pago 7 1 6 -Cumplidos totalmente 1 1 - -% cumplimiento 2% 33% - -Sin cumplimiento 60 2 - -% Sin cumplimiento 98% 67% - -Obligación de hacer 60 2 58 -% cumplimiento 98% 67% 100% -Sin cumplimiento 1 1 0 -% Sin cumplimiento 2% 33% 0% -

Fuente: SIPROJ 29 de julio de 2015.

Es de resaltar que un fallo adverso debe ser una oportunidad para que la Administración proceda de inmediato a resarcir su acción, omisión o extralimitación; como la forma de respetar y hacer valer los derechos de los ciudadanos, esto es de mayor impacto cuando se trata de fallos de tutela, pues la mayoría se refieren a violación del derecho de petición, que evidencian no sólo fallas de carácter administrativo sino además falta de gestión.

4.3.2. Bajo éxito procesal en tutelas.

INDICADOR EAIP: Éxito procesal en tutelas

Existe un bajo éxito procesal en fallos de tutela, en donde el sector obtuvo un 74,15%. En cuanto a las entidades que lo conforman, resalta el IPES con un éxito procesal del 74.11% y la mayor cantidad de fallos adversos (58 de 61 del sector). Por su parte, el Instituto Distrital de Turismo no reporta fallos de tutela.

68

Cuadro 20. Éxito procesal cuantitativo tutelasEnero 2012 – Junio 2015

EntidadCuantitativo

Terminados Primera instancia Segunda instanciaA

favorEn

Contra % A favor

En Contra % A

favorEn

Contra %

SECTOR 175 6174,15

% 149 14 91,41% 22 291,67

%SDDE 9 3 75,00% 1 0 100,00% - - -IPES 166 58 74,11% 148 14 91,36% 22 2 91,67%IDT - - - - - - - - -


Dentro de las tutelas falladas en contra de las entidades son de relevancia las relativas a la violación al derecho fundamental de petición, por parte del IPES, que representan la mayoría de los fallos en contra, 53%, como se observa en la tabla siguiente:

Cuadro 21. Pretensiones tutelasEnero 2012 – Junio 2015

PretensiónSector SDDE IPES

A favor En contra A favor En

contra A favor En contra

Acceso a documento publico - 1 - - - 1Asociación sindical 1 - 1 - - -Al mínimo vital 4 - - - 4 -Debido proceso 22 1 2 20 1Derecho fundamental de los niños 1 - - - 1 -Dignidad humana 1 - - - 1 -Escoger profesión u oficio 1 - - - 1 -Igualdad 11 1 2 9 1Libertad 1 - - - 1 -Petición 96 51 2 1 94 50Protección a la maternidad - 2 - 1 - 1Salud 1 - - - 1 -Seguridad social 1 - - - 1 -Trabajo 33 5 2 1 31 4Vida 2 - - - 2 -Total 175 61 9 3 166 58


Es de resaltar que la violación al derecho de petición denota ineficiencia administrativa, pues no todos los peticionarios que no obtienen respuesta, dentro del término legal establecido para el efecto, inician una acción de tutela y adicionalmente, la Administración cuenta con el término de respuesta de la acción de tutela para contestar la petición y evitar una sentencia en contra, al presentarse el “hecho superado”. Es por lo anterior, que si una vez agotadas todas estas etapas se condena por violación a este derecho fundamental, es porque la Administración ha tenido fallas en el manejo de las peticiones que requieren un mayor control por

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parte de la Administración para atender de manera integral y a tiempo las peticiones presentadas.

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4.3.3. Falta de calificación del contingente judicial.

INDICADOR EAIP: Calificación del contingente judicial

Existe incumplimiento por parte del IPES, que no realizó la calificación de 12 de sus procesos. Esta omisión dificulta el cálculo del riesgo financiero del Distrito por parte de las calificadoras respectivas y la obtención de la meta gestión resultado de calificación AAA a las finanzas del Distrito, y de los valores a incluir en el presupuesto de la entidad para atender los fallos judiciales, en contravía con lo dispuesto en el artículo 9, numeral 9 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) 29.

Cuadro 22. Calificación Contingente JudicialJunio 2015

Entidad

Calificación

Cantidad

SDDE Calificado 9IPES No

Calificado 12IDT - -


29 CPACA, artículo 9, numeral 9:“Prohibiciones. A las autoridades les queda especialmente prohibido: …13. No hacer lo que legalmente corresponda para que se incluyan dentro de los presupuestos públicos apropiaciones suficientes para el cumplimiento de las sentencias que condenen a la administración”.

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5. ASPECTOS A TENER EN CUENTA EN EL SECTOR

5.1. Con respecto a la Planeación.

5.1.1. Diferencia significativa entre el Plan Plurianual de Inversiones y el presupuesto asignado.

En la información registrada en SEGPLAN se identifica que la diferencia significativa entre el presupuesto programado para el sector en el plan plurianual de inversiones y el presupuesto realmente asignado, es una de las razones por las cuales algunas metas presentan alto riesgo de incumplimiento. Un ejemplo de lo anterior se observa en la SDDE:

Gráfica 32. SDDE Distribución presupuestal plurianual Vs. Asignada: Bogotá Humana.

Fuente: Información suministrada por la SDDE.

Como se observa en la gráfica anterior, en la vigencia 2013 se presentó una variación de - 40% entre el presupuesto asignado y lo programado en el plan plurianual de inversiones, en 2014 la variación fue del - 67% y en 2015 fue de -70%, lo que significa que en lo corrido del Plan de Desarrollo a la SDDE le dejaron de asignar $228.655,5 millones, es decir, 52% menos de lo que se estableció en el plan plurianual de inversiones. En cuanto al presupuesto asignado, la SDDE presentó una disminución del 44% en 2014 respecto al año anterior, y del 10% en el 2015 respecto al 2014.

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5.2. Con respecto a la Gestión Contractual.

En el informe consolidado rendido por todos los Jefes de Control Interno del Distrito Capital a la Secretaría General con base en lo dispuesto en el Decreto 370 de 201430, de fecha 12 de septiembre de 2014, se identificaron 153 causas que impactan los resultados de los avances de la gestión contractual en el Distrito Capital.

En el Sector Desarrollo Económico se identificaron 9 causas en Gestión Contractual, entre las cuales, precisamente se encuentran las mencionadas en el presente documento y que son:

Incumplimiento y/o modificaciones al Plan Contractual/Plan de Compras aprobado.

Deficiente y/o incompleta formulación del Plan Anual de Adquisiciones y/o Presupuesto Anual.

Falta definición y/o incumplimiento de tiempos/términos al interior de la Entidad para desarrollar la contratación.

Incumplimiento a la programación definida en el PAA.

En dicho informe se concluyó que son 13 las causas principales en todo el Distrito, que generan el 80% de los retrasos en la consecución de las metas del Plan de Desarrollo Bogotá Humana, por lo que valdría la pena que la Administración Distrital tome las medidas pertinentes a fin de reducir los riesgos asociados con el no cumplimiento de metas, proyectos, programas o planes respectivos.

Estas debilidades identificadas en la Gestión Contractual del Sector tiene como consecuencia además, la afectación de la imagen institucional y Distrital y la credibilidad en las mismas, por cuanto involucra la probidad de las Entidades y del Distrito Capital.

La eficiente administración de los recursos públicos, tiene como objetivo maximizar los beneficios sociales que se puedan derivar del uso de unos recursos, o más formalmente maximizar el bienestar social. Sin embargo, las debilidades en la programación de los procesos contractuales al comienzo de la vigencia fiscal, no permiten la optimización de los recursos disponibles ni la entrega de bienes y servicios de manera oportuna para cumplir con las metas programadas durante la vigencia respectiva, sino que retrasa el cumplimiento de las mismas.

5.3. Con respecto a la Gestión Contable y Financiera.

5.3.1. Afectación al principio de publicidad de la información contable.

INDICADOR EAIP: Ajustes contables30 Art. 2º Reportes a presentar. En el programa Anual de Auditoría, además de los informes, evaluaciones u otras actividades previstas en la normativa legal y reglamentaria, que deben ser presentados, reportados, publicados y/o elaborados por la oficina o Unidad de Control Interno, el/la Jefe de dicha Oficina o Unidad establecerá el compromiso de presentar al/la Alcalde(sa) Mayor los siguientes reportes …1. Relación de las causas que impactan los resultados de los avances de la gestión presupuestal, contractual y física, en cumplimiento de las metas del Plan de Desarrollo de la Entidad u organismo (…)

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Para cumplir con los objetivos contables es preciso tener en cuenta a los usuarios internos y externos de la información, los usos posibles que se le dé, los requisitos de calidad, su pertinencia, relevancia, confiabilidad y su grado de utilidad, razonabilidad e integridad, lo que debe redundar en los resultados financieros.

Sin embargo, en el sector de Desarrollo Económico se encontró que se han realizado ajustes contables: en la Secretaría Distrital de Desarrollo Económico, por ejemplo, durante la vigencia 2014 se realizaron conciliaciones con las diferentes Entidades públicas con las que tuvo transacciones económicas (operaciones recíprocas), pero no se obtuvo la respuesta esperada, toda vez que la gran mayoría de las Entidades no respondieron a estas solicitudes.

Las fechas de cierre de esta Secretaría no coincidían con las fechas que manejan algunos de los operadores, dificultando la entrega oportuna de esta información y por consiguiente su inclusión en los estados contables; por ejemplo, al cierre del 31 de diciembre de 2014 solamente el 89,06% de los asociados presentaron sus informes de ejecución financiera.El Instituto para la Economía Social (IPES) en el 2014 no había depurado en su totalidad sus estados financieros, quedando pendientes partidas de años anteriores como es el caso de las cuentas de Davivienda 0098-0012100-7 y la cuenta 0098-0013132-9, las cuales, se aduce que presentaron dificultad en su identificación por la antigüedad y la respuesta poco ágil de los bancos.El Instituto Distrital de Turismo (IDT) en el rubro de Muebles y enseres presentaba placas diferentes a las registradas en contabilidad, además que algunos bienes no se han legalizado en el área correspondiente.Por lo anterior, se evidenció que la información presentada en los Estados Financieros no cumple con los requisitos de pertinencia, confiabilidad, integridad y oportunidad, por lo que no es exacta e incumple con los parámetros establecidos.

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6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES (CORTE: 30 DE JUNIO DE 2015)

6.1. Con respecto a la Planeación.

Conclusiones:

Se evidenció que en algunas metas los altos niveles de ejecución presupuestal no corresponden con un avance físico significativo.

Se encontró que las entidades que conforman el sector reprogramaron sus metas, de tal manera que para la vigencia 2016 se concentró un alto porcentaje de su avance físico, situación que pone en riesgo su cumplimiento.

El Plan Maestro de Abastecimiento de alimentos y seguridad alimentaria para Bogotá Distrito Capital, definió como una de sus metas de infraestructura de corto plazo (2006-2010) la construcción de una plaza logística en la localidad de Bosa, la cual durante ese periodo no se ejecutó, por lo tanto, se incluyó en el Plan de Desarrollo Bogotá Humana 2012-2016. No obstante, a 30 de junio de 2015 no se registra ningún avance, lo que constituye un incumplimiento tanto del Plan Maestro como del Plan de Desarrollo vigente.

En la vigencia 2013 se presentó una variación de - 40% entre el presupuesto asignado y lo programado en el plan plurianual de inversiones, en 2014 la variación fue del - 67% y en 2015 fue de -70%, lo que significa que en lo corrido del PDD a la SDDE le dejaron de asignar $228.655,5 millones, es decir, 52% menos de lo que se estableció en el plan plurianual de inversiones. En cuanto al presupuesto asignado, la SDDE presentó una disminución del 44% en 2014 respecto al año anterior, y del 10% en el 2015 respecto al 2014. Estas diferencias significativas entre los recursos programados en el Plan Plurianual de inversiones y el presupuesto efectivamente asignado, pone en riesgo el cumplimiento de algunas metas del Plan de Desarrollo, tales como las del apoyo al emprendimiento y la construcción de infraestructura para el abastecimiento de la ciudad.

Recomendaciones:

Si bien el presupuesto del que disponen las entidades presenta una variación del -52% respecto a lo indicado en el plan plurianual de inversiones, se recomienda mayor eficiencia en el uso de los recursos disponibles e implementar estrategias que permitan dar cumplimiento a lo establecido en el PDD, de tal manera que se mitigue el riesgo de incumplimiento de las metas.

Teniendo en cuenta que se evidenció un riesgo de incumplimiento de metas que son clave para el Sector y la ciudadanía, tales como el apoyo al emprendimiento y la construcción de infraestructura para el abastecimiento de la ciudad, se recomienda dar continuidad a estos temas estratégicos en una próxima administración.

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Se recomienda considerar en la construcción del próximo PDD las metas de corto, mediano y largo plazo del Plan Maestro de Abastecimiento de alimentos y seguridad alimentaria para Bogotá Distrito Capital, que se encuentran sin cumplir.

Elaborar y, o, actualizar los diagnósticos del sector, orientados a proporcionar la información básica para la definición de metas, lineamientos de política pública, planes de acción y diseño de estrategias.

6.2. Con respecto a la Gestión presupuestal.

Conclusiones:

Para el 2014, el 42% de la inversión directa del sector, se ejecutó en los meses de noviembre y diciembre, y corresponde a $43.311 millones. La entidad que presenta esta situación de manera más crítica es el IDT, que comprometió el 67% ($9.021 millones) de los recursos en el último trimestre del año.

En la vigencia 2012 el presupuesto del sector presentó un nivel de giros de inversión directa correspondiente al 26%. Para los años siguientes, 2013 y 2014 los giros fueron en promedio del 64%, y para junio de 2015 tan solo ha girado el 17%. Este bajo nivel de giros genera un alto porcentaje de reservas para la siguiente vigencia.

Como consecuencia de lo anterior, las reservas del rubro de inversión en el sector se incrementaron notoriamente para el 2013, alcanzando un monto total de $41.340 millones, y a pesar de que para el 2014 se redujeron a $34.635, este valor corresponde al 34% del presupuesto de inversión directa comprometido ese año. Lo anterior supone un esfuerzo administrativo mayor para las entidades, toda vez que para la siguiente vigencia tendría que ejecutar dos presupuestos: el de reservas y el de la vigencia, así mismo se está incumpliendo con el principio de anualidad del presupuesto.

Recomendaciones:

Se recomienda implementar medidas que conduzcan al fortalecimiento de la planeación de metas, presupuestos y contratos, tales como: mesas de trabajo con la SDP y la SHD, articulación del plan de acción con el plan de adquisiciones, fortalecimiento de la gestión contractual y presupuestal, y saneamiento del nivel de reservas.

6.3. Con respecto a la Gestión del talento humano.

Conclusiones:

El mayor avance con respecto al Proyecto “Dignificación del Empleo Público” está representado en la creación de plantas temporales que, en todo caso, solo tendrán vigencia durante la ejecución de los proyectos del PDD a los que

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están asociadas, poniendo en evidencia que la situación de carencia de personal permanente en el sector no se ha resuelto.

El Sector presenta una alta vinculación de contratistas en el periodo analizado, dado el déficit de cargos que se presenta en las entidades. Para el periodo 2012- 2015 el promedio del personal contratado representó el 83,6% del personal vinculado al Sector con una relación de 7 contratistas por funcionario, aproximadamente.

Recurrir a contratistas es ciertamente una solución expedita a las carencias de personal, que conlleva consecuencias y genera costos para ambas partes. Para los funcionarios significa incremento de la carga laboral por las tareas de contratación, inducción y supervisión que requiere la vinculación de contratistas, y para las finanzas públicas representa una distorsión del concepto de inversión, ya que la contratación con fines administrativos no genera capital institucional. Para los contratistas, representa inestabilidad laboral con disparidad de derechos respecto de los funcionarios públicos.

Recomendación:

Se recomienda continuar con el buen comportamiento del indicador de profesionalización de planta, ya que como se evidencia el 72% de los cargos de planta son profesionales y de estos, el 61% están ubicados en el área misional.

6.4. Con respecto a la Gestión contractual.

Conclusiones:

Las inconsistencias presentadas en la información registrada en SECOP cuya responsabilidad en el registro es de las entidades distritales, permiten concluir que no existe unificación ni calidad en la información de la gestión contractual en el Sector Desarrollo Económico, Industria y Turismo, hecho que impide el monitoreo o control sobre las actividades desarrolladas en el Proceso de Gestión Contractual por parte de la ciudadanía en general y los órganos de control respectivos, pues no se garantiza la confiabilidad, integridad y oportunidad de la información.

Las entidades no están cumpliendo con su obligación de hacer públicos todos los procesos de contratación que realizan a través del Portal de Contratación SECOP, constituyendo un riesgo y a la vez una dificultad para el adecuado desarrollo de la vigilancia que ejercen los organismos de control.

Recomendación:

Fortalecer la gestión contractual de las entidades para cumplir con el principio de selección objetiva, eligiendo contratistas a quienes presenten las ofertas más favorables, sin importar su objeto, cuantía o modalidad de selección empleada, garantizando la idoneidad del contratista, la favorabilidad de la oferta y la selección.

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Fortalecer las directrices y herramientas de planificación al interior de las Entidades.

Dar cumplimiento al principio de Publicidad en la gestión contractual, actualizando en su debida oportunidad, el registro de la gestión contractual en el SECOP y poner a disposición de la comunidad en general, las veedurías ciudadanas, órganos de control, organizaciones sociales, la información relativa a su gestión contractual en forma oportuna, precisa y clara.

Dar cumplimiento a la formulación, actualización y publicación del Plan Anual de Adquisiciones, conforme lo dispone Colombia Compra Eficiente, y cumplir la programación del mismo desde el comienzo de cada vigencia fiscal.

6.5. Con respecto a la Gestión contable y financiera.

Conclusiones:

Se evidencia que durante el periodo 2012 – 2014 se realizaron frecuentes ajustes contables, lo cual hace necesario que estas entidades del sector Económico realicen ajustes definitivos.

En algunas áreas de las entidades se presentan demoras en el reporte y reconocimiento de la información, afectando el registro efectivo y oportuno de la información contable.

Recomendaciones:

Fortalecer el proceso contable de las entidades con el fin de evitar distorsiones en el registro de las partidas.

Es preciso hacer una conciliación minuciosa y definitiva de las cuentas que conforman los Estados Financieros, con el fin de mostrar saldos reales.

6.6. Con respecto a la Gestión jurídica.

Conclusiones:

No se evidencia que el sector cumpla con su obligación legal de celebrar los comités de conciliación con la periodicidad exigida (2 veces en el mes), esto se predica especialmente del IPES que de acuerdo con SIPROJ no registró actas durante el período analizado y del Instituto Distrital de Turismo que registró 16 de las 84 que debió celebrar (19%). Adicionalmente no se lleva el registro de las actas de los comités de conciliación y algunas de las registradas se encuentran en blanco.

Se presenta un bajo éxito procesal en materia de tutelas 74,15%; la mayoría se encuentran referidas a la violación al derecho de petición (51 tutelas, de las cuales 50 corresponden al IPES).

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El SIPROJ indica incumplimiento de los fallos de tutelas en contra por parte del sector (2%), en especial del IPES, cuyo incumplimiento ha sido total y afecta notablemente el indicador del sector, lo que puede ocasionar desprestigio de la entidad, quien no sólo ha vulnerado los derechos fundamentales de quien acudió a la acción de tutela, sino que adicionalmente, no se le da cumplimiento a la orden del juez para garantizarlos.

Recomendaciones:

Dar cumplimiento a la normatividad tanto nacional como distrital relativa a la gestión jurídica, celebrando los comités de conciliación con la periodicidad exigida, registrándolos y aprovechando estos espacios para tanto para la formulación de políticas de prevención daño antijurídico, como para analizar la forma de en que la entidad debe adoptar medidas para mitigar los resultados obtenidos.

Diligenciar completamente y de manera oportuna el sistema de información SIPROJ, con el fin de poder contar con la información requerida para la consulta y el análisis de su gestión jurídica, no sólo al interior de la entidad, sino para las entidades de control.

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