universidad nacional de trujillo escuela de …
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UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO
ESCUELA DE POSTGRADO PROGRAMA DOCTORAL DE DEREDHO Y CIENCIAS
POLÍTICAS
FACTORES QUE LIMITAN LA
DESCENTRALIZACIÓN FISCAL: EL CASO DE LA
REGIÓN LA LIBERTAD, PERÚ
TESIS PARA OPTAR EL GRADO DE:
DOCTOR EN DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS
AUTOR: MG. HUGO ANTONIO VITTERI ÑIQUIN
ASESOR: DR. HUGO CHANDUVÍ CORNEJO
TRUJILLO – PERÚ
2015
N° de Registro -----------------------------
ii
JURADO CALIFICADOR
________________________________
Dr. MARCO CELI ARÉVALO
PRESIDENTE
___________________________________
Dr. VÍCTOR HUGO CHANDUVÍ CORNEJO
SECRETARIO
_________________________________________
Dra. RAQUEL MERCEDES IDROGO REGALADO
MIEMBRO
iii
DEDICATORIA
A la memoria e inspiración eterna de mis
padres: Trinidad y Segundo David.
A María Magdalena, mi esposa por su
permanente estímulo.
A mis hijos Hugo y Vanessa, a mi nieto
Roland es por ellos que esta obra está
terminada, todo mi esfuerzo será siempre
por ellos.
iv
AGRADECIMIENTO:
A mis profesores de doctorado quienes, con
mucho acierto, contribuyeron a profundizar
mi formación profesional.
Al doctor EULOGIO PISFIL CHAVESTA mi
asesor, por su amistad y permanente apoyo
para concluir esta tesis.
Al doctor JAVIER MIRANDA FLORES mi
agradecimiento quien, como versado en el
tema, me orientó y me alentó para concluir
esta tesis.
v
ÍNDICE DE CONTENIDOS
1. JURADO EVALUADOR.………………………………………………………....II
2. DEDICATORIA………………………………………………………………..….IIII
3. AGRADECIMIENTO………………………………………………………….…..IV
4. INDICE DE CONTENIDOS..……………………………………………………..V
5. RESUMEN………………………………………………………………………....IX
6. ABSTRACT…………………………………………………………………….....X
I. INTRODUCCIÓN……………………….……………………………….……… 1
1. REALIDAD OBSERVABLE……………………………………….……… 3
2. ANTECEDENTES…………………………………………………….…… 6
2.1. ANTECEDENTES NORMATIVOS.………………………..……… 6
2.2. ANTECEDENTES DOCTRINARIOS....…………………………… 10
3. JUSTIFICACIÓN DEL PROBLEMA……………………………………… 12
4. FORMULACIÓN DEL PROBLEMA…………………………....………… 13
5. FORMULACIÓN DE LA HIPÓTESIS……………………………………. 14
6. VARIABLES………………………………………………………………… 14
7. OBJETIVOS………………………………………………………………… 14
8. MARCO TEÓRICO………………………………………………………… 15
CAPÍTULO I
LA DESCENTRALIZACIÓN
1.1. DEFINICIÓN……………………………………………………………….…… 15
1.2. TIPOS DE DESCENTRALIZACIÓN………………………………………… 16
1.3. RAZONES PARA LA DESCENTRALIZACIÓN…………………………… 18
1.3.1. VENTAJAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN……………………… 19
1.3.2. DESVENTAJAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN…….................. 20
vi
1.4. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL
PERÚ………………………………………………………………..…….…… 22
1.5. PROCESO ACTUAL DE DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ…..… 23
CAPÍTULO II
LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL EN EL PERÚ
2.1. CONCEPTO DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL………………………. 30
2.2. RECURSOS FISCALES DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES….. 31
2.3. ÁREAS DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL..…………………………… 35
2.3.1. ASIGNACIÓN DE RECURSOS……………………………...……… 35
2.3.2. DESCENTRALIZACIÓN DE GASTOS………………..…………… 38
2.3.3. ENDEUDAMIENTO…………………………………………………… 39
2.4. MARCO NORMATIVO………………………………………………………… 41
2.5. AVANCES.……………………………………………………………………… 47
2.6. DE LOS DESBALANCES HORIZONTALES Y VERTIALES……………. 51
2.6.1 DISTRIBUCIÓN GEOGRÁFICA DEL INGRESO………...………… 51
2.6.1.1 SEGÚN DOMICILIO FISCAL………………………………… 52
2.6.1.2 SEGÚN MAPA TRIBUTARIO………………………..……… 52
2.6.1.3 MAPA TRIBUTARIO CONSOLIDADO………………..…… 53
2.6.2. DISTRIBUCIÓN GEOGRÁFICADEL GASTO PÚBLICO………… 54
2.6.3. DESVALANCES HORIZONTALES Y VERTICALES……………. 55
2.7. MODELOS DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL………………………… 56
2.7.1. TRANFERENCIAS PRESUPUESTALES………………………… 56
2.7.2. COPARTICIPACIÓN DE LOS IMPUESTOS NACIONALES……. 57
2.7.3. ASIGNACIÓN DE INGRESOS RECAUDADOS EN CADA
REGIÓN…………………………………………….……………..…… 58
2.7.4. CREACIÓN O ASIGNACIÓN DE TRIBUTOS REGIONALES..… 58
2.8. ASIGNACIÓN DE RECURSOS E INVERSIÓN PÚBLICA……………..… 60
2.9. FUENTES DE TRANSFERENCIA A GGRR Y GGLL……………..……… 63
vii
2.10. CONCLUSIONES DEL CAPÍTULO…..…………………………………… 68
2.10.1. DEPENDENCIA FINANCIERA DE LOS GOBIERNOS
SUBNACIONALES…………………….…….................................. 68
2.10.2. INEQUIDAD EN LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS…………… 69
2.10.3. AUSENCIA DE INSTRUMENTOS PARA UNA MEDICIÓN
PRECISA……………………………………………………………… 71
2.10.4. UN PASO POSITIVO PERO INCONCLUSO……………….…… 71
2.10.5. EL MEF SIGUE DECIDIENDO UNILATERALMENTE LAS
REGLAS DE JUEGO………………………………………………… 72
CAPÍTULO III
EL IMPACTO DE LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL EN EL GOBIERNO
REGIONAL DE LA LIBERTAD
3.1. DATOS ECONÓMICOS REGIONALES…………………………………….. 74
3.1.1. LA REGION LA LIBERTAD EN EL CONTEXTO NACIONAL…… 75
3.1.2. ASPECTOS ECONÓMICOS PRODUCTIVOS……………………… 77
3.1.3. PRESUPUESTO ASIGNADO………………………………………… 78
3.2. PRIORIDADES DEL GOBIERNO REGIONAL…………………………..… 80
3.2.1. LAS PRIORIDADES DE LA GESTIÓN REGIONAL……………..… 80
3.2.2. LAS PRIORIDADES DE LA INVERSIÓN REGIONAL………..…… 80
CAPÍTULO IV
EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL EN AMÉRICA
LATINA
4.1. PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN ARGENTINA………………. 85
4.2. PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN BRASIL…………….……… 88
4.3. PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN CHILE………………..…… 91
viii
CAPÍTULO V
PROPUESTAS EN CONSENSO SOBRE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Y
REGIONALIZACIÓN
5.1. PROPUESTAS SOBRE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL……………… 94
5.1.1. EN ASUNTOS PENDIENTES SOBRE DESCENTRALIZACIÓN
FISCAL………………………………………………………………………… 94
5.1.2. PROPUESTAS PARA LA REGIONALIZACIÓN……..…………… 99
5.1.3. VACIOS NORMATIVOS E INSTITUCIONALES IDENTIF……… 100
5.1.4. PROPUESTAS PARA UN PLAN DE REGIONALIZACIÓN….… 102
5.1.5. CAMBIOS EN LA NORMATIVIDAD VIGENTE…………………. 103
5.2. PROPUESTA PARA MEJORAR LA LEY DE DESCENTRALIZACIÓN
FISCAL SEGÚN INDE CONSULTORES………………………………… 109
5.3. LINEAMIENTOS PARA UNA PROPUESTA NORMATIVA SOBRE LA
DESCENTRALIZACIÓN FISCAL EN EL PERÚ………………………… 111
5.4. PROPUESTAS SOBRE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL …….……… 117
5.5. PROPUESTAS SOBRE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL (JVC)…… 119
CAPÍTULO VI
ENFOQUE FILOSÓFICO DE LA DESCENTRALIZACIÓN 122
II. MATERIAL Y MÉTODOS…………………………………………………..…… 137
2.1. OBJETO DE ESTUDIO………………………………………………....…… 138
2.2. INSTRUMETOS Y FUENTES DE DATOS..……………………………… 139
2.3. MÉTODOS Y TÉCNICAS…………………………………………………… 139
III. RESULTADOS Y DISCUSIÓN…………………………………………………. 142
IV. CONCLUSIONES……………………………………………………..……….… 171
V. RECOMENDACIONES………………………………………………..………… 174
VI. BIBLIOGRAFÍA……………………………………………………………………178
ix
RESUMEN
El propósito fundamental de la investigación se centró en el estudio de la
descentralización fiscal en el Perú y en la región La Libertad. El problema
orientó a saber cuáles eran los factores que limitan el proceso de
descentralización fiscal en el Perú y particularmente, en la región La
Libertad, en vista de que a pesar de los más de diez años que se puso en
marcha el proceso de reforma y modernización del Estado peruano, la
descentralización fiscal está estancada. Nuestra hipótesis proponía tres
factores como aquellos que limitaban la descentralización fiscal: La
dependencia orgánica, funcional y financiera del gobierno central, la rigidez
normativa y la ineficiencia en la gestión. La ruta metodológica estuvo
orientada al acopio de información pero básicamente a la contrastación de la
hipótesis. En este esfuerzo, se combinó el método histórico, el
hermenéutico-jurídico y el comparativo para entender el tratamiento que se
le ha venido dando a la descentralización fiscal y, para contrastar las formas
como han sido incorporados a los sistemas de cada país, a través del
Derecho Comparado. A Nivel del tratamiento regional, se utilizó el Método de
la Entrevista en Profundidad y el de Grupos de Discusión, así como la
técnica de relevamiento de datos presupuestales y estadísticos,
determinantes en la contrastación de la hipótesis. Los resultados indican
que los gobiernos regionales no cuentan prácticamente con fuentes de
recursos propios de recaudación directa, además de que el 95,7% de sus
ingresos provienen de transferencias. Por tanto, concluimos, confirmando la
hipótesis de investigación que: Existe dependencia orgánica, funcional y
financiera del gobierno central; que la autonomía es limitada por estar
direccionada por las condicionantes económicas y políticas del gobierno
central y que la rigidez normativa impide mayor margen de maniobra para
promover un nuevo tipo de gestión.
x
ABSTRACT
The main purpose of the research focused on the study of fiscal
decentralization in Peru and in the region La Libertad. The problem oriented
to know what factors limit the fiscal decentralization process in Peru were and
particularly in the region, given that despite more than a decade that
launched the reform and La Libertad modernization of the Peruvian
government, fiscal decentralization is stagnant. Our hypothesis proposed
three factors as those that limited fiscal decentralization: The organizational,
functional and financial dependence on the central government, regulatory
rigidity and inefficiency in management. The methodological route was aimed
at gathering information but basically the testing of the hypothesis. In this
effort, the historical method, the hermeneutical and comparative law to
understand the treatment he has been giving fiscal decentralization and to
contrast the ways that have been incorporated into the systems of each
country through combined of Comparative Law. A regional level treatment,
the method of in-depth interviews and Discussion Groups and technique
budget survey and statistical data on the determinants of the hypothesis was
used. The results indicate that regional governments have virtually no
sources of direct collection of own resources, plus 95.7% of its revenues
come from transfers. Therefore, we conclude, confirming the hypothesis of
research: There is organic, functional and financial dependence on the
central government; that autonomy is limited by being addressed by the
economic and political conditions of the central government and regulatory
rigidity prevents more leeway to promote a new type of management.
1
I. INTRODUCCIÓN
La descentralización fiscal entendida como el proceso por el cual los
gobiernos subnacionales adquieren atribuciones y responsabilidades fiscales
que le permitan alcanzar un mayor nivel de autonomía en el funcionamiento
de sus ingresos ha sido estudiada en el marco de la descentralización
política del país; unas veces con fuerte contenido ideológico y otras con
fuerte sesgo economicista y técnico. Siguiendo de cerca la descripción
histórica realizada por Zas Friz (1998), la división política del país en
circunscripciones territoriales de departamentos, provincias y distritos se
plasma en las primeras constituciones, sobre la base de elementos
administrativos de la época virreinal que predominan hasta ese momento.
Recién en 1849 se avanza hacia un proceso de desconcentración: se crean
las figuras de las autoridades políticas locales, tales como prefectos en los
departamentos, subprefectos en las provincias y gobernadores en los
distritos. Estas autoridades eran representantes del Poder Ejecutivo y
rendían cuentas al gobierno central.
El poco grado de avance logrado con la Ley de Municipalidades de 1873 y la
presencia de gobiernos departamentales, se pierde durante el oncenio de
Leguía (1919-1930), porque se eliminaron las juntas departamentales y se
reemplazaron los consejos municipales por juntas nombradas por el
gobierno, de tal forma que el autoritarismo estuvo fuertemente ligado con el
centralismo.
Un gran esfuerzo descentralizador se observó en 1932 y fue planteado por la
Comisión Villarán, previamente a la Constitución de 1933. Sin embargo, esta
misma iniciativa fue frenada por la misma Constitución, pues existía el temor
que se podía resquebrajar la unidad nacional. A pesar de haberse
2
promulgado la Ley de Descentralización Administrativa N° 7809 en 1933 (El
Peruano, 1933) que implantaba los concejos departamentales, esta nunca se
aplicó. Más adelante, los gobiernos civiles de 1945-1948 y 1963-1968
intentaron restablecer los gobiernos locales, tal es así que se promulgaron
leyes para las elecciones municipales, las cuales solo se concretaron en
aquel último período.
Luego del golpe militar del General Velazco entra en vigencia la
Constitución de 1979, en la que se introduce el término “Región” y se le
reconoce autonomía económica y administrativa. Las regiones se definieron
como entes subordinados al Ejecutivo y con competencias amplias que solo
se podían ejercer mediante la delegación. Además se reinstauraron las
autonomías locales, incluyendo la libre elección de alcaldes.
Un fuerte impulso a la regionalización ocurre durante el gobierno de García
(1985-1990) y estuvo motivado básicamente por razones políticas. Basados
en el Plan Nacional de Regionalización de 1984, en 1987 se aprueba una
primera Ley de Bases de Regionalización (El Peruano, 1987), la cual se
revisa y aprueba nuevamente en 1988. Como consecuencia de la iniciativa
del Poder Ejecutivo, se crearon doce regiones sobre la base de los
departamentos existentes. Durante los últimos meses del gobierno de García
se empezaron a traspasar las funciones, el personal y los recursos
materiales, financieros, presupuestarios y documentarios a los gobiernos
regionales.
En 1993 se aprobó una nueva Constitución, admitió la autonomía política,
económica y administrativa de las regiones. Fue sumamente vaga en
términos de la descentralización y dejó la puerta abierta para un nuevo
marco legal.
3
El punto de partida del nuevo proceso de descentralización se dio a inicios
de 2002, con la Ley 27680 “Ley de Reforma Constitucional sobre
Descentralización” (El Peruano, 2002), establece principios claros acerca de
la forma de organización del Estado, la creación de las regiones, su
autonomía política y administrativa, así como decisiones con respecto a los
recursos económicos. La Ley 27683 “Ley de Elecciones Regionales” (El
Peruano, 2002), define la forma de elección de las autoridades y la Ley
27783 “Ley de Bases de la Descentralización” (El Peruano, 2002), da
mayores precisiones con respecto a los cambios constitucionales
relacionados con el proceso, definiendo las normas que regulan la
descentralización en todas sus esferas: administrativa, económica,
productiva, financiera, tributaria y fiscal. La Ley 27867 “Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales” (El Peruano, 2002), establece y norma la estructura,
organización, competencias y funciones de los gobiernos regionales; el
Decreto Legislativo N° 955 “Ley de Descentralización Fiscal” (El Peruano,
2004), que regula la asignación de los recursos de los gobiernos regionales
y locales y establece mecanismos de gestión e incentivos al esfuerzo fiscal y
El Decreto Supremo N° 114-2005-EF “Reglamento de la Ley de
Descentralización Fiscal” (El Peruano, 2005).
1. REALIDAD OBSERVABLE
El actual proceso de descentralización que vive el país, es generalmente
visto y analizado desde una óptica política – administrativa y se señala que
gran parte de sus limitaciones se debe a que no se pone hincapié en uno de
sus aspectos que hoy deviene en esencial para su consolidación: el ámbito
fiscal.
En esta orientación se requiere reformular el concepto departamental de la
regionalización para inscribirlo en el ámbito conceptual y finalista previsto en
el texto constitucional reformado de 1993: La Región implica una confluencia
4
armónica territorial, política, histórica, económica de dos o más
Departamentos continuos y es que no puede haber descentralización sin
integración.
Lo expuesto implica:
a) Desarrollar una auténtica visión de Descentralización con integración
incidiendo en esta etapa de su desarrollo en la descentralización fiscal que
implica, como señala el Informe Anual sobre Evaluación del Proceso de
Descentralización 2010-2011 del Congreso de la República “considerar la
importancia de que los gobiernos regionales tengan ingresos predecibles y capacidades de
recaudación que resguarden su autonomía económica, así como una evaluación de la regla
que ata a la conformación de regiones la entrega de facultades de orden tributario a los
gobiernos regionales” (1).
b) Promover un Plan de Inversión Descentralizada, que consolide la
administración regional tributaria.
c) Promover una administración regional gerencial que permita que la gestión
pública regional se desplace dentro de una administración por resultados,
de la eficacia, eficiencia y efectividad de la gestión pública regional.
La evaluación del proceso de integración regional muestra la debilidad de la
descentralización fiscal como incentivo principal para la integración regional,
tal como fue planteado en el diseño normativo e institucional del actual
proceso peruano de descentralización.
La transferencia de las competencias sectoriales y de los recursos
determinados a los gobiernos regionales sobre base departamental consolida
las circunscripciones departamentales. Desde esta perspectiva, consolidar
una entidad territorial intermedia basada en el departamento no generaría
regiones competitivas ni sostenibles.
1 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos
Locales y Modernización de la Gestión del Estado. (2011) Evaluación del Proceso de Descentralización período 2010-2011. Lima Perú: Editorial USAID, pág. 33.
5
Asimismo, para mejorar la eficiencia y gestión administrativa de los
gobiernos regionales se requiere contar con regiones más grandes que las
actuales, ya que la provisión de los servicios públicos ofrece grandes
economías de escala. Mediante un análisis de regresión, ha establecido que
el costo administrativo medio de los gobiernos regionales, claramente se
reduce conforme aumenta el tamaño de la población de la región. Este
resultado refuerza los argumentos a favor de una reducción del número de
regiones.
No existe una correlación (costeo) entre las materias de competencia y las
funciones específicas de todos los niveles de gobierno y la estructura
presupuestal, existiendo controversia al momento de cuantificar las
competencias sectoriales por transferir, así como todos sus recursos
asociados.
No hay una cuantificación de los impuestos internos nacionales generados
en el ámbito departamental, no obstante que esta información es
fundamental para analizar la viabilidad fiscal de los actuales departamentos y
de las futuras regiones.
El actual diseño normativo de la descentralización fiscal excluye a los
recursos determinados (canon y sobre canon, regalías mineras, FOCAM y
renta de aduanas).
El Perú ha seguido modelos de gestión pública descentralizada que no han
dado resultados, los últimos gobiernos han emprendido una reforma que
tendría como pilar la descentralización política, económica y administrativa, y
que serviría como instrumento para aumentar la eficiencia del gasto público,
Sin embargo, dado el riesgo de generar desequilibrios fiscales, es
indispensable la aplicación de ciertos criterios y restricciones fiscales y por
supuestos reglas de comportamiento.
6
2. ANTECEDENTES
2.1. ANTECEDENTES NORMATIVOS
a) Constitución Política del Perú (El Peruano, 1993) esta norma, en su
capítulo XIV, se reafirma la importancia del proceso de descentralización,
se establece la división del territorio de la República en regiones,
departamentos, provincias y distritos y se recoge al mandato constitucional
de 1979 para que las autoridades regionales sean elegidas por sufragio
directo, por un período de gobierno de cinco años. Sin embargo, esta
norma fue letra muerta y nunca se llegó a implementar durante dicho
régimen, por el contrario, las regiones y las autoridades creadas se
disolvieron y en su lugar se crearon los Consejos Transitorios de
Administración Regional (CTAR), dependientes del Poder Ejecutivo a
través del Ministerio de la Presidencia. Al crearse los CTAR en cada
departamento, se volvió entonces a la división territorial departamental.
b) Ley 27680 “Ley de Reforma Constitucional sobre Descentralización”
(El Peruano, 2002) que se establecen principios claros acerca de la forma
de organización del Estado, la creación de las regiones, su autonomía
política y administrativa, la conformación de su estructura orgánica y los
alcances del poder que detentan; así como decisiones con respecto a los
recursos económicos con los cuales cuentan para desarrollar sus
funciones. En el aspecto financiero, se mencionan los recursos con que
contarán tanto los gobiernos locales como regionales, destacándose la
participación de las regiones en el canon, así como la transferencia del
Fondo Compensación Regional (FONCOR).
c) Ley N° 27683 “Ley de Elecciones Regionales” (El Peruano, 2002) que
define la forma de elección de las autoridades (presidente, vicepresidente
y Consejo Regional), las fechas de elecciones, convocatorias, período de
elección y otros requisitos necesarios para llevar con buena marcha el
proceso.
7
d) Ley N° 27783 “Ley de Bases de la Descentralización” (El Peruano,
2002) da mayores precisiones con respecto a los cambios constitucionales
relacionados con el proceso, definiendo las normas que regulan la
descentralización en todas sus esferas (administrativa, económica,
productiva, financiera, tributaria y fiscal) y planteando los principios
generales y específicos del proceso. Para fines del esquema de
descentralización fiscal, la legislación plantea lineamientos referidos al
endeudamiento público externo, el cual se atribuye como competencia
exclusiva del gobierno nacional, indicándose que los gobiernos regionales
pueden acceder a este financiamiento solo a través del aval o garantía del
Estado. Asimismo, se establecen los lineamientos para que los gobiernos
se ciñan a reglas fiscales establecidas en el ámbito del endeudamiento
incrementos anuales del gasto, indicándose también que el gobierno
nacional no podrá reconocer deudas contraídas por los gobiernos sub
nacionales. Uno de los puntos importantes de esta Ley, es la creación del
Consejo Nacional de Descentralización (CND), encargado de la dirección
y conducción del proceso. La ley da a este organismo cierto nivel de
independencia, aunque adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros,
hecho que le resta amplios grados de libertad para llevar a cabo sus
labores lejos de la injerencia política de los gobiernos de turno.
e) Ley N° 27867 “ Ley Orgánica de Gobiernos Regionales” (El Peruano,
2002) establece y norma la estructura, organización, competencias y
funciones de los gobiernos regionales, conforme a la Constitución y a la
Ley de Bases de la Descentralización, se describe la constitución de las
autoridades respectivas y las atribuciones del Consejo Regional y de la
Presidencia regional; asimismo, se describe las funciones en materia de
educación, cultura, ciencia, tecnología, deporte, recreación, trabajo,
promoción del empleo, pequeña microempresa, salud población y otras
de carácter sectorial. En el ámbito fiscal, señala el mecanismo de
sostenibilidad fiscal del proceso de descentralización que deberá
8
incorporar la Ley de Prudencia y Transferencia Fiscal, donde se indica que
la no observancia por dos años consecutivos de las reglas fiscales que se
establecen en la mencionada norma generará la suspensión temporal de
las transferencias del Fondo Intergubernamental para la Descentralización
(FIDE) (hoy derogado) y el FONCOR. Con la Ley 27902, (El Peruano,
2002) se realizaron modificaciones importantes a la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales, incorporándose la participación de los alcaldes y
los gobiernos regionales a través del Concejo de Coordinación Regional,
con el fin de fortalecer el proceso de descentralización y regionalización.
f) Ley 27658 “Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado” (El
Peruano 2002) plantea lineamientos que se encuentran en un plano muy
superficial, constituyéndose en un serio limitante para el desarrollo de un
proceso de descentralización ordenado de los gobiernos regionales.
g) Ley N° 27958 “Modifica la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal”
(El Peruano 2003) denominándola a partir de esa fecha como la Ley de
Responsabilidad y Transparencia Fiscal. Para el ámbito sub nacional, se
precisan elementos fiscales planteados en las normas mencionadas, en el
plano de endeudamiento externo con aval del Estado, se precisa que este
únicamente será destinado a infraestructura pública. Se plantean algunas
reglas: (i) la relación anual entre el stock de la deuda total y los ingresos
corrientes de los gobiernos sub nacionales no deberá ser superior al 100%
(ii) la relación de servicio anual de la deuda a ingresos corrientes deberá
ser inferior al 25% y, (iii) el promedio del resultado primario de los últimos
tres años de cada uno de los gobiernos regionales y locales, no podrá ser
negativo.
h) Decreto Legislativo N° 955 “Ley de Descentralización Fiscal” (El
Peruano, 2004) determina los objetivos de la norma: regular la asignación
de los recursos de los gobiernos regionales y locales, establecer
mecanismos de gestión e incentivos al esfuerzo fiscal, implementar reglas
de responsabilidad fiscal y estimular el proceso de integración territorial
9
para conformar regiones competitivas y sostenibles. Reitera los principios
de descentralización fiscal presentes en la LBD: no duplicidad de
funciones, neutralidad en la transferencia de los recursos, gradualidad,
transparencia y predictibilidad, responsabilidad fiscal y equidad.
El artículo 8° establece dos etapas en materia de la asignación de los
ingresos provenientes de transferencias, tributos nacionales y Fondo de
Compensación Regional (FONCOR). Estas etapas son: Primera etapa;
transferencias presupuestales y asignación de los recursos del FONCOR,
y Segunda etapa; Transferencias presupuestales, asignación de los
recursos efectivamente recaudados en cada región por determinados
impuestos del gobierno nacional, incentivos al esfuerzo fiscal y celebración
de convenios de cooperación interinstitucional.
La Novena Disposición Transitoria, Complementaria y Final consideró un
incentivo para la inversión pública nueva de las regiones que se
conformarán, el que sería entregado en una quinta parte a cada región
que lograra conformarse como resultado del referéndum que se realizó en
el año 2005. Sin embargo, este resultado fue negativo.
i) Ley 28274 “Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de
Regiones” (El Peruano, 2004) considera para las regiones conformadas
los incentivos: beneficios en el – derogado- Fondo Intergubernamental
para la Descentralización (FIDE), prioridad para el acceso al crédito
internacional, facultad para el endeudamiento en créditos sin aval del
gobierno nacional, canje de deuda por inversión, asignación de la
recaudación de los impuestos internos, convenios de autogravamen y una
bonificación en contratos y adquisiciones del Estado para las empresas
ubicadas y registradas como contribuyentes en las circunscripciones de
las regiones.
J) Decreto Supremo N° 114-2005-EF “Reglamento del D. Leg. 955” (El
Peruano, 2005) precisó que la asignación del 50% de los recursos
efectivamente recaudados en cada región por impuestos del gobierno
10
nacional, sustituiría en igual importe a las transferencias presupuestales
que realiza el Tesoro Público. Desde esta perspectiva, consolidar una
entidad territorial intermedia basada en el departamento no generaría
regiones competitivas ni sostenibles. Asimismo, el citado reglamento
estableció como incentivo a la conformación de regiones el otorgamiento
como tal del ahorro en gasto corriente proveniente de las regiones que se
conformen, así como el incentivo al esfuerzo fiscal.
j) Decreto Supremo N° 083-2008-PCM (El Peruano, 2008) mediante el cual
se dispuso la realización de las acciones para culminar dichas
transferencias hasta el 31 de Diciembre del 2009 como plazo máximo.
k) Ley 29379 “Ley que modifica la Legislación en materia de
Regionalización” (El Peruano, 2009) modifica a la Ley de Bases de la
Descentralización y la de Incentivos para la Integración y Conformación de
Regiones. Entre las modificaciones introducidas, destaca la eliminación de
los plazos establecidos para la realización de los referéndums de
integración regional. Las Juntas de Coordinación Interregional tienen como
función, entre otras, evaluar el proceso de integración desarrollado y, con
el acuerdo de los gobiernos regionales correspondientes, solicitar al
Jurado Nacional de Elecciones (JNE) convocar el referéndum respectivo.
2.2. ANTECEDENTES DOCTRINARIOS
La descentralización fiscal entendida como asignación de responsabilidades
en la generación de fuentes de recursos entre el Gobierno Central y los
Gobiernos Subnacionales, es estudiado por una pluralidad de estudiosos
nacionales y extranjeros, entre los que destacan:
CARRANZA y TUESTA (2007) sostienen que el proceso de
descentralización es un proceso dinámico, impulsado endógenamente por la
sociedad, como parte del proceso de su democratización. Si bien éste
proceso de devolución de poderes del gobierno central a los gobiernos
11
subnacionales aporta grandes beneficios potenciales en términos de mayor
eficiencia equidad en el gasto público, implica también grandes riesgos de
desestabilización fiscal asociados al posible sobreendeudamiento
subnacional. Respecto a que tributos nacionales pueden ser transferidos a
los niveles inferiores de gobierno, determina que el impuesto a la renta a las
empresas, el IGV y los impuestos específicos (sobre materias primas,
principalmente) no deberían ser trasladados y su administración debería
continuar a cargo del gobierno central. En Cambio, sí podría establecerse un
impuesto regional a las planillas (retención efectuada a las personas
naturales) y un impuesto regional a los trabajadores independientes, que
serían administrados por los gobiernos regionales. Y respecto a las
transferencias, se plantean algunas modificaciones que podrían constituir
lineamientos para un nuevo esquema que sea lo más transparente posible.
Así este debiera basarse en un nuevo esquema que sea lo más transparente
posible. Así este debiera basarse en un monto transferible establecido
objetivamente a partir de un porcentaje de una fuente de recursos
claramente definida proveniente del sistema tributario vigente que administra
el gobierno central.
VEGA (2008) sostiene que es necesario revisar el sistema de trasferencias y
dotarlo de mayor equidad horizontal, ya sea redistribuyendo parte del canon
entre las regiones que carecen de estos recursos o introduciendo criterios de
equidad más sustantivos a las ponderaciones o índices de distribución de los
recursos ordinarios del tesoro. Y que una opción más atractiva para los
gobiernos regionales sería la de otorgar a éstos la administración y
recaudación directa de los impuestos: Impuestos a la renta de personas
naturales, impuesto selectivo al consumo y el impuesto general a las ventas.
Dependiendo de las necesidades fiscales y del impacto económico de esta
medida, el gobierno central podría mantener las tasas vigentes o podría
reducirlos en proporción a lo otorgado a los gobiernos regionales.
12
Ordinola (2012) el proceso de descentralización fiscal no debe ser visto
como una reforma aislada pues en realidad está inmersa en un proceso de
reformas más amplio. El proceso de descentralización no podrá seguir
avanzando si el nivel nacional no se adecua a la nueva organización
descentralizada, cuestión internacionalmente advertida por Bird y
Vallancourt (1998). Para ello se requiere un proceso serio de reformas que
transiten por el cambio de los sistemas de personal, compras, inversión,
control y contabilidad, que realmente apuntalen al objetivo de tener un
Estado más eficiente y flexible, que responda a las necesidades de atención
de los servicios públicos.
3. JUSTIFICACIÓN DEL PROBLEMA
Se justifica el problema planteado en razón de que la realidad existente
sobre descentralización, no satisface ni a los operadores políticos ni a los
ciudadanos de las circunscripciones territoriales regionales. Esto no implica
como algunos sostienen que debemos dejar sin efecto la descentralización
por cuanto si bien hay problemas, esto requiere de nuevos enfoques teóricos
desarrollando ampliamente la temática de la descentralización fiscal que
implica en cierta forma promover la autonomía fiscal regional, ideas que
buscaremos desarrollar en la presente Tesis para optar el Grado de Doctor
en Derecho.
La descentralización fiscal - asignación de impuestos regionales - debería
insertarse en un sistema de transferencias coordinado con la administración
central para lograr los objetivos previstos, debiendo constituirse en auténticas
entidades territoriales autónomas desde una perspectiva fiscal, porque no
obstante el comportamiento presupuestal en inversión pública regional es
creciente, dándose el caso que para el año 2010 fue de 60% para los
gobiernos regionales y de 72% para los gobiernos locales en comparación
13
con lo efectuado en el 2007 que fue de un 50% para ambas estructuras
territoriales, no se observa una eficiencia en el gasto público regional (2).
Es imperativo una cuantificación de los impuestos internos nacionales
generados en el ámbito departamental, no obstante que esta información es
fundamental para analizar la viabilidad fiscal de los actuales departamentos y
de las futuras regiones; información que debe proporcionar el MEF.
La inclusión del impuesto a la renta (IR) de tercera categoría entre los
impuestos nacionales por asignar a los gobiernos regionales sobre la base
de regiones implica redefinir el canon conforme a su naturaleza
compensatoria económica por el capital natural extraído por las actividades
económicas. La Ley de canon para regiones integradas y municipalidades
ubicadas en tales circunscripciones territoriales que tendrá el contenido antes
indicado se aplicará solo a los gobiernos regionales sobre la base de
regiones; la actual regulación del canon se mantendrá para los gobiernos
regionales sobre la base de departamentos y para las municipalidades
La creación de regiones debe salir del marco departamental e inscribirse en
amplias áreas territoriales continuas que formen auténticos polos de
desarrollo, tanto para la costa, sierra y selva. Se requiere integración
territorial y autonomía tributaria regional.
4. PROBLEMA
¿Cuáles son los factores que limitan la descentralización fiscal en el Perú y,
particularmente en la Región La Libertad?
2 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos
Locales y Modernización de la Gestión del Estado. (2011) Evaluación del Proceso de Descentralización año 2010-2011, Lima –Perú Editorial USAID pág. 25.
14
5. HIPÓTESIS
La dependencia orgánica, funcional y financiera del gobierno central, sumada
a la rigidez normativa sobre descentralización fiscal, así como a una limitada
eficiencia en la gestión, son los factores que limitan la descentralización fiscal
en el Perú; y por tanto determinantes en la Región La Libertad.
6. VARIABLES
Variable Independiente:
Dependencia orgánica, funcional, financiera y Normativa
Variable Dependiente:
Descentralización fiscal limitada.
7. BJETIVOS:
a) Generales
Identificar los factores limitantes de la implementación de la descentralización
fiscal como instrumento político normativo fundamental para la generación de
la autonomía regional en la Región La Libertad.
b) Específicos
Analizar la naturaleza de la descentralización, como fundamento de la
descentralización fiscal;
Examinar la descentralización fiscal, tanto en la perspectiva normativa
como política;
Evaluar los resultados de la descentralización fiscal en la región, sobre la
base de la asignación de recursos, inversión pública y las experiencias
significativas.
15
8. MARCO TEÓRICO
CAPÍTULO I
LA DESCENTRALIZACIÓN
1.1. DEFINICIÓN
La descentralización es un proceso que implica reconocer otros organismos
creados o por crearse, así como sus atribuciones completas para realizar
funciones antes reservadas al nivel central de gobierno. Supone la
autonomía jurídica, funcional y financiera de esos organismos, involucrando
tanto a instancias político- institucionales como administrativas, e incluye el
traspaso integral de actividades y atribuciones de un nivel central de
gobierno a otro nivel de menor jerarquía; por tanto implica, no solo un simple
proceso organizacional relacionado con la estructura interna de una unidad
del aparato gubernamental sino relaciones de poder entre distintos niveles de
gobierno.
“Se considera a la descentralización como una forma de aumentar la
participación democrática en la solución de sus problemas más cercanos y
mecanismo útil para racionalizar la gestión pública. Es así que la
descentralización presenta planteamientos de mejora administrativa,
desburocratización, lucha contra la corrupción, reducción de la intervención
del Estado y del déficit público, la privatización, el aumento de los ingresos
fiscales y en última instancia contribuir a la adaptación del modelo económico
imperante a la nueva situación del mercado mundial. No hay milagro
económico posible pero si puede haber una política local más eficiente
(económica y socialmente) y participativa” (3).
Al respecto Carranza Ugarte Luis y Tuesta Cárdenas David (4) señalan “el
término descentralización puede definirse, desde una perspectiva amplia,
3 RODRIGUEZ Adolfo. (1993) Centralismo, Municipio, Regionalización y Descentralización en
Nicaragua; Fundación Ebert, Nicaragua. 4 CARRANZA Luis y TUESTA David. (2003) Consideraciones para una Descentralización Fiscal,
Convenio BCR-CIES, pg. 10
16
como el proceso de devolver poderes políticos, económicos y administrativos
a los órganos de gobierno local o regional, básicamente como consecuencia
de la democratización de las sociedades”. En ese sentido, se distinguen
hasta cuatro tipos de descentralización: política, administrativa, fiscal y la
económica. Estos tipos no son independientes, ni mutuamente excluyentes
entre sí; por el contrario, siguen procesos que se traslapan unos a otros.
1.2. TIPOS DE DESCENTRALIZACIÓN
Descentralización Política.- busca que los ciudadanos, o las autoridades
elegidas por los gobiernos subnacionales (regionales y locales) tengan
mayor participación en la formulación e implementación de las políticas
públicas que afectan a dicha área geográfica, es una forma de aumentar la
participación democrática de la población en la solución de sus problemas
más cercanos, en la toma de decisiones, a través de mecanismos de
representatividad. Para que la descentralización política tenga éxito es
imperativo la existencia de partidos políticos sólidos y de grupos de personas
de interés regional y local que representen positivamente a la sociedad civil
permitiendo la supervisión ciudadana y control a dichos gobiernos.
Descentralización Administrativa.- Es el proceso que permite que los
gobiernos subnacionales sean los encargados de la provisión de los servicios
públicos, siendo necesario que se asignen responsabilidades, se delegue la
autoridad y se faciliten los recursos financieros directamente (a través de
transferencias) o indirectamente (a través de responsabilidad de
recaudación), de tal forma que esta provisión de servicios públicos se
encuentre financiada.
Este proceso involucra distintas formas, estadíos y niveles de
descentralización administrativa. Así tenemos:
17
Desconcentración: redistribución de ciertas responsabilidades en el
proceso de toma de decisiones y responsabilidades administrativas y
financieras entre distintas instancias del gobierno central (delegación a
organizaciones autónomas). Ej. los anteriores gobiernos regionales
(CTAR) que en la práctica dependía del Ministerio de la Presidencia. En
resumen esta etapa se caracteriza por: asignación de funciones a oficinas
locales de los ministerios (sucursales); en esas funciones no existen
gobiernos subnacionales como niveles independientes del gobierno
central; no se da integración intersectorial y a pesar de la dispersión
geográfica de oficinas de gobierno, el resultado es la centralización del
poder en el gobierno central.
Delegación: se caracteriza por la existencia de gobiernos subnacionales
semiautónomos, que no dependen directamente de autoridades del
gobierno central, pero que rinden cuentas a dependencias del gobierno
central. Ejemplo es la existencia de empresas públicas regionales. En este
estadio se asignan responsabilidades a instituciones semiautónomas o
agencias paraestatales para: planificación de inversiones, implementación
de proyectos, mantenimiento; ej.: centros de investigación, universidades,
entidades paraestatales etc.
Devolución: o traslado de competencias a niveles inferiores,
descentralización del poder. Implica la transferencia de responsabilidades
administrativas y financieras a instancias de gobierno subnacionales
autónomos, cuyas autoridades han sido elegidas en procesos
democráticos y tienen independencia dentro de un área geográfica
definida.
Descentralización Fiscal.- Es decir la capacidad del gobierno subnacional
de generar sus recursos (capacidad para recaudar impuestos, imponer
contribuciones o discutir los mecanismos de transferencias); asimismo, la
capacidad para realizar decisiones de gasto y la autoridad para el manejo
18
financiero, esto es, definir la capacidad de endeudamiento. Este estadio de
descentralización es el tema central de la presente investigación.
Descentralización Económica.- o descentralización de mercado que viene
a ser el traspaso de actividades públicas de producción de bienes y servicios
al sector privado. El gobierno entrega responsabilidades directamente al
sector privado; y no solo se obtienen a través de procesos de privatización o
concesión (donde el sector privado produce y distribuye un servicio público),
ni de desregulación (donde el mercado determina ciertos precios que antes
eran determinados por el sector público), sino a través de transferir algún tipo
de responsabilidad específica a los grupos organizados de la sociedad.
1.3. RAZONES PARA LA DESCENTRALIZACIÓN.- VENTAJAS Y
OBSTÁCULOS
La modernidad del Estado y del sistema político administrativo ha sido un
imperativo para el desarrollo. En ello ha estado implícita la gobernabilidad.
En este proceso la descentralización ha sido planteada como un objetivo en
el que convergen dos posiciones: la de quienes pretenden disgregar las
demandas y conflictos sociales y reducir mecánicamente los gastos de la
administración central y la de quienes promueven el relanzamiento
económico y la democratización política del Estado, que posibilitaría la
integración y la participación de los sectores más amplios de la población (5).
Algunas respuestas que están explícitas o implícitas en varios procesos y
diferentes visiones a la pregunta para que se descentraliza, son las
siguientes:
Descongestionar administrativamente el gobierno central.
Mejorar la administración del Estado
Acercar la administración al ciudadano
5 BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCION Y FOMENTO/ BANCO MUNDIAL (2003)
19
Fortalecer otras instancias del Estado
Limitar el poder del gobierno central
Legitimar al Estado
Involucrar en las tareas del gobierno a otros sectores
Mejorar la atención al territorio
Facilitar un desarrollo territorial equilibrado
Apoyar la planificación económica
Facilitar la puesta en marcha de la planificación territorial
Incorporar zonas y regiones marginadas
Mejorar el uso de los recursos humanos, económicos y físicos
Controlar mejor el territorio
Mejorar el cobro de impuestos
Privatizar funciones que venía ejerciendo el Estado
Racionalizar las inversiones del gobierno central
Neutralizar presiones de grupos regionales
Neutralizar presiones populares
Evitar las emigraciones hacia las ciudades y ordenar el flujo migratorio
Descongestionar las grandes ciudades especialmente la capital
Neutralizar movimientos separatistas
Emprender un proceso de transformación del modelo económico
imperante.
VENTAJAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN
Se Considera la descentralización como una forma de aumentar la
participación democrática de la población en la solución de sus problemas
más cercanos y mecanismo útil para racionalizar la gestión pública. Entre los
beneficios está la mayor congruencia entre las demandas por servicios
regionalmente y hasta localmente diferenciados y la oferta realizada a través
20
del gasto público. Al decidir sobre alternativas de gastos más cerca de los
beneficiarios y en correspondencia con las necesidades de la población, se
estima que los servicios públicos son usados con mayor eficiencia.
Al otorgar responsabilidades en la asignación de gasto público en bienes o
servicios (consumidos en determinada localidad o región) a la instancia del
gobierno subnacional elegido en dicha localidad, la eficiencia del gasto tiende
a ser mayor porque las instancias locales de gobierno tienden a conocer
mejor las preferencias de los pobladores que las autoridades centrales y
porque existe una mayor responsabilidad de los gobiernos subnacionales
debido al control democrático que ejercen las localidades que se benefician
de la administración y de la prestación de bienes y servicios públicos.
Para que este vínculo directo sede en la práctica deben existir dos
condiciones básicas (i) comunicación directa entre población y autoridades
para que las sugerencias puedan traducirse en decisiones sobre el gasto, de
ahí la importancia de la elección popular de autoridades regionales y
municipales y de los mecanismos de participación y control ciudadano
(estableciendo los canales institucionales que determinen los mecanismos de
rendición de cuentas de tal forma que exista un claro control ciudadano sobre
las respectivas instancias del poder político y (ii) fuentes de financiamiento y
la autonomía de decisión sobre el uso de los recursos; de ahí la importancia
de delimitar claramente las competencias funcionales y fiscales de los
distintos niveles territoriales.
OBSTÁCULOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN
Nos referiremos a riesgos implícitos en la descentralización. En primer lugar
la descentralización es un concepto usado con poca precisión en el debate
político, sin mayor reflexión sobre sus implicancias políticas y técnicas para
21
el conjunto de la función pública y por lo que se carece de un consenso
político.
Existen potenciales problemas que pueden llevar a un deterioro de la
capacidad del gobierno en la prestación de los bienes y servicios públicos; de
las tres funciones típicas de un gobierno: estabilización, redistribución y
asignación, solo esta última podría verse claramente favorecida con la
descentralización. Pero existen problemas potenciales con las otras dos
funciones.
Es decir, un problema de desequilibrio fiscal (inestabilidad) debido a un
proceso de descentralización deficiente podría ocasionar que,
paradójicamente, ocurra un deterioro en la prestación de los servicios y que
los vicios que se registraban en el gobierno central se repliquen a nivel local.
Aún más, el deterioro de los servicios por lo general va acompañado de una
gestión financiera deficiente, por lo que existe un riesgo macroeconómico
relacionado principalmente con la duplicación del gasto público y el
desbalance fiscal. Por último, es posible que los gobiernos subnacionales
con mayores recursos sean los más beneficiados con la descentralización,
pudiéndose acentuar los problemas de equidad.
Muchos gobiernos locales no cuentan con la capacidad técnica ni con las
instituciones apropiadas para llevar a cabo su tarea. Asimismo, las reglas
que rigen las relaciones intergubernamentales no son las adecuadas en
términos de rendición de cuentas y autonomía, además de carecer de los
incentivos para promover una gestión administrativa eficiente.
La precariedad de las respuestas que en buena medida dan los municipios
respecto a las posibilidades que ofrecen sus competencias y funciones,
22
especialmente en lo referido a la satisfacción de las demandas de los
sectores de más bajos ingresos.
1.4. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN
EL PERÚ
El Perú con seguridad es uno de los países mas centralizados de la región.
Esta característica centralista de nuestro país está asociada a la trayectoria
de gobiernos autocráticos combinado con los fracasos económicos y
políticos de los anteriores intentos de descentralización (6). La división
política del país en circunscripciones territoriales de departamentos,
provincias y distritos se plasma en las primeras constituciones sobre la base
de elementos administrativos de la época virreinal y que predominan hasta
ese momento.
Los primeros cincuenta años de vida republicana estuvo caracterizado por
alta inestabilidad política, en el que se suceden distintos gobiernos militares,
basados en un férreo centralismo. En 1873 se dictó la cuarta Ley de
Municipalidades, pero lamentablemente este proceso se frustra por los
problemas financieros en 1874 y luego por la guerra con Chile, generando
una profunda crisis, resultando nuevamente la inestabilidad política y la
reaparición del autoritarismo y centralismo como medio para evitar la
inestabilidad.
Durante el gobierno de Leguía (1919-1930) se pierde lo poco avanzado con
la Ley de Municipalidades, y la presencia de gobiernos departamentales ya
que se eliminaron las juntas departamentales y se modificaron los concejos
municipales por juntas nombradas por el gobierno. Después de la crisis de
los años treinta, y como resultado del centralismo político, las precarias
6 CARRANZA, Luis y TUESTA, David; Op. Cit.
23
economías regionales pierden su dinámica y se acentúa la predominancia
económica de Lima.
En el año 1933, pese de haberse promulgado la Ley de descentralización
administrativa N° 7809 que implantaba los concejos departamentales, esta
ley nunca se aplicó. Más adelante se promulgaron leyes para las elecciones
municipales, las cuales sólo se concretaron en el período de 1953-1968.
1.5 PROCESO ACTUAL DE DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ
A inicios del nuevo milenio, el Perú se encontraba mucho más
desconcentrado que descentralizado, en muchos sectores el marco legal
había sido relegado a un segundo plano y el gobierno central ejercía de facto
una serie de funciones y competencias. En este escenario es que se inicia un
proceso de descentralización basado en devolver responsabilidades políticas
sociales y económicas a los gobiernos regionales, los cuales son elegidos a
partir del voto popular.
Como antecedente más cercano, se podría decir que el actual proceso se
remonta a la Constitución de 1979, en la cual se introdujo el término “Región”
y se aprobó la elección libre y directa de las autoridades de los gobiernos
regionales (7).
Aunque con demoras, esta tarea empezó a ser desarrollada durante el
segundo gobierno del Arq. Fernando Belaunde, el cual recién en 1984 llegó
a proponer un proyecto de Ley de Bases de la Descentralización y la
creación de regiones. Luego de sucesivos debates, dicha Ley fue finalmente
aprobada e implementada en 1987, durante el gobierno de Alan García. Sin
embargo, este esfuerzo de descentralización, en el que se crearon doce
7 Ciertamente que mucho antes de 1979 hubieron diversos ensayos de descentralización en el Perú,
pero no pretendemos aquí realizar un exhaustivo análisis histórico de las mismas, sino tan solo
concentrarnos en los desarrollos actuales y sus antecedentes más inmediatos.
24
regiones, con autoridades autónomas, aunque no directamente elegidas,
tuvo una efímera duración, ya que fue bruscamente interrumpido en 1992 a
raíz del autogolpe de Alberto Fujimori.
Un año después, el proceso de descentralización fue reabierto por el propio
régimen de A. Fujimori, con la promulgación de la nueva Constitución Política
de 1993. En esta norma, en su Capítulo XIV, se reafirma la importancia del
proceso de descentralización, se establece la división del territorio de la
República en regiones, departamentos, provincias y distritos y se recoge el
mandato constitucional de 1979 para que a las autoridades regionales sean
elegidas por sufragio directo, por un periodo de gobierno de cinco años. Sin
embargo esta norma fue letra muerta y nunca se llegó a implementar durante
el régimen fujimorista. Por el contrario, las regiones y las autoridades creadas
en el gobierno de A. García se disolvieron y en su lugar se crearon los
Consejos transitorios de Administración Regional (CTAR), dependientes del
poder ejecutivo a través del ministerio de la Presidencia. Al crearse los CTAR
en cada departamento, se volvió entonces a la división territorial
departamental.
Desde marzo del 2002 a la fecha se han venido incorporando, de manera
acelerada, varios cambios y modificaciones a la estructura del Estado. El
primer cambio partió con la Ley de Reforma Constitucional sobre
Descentralización (Ley 27680) donde se establecen los principios de la forma
de organización del Estado; la creación de las regiones; la autonomía política
y administrativa de las mismas; la conformación de su estructura orgánica;
los alcances del poder que detentan; así como precisiones respecto a los
recursos económicos con los cuales cuentan para desarrollar sus funciones.
En esta reforma, que viene a ser la base del actual proceso, se reitera la
división territorial del país en regiones, departamentos, provincias y distritos,
pero sin embargo no se crea ninguna región. Lo que se hace simplemente es
25
darle a cada departamento (excluyendo Lima Metropolitana) y a la Provincia
Constitucional del Callao, la categoría de región, manteniéndose al mismo
tiempo su condición de departamento.
Esta dualidad de criterio se habría adoptado con la idea de facilitar el inicio
del proceso de descentralización, evitando el debate de la creación de
regiones nuevas, dejando en todo caso opciones para que en los años
subsiguientes los departamentos, vía referéndum, puedan irse integrando o
fusionando entre ellos para conformar nuevas regiones de mayor tamaño,
reduciendo así el número de ellas.
Asimismo, dicha reforma constitucional confirma la autonomía política,
económica y administrativa de las regiones, establece la elección de tales
autoridades por sufragio directo por un periodo de cuatro años (uno menos
que en la norma original de 1993).
En el aspecto financiero, se mencionan los recursos con que contarán tanto
los gobiernos locales como regionales, destacándose la participación de las
regiones en el canon, así como la transferencia del Fondo Compensación
Regional (FONCOR).
La Ley N° 27783 “Ley de Bases de la Descentralización” publicada en julio
del 2002, desarrolla la modificación constitucional sobre descentralización,
definiendo normas que regulan la descentralización en todos los campos:
económica, administrativa, productiva, financiera, tributaria y fiscal y
planteando los principios generales y específicos del proceso. Indica que los
gobiernos regionales pueden acceder al endeudamiento público externo solo
a través del aval o garantía del Estado.
26
La Ley 27972 “Ley Orgánica de Municipalidades” y la ley 27867 Ley
Orgánica de Gobierno Regionales, norman la estructura, organización,
competencias y funciones de los gobiernos subnacionales conforme a la
Constitución y a la Ley de Bases de la Descentralización. En el ámbito fiscal,
la normatividad señala el mecanismo de sostenibilidad fiscal del proceso de
descentralización que deberá incorporar la Ley de Prudencia y
Transparencia Fiscal, donde se indica que la no observancia por dos años
consecutivos de las reglas fiscales que se establecen en la indicada norma,
generará la suspensión temporal de las transferencias del Fondo
Intergubernamental para la Descentralización (FIDE) (hoy derogado).
La Ley 27958 de mayo 2003, modifica la Ley de Prudencia y Transparencia
Fiscal, denominándola a partir de esa fecha como la Ley de Responsabilidad
y Transparencia Fiscal. Se precisan elementos fiscales planteados en las
normas mencionadas. En el plano de endeudamiento externo con aval del
Estado, se precisa que éste únicamente será destinado a infraestructura
pública.
Luego de la aprobación de las normas mencionadas, que constituyen las
columnas de la nueva estructura fiscal descentralizada, se han ido
aprobando otras normas legales que vienen dando forma al proceso: Ley
27902 del 27 Mayo del 2003, que modifica la Ley Orgánica de Gobierno
Regionales, para regular la participación de los Alcaldes provinciales y la
sociedad civil en los gobiernos regionales y fortalecer el proceso de
descentralización y regionalización; Ley N° 27658 del 30 de enero del 2002
Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado; Ley N° 28059 del 13
de agosto del 2003 Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada;
Decreto Supremo N° 043-2003-PCM del 24 de abril 2003 Aprueba el Texto
Único Ordenado de la Ley N° 27806, Ley de transparencia y Acceso a la
Información Pública; Ley N° 27245 del 26 de diciembre 99, Ley de
27
responsabilidad y Transparencia Fiscal; Decreto Supremo N° 036-2003-PCM
del 02 de abril del 2003 Aprueba el Cronograma de Transferencia para el año
2003 a Gobiernos Regionales y Locales de fondos, proyectos y programas
sociales .
Las Leyes de Descentralización Fiscal (Ley N° 28572 y D. Leg. N° 955) y de
Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones (Ley N° 28274),
en 2004. Se llega así a la realización del primer referéndum para la
conformación de regiones en octubre de 2005 y a las segundas elecciones
de gobiernos regionales en noviembre de 2006.
De acuerdo a la Constitución y las leyes vigentes, el Perú está dividido en
cuatro circunscripciones político-administrativas: regiones, departamentos,
provincias y distritos, y en tres niveles de gobierno: nacional, regional (que
incluye regiones y departamentos) y local (que incluye provincias, distritos y
centros poblados). Esta división es el resultado de los distintos criterios de
organización política y territorial que se han venido manejando en el país,
especialmente a partir del retorno de los regímenes democráticos en 1980,
buscando la largamente anhelada descentralización política y económica de
la nación.
Actualmente existen 25 regiones (incluyendo la Provincia Constitucional del
Callao y excluyendo a Lima Metropolitana), 25 departamentos (incluyendo
Callao), 195 provincias y 1833 distritos (8). Si bien el número de
departamentos casi no ha aumentado desde la segunda mitad del siglo XIX,
8 Información correspondiente a Diciembre de 2006. Si bien hay 195 provincias y 1833 distritos, esto
no significa que haya 2028 gobiernos municipales o alcaldías. Puesto que las municipalidades
provinciales se hacen cargo del distrito capital de la provincia, solo habría 1833 alcaldías: 195
provinciales y 1638 distritales. Sin embargo. hay un caso excepcional en la provincia de Bagua,
Amazonas, en donde, además del alcalde provincial, hay un alcalde para el distrito capital (Aguilar y
Morales 2005), con lo cual en realidad el número total de alcaldías llega a 1834: 195 provinciales y
1639 distritales.
28
en cambio, el número de provincias y distritos si se ha multiplicado
considerablemente a lo largo de la historia republicana del país. Hacia el año
1876 ya existían 19 departamentos (incluyendo Callao) (Vega Castro 2008).
Hacia1958, con las sucesivas creaciones de los departamentos de
Moquegua, Madre de Dios, San Martín, Tumbes y Pasco, el total de
departamentos en el Perú había llegado a 24. Veintiocho años más tarde, en
1980, con la creación del departamento de Ucayali, que hasta entonces era
parte de Loreto, se consolidó la cifra actual de 25 departamentos. Pero por
otro lado, en el mismo periodo, es decir entre 1876 y 2005, el número de
provincias se duplicó, pasando de 94 a 195, mientras que el número de
distritos creció 2,4 veces, de 757 a 1.831 (9).
En comparación a otros países de América Latina, la cantidad de habitantes
por municipio es muy baja en el Perú, lo cual reflejaría la existencia de un
excesivo número de circunscripciones distritales en el país. El Perú al año
2005 registraba 15.263 personas por distrito, en comparación a otras
latitudes no parece ser un número tan pequeño en tamaño poblacional
aunque lo sea a nivel de número de gobiernos locales. En Europa
continental- por ejemplo, la población promedio por municipio oscila entre
1.600 y 7.000. Solo en Japón y el Reino Unido se dan grandes tamaños
poblacionales promedio por .municipio (38.800 y 92.600 respectivamente
(Vega Castro, 2008).
La legislación sobre ordenamiento territorial en el Perú vigente desde 2002,
ha establecido, además de otros criterios económicos y geográficos, topes
mínimos de población requerida para la creación de nuevos distritos, que
9 Esta cifra corresponde al año 2005. Durante el año 2006 se crearon dos nuevos distritos, llegando así
a 1833 distritos.
29
varían de 3.800 habitantes en la Sierra, a 4.000 habitantes en la selva y
12.000 habitantes en la Costa (10).
Sin embargo, llama la atención que, en plena vigencia de esta ley, en 2006,
se haya creado un nuevo distrito (Canoas de Punta Sal) que no reúne los
requisitos mínimos de población señalados. Asimismo, cabe mencionar que
existen en el país numerosos planteamientos de centros poblados que
actualmente forman parte de alguna municipalidad pero que anhelan
convertirse en distritos autónomos (11).
De prosperar tales propuestas, estaríamos ante la posibilidad de crear más
de 1.900 municipalidades nuevas, con lo cual se duplicaría el número de
municipalidades existentes y llevarían al país a reducir a la mitad el promedio
de habitantes por municipio. Obviamente, esto conduciría a una gran
fragmentación del presupuesto público y a una mayor dedicación de tal
presupuesto a gastos administrativos, en detrimentos de mayores gastos de
inversión. En vez de promover este tipo de fragmentación, se debería más
bien diseñar mecanismos para que los actuales municipios se fusionen en
unidades de mayor tamaño poblacional.
10
Ley de Demarcación y Organización Territorial N° 27795, del 25/07/2002 y su Reglamento,
Decreto Supremo N° 019-2003-PCM del 22/02/2003. 11
Ley N° 28707 del 20/03/2006
30
CAPÍTULO II
LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL EN EL PERÚ
2.1. CONCEPTO DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL
La descentralización fiscal es un proceso que consiste en la asignación de
competencias y de recursos, desde un nivel de gobierno nacional hacia
niveles de gobierno sub nacionales.
La Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y
Modernización de la Gestión del Estado, precisa que la descentralización
fiscal viene a ser la transferencia del poder del financiamiento a los
Gobiernos Sub nacionales, para adoptar a éstos últimos de suficiencia de
ingresos y mayor autonomía en los mismos.
Para el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), la descentralización fiscal
es el “proceso por el cual se transfieren responsabilidades y competencias
fiscales (ingresos y gastos públicos) del gobierno central hacia los niveles
subnacionales (regiones y locales) garantizando cierta autonomía financiera.
Es hacer que cada nivel de gobierno sea responsable de administrar sus
propios ingresos y los que le transfiera el nivel de gobierno central,
asignándolos a las actividades propias de su competencia de manera
responsable y garantizando la sostenibilidad de sus finanzas”.
Para la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales la descentralización
fiscal “es un proceso que difiere de la descentralización económica así como
de la regionalización, aunque son procesos relacionados, la
descentralización fiscal alude a la forma cómo el Estado se organiza
administrativamente en sus distintos niveles de gobierno”, y que incluye tanto
la transferencia de competencias como de los recursos asignados a los
31
Gobiernos Subnacionales. La descentralización fiscal “es un proceso de
fortalecimiento institucional que permite a los gobiernos subnacionales
generar y administrar sus propios recursos, promover la participación
ciudadana y mejorar la calidad de los servicios públicos” (12).
La descentralización fiscal se da cuando los gobiernos sub nacionales tienen
la facultad constitucional o legal para recaudar sus propios tributos y
desarrollar sus funciones de gasto.
Los elementos asociados a un sistema de descentralización fiscal son: i) las
responsabilidades de gasto, ii) las facultades en materia tributaria, iii) el
régimen de transferencias y, iv) el financiamiento a través de endeudamiento.
En esencia, este conjunto de elementos corresponde a un ámbito de
autonomía en el gasto y sus fuentes de financiación: ingresos propios,
transferencia o endeudamiento (13).
La descentralización fiscal tiene como objetivo acercar la toma de decisiones
al ciudadano, pero se debe tener en cuenta dos riesgos: a) la mejora de los
servicios públicos que se deben presentar; y b) la generación de
desbalances entre los recursos necesarios para que los gobiernos sub
nacionales cumplan con sus competencias y los recursos que el gobierno
nacional les asigne. A este tipo de desbalances se les conoce en la literatura
económica como desbalances horizontales (14).
2.2. LOS RECURSOS FISCALES DE LOS GOBIERNOS
SUBNACIONALES
El sistema fiscal centralista del Perú ha empezado a cambiar rápidamente en
la presente década, especialmente a partir de la dación de la Ley del Canon 12
ANGR. (2008) La Descentralización Fiscal en el Perú: Situación Actual y propuesta de
coparticipación tributaria, pp. 13-17 13
CASTRO, Sandra. (2008) Descentralización Fiscal en la región andina: autonomía y crisis
económica. FCM p.2 14
INDE Consultores (2007) la descentralización fiscal en el Perú
32
en el año 2001, la Ley de Bases de la Descentralización, en el 2002 y la
subsiguiente creación o ampliación de diversos fondos para el financiamiento
de los gobiernos sub nacionales en el país. Estas y otras normas han
permitido una importante transferencia de recursos fiscales del gobierno
central o nacional hacia los gobiernos regionales y locales, que, según
ciertos indicadores, actualmente situarían al Perú entre los países de mayor
grado de descentralización fiscal en América Latina. Importa resaltar un
análisis agregado o macroeconómico de la importancia de dichos recursos
para luego ofrecer una visión más o menos detallada de cada fuente de
financiamiento que poseen los gobiernos sub nacionales.
Los recursos fiscales de los gobiernos sub nacionales en el Perú son de dos
tipos: a) los recaudados directamente por dichos gobiernos y, b) aquellos
recaudados por el gobierno nacional y que luego son transferidos hacia los
gobiernos sub nacionales. Estos últimos a su vez se subdividen en dos
categorías; i) los provenientes de los impuestos destinados a favor de dichos
gobiernos, que pueden o no ser compartidos con el gobierno nacional y ii)
los que provienen de los impuestos generales de la nación (recursos
ordinarios del tesoro público).
Entre los principales recursos fiscales que actualmente se destinan a los
gobiernos sub nacionales, destacan el Impuesto a la Renta de Empresas
dedicadas a la explotación de riquezas naturales y el Impuesto de
Promoción Municipal (IPM). En el primer caso, estamos ante un tributo que
el gobierno nacional comparte con los gobiernos regionales y municipales,
bajo la denominación de Canon. En el segundo caso, el gobierno nacional
comparte recursos exclusivamente con los gobiernos municipales, no con los
regionales, asignando a las municipalidades (a través del Fondo de
Compensación Municipal FONCOMUN) dos puntos porcentuales adicionales
al Impuesto General a las Ventas (IGV), bajo el nombre de Impuesto de
33
Promoción Municipal (IPM). Otro ejemplo de recursos fiscales que el
gobierno nacional transfiere hacia los gobiernos sub nacionales, pero que, a
diferencia de los dos anteriores, no retiene nada para sí, son las regalías
mineras, que gravan el valor de los concentrados entre 1% y 3% de los
mismos. Por otro lado entre los ingresos generales del tesoro público que el
gobierno nacional transfiere a los gobiernos sub nacionales, se encuentran
aquellos que forman parte de los programas sociales administrados por los
gobiernos locales y remuneraciones de maestros y servidores públicos de los
centros de salud en las regiones.
Lo que actualmente existe en el país es un complicado sistema de ingresos
fiscales y compartidos entre los tres niveles de gobierno, el cual configura
una especie de interrelaciones fiscales entre dichos estratos de gobierno.
Dependiendo de lo que la ley le asigne, cada gobierno puede cobrar
impuestos u otras tasas a las familias y empresas de su jurisdicción.
Asimismo, para completar sus ingresos, los gobiernos pueden recibir
transferencias o pueden endeudarse. La totalidad de estos ingresos son
luego gastados en la provisión de bienes y servicios a favor sus respectivas
jurisdicciones.
El presupuesto de ingresos del gobierno nacional ejecutado durante el año
2006 – por ejemplo – ascendía S/ 49.620 millones de nuevos soles. Este
ingreso se financiaba de dos tipos de fuentes: a) recaudación de impuestos y
tasas que en conjunto ascienden a S/. 35.589 millones de nuevos soles y b)
endeudamiento (interno y externo) y donaciones externas, por valor de S/.
8.573 millones. A su vez, dicho ingreso (asumiendo igualdad entre ingresos
y egresos) era gastado por el gobierno nacional en cuatro modalidades:
compra directa de bienes y servicios (S/. 23.184 millones) pagos financieros
34
(S/. 13.296 millones), transferencias a los gobiernos regionales (S/. 8.879
millones) y transferencias a los gobiernos locales (S/. 4.261 millones) (15).
En el caso de los gobiernos regionales, éstos en conjunto tenían un ingreso
total de S/. 9.214 millones de nuevos soles, constituido por las
transferencias que reciben del gobierno nacional (S/. 8.879 millones
provenientes de toda fuente, es decir, recursos generales, canon, regalías,
rentas de aduana, etc.), ingresos financieros (S/. 7 millones) e ingresos
propios provenientes del cobro de tasas o derechos (S/. 328 millones). Los
gobiernos regionales en el Perú no recaudan impuestos propios, de tal modo
que el grueso de sus ingresos proviene de las transferencias del gobierno
central.
Según Vega (2008) todos estos ingresos, deducido un pequeño gasto
financiero, determinan que los gobiernos regionales puedan gastar S/. 9.211
millones en la compra de bienes y servicios para sus respectivas
jurisdicciones. Finalmente, el ingreso de los gobiernos locales en conjunto
asciende a S/. 6.516 millones de nuevos soles, los mismos que provienen de
las siguientes fuentes: transferencias del gobierno nacional (S/. 4.261
millones, procedentes del IPM, canon y otros), recaudación directa de
impuestos y otras tasas (S/.2.238 millones, provenientes del impuesto
predial, arbitrios, licencias, etc.) e ingresos financieros (S/. 17 millones).
Deducidos los gastos financieros (S/. 70 millones), las municipalidades
gastan S/. 6.446 millones en sus respectivas localidades.
Pese a que la cantidad de impuestos destinados al financiamiento de los
gobiernos regionales es relativamente amplia, su importancia financiera no
es tan grande para el conjunto de estos gobiernos. Vega Castro (2008)
15
Cálculo a partir de la información proporcionada por la DNPP-MEF Portal de Transparencia
Económica
35
indicará que el ingreso presupuestario más importante para los gobiernos
regionales proviene de las transferencias de los recursos ordinarios del
Tesoro Público. Los impuestos destinados, es decir el canon, FOCAM, las
regalías y las rentas de aduanas son el segundo rubro de importancia de
ingresos, pero solo equivalen al 10,2% del total. El tercer rubro en
importancia está constituido por el Fondo de Compensación Regional
(FONCOR). Este recurso puede considerarse como de carácter mixto, ya que
se financia por un lado, de un porcentaje preestablecido, destinado para los
gobiernos regionales, igual al 30% de los ingresos provenientes de las
privatizaciones y concesiones y, por otro lado, de los montos que se definan
anualmente en el presupuesto público nacional. Finalmente el ingreso menos
importante, que llega solo al 4,3% del total, está conformado por los
recursos directamente recaudados por las regiones.
2.3. ÁREAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL
El Proceso de Descentralización Fiscal, se inscribe dentro del Proceso de
Descentralización, que a su vez está inserto, en el Proceso de Reforma del
Estado.
La descentralización fiscal, de acuerdo a lo que plantea la doctrina, se
desarrolla en tres áreas:
2.3.1. Asignación de Recursos.- La literatura académica, en torno a la
asignación de recursos a los Gobiernos Subnacionales, señala que puede
darse a través de tres formas: (i) Estableciendo un conjunto de tributos,
directamente administrados por los gobiernos subnacionales; (ii) por un
esquema de transferencias intergubernamentales; (iii) por un sistema mixto,
en que se combinen las hipótesis anteriores señaladas.
Se entiende que el otorgamiento de una mayor autonomía recaudatoria a los
Gobiernos Subnacionales, puede generar un contexto económico con
36
mejoras, en la eficiencia para la asignación de los recursos; sin embargo,
también puede generar riesgos en la política macroeconómica del país.
Nuestro país se desplaza, en un entorno de amplias necesidades
subnacionales, frente a una limitación de recursos, por lo que el reto, es la
maximización de los ingresos obtenidos. De igual manera, hay que promover
una estrecha relación, entre impuestos y beneficios. El Proceso de
descentralización funcionará mejor, cuando los impuestos y beneficios del
gasto público, estén fuertemente interrelacionados.
Sandford; precisa que para que los tributos subnacionales funciones, debe
considerarse los siguientes criterios: (i) la base tributaria debe ser amplia y
justamente dispersa; (ii) debe económicamente ser administrable; (iii) la
incidencia tributaria, debe estar localizada en la región; (iv) el tributo debe
rendir productivamente; (v) su impacto debe ser equitativo; (vi) debe
promover la rendición de cuenta en su localidad (16).
Mc Lure (1999) menciona cuatro elementos centrales que envuelven los
criterios de asignación de tributos, al margen de que nivel del gobierno capte
los recursos: (i) determinación de impuestos que pueden imponer a los
gobiernos sub nacionales; (ii) la base tributaria de los impuestos sub
nacionales; (iii) las tasas de estos impuestos y (iv) el tipo de administración
que se encarga de los tributos.
Se señala que para el éxito, de este proceso de asignación de recursos, los
gobiernos sub nacionales deben promover: (i) una capacidad administrativa
tributaria , para evitar distorsiones, la evasión fiscal, y el cobro de impuestos,
por razones sociales o políticas; (ii) asegurar un manejo transparente de los
recursos asignados, a fin de que los mismos, no sean dilapidados y cumplan
el objetivo señalado, así por ejemplo el Impuesto Sobre Combustibles, deben
16
VEGA, Jorge (2008) Análisis del Proceso de Descentralización Fiscal en el Perú. Editorial de la
Pontificia Universidad Católica del Perú.
37
ser imputados directamente a gastos de infraestructura y el de los cigarrillos,
a gastos de salud.
La implementación de la asignación de recursos a los gobiernos sub
nacionales, a través de tributos propios, presenta serias dificultades, por lo
que lleva, a que la asignación de recursos para los gobiernos sub nacionales,
tengan que efectuarse a través de esquema de transferencias, las mismas
que se encargan de cubrir normalmente las brechas generadas por la
insuficiencia de ingresos. El proceso de transferencias intergubernamentales,
debe responder, a las necesidades, los desbalances existentes, el esfuerzo
tributario de los gobiernos sub nacionales, así como, asegurar que los
recursos transferidos, sean para cubrir los requerimientos de sus ámbitos
territoriales
Es importante establecer, que el proceso de transferencias no debe llevar a
tener gobiernos sub nacionales, dependientes de este esquema de recursos.
Hay problemas a tener en cuenta cuando se busca las fuentes adecuadas de
recursos. La primera es la capacidad institucional de administrar impuestos y
la otra es la existencia de deseos de los gobiernos sub nacionales de querer
imponer impuestos. El problema surge cuando, en ciertas oportunidades, no
existen los incentivos necesarios para que los gobiernos sub nacionales
quieran imponer tributos a los contribuyentes. Esto último sucede cuando los
recursos transferidos por el gobierno central constituyen un porcentaje
importante del financiamiento total, requiriéndose entonces crear
mecanismos pertinentes para incentivar a las localidades a manejar
adecuadamente el sistema tributario que administran y así, incrementar las
transferencias recibidas.
Las transferencias si bien es importante, debe ir alineado con el reto de
generar un sistema de recursos descentralizados, que incorpore a los
38
esquemas de transferencia de tal forma que se constituyan en un mecanismo
de complemento que incentive a la eficacia de los gobiernos sub nacionales
en el manejo de recursos evitando la hiper-dependencia al gobierno central;
hecho que paradójicamente le resta autonomía y va en sentido contrario a lo
que un esquema de descentralización fiscal debiera procurar.
2.3.2.- La Descentralización de Gastos.- En el esquema clásico, se
reconoce que los gobiernos tienen tres funciones básicas: la estabilidad
macroeconómica, la redistribución del ingreso, y la asignación de recursos.
La función de estabilidad macroeconómica, entendiéndose por esto
mantener el equilibrio interno (precios estables y pleno empleo de recursos) y
externo (posición sostenible de las cuentas externas), debe ser asumida por
el gobierno nacional. Las razones para esto son varias, en primer lugar,
debido a la integración de los mercados de bienes y de factores y al ámbito
geográfico, usualmente reducido de los gobiernos sub nacionales, los
esfuerzos estabilizadores se desvanecen o se trasladan a otras localidades.
Por otro lado, no se cuenta con los instrumentos necesarios para lograr esta
estabilidad, debido a la inexistencia de tipo de cambio y a la necesidad de
tener impuestos manejados a nivel nacional por razones de economías de
escala.
La función de redistribución del ingreso también es manejada por los
gobiernos nacionales, en tanto y cuanto, intentos de gobiernos sub
nacionales por lograr redistribución de ingresos dentro de sus fronteras,
llevaría a una distorsión de la asignación de recursos, obteniendo impactos
negativos dentro de sus fronteras, debido a la alta integración de los
mercados de bienes y de factores.
La función de asignación eficiente de recursos, por otro lado, si debería
ser compartida por el gobierno central con los gobiernos sub nacionales,
39
debido a que se lograría distintas asignaciones de bienes y servicios que
reflejan mejor las preferencias de los pobladores de las distintas regiones.
La asignación en las responsabilidades de gasto a los gobiernos sub
nacionales es, por lo tanto, la piedra angular en el proceso de
descentralización; es decir, las decisiones de en qué, dónde y cuánto se
gasta deberían de ser tomadas por diferentes niveles del gobierno según
distintos criterios. Los beneficios de realizar esta descentralización y otorgar
poderes a los gobiernos sub nacionales se basan en lograr una mayor
eficiencia del gasto público, aunque sin embargo, existe tanto a nivel teórico
como práctico, el peligro de que esta descentralización pueda llevar a un
deterioro en las finanzas públicas. Respecto al riesgo de estabilidad
macroeconómica por el proceso de reasignación de responsabilidades de
gasto, habría que resaltar que tanto en países de América Latina como en
países de Economías en Transición se cometieron graves errores al avanzar
en la descentralización tributaria y financiera, sin avanzar primero en la
asignación de responsabilidades de gasto, lo cual derivó en problemas
fiscales a nivel agregado.
Se parte de la idea, de que cualquier gasto, que no responda a una
economía de escala, que justifique una producción masiva, o que tenga
características de bien público nacional, es un gasto que debe ser realizado,
por los gobiernos sub nacionales, de acuerdo al Principio de Beneficio, En
esta orientación, se debe buscar que las competencias de la administración
central, y de los gobiernos sub nacionales, deben estar debidamente
delimitadas, con el fin de reducir los gastos y conflictos interregionales y de
estos con la administración central.
2.3.3. Endeudamiento.- El principal “talón de Aquiles” de la
descentralización es indudablemente el riesgo de generar un desequilibrio
40
fiscal importante. Los potenciales beneficios en equidad y eficiencia son
bastantes menores comparados al problema del deterioro en las finanzas
públicas nacionales y, por lo tanto, los resultados agregados son negativos.
Es por ello que se reconoce en la literatura la necesidad de acompañar los
procesos de descentralización con cierta arquitectura institucional que
reduzca al máximo la posibilidad de generar tal desequilibrio fiscal.
Una de las formas de evitar los desequilibrios fiscales de los países que
emprenden procesos de descentralización es imponer límites o restringir de
alguna manera la capacidad de endeudamiento de los gobiernos sub
nacionales. De esta forma se espera que los gobiernos sub nacionales
mantengan presupuestos equilibrados o cercanos al equilibrio, debido a la
imposibilidad de emitir deuda. Existen dos temas importantes que se plantea
con esta restricción de “caja” que se impone a los gobiernos sub nacionales.
En primer lugar, se presupone que estos gobiernos no tienen capacidad de
creación de medios de pagos (dinero). En segundo lugar, tenemos el tema
central existente entre estabilidad de las cuentas fiscales y estabilidad del
gasto. Mientras más estrictas sean las regulaciones sobre endeudamiento
público, los gobiernos sub nacionales tenderán a desproteger los programas
de gasto social, lo cual incluye gasto en educación, salud y protección social.
La doctrina al respecto, señala que existen cuatro grandes enfoques de
limitación del endeudamiento: (i) el de la disciplina de mercado; (ii) el
esquema cooperativo, cooperación de las diferentes instancias del gobierno
para implementar los controles de endeudamiento; (iii) el esquema, basado
en reglas y (iv) el esquema de control directo. Cabría mencionar que la
aplicación de estos enfoques no es excluyente.
Se recomienda, que para evitar caer en problemas de sobre endeudamiento,
se debe establecer, reglas fiscales, que mantengan un equilibrio entre el
control presupuestario y la estabilidad fiscal; junto con la autonomía de los
41
gobiernos sub nacionales, para obtener financiamiento y establecer sus
políticas de gastos.
2.4. MARCO NORMATIVO
Ley 27783 Ley de Bases de la Descentralización Fiscal (El Peruano,
2003) señalaba en su artículo 6° como prioridad de sus objetivos
económicos la distribución equitativa de los recursos del Estado, los
mismos que requieren una descentralización fiscal para lo cual misma ley
en su artículo 5° establecen los principios referidos a la descentralización
fiscal, a saber: (i) competencias claramente definidas, (ii) Transparencia y
predictibilidad, (iii) Neutralidad en la transferencia de recursos, (iv)
Endeudamiento público externo, como competencia exclusiva del gobierno
nacional, y (v) Responsabilidad fiscal.
Decreto Legislativo 955, Ley de Descentralización Fiscal (El Peruano,
2004), reforzó estos enfoques al incorporar el principio de equidad que
permite reducir los “desbalances regionales y lograr una mejor
redistribución del ingreso nacional”. Este dispositivo legal también
estableció las etapas para la asignación de recursos a los Gobiernos
Regionales. Se transfirió en primer término los recursos del Fondo de
Compensación Regional (FONCOR) y luego los fondos recaudados en
cada Departamento provenientes de ciertos impuestos del Gobierno
Central según la Ley del Sistema Nacional de Acreditación y la Ley de
Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones. También se
asignó algunos incentivos al esfuerzo fiscal y recursos derivados de los
convenios de cooperación internacional.
Ley 28274, Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de
Regiones (El Peruano, 2004), en sus artículos 23-29, determinó algunos
incentivos, siempre y cuando se conformen las nuevas Regiones. Los
incentivos señalados fueron: (i) beneficios a través del Fondo
Intergubernamental para la Descentralización (FIDE), (ii) acceso al crédito
42
internacional, (iii) endeudamientos internos sin aval del Gobierno
Nacional, (iv) canje de deuda por inversión, (v) asignación de la
recaudación de los impuestos internos: 50% de la recaudación del IGV,
ISC, IRPN, (vi) convenios de auto gravamen, y (vii) Bonificaciones en
contratos y adquisiciones.
Cabe señalar que la mentada conformación de Regiones no prosperó
luego del fallido intento vía referéndum, luego del cual se suspendieron las
consultas ciudadanas posteriores que estaban previstas de acuerdo a Ley.
A la fecha sigue pendiente la formulación de un nuevo Plan de
Regionalización como parte del proceso de descentralización en curso.
Mientras tanto en lo fundamental no se ha avanzado más en la
transferencia fiscal a los Gobiernos Regionales aunque el Gobierno
Central ha continuado con la asignación de nuevas competencias y
funciones sin el correspondiente recurso fiscal que permita ejecutar con
más eficiencia las nuevas responsabilidades (17).
En relación a las municipalidades se mantuvieron vigentes los dispositivos
legales sobre el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN), el
canon y regalías mineras, el canon forestal, el canon gasífero y otros.
Cabe señalar que la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (El
Peruano, 2002) en su disposición complementaria señala que “a partir del
año 2005 y por un lapso de cuatro años, la participación de los gobiernos
locales en el presupuesto nacional, se incrementará anualmente hasta
alcanzar no menos del 12% del total del presupuesto del sector público”.
Desde el año 2004 se ha venido aprobando diversos dispositivos legales
relacionados a la descentralización fiscal y financiamiento de Gobiernos
Regionales y Locales:
17
Secretaría de Descentralización de la Presidencia de Consejo de Ministros (2012) Propuesta de
Plan Nacional de Descentralización y Regionalización (2012-2016). Lima Perú.
43
La Ley de Descentralización Fiscal y su Reglamento establecieron la
gradualidad en la transferencia de recursos y competencias en materia
fiscal, considerando dos etapas: la referida a la transferencia de recursos
del Gobierno Central a los Gobiernos Regionales y Locales a partir de las
nuevas competencias y funciones que van asumiendo. La otra etapa se
refiere a la coparticipación de los Gobiernos Regionales sobre ciertos
impuestos nacionales, sin embargo su aplicación estaba en función de la
conformación de las nuevas Regiones, situación que no ocurrió.
El Reglamento de Descentralización Fiscal (18) definió ampliamente los
componentes de la primera y segunda etapa del proceso de
descentralización fiscal, los incentivos para la conformación de Regiones,
y las reglas de endeudamiento, fiscales y gasto. Sin embargo muchas de
sus acciones estuvieron supeditadas a la creación de Regiones, por lo que
no tuvieron mayor concreción, tales como: mayor porcentaje de varios
impuestos nacionales, mayores beneficios con los nuevos cálculos de
asignación de impuestos recaudados, transferencias complementarias
según situaciones de menor recaudación regional, incentivos por mayor
esfuerzo fiscal, mayores posibilidades de endeudamiento para los
gobiernos Regionales y Locales para fines de proyectos de inversión
pública, aprobados por el SNIP19, entre otros.
La Ley de Descentralización Fiscal (LDF) señaló que la asignación de
ingresos a los gobiernos regionales se llevará a cabo de manera gradual en
dos etapas.
La primera etapa comprende la asignación de recursos vía dos fuentes: (i)
transferencias presupuestales realizadas por el Gobierno Nacional a favor de
los gobiernos regionales y (ii) Fondo de Compensación Regional (FONCOR).
18
Decreto Supremo 114-2005.EF,de fecha 08 se setiembre del 2005 19
Ley N° 28801.
44
La segunda etapa abarca la asignación de ingresos bajo las siguientes
modalidades: (i) transferencias presupuestales, (ii) asignación de recursos
efectivamente recaudados en cada región por determinados impuestos del
Gobierno Nacional, (iii) incentivos al esfuerzo fiscal, y (iv) celebración de
convenios de cooperación institucional.
La asignación de recursos efectivamente recaudados en cada región
corresponde al 50% de los siguientes tributos: (i) Impuesto general a las
ventas (IGV), sin considerar el Impuesto de promoción municipal (IPM), (ii)
Impuesto selectivo al consumo (ISC), y (iii) Impuesto a la renta de personas
naturales (IRPN) correspondiente a las rentas de primera, segunda, cuarta y
quinta categoría.
En caso de ser necesario la IDF estableció que el Gobierno nacional otorgará
transferencias complementarias a favor de las regiones para cubrir la
diferencia existente entre los gastos rígidos e ineludibles previstos en el
presupuesto institucional de dicho nivel de gobierno, y los recursos
efectivamente recaudados en cada región, así como las rentas generadas
por los bienes muebles e inmuebles de su propiedad, los tributos creados por
Ley a su favor, los ingresos por privatizaciones y concesiones que otorguen,
los montos asignados del FONCOR, los recursos asignados por concepto de
canon, sus ingresos propios y otros ingresos que determine la Ley.
Los ingresos que se asignen en cada etapa corresponden a las
competencias que irán asumiendo los gobiernos regionales. Conforme se
vaya transfiriendo competencias, se estimarán las necesidades de
financiamiento para que cumplan con dichas competencias
La implementación de la primera etapa está en función del cronograma de
transferencias de los fondos y proyectos sociales, programas sociales de
45
lucha contra la pobreza y proyectos de inversión en infraestructura productiva
de alcance regional, que se apruebe mediante decreto supremo con voto
aprobatorio del Consejo de Ministros.
Para el inicio de la segunda etapa es necesario (i) que se encuentren
vigentes las leyes del sistema nacional de acreditación e incentivos para la
integración y conformación de regiones, y sus respectivos reglamentos, (ii)
que se hayan conformado las regiones mediante la integración o fusión de
dos o más departamentos colindantes, y (iii) que la región haya observado y
cumplido con los requisitos que establezca la ley del sistema nacional de
acreditación, y además haya alcanzado los objetivos y metas de las
competencias transferidas.
La primera etapa de la descentralización fiscal aun no se ha implementado
íntegramente por lo tanto desde esa fecha hasta hoy el proceso de
descentralización fiscal a los gobiernos regionales permanece estancado.
La fuente de financiamiento más importante para los gastos de los gobiernos
regionales sigue siendo los recursos ordinarios, que sobrepasan del 80%.
Esto es consistente con el hecho de que en la primera etapa los gobiernos
regionales se financian con transferencias del Gobierno Nacional. La
segunda fuente más importante es el canon. La importancia de los recursos
del canon ha venido aumentando en los últimos años debido al boom minero.
Las conclusiones del análisis realizado se resumen en los siguientes puntos:
(i) el avance en el proceso de descentralización fiscal a los gobiernos
regionales es moderado y permanece estancado; (ii) la mayor parte de
transferencias son presupuestales como establece la LDF; (iii) las mayores
transferencias son del canon minero (iv) existe una alta disparidad en cuanto
al gasto per cápita en los gobiernos regionales.
46
Aprobación de una modificación a la Constitución Política para autorizar a
los Gobiernos Regionales a “(….) crear, modificar y suprimir
contribuciones y tasas, o exonerar de éstas dentro de su jurisdicción”20,
con lo cual se les equipara a los gobiernos locales en materia tributaria.
Aprobación de la Ley de Regalías Mineras, que establece recursos
adicionales al canon para los gobiernos regionales y locales y
universidades nacionales donde se ubican los yacimientos y concesiones
(21).
Aprobación de la Ley del Fondo de Desarrollo Socioeconómico del
Proyecto Camisea – FOCAM – que establece la asignación de recursos a
los departamentos por los que pasen los ductos que contienen los
hidrocarburos de los Lotes 88 y 56 del proyecto Camisea (22).
En octubre del 2006, el gobierno anunció el denominado “Shock de
descentralización” mediante el cual se proponía un nuevo plan que
profundice la descentralización. Entre los puntos señalados se encontraba
la culminación de las transferencias, definición clara de los roles de cada
ámbito de gobierno, fondo común de lucha contra la pobreza,
transferencia de Foncodes y Pronaa a los Gobiernos Regionales, reforma
tributaria integral, perfeccionamiento de canon y regalías, distribución del
recurso fiscal en base al lugar donde se generaron los impuestos, y
desactivación del CND, entre otros. Básicamente el Gobierno cumplió con
la última propuesta y el resto quedó pendiente hasta la fecha. En síntesis
no existió voluntad política para propiciar la verdadera descentralización.
20
Ley de Reforma de los Artículos 74° y 107° de la Constitución Política del Perú, Ley N° 28390 21
Ley de Regalía Minera, Ley N° 28258, modificada por Ley N° 28323, reglamentada mediante
Decreto Supremo N° 157-2004-EF. 22
Ley N° 28451, del 30 de diciembre de 2004. El 10 de noviembre 2005 se publicó la Ley N° 28622,
que amplía el monto de financiamiento del FOCAM con 2.5% de los recursos de las regalías que
recibe el Estado, destinados exclusivamente al departamento de Ucayali.
47
2.5. AVANCES DE LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL (23)
De lo acontecido en materia de descentralización fiscal, cabe rescatar las
iniciales medidas establecidas en el marco de la Ley de Bases de la
Descentralización que a su vez significó una modificación a la Constitución
Política para facilitar aplicación de políticas que promuevan esta importante
reforma de Estado. Estas manifestaciones de voluntad política a favor de la
descentralización permitieron que se constituyan Fondos (como el FONCOR
y el FIDE) para facilitar las condiciones de equidad entre los diversos
departamentos (transformados temporalmente en Gobiernos Regionales) e
implementar los diversos componentes que comprendían la
descentralización en materia fiscal, de transferencias de competencias y, en
particular, el plan de regionalización en torno al cual estaban articulados una
serie de estímulos fiscales que finalmente no se asignaron tanto por los
progresivos retrocesos y distorsiones promovidos desde el MEF como por el
fracaso de la primera consulta de creación de nuevas regiones.
La inversión pública ha crecido significativamente por los tres niveles de
gobierno. En los tres últimos años casi se ha triplicado. Si se compara las
velocidades de crecimiento, se puede notar las diferencias destacando el
mayor crecimiento de los Municipios. Tanto éstos como los Gobiernos
Regionales han incrementado su participación nominal en el presupuesto
público. Para los Gobiernos Regionales este incremento fue de S/. 6,633
millones en el año 2007 a S/. 13,700 millones en el año 2011. Para los
Municipios el crecimiento fue de S/ 10,368 millones en el 2007 a S/. 12,028
en el 2011.
En dicho período la transferencia de recursos ha experimentado un
incremento porcentual promedio de 29% para los Gobiernos Regionales y de
23
Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros. (2012) Propuesta de
Plan Nacional de Regionalización y Descentralización (2012-2016). Lima-Perú.
48
54% para los Municipios. Las razones de tan importante incremento son la
ejecución del marco normativo vigente, la favorable condición económica del
país durante los últimos años y el incremento del precio de los commodities
(24). Cabe recordar que la estructura de financiamiento de los Gobiernos Sub
nacionales está constituida principalmente por las transferencias
presupuestales anuales desde el Gobierno Nacional, provenientes de las
fuentes de recursos ordinarios, recursos determinados (ambos suman más
del 75% según el MEF) y donaciones; y en menor medida por los recursos
directamente recaudados, esta última muy escasa. Cabe señalar que desde
el 2004 las transferencias de recursos a los Gobiernos Regionales y
Municipales por canon, FOCAM y regalías mineras se han venido
incrementando significativamente.
Paralelo a la demanda de las representaciones de los Gobiernos Sub
nacionales mayores recursos para asumir las nuevas competencias y
funciones, las mismas autoridades señalan que han mejorado en los últimos
años su capacidad de gasto y de ejecución, lo que se expresa en la
tendencia positiva en la ejecución del gasto público en la que los Gobiernos
Regionales y Municipales lograron ejecutar el 81.2% y 79.9%
respectivamente, del presupuesto total asignado en el 2010 (incluyendo
gasto corriente y gasto de capital) mostrando avances en la planificación y
gestión del uso de los recursos por parte de estas instancias de gobierno.
Del 2007 al 2010 los Gobiernos Regionales han pasado de un porcentaje de
inversión del 49,9% al 60,8% y los Municipios del 42,6% al 72,7%. En el
caso del Gobierno Central la fluctuación fue de 64,1% a 81.2%.
Cabe señalar que en marco de la aplicación de la metodología Presupuesto
por Resultados se priorizaron siete programas estratégicos y los “gobiernos
descentralizados están habilitados para participar en todas las fases del
24
USAID/Pro Descentralización. Proceso de Descentralización, Balance y Agenda a julio 2011, p. 58
49
mismo” (25). Por su parte la programación presupuestal con enfoque de
resultados (para el año 2012), se ha establecido como una modalidad ya
persistente, esta vez incorporando el uso del SIAF. Se espera que estos
ajustes metodológicos ayuden a organizar y priorizar mejor el gasto con lo
cual la calidad del mismo también mejora.
Igualmente, el MEF aprobó la denominada Programación de Compromisos
Anuales (PCA) como una nueva modalidad de programación presupuestal
para que los Gobiernos Sub nacionales formulen un plan anual de ejecución
de presupuesto que no pueda ser modificado durante el ejercicio del año
fiscal correspondiente. Se espera que favorezca la predictibilidad en la
ejecución del gasto dado que genera una programación rigurosa previa.
La conformación de la Comisión Multisectorial en materia de
Descentralización Fiscal (26) para formular una propuesta técnica
consensuada sobre un nuevo modelo de descentralización fiscal. Sus
resultados han sido positivos no solo por su contenido propositivo para el
componente fiscal sino en sí mismo como esfuerzo de coordinación y
concertación entre diversos sectores del Gobierno y representaciones de los
Municipios y Gobiernos Regionales. Dicha propuesta se presentó, en
diciembre del año 2010, la cual contiene medidas específicas en materia de
ingresos, gastos, transferencias y endeudamiento. Las propuestas
consensuadas por la Comisión pasaron a ser parte de un estudio más
profundo en coordinación con el MEF para priorizar aquellas que sean de
mayor impacto y viabilidad técnico-política, así como pueden devenir en
aportes normativos y estuvieron referidas a : 1) Fortalecimiento de la
recaudación municipal, iniciando con ciudades mayores para ir ampliando
25
USAID/Pro Descentralización ,Proceso de Descentralización. Balance y Agenda a julio 2011.
Setiembre 2011, p. 63 26
En cumplimiento de la Duodécima Disposición Transitoria Final de la Ley de Presupuesto del Sector
Público para el Año Fiscal 2010.
50
progresivamente; 2) Espacio Fiscal para los gobiernos regionales,
comenzando de menos a más y reemplazando la fuente de Recursos
Ordinarios por esas nuevas fuentes que se asignen; 3) Medidas posibles
para estabilizar los flujos del Canon (fondos de estabilización en el marco de
reglas fiscales) y mejoras en su equidad a partir de excedentes sobre montos
máximos precedentes; y 4) Saneamiento de la deuda contingente de los
gobiernos sub nacionales con incentivos y acompañamiento del gobierno
nacional.
Por otra parte, en agosto del 2008 la Asamblea Nacional de Gobiernos
Regionales (ANGR) elaboró un informe sobre la Descentralización Fiscal en
el Perú (27) y llegó a importantes conclusiones entre las que se resalta el
modelo de coparticipación que esta instancia nacional propone desde un
enfoque de equidad horizontal (considerando criterios de población y de
requerimientos relativos de cada departamento) para la asignación de
recursos, buscando superar “la discrecionalidad e ineficiente asignación bajo
el actual sistema de transferencias”.
La ANGR añadió la pertinencia de incorporar la información de las
transferencias per cápita como medición del impacto logrado a partir de la
nueva forma de asignación de recursos, argumentando más a favor de su
propuesta de coparticipación. De esta forma se puede notar que dichas
transferencias se incrementan tanto en promedio como en un mayor
beneficio para los más pobres, así como ayuda a disminuir la gran dispersión
existente. Según la ANGR esta propuesta de coparticipación puede
incorporar la distribución de los ingresos por canon y regalías sin generar
grandes distorsiones, con lo cual los Gobiernos Regionales no pierden sus
transferencias o se evita una caída brusca.
27
ARIAS, Luis y otros. (2008) La Descentralización Fiscal en el Perú: Situación actual y propuesta
de coparticipación tributaria.
51
2.6. DE LOS DESBALANCES HORIZONTALES Y VERTICALES (28)
“Las grandes preguntas que se deben responder con respecto de la
descentralización fiscal en cualquier país son: (i) La asignación del gasto:
¿Quién hace qué?; (ii) La asignación del ingreso: ¿Quién impone qué
tributos?; (iii) ¿Cómo se resuelve el desbalance entre los ingresos y los
gastos de los gobiernos regionales que resulta de la respuesta a las dos
primeras preguntas – desbalance vertical - ?; (iv) ¿ Cómo se deberían ajustar
las necesidades y capacidades entre diferentes gobiernos regionales –
desbalances horizontal?”.
2.6.1. DISTRIBUCIÓN GEOGRÁFICA DEL INGRESO
La distribución geográfica del ingreso consiste en calcular la recaudación de
impuestos a nivel departamental, para ello se utiliza la recaudación de
tributos, los cuales están conformados por los siguientes impuestos:
El impuesto a la renta: primera, segunda, tercera, cuarta y quinta
categoría, régimen especial de rentas y otras rentas.
El impuesto a la producción y consumo: IGV, ISC (combustibles, cervezas,
gaseosas, cigarrillos y otros), impuesto de solidaridad a la niñez
desamparada y el impuesto extraordinario para la promoción y desarrollo
turístico nacional.
Otros ingresos: impuesto a las transacciones financieras (ITF),impuesto
temporal a los activos netos (ITAN), impuesto a las acciones del Estado,
régimen único simplificado (RUS), impuesto extraordinario a la solidaridad,
fraccionamiento y otros.
Para realizar estos cálculos existen dos criterios: (i) según el domicilio fiscal y
(ii) según el mapa tributario fiscal (29).
28
INDE Consultores (2007) La Descentralización Fiscal en el Perú. Pg. 36. 29
INDE Consultores; Op. Cit. Pág. 12
52
2.6.1.1. SEGÚN DOMICILIO FISCAL
El criterio del domicilio fiscal (o legal), calcula la recaudación de impuestos
considerando el lugar de pago del contribuyente independientemente del
lugar donde realiza su actividad económica, lo que hace posible que
empresas que realizan sus actividades en diferentes departamentos del
Perú, paguen sus impuestos en Lima donde tienen sus oficinas.
En los últimos años el nivel de concentración ha sido muy alto, así Lima y
Callao ha concentrado en promedio el 88.44% de la recaudación nacional de
tributos internos y los 23 departamentos restantes únicamente han
concentrado un promedio de 11.56% de la recaudación nacional. De ellos los
3 departamentos con mayor participación son Arequipa, Piura la Libertad
alcanzando una participación promedio de 2.93%, 1.41% y 1.39%
respectivamente.
2.6.1.2. SEGÚN MAPA TRIBUTARIO
La estimación del mapa tributario se realiza teniendo en cuenta el lugar
donde se producen los bienes y/o servicios, es decir, este criterio asume que
las empresas tributan en el mismo lugar donde producen.
De acuerdo con la LDF (30) y su reglamento (31) el 50% de los recursos
efectivamente recaudados en cada región deben ser asignados a sus
respectivos gobiernos regionales. Si bien es cierto que la referida ley indica
que los tributos que se coparticiparán a las regiones sólo son tres (IGV. ISC,
e IR a personas naturales, se ha creído conveniente hacer el cálculo con el
total de tributos internos.
Según este criterio en los últimos años el departamento de Lima y Callao ha
concentrado casi la mitad del total nacional de la recaudación efectiva de
tributos internos alcanzando en promedio una participación de 47%, seguido
30
D. Leg. 955 Descentralización Fiscal publicado el 05.02.2004 31
D.S. N° 114-2005-EF Reglamento del D.Leg. 955 publicado el 09.04.2005
53
de los departamentos de Arequipa con 5,4%, Ancash con 4.7% y Piura con
4.6%. Los veinte departamentos restantes han concentrado en conjunto una
participación promedio de 37.6%, siendo el departamento de Madre de Dios
el que tiene la menor participación promedio con tan solo 0.4%.
De lo anterior se concluye que la distribución geográfica de los tributos
internos según el criterio del domicilio fiscal no es un buen indicador de la
recaudación efectiva de las regiones, pues sobreestima la participación de
Lima y Callao a casi el doble y subestima la participación de todos los demás
departamentos.
2.6.1.3. MAPA TRIBUTARIO CONSOLIDADO
El objetivo es calcular la distribución geográfica de la recaudación de
impuestos agregando tributos internos con tributos aduaneros para cada
departamento.
Los tributos aduaneros están conformados por los siguientes impuestos: (i)
Impuesto a la Importación, (ii) Impuesto General a las Ventas a las
Importaciones e (III) Impuesto Selectivo al Consumo a las importaciones.
Para calcular la estructura geográfica de los tributos aduaneros, se ha
calculado la participación porcentual de cada departamento en el total
nacional, considerando la ubicación geográfica de la aduana donde se
solicitó la importación.
En los últimos años, Lima y Callao ha concentrado en promedio el 87,78%
del total de la recaudación de tributos aduaneros y según la participación
promedio los departamentos de Arequipa, Tacna, Piura, Moquegua, Ica, La
Libertad han concentrado el 12.52% de la recaudación de los tributos
aduaneros a nivel nacional; mientras que el resto de departamentos solo
54
concentra el 1.69%, lo que evidencia el alto nivel de concentración de las
importaciones en la aduana del Callao.
El mapa tributario consolidado se calcula como la participación porcentual del
agregado de los tributos internos y aduaneros de cada departamento
respecto a la recaudación total nacional, afirmándose que Lima y callao ha
concentrado en promedio el 59.3% del total de tributos internos y aduaneros.
Seguidos por Arequipa con una participación promedio de 4.7%, Piura con
4.1% y la Libertad con 3.5%.
2.6.2. DISTRIBUCIÓN GEOGRÁFICA DEL GASTO PÚBLICO (32)
El gasto público puede ser clasificado en gasto público descentralizable y
gasto público no descentralizable
El gasto público descentralizable es el gasto departamental de tipo no
financiero ni previsional que comprende la asignación de los recursos que
provienen del gobierno nacional, los propios gobiernos regionales y los
gobiernos locales, para ser ejecutados en un departamento específico.
El gasto público no descentralizable o gasto común es el gasto público
que debe ser ejecutado por el gobierno nacional y no encargarse ni a los
gobiernos regionales ni a gobiernos locales. Se compone de gasto
multidepartamental, obligaciones previsionales, gastos financieros, y
reserva de contingencia.
El gasto multidepartamental corresponde al gasto que realizan las
instituciones públicas que por la naturaleza de sus funciones se centralizan
en el departamento de Lima, pero su impacto se extiende a más de un
departamento (gasto destinado a los sectores interior, relaciones exteriores y
defensa, instituciones públicas como el Congreso de la República, el Consejo
Nacional de la Magistratura, La Contraloría General, La Defensoría del
Pueblo, Ministerio de Economía y Finanzas; Jurado Nacional de Elecciones,
32
INDE Consultores Op. Cit.
55
Ministerio de Justicia, Ministerio Público, OMPE, RENIEC; Tribunal
Constitucional, SUNAT, etc.
Respecto a la distribución departamental del gasto público descentralizable,
Lima y Callao es el lugar donde concentra la mayor parte de este gasto, no
obstante que su participación porcentual se ha reducido en los últimos años
pasando de 42.06% a 32.19% y respecto a la participación porcentual de
cada uno de los demás departamentos es mínima pues ésta no ha superado
ni siquiera el 6% del gasto público descentralizable.
Comparando la estructura geográfica del gasto descentralizado con la
estructura geográfica de los tributos internos según el mapa tributario, se
encuentra que la participación de Lima y callao en la generación de ingresos
(tributos internos) excede en 14 puntos porcentuales a su participación en el
gasto público descentralizable.
En el caso de los departamentos de Arequipa, La Libertad, Pasco, Ancash,
Lambayeque, Ica y Moquegua también se encuentra que su participación
individual en la generación de ingresos es mayor a su participación en el
gasto descentralizable, aunque ligeramente. Para los demás departamentos
la situación se invierte siendo los gastos mayores a sus ingresos.
2.6.3. DESBALANCES HORIZONTALES Y VERTICALES
Primero se calculan las fuentes y los usos de los recursos públicos de
manera agregada, luego se estima la composición departamental tanto de
las fuentes como de los usos, y finalmente se obtiene los desbalances
horizontales y el desbalance vertical (33).
Una vez obtenido los montos de las fuentes y usos, por diferencia entre ellos,
se obtiene los desbalances horizontales para cada uno de los
departamentos, y los desbalances verticales para el Gobierno Nacional.
Los cálculos realizados nos permiten arribar a los resultados siguientes:
33
INDE Consultores Op. Cit.
56
El desbalance vertical (la brecha entre las fuentes y los usos del Gobierno
Nacional) ha sido negativo en todos los años y se ha deteriorado
considerablemente, pasando de S/ 10,410 millones a S/ 27,808 millones.
Contribuyen al empeoramiento del desbalance vertical la reducción de los
desembolsos externos y los menores ingresos de la privatización, así
como el aumento sostenido de los gastos corrientes, y los mayores gastos
destinados a la amortización de la deuda pública externa.
Un análisis de los desbalances horizontales a nivel departamental nos
permite encontrar los siguientes resultados: Lima y callao es el
departamento que presenta el balance horizontal positivo más grande,
estando en la actualidad por encima de los S/ 24 mil millones. Le siguen
de lejos los departamentos de Arequipa, con más de S/ 1,300 millones, y
Piura, con más de S/ 1,000 millones. Cabe destacar las mejoras en los
desbalances horizontales de Pasco, Lambayeque, Ancash, y La Libertad.
Las tendencias de los desbalances horizontales se encuentra que estos
han mejorado en la mayoría de departamentos (19 de 24), siendo los
únicos lugares donde se han deteriorado; Tumbes, Amazonas, Madre de
Dios, Ucayali y Ayacucho, departamentos en los que con excepción de
Tumbes, la actividad agropecuaria es muy importante.
2.7. MODELOS DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL (34)
Los modelos de descentralización fiscal existente son:
2.7.1. Transferencias Presupuestales
Asignadas las competencias de cada gobierno regional, el financiamiento de
los recursos necesarios para desempeñar las funciones se da mediante
transferencias presupuestales. De acuerdo con esto, la recaudación de los
34
INDE Consultores (2007) La descentralización fiscal en el Perú. Informe final elaborado para la
Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales ANGR p. 75-77
57
impuestos es centralizada, a cargo de la SUNAT, la cual se encarga de
abonar lo recaudado a la cuanta única del Tesoro Público. Cada gobierno
regional recibe lo que está establecido en el Presupuesto Institucional de
Apertura (PIA) y en los Presupuestos Modificados (PIM).
Una de las ventajas de este sistema es que en teoría cada gobierno regional
recibe lo necesario para el desempeño de sus funciones35, y por lo tanto no
se generan desbalances horizontales. Otra de las ventajas es que los
gobiernos regionales solo deben preocuparse de gastar bien y no de
recaudar, lo cual podría ser eficaz en la primera etapa de un proceso de
descentralización fiscal. Sin embargo, la principal desventaja de este sistema
es que el monto de las transferencias es discrecional y está sujeto a
permanente fricción política entre gobierno central y los gobiernos regionales.
2.7.2. Coparticipación de los Impuestos Nacionales
Este sistema permite que un porcentaje de los impuestos nacionales se
abonen periódicamente a un fondo regional de coparticipación tributaria, a
partir del cual los ingresos se distribuyen entre cada uno de los gobiernos
regionales. El diseño de un sistema de coparticipación requiere: (i) definir los
impuestos que se coparticipan, (ii) establecer el porcentaje de
coparticipación, (iii) establecer las fórmulas para distribuir los ingresos
coparticipados entre los gobiernos regionales, (iv) definir la periodicidad de
las transferencias de los ingresos coparticipados, (v) establecer condiciones
para transferir los recursos, (vi) establecer si habrán o no restricciones para
el uso de los recursos y (vii) establecer si existirán incentivos al uso eficiente
de los recursos o al esfuerzo fiscal.
Idealmente todos los ingresos se deberían coparticipar con la finalidad de
evitar fluctuaciones excesivas en el tamaño del fondo, los cuales ocurren
cuando se coparticipan solo uno o pocos impuestos.
35
Actualmente esto no es así debido a que hay un alto grado de inercia en las asignaciones
presupuestales. Un estudio de PRODES para el 2008 ha demostrado que las asignaciones per cápita
para educación son más bajas en las zonas más pobres del país.
58
Este sistema se puede utilizar de manera exclusiva para financiar
íntegramente los presupuestos de los gobiernos regionales, pero también se
puede utilizar en combinación con el sistema de transferencias
presupuestales. En los casos en que éste sistema se utilice como única
fuente de financiamiento, el monto total del fondo debe ser equivalente al
presupuesto de los gobiernos regionales que se financia con transferencias.
La división de dicho presupuesto entre el total de ingresos tributarios nos
permite obtener el porcentaje de coparticipación adecuado.
Terminado el porcentaje de coparticipación, el paso siguiente es establecer
los mecanismos para dividir los recursos del fondo entre todos los gobiernos
regionales, existen varios mecanismos: (i) prorrateo del fondo regional en
función de una o más variables, por ejemplo población de cada
departamento, algún índice de pobreza, o algún índice que mida el tamaño
de la población beneficiada con los servicios públicos que se van a brindar, y
(ii) división del fondo regional en dos o más sub-fondos, en el cada uno de
los sub-fondos sirve para financiar un servicio público. Luego se aplica el
prorrateo de cada sub-fondo utilizando como variable el tamaño de la
población beneficiada con el servicio público que dicho sub-fondo financia.
Este modelo mantiene todas las ventajas del sistema de transferencias
presupuestales: No se generan desbalances horizontales y los gobiernos
regionales solo deben preocuparse de gastar bien y no de recaudar. Además
corrige la principal desventaja del sistema de transferencias presupuestales
al eliminar la discrecionalidad y reducir, en consecuencia, la fricción política
entre el gobierno central y los gobiernos regionales.
2.7.3. La Asignación de los Ingresos Recaudados en cada Región
La principal característica de este modelo de descentralización de ingresos
fiscales es la de asignar a cada departamento los ingresos que se recaudan
59
en dicho departamento. Aquí surge el primer inconveniente, debido a que la
información de los ingresos solo está disponible según el domicilio fiscal de
los contribuyentes y no según el lugar geográfico de producción, venta o
consumo. Resuelto este problema mediante la construcción de un mapa
tributario se procede a asignar y transferir a cada departamento o región la
recaudación que le corresponde. Este sistema es similar al de un modelo de
coparticipación, en el que la variable para distribuir los ingresos que se
coparticipen es el lugar geográfico de producción, venta o consumo.
El sistema debe prever un mecanismo de financiamiento de los gastos que
no son descentralizables (que también pueden denominarse gastos
comunes). Por lo general estos gastos son los que corresponden a las
funciones de seguridad nacional (defensa e interior); pago de deuda pública
interna y externa; funcionamiento de ministerios del poder ejecutivo, tales
como economía y finanzas, relaciones exteriores; funcionamiento de
organismos constitucionales autónomos; y, finalmente, funcionamiento del
poder legislativo y poder judicial.
La principal desventaja de este modelo es que crea desbalances
horizontales: los departamentos o regiones más pobres serán deficitarios
(sus necesidades superarán a sus capacidades) y los departamentos o
regiones más ricas serán superavitarios (sus necesidades serán menores a
sus capacidades). Para superar esta desventaja el modelo debe ser
complementado con un mecanismo de transferencias compensatorias,
existen dos mecanismos de compensación posibles: (i) aquel en el que el
gobierno nacional se reserva un porcentaje de la recaudación de cada
departamento o región y lo utiliza para financiar a las regiones deficitarias, (ii)
aquel en el que las regiones superavitarias transfieren un porcentaje de su
superávit a las regiones deficitarias. Este segundo mecanismo tiene mayores
dificultades políticas.
60
2.7.4. Creación o Asignación de Tributos Regionales
Según este modelo se hace una división de los tributos en: tributos
nacionales y tributos regionales, de manera que los tributos nacionales
sirven para financiar los gastos no descentralizables o gastos comunes, y los
tributos regionales sirven para financiar las competencias regionales. La
principal dificultad de este modelo radica en identificar cuáles son los tributos
cuya base tributaria sea regional (36). Los tributos cuya base regional se
puede identificar con mayor facilidad son el IGV, el ISC y la recaudación del
impuesto a la renta de las personas naturales. En cambio el impuesto a la
renta de las empresas tiene, por lo general, base tributaria nacional (37).
De los modelos descritos, el de transferencias presupuestales, es el
actualmente vigente en nuestro país, aunque, cabe señalar que las
transferencias del canon responden al modelo de coparticipación.
2.8. ASIGNACIÓN DE RECURSOS E INVERSIÓN PÚBLICA (38)
La participación porcentual de los Gobiernos Sub nacionales en el
presupuesto público ha disminuido. En el caso de los Gobiernos Regionales
el 2007 el porcentaje fue de 20% y en el 2011 bajó a 15%. En los Gobiernos
Locales se redujo de 18% en el 2007 a 14% el 201139. Se evidencia una
recentralización del gasto público barnizado bajo varias modalidades de
inversión hacia los Gobiernos Regionales y Municipales que no son
directamente gestionados por estos sino por el Gobierno Central a través de
sus programas nacionales, con lo cual se generan mecanismos de
desconcentración más no de real descentralización.
36
Por ejemplo en el caso de los tributos locales, el impuesto predial es típicamente un tributo cuya
base tributaria, el predio, puede ser local. 37
Con excepción del impuesto a la renta de las industrias extractivas (minería, gas, petróleo). 38
Secretaria de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros. (2012) Propuesta de
Plan Nacional de Regionalización y Descentralización 2012-2016. Lima Perú 39
Información MEF proporcionada por USAID/ Pro Descentralización
61
Continúa la gran dependencia de los Gobiernos Sub nacionales respecto a
las asignaciones del Gobierno Central. Mientras que en 2002, tales
transferencias representaban el 77,4% de los ingresos presupuestarios de
todos los gobiernos sub nacionales, en 2006 ellas suben a 85,7%. En los
GGRR sube de 93,4% el 2002 al 96,7 el 2006(40) y al 96% el 2007 (41).
Se han presentado desviaciones en la previsión de los gastos
presupuestales de los Gobiernos Sub nacionales que afectan la planificación
y su ejecución oportuna, básicamente entre lo que se expresa en el
Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), y su reflejo en el Presupuesto
Institucional Modificado (PIM). Su explicación radica en los persistentes
cambios de las directivas presupuestales del MEF y su consecuente efecto
negativo en la gestión del gasto de parte de las autoridades sub nacionales.
Asimismo, otra causa es la ausencia de planes institucionales con
indicadores y metas que faciliten la gestión local o regional y reduzca los
riesgos de la falta de predicción.
Existe entrampamiento normativo en la Ley de Descentralización Fiscal
vigente porque condiciona el cambio del esquema de transferencia para una
mayor autonomía fiscal de los gobiernos regionales, a la conformación de
regiones. El proceso de conformación de Regiones está paralizado, siendo
un tema pendiente de resolver, lo que genera una fuerte restricción para la
implementación del nuevo modelo. En ese mismo escenario persiste la
desconfianza por parte del MEF, y en general del Poder Ejecutivo, respecto a
la gestión y uso de los recursos asignados a los gobiernos sub nacionales.
40
VEGA CASTRO Jorge. Análisis del proceso de descentralización fiscal en el Perú. CIES. PUCP. N°
266, 2008 Julio 41
USAID/ Pro Descentralización. Obra citada.
62
No se ha implementado un serio y sostenido Plan de desarrollo de
capacidades que permita superar la falta de cuadros profesionales y técnicos
en el marco del diseño e implementación de la carrera pública. Son varios los
intentos frustrados de formular e implementar esos planes que terminan en
una sumatoria de eventos sin mayor coherencia, seguimiento, evaluación de
resultados y al margen de procesos de construcción de una propuesta de
carrera pública, gran tarea pendiente cuya ausencia afecta sobremanera las
capacidades institucionales de los Gobiernos Sub nacionales.
En lo referente a la ejecución presupuestal y su concordancia con la
planificación no ha existido un desempeño feliz debido entre otras razones a
los cambios permanente en las directivas y la falta de claridad frente a las
mismas, así como a las falta de indicadores y metas precisas en la
planificación del gasto por el MEF afectando la previsibilidad en la gestión del
presupuesto público (42). Esta situación a la que debe adicionarse las
limitadas acciones de desarrollo de capacidades locales y regionales para
una buena gestión, afectan los resultados en la calidad de gasto, más aun
cuando deben gastar importantes recursos en poco tiempo, limitación que
también afecta al ámbito nacional. A ello hay que sumar las dificultades que
existen desde el MEF para hacer más permisible la ejecución del gasto sub
nacional, el excesivo centralismo en las relaciones de este Ministerio con
cada uno de los Gobiernos Regionales y Municipales (que obliga a las
autoridades a estar en Lima permanentemente en negociaciones
desgastantes).
42
USAID/Pro Descentralización, 2011. Su estudio señala que en el 2010, la diferencia entre el
presupuesto inicial y el reformulado fue de 12 y 7 mil millones de nuevos soles aproximadamente para
los gobiernos regionales y locales, respectivamente. No obstante, esta problemática también se hace
evidente en el nivel nacional.
63
2.9 FUENTES DE TRANSFERENCIAS A GOBIERNOS REGIONALES Y
LOCALES
El ingreso total proveniente de la fuente del canon se ha incrementado pero
de forma desigual e inequitativa. Cabe señalar que El canon representa el
8% de los recursos del presupuesto nacional, el 15% del financiamiento de
los Gobiernos Regionales y entre el 30% y 40% de los Gobiernos Locales
(43).
Solo 12 departamentos reciben el canon minero, que constituye la actividad
extractiva más rentable. Y 8 departamentos concentran el 80% de ese fondo
destinado a financiar gastos de inversión. El resto de Gobiernos Regionales
reciben transferencias a través del FONCOR, sin embargo dicho fondo no
cuenta con criterios de distribución claros, y está sujeto a negociaciones con
el MEF con cada Gobierno Regional. El aumento de las transferencias ha
ocasionado dos efectos, por un lado el mayor desbalance horizontal entre
departamentos y municipios en función de la posesión y usufructo de los
recursos extractivos. Por otro lado, la autonomía de los Gobiernos
Regionales se ve afectada si se considera sus limitaciones para recaudar
impuestos, a diferencia de las Municipalidades, generando mayor
dependencia respecto al Gobierno Central, a la par que les impide cumplir
con mayor capacidad sus nuevas responsabilidades en el proceso de
descentralización. En general se mantiene la asimetría y la brecha territorial
ya sea entre departamentos como entre municipios:
a. El Fondo de Compensación Regional (FONCOR)
Se constituye con recursos provenientes de los proyectos de inversión de
alcance regional de los ex CTAR, y a todos los proyectos de inversión
pública de alcance regional sobre agricultura, pesquería, industria,
43
CRP. Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización del
Estado. Evaluación del proceso de descentralización. Informe Anual 2010-2011
64
agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones,
educación, salud y medio ambiente de alcance regional, el 30% de recursos
provenientes de privatizaciones y concesiones y recursos del Tesoro Público.
El FONCOR se distribuye proporcionalmente entre todos los gobiernos
regionales con criterios de equidad y compensación, considerando factores
de pobreza, necesidades insatisfechas, ubicación fronteriza, población,
aporte tributario al fisco e indicadores de desempeño en la ejecución de
inversiones. Para ello, el Ministerio de Economía y Finanzas, con la opinión
favorable del CND, debiera aprobar los índices de distribución del FONCOR.
No menos del 50% de estos recursos se debería destinar al financiamiento
de proyectos de inversión
b. El Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDE)
El FIDE, de acuerdo a la Ley de Bases de la Descentralización estuvo
destinado a promover el financiamiento y cofinanciamiento de proyectos de
desarrollo compartido entre los distintos niveles de gobierno, cuya
administración estuvo a cargo del CND. El FIDE se constituyó inicialmente
con los recursos provenientes del proceso de privatización y concesiones, de
acuerdo con lo establecido en la mencionada ley. No menos del 50% de lo
percibido por el FIDE debería ser destinado a proyectos de inversión.
Igualmente se constituye con el 30% de los fondos que provenían de las
privatizaciones y concesiones.
c. El Canon
Es La fuente de participación efectiva que poseen los Gobiernos
Subnacionales provenientes del 50% del total de los ingresos y rentas que el
Estado obtiene por la extracción de recursos naturales que están ubicados
en las jurisdicciones territoriales correspondientes al gobierno subnacional.
Aunque el canon se refiere a la explotación de los diversos recursos
naturales, el énfasis es en los mineros metálicos por su gran importancia
65
para la economía del país. La norma establece que los recursos del canon
deben ser utilizados exclusivamente para el financiamiento o co -
financiamiento de proyectos u obra de infraestructura de impacto regional y
local con algunas modificaciones posteriores. Una modificación importante y
poco cumplida es la que dispone la Ley N° 28077 que establece la obligación
a los Gobiernos Regionales de asignar el 20% del total percibido por canon,
a las universidades públicas de su territorio, para el uso exclusivo en
investigación científica y tecnológica que potencie el desarrollo regional..Los
criterios y porcentajes de distribución del canon fueron finalmente
establecidos por la Ley N° 28332.
d. Regalía Minera (44)
Es la contraprestación económica, que las empresas mineras pagan al
Estado, por la explotación de los recursos minerales metálicos y no metálicos
Ha sido considerada de naturaleza retributiva económica no tributaria, según
el Tribunal Constitucional. El pago corresponde al valor del concentrado o su
equivalente producido, conforme a la cotización de los precios del mercado
internacional y su determinación se realiza mensualmente. Está establecido
según rangos. Para los productos mineros y mineros artesanales no aplica
esta norma ni tienen obligación de presentar declaración jurada por
extracción de los recursos minerales, hecho que ahora resulta bastante
cuestionable por las implicancias actuales de este tipo de minería.
La distribución de lo recaudado tiene criterios similares a los del canon. Será
utilizada exclusivamente para el financiamiento o cofinaciamiento de
proyectos de inversión productiva que articule la minería al desarrollo
económico de cada región y que asegure el desarrollo sostenible de las
áreas urbanas y rurales. Igual que en el canon los recursos para las
44
Ley N° 28258, se crea la Ley de Regalía Minera
66
universidades deberán ser destinados exclusivamente a la inversión en
investigación científica y tecnológica.
e. Canon (45), sobre canon (46), regalía y retribución petroleros.
El canon constituye el 10% ad-valoren sobre la producción total del petróleo
en el Departamento de Loreto por un lapso de10 años. Luego se modificó el
período de vigencia hasta la extinción del recurso declarándose ingreso
propio e intangible del departamento, convirtiéndose en un recurso
descentralizado y como una compensación ad-valoren, sujeta a precios
internacionales. Para los departamentos de de Piura y Tumbes el canon tuvo
otra definición, basado en el impuesto a la renta (47). El sobrecanon,
equivalente al 2.5% del valor de la producción petrolera de la selva, está
destinado exclusivamente a financiar el Programa de Inversión de la
Corporación Departamental de Desarrollo de Ucayali, desde la creación de
ese departamento. La regalía y retribución son rubros que constituyen otras
fuentes de ingresos para el Estado, que rigen para los nuevos contratos, y se
distinguen de los cálculos para el canon y sobrecanon.
f. Las rentas de aduanas (48)
Dispone que las provincias y distritos donde existen y funcionan aduanas
marítimas, aéreas, postales, fluviales, lacustres y terrestres, tienen derecho a
percibir el 2% de las rentas que se recauden por esa actividad, a manera de
participación en rentas de aduanas, constituyendo recursos propios para el
desarrollo local. En el caso de la Provincia Constitucional del Callao, el
45
Establecido por DL N° 21678, en 1976.Modificado luego por Ley N° 23538 46
Creado en el artículo 16 de la Ley N° 23350 Ley del Presupuesto General de la República para el
año 1982, equivalente al 2.5% del valor de la producción petrolera de la selva 47
Creado por Ley N° 23630, en 1983, para los departamentos de Piura y Tumbes, equivalente al10%
de la renta que producen la explotación del petróleo y gas en dichos Departamentos, hasta la extinción
total de tales recursos. Luego por Ley N° 23871 del 14-06-84, aumenta en 2.55 dicha participación. 48
Ley N° 27613, Ley de la Participación en Renta de Aduanas (publicada el 29.12.01)
67
monto se modifica favorablemente para beneficio del Gobierno Regional y los
distritos de la provincia.
g. El Fondo de Desarrollo Socioeconómico de Camisea (FOCAM) (49)
Fondo destinado a contribuir al desarrollo sostenible de los departamentos
por donde se encuentran los ductos principales conteniendo los
hidrocarburos de los Lotes 88 y 56, con el fin de mejorar el bienestar de las
comunidades involucradas y procurar la preservación del medio ambiente y
la ecología. El FOCAM se compone del 25% de los recursos que
corresponden al Gobierno Nacional de las regalías provenientes de los Lotes
88 y 56, luego de efectuado el pago del canon gasífero y otras deducciones
correspondientes a PERUPETRO S.A., OSINERG y el Ministerio de Energía
y Minas, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 6° de la Ley N° 26221.
h. Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) (50)
Es un fondo establecido en la Constitución Política del Perú, con el objetivo
de promover la inversión en las diferentes municipalidades del país, con un
criterio redistributivo a favor de las zonas, más alejadas y deprimidas,
priorizando la asignación a las localidades rurales y urbano marginales del
país. Dicho fondo ha estado sujeto a diversas modificaciones hasta la fecha.
Los recursos del Fondo se transfieren de manera íntegra a las 1831
municipalidades del país, considerando los criterios de distribución
(determinados en el DS N° 06-94-EF).
49
Fondo creado por Ley N° 28451, modificada por Ley N° 28622. Por DS N° 042-2005-EF se
aprueban Reglamento de la Ley de creación del FOCAM, modificado luego por DS N° 065-2005-EF y
DS N° 185-EF. 50
El numeral 5 del artículo 196° de la Constitución Política del Perú, establece que los recursos
asignados del Fondo de Compensación Municipal son rentas de las municipalidades. El art. 86° del DL
776, Ley de Tributación Municipal, modificado por el artículo 31° del DL N° 952, crea el Fondo de
Compensación Municipal. El DS N° 06-94-EF fija los criterios de asignación del FONCOMÚN
68
i. Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y local
(FONIPREL) (51)
Es un fondo concursable, cuyo objetivo principal es cofinanciar proyectos de
inversión pública y estudios de pre inversión orientados a reducir las brechas
en la provisión de los servicios e infraestructura básica, que tengan el mayor
impacto posible en la reducción de la pobreza extrema en el país.
El FONIPREL podrá cofinanciar hasta el 98% del monto total de los
proyectos de inversión y elaboración de estudios de pre inversión
presentados por los Gobiernos Regionales y Municipios en nueve prioridades
de infraestructura social y económica.
2.10 CONCLUSIONES DEL II CAPÍTULO
2.10.1. Dependencia financiera de los gobiernos subnacionales
a. Persiste notoriamente la dependencia de los gobiernos subnacionales
respecto al Gobierno Central. El conjunto de competencias y
responsabilidades del Gobierno Central a los Gobiernos Subnacionales no
ha ido acompañado de un modelo de financiamiento gradual orientado a
generar mayor capacidad y eficiencia de éstos y a lo largo plazo a lograr la
autonomía para el ejercicio de sus funciones.
b. Para los Gobiernos Regionales la mayor parte de sus ingresos provienen
de transferencias financiadas por los recursos ordinarios (mayormente
gastos corrientes) y algunos gastos de inversión para las regiones que no
reciben canon, lo cual afecta aun más su autonomía (transferencias que
responden a criterios establecidos desde el Gobierno Central). En todo
caso la participación porcentual de los Gobiernos Regionales en relación
al total del gasto público no se ha incrementado. El ingreso total
proveniente de la fuente del canon se ha incrementado pero de forma
51
Fondo establecido por Ley N° 29125 del 30 de Octubre del 2007
69
desigual e inequitativa. Solo 12 departamentos reciben el canon minero,
que constituye la actividad extractiva más rentable., debiendo señalar que
dichos fondos están destinados a financiar gastos de inversión. El resto de
Gobiernos Regionales reciben transferencias a través del FONCOR, sin
embargo dicho fondo no cuenta con criterios de distribución claros, y está
sujeto a negociaciones con el MEF con cada Gobierno Regional.
En el caso de los gobiernos locales prevalecen las transferencias financiadas
por recursos determinados (más del 75% según MEF), mientras las
transferencias financiadas por recursos ordinarios son muy pequeñas. Cabe
resaltar el peso de estas transferencias es diferente entre municipalidades
urbanas y rurales. Mientras en el caso de las urbanas, llega a un 40%, en el
caso de las rurales llega a 80%.
2.10.2. Persiste la Inequidad en la asignación de recursos
a. Persiste la inequidad en la asignación de recursos. El incremento de los
recursos asignados a los Gobiernos Subnacionales no ha sido resultado
de una reforma de política fiscal que promueva nuevas condiciones de
equidad y redistribución en el marco de la descentralización. Inclusive los
montos de la transferencia de recursos a Gobiernos Regionales y
Municipales estuvieron sujeta a un manejo discrecional y dependían de la
voluntad del Gobierno Central. Un componente sustancial del incremento
presupuestal en los Gobiernos Subnacionales está compuesto por el
canon minero, que ha llegado en promedio a más de 50% de las
transferencias realizadas desde el Gobierno Central. Estas limitaciones
afectan tanto el manejo saludable de las finanzas locales como la
posibilidad de conseguir rentas de manera creativa y gradual.
70
De acuerdo al MEF, el 3% de municipalidades recibe el 50% de las
transferencias por explotación de recursos naturales (52). A nivel de
gobiernos regionales, la situación es similar. Por su parte, los recursos
ordinarios- representan el 83% del presupuesto de los gobiernos
regionales – se distribuyen en función de asignaciones históricas, que no
responden a las necesidades de las distintas zonas del país. Si bien el
marco normativo prevé la existencia de fondos de compensación como
Foncomun y Foncor, éstos asignan recursos no sólo a los departamentos
pobres en recursos naturales sino también a los que los poseen,
acrecentando así las diferencias entre departamentos. Cabe mencionar
que el Informe Anual de la Secretaría de Descentralización destaca que en
el 2007 se ajustaron los índices del Fondo de Compensación Regional
(FONCOR) a fin de lograr una distribución más equitativa de los recursos
en el año fiscal 2008.
b. La persistencia y agudización de estas inequidades constituyen un gran
factor de generación y persistencia de conflictos, así como desestimula los
esfuerzos de conformación de nuevas Regiones (proceso de integración)
debido al no pretender compartir los particulares beneficios de varios de
los actuales departamentos.
Lo más resaltante en materia de transferencia de recursos fue el
incremento de la asignación de fondos provenientes del canon minero, en
un contexto de gran inequidad (8 departamentos concentran un 80% de
esa fuente de ingresos) y que agudizó el desbalance territorial, afectando
aun mas los principios de equidad en materia fiscal. Otro componente que
ha aumentado en la distribución presupuestal ha sido el canon gasífero,
cuya asignación es aun más inequitativa concentrándose básicamente en
Cusco.
52
Presentación del Viceministro de Hacienda en setiembre de 2007 para sustentar ante el Congreso de
la República los Proyectos de Ley del Presupuesto, Equilibrio Financiero y Endeudamiento Fiscal
2008
71
c. Es notoria la dependencia de los Gobiernos Regionales y Municipales
respecto al Gobierno Nacional lo cual facilita la enorme discrecionalidad
que se da por parte de este último, generando un clima de poca
transparencia, clara predictibilidad necesaria para la planificación
responsable y ampliando los escenarios de conflictos. Pero a su vez
persiste una frágil “conciencia fiscal” en los municipios y gobiernos
regionales. De Acuerdo a la normatividad vigente es muy escaso el
porcentaje de Municipios que han logrado cumplir con las normas fiscales
vigentes, al igual que poco se ha avanzado en superar lo que se denomina
“pereza fiscal”.
2.10.3. Ausencia de instrumentos para una medición precisa
Hay carencia de instrumentos precisos que midan los ingresos y gastos para
cada función y ámbito. Constituye un factor más que afecta el justo equilibrio
entre los compromisos de gasto y los ingresos de los gobiernos regionales y
locales. La posibilidad de organizar un mapa de ingresos tributarios en
función de lugar de la actividad económica y no del domicilio fiscal como
ocurre hasta ahora es un avance, aunque eso no supera automáticamente el
problema existente de medición de los costos de las funciones a trasferir a
los Gobiernos Subnacionales así como de los criterios a tomar en cuenta
para la asignación de recursos que realmente respondan a las necesidades
de tales jurisdicciones. En tal sentido “hace falta disponer de una
metodología de costeo de los servicios públicos, uniforme y validada por el
Ministerio de Economía y Finanzas, y de un mapa tributario, para la
identificación de los contribuyentes y determinar las capacidades fiscales de
los territorios” (53).
53
USAID / Pro Descentralización. Informe Anual del Proceso de Descentralización 2010 y balance de
avances y resultados a julio 2011
72
2.10.4. Un paso positivo, pero inconcluso
Un hito importante ha sido la conformación de la Comisión Multisectorial en
materia de Descentralización Fiscal, para formular una propuesta técnica
consensuada sobre un nuevo modelo de descentralización fiscal. Esta
comisión ha estado integrada por la Presidencia del Consejo de Ministros y
su Secretaría de Descentralización, el Ministerio de Economía y Finanzas, la
ANGR, la AMPE, y la REMURPE. Empezó su funcionamiento en mayo de
2010. La comisión ha logrado formular una propuesta técnica de
descentralización, consultada a los Gobiernos Subnacionales y con expertos.
La propuesta señala la revisión del sistema de transferencias, a fin de
incorporar criterios de equidad y predictibilidad; un sistema de coparticipación
de los tributos nacionales con los gobiernos descentralizados; la revisión del
sistema de recaudación de los gobiernos locales tomando en cuenta su
heterogeneidad: el análisis de una posible asignación de impuestos a los
gobiernos regionales: la revisión de las reglas fiscales, entre otros. Desde
diciembre de 2010, la Comisión ha enviado su propuesta al Gobierno central
sin respuesta ni aprobación.
2.10.5. El MEF sigue decidiendo unilateralmente las reglas de juego
Frente a esta realidad el MEF ha establecido nuevas pautas para la
ejecución de los presupuestos institucionales de los diversos ámbitos de
gobierno (54), en particular el establecimiento de la formulación de una
programación de compromisos anuales (PCA) incluyendo todo tipo de
financiamiento, que garantice la ejecución presupuestal “a un proceso de
programación y planificación acorde con los objetivos institucionales fijados
para el año. Cabe distinguir los gastos realizados desde los Gobiernos
Subnacionales de manera autónoma de aquellos que son asignados a los
Programas Nacionales e invertidos localmente que dependen del Gobierno
Central y sin mayor participación de las autoridades en su diseño y
54
Directiva N° 005-2010-EF/76.01 (Directiva para la ejecución presupuestaria 2011)
73
ejecución. En todo caso cuando dichos programas involucran a los
Gobiernos Subnacionales responden básicamente a un interés de
desconcentración que a un proceso político de desconcentración. En algunos
casos hasta se contraponen o superponen a los procesos desarrollados local
o regionalmente.
74
CAPÍTULO III
LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL EN EL GOBIERNO REGIONAL DE LA
LIBERTAD
3.1. DATOS ECONÓMICOS REGIONALES
En la información proporcionada por distinguidos estudiosos del proceso de
descentralización fiscal, como CARRANZA UGARTE; GONZALES DE
OLARTE, Efraín; VEGA CASTRO, Jorge; entre otros, cuyas ideas hemos
seguido en el desarrollo de la presente Tesis, expresan que el Gobierno
Regional de la Libertad, es una de las regiones líderes del proceso de
descentralización y que atraviesa por una etapa de fuerte prosperidad. Estas
ideas nos han inducido a revisar, cuales son los parámetros que sustentan el
desarrollo de nuestra Región, para después analizar su desenvolvimiento
dentro de los parámetros del proceso de descentralización fiscal.
La presente tesis, se encamina a estudiar, ¿Cuáles son los factores que
limitan la descentralización fiscal y cómo hacerlo viable en las Regiones? Y
en el caso particular en la Región La Libertad, para lo cual es necesario tener
datos económicos que nos permitan establecer los lineamientos esenciales
de una política de descentralización fiscal.
Para el desarrollo de este ítem, hemos recurrido a la información que nos
proporcionara el Documento “Presentación del Proyecto de Presupuesto
Institucional Año Fiscal 2013 del Gobierno Regional De La Libertad” así
como el Informe Anual 2007: Proceso de Descentralización Gobierno
Regional de la Libertad de mayo de 2008.
75
3.1.1. LA REGIÓN LA LIBERTAD EN EL CONTEXTO NACIONAL
La Región La Libertad, posee un área moderna y costera, representada
fundamentalmente por las Provincias de Trujillo, Chepén, Pacasmayo y Virú
(55), con sus respectivos valles aledaños, donde se han desarrollado
actividades industriales, agroindustriales y el conjunto de servicios modernos
que se encuentra en esta región.
De igual manera existe, un área andina, donde se ubican las provincias de
esta zona, que depende de una agricultura tradicional, insuficiente, para
atender sus necesidades alimenticias. Así la Libertad describe el caso de una
región donde sus sectores modernos se benefician por un lado de su
pertenencia al eje costero nacional y al hecho que en el contexto nacional se
ubica en la macro región norte lo cual le da un impulso adicional respecto al
resto de geografías del país.
La población en la Región La Libertad, al año 2011, es de 1.769.181 de los
cuales 1.342.101 corresponde a la población urbana y 427.080 a la población
rural
Según el INEI la incidencia de la pobreza total del 2001 al 2011 se ha
reducido en 21.7%
En el año 2012, la Región La Libertad, en relación al país, representa:
El 1.97% del Territorio nacional
El 5.94% de la población total del país
El 4.20% del PBI nacional
El 17.01% de las exportaciones peruanas.
7mo. En el Índice de Competitividad Regional
55
En un estudio realizado por Gonzales de Olarte Efraín, se señala, a la provincia de Virú como una de
las 11 de las 194 Municipalidades Provinciales del País, que pueden subsistir, aún en el hipotético
caso de que no reciban transferencias del Gobierno Central. . La Difícil Descentralización en el Perú:
Teoría y Práctica. 2004. Pág. 45.
76
Primer exportador de espárragos en conserva, pimiento piquillo y
alcachofas.
Primer productor de azúcar, espárragos, chocho, trigo, cebada.
Primer productor de guanábana, alcachofa, marigol, trigo y cebada
Segundo productor de oro
Segundo productor de harina de pescado y tercer productor de Cemento
En términos macroeconómicos, se puede decir que el valor agregado
productivo generado por la Región La Libertad ocupa el tercer lugar en el
país, detrás de Lima y Arequipa. En términos relativos, el porcentaje de
aporte a la producción deja bastante atrás al resto de regiones.
Se puede indicar que la Región está fundamentalmente dedicada a
actividades agropecuarias y manufactureras, representando cada una el 25%
y 26% del PBI respectivamente. En los últimos años se han podido apreciar
ampliaciones de capital importantes en la región, fundamentalmente en los
sectores agroindustriales y de manufactura para exportación, hecho que se
constituye en un elemento resaltante y que de ser aprovechado
adecuadamente podría ser palanca para la generación de un polo de
desarrollo económico-urbano importante.
En el aspecto educativo, a nivel universitario la libertad se ubica en el tercer
lugar en número de estudiantes universitarios, después de Lima y Arequipa,
precisando que en relación al porcentaje de la población, Arequipa se ubica
en primer lugar con un 5,1%, seguido de Lima 3,98% y la Libertad 3,2%, en
cambio en otras regiones apenas se supera el 2%.
La Región La Libertad posee una red vial de 4,549.64 Kilómetros, de los
cuales únicamente 794 Kms. (17%) está asfaltada.
77
El Gobierno Regional de la Libertad, para reducir las diferencias entre las
zonas costera – moderna, y la serrana – tradicional, viene efectuando desde
el año 2007, un Programa de Inversiones, con una profunda vocación
descentralizadora, priorizando la asignación de recursos en la zona andina y
las provincias con menor nivel de desarrollo relativo. Se precisa que la
prioridad institucional para la inversión se enfocó en la construcción y
rehabilitación de la infraestructura vial, en el eje de corredores económicos:
Otuzco, Sánchez Carrión y Santiago de Chuco.
En relación al empleo, se señala que Trujillo, es la ciudad con mayor
crecimiento con un 17%.
3.1.2. ASPECTOS ECONÓMICOS PRODUCTIVOS
En el Informe Anual 2007: Proceso de Descentralización Gobierno Regional
de la Libertad, se señala que las actividades productivas más importantes de
la región son:
SECTORES / ACTIVIDADES
ESPACIOS
FUNCIONES
AGRÍCOLA Y AGROINDUSTRIAL
Costa: agrícola (ligada al arroz, maíz amarillo duro, espárrago), agroindustria (ligada al azúcar, espárragos, frutales, hortalizas, bagazo de caña para el papel). Sierra: agrícola, tubérculos, cultivos andinos, transformación de alimentos, madera, maíz, posibilidades de derivados de la leche.
Potencial de articulación espacial y productiva. Abastecimiento Alimenticio de base agraria y agroindustrial
MANUFACTURA
Costa: Posibilidades de ampliación de la planta de cemento, establecimiento de plantas de harina de pescado para consumo humano directo molinería, conservas, frutales, metal mecánica, alimentos preparados para animales, procesamiento de carne y productos cárnicos, bebida y transformación de madera. Pequeñas empresas (fundamentalmente calzado, alimentos y metal mecánico). Sierra: Pequeñas empresas alimentarias.
Potencial de articulación espacial y productiva. Generadora de empleo y modernización tecnológica.,
Costa: Recursos arqueológicos e históricos importantes (Chan Chan, Huacas del Sol y de la Luna, El Brujo. Conventos y casonas
Potencial de articulación espacial y de servicios de
78
TURISMO
de la época virreinal. Por la importancia de los arqueológicos puede formar parte de un círculo turístico norte de importancia internacional. Sierra: Existen restos arqueológicos importantes relacionados a la cultura Chavín, pero tienen dificultad por accesibilidad. En Otuzco turismo religioso
alcance local y regional
MINERÍA E
HIDROCARBURO
Costa: Desarrollo de hidrocarburos, minerales no metálicos, carbón Sierra: Oro y polimetálicos
Potencial de articulación espacial y servicios focalizados.
3.1.3. PRESUPUESTO ASIGNADO
El presupuesto asignado para el año 2011, según información proporcionada
por el MEF y por el propio Gobierno Regional de la Libertad, éste asciende a
S/. 866, 488,178 soles, y para el 2013 S/ 1, 034, 471,161 soles.
Los ingresos por recursos ordinarios ascienden a S/. 698, 336,265 (80.6%),
por recursos directamente recaudados a S/ 57, 840,000 (6.7%) y por canon,
sobrecanon, regalías, renta de aduanas y participaciones a S/. 110, 311,913
(12%).
Los datos claramente señalan el amplio desbalance existente entre los
recursos generados y el total del pliego para el presente ejercicio,
desequilibrio que en porcentajes indica que solo el 6.7% de las necesidades
presupuestarias establecidas, puede en este momento ser financiado con
recursos propios (directamente recaudados). Esta situación refleja uno de
los problemas centrales que enfrentan los procesos de descentralización.
Este desequilibrio entre gastos asignados y capacidad generadora de
tributos es un hecho que se mantendría incluso si se considera los recursos
que potencialmente pudiera recaudarse en esta región.
Se puede concluir a partir de la información revisada, que a pesar que la
Región La Libertad es una de las regiones mejor ubicadas en el espectro
económico nacional, tiene dificultades para enfrentar el proceso
79
descentralizador en marcha, tanto en el ámbito institucional, como al hecho
de presentar grandes desequilibrios entre ingresos, incluso potenciales, y
necesidades de gasto,
Los gobiernos regionales no cuentan prácticamente con fuentes de recursos
propios de recaudación directa, siendo que el 95,7% de sus ingresos
provienen de transferencias: En cambio, los gobiernos locales si cuentan con
algunos recursos propios, tributarios y no tributarios, y dependen
relativamente menos del gobierno central.
Contrariamente a lo que se suele creer, la principal fuente de ingresos de los
gobiernos regionales no proviene del canon. Ellos provienen
mayoritariamente de los recursos ordinarios del tesoro público.
El sistema de transferencias fiscales a los gobiernos regionales muestra
cierta regresividad, en el sentido que las regiones más pobres reciben
relativamente menores transferencias presupuestales. El coeficiente de
correlación entre en conjunto de los rubros de transferencia per-cápita
(incluyendo los recursos ordinarios del tesoro, los impuestos destinados y las
transferencias de capital), y los niveles de pobreza de cada región, es
negativo. El único rubro de transferencias que individualmente muestra una
leve progresividad es el proveniente de los recursos ordinarios del tesoro. Es
necesario revisar este sistema de transferencias, y dotarlo de mayor equidad
horizontal, ya sea redistribuyendo parte del canon entre las regiones que
carecen de estos recursos o introduciendo criterios de equidad más
sustantivos a las ponderaciones o índices de distribución de los recursos
ordinarios del tesoro.
Para enjuiciar la política de descentralización fiscal en el Gobierno Regional
de la Libertad, además del marco doctrinario, se debe tener en cuenta el
marco normativo, concretamente el artículo 8° del Decreto Legislativo 955,
80
que señala que el proceso de descentralización fiscal en los gobiernos
regionales, tiene dos etapas, encontrándose en la primera es decir, a las
transferencias presupuestales y asignación de recursos del Fondo de
Compensación Regional (FONCOR)
Asimismo, de la información recogida en el Gobierno Regional de la Libertad,
sobre iniciativas para establecer tasas y contribuciones a nivel regional, no
hay un estudio sistematizado sobre el mismo, y solo encontramos una
propuesta que se encuentra a nivel del Consejo Regional: Referente a
establecer un canon para los productos agroindustriales en las empresas de
la región, que exportan nuestros productos, propiciando que parte de las
utilidades que generan estas empresas de la región colaboren con el
desarrollo regional.
3.2. PRIORIDADES DEL GOBIERNO REGIONAL
3.2.1. LAS PRIORIDADES DE LA GESTIÓN REGIONAL
Las prioridades de la Gestión Regional son: (i) reducción de la pobreza; (ii)
promoción de inversiones y (iii) la integración intra e inter – regional para
elevar la competitividad.
3.2.2. LAS PRIORIDADES DE LA INVERSIÓN REGIONAL
Las prioridades de la inversión regional:
a. Desarrollo Social:
Desarrollo de infraestructura y equipamiento de salud, y del plan
preventivo promocional para reducción de la desnutrición crónica infantil,
mortalidad materno –infantil, fundamentalmente en la zona andina.
Crecimiento de la infraestructura y equipamiento en educación.
Atención a los sectores de población en situación de extrema pobreza y
desigualdad social.
b. Desarrollo Productivo:
81
Integración vial con incidencia en los ejes transversales costa y sierra,
priorizando el eje de la carretera Salaverry – Huamachuco – Juanjui y el
eje Chicama – Sausal – Cascas – Contumazá – Chilete.
Construcción de la III etapa de Chavimochic. Promover el desarrollo y
modernización de la infraestructura hidráulica y de riego.
82
CAPÍTULO IV
EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL EN AMÉRICA LATINA
El presente trabajo de Tesis de Doctorado, abordará sustancialmente, la
problemática de la Descentralización Fiscal, que es uno de los ítems que a
nuestro criterio impide en nuestro país, la implementación adecuada del
proceso de Descentralización vía la Regionalización y Municipalización.
La descentralización en América Latina, desde sus comienzos, se ha
entendido como un medio para alcanzar diversos objetivos, entre los cuales
podemos destacar: (i) profundizar y perfeccionar la democracia;(ii) fortalecer
el desarrollo desde abajo; (iii) Contribuir a la equidad ciudadana y (iv)
disminuir el aparato del Estado y hacer más eficiente la gestión pública.
Esta nueva realizada, que se busca crear, invita a una nueva concepción del
Estado; de centralista monopólica, a un Estado descentralista, participativo y
equitativo, incidiendo sobre todo en la descentralización política-fiscal, como
una de las formas más idóneas para concretizar el anhelo descentralizador.
El inicio de los actuales procesos de descentralización política en América
Latina, se puede situar en los años 80, con la recuperación generalizada de
las libertades democráticas. Ello ocurre como una continuación y un avance
respecto a procesos previos de descentralización administrativa pero, a
diferencia de estos últimos, implican una redistribución del poder a partir de
los poderes democráticos reconstituidos con la recuperación generalizada
de los derechos ciudadanos. En los países de estructura federal, la
descentralización política se suele dar, en una primera instancia, hacia los
niveles intermedios (estados o provincias), mientras en los Estados de
estructura unitaria se prefiere comenzar por el nivel municipal, antes que
fortalecer prematuramente poderes regionales que pudieran rivalizar con el
poder central. Sin embargo, observando los procesos más avanzados de la
83
región, en ambos casos se puede atisbar una tendencia histórica
convergente a descentralizar en dirección a los dos niveles subnacionales:
Región – Municipio; así en Brasil, en donde la descentralización se ha hecho
parte de la cultura democrática desde la independencia;
contemporáneamente el énfasis descentralizador, está en los municipios;
mientras en Colombia y Perú, pese a tratarse de países de corte unitario, se
ha avanzado hasta la conformación de gobiernos regionales y municipales.
Generalmente el objetivo de las transferencias de los recursos desde el
Gobierno Central, hacia los Gobiernos Subnacionales, es tratar de atenuar
las disimilitudes entre ellas, en la capacidad de generar los recursos propios
para financiar sus necesidades, sin desconocer que también afectan la
participación presupuestal, en el reparto del ingreso. Es por ello que a la hora
del diseño, es menester, tener en cuenta el riesgo de transferir recursos
regresivamente, ya que, las estructuras de las regiones difieren entre sí, lo
que podría traducirse en una transferencia desde una región desarrollada
hacia otra subdesarrollada
Uno de los factores primordiales a favor de la descentralización fiscal es que
el gasto público originado de impuestos se ajusta mejor a las preferencias
locales. La mayor movilidad de factores entre las jurisdicciones como la
mayor relación entre gobernante y ciudadano, hacen más transparente y
controlable la gestión, reduciendo os costos de provisión, inclinando la
balanza hacia la mayor eficiencia en el gasto.
Además de lo descrito, deben destacarse cuatro condiciones para que el
proceso de descentralización sea más bondadoso, según arroja la
experiencia de los países en desarrollo: (i) Una estructura burocrática
suficientemente profesional y entrenada; (ii) cierto equilibrio en la distribución
geográfica de la riqueza o bases imponibles al interior de los países; (iii)
84
autoridades surgidas del ejercicio democrático y (iv) tradición o cultura
favorable a la toma de decisión local y regional.
En América Latina, no se han dado las condiciones precisadas en los
numerales (i), (ii) y (iv); constituyendo severos obstáculos para el proceso de
descentralización. No obstante, estos impedimentos pueden ser combatidos,
desde una política centralizadora en la recaudación y en la transferencia de
los recursos, para evitar no incurrir en los graves problemas que han tenido
Argentina y Brasil, como se demostrará a continuación.
La descentralización fiscal ha cobrado un renovado ímpetu en los países
andinos a partir del supuesto de que un máximo grado de descentralización
en la gestión y financiamiento de los servicios públicos que tengan
características regionales y locales, pueden mejorar la prestación de esos
servicios, al acercar la decisión de gastar al votante/contribuyente. Sin
embargo, si esta ganancia de eficiencia, plantea problemas, en el manejo de
la política macroeconómica, la descentralización fiscal tendría un costo que
reduciría su atractivo; en este aspecto debe tenerse en cuenta en una
política de descentralización fiscal, la experiencia descentralizadora de
Argentina y Brasil...
El presente trabajo de Doctorado se orienta a analizar la posibilidad de un
compromiso entre descentralización fiscal y manejo adecuado de la política
macroeconómica, en los aspectos referidos; (i) a la transferencia de
recursos; (ii) la capacidad impositiva de los Gobiernos Sub nacionales; (iii)
La estabilización de precios y (iv) las fluctuaciones artificiales, especialmente
en el tipo de cambio.
85
Somos de opinión, que la descentralización fiscal es perfectamente
compatible con un manejo adecuado de la política macroeconómica, si se
coordinan las políticas, de los diferentes niveles de gobierno.
4.1. EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN ARGENTINA
La crisis financiera, vivida por la Argentina, por los años 80, hace imperativo
conocer como desarrolló su política fiscal descentralizada. En Argentina los
Gobiernos Subnacionales pueden endeudarse en el mercado interno y
eterno, aunque en el segundo caso se necesita autorización expresa del
gobierno nacional. En la década señalada, la deuda de las provincias creció
en forma importante, y se estima que superó los cuatro puntos del producto
interno bruto. El problema se agravó por una tendencia al endeudamiento en
los momentos de auge, de las jurisdicciones provinciales, al poder utilizar los
recursos corrientes y las regalías petroleras en forma colateral a los
préstamos que recién del sistema financiero.
En el caso de la deuda municipal existen más restricciones institucionales
que en el caso de las provincias, aunque la situación varía de un caso a otro.
Por ejemplo, en la provincia de Buenos Aires se permitió el endeudamiento
externo de los municipios solo si lo aprueba el Congreso Provincial, y,
además se limita el servicio de la deuda interna y externa al 25% de los
recursos, y se restringe su destino a obras públicas o conversión de deuda;
en la Provincia de Córdova no se exige la aprobación del Gobierno
Provincial, pero el servicio de la deuda se restringe al 20% de los recursos
del Gobierno Local. Debe señalarse que como producto de la insolvencia
fiscal que caracterizó a la Argentina durante la década de los 80, las
provincias y sus municipios no tenían acceso al crédito; situación que ha
cambiado, y paulatinamente han empezado a surgir un mayor número de
operaciones de deuda municipal. La restricción del servicio de la deuda en
86
relación a los ingresos corrientes no es muy operativa (ya que no contempla
el nivel de ahorro primario de la jurisdicción ni el resto de pasivos que pueda
tener), el marco institucional argentino en materia de endeudamiento
municipal es bastante permisivo.
El mecanismo de las relaciones fiscales entre los diferentes niveles de
gobierno es fuertemente procíclico, principalmente por el gran peso del
régimen de coparticipación federal que transfiere automáticamente el 57%
de los recursos tributarios internos con alto componente cíclico (impuesto al
valor agregado IVA , impuesto a las ganancias, impuesto a los combustibles,
etc.).Los recursos federales son un componente sustancial del
financiamiento provincial, alcanzando aproximadamente al 55% del total de
recursos corrientes.
Del mismo modo que se expandieron las transferencias de la Nación a las
Provincias, las transferencias de las provincias a los municipios pasaron de
1300 millones de dólares, en 1990, a 2900 millones de dólares, en 1995.
Prácticamente no existen aportes de fondos desde la nación a los gobiernos
locales, pero los que reciben de las provincias representan alrededor del
50% de los recursos totales. También estos giros se nutren de la
recaudación de impuestos cíclicos, ya que es usual que las provincias les
cedan a sus gobiernos locales una parte de lo que reciben de la nación y
agreguen un porcentaje de los impuestos recaudados por el nivel intermedio
de gobierno.
En su recaudación propia las provincias dependen en algo más de un 50%
de un impuesto en cascada sobre las ventas de un alto componente cíclico,
y lo mismo ocurre a nivel municipal. Por lo tanto, algo más de las dos
terceras partes de los recursos de los gobiernos subnacionales argentinos
depende de fuentes procíclicas, sea porque las transferencias del nivel
87
central de un gobierno son un porcentaje de impuestos que tienen esa
característica, o porque sus propias bases imponibles fluctúan con la
actividad económica.
Para terminar este tópico, bien vales preguntarnos, ¿Cómo enfrentó
Argentina esta crisis?, introduciendo ajustes en el Sistema Tributario que le
permitió generar mayores ingresos, es así:
Incorporó el Impuesto sobre los débitos y créditos en cuenta corriente
bancaria. El impuesto grava a los débitos y créditos en cuentas corrientes,
abiertas en entidades financieras, así como movimientos o entregas de
fondos, propios o de terceros, aún en efectivo, que se efectúen por una
cuenta propia o por cuenta y/o a nombre de terceros. También la norma
comprende determinadas operaciones en las que no se utiliza cuenta
corriente, realizada por entidades financieras. Por estudios realizados (56)
se ha establecido que este impuesto ha siso importante, para la
generación de recursos a corto plazo.
Impuesto a las Ganancias de las Sociedades, estableciendo una tasa
impositiva general del 35% desde septiembre de 1998 (57). Se aplica por
igual a sociedades anónimas, de responsabilidad limitada y en comandita
simple, así como a sucursales y establecimientos permanentes de
sociedades extrajeras. Así las sociedades constituidas o radicadas en la
Argentina den informar sus ganancias sobre una base global, gozando de
crédito fiscal con relación a los impuestos de índole similar pagados en el
exterior. Las empresas no residentes en Argentina, o no constituidas en el
país, tributan solamente por sus ganancias de fuente Argentina. La Ley del
Impuesto sobre las ganancias establece una serie de reglas para
56
CARRANZA UGARTE, Luis y TUESTA CÁRDENAS, David. Consideraciones para una
Descentralización Fiscal: Pautas para la Experiencia Peruana, Informe elaborado, bajo Convenio
BCR-CIES 2003.01. Pág. 56 57
En el Perú es del 30% de acuerdo al Art. 35 del D.Leg. N° 744: TUO Impuesto a la Renta
88
determinar el carácter nacional o extranjero de la fuente de ingresos. De
esta forma, se permite deducir las pérdidas de los 5 ejercicios anteriores.
En el ámbito tributario de los Gobiernos Subnacionales, no existe un
definido sistema tributario subnacional, en tanto que éste, tiene como
importante fuentes de recursos, el sistema de transferencias a través de
coparticipaciones.
En Argentina los impuestos que administran los Gobiernos Subnacionales,
y que tienen una importancia recaudatoria son: el impuesto a las ventas
provincial, el impuesto inmobiliario y el impuesto vehicular.
En resumen podemos observar, que la experiencia Argentina nos permite
apreciar:
1. El esquema recaudatorio a nivel descentralizado, tiene un rol secundario,
debido al alto nivel de dependencia que mantiene los gobiernos
subnacionales, en relación a las transferencias que recibe desde el
gobierno central, a través de lo que se conoce como co-participación, que
es el eje generador de recursos para las provincias.
2. Una política permisiva en lo referente al endeudamiento externo, a los
gobiernos subnacionales, genera impacto negativo en la economía
nacional y en tal sentido, la experiencia nos permite precisar que debe
propugnarse una política de transferencia de recursos, con criterios de
responsabilidad en el gasto.
4.2. EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN BRASIL
Se describe a Brasil como el país más descentralizado, de lo que están en
vías de desarrollo. Esto porque tiene una larga historia de federalismo y en
comparación con Estados o Provincias de otros países de desarrollo, los
Estados brasileros, recaudan una importante proporción de ingresos a través
89
de los impuestos. Es importante señalar, que en la Constitución de Brasil (58)
el Sistema Tributario Nacional, está diseñado en su Art´. 145 que determina
una fuerte base de autonomía político – administrativa, de la Unión de los
Estados, el Distrito Federal y los Municipios.
No obstante este carácter descentralista, en donde Brasil se divide en 26
Estados, 5500 municipalidades y un Distrito Federal, no ha impedido que los
Estados, hayan ingresado en serios problemas fiscales, que al final, las
deudas tuvieron que ser absorbidos por el Gobierno Central. La política de
endeudamiento de los Estados y Municipios brasileros ha sido poco
restrictiva. La Constitución como hemos señalado, les permite acceder al
crédito interno o externo, sea en forma directa o indirecta a través de sus
bancos o empresas públicas. En general, los Municipios tienden a
endeudarse a corto plazo, y los Estados acceden a préstamos de mediano
plazo.
A Enero de 1993 la deuda de los estados ascendía a 55000 millones de
dólares; 38% era con los bancos federales, 24% era deuda mobiliaria, otro
24% estaba contraída con el exterior y había sido refinanciada por la
Secretaría del Tesoro Nacional, y el 14% restante era deuda externa por
vencer. A Julio de 1995 la deuda de los Estados había aumentado a 64600
millones de dólares.
Paulatinamente, el Gobierno federal ha tratado de utilizar los poderes que le
concede la propia Norma Constitucional para introducir limites al
endeudamiento de los niveles subnacionales. El Senado Federal restringe el
crédito que pueden tomar los Estados y Municipios, y debe aprobar caso
por caso el endeudamiento externo de los tres niveles de gobierno, mientras
58
La Constitución de Brasil de 1988, Título VI: De La Tributación y Del Presupuesto, Capítulo I: Del Sistema Tributario Nacional, Sección I de los Principios Generales.
90
que el Banco central del Brasil ha actuado limitando los créditos que el
sistema financiero otorga al sector público.
Si bien las restricciones al endeudamiento que rigen actualmente en el Brasil
son mejores que las que existían en la década del 70 período en el cual era
frecuente que la Secretaría del tesoro Nacional mediante la ejecución de los
avales otorgados terminara haciéndose cargo de la deuda de los Gobiernos
Subnacionales, todavía subsisten problemas de importancia.
Las renegociaciones de la deuda estadual y local que antes se realizaban
casi sin costo para los niveles subnacionales de gobierno, ahora exigen
algún esfuerzo en contrapartida (vía programas de ajuste que pueden incluir
la venta de activos estatales), pero la posibilidad de acumular un problema
de una magnitud tal que obligue a una operación de salvamiento del
gobierno nacional está latente, como parece evidenciar la intervención del
Banco Central de Brasil a los bancos públicos de Sao Paulo y Río de
Janeiro. De hecho, ante el aumento de las tasas de interés real, los Estados
optaron por financiar sus desequilibrios vía préstamos de sus bancos
públicos que percibían una parte del impuesto inflacionario; al reducirse la
inflación, este esquema colapsó, llevando a la intervención del Banco Central
de Brasil.
En el Brasil no existe una especialización de cada nivel de gobierno por tipo
de impuesto. Por ejemplo, hay impuestos sobre la propiedad, sobre el
patrimonio y sobre los bienes y servicios, en los tres niveles. Esto lleva a que
los Gobiernos Subnacionales obtengan recursos de bases imponibles con
alto contenido cíclico y si a esto, se añade que las transferencias
intergubernamentales también son procíclicas, se potencia el problema: una
parte importante de los ingresos de los niveles Subnacionales de Gobierno
91
se expande en los períodos de buena actividad económica, y se contrae en
las recesiones.
Al observar las cifras de los años 90, el Estado Nacional Brasileño termina
haciendo un aporte neto a los municipios, ya que los Estados Regionales
reciben ingresos por transferencias del Gobierno Federal que son
aproximadamente iguales que las transferencias que realizan a los gobiernos
locales. También puede observarse el fuerte crecimiento de los ingresos
disponibles de los municipios, que pasaron de representar el 2.1% PBI, en
1980, al 5.1% del PBI en 1995 (aumento de 142% por encima del
crecimiento de la economía); y de los Estados, que tenían ingresos
disponibles de 5.5% del PBI en 1980, y de 8,2% del PBI en 1995 (aumento
de 49% por encima de crecimiento económico).
En Brasil la facilidad relativa de endeudarse, que tienen los niveles
subnacionales colisiona con un manejo prudente de la política
macroeconómica, lo que ha obligado a adoptar soluciones de emergencia.
Por ejemplo, el Plan Real que es un fondo social de emergencia para lidiar
en el corto plazo con este desequilibrio fiscal que generan los gobiernos
subnacionales.
En resumen, la experiencia de descentralización fiscal en Brasil, nos lleva a
precisar que el excesivo endeudamiento y la ausencia de restricciones, la
ausencia de impuestos específicos para el ámbito de los gobiernos
subnacionales, son contrarios a una adecuada política de descentralización
fiscal.
4.3. EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN CHILE
En Chile, la organización es muy centralizada y existe un cuidadoso control
del sector subnacional, que solo comprende el 5% del gasto. Además, las
92
responsabilidades municipales están más diversificadas que sus fuentes de
financiamiento, porque los gobiernos locales solo perciben ingresos de
tributos y transferencias presupuestarias del gobierno central. El
endeudamiento local se encuentra prohibido, a menos que medie una
autorización por ley del gobierno central. En los hechos es prácticamente
nulo, ya que últimamente solo se ha utilizado en programas para mejorar
algunos barrios que, por otra parte, exigen que los propietarios contribuyan
con una parte del gasto.
Las transferencias del gobierno central a los municipios (1.6% del PBI en
1991) representan algo más de 40% de los recursos municipales, pero no
tienen naturaleza procíclica sino que se destinan a financiar las inversiones y
los gastos en educación y salud de los municipios que, a su vez, son
analizados con criterios de evaluación social de proyectos. Lo mismo ocurre
con los fondos de terceros que comprenden varios programas sociales, entre
otros: subsidio al consumo de agua potable, transferencias para deportes,
programas de capacitación laboral.
Además, la mayor parte de los ingresos propios de los gobiernos locales y
los percibidos por el gobierno central que pertenecen a los gobiernos locales
(Ej. impuesto territorial), también son independientes del ciclo económico.
Por ejemplo, el impuesto territorial, las patentes y los derechos de circulación
proporcionan casi un tercio del total de recursos.
Por último, la prudencia en el manejo de la política fiscal a lo largo del ciclo
también se expresa a nivel del gobierno central, por medio de los fondos
compensadores macroeconómicos de petróleo y cobre.
En resumen, la experiencia de Chile, nos plantea, cómo un control estricto
en política de endeudamiento, de focalización de las transferencias,
93
específicamente para inversiones y sectores específicos, en los gobiernos
subnacionales, ha evitado a Chile a vivir las experiencias negativas de
Argentina y Brasil.
94
CAPÍTULO V
PROPUESTAS SOBRE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Y
REGIONALIZACIÓN
5.1. PROPUESTAS EN CONSENSO SOBRE DESCENTRALIZACIÓN
FISCAL
(Elaborado por la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado del Congreso de la República: “Evaluación del Proceso de Descentralización” Informe Anual 2010-2011)
En relación a la problemática de la descentralización fiscal, se han
desarrollado un conjunto de propuestas, con la ventaja de haber
determinado consensos, más aún cuando ha sido hecho con representación
de los tres niveles de gobierno, Presidencia del Consejo de Ministros-PCM,
Secretaría de Descentralización y del Ministerio de Economía y Finanzas-
MEF, por el gobierno nacional; Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales-
ANGR, por los Gobiernos regionales; y de la Asociación de Municipalidad del
Perú-AMPE y la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú-
REMURPE, por los gobiernos locales; contando con asesoría de cooperación
técnica internacional.
A continuación se da cuenta de los principales asuntos:
5.1.1. EN ASUNTOS PENDIENTES SOBRE DESCENTRALIZACIÓN
FISCAL
5.1.1.1. EL ÁREA DE GASTOS
El ya mencionado consenso acerca de la “clarificación de las funciones y
competencias de los tres niveles de gobierno”; se agrega el de la necesidad
de la “formalización de un marco multianual del presupuesto público”.
95
La agenda pendiente en este ítem es fundamentalmente de índole
presupuestaria. Allí se incluye la exigencia de “corrección de la asignación
inercial del gasto corriente” estableciendo su vinculación con “las
necesidades de gasto”; así como la consideración “del ritmo de crecimiento
del gasto de capital”.
Los gobiernos subnacionales, por ejemplo, entienden que siendo
responsables de mayores montos de inversión, requieren de una mayor
capacidad de gasto para gestionarlos con eficiencia.
Igualmente se menciona la necesidad de actualizar la “cuantificación de los
recursos transferidos a los gobiernos regionales” para el ejercicio de las
funciones entregadas, sobre el cual ya era materia de debate si los montos
eran o suficientes para el ejercicio adecuado de tales funciones. Sobre este
punto en el 2008 fue identificada una brecha, deficitaria para los gobiernos
regionales, aunque ambas partes (gobierno nacional y gobiernos regionales)
tenían discrepancias en torno a su magnitud.
Finalmente se incorpora también la importancia del “fortalecimiento del
presupuesto por resultados” en el nivel subnacional que, puede ser una pista
muy importante para precisar y clarificar los esquemas competenciales.
5.1.1.2. EN EL ÁREA DE INGRESOS
Los consensos caminan en torno al “fortalecimiento en la capacidad
recaudatoria y autonomía fiscal” que intenta contrarrestar cualquier tendencia
de la llamada pereza fiscal ante el predominio de las transferencias
ordinarias como mecanismo de financiamiento de los presupuestos
subnacionales. La ruta de disponer un catastro tributario, mejorar el
funcionamiento de las oficinas de rentas, son mencionadas entre otras
medidas imprescindibles.
96
Igualmente se trata de hacer una reevaluación de fondo de los criterios
utilizados en la gestión de tributos municipales “Impuesto Predial, Alcabala,
Impuesto Vehicular y Arbitrios Municipales”; tales criterios son definidos a
nivel de ley y no siempre se ajustan a realidades locales.
Un punto de gran consenso es la necesidad de “generación de un espacio
fiscal para los gobiernos regionales”, aunque, como se ve, es todavía muy
general en su definición. Se debe recordar que la asignación de recursos
efectivamente recaudados e incentivos al esfuerzo fiscal, están atados a la
conformación de regiones conforme a la legislación vigente (59).
El principal punto de agenda es el debate sobre las “características de ese
espacio fiscal regional” donde las posibilidades enfrentan un abanico de
alternativas o de una combinación de ellas: “tributos propios, recargos sobre
tributos nacionales, tributos cedidos, tributos compartidos y participación
territorializada de impuestos nacionales”; ello permitiría un grado mayor de
autonomía financiera de gobiernos regionales.
5.1.1.3. EN EL ÁREA DE TRANSFERENCIAS
En el plano general, el consenso señala la “readecuación de las
transferencias actuales, en un sistema integrado y equitativo. Lograr que
sean definidas, por reglas estables, predecibles y objetivas”; utilizando un
criterio “de equidad y nivelación territorial”; junto con el “establecimiento de
un objetivo claro y particular” para cada una de las transferencias, facilitando
de esta manera hacer posible y facilitar el seguimiento y monitoreo.
También es de consenso “enfrentar la inequidad generada por el canon”. Allí
los temas son varios, porque “existen disparidades verticales entre diferentes
59
DLeg. 955, art. 8 y la Ley de Incentivos para la integración y conformación de regiones 28274, en
especial el cap. II art. 27
97
niveles de gobierno” así como también “desequilibrios horizontales dada la
concentración en determinados territorios.
El grupo de trabajo sobre distribución y uso de los recursos del canon y
regalías de la Comisión de Presupuesto ya mencionado plantea sobre esta
materia recomendaciones cruciales; que conviene referir:
Frente a las inequidades existentes, el Gobierno Nacional ha utilizado
criterios de compensación a quienes no disponen de esos recursos, sin
embargo no se conocen los criterios utilizados para ello; por lo que se
recomienda “regular (institucionalizar) esta práctica” de tal manera que
pueda ser posible su seguimiento y evaluación.
Un “nuevo esquema de soporte normativo para la distribución y uso del
canon”, en la medida que vía Decretos de Urgencia y Leyes Anuales de
Presupuesto se ha introducido cambios en el uso del canon sin modificar
las normas generales, tal como una buena técnica legislativa sugiere,
algunas de las cuales pueden tener amplio respaldo (mantenimiento de
infraestructura y elaboración de estudios), otros pueden ser debatibles (en
la medida que son autorizaciones de gasto corriente).
Establecer mecanismos adecuados para el “registro y monitoreo del
canon” lo que implica que el Congreso y los ciudadanos puedan disponer
de información adecuadamente identificada y desagregada del ítem
“recursos determinados”; así como que el Congreso utilice los
mecanismos previstos de control político en relación a los Decretos de
Urgencia sobre la materia; no solo observado su constitucionalidad sino
también evaluando su pertinencia.
Conviene a esta altura del proceso, luego de 33 Años de política pública
en materia de canon, evaluar su impacto sobre el desarrollo subnacional.
98
5.1.1.4. EN EL ÁREA DE ENDEUDAMIENTO
En consenso se plantea la “simplificación de las reglas fiscales de
endeudamiento” considerando una regla de “capacidad de endeudamiento
sobre la base de superávits fiscales proyectados”; así como el “mejoramiento
del sistema de registro de la deuda” y el fortalecimiento de la gestión
financiera de los gobiernos subnacionales”.
De lo anteriormente expuesto podemos concluir en lo siguiente:
a) La estrategia general en materia de descentralización fiscal debe
corresponder a un acuerdo consensuado por los tres niveles de gobierno y
bien puede constituir uno de las primeras tareas del nuevo Consejo de
Coordinación Intergubernamental. Esta estrategia tendría que considerar
la importancia de que los gobiernos regionales tengan ingresos
predecibles y capacidades de recaudación que resguarden su
autonomía económica, así como una evaluación de la regla que ata a la
conformación de regiones la entrega de facultades de orden
tributario a los gobiernos regionales.
b) El asunto más urgente está vinculado a las inequidades y concentraciones
de recursos generadas por la asignación del canon y las regalías. En ese
sentido el estudio de las posibles correcciones relativas a la asignación,
criterios de distribución y utilización de recursos resulta muy importante,
así como el manejo de políticas y criterios explícitos de asignación de
recursos compensatorios dirigidos hacia las circunscripciones.
c) En ese camino el Congreso debiera desarrollar criterios de evaluación
respecto de modificaciones en materia de utilización del canon al margen
de la legislación principal; y la eventual revisión de la legislación vigente
con la finalidad de tener un cuerpo normativo efectivamente consistente
con los objetivos señalados al uso de recursos por canon; y criterios
objetivos de compensación para quienes no son beneficiarios de los
recursos del canon.
99
5.1.2. PROPUESTAS PARA LA REGIONALIZACIÓN
El proceso de regionalización se inició con la elección de gobiernos
regionales en los actuales departamentos y en el Callao; siendo el objetivo la
creación de regiones sobre la base de “áreas contiguas integradas” histórica,
cultural, administrativa y económicamente, conformando unidades
geoeconómicas sostenibles.
El artículo constitucional correspondiente60 continúa anotando que dos o más
circunscripciones departamentales contiguas “podrán integrarse mediante
referéndum para constituir una región conforme a ley; a ellas se les entregará
competencias y facultades adicionales, así como incentivos especiales.
Evidentemente, este mandato constitucional podría resumirse en una
voluntad afirmativa de descentralización con integración, teniendo como
objetivo el desarrollo integral, considerando la mejor provisión de
servicios al ciudadano y la gestión de la competitividad territorial en el nivel
intermedio.
Sin duda existen diversas opiniones sobre la problemática del proceso
seguido en materia de regionalización; pero una buena referencia y reciente
de balance y prospección es el documento fruto de una consultoría que llega
a sentar bases y lineamientos para un Plan Nacional de Regionalización
(PNR), cuya necesidad ya estaba señalada como obligación en la Ley de
Bases de la Descentralización, junto con un Plan de Inversión
Descentralizada (61).
En dicho informe se explora e ilustra la hipótesis de que “la regionalización
entendida como fusión administrativa de los departamentos no es suficiente
política pública para reducir las inequidades departamentales, proveer el
60
Crf. Constitución artículo 190 61
Cfr. La segunda disposición transitoria, segunda etapa, de la Ley 27783
100
desarrollo conjunto y articular mercados regionales”. Por el contrario sería
muy importante una “mayor y mejor provisión de infraestructura económica,
que permita la condición necesaria de conectividad” y al mismo tiempo,
“mejorar condiciones competitivas de aquellas localidades como condición
suficiente de acceso a los mercados.
Finalmente, anota que esta reflexión “invita a pensar que quizá el proceso de
regionalización no debe ser entendido necesariamente como la fusión
administrativa de los territorios sino como la creación o definición de
instancias supra-departamentales y subnacionales encargadas de promover
el desarrollo”. Estas instancias definidas en el nivel intermedio constituirían
“los tejidos institucionales que permitan una adecuada provisión de servicios
sociales en infraestructura económica básica, implementación de prácticas
regulatorias, aprovechamiento de potencialidades locales y promoción de
sinergias entre territorios
5.1.3. VACIOS NORMATIVOS E INSTITUCIONALES IDENTIFICADOS
Una Lectura de lo ocurrido en estos años permite tener un mejor diagnóstico
de los vacios, ausencias o complicaciones normativas o institucionales que
impidieron la operación del proceso. Quizá la explicación general está en las
dificultades de anticipar acerca de un proceso sumamente complejo, más
aun cuando se prolonga en el tiempo, el compromiso político que le dio
origen se relaja y tanto las normas como los incentivos diseñados no logran
la conformación de al menos una región.
Más allá de las imprecisiones acerca de las reglas de funcionamiento del
gobierno regional creada, y del real impacto de los incentivos acordados en
su favor, que incidieron claramente en los resultados del referéndum del
2005; la Consultoría PNR, señala entre otros, los siguientes vacios o
ausencias
101
Falta de definición de la “organización territorial” deseada para el país,
que estableciera las características de distritos, provincias y regiones, las
responsabilidades principales de los gobiernos de cada nivel y los
mecanismo de articulación de los mismos.
Duplicidad de esfuerzos, confusión de competencias y ausencia de
vinculación entre los procesos de demarcación y organización territorial;
en estos asuntos y en los de zonificación y protección del medio ambiente,
diversas leyes asignan competencias a los tres niveles de gobierno sin
establecer conexiones entre funciones y alcances de las atribuciones
concedidas.
Definición del “Departamento” como unidad de referencia para el proceso
de regionalización62, sin considerar que la reubicación de provincias y
distritos y la modificación de la circunscripción departamental, pudiera ser
un paso necesario para la viabilidad de la regionalización.
Inexistencia de normatividad para el funcionamiento de las Juntas de
Coordinación Interregional, como instancia compartida que facilite y haga
posible comprometer recursos y ejecutar proyectos.
La legislación sobre canon, que asigna su distribución considerando la
localización del recurso natural explotado, ha contribuido a que zonas
cercanas y similares tengan gran disparidad en la disponibilidad
presupuestaria y se muestre concentración en pocas circunscripciones de
gran volumen de transferencias por ese concepto; lo que constituye un
aliento a la fragmentación, sin incentivos a la acción conjunta y la
integración. En ese sentido no ha funcionado como una ventana de
oportunidad para lograr sinergias
La consolidación de los actuales gobiernos regionales asentados en los
actuales departamentos, se afirma como la tendencia relevante; incluso
confirmada por la transferencia de funciones y responsabilidades, con 62
Ver Constitución 190,tercer párrafo
102
la única restricción a la asignación de recursos efectivamente recaudados
para cuando se conformen las regiones.
Al mismo tiempo que es posible verificar la existencia de conflictos entre
departamentos, por asuntos de delimitación y uso de recursos, por ejemplo
agua; también se pueden constatar voluntades y casos en los cuales las
autoridades regionales están interesadas en ciertas formas de acción
conjunta.
Si bien las Juntas de Coordinación Interregional existentes (INTERNOR,
CIAM, CENSUR, MACROSUR) (63), junto con las propuestas de
mancomunidad regional Amazonas-San Martín-La Libertad, y la más reciente
región propuesta Ancash-Huánuco-Ucayali, constituyen una expresión de
interés por la integración, no terminan por plasmar un plan que gobierne este
proceso. La explicación puede estar en los incentivos y reglas existentes,
pero también en la multiplicidad de actores políticos y sociales, de nivel
regional y local, que se requiere comprometer y alinear en torno a un objetivo
compartido.
5.1.4. PROPUESTAS PARA UN PLAN DE REGIONALIZACIÓN
La regionalización es vista como parte de un proceso de mayor horizonte que
implica reorganización territorial y mejoramiento de la gestión pública, el
documento de la Consultoría-PNR recomienda adoptar un conjunto de
estrategias cuyos puntos básicos son los siguientes:
Acercar el Estado al ciudadano
63
JCI del Norte y Oriente (INTERNOR), integra a los GGRR de Amazonas, Ancash, Cajamarca,
Lambayeque, La Libertad, Piura, San Martín y Tumbes); JCI Consejo Interregional Amazónico
(CIAM), integra los GGRR de Loreto, San Martín, Amazonas, Ucayali y Madre de Dios; JCI Consejo
Interregional Centro Sur (CENSUR) integra a los GGRR de Apurímac, Ayacucho, Huancavelica,
Huánuco, Ica, Junín, Lima y Pasco; JCI Macrosur, aunque no esté completamente formalizada, integra
los GGRR de Tacna, Moquegua, Arequipa, Puno, Cusco y Madre de Dios.
103
Eliminar las fuerzas fraccionadoras configuradas por la
departamentalización de la política y los recursos;
Mostrar resultados tangibles que puedan ser atribuidos a los esfuerzos de
integración;
Impulsar nodos de infraestructura que actúen como potenciadores de las
economías regionales del norte, del centro y del sur y establecer zonas de
tratamiento especial en la selva.
Esta orientación estratégica tiene dos componentes, uno de articulación
territorial, vinculado al plan de inversión estratégica y mejorar la articulación
de los servicios básicos del Estado; y otro componente referido a la
conformación de regiones, que recoge los temas políticos, representación
nacional, partidos regionales, política integral de descentralización fiscal,
arreglos normativos para el funcionamiento de las Juntas de Coordinación
Interregional.
5.1.5. CAMBIOS EN LA NORMATIVIDAD VIGENTE
En el período gubernamental y parlamentario 2002-2006 se procesó una
línea de trabajo en materia de regionalización concreta en la Ley de Bases
de la descentralización 27783, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
27867, la Ley de Incentivos para la integración y conformación de regiones
28274 y el Decreto Legislativo sobre Descentralización Fiscal 955.
El principal tema de cambio en el itinerario ha estado vinculado a las fechas
de referéndum: en el planteamiento original (2002), el primero debía ocurrir
en el segundo semestre del2004 (es decir año y medio después de elegidos
e instalados los gobiernos regionales); la primera enmienda realizada ocurre
en julio del 2004 (Ley 28274), convocando el primer referéndum para octubre
de 2005 y los siguientes para el 2009 y el 2013.
104
La segunda modificación se produce en mayo de 2009, de nuevo en el borde
de la segunda convocatoria y sin que haya ninguna propuesta de
conformación susceptible de ser sometida a consulta. En este caso (Ley
29379), se libera de fechas fijas de consulta y deja en manos de la respectiva
Junta de Coordinación Interregional la solicitud de convocatoria del
referéndum respectivo.
Complementariamente, pero no por ello menos importante, se plantea la
necesidad de un Plan Nacional de Regionalización aprobado como Política
Nacional y como documento orientador de las propuestas para la
conformación de regiones; la norma señala responsables y plazo (120), y la
obligación de informar sobre la materia en la Comisión de descentralización.
Una segunda línea de modificación en la legislación vigente está referida a
las Juntas de Coordinación Interregional. En la LOGR (art. 91) se señala que
las Juntas serán espacios de coordinación entre gobiernos regionales,
materializados a través de convenios de cooperación, procurando consolidar
corredores económicos y ejes de integración; a lo cual le fue añadido en la
Ley de Incentivos para la integración y conformación de regiones 28274, la
tarea de la gestión estratégica de la integración para la conformación de
regiones sostenidas y la materialización de acuerdos de articulación.
A esas dimensiones, vía ley modificatoria (ley 28997), se incorporó a los
alcaldes provinciales en la conformación de las Juntas, lo cual debió darles
mayor sostén espacial y social para el proceso de integración y también se
les entregó la facultad de presentar una propuesta de integración.
Posteriormente, en 2009 (Ley 29378), se añade funciones vinculadas a la
gestión de recursos y conjuntos, así como se norma que en las leyes de
presupuesto se establezcan contrapartidas para financiar proyectos y
actividades. Para todos los efectos prácticos, lo más relevante fue liberar de
105
la obligación de nuevos procesos de consulta (referéndum) con fecha fija; sin
embargo, los otros aspectos al parecer no tuvieron alguna incidencia.
Conclusión de las propuestas:
a. La opinión de consenso señala que al interior del esquema institucional
vigente la posibilidad de generar procesos de integración es muy
compleja; considerando adicionalmente que los actores regionales/locales
están más interesados en el afianzamiento de sus capacidades y poderes
departamentales, dadas las reglas políticas vigentes. Es más, las
modificaciones normativas recientes no han logrado tener incidencia en
esta materia.
Un elemento singular en este contexto es el choque existente entre el
espíritu de la legislación descentralista que ha buscado facilitar la acción
conjunta de los gobiernos regionales, junto con los intentos de tener
proyectos y acciones conjuntas impulsadas por distintos acuerdos,
enfrentados a una normatividad de gestión presupuestal que no considera
tales posibilidades y que se resiste a admitirlas, con normas de facilitación
e impulso consiguientes.
Esta situación es especialmente grave cuando se constata que los
gobiernos regionales no están interesados en planes de integración sino
en las posibilidades de proyectos concretos que puedan compartir con
sus vecinos y que sean de mutua conveniencia.
Se puede afirmar que la competencia de acción interregional quedó
residualmente en el ámbito del gobierno nacional, (64) y éste ha tenido una
posición rígida y única respecto de la conformación de regiones y la
64
Dado que el párrafo final del artículo 4 de la Ley 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo dispone
que “toda función, actividad, competencia, proyecto, empresa o activo que no hubiera sido asignado
expresamente a otros niveles de gobierno corresponde al Poder Ejecutivo”. En el mismo sentido, la
sentencia del Pleno Jurisdiccional del Tribunal Constitucional recaído en el Exp. N° 0024-2006-
PP/TC ya se ha pronunciado: “Los gobiernos regionales, por tanto, no tienen más competencias que las
que la Constitución y las leyes orgánicas les hayan concedido. De ahí que se encuentren sometidos al
principio de taxatividad, y que las competencias que no les hayan sido conferidas expresamente
corresponden al gobierno nacional (cláusula de residualidad)”.
106
formación de Juntas de Coordinación Interregional, sin haber generado
una voluntad política y una normatividad operativa, en especial en materia
presupuestal, que desplegara un conjunto de posibilidades, incentivos,
instrumentos y apoyos técnicos que faciliten la acción conjunta.
b. Esta situación lleva a pensar que las rutas de trabajo en materia de
regionalización pasan por los siguientes aspectos:
La definición de una política nacional en materia de regionalización que se
define como contraparte de la lógica de descentralización con integración,
que efectivamente sirva de orientación a los tres niveles de gobierno, al
mismo tiempo que se generan políticas nacionales sectoriales con una
lógica efectivamente descentralista.
Uno de sus componentes más importantes debe ser un plan de inversión
descentralizada, que sea mayor que un listado y la asignación de montos,
vinculado a conectividad y articulación territorial, mejoramiento de los
servicios básicos del Estado y gestión de la competitividad de esos
ámbitos; así como la incorporación de criterios “contribución a la
integración” como elemento importante en la evaluación de la rentabilidad
social de la cartera de proyectos.
Se necesita también de arreglos normativos que favorezcan la acción
conjunta de los gobiernos regionales, respecto de las zonas económicas
identificadas, en el enfoque agregado o en el desagregado de la propuesta
reseñada en el documento de Consultoría-PNR, según las circunstancias;
y en especial normas y reglas presupuestarias que permitan
contrapartidas nacionales a tales iniciativas y facilidades para gestionar
proyectos conjuntos.
Al parecer si se apunta al desarrollo integral del país, y que alcance a los
ciudadanos como capacidades y acceso a oportunidades no importando
donde vivan, se requiere actuar en contra de la tendencia a la
departamentalización de la política y en especial de las decisiones de
inversión.
107
Asuntos que están en la misma direccionalidad que se plantea en el Objetivo
Nacional 5 del Plan Bicentenario, referido al desarrollo regional equilibrado e
infraestructura adecuada: Generar el desarrollo descentralizado de la
infraestructura productiva y social, a fin de lograr una ocupación equilibrada
del territorio y la competitividad de las actividades productivas regionales.
Con tal propósito se efectuará un nuevo ordenamiento del territorio que
permita el despliegue descentralizado de la infraestructura productiva y social
(65).
c. Una contribución en esta perspectiva es la aprobación en la Comisión de
un dictamen acerca de la Mancomunidad Regional (66), que la propone
como entidad pública, con personería jurídica de derecho público, que se
forma por el acuerdo de gobiernos regionales, como mecanismo de
coordinación de carácter temporal con el fin de promover el desarrollo
humano y generar experiencias de gestión conjunta. Se trata de un
mecanismo para articular sus recursos económicos y de gestión para
ejecutar proyectos determinados específicamente y por el tiempo de
ejecución.
Como consecuencia de las bondades de trabajar en conjunto se podría
generar sinergias y externalidades positivas que incentiven y confirmen
un proceso formal de integración regional. La Mancomunidad Regional
debe surgir como entidad de cooperación voluntaria entre gobiernos
regionales a partir de su iniciativa, de común acuerdo y con la flexibilidad
necesaria que permita su funcionamiento así como una gestión eficaz y
eficiente de mutuo beneficio.
En ese contexto es necesario considerar las funciones inherentes a los
niveles de gobierno, presentes y corresponsabilidades en ese ámbito:
nacional (en tanto ciudad capital y responsabilidades de ese rango),
65
Cfr. CEPLAN (2011), p. 200 66
Dictamen 4216/2010-GR www.congreso.gob.pe al respecto se promulgó la Ley de Mancomunidad
Regional Ley N° 29768 publicado el 26-07-2011
108
regional (conforme a la LOGR y asignadas a la Municipalidad
Metropolitana) y local (en municipalidades distritales y provincial).
d. Por extensión, también se necesita repensar el régimen de las ciudades
mayores, cabezas regionales (nodos) de los sistemas urbanos regionales,
tales como Arequipa, Trujillo, Cuzco y Chiclayo; a las cuales se podría
considerar un régimen ad-hoc de gobierno urbano.
e. Igualmente, es sumamente importante seguir impulsando la conformación
de mancomunidades, en especial en las zonas priorizadas por las políticas
de desarrollo regional; y animar a los gobiernos regionales en su
responsabilidad de formular propuestas de fusión de municipios, en
coordinación con las iniciativas de la Dirección Nacional Técnica de
Demarcación Territorial (DNTDT) de la PCM.
f. En la misma lógica de descentralización con integración, se requiere
avanzar y culminar el proceso de demarcación y organización territorial a
fin de coordinar políticas públicas e impulsar la gestión integrada del
territorio.
109
5.2. PROPUESTA PARA MEJORAR LEY DE DESCENTRALIZACIÓN
FISCAL.
(Según informe elaborado para la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales ANGR -
INDE Consultores) (67
)
De los modelos de descentralización fiscal descritos en el presente trabajo, el
modelo de transferencias presupuestales, es el actualmente vigente en
nuestro país, aunque, cabe señalar que las transferencias del canon
responden al modelo de coparticipación.
La Ley de descentralización fiscal señala que el ingreso a la segunda etapa
requiere la conformación de regiones. Como se sabe el primer intento de
conformación de regiones mediante referéndum fracasó y la siguiente
convocatoria estaba programada para el año 2009 y no se realizó. Se tiene
conocimiento que algunos gobiernos regionales están solicitando el ingreso a
esta segunda etapa, sin cumplir con el requisito de conformación de
regiones. Es decir que se asigne a cada Gobierno Regional los ingresos
recaudados en su respectiva jurisdicción departamental, pero aún en el caso
de asignar la totalidad de los ingresos recaudados en cada departamento al
correspondiente gobierno regional, existirían desbalances horizontales
significativos en los departamentos más pobres. Por ello, la propuesta de
adelantar la segunda etapa complicaría la viabilidad de dichos
departamentos ya que el problema que se enfrenta es la falta de un mapa
tributario que permita estimar que Gobiernos Regionales sobre la actual base
departamental puedan ser viables y cuáles no. Ello se debe a que los datos
informados actualmente por la Superintendencia Nacional de Administración
Tributaria (SUNAT) muestran un exceso de concentración de los ingresos
fiscales en la capital de la república porque las empresas realizan sus
actividades económicas en circunscripciones departamentales distintas a 67
INDE Consultores “La descentralización fiscal en el Perú” Informe final elaborado para la
Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales ANGR.
110
Lima, tributan en esta ciudad, y no dónde realizan sus actividades. Esta es
una responsabilidad que debió asumir la SUNAT el año 2007. Sin embargo,
esta obligación legal no ha sido cumplida.
Otra opinión es mantener por varios años el sistema de transferencias, pero
ya se han señalado los inconvenientes de dicho modelo; una alternativa
intermedia según INDE Consultores es avanzar hacia el modelo de
coparticipación de los impuestos nacionales.
El modelo de coparticipación se aplicaría en primer lugar, se podría partir del
actual monto global del presupuesto de gasto de los gobiernos regionales
financiado con transferencias (con o sin canon). Este presupuesto con canon
equivale al 25% de los ingresos tributarios nacionales, y sin canon, equivales
al 22%. Es decir se aprobaría una Ley que establezca que el 25% de los
ingresos tributarios nacionales servirían para financiar el presupuesto de los
gobiernos regionales, a través de la conformación de un Fondo Presupuestal
Regional.
Una parte de este fondo serviría para financiar los programas de salud y
educación; otra parte serviría para financiar las inversiones, particularmente
en infraestructura y una tercera parte para financiar otros gastos corrientes.
Los gobiernos regionales que reciben canon continuarían recibiéndolo, pero
los gobiernos regionales que no reciben canon son los que participarían
mayoritariamente del fondo para el financiamiento de inversiones.
Las características específicas del Fondo Presupuestal Regional sería:
(i) los impuestos que se coparticipan sería la totalidad de los ingresos
tributarios del gobierno central; (ii) el porcentaje de coparticipación.-
inicialmente el 25%; (iii) las fórmulas para distribuir los ingresos
coparticipados entre los gobiernos regionales.- en primer lugar, el fondo se
111
divide en tres sub-fondos, el primero, para educación y salud, el segundo
para gastos de inversión y el tercero para otros gastos corrientes. En
segundo lugar, la distribución de cada sub-fondo entre cada gobierno
regional se debe hacer en función a indicadores que midan el número de
beneficiarios para cada programa de gasto; (iv) la periodicidad de las
transferencias de los ingresos coparticipados.- diariamente el 25% de los
ingresos que la SUNAT recauda se abonaría a la cuenta del Fondo
Presupuestal Regional y de allí a las cuentas de los programas de gasto de
los gobiernos regionales, en función de los indicadores aprobados; (v) las
condiciones para transferir los recursos.- los fondos se transferirían a los
gobiernos regionales que hayan acreditado su capacidad para llevar a cabo
las competencias asignadas; (vi) las restricciones para el uso de los
recursos.- los recursos se deberán usar en los programas de gasto
aprobados para cada uno de los sub-fondos; y (vii) los incentivos al uso
eficiente de los recursos o al esfuerzo fiscal.- los actualmente existentes en la
Ley de Descentralización Fiscal.
5.3. LINEAMIENTOS PARA UNA PROPUESTA NORMATIVA SOBRE LA
DESCENTRALIZACIÓN FISCAL EN EL PERÚ.
(Según Grupo de Trabajo de la Comisión de Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia
Financiera del Congreso de la República)
Según este grupo de trabajo se debe aprobar una nueva Ley de
Descentralización Fiscal que contenga la propuesta normativa en la matera
formulada en los lineamientos que se señalará a continuación. Asimismo se
deberá aprobar una Ley de Canon para regiones integradas y
municipalidades ubicadas en tales circunscripciones territoriales” y una nueva
Ley de Tributación Municipal. Recomienda además la elaboración y difusión
112
del mapa tributario de todos los impuestos nacionales efectivamente
recaudados, existiendo ya un mandato legal para su elaboración.
5.3.1. Con relación a la integralidad y gradualidad de la propuesta
La implementación de la reforma de la actual legislación sobre
descentralización fiscal debe ser gradual, integral e incorporar a todos los
niveles de gobierno descentralizado tanto regional como local
5.3.2 Con relación a la secuela de la propuesta
La secuencia que el presente informe plantea es la siguientes: una
primera etapa en la cual se desarrolle un nuevo sistema de transferencias
para gobiernos regionales sobre base departamental y municipalidades; y
una segunda etapa, en la cual se fortalezca la autonomía tributaria de los
gobiernos regionales sobre base regional y municipalidades.
Para la primera etapa se creará un “Sistema General de Participaciones
Tributarias del Gobierno Nacional, de los Gobiernos Regionales y
Municipales”; y para la segunda etapa se asignarán impuestos nacionales
a los gobiernos regionales sobre base regional.
Cada Gobierno Regional obtendrá ingresos de manera gradual conforme a
las etapas indicadas y accederá a la segunda etapa independientemente
de la situación de los demás gobiernos regionales.
5.3.3. Con relación al sistema general de participaciones tributarias del
gobierno nacional, de los gobiernos regionales y municipales
El “Sistema General de Participaciones Tributarias del Gobierno Nacional,
de los gobiernos regionales y Municipalidades” incluirá a las
municipalidades provinciales y distritales, y a la Municipalidad
Metropolitana (MML).
113
El Sistema General de Participaciones Tributarias del Gobierno Nacional,
de los Gobiernos Regionales y Municipalidades” será previsible y
equitativo.
EL “Sistema General de Participaciones Tributarias” estará formado por
los ingresos tributarios nacionales; no formarán parte de él los recursos
provenientes de la actual Ley de Canon, Ley N° 27506; de la Ley de
Regalía Minera, Ley N° 28258; y de la Ley del Fondo de Desarrollo
Socioeconómico de Camisea (FOCAM), Ley N° 28451.
Se crean tres fondos de participación tributaria: un Fondo Nacional de
Participación Tributaria (FNPT), un Fondo Regional de Participación
Tributaria (FRPT) y un Fondo Municipal de Participación Tributaria
(FMPT).
5.3.4. Con relación a los fondos de participación tributaria
Cada cinco años se determinará una proporción fija de los ingresos
tributarios nacionales para los tres fondos de participación tributaria.
La distribución de los recursos de los fondos de participación tributaria se
realizará a través de indicadores que reflejen la demanda respecto de las
necesidades por responsabilidades de gasto.
Los fondos de participación tributaria regional y municipal tendrán por lo
menos dos criterios de distribución: demanda de gasto y equidad.
Los fondos de participación tributaria deben cubrir los gastos rígidos e
ineludibles de cada uno de los gobiernos: nacional, regionales y locales.
5.3.5 Con relación a la predictibilidad de los fondos de participación
tributaria nacional, regional y municipal.
La determinación fija de una proporción de los ingresos tributarios
nacionales por cinco años para cada uno de los fondos de participación
tributaria hará posible su predictibilidad.
114
5.3.6. Con relación a la equidad de los fondos de participación tributaria
regional y municipal
Uno de los indicadores para la distribución de los fondos de participación
tributaria regional y municipal deberá diseñarse con un criterio de equidad
por el cual los referidos fondos compensen a los gobiernos regionales y
municipales que reciban menos ingresos provenientes de can, regalía
minera y FOCAM.
Para el caso del Fondo Municipal de Participación Tributaria, los
indicadores para la distribución deberán también diseñarse con un criterio
de equidad por el cual se compense a aquellas municipalidades que
cuenten con menos ingresos propios.
5.3.7. Con relación a considerar la heterogeneidad local con el fondo
municipal de participación tributaria
El Fondo Municipal de Participación Tributaria debe considerar una
clasificación de Municipalidad que atienda la heterogeneidad local y el
ejercicio efectivo de las materias de competencia local reconocidas en la
Ley Orgánica de Municipalidades.
El Fondo Municipal de Participación Tributaria, además de los indicadores
de demanda de gasto y equidad, considerará los indicadores de población,
ingresos propios, eficiencia en el gasto por resultados y carácter urbano
rural.
5.3.8. Con relación a la configuración de la región como una entidad
territorial intermedia viable y sostenible fiscalmente.
Considera la configuración de gobiernos regionales sobre la base de
regiones por las siguientes razones:
Hay pocos departamentos o provincias (caso de Lima y Callao) que
tengan un superávit, considerando los tributos nacionales en su territorio
respecto de su gasto descentralizable.
115
Hay una alta volatilidad de los ingresos de los actuales gobiernos
regionales sobre la base de departamentos.
No se prevé un flujo futuro de ingresos estatales a nivel de cada uno de
los actuales gobiernos regionales sobre la base de departamentos.
Se requiere una diversificación de ingresos y una recaudación más estable
que no ofrecen los actuales gobiernos regionales sobre la base de
departamentos.
5.3.9. Con relación a contar con Gobiernos Regionales con propias
fuentes de financiamiento
Los gobiernos regionales, para constituirse como entidades territoriales
autónomas desde una perspectiva fiscal, deben contar con sus propias
fuentes de financiamiento.
La asignación de fuentes propias de financiamiento a los gobiernos
regionales se hará cuando se constituyan las regiones.
El límite para la asignación de los recursos provenientes de los impuestos
nacionales territorializados será la cobertura de todos los gastos rígidos e
ineludibles.
La asignación de propias fuentes de financiamiento a los gobiernos
regionales debe incluir a todos los impuestos nacionales efectivamente
recaudados en el territorio regional: impuesto general a las ventas (IGV)
sin impuesto de promoción municipal (IPM), impuesto selectivo al
consumo (ISC) e impuesto a la renta de primera, segunda, tercera, cuarta
y quinta categorías.
5.3.10. Con relación al esfuerzo fiscal y al incremento de la recaudación
tributaria por parte de los gobiernos regionales.
Las mejoras en el esfuerzo fiscal por las acciones de cada gobierno
regional corresponderán a este y deberán destinarse, como saldo para el
116
ejercicio presupuestal siguiente, a proyectos de inversión y al
mantenimiento de las obras de inversión.
Se entenderá por acciones de mejora en el esfuerzo fiscal de cada
gobierno regional a aquellas que optimicen la conciencia y la fiscalización
tributarías, faciliten el cumplimiento voluntario de las obligaciones
tributarias y, en general, incrementen y amplíen la base tributaria, siempre
que tengan como efecto un aumento de la recaudación.
La creación de regiones sobre una base más amplia que la departamental,
al incrementar el nivel de diversificación económica de las entidades
territoriales intermedias, podrá conducir a una mayor estabilidad y presión
tributaria en el país.
5.3.11. Con relación a una nueva regulación del canon.
La inclusión del IR de tercera categoría entre los impuestos nacionales por
asignar a los gobiernos regionales implica redimir el canon conforme a su
naturaleza compensatoria económica por el capital natural extraído por las
actividades económicas.
La Ley del Canon para regiones integradas y municipalidades ubicadas en
tales circunscripciones territoriales, que tendrá el contenido antes
indicado se aplicará solo a los gobiernos regionales sobre la base de
regiones.
La actual regulación del canon se mantendrá para los gobiernos
regionales sobre la base de departamentos y para las municipalidades.
5.3.12. Con relación al endeudamiento de gobiernos regionales y
locales
Se establecen reglas fiscales que limitan el riesgo de sobreendeudamiento
de los gobiernos regionales y locales.
117
5.4. PROPUESTAS SOBRE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL
(Según Luis Carranza Ugarte y David Tuesta Cárdenas) (68
)
Definir que tributos pueden ser trasladaos a niveles inferiores de gobierno,
implica entonces evaluar las características mencionadas. Del análisis
realizado determinan que el impuesto a la renta de empresas, el IGV e
impuestos específicos, sobre materias primas principalmente, no deberían
ser trasladados, debiendo mantenerse su administración bajo el gobierno
central. En cambio sí podría establecerse un impuesto regional a las
planillas, retenido a las personas naturales, y un impuesto regional a los
trabajadores independientes que se encontraría administrado por los
gobiernos regionales, bajo un esquema de tasa impositiva flat sobre la
remuneración total de los empleados, sin consideración alguna de
mínimos no imponibles. De esta forma se plantearía un esquema
subnacional que busque que todas las personas que habiten en una
región contribuyan directamente con su localidad, y otro bajo la
administración del gobierno central, con criterios de equidad, mediante el
uso de tasas marginales y mínimos no imponibles.
Asimismo, a fin de darle mayor autonomía tributaria a los gobiernos
municipales, se sugiere la posibilidad de trasladar el Régimen Único
Simplificado (RUS) a este nivel de gobierno. Trasladándose este tributo al
ámbito municipal se podría cumplir varios objetivos a saber; se
incrementaría marginalmente la autonomía tributaria de los gobiernos
locales; no se pondría en riesgo la estabilidad tributaria nacional por ser un
impuesto de escasa representatividad.
De esta manera, el sistema tributario regional, se basaría en el impuesto
regional a las planillas, y el impuesto regional a los trabajadores
independientes; mientras que el sistema tributario municipal incorporaría al
68
CARRANZA UGARTE. Luis y TUESTA CÁRDENAS David “Consideraciones para una
Descentralización Fiscal: Pautas para la Experiencia Peruana”
118
RUS al esquema actual, ya conformado por el impuesto predial, impuesto
vehicular, impuesto al alcabala, impuestos a los juegos, impuestos a las
apuestas, impuestos a los casinos, impuestos a las máquinas
tragamonedas y los tributos de cargo directo (tasas, arbitrios, licencias,
derechos, etc.).
Respecto a las transferencias, se plantean algunas modificaciones que
podría constituir lineamientos para un nuevo esquema que sea lo más
transparente posible; que los recursos tengan cierto grado de
predictibilidad; que sea soporte para enfrentar problemas de desbalances
horizontales y verticales; y que no desincentive la función de los gobiernos
de recaudar impuestos. Así el esquema de transferencia a utilizar debiera
basarse en un monto transferible establecido objetivamente a partir de un
porcentaje de una fuente de recursos claramente definidos proveniente del
sistema tributario vigente que administra el gobierno central. En este
sentido, consideramos que los esquemas de transferencia que se
establezcan, deberían tener como eje central (sino único) al IGV, pues
representa más del 50% de los ingresos tributarios y porque es un
impuesto cuya recaudación en el tiempo guarda mayor estabilidad
respecto al resto de tributos.
Los esquemas de financiamiento del gasto deberían ir acompañados de
elementos que incentiven una mejor calidad en la provisión del servicio
público. Así en la medida de lo posible, estas transferencias tendrían que
cumplir tres condiciones: (i) dependiendo de las rentas propias que genere
la región o municipalidad, debería existir mecanismos de cofinanciamiento;
(ii) las transferencias deberían estar condicionadas a cumplimientos de
objetivos cuantificables, que estén asociados a indicadores de cobertura y
eficiencia del gasto, dado que está demostrado que las transferencias
preestablecidas no tenían impacto en la calidad del gasto; y (iii) generar
transferencias extraordinarias, fijas a nivel agregado pero variable a nivel
de la Unidad, que dependerá de indicadores de evaluación y calidad
119
relativa (tanto geográfica como temporalmente), estas transferencias
extraordinarias deberían estar dirigidas directamente a los responsables
de los logros de tal manera de instituir un sistema de competencia.
Asimismo habría que fomentar la participación ciudadana no solamente en
el diseño, fiscalización o planificación, o para revelar la demanda
(condición indispensable) sino en la gestión misma del gasto público. En
general se encuentra que cuando mayor es la participación ciudadana en
la gestión, mayor será la eficiencia que se logra en el gasto.
5.5.- PROPUESTAS SOBRE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL
(Según Jorge Vega Castro)
El sistema de transferencias fiscales a los gobiernos regionales muestra
cierta regresividad, en el sentido que las regiones más pobres reciben
relativamente menos transferencias presupuestales. El coeficiente de
correlación entre el conjunto de los rubros de transferencia per-cápita
(incluyendo los recursos ordinarios del tesoro, los impuestos destinados y
las transferencias de capital) y los niveles de pobreza de cada región, es
negativo. El único rubro de transferencias que individualmente muestra
una leve progresividad es el proveniente de los recursos ordinarios del
tesoro. Es necesario revisar este sistema de transferencias, y dotarlo de
mayor equidad horizontal, ya sea redistribuyendo parte del canon entre las
regiones que carecen de estos recursos o introduciendo criterios de
equidad más sustantivos a las ponderaciones o índices de distribución de
los recursos ordinarios del tesoro.
Las opciones para otorgar recursos de recaudación propia a los gobiernos
regionales no son muchas. Teóricamente, los impuestos más eficientes a
ser administrados por los gobiernos subnacionales requieren cumplir al
menos dos requisitos: a) gravar a los que reciben el beneficio del uso del
120
impuesto y b) no tener una base tributaria muy móvil entre localidades. En
el sistema tributario peruano, dos impuestos que cumplen estos requisitos
son el impuesto a la renta de personas naturales y el impuesto selectivo al
consumo (ISC)69. Precisamente, ambos tributos (mas el IGV) forman
parte del paquete de recursos tributarios que la ley de descentralización
fiscal prevé otorgar a los gobiernos regionales que se fusionen entre si y
conformen regiones más grandes que las existentes. Según esta ley, el
gobierno nacional transferiría a tales gobiernos regionales, el 50% de lo
efectivamente recaudado en cada región por concepto de dichos
impuestos. Una opción muy atractiva para los gobiernos regionales, sería
la de otorgar a éstos la administración y recaudación directa de dichos
impuestos. Recogiendo la experiencia de otros países que han adoptado
esquemas similares, las tasas regionales de estos impuestos tendrían la
forma de sobretasas a las vigentes a nivel nacional. Dependiendo de las
necesidades fiscales y del impacto económico de ésta medida, el gobierno
central podría mantener las tasas vigentes o podría reducirlas en
proporción a lo otorgado a los gobiernos regionales.
Una mejora en la capacidad técnica y administrativa de los gobiernos
regionales no solo requiere el reforzamiento de acciones de capacitación y
asistencia técnica que pueden brindar los organismos oficiales de
gobierno como el MEF ola Secretaría de Descentralización, sino también
de una mayor participación de las instituciones profesionales y
académicas del país. En este sentido, los porcentajes del canon que
perciben las universidades públicas de cada región deberían ser
empleados preferentemente en prestar apoyo técnico directo a dichos
gobiernos. Por otro lado, para mejorar la eficiencia y gestión administrativa
de los gobiernos regionales, se requiere contar con regiones más grandes
69
Por el contrario, dos tributos que no cumplen tales requisitos son los del IGV y el Impuesto a la renta de empresas. El primero, al ser un impuesto al valor agregado, requiere de una administración central que administre eficientemente los créditos fiscales correspondientes, mientras que el segundo presenta bases muy móviles y es de difícil fiscalización.
121
que las actuales, ya que la provisión de los servicios públicos ofrece
grandes economías de escala. Mediante un análisis de regresión, hemos
establecido que el costo administrativo medio de los gobiernos regionales,
claramente se reduce conforme aumenta el tamaño de la población de la
región. Así, este resultado refuerza los argumentos a favor de una
reducción del número de regiones en el país.
Un tema relevante para el diseño de esquemas de descentralización fiscal
en varios países es el grado de sustitución existente entre las
transferencias presupuestales a los gobiernos subnacionales y el esfuerzo
de recaudación de ingresos propios por parte de éstos. En la medida que
un creciente flujo de transferencias como el que se viene dando en el país,
induce a la “pereza fiscal” de las autoridades de los gobiernos
subnacionales, éstos terminarán dependiendo excesivamente del gobierno
nacional o central, que es justamente lo que se trata de evitar es un
proceso genuino de descentralización.
122
CAPÍTULO VI
ENFOQUE FILOSÓFICO DE LA DESCENTRALIZACIÓN El siglo pasado y el presente, a diferencia de los análisis económicos y
políticos sobre la descentralización fiscal, han avivado la discusión filosófica
respecto al fin del comunismo y el triunfo del capitalismo; o, en el mejor de
los casos, al término de la confrontación de los grandes proyectos sociales
que cada cual establecía como panacea para el desarrollo de un país. Del
uno y del otro, sin embargo, han quedado algunos conceptos estratégicos
que ayudan entender su naturaleza y orientación. En efecto, del primero se
rescatan: la igualdad, la fraternidad, la participación social, el fin del Estado y
de las clases sociales y de los organismos estatales represivos, de control y
organización de la vida económica; y, del segundo, liberalismo económico,
libre mercado, libre juego de la oferta y la demanda, eficiencia y eficacia en la
gestión de las instituciones sociales y la democracia como paradigma
filosófico-político para la constitución y gobierno de las instituciones de una
nación, que también se asocia a la igualdad de oportunidades, a la
fraternidad y al gobierno de las mayorías.
La evaluación de la doctrina respecto a esta confrontación, que muchos lo
han denominado “fin de la historia”, heredada del siglo XIX, aporta – por otro
lado- argumentos mucho más elaborados para establecer una teoría
respecto a la descentralización. Es preciso mencionar, en primer lugar, la
polémica respecto a las Teorías de las Disparidades Económico-
Espaciales- Centro y Periferie (Richardson, 1986; Friedman, 1973;
Prebisch, 1949; Friedman, 1972; Lipietz, 1990), bajo el supuesto que los
entramados del poder, la constitución de los mercados, las facilidades de
acceso, los centros de transformación económica y posibilidades de
realización personal y social están en el centro y que, en cierta manera la
periferie (regiones, provincias y gobiernos subnacionales en general)
123
constituye un obstáculo para la consolidación del desarrollo, por carecer de
la dinámica y la fuerza suficiente para mantener equilibrio institucional para
gerenciar el desarrollo y por su alto nivel de dependencia económica y
tecnológica del centro, actuando tan sólo como proveedora de mano de obra
y materia prima.
En segundo lugar, esta evaluación aporta un nuevo ámbito para la
discusión referida a dos temas centrales: centralismo y regionalismo. En
efecto, desde la década del 20’ José Carlos Marátegui y Víctor Andrés
Belaunde70, aun cuando el primero no haya hecho una propuesta técnica
sobre la descentralización, ubica la discusión en los planos sociológico,
político y filosófico. En efecto, Mariátegui al sostener que el tema de la
descentralización no puede ser resuelto sin antes hacerlo con el tema del
indio y de la tierra, ponía de relieve las grandes diferencias entre centro y
periferie; y caracterizaba como un mal estructural al centralismo, cuyos
efectos podían apreciarse en la marginación y en la pauperización
socioeconómica de los espacios rurales del Perú y en el potenciamiento de
un centro metropolitano desde donde se tomaban e implementaban las
decisiones políticas para el desarrollo. Víctor Andrés Belaunde, por el
contrario, fiel a su estirpe y formación, no reconocía la validez del
planteamiento de Mariátegui, sólo limitándose a la crítica ideológica al
Materialismo Histórico, que inspiraba el planteamiento mariateguista y
proponiendo un modelo de regionalización para el país basado en la
distribución geográfica de los recursos naturales. En realidad fue una
propuesta estrictamente administrativa.
70
MARIATEGUI, J. C (1971): Los 7 Ensayos de Interpretación de la Realidad Peruana, Editorial Amauta, 19ª
Edición, Lima. BELAUNDE, V. Andrés (1964): La Realidad Nacional, Editorial Talleres Gráficos, Lima.
124
Más adelante, otros investigadores71, basados en la técnica de la
Planificación y el Ordenamiento Territorial, desarrollaron planteamientos
filosóficos y modelos teóricos que enriquecieron las propuestas técnicas para
la regionalización. El primero de ellos, Emilio Romero, tiene el enorme mérito
de hablar de Descentralización Fiscal y Presupuesto Regional, Efrain
Gonzáles de Olarte, el primero en sugerir que la regionalización del país se
haga considerando el nivel de desarrollo de las Fuerzas Productivas y las
Relaciones de Producción. E. Mercado Jarrín aporta a la discusión un
concepto nuevo “Desarrollo ligado a la Defensa nacional”, proponiendo un
modelo teórico que recoge casi literalmente la división en Regiones Militares
todo el territorio nacional. El concepto filosófico de fondo presente en esta
propuesta es el de Equilibrio Estratégico entre el Espacio Físico, el desarrollo
económico Social y el de la seguridad regional.
En tercer lugar, pone de relieve la discusión respecto a la crisis del
Estado y de la Democracia. En esencia, las propuestas sobre
descentralización y regionalización contienen un cuestionamiento concreto
sobre el rol del Estado y sus proyecciones trascendentes e inmanentes.
Desde el Estado de Bienestar en los países desarrollados, pasando por los
regímenes duros o dictaduras, hasta los modelos de democracia
representativa, el Estado y el gobierno estuvieron en el centro de la
polémica, particularmente si hablamos de su legitimidad y protagonismo. En
América Latina y el Perú, el Estado fue percibido como el actor social
protagánico, dueño del poder y de las decisiones en todas las instancias, aun
cuando algunas coyunturas hayan hecho que desborden expectativas y
71 ROMERO, E. (1969): Regionalismo y Centralismo, Editorial Amauta, Primera Edición, Lima. GONZALES DE
OLARTE, E. (1985): Economías Regionales del Perú, Instituto de Estudios Peruanos, Segunda Edición, Lima,
Perú. REVEZ, Bruno (ed)) (1998): Descentralización y Gobernabilidad en Tiempos de Globalización, CIPCA,
IEP, Lima.
125
actores sociales inéditos, poniendo en riesgo la vigencia de las instituciones
oficiosas72.
Tampoco es nueva la crisis respecto a la democracia.
“Para Platón la democracia se reducía a un mero concepto, cargado
de demagogia, puesto que en la realidad se trataba de una forma de
gobierno con la prevalencia de la autoridad de una sola persona,
retrataba a los gobernantes como embaucadores del pueblo, hábiles
para engañar a la población con el arte bastardo de la oratoria. En el
pensamiento de Aristóteles (1981) el orden ideal lo representaba la
aristocracia, puesto que se caracterizaba por un estado político en el
que se respetaba la asignación del poder según el mérito del
gobernante. Contraponía esta modalidad política a la oligarquía y a la
democracia, ambas con fallas estructurales provenientes de su misma
naturaleza. A esta última la ridiculizaba diciendo que sólo expresa una
igualdad numérica o aritmética. A pesar de este planteamiento,
sostenía que para lograr la estabilidad y la armonía entre los
ciudadanos era posible fortalecer al gobierno de la clase media
mediante la politeia, de modo tal que sea posible un equilibrio
orgánico y de este modo se pudiera evitar tanto la arrogancia del rico
como la desesperación del pobre”73.
Desde la perspectiva filosófica habría que considerar los planteamientos que
sobre la crisis de la democracia hacen algunos investigadores modernos.
Alain Touraine (1922)74 considera que ésta se debe a la creciente disociación
entre gestión pública y demanda de los consumidores, lo que se tradujo en
un distanciamiento cada vez mayor entre ciudadano y Estado. Como es
72
Para entender esta dinámica consultar el libro de MATOS MAR, José (1984): Desborde Popular y Crisis del
Estado, Instituto de Estudios Peruanos, Lima, Perú. 73 MIRANDA FLORES, Javier (2004): Las Juntas Vecinales como Espacios de Descentralización Municipal”: El
caso de Trujillo- Perú, Editorial Navarrete, Primera Edición, Trujillo. Pág. 241. 74
TOURAINE, Alain, (1987). Actores Sociales y Sistemas Políticos en América Latina, PREALC, Chile.
126
obvio, el embalse de expectativas frente a la poca capacidad de oferta del
Estado, ha consolidado el centralismo, la marginalidad y la ampliación de
espacios de totalitarismo institucional, además de débiles respuestas
orgánicas de participación o desborde popular, para sustituir la influencia
estructural del Estado en la vida colectiva, lo que ha puesto en evidencia las
distorsiones de la democracia. Por otro lado, Norberto Bobbio (1985)75
sostiene que la democracia es, ante todo, un conjunto de reglas de
procedimiento para la formación de decisiones colectivas, de modo que el
principio ordenador sea el consenso, la coordinación, el equilibrio de fuerzas,
la actitud sinérgica en la implementación de las decisiones. Si ello no ocurre,
por la estrategia institucional del Estado por preservar espacios vitales como
soporte para la vigencia de las élites de poder, entonces la democracia está
en crisis, puesto que niega desde sus bases la capacidad de las
organizaciones sociales y de la población en la gestión del desarrollo.
Si reconocemos la dinámica en el pensamiento filosófico, sin embargo,
debemos admitir que los horizontes temporales y espaciales de la vieja
filosofía se han movido en la dirección de los cambios globales que han
ocurrido en la sociedad, en los últimos años; de tal suerte que la vieja
democracia, la vieja legitimidad y la vieja soberanía; por tanto, la
descentralización en todos sus aspectos, deberían ser abordados en el
marco de esta nueva realidad. A nuestro entender, las dos viejas teorías que
según Held (1992)76 explican la crisis del estado democrático la del “gobierno
sobrecargado” y el de la “crisis de legitimidad”77 , no obstante la insinuación
75
BOBBIO, N., (1985). El Futuro de la Democracia. Hombre y Sociedad. Barcelona. Plaza y Janés. 76 HELD, D., (1992). Modelos de Democracia. Ciencias Sociales. Madrid. Alianza Editorial, S.A. 77
Aun cuando no es materia de esta tesis profundizar sobre el particular, indicamos que, en resumen, los teóricos del “Gobierno Sobrecargado” argumentan que la forma y el funcionamiento de las instituciones democráticas son en la actualidad disfuncionales para una regulación eficiente de las cuestiones económicas, sociales y políticas. Una postura ampliamente correspondida por la nueva derecha (Held, 1992; cf. pp. 281-292). La teoría de la crisis de legitimidad del Estado. Argumenta que: a. Se produce una competencia entre partidos por el poder político, b. La economía se organiza mediante la apropiación privada de recursos que se producen socialmente. c. La economía es inestable y en consecuencia el crecimiento se ve interrumpido por la crisis. d. El Estado intenta regular la economía y mantener el orden político. e. El Estado se ve obligado a cargar
127
de que en su seno se gesta un potencial transformador, no ayudan a
entender la naturaleza y alcances de las relaciones actuales del poder en el
mundo, ni las reacciones de los nuevos actores sociales que han surgido de
este escenario inédito.
En efecto, tal como sostiene Castells (1999)78, con el advenimiento de la
sociedad en red las nociones de espacio y tiempo han variado
sustancialmente, de modo que hoy es imprescindible hablar de espacio de
flujos y tiempos postmodernos, distintos al espacio y tiempo del Estado-
nación, típicamente capitalistas, lo que configura cambios en el Estado y en
la noción de soberanía. Siendo global el pensamiento y la acción de la nueva
sociedad que se estructura, hay centros de poder desde donde se marcan
las premisas del accionar de los Estados dependientes, de modo que poco
margen de maniobra (soberanía) queda como característica de las
democracias, particularmente occidentales, en una nueva dinámica de
dominación. En torno a este proceso, cuenta con mayor aceptación el
planteamiento de Habermas (1999))79 sobre la pérdida del poder y la
soberanía del Estado: en primer lugar, la pérdida del control estatal y la
autonomía; en segundo lugar, los crecientes déficits de legitimación en la
toma de decisiones; en tercer lugar, la incapacidad para demostrar con
hechos su capacidad de comando y organización; y, finalmente, el
desmantelamiento del Estado-Nacional y las distorsiones de la democracia.
con una parte creciente de los costos de producción y asistencia social. f. Aumenta la complejidad del
Estado, al igual que sus gastos sociales (centralismo - paternalismo). g. Aparece la recurrente crisis
fiscal, colapsa la hacienda pública, alta inflación (crisis del Estado del Bienestar). h. Se presentan
permanentes dificultades al tratar el gobierno de aplicar políticas coherentes, lo que se traduce en:
políticas expansivas, políticas restrictivas, variaciones en el uso de las políticas de renta. “Crisis de
racionalidad” o “crisis de la administración racional”. i. Decrece la confianza en el sistema
político, creciendo, por el contrario, las demandas sobre él. j. Aparece la crisis de legitimidad y
motivación. Los conflictos sociales pueden desbordar a las instituciones de dirección y control
político existentes. k. Pueden presentarse intentos autoritarios de control de las demandas. m. Se
podría producir “la transformación fundamental del sistema”. Lenta transformación revolucionaria,
en la medida que cae la capacidad del orden político para reproducirse. 78
CASTELLS, Manuel (1999). A Sociedade em Red. V.I. Paz e Terra. Sao Paulo 79
HABERMAS, Jurgen (1999). Nos Limites do Estado, en “A Folha de Sao Paulo. Cuaderno Mas!, 18-7-99
128
Se derivan de los conceptos anteriores, otros que inevitablemente deben ser
abordados en la perspectiva filosófica de la descentralización,
particularmente los relacionados con la legitimidad, gobernabilidad y
participación ciudadana. La idea central, contenida en la legitimidad, como lo
insinúa Picó (1990) es que “…supone la capacidad del sistema para
engendrar y mantener la creencia de que las instituciones políticas existentes
son las más apropiadas para la sociedad”; o como es harto conocido en la
tradición weberiana, como el grado por el cual las instituciones son valoradas
por sí mismas y consideradas rectas y justas, al punto de que se legitima el
gobierno al que se ve moralmente justo para una sociedad”.80 No obstante,
nuestra experiencia admite como tal al Estado en el que la representatividad
cobra valor en la medida que la organización, implementación y desarrollo de
las instituciones del Estado responden a la valoración orgánica en su origen
y evolución. Es decir, tienen el sello del respaldo de las fuerzas que activan
al modelo de la democracia participativa. Cuando, por una u otra razón, el
origen de las instituciones es difuso, direccionado y sirve a intereses
particulares y no representa a las fuerzas vivas del país, entonces la
legitimidad se quiebra y puede dar lugar a gobiernos dictatoriales y
anárquicos, aun cuando se hayan cubierto las formalidades legales que
legitiman a los gobiernos de turno, cualquiera sea su nivel.
Cuando los ciudadanos perciben la quiebra de los valores asociados a la
representatividad y autonomía; cuando el centro de decisiones internas se
transfiere a entidades que son ajenas al Estado Nacional o cuando se
protege intereses que no son de los miembros de la comunidad nacional, en
favor de círculos de poder que gobiernan el mundo; o cuando se hace
evidente un Estado de corrupción más allá de cualquier control o cuando no
se satisfacen las expectativas mínimas de la población, entonces la
80
PICÓ, Josep, (1990). Teorías sobre el Estado del Bienestar. Siglo XXI Editores, España.
129
legitimidad está en debate y, por tanto, se cuestiona desde sus cimientos la
legitimidad de los que gobiernan.
Respecto a la gobernabilidad, en general ha sido analizada
fundamentalmente en la perspectiva sociológica y, eventualmente desde el
punto de vista político; por tanto las conclusiones a las que se arriban
contienen esos sesgos. Suscribimos el planteamiento de Miranda (2004)
reconociendo que cuando se analiza la gobernabilidad desde una sola
perspectiva se deja de lado connotaciones fundamentales para comprenderla
en su entera dimensión. En efecto:
“La amplitud del concepto no favorece el análisis desde una sola
perspectiva, en vista que “[...] la gobernabilidad no es una cuestión
únicamente política-administrativa[..]; se trata de una categoría que
lleva implícito un contenido social, ya que el impulso de la
participación de la sociedad civil es un factor fundamental; un
contenido cultural, en razón de que el potenciamiento de los acuerdos
de consenso sólo es posible en la medida que se plantea una cultura
de solidaridad y entendimiento; un contenido político, en tanto plantea
el fortalecimiento de las instituciones de gobierno y de las instituciones
para el ejercicio del poder.”81
La pérdida de confianza de la población y la poca credibilidad en las
instituciones no sólo afecta a los aparatos de gestión y al poder en particular,
sino a la sociedad en su conjunto. Si el fin supremo del Estado y de la
Sociedad es el hombre y la vida humana; la vida y la dignidad humanas los
mayores bienes jurídicos que se deben proteger, como se expresa en la
constitución política del país, resulta comprensible que cuando la población
percibe el quiebre de este compromiso, no se sienta representado y
81
MIRANDA FLORES, Javier (2004): Op. Cit. Pág. 260.
130
considere que el equilibrio se ha roto; por tanto, se esté en un escenario de
ingobernabilidad. En esta línea, Tomassini (1993) ha señalado cuando
menos tres cuestiones centrales para que el cambio tenga lugar:
“… la primera, tiene que ver con la transparencia en el manejo de los
asuntos públicos; la segunda, relacionada con la operatividad de las
instituciones y con los productos que genera; y la tercera, con la
capacidad y fortalecimiento de las organizaciones sociales. Sin
embargo se pueden añadir algunas razones adicionales como, la
capacidad para la generación de alianzas estratégicas, tanto dentro
como fuera del rango de maniobra del Estado, particularmente con las
empresas privadas y las entidades cooperantes; la creación de un
clima de estabilidad política y económica, resultante, más que de
normas institucionales, de acuerdos compartidos y concertados entre
los actores sociales.”82
La gobernabilidad, así mismo, precisa de una cultura especial tanto a nivel
del Estado como en las organizaciones sociales y en la población. Si lo que
se busca es fortalecer la cultura del consenso y la comunión de intereses,
entonces es imprescindible la legitimación política sobre la base de estos
parámetros. Las evidencias han probado que un cambio de actitud en los
niveles que hemos mencionado son imprescindibles: nuestra costumbre ha
estado marcada por la cultura reactiva; es decir, por las respuestas a
estímulos de todo tipo, muy pocas veces hemos intentado construir una
cultura proactiva, en la que se asuma los riesgos y problemas, incluso antes
de su presentación a efectos de construir escenarios optimistas para la
solución de los problemas del desarrollo. En el tema de la descentralización
fiscal, esta prevalencia ha sido notoria, justificada innecesariamente en el
82
TOMASSINI, Luciano (1993): Estado, gobernabilidad y desarrollo, Serie Monografías Nº 9, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, USA.
131
hecho de que el Estado omnipotente es el único que puede asignar los
recursos y direccionar el desarrollo. Como es conocido, esta postura ha
engendrado agentes nocivos y pasivos en las distintas jurisdicciones del
Estado. O como diría García San Miguel (1980)83, refiriéndose a estos
actores, diferentes tipos de integrados:
“[...] El integrado “sin matices” es el hombre del sistema. Se identifica
totalmente con él en el plano ideológico y, en el plano práctico, vive de
él y para él. [...] Integración con matices críticos.- Esta actitud no se
distingue de la anterior en lo esencial [...]. Se trata de una integración
insatisfecha, como a regañadientes, sin buena conciencia. [...].
Contestación moderada.- [...] el ingrediente crítico predomina sobre el
conformista. {...] Contestación radical.- [...]. El contestatario “puro” no
desempeña ninguna actividad laboral dentro del sistema; su contacto
con él se reduce a la pura presencia física en el país (casi siempre en
la clandestinidad), y cuando ejerce alguna actividad siempre es al
servicio de su acción contestataria y no de objetivos personales. [...].
Conformismo contestatario. [...] es una actitud intermedia entre las dos
anteriores. Quienes participan de ella son gentes “situadas” dentro del
sistema (aunque casi nunca en los escalones superiores) [...]. En
cierto sentido, su actividad contribuye a mantener el sistema; en otro
sentido, va dirigida contra él”.
Todo lo mencionado anteriormente se articula al otro gran dilema filosófico
referido al poder, que históricamente el monopolio lo ha tenido el Estado. En
la perspectiva del Materialismo Histórico el Estado es un producto histórico
que surge para asegurar la defensa de los intereses de ciertos grupos
83
GARCIA SAN MIGUEL, L. (1980) : La Sociedad Autogestionada: Una Utopía Democrática, Universidad Complutense, Facultad de Derecho, Sección de Publicaciones, Madrid, págs.17-34.
132
sociales; por tanto, los intereses de las grandes mayorías y los propios
intereses del Estado se relegan a un segundo nivel, a efectos de mantener el
orden y la paz social y el equilibrio en la implementación del desarrollo.
Por otro lado, en contra de Hobbes84, Rousseau85 considera que el hombre
es bueno por naturaleza pero la vida en sociedad lo pervierte. La libertad y la
igualdad –decía- deben prevalecer en un gobierno en el que el soberano no
es ni el monarca de Hobbes al que se le cedía toda la potestad ni el monarca
constitucional de Locke. Planteaba un contrato socio político con capacidad
para promover el surgimiento de un nuevo actor colectivo: el pueblo, cuya
fuerza orgánica se centra en la cohesión social y en la voluntad general.
Alexis Tocqueville asume que en un Estado de democracia desaparecen las
jerarquías aristocráticas, advirtiendo, como lo hace John Stuard Mill86, que
las democracias tienen dos peligros: en primer lugar, el individualismo que
impide la cohesión social y paraliza el espíritu colectivo de participación y, en
segundo lugar, el aumento de la intervención de un poder político
paternalista, cada vez más dedicado a resolverle la vida a los ciudadanos.
Para Weber87 parlamentarismo es el medio idóneo para evitar los excesos de
un Estado burocrático que se apropie en exclusiva el poder coercitivo y cuya
legitimidad procede de la ley. Según este filósofo, se valora al parlamento
porque es un escenario donde se garantiza la posibilidad de acceder al
gobierno, donde se expresan ideas e intereses por medio de un programa
político y donde se llevan a cabo negociaciones en torno a la toma de
decisiones.
Lo expresado en el párrafo anterior, probablemente sea el punto central que
sustenta nuestro enfoque filosófico. En efecto, la evidencia empírica de
84
HOBBES, Thomas (20009). El Leviatán. 1º edición, Alianza Editorial. Madrid 85
ROUSSEAU, Jean-Jacques (2001): El Contrato Social. Traducción: Dr. Doppelheim. Proyectos Ánfora, S. L., 2001.Ediciones Escolares S.L. Madrid.
86 STUART MILL, John (2014). Sobre la Libertad. Editorial AKAL, Madrid
87 WEBER, Max. (1964). Economía y Sociedad. Fondo de Cultura Económica, México DF.
133
nuestro país y en América Latina, demuestra que el culto al individualismo ha
generado élites locales y regionales que han traído consigo caciquismos
difusos que han actuado como los principales opositores a la integración intra
y subregional, apelando a un localismo mal concebido e impidiendo la
cooperación y el mutualismo en la solución de los problemas ligados al
desarrollo. Más aún, ha propiciado la elección de líderes que ha sobrepasado
los límites marcados por el ordenamiento legal respecto al accionar de los
gobiernos locales y regionales, poniendo en riesgo la unidad orgánica y
territorial del Estado y promoviendo la corrupción en muchos gobiernos
subnacionales.
Suscribimos, por tanto, el planteamiento de Hurgen Habermas88 en la medida
que es necesario articular la ética del discurso con los procesos
democráticos mismos, mediante la aplicación de procedimientos discursivos.
Uno de estos principios es la Validez Intersubjetiva, que plantea que la
validez de las normas de las decisiones adoptadas depende del
consentimiento reciproco de todas las personas involucradas, en vista que
los ciudadanos son al mismo tiempo autores y destinatarios de leyes.
Enuncia el planteamiento que debe existir una correlación recíproca entre
libertades personales de los individuos y libertades públicas de los
ciudadanos, de esta forma se relacionan positivamente la soberanía popular
y los derechos individuales.
Sin duda, este es el punto de equilibrio entre un Estado que se encamina a la
anarquía con el protagonismo de los derechos individuales y otro que
dimensiona la masificación política de la participación popular. Siguiendo
esta lógica se pude explicar la naturaleza de los caudillismos y de los
liderazgos que surgen bajo condiciones de extrema dependencia del
accionar de los líderes políticos, maximizando el pensamiento hegemónico
88
HABERMAS, Jurgen. (2003). Acción Comunicativa y razón sin trascendencia. Editorial Paidós, Barcelona
134
de una clase social sobre otra, apelando al estatus social, a la formación
académica o al poder económico y político.
La participación de la población en los procesos de descentralización no solo
es una necesidad sino un imperativo constitucional, conforme lo
establecemos a lo largo de la presente tesis. No obstante, lleva implícita un
nuevo enfoque de ciudadanía, no tan sólo que se centre en la edad, la
capacidad para el ejercicio de ciertos derechos y obligaciones, el nivel de
educación, la experiencia o la ubicación dentro de la estructura social como
soportes fundamentales; sino un perfil de una ciudadanía sustantiva, como lo
establecen García y Lukes (1999)89 derivada de las luchas sociales, a
efectos de garantizar la dignidad humana. Borja y Castells (1999) avivan un
pensamiento de mayor envergadura:
“No hay ciudadanía si no hay igualdad jurídica, sea cual sea el origen
nacional o étnico. Por lo tanto es legítimo el derecho de todos los
habitantes y de todas las familias a participar en la vida política local.
Pero tampoco hay ciudadanía si hay exclusión social [...] No hay
ciudadanía si la ciudad como conjunto de servicios básicos no llega a
todos sus habitantes y si no ofrece esperanza de trabajo, de progreso
y de participación a todos. La ciudad debe ser un espacio de
fraternidad.”90
Así mismo, en la actualidad se da mucha importancia a los Derechos
Humanos como factor central en el ejercicio de la ciudadanía y de la
democracia, al punto de convertirlo en paradigma esencial. El planteamiento
desde los derechos humanos tiene un fuerte contenido ético y descansa bajo
89
GARCIA, S. y LUKES, S. (Comps.) (1999): Ciudadanía, Justicia Social, Identidad y Participación, Siglo Veintiuno de España Editores, Primera Edición, Madrid, pág. 2.
90 BORJA, J. CASTELLS, M. (1999): Local y Global: La gestión de las ciudades en la era de la
información, TAURUS, cuarta edición 1999, Madrid, España. Ob. cit., págs: 368-369
135
el supuesto que todos los seres humanos son iguales y, por lo tanto deben
ser tratados por igual. Su base filosófica podría reducirse al de la “moral
universal igualitaria” y el fundamento esencial de su tesis a la justicia social.
Pueden actuar en contra, sin embargo, como sostiene Díaz P. (2000)
“. La crisis de representatividad y el descrédito de los partidos políticos
[...].La persistencia de los patrones de clientelaje y la debilidad e
incoherencia en la adhesión a los principios democráticos.[...] Las
desigualdades económicas […].”
La descentralización como cualquier otro proceso en el que se ponga en
juego la asignación de una cuota de poder genera posiciones ideológicas
complejas y diversas. Hay quienes sostienen que si el Estado se convierte en
un excelente administrador de recursos y celoso gestor del bienestar de la
población, con relativo éxito, entonces no hay necesidad de descentralizar
nada, ni transferir poder, puesto que el bienestar está asegurado. Este
planteamiento trata de desvirtuar que el principal objetivo de la
descentralización es la transferencia de la autonomía y con ella la capacidad
para elegir el modelo de desarrollo que mejor convenga a los intereses de los
gobiernos subnacionales, elegir a sus autoridades sin ningún tipo de tutelaje,
rompiendo con la dependencia centralista y el paternalismo. Cualquier
evaluación sensata de los beneficios de la descentralización para el país
debe reconocer que ésta, llevada desde una perspectiva integral y con
participación de todos los actores que tienen vida activa en el país, no sólo
favorecería a la población sino al Estado, a la Empresa Privada y a las
organizaciones sociales. Borja y Castells (1999), al respecto dicen:
“En primer lugar, la democratización y la descentralización de los
Estados han reforzado y han dado una mayor legitimidad a los
gobiernos locales[...] En segundo lugar la apertura económica, factor
136
provocador de miedos y generador de oportunidades, ha movilizado a
los agentes económicos[...] En tercer lugar, los actores públicos y
privados dominantes han empezado a entender que es poco viable
una ciudad que excluye o marginaliza a una parte importante de su
población[...] En cuarto lugar, y como consecuencia de todo lo
anterior, se crean las condiciones para la existencia de amplios
espacios de concertación ciudadana con los sectores políticos,
intelectuales y profesionales críticos y con las organizaciones sociales,
se convierte en un ámbito de respuestas posibles a los retos
económicos, políticos y culturales de nuestra época”. 91
91
BORJA, Jordi y CASTELLS, Manuel (1999): Local y Global: La gestión de las ciudades en la era
de la información, TAURUS, cuarta edición 1999, Madrid, España. Págs: 147-148
137
II MATERIAL Y MÉTODOS
138
2.1. Objeto de estudio
El objeto de investigación fue la descentralización fiscal (como instrumento
político normativo) de la Región La Libertad, Perú para el logro de su
autonomía.
Población: Los 25 Gobiernos Regionales del Perú.
Muestra: El Gobierno Regional de la Libertad con sus unidades orgánicas:
Gerencia General Regional, Agencia Regional de Cooperación Técnica,
Gerencia Regional de Planeamiento y Presupuesto, Sub Gerencia de
Presupuesto y Hacienda, Sub Gerencia de Programación de la Inversión
Pública, Sub Gerencia de Desarrollo y Gerencia Regional de Administración.
Las normas jurídicas peruanas que guardan relación con el objeto de estudio
son los siguientes:
Decreto Legislativo N° 955 “Ley de Descentralización Fiscal” (El Peruano,
2004).
Ley 27860 “Ley de Reforma Constitucional sobre Descentralización” (El
Peruano, 2002).
Ley 27683 “Ley de Elecciones Regionales” (El Peruano, 2002).
Ley 27783 “Ley de Bases de la Descentralización” (El Peruano, 2002).
Ley 27867 “Ley Orgánica de Gobiernos Regionales” (El Peruano, 2002).
Decreto Supremo N° 114-2005-EF “Reglamento de la Ley de
Descentralización Fiscal” (El Peruano, 2005).
Ley 28274 “Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de
Regiones” (El Peruano, 2004).
Ley 27658 “Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado” (El
Peruano, 2002).
Ley 28059 “Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada” (El
139
Peruano, 2003).
2.2. Instrumentos y fuentes de datos
Se usó como instrumentos de recolección de datos: cuestionario de
entrevista dirigido a autoridades del Gobierno Regional La Libertad,
compuesto por preguntas abiertas que buscan datos sobre percepción de las
autoridades sobre el proceso de descentralización fiscal y su impacto en la
generación de una autonomía regional.
Las fuentes de datos a las que se recurrió fueron:
- Ministerio de Economía y Finanzas, MEF (2011), respecto al presupuesto
público, inversiones y transferencias a los gobiernos Regionales;
- Gobierno Regional La Libertad, sobre presupuesto regional, como se
financian los gastos, en que se gasta el presupuesto y programas de
inversiones.
2.3. Métodos y técnicas
Se analizaron las normas legales relacionadas con la descentralización
fiscal, señaladas en el numeral 2.1., para lo cual hemos usado el método
histórico, el hermenéutico y el comparativo, tanto para la discusión legal,
como para la interpretación doctrinaria. Así pudimos llegar a lo que
comprende estas normas en lo que se refiere a descentralización fiscal, las
etapas para la asignación de recursos a los Gobiernos Regionales, así como
los incentivos, siempre y cuando se conformen las nuevas regiones.
De igual manera, hemos tenido en cuenta el proceso de descentralización
fiscal en países de América Latina, especialmente de Argentina, Brasil y
Chile. Experiencia que nos permite precisar que debe propugnarse una
140
política de transferencia de recursos, con criterios de responsabilidad en el
gasto.
Asimismo, se analizaron los diversos informes sobre descentralización fiscal
emitidos por el Congreso de la República a través de las Comisiones: (i) de
Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera (2011) y (ii) de
Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la
Gestión del Estado (2011); así como el informe elaborado por la Asamblea
Nacional de Gobiernos Regionales, ANGR (2007) y la propuesta de Plan
Nacional de Regionalización y Descentralización (2012) de la Secretaría de
Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros lo que nos ha
permitido contar con datos sobre los avances y límites de la
descentralización fiscal.
También se analizó los datos proporcionados por el Ministerio de Economía y
Finanzas relacionado a la distribución del presupuesto público, ejecución de
inversiones del gobierno nacional, regional y local y transferencias del canon
a los gobiernos regionales (2007 al 2011). Así como los datos emitidos por el
Gobierno Regional La Libertad, sobre la estructura de gasto, presupuesto
regional, transferencias, en que se gasta y como se financian dichos
recursos (2011-2013).
Del mismo modo, se tuvo en cuenta las opiniones del Gerente General y
Gerente de Planeamiento y Presupuesto del Gobierno Regional La Libertad
recogidas en la entrevista en profundidad. Las preguntas se elaboraron
teniendo en cuenta el objetivo de la investigación, es decir, los criterios de
dichas autoridades, quienes con su experiencia y conocimiento, nos
aproximan a nuestra realidad.
141
También se trabajó con el método cualitativo “Grupo de Discusión”
seleccionando 8 funcionarios del Gobierno Regional (previa concertación)
expertos en el tema de presupuesto regional. Las preguntas propuestas
fueron cuatro y se prepararon considerando los objetivos específicos de la
investigación.
.
142
III.- RESULTADOS Y DISCUSIÓN
143
3.1. RESULTADOS:
RESULTADO N° 1. La Normatividad sobre descentralización fiscal,
establecen que el proceso de descentralización de las fuentes de ingreso ha
sido diseñado en dos etapas, y solo incluye a los gobiernos regionales. La
primera consiste en transferencias presupuestales que se deben ir
modificando conforme los gobiernos regionales van recibiendo nuevas
responsabilidades, en tanto que la segunda contempla que los gobiernos
regionales de regiones conformadas tengan una coparticipación en
determinados impuestos nacionales, lo cual implica que recibirán una parte
(50%) de lo recaudado por ciertos impuestos en su jurisdicción (IGV, ISC y el
IR de personas naturales). El D.S N° 114-2005-EF señala que los ingresos
provenientes de los mencionado tres impuestos serán sustitutos de recursos
ordinarios que hoy se transfieren.
RESULTADO N° 2. La descentralización fiscal en América Latina,
especialmente en Brasil y Argentina tuvo una historia determinada por el
déficit fiscal de los gobiernos subnacionales, lo que ocasionó desórdenes
macroeconómicos e inestabilidad fiscal, por el contrario Chile plantea un
control estricto en política de endeudamiento, de focalización de las
transferencias, específicamente para inversiones y sectores específicos, en
los gobiernos subnacionales.
RESULTADO N° 3. Conforme a la distribución del Presupuesto Público:
Ingresos y gastos de los distintos niveles de gobierno nacional, regional y
local, se puede establecer que los gobiernos regionales en el Perú no
recaudan impuestos propios, de tal modo que el grueso de sus ingresos
proviene de las transferencias, que en porcentaje constituyen el 96.3%.
144
Tabla 1. Ingresos y Gastos de los Distintos Niveles de Gobierno, correspondiente al año 2005, en millones de nuevos soles (Vega, 2008) Gobierno
Nacional Gobiernos Regionales
Gobiernos Locales
I. Ingresos Tributarios No tributarios Ingresos financieros Transferencias II. Gastos Gasto en bienes y servicios Transferencias a GGRR Transferencias a GGLL Gastos financieros
49.620 (69%) 35.589 5.458 8.187 386 49.620 23.184 8.879 4.261 13.296
9.214 (18%) 0 328 7 8.879 9.214 9.211 0 0 3
6.516 (13%) 718 1.520 17 4.261 6.516 6.446 0 0 70
Tabla 2. Distribución del presupuesto público en los diversos niveles de gobierno (nacional, regional y local) correspondiente a los años 2007- 2011, en millones de nuevos soles. (MEF 2012).
Nivel de Gobierno
2007 2008 2009 2010 2011
Gobierno Nacional 45,031 65%
54,558 60%
54,752 57%
62,803 62%
62,594 71%
Gobiernos Regionales 14,158 20%
16,355 18%
18,682 19%
19,336 19%
13,839 15%
Gobiernos Locales 11,128 15%
19,873 22%
23,736 24%
18,853 19%
12,017 14%
TOTAL 71,317 100%
90,786 100%
97,169 100%
100,992 100%
88,450 100%
145
Tabla 3. Transferencias del Canon a nivel departamental correspondiente a los años 2007-2010 expresado en nuevos soles (Secretaría de Descentralización 2012)
DEPARTAMENTO 2007 2008 2009 2010
Amazonas 155,257 163,095 74,218 153,188
Ancash 1,655,858,341 1,358,012,648 884,543,015 805,663,807
Apurímac 23,083,473 22,564,346 12,005,878 750,764
Arequipa 166,703,382 469,152,189 540,149,560 353,674,194
Ayacucho 21,012,605 41,252,189 9,502,870 34,350,407
Cajamarca 591,430,716 191,523,721 235,136,071 417,374,194
Cusco 880.941,978 978,016,442 914,149,521 1,331,451,920
Huancavelica 98,195,333 102,454,766 66,391,985 70,190,056
Huánuco 11,479,368 9,208,808 3,345,738 2,710,348
Ica 71,271,093 75,438,088 118,284,849 77,315,693
Junín 126,426,368 136,434,721 49,478,177 75.181.297
La Libertad 287,789,971 274,630,218 377,288,801 429,014,662
Lambayeque 35,618 10,410 274,096 194,751
Lima 246,310,534 223,860,976 104,694,090 109,919,301
Loreto 268,870,045 326,195,209 122,280,240 128,749,476
Madre de Dios 1,335,641 761,119 43,897 715,096
Moquegua 490,404,062 216,533,475 390,297,098 248,631,016
Pasco 365,351,793 391,322,940 128,162,717 160,174,967
Piura 260,554,628 394,861,975 252,849,410 319,591,661
Callao 2,999,758 4,331,919 4,991,414 4,788,921
Puno 144,325,388 172,674,166 252,278,414 188,089,722
San Martín 507,004 760,203 511,912 625,843
Tacna 773,281,601 711,634,794 307,285,617 200,381,655
Tumbes 63,941,870 120,183,347 79,519,885 107,239,388
Ucayali 99,735,280 119,514,667 67,228,587 79,196,081
Total 6,652,001,107 6,340,495,886 4,920,768,059 5,146,138,693
146
Tabla 4. Transferencias del Canon a los Gobiernos Regionales correspondiente a los años 2007-2010 expresado en nuevos soles (Secretaría de Descentralización 2012).
G. REGIONAL 2007 2008 2009 2010
Amazonas 38,820 40,776 16,581 38,297
Ancash 413,964,587 339,503,012 221,633,316 202,160,067
Apurímac 5,770,868 5,641,087 3,001,469 190,191
Arequipa 41,656,621 117,171,201 135,037,390 88,418,548
Ayacucho 5,427,027 10 ,652,070 2,375,717 8,587,502
Cajamarca 147,857,687 47,880,864 58,784,089 104,343,619
Callao 749,940 1,082,995 1,247,854 1,197,230
Cusco 220,235,490 244,504,023 228,537,373 332,862,980
Huancavelica 24,394,193 25,291,192 16,597,994 17,595,887
Huánuco 2,682,311 2,010,141 698,662 460,459
Ica 17,817,773 18,859,522 29,571,213 19,328,923
Junín 31,680,305 34,145,304 12,380,341 18,792,297
La Libertad 71,947,493 68,657,501 93,824,538 106,509,550
Lambayeque 8,879 2,603 68,524 48,688
Lima 55,777,699 50,659,859 22,936,483 24,957,889
Loreto 151,210,232 183,309,922 69,114,918 72,508,339
Madre de Dios 333,910 190,280 10,974 178,774
Moquegua 122,686,569 54,235,754 97,996.101 62,708,069
Pasco 92,095,794 98,821,070 32,012,735 40,715,078
Piura 68,497,171 103,824,300 66,446,681 84,205,821
Puno 35,995,794 43,066,147 62,647,786 46,472,116
San Martín 126,751 190,051 127,978 156,461
Tacna 193,320,400 177,908,699 76,821,404 50,095,414
Tumbes 16,825,091 31,626,053 23,498,539 34,433,359
Ucayali 46,027,708 54,388,095 28,395,953 35,138,143
Lima Metro 4,958,411 4,298,153 3,226,248 2,521,937
Total 1,772,097,480 1,718,040,670 1,287,012,862 1,354,625,737
147
Tabla 5. Transferencias del Canon a los Gobiernos Locales correspondientes a los años 2007-2010 expresado en nuevos soles (Secretaría de Descentralización 2012)
DEPARTAMENTO 2007 2008 2009 2010
Amazonas 116,437 122,209 55,637 114,892
Ancash 1,241,893,754 1,018,509,637 662,909,700 603,503,740
Apurímac 17,312,605 16,923,260 9,004,409 570,573
Arequipa 125,046,761 351,880,989 405,112,170 265,255,646
Ayacucho 15,585,578 30,599,522 7,127,153 25,762,805
Cajamarca 443,573,029 143,642,858 176,351,982 313,030,857
Cusco 660,706,488 733,512,419 685,612,148 998,588,940
Huancavelica 73,802,240 77,163,575 49,793,991 52,594,169
Huánuco 8,797,057 7,198,666 2,647,076 2,249,889
Ica 53,453,320 56,578,566 88,713,637 57,986,770
Junín 94,746,062 102,289,417 37,097,836 56,389,001
La Libertad 215,842,478 205,972,717 283,464,262 22,505,111
Lambayeque 26,739 7,808 205,572 146,064
Lima 185,564,425 168,922,964 78,531,359 ,439,476
Loreto 117,659,813 141,885,288 53,165,322 6,241,137
Madre de Dios 1,001,731 570,839 32,923 536,322
Moquegua 367,717,493 162,297,721 292,300,997 85,922,948
Pasco 273,256,041 292,501,870 96,149,982 19,459,889
Piura 192,057,457 291,037,675 186,402,729 35,385,840
Callao 2,249,818 3,248,984 3,743,561 ,591,691
Puno 108,329,595 129,608,019 189,630,628 41,617,606
San Martín 380,253 570,152 383,934 469,383
Tacna 579,961,201 533,726,096 230,464,213 50,286,241
Tumbes 47,116,779 88,557,294 56,021,346 2,806,029
Ucayali 53,707,572 65,126,572 38,832,633 4,057,939
Total 4,879,903,627 4,622,455,216 3,633,755,197 791,512,956
RESULTADO N° 4. Conforme a la Estructura de Gasto del Presupuesto de la
Región La Libertad, el 93,3% de sus ingresos provienen de transferencias,
siendo la principal fuente de ingresos los recursos ordinarios del tesoro
público.
148
Tabla 6. Estructura de Gasto Presupuesto Regional La Libertad 2011, expresado en nuevos soles. (Gerencia de Planeamiento y Presupuesto del Gobierno Regional La Libertad, 2011)
TOTAL 88,460,619,913 114,635,168,136
GG.RR. 13.839,277,025 21,139,871,538
G.R LA LIBERTAD 866,488,178 1,276,475,686
GENÉRICA PIA PIM
Personal y Obligaciones Sociales
463,673,135 486,355,034
Pensiones y otras Obligaciones Socia.
151,760,131 154,446,38
Bienes y Servicios 95,720,874 258,381,862
Donaciones y Transferencias 0 26,326
Otros Gastos 4,782,501 39,182,984
Donaciones y Transferencias 18,323,393 49,693,293
Adquisiciones de Activos no Financieros.
132,228,144 288,371,801
PIA: Presupuesto Institucional de Apertura; PIM: Presupuesto Institucional Modificado
Tabla 7. En que se Gasta el Presupuesto Regional La Libertad 2011, expresado en nuevos soles (Gerencia de Presupuesto del GRLL 2011)
TOTAL 88,460,619,913 114,635,168,136
GGRR 13.839,277,025 21,139,871,538
G.R LA LIBERTAD 866,488,178 1,276,475,686
FUNCIÓN PIA PIM Planeamiento, Gestión y Reserva de Contingencia.
35,015,025 44,857,636
Defensa y Seguridad. Nacional 2,136,000 0
Orden Público y Seguridad 1,175,972 94,948,084
Trabajo 2,297,170 3,229,688
Turismo 538,704 2,290,819
Agropecuario 72,718,744 123,767,848
Pesca 1,320,933 1,221,142
Energía 546,466 1,578,529
Industria 302,180 288,763
Transporte 67,267,570 122,638,892
Comunicaciones 226,275 415,319
Saneamiento 2,000,000 16,744,486
149
Vivienda y Desarrollo Urbano 142,797 978,305
Salud 156,810,202 258,187,937
Educación 370,525,468 448,227,518
Protección Social 421,465 1,530,094
Previsión Social 153,043,207 155,552,626
Tabla 8: Con qué se financian los gastos (Ingresos) del Gobierno Regional La Libertad 2011 en nuevos soles. (Gerencia de Planeamiento y Presupuesto del Gobierno Regional La Libertad 2011)
TOTAL 88,460,619,913 114,635,168,136
GGRR 13.839,277,025 21,139,871,538
G.R LA LIBERTAD 866,488,178 1,276,475,686
RUBRO PIA PI M
Recursos Ordinarios 80.6% 698,336,265 884,539,275
Recursos Direc. Recaudados 6.7% 57,840,000 95,658,325
Donaciones y Transferencias 0 82,377,120
Canon y Sobrecanon,
Regalías, R. de Aduanas y
Participaciones
12.7% 110,311,913 213,882,966
PIA: Presupuesto Institucional de Apertura; PIM: Presupuesto Institucional Modificado
Tabla 9. Presupuesto para el año 2013, del Gobierno Regional La Libertad por fuente de financiamiento y genérica de gasto. (Transparencia del Ministerio de Economía y Finanzas 2013)
CATEGORÍA DE GASTO RO RDR RD TOTAL
G. Corriente 769,435,237 Personal y O. 581,251,000
Pensiones 156,818,000
Bienes y ser. 79,688,237
Otros Gastos 1,678,000
G. de Capital 75,125,351
Adquisición Ac. 75,125,351
47,033,430 5,211,250 37,283,128 4,539,052 21,354,570 21,354,570
25,000,000
25,000,000
96,522,673
96,522,673
841,468,667 536,462,250
156,818,000
141,971,365 6,217,052
193,002,594
193.002,594
Total General 844,560,588 68,388,000 121,522,673 1,034,471,161
150
PROGRAMA DE INVERSIONES 2013 GOBIERNO REGIONAL LA LIBERTAD FUNCIÓN N° PIP MONTO %
DISTRIBUCIÓN
TRANSPORTES 8 49,523,771 23.4
EDUCACIÓN 17 43,063,150 20.35
AGRICULTURA 9 28,216,233 13.33
PLANEAMIENTO 1 15,000,000 7.09
SANEAMIENTO 3 6,714,760 3.17
SALUD 2 2,302,530 1.09
ENERGIA 1 1,657,567 0.78
PRODUCCIÓM 1 666,845 0.32
GESTIÓN Y O & M 2 39,504,580 30.48
TOTAL 44 186,649,436 100
PIP: Proyecto de Inversión Pública; PIP: Proyectos de inversión pública aprobados por sectores; RO: Recursos Ordinarios; RDR: Recursos Directamente Recaudados RD: Recurso donaciones
RESULTADO N° 5. Resumen de la percepción de los entrevistados en profundidad y de grupo de discusión sobre temas en torno a nuestro problema de investigación. En efecto problemas y necesidades de la población, los recursos y potencialidades con que se cuenta y la capacidad de gestión, fueron los temas en los que se establece mayor convergencia y unanimidad. Tabla 10. Resumen de la percepción de los entrevistados
VARIABLE NATURALEZA FORTALEZAS INSUFICIENCIAS ESCENARIOS RIESGOSOS
Descentralización
E1.Proceso de Transferencia de responsabilidades económicas y políticas, sin restricciones. E2: Proceso de delegación de poder con transferencia de autonomía.
E1: Fuerte tendencia a transferir proyectos y presupuesto. E2: Transferencia de proyectos del gobierno central para la administración regional y local.
E1: Lentitud del proceso.-Cambios constantes. E2: La transferencia viene acompañada con limitaciones presupuestales.
E1: Paralización del Proceso. -Reducción de las regalías, canon y presupuesto. E2: Retorno al viejo sistema departamentalista.
Descentralización Fiscal
E1: Estrategia Política que asigna responsabilidad de Administrar el presupuesto. E2: Proceso técnico-político
E1: Liderazgo en la gestión y personal altamente especializado. Experiencia local y regional E2: Se cuenta
E1: Las directivas restringen la iniciativa en la gestión de la región y de los municipios. E2: Fuerte
E1: Incumplimiento de los compromisos pactados con las comunidades E2: Pérdida de credibilidad ante
151
orientado a la gestión autónoma de las inversiones.
con experiencia y con instituciones acreditadas a nivel regional, de modo que ésta no debe ser ningún problema.
dependencia del Poder Central. Paternalismo Económico-Financiero.
las comunidades y atraso en los cronogramas de inversión.
Gestión
E1:Capacidad para administrar recursos E2: Estrategia de involucramiento de la población para gobernar una región o la localidad.
E1: Experiencia y gran número de experiencias que avalan la gestión regional y local. E2: Fuerte tendencia al desarrollo de sinergias en toda la región
E1: Limitado apoyo de las entidades del gobierno central E2: Fuerte sentimiento paternalista, particularmente de los líderes que conducen el proceso.
E1: Incumplimiento de objetivos y proyectos regionales y locales E2: Enquistamiento de la burocracia y liderazgos difusos.
-E1 y E2: Expertos en el Tema de Presupuesto Regional Tabla 11. Resumen de los planteamientos del grupo de discusión
Criterios
Preguntas
Fundamentalmente
De Manera
Complementaria
¿Qué debe limitarse?
¿Qué Características debe tener la Descentralización Fiscal?
-Sostenibilidad -Capacidad de autodeterminación - - Autonomía -Transparencia -Convertirse en una Ley de la República. -Menos dependencia del Poder Ejecutivo
-Capacitación sostenida a quienes elaboran y administran el presupuesto -Evaluación permanente de los objetivos estratégicos regionales y locales, para administrar eficientemente los recursos.
-Burocratismo y dependencia exagerada del MEF.
¿Qué Factores son fundamentales considerar en la
-Los Problemas y necesidades de la población -Los recursos y
-La complementariedad económica entre regiones cercanas,
-La mezquindad política en la asignación de recursos.
152
descentralización Fiscal?
potencialidades con las que se cuenta -La capacidad de gestión. -Los proyectos con los que se cuenta. -Proyecciones futuras de proyectos emblemáticos.
a afectos de incrementar el presupuesto de otras que no cuentan con potencial en recursos. -Situaciones de emergencia económica, política y militar.
-El exceso de protagonismo político de autoridades locales y regionales.
Si el Gobierno Descentraliza a todo nivel: responsabilidades, funciones y presupuesto, ¿es necesaria la descentralización?
-No se logra nada si no se tiene el poder para autogobernarse -Decidir políticamente es más importante que decidir económicamente -Se trata de transferir el poder junto a las demás atribuciones, en ese orden. Nunca a la inversa.
-No se debe limitar la capacidad de negociación con gobiernos y comunidades del exterior, hechos en los que el Gobierno Central tiene el monopolio exclusivo.
-Los cacicazgos políticos locales, al momento de la elección de sedes regionales y subregionales y las prioridades para la asignación de presupuesto.
¿Cuáles son los escenarios que se vislumbran en los próximos veinte años en la Región, desde el punto de vista de la Descentralización?
-Ampliación de la base social en la gestión del desarrollo. -Reducción significativa del Canon y Regalías Mineras por agotamiento de recursos, reducción de precios en el mercado y reclamos por mayor autonomía.
-Riesgo de ruptura del proceso regional, como consecuencia de la influencia los sectores duros de la política del país, que no admiten ni entienden la transferencia de poder.
-Excesos de Independencia-Liderazgos mesiánicos a nivel Regional y Local. -Excesivo protagonismo de los políticos conservadores tradicionales.
Número de participantes: Lo recomendado (8, especialistas en el tema). Tiempo de Discusión: Lo recomendado (2horas). Preguntas planteadas: las recomendadas (4). Tiempo de discusión por pregunta: 30 minutos.
153
3.2. DISCUSIÓN DE RESULTADOS
DISCUSIÓN DE RESULTADO N° 1. Las leyes y la doctrina nacional
sobre descentralización fiscal
El tradicional sistema fiscal centralista del Perú ha empezado a cambiar
rápidamente en la década pasada, especialmente a partir de la dación de la
Ley 27506 “Ley del Canon” (El Peruano, 2001), la Ley 27783 “Ley de Bases
de la Descentralización” (El Peruano, 2002), y la subsiguiente creación o
ampliación de diversos fondos para el financiamiento de los gobiernos
subnacionales en el país. Estas y otras normas han permitido una importante
transferencia de recursos fiscales del gobierno central o nacional hacia los
gobiernos regionales y locales.
La Ley 27783 “Ley de Bases de la Descentralización” (El Peruano, 2002)
señalaba en su artículo 6° como prioridad de sus objetivos económicos la
distribución equitativa de los recursos del Estado, los mismos que requieren
una descentralización fiscal para lo cual la misma Ley en su artículo 5°
establece los principios referidos a la descentralización fiscal, a saber:
Competencias claramente definidas, transparencia y predictibilidad,
neutralidad en la transferencia de recursos, endeudamiento público externo,
como competencia exclusiva del gobierno nacional y responsabilidad fiscal.
Por su parte, el Decreto Legislativo N° 955 “Ley de Descentralización Fiscal”
(El Peruano, 2004), reforzó estos enfoques al incorporar el principio de
equidad que permita reducir los “desbalances regionales y lograr una mejor
redistribución del ingreso nacional”. Este dispositivo legal también estableció
las etapas para la asignación de recursos a los Gobiernos Regionales. Se
transfirió en primer término los recursos del Fondo de Compensación
Regional (FONCOR) y luego los fondos recaudados en cada Departamento
provenientes de ciertos impuestos del Gobierno Central (impuesto general a
154
las ventas-IGV, el impuesto selectivo al consumo-ISC, y el impuesto a la
renta de las personas naturales-IRPN). Según la Ley 28273 “Ley del Sistema
Nacional de Acreditación” (El Peruano, 2004) y la Ley 28274 “Ley de
Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones” (El Peruano,
2004), también se asignó algunos incentivos al esfuerzo fiscal y recursos
derivados de los convenios de cooperación internacional.
Adicionalmente, la Ley 28274 “Ley de Incentivos para la integración y
Conformación de Regiones” (El Peruano, 2004), en sus artículos 23-29,
determinó algunos incentivos, siempre y cuando se conformen las nuevas
regiones. Los incentivos señalados fueron: (i) Beneficio a través del Fondo
Intergubernamental para la Descentralización (FIDE); (ii) Acceso al Crédito
internacional; (iii) Endeudamientos internos sin aval del Gobierno Nacional;
(iv) Canje de deuda por inversión; (v) Asignación de la recaudación de los
impuestos Internos: 50% de la recaudación del IGV, ISC, IRPN; (vi)
Convenios de auto gravamen; y (vii) Bonificaciones en contratos y
adquisiciones.
La eventual implementación del mencionado paquete de impuestos a favor
de las regiones presenta actualmente tres tipos de dificultades. La primera
de ellas es que beneficiará solamente a las regiones que se fusionen o
integren, lo cual no podrá ocurrir sino hasta después del año 2013, cuando
se realice nuevamente referéndum de consulta popular para decidir las
fusiones. La segunda dificultad es que existe un problema de interpretación
legal entre el gobierno central y las regiones, respecto a si los ingresos
provenientes de los mencionados tres impuestos serán adicionales o solo
sustituirán a los recursos ordinarios que hoy se transfieren. Finalmente, la
tercera cuestión se refiere a la dificultad de establecer la verdadera cuantía
de los impuestos efectivamente recaudados en cada región.
155
La primera de estas dificultades sería imposible de superar en la medida que,
tal como ya ocurrió en el primer referéndum de 2005, ninguna región quiera
integrarse con otra. Así estos nuevos impuestos destinados no tendrían otra
oportunidad de implementarse sino hasta después del año 2013. Relajar el
requisito de fusión entre regiones para acceder a este nuevo rubro de
ingresos para ellas, sería contraproducente ya que se perdería un incentivo
importante para promover la creación de regiones más grandes que las
actuales. Al respecto la Ley 29379 (El Peruano, 2009) señala que las Juntas
de Coordinación Interregional tendrán entre sus funciones evaluar el proceso
de integración desarrollado y con acuerdo de los Gobiernos Regionales
solicitarán al Jurado Nacional de Elecciones convocar a Referendo.
La segunda dificultad planteada es tal vez menos complicada de resolver que
la anterior, si nos remitimos a la propia Ley de Descentralización Fiscal del
año 2004. Dicha Ley en ninguna parte menciona que los ingresos
provenientes de los mencionados tres impuestos serán sustitutos de recursos
presupuestales existentes. Es en el reglamento de la Ley, publicado varios
meses después de la misma, donde se consigna esta disposición. Además
de contar con sustento legal, esta nueva normativa es contradictoria porque
se estaría echando abajo el incentivo a la conformación de macro-regiones.
Sería recomendable entonces volver a los preceptos originales de la Ley de
Descentralización Fiscal y considerar que los nuevos rubros de ingresos son
adicionales y no sustitutos de los existentes, aunque previo a ello debería de
conocerse la real cuantía de la recaudación proveniente de estos tres
impuestos (Vega, 2008).
Esto nos lleva a la tercera dificultad mencionada, la misma que ya estaría en
proceso de ser resuelta puesto que- tal como ordena la misma Ley – el MEF
se encuentra desarrollando un estudio que permitirá conocer la magnitud de
los impuestos efectivamente recaudados en cada región. El problema actual
156
es que en el sistema tributario peruano, la recaudación de impuestos se
registra en el domicilio legal que lo señalen los contribuyentes – que
usualmente es Lima- aunque la transacción o el hecho económico imponible
se realice en otra jurisdicción. Así, estadísticamente, son pocos los pagos de
tributos que se registran fuera de la capital del país (Según el Instituto
CUANTO, el 88% de los Impuestos nacionales son recaudados en Lima).
Es importante, por tanto la elaboración de un mapa tributario que nos permita
conocer los ingresos recaudados en cada región.
Conforme a la Propuesta de Plan Nacional de Regionalización y
Descentralización (2012-2016) presentado por la Secretaría de
Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros (2012), la
descentralización se ejerce en diversas dimensiones como la política, la
administrativa y la fiscal, y en cualquier caso se da cuando los gobiernos
subnacionales tienen la facultad constitucional o legal para recaudar sus
propios tributos y desarrollar sus funciones de gastos. Los elementos
asociados a un sistema de descentralización fiscal son: (i) las
responsabilidades de gasto, (ii) las facultades en materia tributaria, (iii) el
régimen de transferencias y, (iv) el financiamiento a través de
endeudamiento. En esencia, este conjunto de elementos corresponde a un
ámbito de autonomía en el gasto y sus fuentes de financiación (ingresos
propios, transferencias o endeudamiento (Castro, 2008).
Luego del fracaso de la primera consulta para la conformación de nuevas
regiones el proceso de descentralización particularmente en materia fiscal
devino en poco efectivo y se enfocó mayormente en la transferencia de
competencias y funciones, acotado a un plan meramente burocrático,
administrativo y ajeno a una política de gestión descentralizada que aun
sigue pendiente. Los estímulos fiscales que estaban condicionados a la
formación de nuevas regiones, al no hacerse efectivo tales cambios,
157
resultaron en inaplicables. Tres años demoró el gobierno en crear la
Comisión Multisectorial en materia de descentralización fiscal cuyos
acuerdos de consenso aun siguen sin recibir mayor respuesta a la espera
que algún gobierno pueda tener una actitud más favorable hacia los
Gobiernos Sub nacionales.
Existe entrampamiento normativo en la Ley de Descentralización Fiscal
vigente porque condiciona el cambio del esquema de transferencia para una
mayor autonomía fiscal de los gobiernos regionales, a la conformación de
regiones. El proceso de conformación de regiones está paralizado, siendo un
tema pendiente de resolver, lo que genera una fuerte restricción para la
implementación del nuevo modelo. En ese mismo escenario persiste la
desconfianza por parte del MEF, y en general del Poder Ejecutivo, respecto a
la gestión y uso de los recursos asignados a los gobiernos sub nacionales.
Asimismo, hay carencia de un sistema de costeo técnico de las reales
necesidades del territorio, la falta de planes de desarrollo territorial
expresados en resultados verificables y las faltas de coordinación entre los
gobiernos regionales y locales. Igualmente falta de un mapa tributario con
datos sobre los ingresos según lugar de actividad económica y necesidades
de gasto de cada departamento.
En lo referente a la ejecución presupuestal y su concordancia con la
planificación no ha existido un desempeño feliz debido entre otras razones a
los cambios permanente en las directivas y la falta de claridad frente a las
mismas, así como a las falta de indicadores y metas precisas en la
planificación del gasto por el MEF afectando la previsibilidad en la gestión del
presupuesto público (92). Esta situación a la que debe adicionarse las
92
USAID/Pro Descentralización, 2011. Su estudio señala que en el 2010, la diferencia entre el
presupuesto inicial y el reformulado fue de 12 y 7 mil millones de nuevos soles aproximadamente para
158
limitadas acciones de desarrollo de capacidades locales y regionales para
una buena gestión, afectan los resultados en la calidad del gasto, más aun
cuando deben gastar importantes recursos en poco tiempo, limitación que
también afecta al ámbito nacional. A ello hay que sumar las dificultades que
existen desde el MEF para hacer más permisible la ejecución del gasto
subnacional, el excesivo centralismo en las relaciones de este Ministerio con
cada uno de los Gobiernos Regionales y Municipales, que obliga a las
autoridades a estar en Lima permanentemente en negociaciones
desgastantes.
Del análisis normativo y doctrina nacional destaca como un factor limitante de
la descentralización fiscal el Decreto Legislativo 955 y su Reglamento que
norma el proceso de descentralización fiscal al condicionar la ejecución de la
segunda etapa del mismo, esto es, la transferencia de los recursos
efectivamente recaudados por las regiones vía impuestos a la conformación
de regiones, el mismo que está paralizado.
Asimismo, persiste notoriamente la dependencia financiera de los Gobiernos
Subnacionales respecto al Gobierno Central. El conjunto de competencias y
responsabilidades del Gobierno Central a los gobiernos Subnacionales no ha
ido acompañado de un modelo de financiamiento gradual orientado a
generar mayor capacidad y eficiencia de éstos y a largo plazo a lograr la
autonomía para el ejercicio de sus funciones.
Hay carencia de instrumentos precisos que midan los ingresos y gastos para
cada función y ámbito. Constituye un factor más que afecta al justo equilibrio
entre los compromisos de gasto y los ingresos de los gobiernos regionales y
locales. La posibilidad de organizar un mapa de ingresos tributarios en
los gobiernos regionales y locales, respectivamente. No obstante, esta problemática también se hace
evidente en el nivel nacional.
159
función de lugar de la actividad económica y no del domicilio fiscal como
ocurre hasta ahora es un avance, aunque eso no supera automáticamente el
problema existente de medición de los costos de las funciones a trasferir a
los gobiernos subnacionales así como de los criterios a tomar en cuenta para
la asignación de recursos que realmente respondan a las necesidades de
tales jurisdicciones. En tal sentido hace falta disponer de una metodología
de costeo de los servicios públicos, validada por el Ministerio de Economía y
Finanzas, y de un mapa tributario, para la identificación de los contribuyentes
y determinar las capacidades fiscales de los territorios.
DISCUSIÓN DEL RESULTADO N° 2. Examen de la descentralización
fiscal en América Latina
La descentralización en América Latina, desde sus comienzos se ha
entendido como un medio para alcanzar diversos objetivos, entre los cuales
podemos destacar: (i) profundizar y perfeccionar la democracia; (ii) fortalecer
el desarrollo desde abajo; (iii) Contribuir a la equidad ciudadana y (iv)
disminuir el aparato del Estado y hacer más eficiente la gestión pública
(Carranza y Tuesta, 2003).
El inicio de los actuales procesos de descentralización política en América
Latina, se puede situar en los años 80, con la recuperación generalizada de
las libertades democráticas. Ello ocurre como una continuación y un avance
respecto a procesos previos de descentralización administrativa pero, a
diferencia de estos últimos, implican una redistribución del poder a partir de
los poderes democráticos reconstituidos con la recuperación de los derechos
ciudadanos. En los países de estructura federal, la descentralización
política se suele dar, en una primera instancia, hacia los niveles intermedios
(estados o provincias), mientras en los Estados de estructura unitaria se
160
prefiere comenzar por el nivel municipal, antes que fortalecer
prematuramente poderes regionales que pudieran rivalizar con el poder
central. Sin embargo, observando los procesos más avanzados de la región,
en ambos casos se puede atisbar una tendencia histórica convergente a
descentralizar en dirección a los dos niveles subnacionales: Región –
Municipio; así en Brasil, en donde la descentralización se ha hecho parte de
la cultura democrática desde la independencia; contemporáneamente el
énfasis descentralizador, está en los municipios; mientras en Colombia y
Perú, pese a tratarse de países de corte unitario, se ha avanzado hasta la
conformación de Gobiernos regionales y municipales.
La experiencia Argentina nos permite apreciar : i) el esquema recaudatorio a
nivel descentralizado, tiene un rol secundario, debido al alto nivel de
dependencia que mantiene los gobiernos subnacionales, en relación a las
transferencias que recibe desde el gobierno central, a través de los que se
conoce como co-participación, que es el eje generador de recursos para las
provincias; ii) una política permisiva en lo referente al endeudamiento
externo, a los gobiernos subnacionales, genera impacto negativo en la
economía nacional y en tal sentido, la experiencia nos permite precisar que
debe propugnarse una política de transferencia de recursos, con criterios de
responsabilidad en el gasto (Carranza y Tuesta, 2003). La experiencia de
descentralización fiscal en Brasil, nos lleva a precisar que el excesivo
endeudamiento y la ausencia de restricciones, la ausencia de impuestos
específicos para el ámbito de los gobiernos subnacionales, son contrarios a
una adecuada política de descentralización fiscal. Por el contrario, la
experiencia de Chile, nos plantea, cómo un control estricto en política de
endeudamiento, de focalización de las transferencias, específicamente para
inversiones y sectores específicos, en los gobiernos subnacionales, ha
evitado a Chile a vivir las experiencias negativas de Argentina y Brasil. Como
se ha dicho, Brasil tuvo una historia determinada por el déficit fiscal de los
161
gobiernos subnacionales, lo que ocasionó desordenes macroeconómicos e
inestabilidad fiscal. En el 2000 se dio la Ley de responsabilidad fiscal, que
prohíbe los préstamos a los gobiernos subnacionales en sus propios bancos
y en el Banco Central: Si un gobierno subnacional requiere préstamos debe
contar con la aprobación técnica del Banco Central y del Senado. Asimismo,
se prohíbe el préstamo a partir de los 180 días para la finalización del
mandato de sus gobernantes. Finalmente ha logrado disciplina monetaria
desde 1997 y ha sostenido la estabilidad de precios desde 1995. La
Federación Brasileña ha remarcado el éxito en coordinación y seguridad de
la política fiscal, así como la disciplina fiscal en todos los niveles de gobierno
en los últimos años, logrando reducir los niveles de déficit en todos los
niveles de gobierno (Patiño, 2012).
DISCUSIÓN DEL RESULTADO N° 3. Distribución del Presupuesto
Público: ingresos y gastos de los distintos niveles de gobierno
nacional, regional y local
El presupuesto de ingresos correspondientes a la ejecución presupuestal de
2005 (Tabla 1) muestra lo siguiente: el presupuesto de ingresos del gobierno
nacional ejecutado en dicho año asciende a S/. 49.620 millones de nuevos
soles. Este ingreso se financia de varias fuentes, entre ellas la recaudación
de impuestos y tasas, que en conjunto ascienden a S/. 35.689 millones de
nuevos soles. En el caso de los gobiernos regionales, éstos en conjunto
tienen un ingreso total de S/ 9.214 millones de nuevos soles, constituidos por
las transferencias que reciben del gobierno nacional (S/. 8.879 millones,
provenientes de toda fuente, es decir, recursos generales, canon, regalías,
renta de aduanas, etc.), ingresos (S/ 7 millones) e ingresos propios
provenientes del cobro de tasas o derechos(S/. 328 millones). Cabe señalar
que los gobiernos regionales en el Perú no recaudan impuestos propios, de
162
tal modo que el grueso de sus ingresos proviene de las transferencias (en
porcentaje constituyen el 96.3%) del gobierno central. Todos estos ingresos,
deducido un pequeño gasto financiero, determinan que los gobiernos
regionales puedan gastar S/. 9.211 millones en la compra de bienes y
servicios para sus respectivas jurisdicciones.
Los gobiernos subnacionales en el Perú son relativamente pequeños en
comparación al gobierno nacional, pero su importancia económica ha venido
creciendo rápidamente en los últimos años (hasta el 2007). Según cifras
(Tabla 1) los ingresos de los gobiernos regionales y locales equivalen,
respectivamente, al 18,6% y 13,1% de los ingresos del gobierno nacional. En
conjunto, los ingresos de ambos gobiernos subnacionales equivalen al 31%
del ingreso del sector público de nuestro país.
La magnitud de la participación de los gobiernos subnacionales en el sector
público nacional ha aumentado notoriamente, pasando de 16.8% en 2002, a
niveles de alrededor de 35% (al 2007), conforme se puede apreciar (Tabla 2)
del presupuesto público correspondiente a los años 2007 al 2011.
En la actualidad la participación porcentual de los Gobiernos Sub nacionales
en el presupuesto público ha disminuido. En el caso de los Gobiernos
Regionales el 2007 el porcentaje fue de 20% y en el 2011 bajó a 15%. En los
Gobiernos Locales se redujo de 15% en el 2007 a 14% el 201193. Se
evidencia una recentralización del gasto público94 barnizado bajo varias
modalidades de inversión hacia los Gobiernos Regionales y Municipales que
no son directamente gestionados por estos sino por el Gobierno Central a
través de sus programas nacionales, con lo cual se generan mecanismos de
desconcentración más no de real descentralización. (Tabla 2)
93
Información MEF proporcionada por USAID/ Pro Descentralización 94
GPC, Editorial: Retroceso en la Descentralización del Presupuesto Público, publicado el 18 de
setiembre de 2010
163
El ingreso total proveniente de la fuente del canon se ha incrementado pero
de forma desigual e inequitativa. Cabe señalar que El canon representa el
8% de los recursos del presupuesto nacional, el 15% del financiamiento de
los Gobiernos Regionales y entre el 30% y 40% de los Gobiernos Locales95.
Solo 12 departamentos reciben el canon minero, que constituye la actividad
extractiva más rentable. Y 8 departamentos concentran el 80% de ese fondo
destinado a financiar gastos de inversión. El resto de Gobiernos Regionales
reciben transferencias a través del FONCOR, sin embargo dicho fondo no
cuenta con criterios de distribución claros, y está sujeto a negociaciones con
el MEF con cada Gobierno Regional. El aumento de las transferencias ha
ocasionado dos efectos, por un lado el mayor desbalance horizontal entre
departamentos y municipios en función de la posesión y usufructo de los
recursos extractivos. Por otro lado, la autonomía de los Gobiernos
Regionales se ve afectada si se considera sus limitaciones para recaudar
impuestos, a diferencia de las Municipalidades, generando mayor
dependencia respecto al Gobierno Central, a la par que les impide cumplir
con mayor capacidad sus nuevas responsabilidades en el proceso de
descentralización. En general se mantiene la asimetría y la brecha territorial
ya sea entre departamentos como entre municipios. (Tablas 3, 4 y 5)
Continúa la gran dependencia de los Gobiernos Sub nacionales respecto a
las asignaciones del Gobierno Central. Mientras que en 2002, tales
transferencias representaban el 77,4% de los ingresos presupuestarios de
todos los gobiernos sub nacionales, en 2006 ellas suben a 85,7%. En los
GGRR sube de 93,4% el 2002 al 96,7 el 2006 (96) y al 96% el 2007 (97).
95
CRP. Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización del
Estado. Evaluación del proceso de descentralización. Informe Anual 2010-2011 96
VEGA, Jorge. 2008, Análisis del proceso de descentralización fiscal en el Perú. CIES. PUCP. N°
266, 2008 Julio 97
USAID/ Pro Descentralización. Obra citada.
164
Se han presentado desviaciones en la previsión de los gastos
presupuestales de los Gobiernos Sub nacionales que afectan la planificación
y su ejecución oportuna, básicamente entre lo que se expresa en el
Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), y su reflejo en el Presupuesto
Institucional Modificado (PIM). Su explicación radica en los persistentes
cambios de las directivas presupuestales del MEF y su consecuente efecto
negativo en la gestión del gasto de parte de las autoridades sub nacionales.
Asimismo, otra causa es la ausencia de planes institucionales con
indicadores y metas que faciliten la gestión local o regional y reduzca los
riesgos de la falta de predicción.
Por su parte, los recursos ordinarios- representan el 83% del presupuesto de
los gobiernos regionales. Se puede afirmar, por lo tanto que las
transferencias más importantes proceden del Tesoro Público, con lo que se
establece fácilmente que las regiones dependen orgánica, funcional y
financieramente del Gobierno Central. Vega (2008), investigador de La
Universidad Católica del Perú llega a esta misma conclusión. En efecto, dice
que “…el ingreso presupuestario más importante para los gobiernos
regionales proviene de las transferencias de los recursos ordinarios del
Tesoro Público. Los impuestos destinados, es decir el canon, FOCAM, las
regalías y las rentas de aduanas son el segundo rubro de importancia de
ingresos, pero solo equivalen al 10,2% del total. El tercer rubro en
importancia está constituido por el Fondo de Compensación Regional
(FONCOR). Finalmente, el ingreso menos importante, que llega solo al 4,3%
del total, está conformado por los recursos directamente recaudados por las
regiones… Esta creciente dependencia de las transferencias del gobierno
nacional no es muy saludable para el proceso de descentralización y debería
empezar a revertirse, buscando de asignar mayores recursos propios a los
gobiernos regionales y municipales”.
165
El incremento de los recursos asignados a los gobiernos subnacionales no
ha sido resultado de una reforma de política fiscal que promueva nuevas
condiciones de equidad y redistribución en el marco de la descentralización;
más bien dependían de la voluntad del gobierno central.
Un paso positivo, pero inconcluso ha sido la conformación de la Comisión
Multisectorial en materia de Descentralización Fiscal, para formular una
propuesta técnica consensuada sobre un nuevo modelo de
descentralización fiscal. La propuesta señala la revisión del sistema de
transferencias; un sistema de coparticipación de los tributos nacionales con
los gobiernos descentralizados.
Finalmente, existen otras fuentes de transferencia a los gobiernos
subnacionales: el Fondo de Compensación Regional FONCOR, El Canon,
Regalía Minera, Sobre Canon, Regalía y Retribución Petroleros, Las Rentas
de Aduanas, el Fondo de Desarrollo Socioeconómico de Camisea (FOCAM);
Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN).
De lo expuesto se concluye que persiste notoriamente la dependencia
financiera de los gobiernos subnacionales respecto al gobierno central lo cual
facilita la enorme discrecionalidad que se da por parte de este último,
generando un clima de poca transparencia. Persiste una frágil conciencia
fiscal en los Municipios y Gobiernos Regionales, al igual poco se ha
avanzado en superar lo que se denomina “pereza fiscal”. El conjunto de
competencias y responsabilidades del gobierno central a los gobiernos
subnacionales no ha ido acompañado de un modelo de financiamiento
gradual orientado a generar mayor capacidad y eficiencia de éstos y a largo
plazo a lograr la autonomía para el ejercicio de sus funciones.
166
DISCUSIÓN DEL RESULTADO N° 4. Estructura de gasto de presupuesto Región La Libertad, en que se gasta y como se financian dichos gastos.
La Región La Libertad es una de las regiones mejor ubicadas en el espectro
económico nacional, sin embargo, el 93% de sus ingresos provienen de
transferencias. Contrariamente a lo que se suele creer, la principal fuente de
ingresos no proviene del canon sino de los recursos ordinarios del tesoro
público.
Datos recogidos del gobierno regional indican que las prioridades de su
gestión regional se concentraron en el desarrollo social: Infraestructura y
equipamiento en salud, desnutrición, mortalidad, pobreza y desigualdad
social, básicamente en zonas andinas; y en el desarrollo productivo:
integración vial y el proyecto CHAVIMOCHIC.
En lo formal y en lo funcional, a junio del 2011, se han transferido a los
gobiernos regionales 4,342 funciones sectoriales, de las 4,810 previstas para
el proceso. De las 468 funciones pendientes de ser transferidas, 185
corresponden a Lima Metropolitana y 283 a otros Gobiernos Regionales.
Según el Gobierno Regional de La Libertad ya habrían sido transferidas 185
funciones quedando pendiente apenas 7.
Las Tablas del 6 al 9 claramente indican el amplio desbalance existente entre
los recursos generados y el total del pliego para el año señalado; desequilibrio
ya que solo el 6,7% de las necesidades presupuestarias establecidas, puede
ser financiado con recursos propios (directamente recaudados). Esta situación
traduce uno de los problemas centrales que enfrentan los procesos de
descentralización. El desequilibrio entre gastos asignados y capacidad
generadora de tributos es un hecho que se mantendría incluso si se considera
los recursos que potencialmente pudiera recaudarse en la región.
167
El aumento de las transferencias ha ocasionado, al igual que a las otras
regiones, dos efectos, por un lado el mayor desbalance horizontal entre
departamentos y municipios en función de la posesión y usufructo de los
recursos extractivos. Por otro lado, la persistencia de la llamada pereza fiscal,
pudiendo recaudar mayores ingresos internos, no lo hacen porque se atienen
a la transferencia del gobierno central. También la existencia de grandes
desequilibrios entre, incluso potenciales y necesidades de gastos.
En esta perspectiva, se debe en el área de gastos, exigir la corrección de la
asignación inercial del gasto corriente, estableciendo su vinculación con las
necesidades de gasto; en el área de ingresos, avanzar en torno al
fortalecimiento en la capacidad recaudatoria y autonomía; en el área de
transferencia, readecuar las transferencias actuales, en un sistema integrado
y equitativo, lograr que sean definidas, por reglas estables, predecibles y
objetivas; en el área de endeudamiento, simplificar las reglas fiscales
considerando una regla de capacidad de endeudamiento sobre la base de
superávits fiscales proyectados (Vega, 2008).
También se han presentado desviaciones en la previsión de los gastos
presupuestales que afectan la planificación y su ejecución oportuna,
básicamente entre lo que se expresa en el Presupuesto Institucional de
Apertura (PIA), y su reflejo en el Presupuesto Institucional Modificado (PIM).
Su explicación radica en los persistentes cambios de las directivas
presupuestales del MEF y su consecuente efecto negativo en la gestión del
gasto de parte de las autoridades del Gobierno Regional. Asimismo, otra
causa es la ausencia de planes institucionales con indicadores y metas que
faciliten la gestión regional y reduzca los riesgos de la falta de predicción.
Asimismo, no se ha terminado de implementar un serio y sostenido Plan de
Desarrollo de Capacidades que permita tener cuadros profesionales y
168
técnicos en el marco del diseño e implementación de la carrera pública. Son
varios los intentos de formular e implementar esos planes que terminan en
una sumatoria de eventos sin mayor trascendencia, seguimiento, evaluación
de resultados. Tarea hasta ahora pendiente cuya ausencia afecta
sobremanera las capacidades institucionales del gobierno regional.
Finalmente, de la Tabla 9 se desprende el hecho que las prioridades básicas
contenidas en el Presupuesto de la Región La Libertad (2013), sigue la misma
técnica que el del 2011: Inversiones sociales y productivas con un fuerte
compromiso presupuestal en torno al pasivo. Por tanto, son vitales las fuentes
alternativas de ingreso de lo contrario seguiremos como entidad recaudadora
de ingresos.
DISCUSIÓN DEL RESULTADO N° 5. Resumen de la percepción de los entrevistados en profundidad y del grupo de discusión
Percepción cualitativa en la entrevista (Tabla 10)
La lectura de la matriz estructurada luego de la aplicación del método, arroja
dos visiones -si bien parecidas- distintas, con relación a la descentralización
fiscal: Una de ellas corresponde a una visión administrativa que sólo aspira a
la administración del presupuesto y la otra a la asignación de mayor cuota de
poder. En ambos casos, sin embargo se aspira a la transferencia de
responsabilidades económicas y políticas sin restricciones. En la segunda
propuesta, se considera como una necesidad el involucramiento de la
población para gobernar una Región o a un Gobierno Local. Los escenarios
que plantean los entrevistados están relacionados con la dinámica que se le
imprima al proceso descentralizador, al tratamiento de los problemas
políticos, sociales, de corrupción y transparencia; al punto de que, aunque
pueda parecer inverosímil, no resulta descabellado pensar que puede
paralizarse el proceso de descentralización, el retorno al viejo sistema
169
departamentalista, el surgimiento de liderazgos difusos (mesiánicos) que
trafiquen con el descontento y con el embalse de expectativas.
La descentralización fiscal, sin transferencia de poder y asignación irrestricta
de autonomía, responsabilidades y recursos, no sólo es engañosa e
imperfecta sino que alienta los desequilibrios territoriales y sociales.
Grupo de discusión (Tabla 11)
Al término de la sesión de trabajo, los participantes del Grupo de Discusión,
coincidieron en afirmar que la descentralización fiscal si no se implementa
como proceso sostenible, no solo en términos de tiempo, sino en su
contenido político social, en muy poco puede distinguirse de los esfuerzos
administrativos desarrollados hasta hoy, por el contrario, se incrementará la
dependencia del gobierno central. Con relación a los factores que hay que
considerar para la descentralización, pregunta elaborada en tormo a nuestro
problema de investigación, el grupo expuso criterios complementarios y
valiosos, que van más allá de los preceptos técnicos del MEF o de las norma
del Estado. En efecto, los problemas y necesidades de la población, los
recursos y potencialidades con que se cuenta y la capacidad de gestión,
fueron los temas en los que se estableció mayor convergencia y unanimidad.
En cuanto a la tercera pregunta, es decir sobre si existe necesidad de
descentralización si el Estado resuelve todos los problemas del país,
sostuvieron que la lucha histórica de las comunidades ha sido por liberarse
de la paternal influencia del Estado y que no hay mejor manera de
concretarlo que ampliando los espacios de poder, algunos de ellos, usó la
expresión “dispersión del poder”. De mayor utilidad fueron los escenarios
definidos para los próximos veinte años, desde el punto de vista de la
Descentralización, tanto por los temores fundados que contienen las
respuestas como por la cadena de sucesos relacionados con el
170
enfrentamiento entre los Gobiernos Locales, Regionales y Comunidades, con
el Estado, en torno a la explotación de los recursos y la asignación de
regalías, canon, etc.
En un escenario positivo se vislumbra la ampliación de la base social en la
gestión del desarrollo debido a la experiencia acumulada y porque, según los
participantes, la descentralización es irreversible; y, en un escenario
negativo, lo que caracterizaría sería la reducción significativo del canon y las
regalías mineras, por la crisis internacional, la reducción de precios en el
mercado y por los conflictos sociales presentes y proyectados
En resumen, sostienen que la tradición centralista y autoritaria del control del
poder es el primer obstáculo de la descentralización fiscal. Pese a ello, existe
la necesidad de implementar políticas que promuevan la descentralización
como uno de los aspectos fundamentales para lograr una auténtica
descentralización, porque no puede haber descentralización sin autonomía
económica, la que se traduce en autonomía fiscal, es decir, la forma como se
traduce la organización de las finanzas a nivel subnacional, desde la
recaudación hasta la forma como se asigna el gasto.
Asimismo, la ausencia de suficiente personal calificado y cambios de
personal por nuevas administraciones en los Gobiernos Regionales limitan la
descentralización fiscal. La falta de cuadros profesionales y técnicos para
asumir responsabilidades, plan de desarrollo de capacidades no aplicado o
insuficiente.
171
IV.- CONCLUSIONES
172
Recuperadas las ideas centrales del trabajo realizado, los principales
factores que limitan la descentralización fiscal son los siguientes:
1 Existe entrampamiento normativo en la Ley de Descentralización Fiscal
vigente porque condiciona el cambio del esquema de transferencia a la
conformación de regiones, proceso que está paralizado generando así una
fuerte restricción para la implementación del nuevo modelo.
Asimismo, se carece de un mapa tributario con datos sobre ingresos
según el lugar de actividad económica y necesidades de gasto de cada
departamento. Estadísticamente, son pocos los pagos de tributos que se
registran fuera de la capital del país.
2 Perciste la dependencia orgánica, funcional y financiera porque los
recursos fiscales de que disponen los gobiernos regionales (los recursos
ordinarios representan el 83% del presupuesto) provienen
mayoritariamente de transferencias efectuadas por el gobierno central.
La participación porcentual de los gobiernos subnacionales en el
presupuesto público ha disminuido, evidenciándose una recentralización
del gasto público, con lo cual se generan mecanismos de
desconcentración más no de real descentralización.
3 En muchos gobiernos regionales, incluidos el Gobierno Regional de La
Libertad, persiste la llamada “pereza fiscal” que no hace posible la
recaudación de mayores ingresos propios, no obstante ser La Libertad,
una de las regiones mejor ubicadas en el espectro económico nacional.
La región La Libertad, al igual que la mayoría de gobiernos subnacionales
tiene dificultades para enfrentar el proceso de descentralización en
marcha, tanto en el ámbito institucional como en el económico por la
existencia de grandes desequilibrios entre ingresos, incluso de los
potenciales y necesidades de gastos.
173
4. Se ha incrementado el ingreso total proveniente del canon pero de forma
desigual e inequitativa. Dicho fondo no cuenta con criterios de distribución
claros, y está sujeto a negociaciones del MEF con cada gobierno regional.
El aumento de las transferencias ha ocasionado un mayor desbalance
horizontal entre departamentos y municipios en función a la posesión y
usufructo de los recursos extractivos. Asimismo, la autonomía de los
Gobiernos Regionales se ve afectada si se considera sus limitaciones para
recaudar impuestos, generando mayor dependencia respecto al Gobierno
Central.
5. Carencia de un sistema de costeo técnico de las reales necesidades del
territorio, la falta de planes de desarrollo territorial expresados en
resultados verificables.
La autonomía limitada que tienen los gobiernos subnacionales en el
manejo presupuestal y financiero, la gestión regional direccionada por las
condicionantes económicas y políticas del gobierno central, la rigidez
normativa que impide un margen de maniobra para promover un nuevo
tipo de gestión y los inadecuados mecanismos de fortalecimiento de las
capacidades institucionales y de gestión.
174
V. RECOMENDACIONES
175
1. Urgente levantamiento de un diagnóstico y la formulación de un efectivo
programa de fortalecimiento de capacidades institucionales y de gestión
para cada uno de los gobiernos subnacionales.
2. Es necesario un serio análisis evaluativo de la transferencia de funciones
en cada uno de los gobiernos sub nacionales con el objeto de identificar
qué funciones, qué proyectos, qué fondos, qué activos, han sido
transferidos y cuál ha sido su impacto en el proceso de descentralización
fiscal.
3. Generar una profunda reingeniería en todos los procesos asociados a la
promoción y ejercicio de los mecanismos de participación ciudadana. La
sociedad civil debería estar adecuadamente representada fortaleciendo la
descentralización fiscal.
4. Las universidades deberían cumplir un rol protagónico en el
fortalecimiento institucional de otras organizaciones que buscan
capacitarse en temas transversales a la participación ciudadana tales
como presupuesto público y control ciudadano.
5. Reevaluar como queda el inicio de la segunda etapa de la
descentralización fiscal y su vinculación con la conformación de regiones y
transferencia de responsabilidades, en la medida que es saludable que las
fuentes de ingresos vayan en armonía con la fuentes de gastos.
6. Es indispensable, el abordaje de un trabajo serio en la asignación de
competencias y funciones a todos los niveles de gobierno, que establezca
herramientas financieras que permitan dotar a las instancias sub
nacionales de los recursos necesarios para una efectiva y eficiente
administración estatal.
176
7. El proceso de descentralización no podrá seguir avanzando si el nivel
nacional no se adecua a la nueva organización descentralizada. Para ello
se requiere un proceso serio de reformas que transiten por el cambio de
los sistemas de personal, compras, inversión, control y contabilidad, que
realmente apuntalen al objetivo de tener un Estado más eficiente.
8. Se deben promover políticas y acciones puntuales que mejoren la
transparencia de la gestión pública así como establezca mecanismos de
control y vigilancia del gasto en cuanto a ejecución y calidad.
9. Es urgente la articulación de las acciones de descentralización fiscal con
un sostenido plan de desarrollo de capacidades para la gestión de
proyectos de inversión orientado al impulso de la modernización del
Estado y de la gestión pública.
10. En relación al canon deben generarse instrumentos compensatorios para
las regiones y municipios que no se benefician del mismo, partiendo de
una distribución más equitativa. Asimismo, se debe realizar una revisión
sobre el uso de estos fondos para destinarlo a actividades de carácter
sostenible.
11. Es importante establecer una nueva regla fiscal que limite la
discrecionalidad del MEF, asigne más equitativamente los recursos y
permita una predictibilidad en la asignación de recursos que facilite la
planificación en los gobiernos subnacionales.
12. El Gobierno Regional de la Libertad, debe, a través de una Comisión
Especial estudiar la creación de Tasas y Contribuciones destinadas a
financiar las obras públicas y/o servicios públicos, de su competencia.
177
13. Asimismo, el Gobierno Regional de la Libertad, debe evaluar la propuesta
referente a establecer el canon para los productos agroindustriales, de las
empresas de la Región.
14. También, es importante que nuestra región replantee los esquemas de
fortalecimiento de capacidades institucionales y de gestión despojándose
de consideraciones de naturaleza política.
15. Desarrollar un programa de cultura tributaria con la intención de erradicar
el fenómeno de pereza fiscal en los gobiernos subnacionales.
178
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