protocolo para retornos y reubicaciones - unidad de victimas.pdf

7/24/2019 Protocolo para retornos y reubicaciones - Unidad de victimas.pdf

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DIRECCIN DE REPARACIN

GRUPO DE RETORNOS Y REUBICACIONES

PROTOCOLO PARA EL ACOMPAAMIENTO A RETORNOS Y REUBICACIONESEN EL MARCO DE LA REPARACIN INTEGRAL A

VCTIMAS DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO

UNIDAD PARA LA ATENCIN Y REPARACIN INTEGRAL A LAS VCTIMAS

MAYO DEL 2014


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Tabla de contenido

OBJETIVO GENERAL ......................................................................................................................................................... 5

OBJETIVOS ESPECFICOS ................................................................................................................................................ 5

1. MARCO NORMATIVO ............................................................................................................................................... 6

1.1. Marco constitucional y bloque de constitucionalidad del derecho al retorno o reubicacin......................... 61.2 Ley 1448 de 2011, Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras............................................................................ 121.3 Decretos Ley tnicos............................................................................................................................................ 14

2. EL RETORNO Y LA REUBICACIN COMO MEDIDA DE REPARACIN EN LA RUTA INTEGRAL DE

ATENCIN, ASISTENCIA Y REPARACIN A LAS VCTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO ............................ 152.1. Ruta Integral de Atencin, Asistencia y Reparacin para vctimas de desplazamiento forzado.................. 152.2. Articulacin del retorno y la reubicacin dentro de la Ruta Individual de Asistencia, Atencin yReparacin ................................................................................................................................................................... 182.3. Articulacin del retorno y la reubicacin dentro de la Reparacin Colectiva................................................ 19

3. MARCO CONCEPTUAL .......................................................................................................................................... 20

3.1 Retorno y Reubicacin ..................................................................................................................................... 203.2 Principios ........................................................................................................................................................... 20

3.2.1 Voluntariedad .......................................................................................................................................... 203.2.2 Seguridad ................................................................................................................................................ 213.2.3 Dignidad................................................................................................................................................... 24

3.3 Criterios Orientadores ...................................................................................................................................... 273.3.1 Progresividad .......................................................................................................................................... 273.3.2 Gradualidad ................................................................................................................................................. 273.3.3 Integralidad.............................................................................................................................................. 283.3.4 Enfoque diferencial................................................................................................................................. 283.3.5 Articulacin territorial............................................................................................................................ 303.3.6 Flexibilizacin de la oferta..................................................................................................................... 303.3.7 Sostenibilidad ......................................................................................................................................... 313.3.8 Participacin .............................................................................................................................................. 31

3.4 Planes de retorno y reubicacin.......................................................................................................................... 333.5 Esquemas Especiales de Acompaamiento....................................................................................................... 333.6 Integracin comunitaria en el retorno y la reubicacin..................................................................................... 333.7 Modalidades de los retornos o las reubicaciones.............................................................................................. 343.7.1 Retornos o reubicaciones no acompaados................................................................................................... 343.7.2 Retornos o reubicaciones acompaados......................................................................................................... 343.7.3 Retornos o Reubicaciones efectuados: .......................................................................................................... 353.7.4 Retornos o Reubicaciones por efectuar:........................................................................................................ 353.8 Tipos de retorno o reubicacin ........................................................................................................................ 35


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3.8.1 De acuerdo a la ruta integral de atencin, asistencia y reparacin a las vctimas de desplazamiento

forzado. ......................................................................................................................................................................... 36

3.8.2 De acuerdo a la ubicacin de la vctima......................................................................................................... 363.8.3 De acuerdo con la oportunidad ..................................................................................................................... 373.8.4 De acuerdo con el sitio de llegada ............................................................................................................... 37

4. COORDINACIN NACIONAL Y TERRITORIAL ........................................................................................................... 39

4.1 Principios constitucionales ................................................................................................................................. 394.2. Entidades e instancias de articulacin nacional y territorial........................................................................... 41

5. ELEMENTOS DEL RETORNO O LA REUBICACIN Y COMPETENCIAS NACIONALES Y TERRITORIALES . 42

5.1 Identificacin ..................................................................................................................................................... 425.2 Salud ................................................................................................................................................................... 445.3 Educacin .......................................................................................................................................................... 475.4 Alimentacin ...................................................................................................................................................... 485.5 Vivienda .............................................................................................................................................................. 505.6 Orientacin Ocupacional .................................................................................................................................. 525.7 Reunificacin Familiar...................................................................................................................................... 535.8 Atencin Psicosocial ........................................................................................................................................ 545.9 Tierras ................................................................................................................................................................ 555.10 Vas y comunicaciones ..................................................................................................................................... 595.11 Servicios Pblicos Bsicos .............................................................................................................................. 615.12 Seguridad Alimentara ...................................................................................................................................... 635.13 Ingresos y Trabajo............................................................................................................................................ 645.14 Organizacin social.......................................................................................................................................... 65

6. EL PROCESO DE ACOMPAAMIENTO A LOS HOGARES RETORNADOS O REUBICADOS EN EL MARCO DE

LA RUTA INTEGRAL DE ATENCIN, ASISTENCIA Y REPARACIN A LAS VCTIMAS DE DESPLAZAMIENTOFORZADO .......................................................................................................................................................................... 67

6.1. De los Planes de retorno y reubicacin.......................................................................................................... 676.2 Componentes del Plan de Retorno Reubicacin............................................................................................... 69

6.2.1 Documento Gua ............................................................................................................................................ 696.2.2 Anexos del Plan ............................................................................................................................................. 70

6.3 Fases para el Acompaamiento de los procesos de retornos y reubicaciones......................................... 766.3.1. Escenario de acompaamiento para los retornos o reubicaciones coincidentes con un Sujeto de

Reparacin Colectiva .................................................................................................................................................. 806.3.2 Escenario de acompaamiento para los retornos o reubicaciones INDIVIDUALES Y MASIVOS al

interior de la Ruta Integral de Atencin, Asistencia y Reparacin para vctimas de desplazamiento forzado.. 846.3.3. Escenario de acompaamiento para los retornos o reubicaciones a territorios colectivos (resguardos

indgenas y consejos comunitarios de comunidades negras)................................................................................ 906.3.4. Escenario de acompaamiento para los retornos o reubicaciones de emergencia o a corto plazo.. 1036.3.5. Escenario de acompaamiento para las reubicaciones en sitio de recepcin.................................... 104

7. ESQUEMAS ESPECIALES DE ACOMPAAMIENTO ......................................................................................... 107

8. RETORNO O REUBICACIN DE VCTIMAS EN EL EXTERIOR ........................................................................ 109


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INTRODUCCIN

El retorno o la reubicacin para vctimas del desplazamiento forzado es el derecho a regresar a sulugar de origen o reubicarse en uno distinto a este con el fin de continuar con su proyecto de vidapersonal, familiar y comunitario, volver a ser parte fundamental del tejido social de su comunidad,contribuir al desarrollo del municipio, volver al ejercicio pleno de su ciudadana y ser reparado de

manera integral.

El retorno o la reubicacin permiten el restablecimiento del ejercicio del derecho a la libre circulacin,por lo que da lugar a la superacin de la situacin de desplazamiento forzado. El retorno o lareubicacin constituyen el inicio del proceso de reparacin integral a las vctimas del desplazamientoforzado, es un momento decisivo que marca el punto de partida del avance en la superacin de lasituacin de vulnerabilidad.

Un retorno o reubicacin que cuente con las condiciones bsicas, tales como Voluntariedad,Seguridad y Dignidad impone la necesidad de un trabajo conjunto con las entidades del SistemaNacional de Atencin y Reparacin Integral a Vctimas - SNARIV, especialmente de los municipios

expulsores y receptores que han buscado garantizar el goce efectivo de los derechos de las vctimasde desplazamiento forzado a travs de diferentes mecanismos que soporten procesos departicipacin ciudadana y comunitaria y procesos sociales, culturales y econmicos que garanticenla construccin de un proyecto de comunidad digna y sostenible, as como de un proyecto de vidatransformador desde el punto de vista del hogar y sus individuos.

Con base en lo anterior, el documento que a continuacin se presenta tiene como finalidad ser uninstrumento gua a partir de enunciados tericos, metodolgicos y prcticos que permite a lasentidades del SNARIV y a las vctimas, llevar a cabo el paso a paso para el acompaamientointegral a los procesos de retorno o reubicacin. As las cosas, los lineamientos y propsitosgenerales del documento se suscriben teniendo en cuenta diversos contenidos.


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OBJETIVO GENERAL

Definir las herramientas conceptuales y metodolgicas para la coordinacin, planeacin,implementacin, seguimiento y control de los procesos de retorno y reubicacin como medida derestitucin de derechos en el marco de un proceso de reparacin integral a las vctimas dedesplazamiento forzado.

OBJETIVOS ESPECFICOS

1. Definir el alcance de los principios de voluntariedad, seguridad y dignidad como condiciones

para adelantar los procesos de retorno o reubicacin de hogares vctimas de desplazamientoforzado.

2. Dar directrices conceptuales y metodolgicas a las entidades que forman parte del Sistema

Nacional de Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas SNARIV, incluidas las entidadesterritoriales, para:

2.1La construccin de planes de retorno o reubicacin que permitan el acompaamiento a las

vctimas de desplazamiento en su proceso de retorno y reubicacin.2.2La implementacin de acciones y programas estatales dirigidos al acceso universal de losmnimos bsicos de atencin en salud, educacin, vivienda, alimentacin, atencin psicosocial,identificacin, reunificacin familiar y orientacin ocupacional

2.3La implementacin de acciones y programas estatales para el acceso gradual y progresivo aotros derechos que permiten la sostenibilidad del proceso de retorno o reubicacin, a saber elacceso o restitucin de tierras, los servicios pblicos bsicos, vas y comunicaciones, seguridadalimentaria, ingresos y trabajo y fortalecimiento de la organizacin social

2.4Comprender la relacin y complementariedad entre la garanta del derecho al retorno oreubicacin como medida de restitucin de derechos y otras medidas de reparacin

3

Precisar, de acuerdo al pargrafo 2 del artculo 66 de la Ley 1448 de 2011, los procedimientosque se deben seguir para que las vctimas de desplazamiento forzado que se encuentren fueradel territorio nacional con ocasin de las violaciones contempladas en el artculo 3 de la ley1448 de 2011, y que manifiesten su voluntad de retornar al pas, lo hagan de manera digna ysegura.


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1. MARCO NORMATIVO

1.1. Marco constitucional y bloque de constitucionalidad del derecho al retorno o reubicacin

El desplazamiento forzado genera en las personas que lo sufren la vulneracin compleja dediferentes derechos humanos reconocidos constitucionalmente como lo son1:

El derecho a la vida en condiciones dignas Los derechos de personas en situacin de vulnerabilidad como nios y nias, mujeres

cabeza de familia, personas con discapacidad, personas de la tercera edad y otros gruposespecialmente protegidos como comunidades tnicas El derecho a elegir el lugar de domicilio debido a que para huir del riesgo sobre la vida,

libertad e integridad personal las personas deben salir de su sitio habitual de residencia ytrabajo

Los derechos al libre desarrollo de la personalidad, a la libertad de expresin y de asociacinproducindose afectaciones en los proyectos de vida personales, familiares y comunitarios

El derecho a la familia, debido a la ruptura de la unidad familiar El derecho a la salud no slo porque el acceso de las personas desplazadas a los servicios

esenciales de salud se ve sustancialmente dificultado por el hecho de su desplazamiento,sino porque las deplorables condiciones de vida que se ven forzados a aceptar tienen un

altsimo potencial para minar su estado de salud o agravar sus enfermedades, heridas oafecciones preexistentes.

El derecho a la integridad personal, el derecho a la seguridad personal y la libertad decirculacin por el territorio nacional

El derecho al trabajo y la libertad de escoger profesin u oficio El derecho a una alimentacin mnima El derecho a la educacin, en particular el de los nios, nias y adolescentes que se ven

obligados a interrumpir su proceso de formacin El derecho a una vivienda digna El derecho a la paz como la garanta de no sufrir los efectos de la guerra. El derecho a la personalidad jurdica debido a la prdida de los documentos de identidad que

es usual por el desplazamiento forzado, lo que dificulta su acceso a diferentes derechos.

1Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004.


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El derecho a la igualdad dado que por el desplazamiento ocurren situaciones dediscriminacin en los entornos de recepcin, o el desplazamiento mismo se sucede por ladescalificacin arbitraria de parte de grupos armados de la posicin ideolgica o de lapertenencia a determinada comunidad o grupo, de parte de las personas que sufren elhecho.

En consecuencia, el derecho al retorno o la reubicacin es una medida de reparacin, en cuantopermite avanzar en la restitucin de diferentes derechos que se vieron afectados debido aldesplazamiento forzado. En el marco internacional, el artculo 63 de la Convencin Americana sobreDerechos Humanosreconoce el derecho de las vctimas a la reparacin cuando se ha vulnerado underecho o libertad reconocido en la misma Convencin y establece el derecho de la persona

vulnerada en su derecho a que se reparen las consecuencias de la medida o situacin que haconfigurado la vulneracin de esos derechos y el pago de una justa indemnizacin a la partelesionada.

El Conjunto de principios de Naciones Unidas para la proteccin y la promocin de los derechoshumanos mediante la lucha contra la impunidadelaborados por el relator de Naciones Unidas LouisJoinet, y actualizados por la experta independiente Diane Orentlicher, define que el derecho a lareparacin deber abarcar todos los daos y perjuicios sufridos por las vctimas; comprendermedidas de restitucin, indemnizacin, rehabilitacin y satisfaccin segn lo establece el derechointernacional.

Los Principios y directrices bsicos sobre el derecho de las vctimas de violaciones manifiestas delas normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacionalhumanitario a interponer recursos y obtener reparaciones, de la Asamblea General de NacionesUnidas, precisa el alcance del derecho a la restitucin como medida de reparacin:

La restitucin, siempre que sea posible, ha de devolver a la vctima a la situacin anterior ala violacin manifiesta de las normas internacionales de derechos humanos o la violacingrave del derecho internacional humanitario. La restitucin comprende, segn corresponda,el establecimiento de la libertad, el disfrute de los derechos humanos, la identidad, la vidafamiliar y la ciudadana, el regreso a su lugar de residencia, la reintegracin en su empleoy la devolucin de sus bienes (negrillas fuera de texto).


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De esta manera, el derecho al retorno o reubicacin es una medida que pretende devolver a la

vctima, en la medida de lo posible, a la situacin anterior de disfrute de sus derechos restableciendosu libertad de circulacin y residencia, as como los otros derechos que se hayan visto vulneradospor efecto del desplazamiento forzado.

As, el retorno o reubicacin es un derecho de las vctimas del desplazamiento forzado. Enefecto, los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos de Naciones Unidas , conocidoscomo los Principios Deng, establecen la obligacin y responsabilidad primarias de las autoridadesde establecer las condiciones y proporcionar los medios que permitan el regreso voluntario, seguroy digno de los desplazados internos a su hogar 2. Este instrumento internacional establece entoncestres condiciones bsicas del derecho al retorno o reubicacin y es que este debe ser voluntario,seguro y en condiciones de dignidad. El derecho al retorno se encuentra directamente

relacionado con el principio rector del desplazamiento forzado No. 14 que hace mencin a la libertadde circulacin y de escoger su residencia.

Por su parte, los Principios sobre la Restitucin de Viviendas y Patrimonio de los refugiados ypersonas desplazadas, conocidos como los principios Pinheiro, reiteran y desarrollan en el Principio10 el derecho de personas desplazadas y refugiadas a un regreso voluntario en condiciones deseguridad y dignidad en el cual la vctima retorna al lugar del que fue desplazado o escoge otro lugarcomo su residencia. All, el Estado tiene la obligacin de ofrecer soluciones duraderas a loshogares desplazados:

10.1. Todos los refugiados y desplazados tienen derecho a regresar voluntariamente a sus

anteriores hogares, tierras o lugares de residencia habitual en condiciones de seguridad ydignidad. El regreso voluntario en condiciones de seguridad y dignidad debe fundarse enuna eleccin libre, informada e individual. Se debe proporcionar a los refugiados ydesplazados informacin completa, objetiva, actualizada y exacta, en particular sobre lascuestiones relativas a la seguridad fsica, material y jurdica en sus pases o lugares deorigen.10.2. Los Estados permitirn el regreso voluntario de los refugiados y desplazados a susanteriores hogares, tierras o lugares de residencia habitual, si as lo desearen. Este derechono puede restringirse con ocasin de la sucesin de Estados ni someterse a limitacionestemporales arbitrarias o ilegales.10.3. Los refugiados y desplazados no sern obligados ni coaccionados de ningn otro

modo, ya sea de forma directa o indirecta, a regresar a sus anteriores hogares, tierras olugares de residencia habitual. Los refugiados y desplazados deben tener acceso de formaefectiva, si as lo desearan, a soluciones duraderas al desplazamiento distintas del regreso,sin perjuicio de su derecho a la restitucin de sus viviendas, tierras y patrimonio.

2Principio 28.


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10.4. Cuando sea menester, los Estados deben solicitar a otros Estados o a organizacionesinternacionales la asistencia tcnica o financiera necesaria para facilitar el regreso voluntarioefectivo, en condiciones de seguridad y dignidad, de los refugiados y desplazados.

En el principio No. 15 de los Principios Rectores tambin se establece que las personas desplazadasinternamente tienen derecho a recibir proteccin contra el regreso forzado o el reasentamiento encualquier lugar donde su vida, seguridad, libertad y salud se encuentren en peligro. En cuanto a losprincipios relativos al reasentamiento y la reintegracin, se seala la obligacin estatal deproporcionar las condiciones y los medios que permitan el regreso voluntario, seguro y digno de losdesplazados a su hogar o lugar de residencia habitual, garantizando su participacin en laplanificacin de su retorno o reubicacin y en los asuntos pblicos de su nuevo lugar de

residencia y protegindolos de cualquier tipo de discriminacin.

En aras de aclarar el marco de soluciones sostenibles para personas que han sufridodesplazamiento interno, el Representante del Secretario General de Naciones Unidas sobre losderechos humanos de los desplazados internos, Walter Klin, present en 2010 al Consejo deDerechos Humanos un informe sobre el Marco de soluciones duraderas para los desplazadosinternos, que ofrece un marco interpretativo para entender el alcance de las obligaciones del Estadopara ofrecer retornos o reubicaciones sostenibles que permitan ofrecer una solucin duraderaefectiva para quienes han sido vctimas del desplazamiento forzado.

Este marco seala tres escenarios para las soluciones duraderas, a saber, la reintegracin

sostenible en el lugar de origen, la integracin local sostenible en las zonas en que se hayanrefugiado los desplazados internos3y la integracin sostenible en cualquier otra parte del pas. Eldocumento hace nfasis en que para un proceso de soluciones duraderas se deben restablecer losderechos humanos vulnerados por el desplazamiento forzado, satisfacer necesidadeshumanitarias mientras que es posible el restablecimiento de derechos vulnerados, combinar larespuesta con medidas propias con polticas de desarrolloy, preferiblemente, hacerlo en el marcode procesos de consolidacin de la paz.

El informe del Representante Especial tambin menciona la importancia de actuar de maneraarticulada y coordinada entre el Gobierno nacional, autoridades locales y organismos humanitariosy de desarrollo. El informe tambin profundiza sobre el alcance de los principios de voluntariedad y

seguridad. La voluntariedad implica el derecho de las personas desplazadas a acceder ainformacin completa y objetiva de las condiciones de seguridad y otros aspectos relevantesen la zona de retorno o reubicacin incluyendo visitas previas a las zonas, asambleas comunitariascuando sea posible.

3En el marco de ese documento se denomina integracin local.


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Se seala igualmente que es conveniente trabajar tambin con las personas de la comunidad adonde retornan o se reubican las personas que sufrieron el desplazamiento y que tengannecesidades comparables a las de las personas retornantes o reubicadas. Se seala igualmente laimportancia de permitir a las personas desplazadas participacin en el proceso de planeacin delretorno o reubicacin y su acceso a mecanismos de supervisin eficaces. Debe garantizarse laparticipacin a todos los sectores de las personas con intencin de retornarse o reubicarse,incluyendo mujeres, personas de la tercera edad, nios y nias segn su madurez, personas condiscapacidad y otras personas con necesidades especiales.

El proceso de retorno o reubicacin en su planeacin e implementacin es el inicio de un procesoms amplio y de mediano o largo plazo que conduzca a soluciones duraderas. Para tal fin el informe

recomienda aplicar ocho criterios: a) seguridad personal y pblica; b) nivel de vida adecuado; c)acceso a los medios de subsistencia; d) restitucin de la vivienda, la tierra y la propiedad; e) accesoa la documentacin; f) reunificacin familiar; g) participacin en los asuntos pblicos; y h) acceso arecursos efectivos y a una justicia eficaz. El informe desarrolla componentes que deben tenerse encuenta en cada uno de los ocho criterios. El anlisis detallado de estos componentes pone enevidencia la complementariedad y coherencia interna y externa que debe existir para la aplicacin delas medidas de reparacin.

El Relator Especial de Naciones Unidas sobre la promocin de la verdad, la justicia, la reparacin ylas garantas de no repeticin, Pablo de Greiff, en su Informe presentado a la Asamblea General deNaciones Unidas en agosto de 2011, hace mencin a la coherencia interna y externa de las

medidas de reparacin. La coherencia externa hace alusin a la necesidad de que las medidas dereparacin articulen y complementen con otras medidas como las de acceso a la justicia y elesclarecimiento de la verdad. La coherencia interna hace mencin a la necesidad de que cada unade las medidas de reparacin se complemente con otras, a saber, el retorno o reubicacin con larestitucin de empleo, con la restitucin de tierras, con la indemnizacin o la rehabilitacin, porejemplo.

Por su parte, pasando a la jurisprudencia constitucional, la Corte Constitucional mediante laSentencia T-025 de 2004, que declar el Estado de cosas inconstitucional en la garanta de losderechos de las personas desplazadas y que es la sentencia madre de una extensa y rica lneajurisprudencial, estableci primordialmente lo siguiente en el tema de retornos y reubicaciones:


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Finalmente, en relacin con el derecho al retorno y al restablecimiento , el mnimo al cualestn obligadas las autoridades consiste en (i) no aplicar medidas de coercin para forzar alas personas a que vuelvan a su lugar de origen o a que se restablezcan en otro sitio, (ii) noimpedir que las personas desplazadas retornen a su lugar de residencia habitual o serestablezcan en otro punto; (iii) proveer la informacin necesaria sobre las condiciones deseguridad existentes en el lugar de retorno, as como el compromiso en materia deseguridad y asistencia socioeconmica que el Estado asumir para garantizar un retornoseguro y en condiciones dignas; (iv) abstenerse de promover el retorno o el restablecimientocuando tal decisin implique exponer a los desplazados a un riesgo para su vida o integridadpersonal y (v) proveer el apoyo necesario para que el retorno se efecte en condiciones deseguridad y los que regresen puedan generar ingresos para subsistir autnomamente.

Por ltimo, para el presente Protocolo para el Acompaamiento a Retornos y Reubicaciones setiene como referencia las rdenes que frente al tema de retornos y atencin a las vctimas dedesplazamiento forzado ha fallado la Honorable Corte Constitucional en los autos de seguimiento ala sentencia de tutela T-025 de 20044.

4 Auto 116 de 2008. Adoptan indicadores sobre retorno en cuanto a factores como acompaamiento, seguridad ynuevos desplazamientos. Auto 092 de 2008: Se identific la presencia de obstculos agravados para las mujeres en elacceso a la propiedad de la tierra y en la proteccin de su patrimonio hacia el futuro, especialmente en los planes deretorno y reubicacin como una de las (18) facetas de gnero del desplazamiento forzado, es decir, aspectos deldesplazamiento que impactan de manera diferencial, especfica y agudizada a las mujeres, por causa de su condicinfemenina en el marco del conflicto armado colombiano. Auto 251 de 2008: Se identific la necesidad de un enfoquediferencial etario en la ejecucin de la fase de retorno. Auto 004 de 2009. Creacin de planes de salvaguarda en dondetambin se contemplen estrategias de retorno. Auto 005 de 2009: Establece dentro de las medidas para la proteccinde los derechos de las comunidades afrocolombianas miembros en tanto vctimas de desplazamiento forzado interno ydel confinamiento, planes de retorno que aseguren el respeto de los principios de voluntariedad, seguridad y dignidad.Auto 314 de 2009: La Corte cita a Sesiones Tcnicas Regionales bajo un enfoque sectorial a partir de la coordinacinentre la Nacin y las Entidades Territoriales respecto del cumplimiento y la responsabilidad de cada una de ellas en cadauno de los componentes de la poltica pblica de atencin integral a poblacin desplazada. Mencion la Corte: IV. Que elmarco constitucional, legal y jurisprudencial relativo a los principios y reglas de coordinacin interinstitucional entre laNacin y las entidades territoriales para la atencin integral a poblacin desplazada, prev Ley 1190 de 2008 -Artculo7.Se autoriza a los alcaldes de los municipios receptores de personas en situacin de desplazamiento, para realizarinversiones en vivienda de inters social en otros municipios, siempre y cuando dichas inversiones vayan dirigidas alretorno de los desplazados a los municipios de origen.//Sobre la reorganizacin de las competencias en materia decoordinacin entre la Nacin y las entidades territoriales lograda mediante la Ley 1190 de 2008, la Corte en el Auto 07de

2009 resalt las siguientes: (vi) en relacin con el retorno o reasentamiento, al interior del Sistema Nacional de AtencinIntegral a la Poblacin Desplazada, SNAIPD, se dividen las responsabilidades, de tal forma que (a) en cabeza delMinistro del Interior y de Justicia, queda la coordinacin con los Alcaldes y Gobernadores de las acciones que garanticenel goce efectivo de los derechos de las poblaciones retornadas o reasentadas que se encuentren en sus respectivas

jurisdicciones, y (b) en cabeza de los jefes y directores de las dems entidades integrantes del SNAIPD, queda elacompaamiento en virtud a sus competencias y en coordinacin con la Agencia Presidencial para la Accin Social y laCooperacin Internacional en ejercicio de la secretara tcnica del sistema. Auto 008 de 2009: Plantea realizar ajustes ala poltica de retorno, reiterando supuestos para un retorno o una reubicacin en condiciones de seguridad, voluntariedady dignidad, la poltica estatal cuente con las herramientas necesarias para garantizar la sostenibilidad del proceso,aplicando un enfoque diferencial y los criterios de racionalidad. Auto 383 de 2010:Seguimiento a los ajustes aplicados


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1.2 Ley 1448 de 2011, Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras

Respecto del marco normativo existente en materia de retornos y reubicaciones dirigidos a lasvctimas de desplazamiento forzado, el primer antecedente a citar se encuentra en la ley 387 de1997 que estableci en su artculo 16 que el Gobierno Nacional apoyar a la poblacin en situacinde desplazamiento que quiera retornar a sus lugares de origen, de acuerdo con las previsionescontenidas en esta ley, en materia de proteccin, consolidacin y estabilizacin socioeconmica. Lanormatividad en materia de retornos y reubicaciones establecida en la Ley 387 de 1997, fue recogidapor la Ley 1448 de 2011.

Por su parte la Ley 1448 de 2011, en sus artculo 25 y 69 establece que las vctimas tienenderecho a ser reparadasde manera adecuada, diferenciada y transformadora5 y efectiva por eldao que han sufrido como consecuencia de las violaciones de que trata el artculo 3 de la Ley yque las medidas de reparacin deben ser implementadas a favor de la vctimas dependiendo de lavulneracin en sus derechos y caractersticas del hecho victimizante.

El enfoque transformador ampla el alcance de la reparacin, desborda su enfoque restitutivo yfundamentado exclusivamente en el dao. As, el enfoque transformador, basado en el carcterinterdependiente de los derechos humanos, responde tambin a la necesidad de transformarcondiciones de vulnerabilidad y discriminacin previas a la victimizacin:

por el gobierno en la poltica de retorno, ordenados por el Auto 008 de 2009. Auto 219 de 2011: Reiteracin de reglasjurisprudenciales y necesidad de priorizacin del tema del tema de retorno y los ajustes planteados a esta poltica.5 El enfoque transformador propone un anlisis complejo de las medidas de restitucin. La reparacin meramenterestitutiva puede conllevar a devolver a la vctima a una situacin previa de vulneracin y discriminacin violatoria de susderechos humanos. Por ejemplo, restituir a la situacin anterior puede llevar a que el proceso de reparacin de unamujer la regrese a una situacin de falta de propiedad sobre la tierra (injusticia en la distribucin de bienes), y deviolencia de gnero contra ella (injusticia en el reconocimiento de su identidad). Por eso, con fundamento en lainterdependencia de los derechos humanos, proponen incorporar un enfoque transformador que combine las medidas dereparacin con un enfoque que busque transformar las condiciones previas de discriminacin que pudieron o no haberincidido como causa de las violaciones. Al respecto ver: Ruth Rubio Marn, The gender of reparations. Unsettling Sexual

HierarchiesWhileRedressing Human RightsViolations, Cambridge y Centro Internacional de Justicia Transicional, NuevaYork, 2009. Este planteamiento tambin ha sido hecho por el equipo de De Justicia, en particular Rodrigo Uprimny, MariaPaula Saffn, Diana Esther Guzmn y Nelson Camilo Snchez. Al respecto ver: Guzmn, Diana Esther, Reparacionescon enfoque de gnero: el potencial para transformar la discriminacin y la exclusin, En: Justicia Desigual? Gnero yderechos de las vctimas en Colombia, Unifem, Bogot, 2009; Uprimny Yepes, Rodrigo y Nelson Camilo Snchez,Propuestas para una restitucin de tierras transformadora, En Daz Gmez, Catalina (Editora), Tareas Pendientes:Propuestas para la formulacin de polticas pblicas de reparacin en Colombia, Centro Internacional para la JusticiaTransicional, Bogot, 2010.


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contribuir a la eliminacin de los esquemas de discriminacin y marginacin quecontribuyeron a la victimizacin, bajo el entendido que transformando dichas condiciones seevita la repeticin de los hechos y se sientan las bases para la reconciliacin en el pas.El enfoque transformador orienta las acciones y medidas contenidas en el presente Decretohacia la profundizacin de la democracia y el fortalecimiento de las capacidades de laspersonas, comunidades e instituciones para su interrelacin en el marco de la recuperacinde la confianza ciudadana en las instituciones. As mismo las orienta a la recuperacin oreconstruccin de un proyecto de vida digno y estable de las vctimas (artculo 5, Decreto4800 de 2011).

La norma hace mencin a las medidas de restitucin, indemnizacin, rehabilitacin, satisfaccin y

garantas de no repeticin en sus dimensiones individual y colectiva, material, moral y simblica.Posteriormente, la norma define y desarrolla el derecho a la restitucin (artculo 71), indemnizacin(artculo 132), rehabilitacin (artculo 175), satisfaccin (artculo 139) y garantas de no repeticin(artculo 159).

La Ley define tambin como principios el de coherencia externacon las medidas de justicia, verdady para la bsqueda de la paz y la reconciliacin nacional (artculo 11); y el de coherencia internaentre las diferentes medidas de reparacin (artculo 12).

La Ley 1448 de 2011 en su artculo 28 numeral 8 estableci como uno de los derechos de lasvctimas el de retornar a su lugar de origen o reubicarse en condiciones de voluntariedad, seguridad

y dignidad, en el marco de la poltica de seguridad nacional; y describi dicha medida de atencin avctimas de desplazamiento forzado, con previo reconocimiento de su carcter reparador, en elartculo 66 en los siguientes trminos:

ARTCULO 66. RETORNOS Y REUBICACIONES. Con el propsito de garantizar laatencin integral a las personas vctimas de desplazamiento forzado que decidenvoluntariamente retornar o reubicarse, bajo condiciones de seguridad favorables, estasprocurarn permanecer en el sitio que hayan elegido para que el Estado garantice el goceefectivo de los derechos, a travs del diseo de esquemas especiales de acompaamiento.Cuando no existan las condiciones de seguridad para permanecer en el lugar elegido, lasvctimas debern acercarse al Ministerio Pblico y declarar los hechos que generen o

puedan generar su desplazamiento.


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En la misma norma se ratifica el rol de coordinacin asignado a la Unidad para la Atencin y

Reparacin Integral a las Vctimas (en adelante Unidad para las vctimas) frente a las acciones queson responsabilidad de las distintas entidades del Sistema Nacional de Atencin y Reparacin a lasVctimas, para garantizar la efectiva atencin integral a la poblacin retornada o reubicada y el deberde reglamentar el procedimiento que garantice a las personas vctimas de desplazamiento forzadoque se encuentren fuera del territorio nacional su inclusin en los programas de retorno yreubicacin.

En el mismo sentido el decreto reglamentario 4800 de 2011 en sus artculos 71 y siguientes, seocupa de distinguir legalmente los conceptos de retorno y reubicacin, definiendo el retorno como elproceso mediante el cual la persona o el hogar vctima de desplazamiento forzado deciden regresaral sitio del cual fueron desplazados con el fin de asentarse indefinidamente; y la reubicacin como

aquel en el cual optan por asentarse en un lugar distinto del que se vieron forzados a salir. La normaratifica como principios que rigen dichos procesos la voluntariedad, seguridad y la dignidad.

Por otra parte, la Ley establece la obligacin de implementacin de esquemas especiales deacompaamiento para la poblacin retornada o reubicadaque la Unidad para las vctimas deberdesarrollar para atender de manera prioritaria aspectos relacionados con vivienda, seguridadalimentaria e ingresos y trabajo de los hogares en proceso de retorno o reubicacin individuales ocolectivos en zonas rurales y urbanas.

1.3 Decretos Ley tnicos

En cuanto a la observacin del enfoque diferencial en el retorno y la reubicacin los Decretos Ley4633, 4634 y 4635 de 20116se establecen obligaciones especiales en cuanto a los retornos de lospueblos y comunidades indgenas, pueblo Rom o gitano, comunidades negras, afrocolombianos,raizales y palenqueras, respectivamente.

El enfoque diferencial del retorno tiene elementos comunes para estos tres tipos de comunidades.Dentro sus presupuestos se contemplan: concertacin con las autoridades de las comunidadestnicas reconocidas legalmente por la autoridad competente y por la comunidad, condiciones deseguridad verificadas en los Comits Territoriales de Justicia Transicional con pruebas aportadaspor el Ministerio Pblico, acompaamiento a los retornos7que se hayan dado de manera voluntaria yreubicaciones temporales cuando no es posible el retorno. As mismo, debe considerarse la

existencia de los planes estipulados en los Autos 004 y 005 de 2009 de la Corte Constitucional.

6Art 99 Decreto 4633 de 2011 Retornos y reubicaciones colectivas y 101 Retornos y Reubicaciones Individuales. Art 71y 72 Decreto 4635 de 2011 Art 67 y 68 Decreto 4634 de 20117Decreto 4633 y Decreto 4634 de 2011


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2. EL RETORNO Y LA REUBICACIN COMO MEDIDA DE REPARACIN EN LA RUTAINTEGRAL DE ATENCIN, ASISTENCIA Y REPARACIN A LAS VCTIMAS DEDESPLAZAMIENTO FORZADO

El retorno o la reubicacin, constituye la base para la superacin del desplazamiento, es una medidade reparacin conducente a la restitucin de derechos y hace parte de una ruta integral de medidascon relaciones complejas de complementariedad e interdependencia. El retorno o reubicacin puedeoperar como medida de reparacin individual o colectiva. A continuacin se define el enfoqueconceptual de la Ruta integral de atencin, asistencia y reparacin a las vctimas de desplazamientoforzado, as como la articulacin de los retornos y reubicaciones al interior de la misma y de la ruta

de reparacin colectiva.

2.1. Ruta Integral de Atencin, Asistencia y Reparacin para vctimas de desplazamientoforzado


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La descripcin de esta ruta es la siguiente:

1. Al ocurrir el hecho del desplazamiento, el gobierno deber garantizar al hogar el derecho a lasubsistencia mnimaa travs de las etapas establecidas por Ley8: (i) atencin inmediata acargo del ente territorial9 mientras se decide sobre la inclusin en el Registro nico deVctimas (RUV); (ii) atencin humanitaria de emergencia10 a cargo de la Unidad para lasvctimas, una vez se d la inclusin del hogar en el RUV, y (iii) atencin humanitaria detransicin11a cargo de la Unidad para las vctimas y el Instituto Colombiano de BienestarFamiliar (ICBF), mientras persistan carencias en la subsistencia mnima. El acceso a lasotras medidas de asistencia social estn a cargo de cada una de las entidades

responsables as: Educacin (sector educativo), identificacin (Registradura Nacional delEstado Civil y Ministerio de Defensa), reunificacin familiar (a cargo del ICBF) y Generacinde Ingresos (a cargo del sector trabajo, el sector agricultura y el Departamento para laProsperidad Social).

2. Una vez superada la situacin de desplazamiento y de emergencia, el acompaamiento dela Unidad para las vctimas continua en establecer junto con los hogares su voluntad deretornar, reubicarse en el sitio de recepcin o en un tercer lugar, bajo la verificacin de losprincipios de seguridad y dignidad. Acompaar a la poblacin en esta decisin esfundamental para dar paso al proceso de reparacin integral. Una vez retornada o reubicadala poblacin se debe elaborar un plan de retorno o reubicacin que busca organizar la

respuesta articulada del SNARIV en el lugar del retorno o reubicacin. Esta herramienta decaracter territorial establece el acompaamiento a la poblacin, de acuerdo a lascompetencias de cada entidad (elementos que se encuentran en los recuadros rojos delgrfico), con el fin de pasar de la asistencia a la reparacin de las vctimas, logrando que elretorno o la reubicacin constituya parte integral del proceso de reparacin como una

8Se establecen tres fases o etapas para la atencin humanitaria de las vctimas de desplazamiento forzado: 1. AtencinInmediata; Atencin Humanitaria de Emergencia; y 3. Atencin Humanitaria de Transicin. Art. 62 1448.9La ayuda inmediata debe garantizar los componentes de alimentacin, artculos de aseo, manejo de abastecimiento,utensilios de cocina y alojamiento transitorio, mientras se realiza el trmite de inscripcin en el Registro nico deVctimas. Artculo 108 decreto 4800.10 La Unidad Administrativa Especial para la Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas, ya sea directamente o atravs de convenios que con ocasin a la entrega de estos componentes se establezcan con organismos nacionales ointernacionales, brindar los componentes de alimentacin, artculos de aseo, manejo de abastecimientos, utensilios decocina y alojamiento transitorio a la poblacin incluida en el Registro nico de Vctimas, cuyo hecho victimizante hayaocurrido dentro del ao previo a la declaracin. Artculo 109 decreto 4800.11La ayuda humanitaria de transicin se brinda a la poblacin vctima de desplazamiento incluida en el Registro nico deVctimas, cuyo desplazamiento haya ocurrido en un trmino superior a un ao contado a partir de la declaracin y que,previo anlisis de vulnerabilidad, evidencie la persistencia de carencias n los componentes en los componentes dealimentacin y alojamiento como consecuencia del desplazamiento forzado. Esta ayuda cubre los componentes dealimentacin, artculos de aseo y alojamiento temporal.


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restitucin transformadora. El acompaamiento al proceso de retorno o reubicacin seimplementa en dos fases:

a. La estabilizacin socioeconmica se da cuando el hogar accede a los derechosmnimos de alimentacin, educacin, identificacin, reunificacin familiar, salud(incluye atencin psicosocial), vivienda (como alojamiento en condiciones dignas) ygeneracin de ingresos (incluye orientacin ocupacional) en el lugar de retorno oreubicacin. La estabilizacin se encuentra estrechamente relacionada con lasostenibilidad del retorno o reubicacin en cuanto a sus condiciones de dignidad 12.La estabilizacin socioeconmica da lugar a la superacin de la situacin de

vulnerabilidad13

. La superacin de la situacin de vulnerabilidad que ha sidooriginada con ocasin del desplazamiento forzado se desarrolla en el escenario delretorno o la reubicacin en la cual debe darse la recuperacin de los hogares en susprincipales afectaciones materiales e inmateriales. Al respecto, es importantemencionar que la superacin de las afectaciones se debe dar bajo los principios deintegralidad, progresividad y gradualidad14.

b. Acceso a otras medidas de carcter gradual y progresivo como vas ycomunicaciones, fortalecimiento a la organizacin social e integracin local. Estasmedidas implican un trabajo con la comunidad en proceso de retorno y reubicacin,como la que conviva previamente en el lugar.

3. Por ltimo, las otras medidas de reparacin adicionales al retorno o reubicacinconducen a la definicin de un proyecto de vida con vocacin de permanencia una vezsuperada la situacin de desplazamiento y de emergencia. Estas medidas son las deindemnizacin, rehabilitacin, satisfaccin, garantas de no repeticin, restitucin de empleo,tierras, crditos y pasivos y vivienda cuando es aplicable.

12Dichos elementos de estabilizacin socioeconmica se desarrollan en el pargrafo 1 del artculo 60 de la ley 1448 yestn dirigidos a superar una situacin de vulnerabilidad socioeconmica propia de quienes sufrieron el desplazamientoforzado. Dicha estabilizacin permitir la superacin de la situacin de vulnerabilidad de acuerdo al artculo 67 de la ley1448.13 La vulnerabilidad es entendida como la incapacidad para sobreponerse de un impacto y como una inhabilidad de

resistir los efectos de un ambiente hostil. Las personas vulnerables son aquellas que, por distintos motivos, no handesarrollado las capacidades suficientes para resistir y sobreponerse, por lo tanto, se encuentran en situacin de riesgo yson susceptibles de ser lastimados o heridos ya sea fsica o moralmente. Esos motivos de indefensin se asocian conmltiples dimensiones socio-econmicas en el contexto nacional. Superacin de la situacin de vulnerabilidadsocioeconmica de la poblacin vctima del desplazamiento forzado. Departamento Nacional de Planeacin y Unidadpara la Atencin y Reparacin Integral a las vctimas.14La superacin de la situacin de vulnerabilidad es un proceso que ser medido a partir de criterios tcnicos que sevaloren en el proceso de retorno y reubicacin y que conlleven a la estabilizacin socioeconmica y el acceso completo ala reparacin. Esta valoracin ser realizada de manera coordinada entre la Unidad para la Atencin y ReparacinIntegral a Vctimas y las entidades territoriales.


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2.2. Articulacin del retorno y la reubicacin dentro de la Ruta Individual de Asistencia,Atencin y Reparacin

En el mbito individual de la reparacin se ha contemplado una ruta contempla con cuatro finesprincipales: (i) brindar atencin a las vctimas con enfoque diferencial y psicosocial, (ii) construir conla participacin de la vctima un plan de atencin, asistencia y reparacin integral, (iii) a partir de laconstruccin de los Planes de asistencia, atencin y reparacin integral - PAARI, gestionar la ofertainstitucional pertinente y acorde a las necesidades de las vctimas, y (iv) realizar acompaamiento alas vctimas mediante esquemas que permitan medir el acceso efectivo a los programas sociales delEstado. Este proceso de conexin de la poblacin retornada o reubicada a la oferta institucionaltiene como base estructural el SNARIV y la labor funcional y operativa le corresponde a la Unidad

para las Vctimas como coordinadora.

En este sentido, el PAARI es una herramienta metodolgica y de informacin que le permite a laUnidad para las Vctimas como coordinadora del SNARIV, contar con un diagnstico de lasnecesidades de las vctimas en torno a los hechos victimizantes de los que fueron afectados, con elobjeto de establecer el tipo de medidas de atencin, asistencia y reparacin a implementar, con el finde superar las vulnerabilidades causadas por dichos hechos y por tanto, buscar la reparacinintegral.

El PAARI tiene en cuenta la composicin del hogar, las condiciones y necesidades diferenciadas delas mujeres, si hay personas en situacin de discapacidad, o personas de la tercera edad, nios,

nias y adolescentes, con el objetivo de garantizar que sus necesidades especficas sean atendidasy contempladas en el diseo del plan que se hace con cada hogar. Por su parte, esta herramientaadems de permitir detectar la situacin actual de los hogares, posibilita hacer seguimiento peridicoa los mismos.

En cuanto al retorno y la reubicacin, esta herramienta permite indagar por la voluntariedad de lavctima de retornar o reubicarse y las condiciones con las que cuenta y las que necesita para dar esepaso, as como su situacin frente a los derechos bsicos en el acompaamiento a este proceso.Las rutas de articulacin y acceso a la oferta relacionada con cada uno de los 14 elementos15delretorno o reubicacin estn bajo la competencia de las distintas entidades del SNARIV, en donde laUnidad para las Vctimas acta como coordinadora de dicho sistema.

15Artculo 75 Decreto 4800 de 2011


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2.3. Articulacin del retorno y la reubicacin dentro de la Reparacin Colectiva

El acompaamiento al proceso de retorno o reubicacin es una medida de reparacin colectiva enaquellos casos en que uno de los daos fundamentales al sujeto colectivo haya sido eldesplazamiento masivo de todos los integrantes o una parte significativa de la comunidad. En estoscasos, el Plan de retorno o reubicacin complementa al diagnstico de otros daos, propendiendoporque la implementacin de la ruta de reparacin colectiva sea integral, y as restablecer en loposible el proyecto de vida colectiva con base en un arraigo territorial actual.

De acuerdo a la Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras y su decreto reglamentario 4800 de 2011(artculos 227 a 232) y los Decretos Ley tnicos 4633, 4634 y 4635 de 2011, el proceso de

reparacin colectiva cuenta con las siguientes fases: (i) Identificacin del sujeto por oferta del Estadoo por demanda del sujeto, (ii) valoracin y registro. (iii) Alistamiento para iniciar la construccin de losPlanes de reparacin colectiva, (iv) diagnstico del dao colectivo, diseo y formulacin del Plan deReparacin Colectiva(v) aprobacin en los Comits Territoriales de Justicia TransicionalCTJT, (vi)implementacin y monitoreo. Estas fases son complementarias con el acompaamiento a losprocesos de retorno y reubicacin tal como se detallar ms adelante. Debern, en la medida deposible trabajarse conjuntamente con la comunidad y con las instituciones del SNARIV con miras ala integralidad de las medidas previstas en los Planes de Reparacin Colectiva, del cual hacen partelos Planes de retorno y reubicacin.


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3. MARCO CONCEPTUAL

3.1Retorno y Reubicacin

Retorno: El retorno es el proceso mediante el cual la persona o el hogar vctima de desplazamientoforzado decide regresar al sitio del cual fueron desplazados con el fin de asentarseindefinidamente16.

Reubicacin: La reubicacin es el proceso mediante el cual la persona o el hogar vctima dedesplazamiento forzado decide asentarse en un lugar distinto del que se vieron forzados a salir17.

Reubicacin en sitio de recepcin: Es el proceso mediante el cual la persona o el hogar vctima dedesplazamiento forzado decide asentarse en el lugar receptor de su desplazamiento con el fin deasentarse indefinidamente en l.

3.2Principios

3.2.1 Voluntariedad

Significa la eleccin libre e informada que toma la persona o las comunidades que estn en situacinde desplazamiento a travs de sus autoridades, de regresar a su lugar de origen o de reubicarse en

un lugar distinto. La decisin debe contar con la informacin suficiente acerca de las condicionesestablecidas para lograr la sostenibilidad del retorno o la reubicacin, de modo que facilite dichaopcin. La voluntad de un retorno o una reubicacin, deber pasar por reflexiones y valoracionesreales sobre cada opcin; permite reivindicar a las vctimas como sujetos autnomos, con capacidadde decisin, que logran sobreponerse a la adversidad, afrontar su situacin actual y replantear suproyecto de vida, que fue truncado por el hecho victimizante del desplazamiento.

Para que se garantice el principio de voluntariedad en los procesos de retorno o reubicacin, lasvctimas deben tomar su decisin a partir del concepto de libre eleccin que se sustenta en la faltade coercin, en contar con opciones como el quedarse en el lugar de recepcin, constituyndose enuna alternativa y no en una causa para retornar o reubicarse. Para tomar esta decisin

voluntariamente, la vctima debe tener la informacin completa de las condiciones en el lugar deretorno o reubicacin, como la oferta que se le brindar y las condiciones reales de seguridad.

16Articulo 71 Decreto 4800 del 201117Articulo 72 Decreto 4800 del 2011


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Por su parte, este principio para los grupos tnicos, est dirigido tanto para procesos individuales

como colectivos, donde se debe partir de la concertacin y participacin continua de lascomunidades a retornar o reubicar. En este sentido se debe realizar un trabajo informado ycoordinado permanentemente con las autoridades tnicas quienes deben contar con la informacinsuficiente y adecuada acerca del proceso de retorno o reubicacin. Tal como lo establece el Decreto4633 de 2011 en su artculo 101, Decreto 4635 de 2011, artculo 72 y Decreto 4634 de 2011, articulo68; cuando se trata de desplazamientos individuales o familias integrantes de un pueblo ocomunidad y que desean regresar a su territorio de origen. Este proceso debe ser coordinado consus autoridades, y concertado entre ambas partes en aras de respetar la autonoma y las estructuraspropias bajo usos y costumbres de las comunidades dentro de su territorio y jurisdiccin propia.

El principio de voluntariedad de las vctimas del desplazamiento forzado se garantizar, adems, a

travs de la participacin plena en los procesos de planificacin, implementacin y seguimiento desu regreso o de su reasentamiento y reintegracin, a travs de acciones armnicas, concertadas einformadas a los miembros de las comunidades y autoridades propias o etnoterritoriales.

3.2.2 Seguridad

El principio de Seguridad en los procesos de retorno y reubicacin, est orientado a la garanta de laintegridad fsica de las personas retornadas, as como a su propiedad, territorios colectivos y losmodos de vida necesarios que promuevan la integracin y estabilizacin socioeconmica. Se debetener en cuenta que este principio se orienta a las personas, a las comunidades, as como a las

reas a las cules se retorna o se reubica, para lo cual se deben definir procesos y criterios deverificacin de las condiciones de orden pblico en lo referente a seguridad y proteccin en la zonade retorno o reubicacin.

Este principio es determinante para el caso de las comunidades indgenas, que a travs del carctersagrado y ancestral que representa el territorio, se determina el ejercicio real de los derechos a lacultura, al libre desarrollo y a la autonoma, entre otros, que hacen parte del bloque deconstitucionalidad. El principio de seguridad se enmarca en la garanta de los derechos territorialesde las vctimas pertenecientes a comunidades negras, afrocolombianos, raizales y palenqueras. Porsu parte, aunque sta es una condicin ineludible en cualquier retorno o reubicacin que seaacompaado por el Estado, es pertinente tener en cuenta que las medidas para garantizar la

seguridad tambin deben ser consecuentes con el concepto de seguridad que se conciba desde lascomunidades o los miembros de las mismas, particularmente cuando se cuenta con elacompaamiento de la fuerza pblica. A continuacin se listan algunos criterios a tener en cuentapara la garanta de este principio en el marco del enfoque tnico:


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Reconocer las autoridades o lderes que se encuentren registrados y/o certificados por elMinisterio del Interior, antes de comenzar cualquier interlocucin con la comunidad o puebloindgena. Esta premisa se debe tener en cuenta en todo el proceso y no slo para laverificacin de este principio.

Coordinar entre las entidades con competencias en materia de proteccin por parte delEstado y las autoridades tnicas con el fin de consolidar mecanismos de seguridad yproteccin tanto de los territorios como de los miembros de las comunidades tnicas que seencuentran amenazados.

Reconocer e incluir sistemas de proteccin propios (guardia indgena, redes sociales, radiocomunitaria, entre otros) como elementos complementarios para la seguridad de losterritorios y de las comunidades y sus miembros individualmente reconocidos.

Adoptar medidas para generar un dilogo respetuoso en el que exista un reconocimiento delos usos y costumbres de los grupos tnicos al igual que de sus autoridades. Para ello esposible disear programas de capacitacin a la Fuerza Pblica donde sean los mismosrepresentantes de los grupos tnicos quienes enseen sobre el respeto a la diversidadcultural y tnica, el respeto a las autoridades y el significado y uso del territorio desde lacosmovisin tnica.

Dar cumplimiento a las Directivas del Ministerio de Defensa para la prevencin y proteccinde las comunidades tnicas.18

Desde otra perspectiva, este principio significa confianza en que la vulneracin de los derechosfundamentales no se repetir debido a que se da la proteccin del derecho a la vida, la seguridad

personal, la integridad, es lograr el respeto a los bienes de la comunidad, el acceso a la seguridadalimentaria, la comercializacin de alimentos y productos, garantizar la prestacin de los serviciossociales bsicos, vivienda y tierras y facilitar la integracin de la comunidad alrededor de sus usos,costumbres y cultura.

Las condiciones de seguridad son determinantes para asegurar las garantas de no repeticin de loshechos que generaron el desplazamiento o de otros de similar gravedad que puedan generarlo. Porlo tanto, el Comit Territorial de Justicia Transicional debe realizar la valoracin y definicinintegral de las condiciones de seguridadcon participacin de representantes de las personas yhogares a retornarse o reubicarse, con base en los informes y conceptos que emita la FuerzaPblica, el Ministerio Pblico y, cuando es el caso, las Autoridades Indgenas y Propias. De manera

que es necesario, realizar un anlisis detallado de las condiciones de seguridad de acuerdo a lapoblacin, teniendo en cuenta sus datos particulares, costumbres y caractersticas, con el fin deejecutar acciones concretas para salvaguardar la seguridad de la poblacin.

18Ver Directiva permanente 016 de 2006 del Ministerio de Defensa Poltica sectorial de reconocimiento, prevencin y

proteccin a comunidades de los pueblos indgenas que contiene los principios generales de lo ya enunciado. YDirectiva permanente 007 de 2007 del Ministerio de Defensa Poltica sectorial para el reconocimiento, prevencin yproteccin de comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras


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As mismo, en esta evaluacin se busca identificar los posibles factores de riesgo de desplazamientoo violaciones sistemticas a los Derechos Humanos e infracciones al Derecho InternacionalHumanitario en el lugar de retorno o de reubicacin.

Las apreciaciones de seguridad de la Fuerza Pblica son complementados entonces con los de lasdems entidades en el marco de las sesiones especiales de los Comits Territoriales de JusticiaTransicional y de forma particular con los informes del Ministerio Pblico19y el ndice de Riesgo deVictimizacin (IRV) que aporta la Unidad para las Vctimas. A su vez y de manera complementariatambin se puede tener en cuenta la informacin que al respecto tengan las organizaciones nogubernamentales como la Iglesia en el nivel local y organizaciones defensoras de los derechos delas vctimas. Cuando se trate de comunidades tnicas definidas en los Decretos Ley 4633, 4634 y

4635 de 2011 se contar con la informacin remitida por los representantes de estas comunidades yel Ministerio Pblico (Art 104 Decreto 4633 de 2011)

El concepto de seguridad que emite el Comit Territorial de Justicia Transicional debe incluir loscomponentes de seguridad legal, seguridad fsica y seguridad material, as:

La seguridad legal implica entre otros aspectos, la garanta de la seguridad personal, elcumplimiento del debido proceso y el debido reconocimiento a su condicin de vctima.

La seguridad fsica incluye mecanismos de proteccin contra acciones armadas y eldesminado de los lugares de retorno o reubicacin y colindantes, as como la presencia yactuacin de las autoridades locales, quienes se deben comprometer a brindar proteccin de

forma permanente y respetando los derechos humanos. La seguridad material se desarrolla a travs de la articulacin de la oferta institucional en

atencin y reparacin integral a las vctimas.

Dada la persistencia del conflicto armado en Colombia, la determinacin de las condiciones deseguridad no presupone la inexistencia de cualquier incidencia del conflicto armado en el rea deretorno o reubicacin. Lo que se evala es que no exista una incidencia directa que ponga en riesgoextremo o extraordinario a los hogares retornados o reubicados. Se debe realizar un seguimientoperidico a tales condiciones de seguridad, acorde a lo indicado en las directrices emitidas por elMinisterio de Defensa Nacional para tal fin. El concepto de seguridad debe dar criterios para definirsi estn dadas o no las condiciones de seguridad para el retorno o reubicacin.

19En especial los provenientes del Sistema de Alertas Tempranas de la Defensora del Pueblo.


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Por su parte, es importante que los miembros de la Fuerza Pblica que acompaen procesos deretornos o reubicaciones, hayan cumplido con la formacin en Derechos Humanos y DerechoInternacional Humanitario que ofrece el Ministerio de la Defensa Nacional. Esta certificacin debeser expedida por la Oficina de Derechos Humanos de las Unidades Militares o Policialesinvolucradas en el proceso.

Los conceptos finales de los Comits Territoriales de Justicia Transicional deben ser remitidos a laUnidad para las vctimas con el fin de determinar las acciones a seguir en el proceso deacompaamiento de los retornos y las reubicaciones. Por lo tanto, es necesario reconocer yarticularse con los mecanismos autctonos de proteccin (guardia indgena, redes sociales, radiocomunitaria, entre otros) como elementos complementarios para la seguridad de los territorios y

miembros amenazados; de manera que se genere relaciones de confianza y reciprocidad,garantizando un mayor xito en el retorno y la recuperacin social del territorio.

Por la misma razn, y en desarrollo de este principio, la Fuerza Pblica conjuntamente con lasautoridades que hacen parte del Comit Territorial de Justicia Transicional, el Ministerio Pblico,todas la entidades del SNARIV y la participacin de las representantes de los hogares retornados oreubicados, debe establecer un Plan de acompaamiento a procesos de retorno y reubicacin,individual y colectivos, en el cual se vinculen estrategias antes, durante y con posterioridad, alproceso dirigidas al mantenimiento de las condiciones de seguridad, para cada caso.

3.2.3 Dignidad

Se entiende como el fortalecimiento del proceso hacia el goce efectivo de los derechos vulnerados,mediante la respuesta efectiva de las entidades que componen el SNARIV, bajo un enfoquerestitutivo20, transformador21 y de equidad, que garantice el trato digno y no discriminatoriopermitiendo as la insercin en los procesos sociales, econmicos y culturales de los hogaresretornados o reubicados y a la reconstruccin de los procesos colectivos y comunitariosdeterminados por la relacin ntima con el territorio. Razn por la cual, es fundamental elfortalecimiento de la planeacin de las intervenciones de las entidades nacionales y territoriales, demanera que se presenten acciones integrales a corto, mediano y largo plazo en cada uno de loscomponentes del proceso de retorno o reubicacin.

20 El derecho a la restitucin, como componente del derecho a la reparacin, busca restablecer el ejercicio de losderechos vulnerados a travs del desplazamiento forzado.21El enfoque transformador propende por corregir las condiciones de discriminacin previas al hecho en este caso eldesplazamiento forzado-. Es decir, el enfoque transformador complementa el enfoque restitutivo de la reparacin en lamedida en que reconoce que regresar a la vctima a la situacin anterior puede conllevar a llevarla a una si tuacin previade vulneracin de derechos o discriminacin.


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Las entidades territoriales a travs de las autoridades locales e instituciones nacionales debengarantizar el respeto y proteccin a las comunidades retornadas o reubicadas. De igual forma,deben iniciar programas que promuevan el trnsito de las vctimas al ejercicio pleno de sus derechosciudadanos, que permitan la participacin de las vctimas en el diseo de los procesos dereconstruccin de sus proyectos de vida individual y colectivo, y ofrecer programas y proyectos degeneracin de ingresos y acceso a servicios pblicos de acuerdo a los usos y costumbrestratndose de comunidades Rrom, indgenas, negras, afrocolombianos, raizales y palenqueras.

Para el caso de las comunidades y pueblos indgenas, la dignidad est relacionada con la garantade los derechos al territorio, a la cultura, al desarrollo y a la autonoma, principalmente, que hacenparte del bloque de constitucionalidad y del Acuerdo 169 de la OIT. Por su parte, este principio parte

de la concepcin y cosmovisin de la garanta de goce efectivo de derechos de cada uno de losgrupos tnicos teniendo en cuenta que las medidas contempladas deben generar el respeto,participacin real y efectiva de las comunidades. En este sentido, se debe buscar la recuperacin yreproduccin de su identidad cultural y el pleno ejercicio de sus derechos fundamentales ycolectivos.

Como eje trasversal, el principio de dignidad est determinado tambin por el nivel de participacinarmnica, concertada e informada que se adelante con las autoridades propias, indgenas ycampesinas.

Los elementos que constituyen el trabajo en torno a la garanta del principio de dignidad en las

comunidades retornadas o reubicadas estn contemplados por el artculo 75 del Decreto 4800 del2011, en donde algunos de ellos se deben garantizar desde el primer momento del retorno oreubicacin (derechos mnimos y universales) y otros que son de implementacin progresiva(elementos de carcter gradual y progresivo):

Derechos universales delretorno o reubicacin

Derechos graduales yprogresivos

Identificacin Salud Educacin Alimentacin Reunificacin familiar Vivienda Orientacin ocupacional Atencin psicosocial

Restitucin de tierras Servicios Pblicos bsicos Vas y comunicaciones Seguridad alimentaria Ingresos y trabajo Fortalecimiento de la

organizacin social


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La dignidad es un bien propio del individuo que se reconoce en la relacin con el otro y presupone lano intromisin en la intimidad que le pertenece a cada persona. El concepto de dignidad opera comoprincipio fundante y ltimo de los derechos humanos, lo que determina unos lmites de laorganizacin social frente al individuo que el Estado debe respetar22.

La dignidad fundamenta el reconocimiento social, individual o poltico de la persona y los derechosque son la materializacin de este reconocimiento. Por tal motivo, la aplicacin del principio seexpresa en el goce efectivo de los derechos vulnerados, mediante la respuesta efectiva de lasentidades que componen el SNARIV, bajo un enfoque restitutivo y de equidad, que garantice el tratodigno y no discriminatorio permitiendo as la insercin en los procesos sociales, econmicos yculturales de los hogares retornados o reubicados y a la reconstruccin de los procesos colectivos y

comunitarios determinados por la relacin ntima con el territorio.

La aplicacin del principio de dignidad exige un trato especial para el individuo, considerando quela persona constituye un fin para el Estado que vincula y legitima todos los poderes pblicos 23,por ello, la aplicacin del principio de dignidad debe partir del reconocimiento de que el dao quehan sufrido las vctimas del conflicto es el resultado de procesos que niegan la dignidad humana yque por consiguiente todo proceso que se adelante con ellas debe contener acciones en pro de ladignificacin, el reconocimiento de su condicin y la validacin de sus experiencias. Las acciones dedignificacin implican contemplar al ser humano como un todo, identificando las condiciones deafectacin por su calidad de vctima y adems la posibilidad de ejercer sus derechos en calidad deciudadano24. Dentro de las acciones mnimas de dignificacin pueden citarse las siguientes:

El trato respetuoso, solidario, comprensivo y tolerante con las vctimas. La escucha y validacin del testimonio de las vctimas, pues el lenguaje sirve como escenario

de representacin del sufrimiento. En consecuencia, saber escuchar equivale a respetar elsufrimiento del otro.

El desarrollo de una atencin de calidad en la que el funcionario usa todos los mediosdisponibles para garantizar el acceso a derechos por parte de la vctima.

La imparcialidady el manejo de prejuicios que puedan interferir en la atencin a las vctimas; esdecir, que sern atendidas todas, sin considerar el tipo de victimario que produjo la lesin, sinrealizar juicios de valor sobre el tipo de decisiones y acciones que se emprendieron como formade afrontar la situacin de violencia25.

22Adriana Mara Restrepo. Acercamiento conceptual a la dignidad humana y su Uso en la Corte ConstitucionalColombiana.23Sentencia C521/98. Corte Constitucional de Colombia.24Enfoque de atencin y acompaamiento psicosocial a vctimas en programas de restitucin de bienes y de retorno.Lina Rondn Daza. Coordinadora Equipo Psicosocial Unidad para la Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas.25Ibdem.


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La aplicacin del principio de dignidad, tambin implica hacer un reconocimiento explcito frente a lasvctimas de que las violaciones a sus derechos son una situacin que nunca debi ocurrir, que elEstado lamenta esta situacin y reconoce su responsabilidad en la labor de resarcimiento yreparacin del dao causado. Es preciso reconocer el sufrimiento de la vctima, hacer visible laafectacin, sacarla de la esfera de lo privado y hacerla pblica, y crear mecanismos que representenlo que hasta ahora haba sido invisibilizado e insignificante ante los ojos de la sociedad26.

La dignificacin y el reconocimiento por parte del Estado debe traducirse en la implementacin deacciones que procuren la verdad, justicia, reparacin integral y adopcin de medidas que garanticenla no repeticin de los hechos; tales acciones, deben enmarcarse en el respeto a la vida, laintegridad, la autonoma, la honra y el buen nombre de los hogares y/o comunidades retornadas o

reubicadas.

3.3 Criterios Orientadores

Los criterios orientadores constituyen los parmetros en trminos de gestin e intervencin a teneren cuenta para la garanta de los derechos de las poblaciones retornadas o reubicadas por parte delas distintas entidades del SNARIV.

3.3.1 Progresividad

Gua los procesos que buscan el goce efectivo de los derechos definiendo unos contenidos mnimoso esenciales de satisfaccin que deben ir acrecentndose paulatinamente de manera individual ysobre todas la vctimas.

3.3.2 Gradualidad

El principio de gradualidad implica la responsabilidad Estatal de disear herramientas operativas dealcance definido en tiempo, espacio y recursos presupuestales que permitan la escalonadaimplementacin de los programas, planes y proyectos de atencin, asistencia y reparacin, sindesconocer la obligacin de implementarlos en todo el pas en un lapso determinado, respetando elprincipio constitucional de igualdad. Por esta razn, es necesario el compromiso de todas las

instituciones del SNARIV para que se cumpla este criterio.

26Ibdem


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3.3.3 Integralidad

Los derechos de salud, educacin, alimentacin, identificacin, reunificacin familiar, orientacinocupacional, vivienda, atencin psicosocial, tierras, servicios pblicos bsicos, vas ycomunicaciones, seguridad alimentaria, ingresos y trabajo y organizacin social se deben constituiren los ejes centrales que comprometan la institucionalidad nacional y territorial en procura de darrespuesta a los hallazgos encontrados en el proceso de diagnstico y de no adelantar programas yproyectos aislados y desarticulados. Se trata entonces de articular, coordinar, concertar losprogramas, proyectos y acciones, adems de los presupuestos de las entidades que conforman elSNARIV nacional y territorial.

En trminos de progresividad y gradualidad, los catorce elementos del retorno o la reubicacin sedeben observar como un conjunto coherente e integral de restitucin de derechos civiles, polticos,econmicos, sociales y culturales como un todo, de manera integral e indivisible.

3.3.4 Enfoque diferencial

La poltica pblica para la poblacin indgena, afrocolombiana y rrom que se encuentre en situacinde desplazamiento debe estar encaminada a garantizar la permanencia fsica y cultural de estosgrupos tnicos a travs del ejercicio y goce efectivo de sus derechos a partir del retorno a suterritorio de origen o su reubicacin cuando se solicite en condiciones de voluntariedad, seguridad ydignidad. Los retornos o reubicaciones deben ser diseados de manera concertada con las

comunidades directamente afectadas, a travs de la autoridad tnica, e igualmente con lacomunidad como sujeto colectivo.

Los principios de voluntariedad, dignidad y seguridad exigidos para el acompaamiento a cualquierretorno o reubicacin, para los grupos tnicos, requieren la aplicacin de criterios especficos a sertenidos en cuenta para respetar los derechos de estos grupos en el marco de sus particularidades,usos y costumbres.

A travs de este criterio se establece que el plan de retorno y reubicacin debe garantizar encondiciones de igualdad el acceso de todas las personas miembros del hogar al restablecimiento desus derechos, teniendo en cuenta sus necesidades especficas. Para tal fin es necesario tener en

cuenta los siguientes principios:


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1. Principio de Igualdad y no discriminacin: Se busca proteger a las personas que seencuentren en circunstancias de vulnerabilidad o de debilidad manifiesta, de manera que selogre la igualdad real y efectiva. La Corte Constitucional ha sealado que la atencindiferencial constituye el punto de apoyo para proteger a quienes se hallan en situacin deindefensin.

2. Principio de Derechos: Significa que la poltica sea entendida como un instrumento para larealizacin del derecho partiendo del hecho de que el derecho de la persona tiene sucorrelato en el contenido de la obligacin del Estado. El Estado tiene la obligacin de edificarlas respuestas que respondan a las necesidades de las poblaciones.

3. Principios de Equidad: Referido a la necesidad de construir respuestas que reconozcan laexistencia de diferencias injustas y evitables en trminos de oportunidades y posibilidadesde ejercer plenamente la autonoma entre grupos, estamentos sociales y los distintos gruposhumanos (superacin de inequidades en cuanto a clase social, etnias, identidades degneros, raza, territorios, orientaciones sexuales).

4. Principio de Participacin Social e Inclusin: Promueve la ciudadana plena a travs delejercicio de una democracia cotidiana, que garantiza plena libertad a los ciudadanos paraparticipar de manera incidente en la definicin y ejecucin de las polticas pblicas, estoes, para discutir sobre los problemas que les afectan y sobre las necesidades aplazadas,para participar en la definicin de los temas prioritarios en la agenda de la ciudad y de cada

localidad, para incidir en la toma de decisiones.5. Principio de especificidad : En toda accin que se emprende es menester considerar el

grado de vulnerabilidad y afectacin diferencial que caracteriza al grupo o la personaindividualmente considerada, as como la presencia de grupos o personas de especialproteccin constitucional, e igualmente detenerse en la consideracin de las particularidadesregionales segn las cuales puede variar el efecto final de las acciones implementadas.


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3.3.5 Articulacin territorial

En todos los casos de retorno o reubicacin, el Comit de Justicia Transicional del respectivomunicipio o departamento deber establecer con claridad en el Plan de Retorno o reubicacin, lasacciones y oferta pblica que cada una de las entidades adelantar, discriminadas en cada uno delos 14 elementos considerados para el proceso, sealando fechas de cumplimiento, presupuesto,seguimiento y evaluacin.

La articulacin territorial implica una relacin estratgica entre la Nacin, el departamento y elmunicipio que se plasma, de acuerdo con las misiones, responsabilidades sectoriales y ofertapblica y con las responsabilidades en el marco de la descentralizacin administrativa, en el Plan deretorno o reubicacin.

A travs de la articulacin territorial se alcanza la coordinacin del SNARIV en el niveldepartamental, distrital y municipal y se hacen evidentes los principios de concurrencia,subsidiariedad y coordinacin en procura de garantizar los derechos de las vctimas a la verdad, lajusticia y la reparacin, y a la materializacin de las garantas de no repeticin. Esta articulacin seconcreta a travs del Plan de Accin TerritorialPAT que contenga a su vez el Plan de retorno oreubicacin.

3.3.6 Flexibilizacin de la oferta

La oferta institucional ofrecida por las entidades que hacen parte del SNARIV, debe ser flexible en

funcin de las necesidades, prioridades y hallazgos identificados en la elaboracin de los Planes deretorno o reubicacin y en los Planes de atencin, asistencia y reparacin integral PAARI, deacuerdo con las caractersticas culturales y de contexto de cada una de las comunidades inmersasen un proceso de retorno o reubicacin. Asimismo, es necesario hacer el anlisis de lascapacidades del municipio a donde se va retornar o reubicar para adecuar la oferta municipal.

La flexibilizacin de la oferta en funcin de las necesidades y particularidades culturales y decontexto de las comunidades est relacionada claramente a la garanta de los derechos a la vidadigna, al mnimo vital, a la igualdad, a la integridad personal y al trabajo.


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3.3.7 Sostenibilidad

Lo procesos de retorno o reubicacin debern acompaarse en primer lugar a partir de la viabilidad yefectivo cumplimiento de los Planes de retorno o reubicacin en las distintas zonas de recepcin yasegurando concurrencia tanto presupuestal como en gestin del orden nacional, departamental yterritorial. En segundo lugar, la sostenibilidad se puede analizar en la vocacin de permanencia delos hogares retornados o reubicados en el lugar y est ligada a la seguridad personal y la tranquilaocupacin y posesin del territorio.

3.3.8 Participacin

El abordaje de este tema se fundamenta en lo establecido en el marco normativo27.La Ley de

Vctimas en el articulado 143 Indica: es deber del Estado garantizar espacios departicipacin28. De igual forma, el Plan Nacional para la Atencin y Reparacin Integral alas Vctimas reitera el deber de: Garantizar la participacin efectiva de las vctimas a travs deespacios democrticos e instrumentos idneos, en el diseo, implementacin y seguimiento alcumplimiento de la Ley 1448 de 201

protocolo para retornos y reubicaciones - unidad de victimas.pdf

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