«EL MUTUALISMO LABORALCOMO MEDIO DEPROTECCIÓN SOCIAL»Un estudio económico-financiero

ANTONIO REDECILLAS LÓPEZ DESABANDO1

Prólogo de José Barea2

Consejo Económico y Social. CES. ColecciónEstudios3

Madrid, 2001 (407 páginas)

Durante treinta y tres años (1946-1979) elMutualismo Laboral fue un elemento impor-tante en el campo de la Protección Social enEspaña. Desde 1946 a 1966 el MutualismoLaboral es un sistema de Previsión Socialcomplementario y obligatorio de los SegurosSociales. De 1967 hasta 1979 el MutualismoLaboral es, una Seguridad Social básica yobligatoria. Por razones políticas se estructu-ra la gestión del Régimen General por ramasde actividad económica y se genera una con-tradicción técnica al fragmentar la gestión.El error supone que doce años después elMutualismo Laboral ha de ser extinguidocomo régimen complementario.

La investigación de Antonio Redecillas serealiza desde un punto de vista económico-financiero con referencias a cuestiones jurídi-cas. Las cuestiones generales del MutualismoLaboral se tratan de forma descriptiva einformativa. Se distinguen la etapa fundacio-nal (1946-1954), la de consolidación (1955-1966), la de legalización y extensión (1967-1972) y la de decadencia financiera y extin-ción (1973-1979).

Para la exposición de estas etapas, el autoranaliza los antecedentes, caracteres y evolu-ción de las mutualidades laborales y monte-píos laborales; sus Estatutos y órganos deGobierno; la tutela y coordinación estatal delMutualismo Laboral; el Reglamento Generaldel Mutualismo Laboral; la reforma de laSeguridad Social a través de la Ley de Basesde la Seguridad Social de 1963; los Regíme-nes Especiales en el Mutualismo Laboral(trabajadores autónomos, minería del car-bón, trabajadores ferroviarios, representan-tes de comercio, artistas, toreros, y escritoresde libros); la Ley General de la SeguridadSocial de 1974; y la decadencia económica-financiera del Mutualismo Laboral y suextinción en 1979. A los treinta y dos años desu creación, el Mutualismo Laboral desapa-rece por Real Decreto.

El Doctor Redecillas analiza las principa-les variables económicas del MutualismoLaboral que están constituidas por los ingre-sos y los gastos. Dentro de los ingresos los fac-tores más importantes son las cotizaciones,cuya variable depende del número de cotizan-tes, las bases de tarifa y los tipos de cotiza-ción. Asimismo, dentro de los ingresos tienenrelevancia las «aportaciones del Estado»(transferencias corrientes en forma de sub-

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Recensiones

1 ANTONIO REDECILLAS LÓPEZ DE SABANDO fue Doctoren Economía y Actuario de Seguros. «El MutualismoLaboral como medio de protección social: un estudioeconómico-financiero» es su Tesis Doctoral, que fue diri-gida por el Catedrático JOSÉ BAREA TEJEIRO.

2 Catedrático emérito de Hacienda Pública. Univer-sidad Autónoma de Madrid. Ha sido Secretario de Esta-do de la Seguridad Social.

3 El CES, con la publicación de esta obra póstuma,pretende reconocer la labor del Doctor Redecillas comofuncionario de la Seguridad Social, a cuyo análisis con-tribuyó con aportaciones decisivas.

venciones o «participaciones del Estado» enterminología OIT) que en el Mutualismo apa-rece de forma tardía y que se aplicaron paracompensar resultados deficitarios de algunasMutualidades.

Por el lado de los gastos la variable funda-mental son las prestaciones reglamentarias ylas potestativas y dentro de estas las pensio-nes, que son función del número de pensionis-tas y de las pensiones medias. También inci-dieron en el volumen de gasto por pensiones,los expedientes de reducción de plantillas enlas empresas por causas económicas, las jubi-laciones anticipadas y las ayudas equivalen-tes a estas últimas, además de las «revalori-zaciones» y «mejoras» de pensiones. Tanto las«revalorizaciones» como las «mejoras» signifi-caron un fuerte drenaje de recursos económi-cos del Mutualismo Laboral teniendo en cuen-ta que también se aplicaron a los RegímenesEspeciales no integrados en aquél.

El autor analiza con minuciosidad los sis-temas financieros que se han aplicado en elMutualismo Laboral en las diversas etapashistóricas (sistema financiero de reparto decobertura de capitales de 1946 a 1966, siste-ma financiero de reparto atenuado o de «pri-ma escalonada» entre 1967 y 1972, y sistemade reparto simple anual de 1973 a 1979) yrealiza una auditoría actuarial de cumpli-miento que evidencia los desajustes financie-ros.

El sistema financiero de cobertura de capi-tales que se aplicó al Mutualismo Laboraltuvo ciertas virtudes pues exigía un tipo decotización constante en el tiempo y la diferen-cia entre el tipo de cotización legal y el tiporeal generaba unos excedentes que permitíanunas inversiones de naturaleza social enfavor de los trabajadores. Sin embargo, estesistema actuarial no permite técnicamente larevalorización periódica de pensiones en cur-so. La insuficiencia de reservas matemáticasy la característica apuntada aconsejaron sus-tituirlo por el sistema financiero de repartoatenuado o de «prima escalonada».

La auditoría actuarial sobre el cálculo deltipo de cotización puro por el sistema dereparto atenuado informa que dicho tipoestuvo determinado correctamente y era sufi-ciente para la financiación de las prestacio-nes satisfechas por el Mutualismo Laboral enel tiempo objeto de análisis. De igual forma,la auditoría actuarial sobre el cumplimientode la programación financiera concluye coninforme positivo. Las divergencias entre latécnica y la política hicieron que se abando-nara el sistema de reparto atenuado y se pasóal sistema de reparto simple anual en 1972.

El sistema financiero de reparto anualconsiste en establecer cada año el equilibrioentre ingresos y gastos. Este sistema finan-ciero es análogo al que se emplea en los Pre-supuestos Generales del Estado, en los que seestablece una equivalencia entre los recursosy las obligaciones. En esencia se caracterizapor el hecho de que los pagos de la poblaciónactiva cotizante (cotizaciones de los trabaja-dores y de los empresarios) se destinan afinanciar cada año las «transferencias» o pen-siones reconocidas a la población pasiva opensionista. Pero, a su vez, las pensiones queen el futuro percibirán los actuales cotizantesy sus beneficiarios (al fallecer aquellos), pro-cederán de los pagos que realizarán al siste-ma la población activa cotizante. Este siste-ma se concibe como indefinido en el tiempo yconstituye un proceso instrumental paraefectuar transferencias entre generacionesque quedan vinculadas entre sí por un com-promiso intergeneracional.

El impacto económico de la Ley 24/1972,de 21 de junio, de financiación y perfecciona-miento de la acción protectora del RégimenGeneral, fue decisivo y produjo un fuertedeterioro patrimonial en el Sistema de laSeguridad Social, detectado fundamental-mente en el patrimonio adscrito a la Entida-des Gestoras del Mutualismo Laboral. En1979, la estructura organizativa de la Seguri-dad Social española ya no era viable desde elpunto de vista financiero; por ello, a finalesde 1978, por lo establecido en el Real Decreto

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Ley 36/1978, de 16 de noviembre, se disponela extinción del Mutualismo Laboral. En elInstituto Nacional de la Seguridad Social,creado para la gestión y administración de lasprestaciones económicas del Sistema de laSeguridad Social, se integraron las Mutuali-dades y las demás Entidades Gestoras deestructura mutualista en virtud de los princi-pios de solidaridad financiera y unidad decaja.

El Doctor Redecillas avanza en el estudiode la gestión económica y su control delMutualismo Laboral con el análisis de laordenación presupuestaria, la ordenacióncontable y su control interno y externo duran-te el periodo considerado. A continuaciónestudia las inversiones, su regulación y elanálisis cualitativo y cuantitativo de las mis-mas dentro del Mutualismo Laboral. Su exa-men alcanza la compensación económica deprimer grado e integral en el MutualismoLaboral y la unificación y concentración deMutualidades Laborales.

A modo de síntesis, el autor presenta susconclusiones en las que se concretan los pun-tos más importantes que se deducen de l estu-dio realizado. Sus consideraciones se refierena cuestiones específicas del MutualismoLaboral y a cuestiones generales de la Protec-ción Social que engloba el concepto de Seguri-dad Social. Estas se resumen a continuación.

En el Mutualismo Laboral se distinguencuatro etapas. Etapa fundacional (1946-1954) en la que predominan las decisionespolíticas respecto a las razones técnicas. ElMutualismo Laboral español se generó poruna «idea-fuerza» como un sistema comple-mentario y obligatorio de Protección Social.La organización por sectores laborales creabaun nexo profesional que aglutinaba a todoslos afectados. Su éxito radicó en la participa-ción activa de los interesados en la gestión ytuvo una favorable acogida. Los poderespúblicos querían que las pensiones fueranproporcionales a los niveles salariales pero noera un sistema contributivo. En resumen, las

normas estatutarias eran tan generosas quelas pensiones de jubilación e invalidez se«regalaban» y éste fue un aspecto clave de supopularidad inicial.

Etapa de consolidación (1955-1966), en laque el Mutualismo Laboral es complementa-rio y se efectúa una ordenación jurídica nue-va. En el Reglamento General del Mutualis-mo Laboral se tecnifican muchos aspectos delas prestaciones reglamentarias, pero no setransforma en un sistema contributivo. Sesigue la tradición «generosa» de la etapa pre-cedente. Continúan prevaleciendo los aspec-tos políticos sobre los técnicos. Las decisionespolíticas motivan la crisis financiera delMutualismo Laboral. El «Plan de Estabiliza-ción Económica» incide de forma negativa enel Mutualismo Laboral. En 1963 el Ministeriode Trabajo elabora un «Memorándum» sobrela situación caótica de la Protección Social enEspaña. El Mutualismo Laboral ha fracasadocomo régimen complementario y su situacióneconómica-financiera es de déficit técnico.

Etapa de legalización (1967-1972), en laque cambia su naturaleza por la de Sistemabásico de Seguridad Social. Desde 1967 lasMutualidades Laborales son «legalizadas», selas dota de la naturaleza de corporaciones deinterés público, integradas por empresas ytrabajadores, instituidas y tuteladas por elMinisterio de Trabajo. La Ley de la Seguri-dad Social configura al Mutualismo laboralcomo gestor de las pensiones de un régimenbásico de Seguridad Social. Se desea que elRégimen General sea contributivo pero a jui-cio del autor no puede calificarse totalmentecomo tal. El sistema financiero de coberturade capitales ha sido sustituido por el dereparto atenuado que actuarialmente funcio-na de conformidad con las previsiones en elquinquenio considerado.

Etapa de decadencia financiera y extinción(1973-1979). El sistema financiero de repartoatenuado (prima escalonada) es sustituidopor el de reparto anual. En esta etapa las difi-cultades de financiación y el impacto de una

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inflación de dos dígitos motiva la reiteradarevalorización periódica de las pensiones detodo el Sistema de la Seguridad Social. Ladegradación financiera se agrava progresiva-mente. El Mutualismo Laboral inicia la ena-jenación de sus inversiones.

En palabras del Director de la Tesis Docto-ral de Antonio Redecillas, y autor del Prólogodel libro que comentamos, José Barea Tejei-ro, Catedrático emérito de Hacienda Públicade la Universidad de Madrid, que tambiénfue Secretario de Estado de la SeguridadSocial, la conclusión que se obtiene de la cita-da Tesis Doctoral es «que el fracaso delMutualismo Laboral en España, basado enun sistema financiero técnicamente bien con-cebido, el de reparto de capitales de cobertu-ra, fue debido principalmente a decisionespolíticas, que interfirieron la gestión eficientedel sistema, y en parte al cambio demográfi-co, lo que nos lleva a pensar en la necesidadde establecer límites a las decisiones discre-cionales de los gobiernos en los sistemas depensiones contributivas».

LUIS FERNÁNDEZ BRICEÑO

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