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Investigaciones Geográficas, Boletín del Instituto de Geografía, UNAMISSN 0188-4511, Núm. 54, 2004, pp. 93-113

Proceso de privatización, organización y competenciainterportuaria en Argentina: el caso del Puerto Quequén

Ana María Costa* Recibido: 6 de febrero de 2003

Susana Silvia Brieva* Aceptado en versión final: 17 de septiembre de 2004

Liliana Iriarte*

Resumen. A partir del proceso de apertura y reforma del Estado en Argentina durante la década de los años noventa,surgen nuevas formas de administración y gestión de la infraestructura portuaria a través de modelos de organizacióndel tipo landlord, donde el sector público conserva la propiedad del puerto e invierte en infraestructura básica pero noexplota, en general, ninguno de los servicios que se prestan al buque o a las cargas.

A fin de contribuir al análisis de los procesos de modernización y privatización de la infraestructura y gestión de lospuertos graneleros en el país, este trabajo tiene por objetivo analizar la organización, eficiencia y competenciainterportuaria del puerto Quequén, después de su privatización en 1994.

Del análisis se desprende que el desarrollo del puerto Quequén está condicionado por las características del hinterland,la especialización productiva en comodities indiferenciados y el deterioro de la infraestructura y vías férreas queconectan el puerto con las zonas de producción y las decisiones de empresas trasnacionales que desde una lógicaglobal privilegian las inversiones en distintos puertos del país. Si bien las reformas portuarias han generado mayoreficiencia en la operatoria, dentro de la organización del puerto Quequén aún persisten ineficiencias resultantes de lasdivergencias entre los distintos grupos de interés que se traducen en la pérdida de importancia relativa frente a otrasorganizaciones portuarias de la región, y en la escasa transparencia del marco regulatorio vigente.

Palabras claves: Argentina, puertos, privatización, organización, eficiencia.

Privatization process, organization and Argentineancompetition interport: the case of the Quequen Port

Abstract. The globalization and economic opening have generated an increase of the volumes of the internationaltrade for sea route, re-meaning the role and functioning of the ports that had restructure and to adapt to the newdemands.

Facultad de Ciencias Agrarias, Universidad Nacional de Mar del Plata, CC. 276 - 7620 Balcarce, Prov. de BuenosAires, Argentina. E-mail: [email protected]; [email protected]

Ana María Costa, Susana Silva Brieva y Liliana Iriarte

From the process of opening and reform of the State in Argentina during the nineties, there arise new forms ofadministration and management of the port infrastructure across models of organization of the type landlord, wherethe public sector preserves the property of the port and invests in basic infrastructure but does not exploit, in general,any of the services that lend to the ship or to the charges.

In order to contribute to the analysis of the processes of modernization and privatization of the infrastructure andmanagement of the cereals ports in the country, the present work has for objective analize the organization, efficiencyand interport competition of the port Quequen, after its privatization in 1994.

From the analysis it is clear that the development of the port Quequen is determined by the characteristics of thehinterland, the productive specialization in commodities undifferentiated and the deterioration of the infrastructureand ferreous routes that connect the port with the zones of production and the decisions of transnational companiesthat from a global logic favour the investments in different ports of the country. Though the port reforms havegenerated major efficiency in the operative one, inside organization of the port Quequen, resultant unefficiencies ofthe differences still persist between the different groups of interest that is translated in the loss of relative importanceopposite to other port organizations of the region, and to the scanty transparency of the regulative in force frame.

Key words: Argentina, ports, privatization, organization, efficiency.

INTRODUCCIÓN

La globalización y apertura económica hangenerado un incremento de los volúmenesdel comercio internacional por vía marítima,resignificando el rol y funcionamiento de lospuertos que han tenido que reestructurarse yadaptarse a las nuevas demandas.

La cantidad y calidad de los servicios deinfraestructura influyen de manera relevanteen la capacidad de un país para competir enla esfera del comercio internacional, inclusoen aquellos mercados de productos tradicio-nales asociados a las ventajas comparativasestáticas. De hecho, el proyecto de globaliza-ción económica está interrelacionado con lasmejoras alcanzadas en las tecnologías dealmacenamiento, transporte y comunicacio-nes. Distintos autores1 han analizado lastransformaciones y reestructuraciones a es-cala mundial en el sistema portuario, subra-yando las tendencias a la unitarización de lascargas -contenedorización-, al ínter modalis-mo que integran comercio y transporte, y alsurgimiento de nuevos modelos de gestiónportuaria que propician sistemas mixtos quearticulan recursos públicos y privados. La

mayoría de estos trabajos están referidos alos cambios ocurridos en los puertos de lospaíses desarrollados, siendo más recienteslos estudios sobre las reformas en los puertoslatinoamericanos.

En Argentina, a partir del proceso dereforma del Estado, la liberalización de losmercados y el surgimiento de nuevas formasinstitucionales en la administración y gestiónportuaria implementados durante los añosnoventa, resulta de interés reflexionar entorno a los alcances de la vinculaciónpúblico-privada en la organización, eficienciay competencia interportuaria.

El objetivo de este trabajo es analizar laorganización, eficiencia y competencia inter-portuaria del puerto Quequén, después de suprivatización en 1994. Este puerto se encuen-tra localizado en el sudeste de la provincia deBuenos Aires, por donde se canaliza la ma-yor parte de la producción agroalimentariade dicha zona.

A partir de la revisión de antecedentesacadémicos, de la información disponible endistintas instituciones públicas y privadas, yla realización de entrevistas a operadores del

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sistema, este trabajo se estructura de la si-guiente manera. En primer lugar se describela evolución de la infraestructura y gestiónportuaria a lo largo de la historia socioeco-nómica del país, contextualizando el procesode modernización y privatización del sistemaportuario argentino en el marco de la Refor-ma del Estado y las tendencias internacio-nales que dominan el transporte marítimo ylos puertos durante la década de los noventa.

En segundo lugar, se analiza la insercióndel puerto Quequén en el comercio exteriorargentino y la dinámica en la competenciainterportuaria del país, con énfasis en laslimitantes para la expansión del hinterlandy deficiencias en la articulación de las redesde transporte intermodal, como ejes de de-sarrollo del puerto. Luego, se hace referenciaa la nueva organización y a los principalesactores de la comunidad portuaria, así comotambién a las fuentes de consenso y conflictoentre el sector público y el sector privado.Posteriormente se presenta una serie de indi-cadores que comparan la eficiencia y costosdel Puerto Quequén respecto a distintospuertos de exportación del país. Para finali-zar, se exponen algunas consideraciones yreflexiones a las que arriba el trabajo.

CAMBIOS EN LA ADMINISTRACIÓNY GESTIÓN PORTUARIA A ESCALAINTERNACIONAL Y NACIONAL

Frente a la creciente globalización económi-ca, la tendencia internacional ha sido la mo-dernización de los puertos estatales, privile-giando la acción del mercado como un orde-nador eficaz de la actividad económica.

El proceso de privatización2 y liberaliza-ción de los puertos en el mundo se ha carac-terizado por la introducción de la partici-pación privada a través de contratos de con-

cesión, más que por la venta total de activos.En las nuevas formas institucionales lospuertos se transforman en organizaciones deltipo landlord, donde el sector público conser-va la propiedad del puerto e invierte en in-fraestructura básica, pero no explota, en ge-neral, ninguno de los servicios que se prestanal buque o a las cargas.

Si bien en los países europeos los serviciosportuarios se caracterizan por una crecienteparticipación privada, sobre los 50 principa-les puertos del mundo, el 82% son de pro-piedad mixta, el 12% de propiedad pública,y sólo el 6 de propiedad privada (Trujillo yNombela, 1998).

Los cambios en el desarrollo portuario nose remiten solamente a la propiedad de losmismos, sino que alcanza a la función queéstos prestan al comercio exterior. El concep-to de puerto, como centro de transportepropio de principios de siglo, -donde lasfunciones principales fueron servir de inter-faz entre el transporte marítimo y terrestre enoperaciones de carga y descarga-, ha evolu-cionado hacia el concepto de plataformalogística, formando parte de un mercado mu-cho más competitivo en el campo de losservicios.

En esta fase signada por la intensificaciónde los flujos y aceleración de la circulación alinterior de vastas redes, con el predominiode los sistemas flexibles de producción y conla posibilidad de fragmentar los procesos anivel global, el puerto que logra integrarse enesta dinámica entra en una relación espacio-temporal diferente. Al convertirse en un no-do principal de circulación de flujos (enespecial de circulación física de mercancías,pero también de circulación de informacióntecnológicas y culturales), adquiere unaimportancia en la organización del territorio

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que no tuvo en períodos anteriores (Martner,1999).

El puerto tiende a convertirse en un nododirecto de valorización de las cadenas pro-ductivas globalizadas y, por tanto, en unnodo de valorización de capital (Ibid.). Noobstante, no todos los puertos de los paísesperiféricos tendrán la misma posibilidad deperfilarse como articuladores del espacio na-cional y global, generándose espacios gana-dores y perdedores. La existencia de configu-raciones previas en la región donde está loca-lizado el puerto, puede generar relacionesdébiles con los procesos globales y, por tanto,la acción articuladora del puerto y susactores se verá reducida o anulada (Ibid.).

El proceso de desregulación y moderniza-ción portuaria: la experiencia argentina

La evolución de la infraestructura y la ges-tión portuaria constituyen una estrategiaclave en el desarrollo de los países. A lo largode la historia socio-económica argentina sehan adoptado distintas estrategias de gestióndel sistema portuario.

En una primera etapa, durante el modelode desarrollo Agroexportador, que trans-curre desde la conformación del Estado Na-ción hasta 1943, la infraestructura portuariase encontraba concesionada al sector privadoy el Estado mantenía una activa participacióna través de las inversiones en infraestructuray de la regulación del sector, garantizando elingreso de divisas del exterior. El desarrollodel ferrocarril, a través de la construcción deramales que conectaban las grandes zonas deproducción con los puertos, permitió satisfa-cer la gran demanda externa de materiasprimas. El puerto funcionaba sólo como unpunto de conexión entre los modos detransporte terrestre y marítimo o fluvial. El

flujo principal de estos puertos fueron lascargas generales, que responden a ciertaestacionalidad con productos de bajo valoragregado, y un alto componente del factortrabajo.

En la década de los años cuarenta, el aug-del modelo de Industrialización por Susti-tución de Importaciones (ISI), con una claraorientación al mercado doméstico y a la con-solidación de la industria de transformación,debilitó la posición de los puertos que eranconcebidos como punto terminal.

En esta fase de desarrollo latinoameri-cano, el puerto estableció limitados vínculoscon el exterior, en buena medida se cerró suforeland -zona de influencia externa-, y alproceder de esta forma debilitó simultá-neamente su hinterland -zona de influenciainterna- (Ibid.).

En lo político se reforzaron las tendenciasaislacionistas-proteccionistas de los puertos,generando una legislación que no sólo limitóel movimiento de muchas mercancías, sinoque puso controles y trámites que eterniza-ban los desplazamientos a través del puerto.Estos elementos contribuyeron a la desvalori-zación del puerto como lugar, como espaciovinculado (Ibid.).

En Argentina, a través del decreto 1860/43se decidió la estatización y centralizaciónportuaria, los puertos en manos privadaspasaron a ser fiscalizados y a depender de laDirección Nacional de Puertos y de Cons-trucciones y Vías Navegables (DNPCyVN),y a partir de 1947 quedaron bajo jurisdicciónde la Dirección Nacional de Puertos y Adua-nas. De esta manera, el Estado monopolizóla administración y control de los puertos,transformándolos en parte de los serviciospúblicos y sólo por excepción se otorgaronconcesiones temporarias. Esta etapa encontró



su límite a inicios de los años ochenta, comoconsecuencia del creciente cuestionamiento aesta forma de regulación estatal y de la pro-funda crisis fiscal. Desde comienzos de losaños ochenta hasta 1991, en Argentina, pre-valeció un período preprivatizador -con elsurgimiento de los primeros puertos pri-vados sobre la ribera del Paraná- que se an-ticipó al traspaso de los activos al sector pri-vado, disminuyendo el papel del Estado.Este proceso se profundizó en los años no-venta, cuando se promovió una nueva des-centralización de todas las actividades por-tuarias, con la promulgación de la Ley deActividades Portuarias N° 24.093, y su decre-to reglamentario 817/92, que constituyeron elsoporte legal para el funcionamiento, habili-tación, administración y operación de lospuertos estatales y particulares existentes oa crearse en el país.

Dado que existían puertos privados conpropiedad precaria, la ley consolidó definiti-vamente el derecho y la libertad de losparticulares para construir, operar y admi-nistrar puertos y prestar servicios portuariosen el país. En la nueva legislación desapareceel término "servicio público", concepto tanarraigado en la vieja concepción de la activi-dad portuaria, para concebirse como un ser-vicio comercial. El término "público" serefiere al uso que se puede dar a las instala-ciones y no a la naturaleza del dominio delos servicios que en él se prestan (Romero,1993).

En la ley se consagra otro principiofundamental como la libre competencia entrelos puertos, tanto en materia de precios delos servicios como de la admisión de usua-rios, dejando de lado el concepto de "tarifa"que le era propio al servicio público.

Los ejes centrales de la ley de actividades

portuarias, son: a) la descentralización de lagestión político-administrativa (transferenciade los puertos a las provincias y creación delos puertos autónomos), y b) la privatizaciónde la gestión operativa a partir de la conce-sión de las terminales portuarias y la presta-ción de servicios portuarios.

La descentralización de la gestión político-administrativa

En Argentina durante los años noventa loscambios más significativos ocurren en laesfera institucional. En el sector portuario sedestaca la disolución de la AdministraciónGeneral de Puertos (AGP) como el únicoorganismo con facultades para administrarun puerto, y el surgimiento de nuevas for-mas de administración y gestión con autono-mía económica, financiera y contable queasumen la forma jurídica de Consorcios deGestión Portuaria donde participan tanto elsector público como privado. Estos entes seconforman por un Consejo de Administra-ción compuesto por nueve directores quepermanecen tres años en sus funciones. Porel sector público participan la provincia y elmunicipio donde se encuentra emplazadoel puerto; y por el sector privado los ofe-rentes y demandantes del servicio portuario.Esta nueva forma de organización adminis-trativa viene a cristalizar el proceso de des-centralización y de mayor participación delas comunidades locales.

Este proceso lleva implícito, además, eltraspaso de personal del sector público alsector privado a través de la instrumentaciónde planes de retiro voluntario, como conse-cuencia de esta medida el número de traba-jadores de AGP pasó de 3.981 en 1991 a 650en 1994 (Beato, 1996).



La disolución de la Junta Nacional deGranos (JNG): concesión de sus elevadoresde granos

Desde su creación en 1956 hasta su disolu-ción en 1994, mediante la ley 23696/89, laJunta Nacional de Granos (JNG) representael organismo de control de todas las institu-ciones o entidades que intervienen directa oindirectamente en el comercio interno yexterno de granos y subproductos, comercia-lizando sólo cuando el Poder EjecutivoNacional lo considera necesario.

A partir de la década de los ochentacomenzó el traspaso progresivo de los ele-vadores portuarios de la JNG, que com-prendía un conjunto de silos que permitíanla entrada y salida a granel de los granos y lainfraestructura para el acondicionamiento yalmacenamiento de la mercadería destinadaa la exportación, ubicados en sitios clavescercanos a las zonas de producción.

En la década de los noventa, a través deldecreto 2074, se dispuso la privatización oconcesión parcial de los elevadores queestaban bajo la órbita de la JNG, estable-ciéndose la modalidad de concesión total oparcial, a título oneroso (canon) y por unperíodo de tiempo que varía entre 18 y 30años. El pago del canon es fijado en elcontrato y depende de las características pro-pias de cada elevador, en particular el poten-cial de embarque determinado por su ubica-ción geográfica y capacidad de almacena-miento. El concesionario le paga al estadonacional o provincial o a la administraciónportuaria en donde se encuentre emplazadoel elevador, el monto fijado en el contrato.

Dos años más tarde, el Estado Nacionalestableció el marco regulatorio (decreto351/92) que fija los objetivos, alcances,

obligaciones de los prestadores y atri-buciones de la autoridad de aplicación, por elcual se reservaba expresamente el derecho deconservar la propiedad de los elevadores yde supervisar su administración por los con-cesionarios en los elevadores de los puertosde Quequén, Rosario y otros que fueronafectados al servicio público de elevación degranos por el decreto mencionado. La cesiónde los puertos no implicaba una renunciatácita de los derechos de propiedad.

EL PUERTO QUEQUÉN

Inserción el puerto Quequén en el comercioexterior argentino

La posición geográfica de Argentina, distantede los grandes centros de consumo, hace queel transporte por agua represente el mediomás apropiado para la movilización de gran-des volúmenes de carga de exportación eimportación. Por vía marítima se canaliza el95% del volumen total de las exportaciones ycerca del 80% del volumen de las importa-ciones del país.

En el país los 15 principales puertos delpaís que embarcan mayoritariamente pro-ductos de origen agropecuario pueden divi-dirse en dos grupos, fluviales (12) y ma-rítimos (3). Los primeros se concentran encercanías de las zonas productivas del nortey centro del país, sobre las márgenes de losríos Paraná hasta La Plata, mientras los se-gundos se localizan en la costa atlántica hastaBahía Blanca, en el sur de la provincia deBuenos Aires.

Durante el 2001, las exportaciones deproductos y subproductos de origen agro-pecuario se canalizaron mayoritariamente(80%) por los puertos fluviales, principal-mente por el puerto San Lorenzo-San Martín



(53%). Mientras que por los puertos marí-timos se exportó el 20% restante. Dentro deestos últimos, por el puerto de Quequén seembarca el 44% del volumen total exportadode granos, aceites y subproductos oleagino-sos que se realiza a través de los puertosmarítimos (Cuadro 1).

La concentración de los envíos por lospuertos fluviales obedece a la cercanía deéstos a las zonas núcleo de producciónde oleaginosas, especialmente soja y a la lo-calización de la industria aceitera próxima alos centros de exportación. En tanto, lospuertos marítimos se encuentran ligados alas zonas de producción de cereales y enmenor cuantía a productos y subproductosde oleaginosas.

Las cargas con destino al exterior a travésdel puerto Quequén muestran una tendenciacreciente al pasar de 2.5 millones de tonela-das a mediados de los ochenta a 4.5 millonesen el 2001.

Durante el período 87/2001, la evoluciónde las exportaciones por este puerto mues-tran una clara especialización en la expor-tación de cereales (cerca del 80%), correspon-diendo durante el 2001, el 64% de losembarques totales a trigo y el 15% a maíz.Los aceites y subproductos de la industriaaceitera mantienen su posición a lo largo delperíodo analizado, en tanto se observa unatendencia creciente en los envíos de granosoleaginosos, debido a la difusión de estoscultivos en el sudeste de la provincia deBuenos Aires (Figura 1).

En general, las importaciones por estepuerto corresponden a compras de fertili-zantes (95%) y de fuel oil (5%). Lasimportaciones en el conjunto de las transac-ciones son marginales, provienen de otrospuertos del interior del país, y corresponden

a insumos ligados al agro, recibidos mayori-tariamente por empresas de capital transna-cional.

Localización y organización espacial de lasactividades

La provincia de Buenos Aires, por su ubica-ción geográfica, posee un extenso corredormarítimo que permite asentamientos portua-rios de excelentes condiciones técnicas. Entreellos se encuentra Quequén, localizado al surde la provincia, en el centro de la región másfértil de la llanura templada Argentina, en ladesembocadura del río homónimo, con unárea de influencia de 300 km de radio,conectado con los centros de producción yconsumo, principalmente del sudeste de laprovincia, y con las principales rutas delMERCOSUR (Figura 2).

Una de las ventajas propias de Quequénes su proximidad al Océano Atlántico dondealcanza profundidades de 46 pies a solo1 500 m de la boca de entrada al puerto y uncalado de 40 pies en el canal de acceso.3 Estascondiciones lo transforman en el tercer puer-to de aguas profundas de la Argentina,después de puerto Madryn en la Patagonia(48 pies) y Bahía Blanca en el sur de laprovincia de Buenos Aires (45 pies).

Si bien el fácil acceso al océano y laprofundidad son dos elementos importantesen la operatoria portuaria, la fuerteexposición a los vientos provenientes delAtlántico le otorgan ciertas desventajasdesde el punto de vista natural, que exigeinversiones y una organización de losembarques en función de las condiciones denavegabilidad a raíz de las condicionesmeteorológicas.4



Cuadro 1. Exportaciones argentinas de granos, aceites y subproductos oleaginosos,por puerto de salida (en toneladas y porcentaje, 2001)

Puerto

Puertos marítimosBahía BlancaQuequénMar del Plata

Puertos fluvialesBuenos AiresC. del UruguayDiamanteSanta FeRosarioSan Lorenzo/San MartínSan NicolásSan PedroVilla ConstituciónLima - Delta Dock

Total

Toneladas

10 594.5245 862.0244 615.843

116.657

40 310.992796.51134.155

834.78855.730

9 757.58327 135.042

340.957908.915256.483190.828

50 905.516

%

20.010.09.01.0

80.02.00.12.50.1

19.053.00.61.60.60.5

100

Fuente: elaboración propia con base en datos de la Bolsa de Comercio de Rosario.

Fuente: elaboración propia con base en datos del Consorcio de Gestión del Puerto Quequén.

Figura 1. Productos exportados por Puerto Quequén (período 1987-2001).



Fuente: Instituto Geográfico Militar.

Figura 2. Ubicación de los principales puertos graneleros argentinos.

El hinterland abarca 11 partidos del su- definen por la influencia del resto de losdeste bonaerense con aproximadamente 4.6 puertos marítimos, en este caso representadomillones de hectáreas de excelente calidad por Bahía Blanca y más recientemente por lapara la producción agropecuaria, que en los incorporación de Mar del Plata -tradicionalúltimos años muestra una tendencia cre- puerto pesquero- para la exportación deciente en la producción de maíz, trigo, productos agropecuarios.girasol y soja. Los límites del hinterland se



El espacio portuario está compuesto porun conjunto de instalaciones situadas sobreambas márgenes de la desembocadura delrío Quequén, en el que se pueden distinguirdos áreas netamente diferenciadas en fun-ción del tipo de mercaderías con el queoperan (Figura 3). Sobre la margen de la ciu-dad de Quequén se desarrolla el movimientode mayor envergadura representado por losembarques de granos, aceites y subpro-ductos, donde se han emplazado las princi-pales terminales; y del lado de Necochea sedesarrollan actividades de carga general,tales como la industria pesquera, exportaciónde maderas y astillas (chips), cemento eimportación de fertilizantes.

Sobre la margen de Necochea, con uncalado de 32 pies, se encuentran los sitios 7y 8 para buques pesqueros y productosembolsados, los sitios 9 y 10 que son utiliza-

dos para la importación de fertilizantes y elsitio 12 para combustibles, en tanto sobrela margen de Quequén, de mayor calado(40 pies), se encuentran el sitio 1, de 250 m defrente, utilizado para la carga de aceites ve-getales a un ritmo de carga de 300 ton/hora, yel sitio 2 de embarque directo de cerealesy subproductos de la industria aceitera, conun rendimiento máximo de 500 ton/hora yuna capacidad de almacenaje en las zonasadyacentes de 30 000 y 40 000 ton, respec-tivamente.

Este puerto posee dos elevadores de gra-nos, que admiten una recepción de 1 300camiones por día, ubicados en el sitio 3, 4 y 5.El sitio 3 pertenece a la Asociación de Coope-rativas Argentinas (ACA). El mismo, inaugu-rado en 1985, cuenta con una capacidad dealmacenaje de 200 000 ton para granos y unritmo de carga de 1 600 ton/hora. Los embar-

Fuente: Ministerio de Infraestructura y Vivienda-Subsecretaría de Transporte por Agua y Puertos.

Figura 3. Puerto Quequén, ubicación de terminales y sitios de embarque.

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ques de aceites se producen a un ritmo decarga de 800 ton/hora y posee una capacidadde almacenaje de 10 800 ton.

En los sitios 4 y 5 se encuentra la TerminalQuequén S. A. que corresponde a la infra-estructura de silos de la ex Junta Nacional deGranos y que fuera concesionada en 1992a un grupo de empresas privadas de origennacional e internacional tales como, GenaroGarcía, Nidera, Oleaginosa Moreno, Tradi-grain, La Plata Cereal, Productos Sudameri-canos, Bunge y Born comercial, Asociaciónde Cooperativas Argentinas, Sociedad Rural,Centro de Corredores, Bolsa de Cereales deBuenos Aires y Centro de Acopladores. Laterminal posee una capacidad de almacenajede 117 000 ton de granos, con un ritmo decarga de 1 700 ton/hora. El hecho de contarcon dos sitios permite el embarque simul-táneo de dos buques de mediano porte.

En la distribución espacial de las activi-dades de este recinto portuario resulta deter-minante el acceso o no al ramal ferroviario,ya que sobre la margen de Quequén, conec-tada por las vías de Ferro Sur Roca (ex líneaRoca), se encuentran las inversiones de ma-yor escala, mientras que en la margen de Ne-cochea se ubican las actividades netamentemarítimas (pesca) o de incorporación recien-te como la importación de fertilizantes y laexportación de chips de madera que serealizan por vía terrestre y han ocupado elespacio de menor competencia relativa.

Competencia interportuaria

En un mundo donde las distancias econó-micas predominan sobre las distancias geo-gráficas, no basta con tener una ubicaciónprivilegiada para ser competitivos. En el sec-tor portuario los factores que influyen en laintensidad de la competencia son el poder de

decisión de los navieros, la amenaza quesupone el desarrollo de los tráficos terrestrepor carretera y ferrocarril y la rivalidad exis-tente entre los puertos, siendo secundaria enel corto plazo la amenaza de nuevos puertosy menor aún el papel de los proveedores. Elpapel del Estado mediante la regulaciónresulta determinante, debido a la capacidadque posee de aumentar o disminuir la com-petencia interportuaria mediante inversionesen el transporte terrestre que pueden influiren el desarrollo del puerto.

La extensión de las zonas de producciónagrícola en Argentina junto con la posibili-dad de canalizar la producción por distintospuertos localizados sobre el litoral marítimo,define un patrón de especialización y com-petencia entre puertos. En el Cuadro 2 secomparan la evolución de las exportacionesde granos, subproductos de la industria yaceites a través de los principales puertosargentinos, antes y después de la privatiza-ción de los mismos.

La evolución de las exportaciones de gra-nos por puerto de embarque sobre el litoralmarítimo no presenta variaciones sustan-ciales a lo largo de los períodos analizados;sin embargo, se observa un cambio impor-tante en los puertos fluviales -San Lorenzo-San Martín-, con incrementos significativosen la participación de las exportaciones degranos, aceites y subproductos de la indus-tria, en detrimento del puerto de BuenosAires.

Entre los puertos marítimos es incipientela operatoria en granos en puerto de Mar delPlata (netamente pesquero y que puede com-petir en el futuro con Quequén) que en losúltimos años, -a raíz de las inversiones rea-lizadas por la empresa Cargill-, comienzaa aumentar la participación relativa en el



Cuadro 2. Evolución de las exportaciones por puerto (en porcentaje, período 1987-2001)

Fuente: elaboración propia con base en datos de la Bolsa de Comercio de Rosario y SAGPyA.

conjunto de los puertos.En el liderazgo de los puertos sobre la

ribera del río Paraná, surgidos en su mayoríabajo una estructura privada, incide la priva-tización del transporte ferroviario de cargasque une el puerto con las zonas de pro-ducción, el dragado del río Paraná, y lainstalación de plantas de transformación delas principales firmas aceiteras en dichospuertos. La instalación de empresas aceiterasen Bahía Blanca y Necochea llevan a quealrededor del 10% de las exportaciones deeste producto se canalice a través de estospuertos.

En el conjunto de puertos se observa unaimportante especialización en aceites y sub-productos de la industria aceitera en lospuertos fluviales, en tanto se encuentran másdiversificados los embarques de granos.

En el caso de Quequén, la especializaciónen granos de trigo y maíz está asociada a ca-racterísticas agroecológicas de su hinterland,que abarca una importante zona de pro-ducción de estos cultivos. No obstante, losmayores volúmenes exportados se corres-ponden con un aumento en la producciónagropecuaria de la región, más que a laexpansión del radio de acción del puerto.Desde mediados de los ochenta hasta media-dos de los noventa, la producción de cerea-les, más que duplicarse en el sudeste, aumen-tan los embarques de trigo y maíz por elPuerto de Quequén en un 70%.

La estrategia de ampliación del hinterlandse encuentra limitada, por un lado, por eldesmantelamiento de las vías férreas que loconectaban con la zona de producción y conotras líneas ferroviarias y, por otro, por el



límite que le impone la Cuenca del Salado yla depresión de Laprida, de característicaspredominantemente ganaderas. En mejor po-sición se encuentran los puertos de Rosario yBahía Blanca, que han mantenido las co-nexiones con los ramales ferroviarios, los quehan sido privatizados y también por la ex-pansión de la frontera agrícola con girasol ysoja hacia el interior del territorio, situaciónque redunda en mayores volúmenes deproducción con destino al exterior.

La integración de un puerto, así como laexpansión de su zona de influencia, estácondicionada por el desarrollo de los sis-temas intermodales de transporte e infor-mación. Los puertos más dinámicos, al am-pliar su vinculación territorial, invaden ydisputan la zona de influencia de puertosvecinos, otrora cautiva, debido a las limita-ciones de accesibilidad, a las carencias deinfraestructura y a la desarticulación de lossistemas de transporte. Por tanto, el intermo-dalismo y las reformas físicas en la accesi-bilidad territorial propician la conformaciónde hinterlands comunes que exacerban lacompetencia de los actores portuarios y losoperadores de transporte multimodal(Martner, 1999).

Organización del Puerto Quequén

En 1994 el puerto Quequén adoptó el nuevoesquema de organización portuaria basadoen el modelo denominado Landlord, donde elsector público conserva la propiedad delpuerto e invierte en infraestructura básica,pero no explota en general ninguno de losservicios que se prestan al buque o a las car-gas.

El consorcio de gestión del puerto deQuequén está dirigido y administrado porun directorio integrado por nueve miembros,

que duran tres años en sus funciones, pu-diendo ser nuevamente designados sin lími-tes de períodos, a la vez que removidos antesdel vencimiento de su mandato a pedido delas entidades que los propusieron (artículo159, capítulo VI, anexo II, Ley Provincial11.414).

De acuerdo con la Ley Nacional de Activi-dades Portuarias N° 24.093, el presidentedel consorcio es designado por la provinciade Buenos Aires, correspondiendo el resto delos miembros al municipio de Necochea (1),y al sector privado cinco miembros distri-buidos de la siguiente manera: un miembropor las tres empresas concesionarias ypermisionarias de las terminales; un miem-bro por las siete agencias marítimas;5 unmiembro por las empresas prestadoras de losservicios de practicaje, amarre, estibaje yremolque; un miembro por las asociacionesque nuclean a los productores agropecuarios,y un miembro por los exportadores junto a lacámara industrial aceitera.6 Los dos miem-bros restantes corresponden a las asocia-ciones gremiales y sindicales que representana los trabajadores.

El Directorio se reúne como mínimo cada30 días, donde las decisiones se adoptan pormayoría absoluta de los miembros presentes,computándose en caso de empate, doble elvoto del presidente, o de quién legalmente loreemplace. De las entrevistas realizadas y elseguimiento en periódicos locales y regio-nales, surge que en los inicios de la actividaddel consorcio las decisiones fueron siempretomadas por unanimidad; en cambio, con elcorrer del tiempo, la incorporación de nue-vos actores (representantes de las asocia-ciones de productores), y el surgimiento deintereses contrapuestos ocasionó que fueranecesario recurrir a la votación. La cohesión



en las primeras decisiones y acciones lleva-das a cabo son atribuibles a la fuerza que porentonces tenía el discurso privatizador y alentusiasmo inicial basado en la supuestamayor eficiencia y capacidad del sector pri-vado para realizar cambios estructurales.Con el paso del tiempo y frente a los proble-mas derivados de la creciente recesión eco-nómica, se ponen de manifiesto las primerascontradicciones entre el sector oficial y pri-vado, debido a divergencias en las priori-dades económicas y políticas que cada sectorasigna a los excedentes generados.

En general, los principales conflictos alinterior del consorcio se produjeron por lasdiscrepancias en las reglas de juego entre losrepresentantes del sector público y los delsector privado, respecto a quién debe asumirlos primeros gastos derivados de la instala-ción y del dragado para mantener al puertoen condiciones de operar. En principio, esteconflicto se resolvió mediante el pago de laserogaciones por parte de los operadores delconsorcio. Posteriormente, se originaron nue-vas divergencias sobre qué sector debíaafrontar los costos de mantenimiento e inver-sión en infraestructura a encarar para que elpuerto fuera competitivo.

Otro conflicto que enfrenta a los miem-bros del Directorio es el pago del canón de laTerminal Quequén por el uso de las instala-ciones, que es reclamado tanto por la provin-cia como por el consorcio. Hasta el presente,esta situación se mantiene en conflicto, y elmonto del canón es depositado en cauciónen el poder Judicial por parte de TerminalQuequén.

Si bien las distintas presidencias han pro-puesto distintos planes de inversión, entrelos que se cuenta el dragado que ha mejo-rado la posición del puerto, continúan los

enfrentamientos por la construcción de la es-collera sur. Esta inversión se ha visto poster-gada, por una parte, por la imposibilidad delEstado nacional de hacer frente a la inversiónen infraestructura ante la situación macro-económica imperante del país y, por otra, porlos intereses y prioridades disímiles entre losactores de la comunidad portuaria.

La mayoría de estos problemas se derivande la debilidad y vacíos del marco regula-torio y la escasa capacidad del Estado comocontralor de los nuevos entes. Las únicasnormativas vigentes son las del propio pliegode licitación, donde no quedan claramenteestablecidas las responsabilidades de las par-tes.

También al interior del sector privadocoexisten diversas estrategias intrasectorialesque dificultan la toma de decisiones porparte del consorcio. Por un lado, se encuen-tran las posiciones disímiles que adoptanlos productores agrícolas que se encuentranrepresentados por dos entidades gremialesde distinta extracción social (cooperativistasy medianos/grandes productores agrícola-ganaderos). Por otro, influyen las presionesque ejercen las grandes empresas aceiterastransnacionales, que muchas veces privile-gian las inversiones que poseen en otrospuertos argentinos en función de una lógicamicroeconómica y territorial, donde las deci-siones de localización de las inversiones sontomadas en el exterior (Iriarte, 2001).

Otra diferencia entre los miembros deldirectorio proviene de la concepción quetienen los representantes del sector público yel sector privado sobre la función social quedebe cumplir el consorcio hacia la comuni-dad. El deseo de intensificar la misma porparte de los funcionarios del estado, estáasociado a los intereses y ambiciones políti-



cas y partidarias de los mismos, que buscanlegitimarse en la comunidad, mientras quelos empresarios desde una lógica económica,defienden la reducción de las ayudas a lossectores sociales que solicitan contribucionesal ente portuario.

En menor medida, el normal funciona-miento del puerto ha sido afectado por lahuelga de camioneros y los conflictos gre-miales de los trabajadores portuarios queocurrieron durante el 1999 y el 2000.

En las entrevistas realizadas, los miem-bros del Consorcio manifiestan su inexpe-riencia en la administración de un puerto(creían que su experiencia empresarial alcan-zaba para solucionar los problemas que sur-gieran). No obstante, se considera que incu-rrieron en una subestimación de los costosoperativos que se originan en el puerto y queesperaban seguir contando con recursos yapoyo estatal para solventar los mismos. Sinembargo, entre los aspectos más críticos en elsistema portuario, se encuentran la falta deacompañamiento de inversiones públicascomplementarias a la de los operadores pri-vados en el acceso a los puertos, y los pro-blemas de diseño para la selección de ofertas,que se realizaron con base en la mayorgarantía de tasas de carga (que depende enparte de la proyección de la demanda) y laprevisión que los montos resultantes podríanser ajustados con base en las necesidades definanciamiento del administrador del puerto(FIEL, 1999).

Los conflictos enunciados ponen de mani-fiesto la escasa transparencia del proceso pri-vatizador y la debilidad del marco regula-torio existente que profundiza la asimetría deinformación entre los operadores de la orga-nización, e impiden superar los conflictos deinterés resultantes de la racionalidad política

frente a la racionalidad económica.

INDICADORES DE EFICIENCIAPORTUARIA

El hinterland es una condición necesaria, perono suficiente, para el desarrollo portuario,señalando que los costos, la estadía de unbuque en puerto y la profundidad de las víasnavegables son los indicadores más explicati-vos del éxito comercial de un puerto. Frentea puertos con un hinterland similar, preva-lecerá aquél que mejores indicadores deperformance portuaria posea. Un indicadorpor sí solo no tiene un gran significado, sinoque lo que cuenta es la sinergia que genera lasumatoria de indicadores de eficiencia ycostos (Gardel, 2000).

En el período 1993-2000, los costos de laAdministración General de Puertos se redu-jeron en un 50% en todos los puertos selec-cionados después del proceso de privati-zación (Cuadro 3).

A finales de la década de los ochenta, eltiempo de estadía en las zonas portuarias encondiciones normales era de aproximada-mente ocho días y, en general, se producíanmorosas colas de buques en las adyacenciasque superaban este tiempo. En la actualidad,la estadía es de dos a tres días; por tanto, loscostos variables que se basan en gastos dia-rios, ocasionan un ahorro de alrededor de20 000 dólares por puerto y por buque.

En el Cuadro 4 se transcriben los costosfijos y variables para el armador en 1999 en elpuerto Quequén para un buque Handymaxy un Panamax, considerando que un buqueHandymax posee una capacidad de cargaestimada de 33 000 toneladas y un Panamaxpuede salir de este puerto calando en funcióndel cubicaje, 40 pies y cargando 52 000 tone-ladas de carga.



Cuadro 3. Evolución de los costos de la Administración General de Puertos(en dólares/tonelada, período 1993-2000)

Año

1993

1995

1997

2000

Villa Constitución

0.72

0.36

0.36

0.36

Rosario

0.72

0.30

0.38

0.30

Necochea

0.72

0.40

0.40

0.40

Bahía Blanca

0.72

0.42

0.42

0.42

Fuente: extraído de SAGPyA.

Cuadro 4. Costos fijos y variables en el Puerto de Quequén

Costos portuarios

• Fijos

• Variables en función de los días

• Costo total armador

• Costos por tonelada

Buques Handymax

27.520

3.616

31.136

0.91

Buques Panamax

36.170

6.377

42.547

0.82

Fuente: Bolsa de Comercio de Rosario.

Según estadísticas de la Bolsa de Comer-cio de Rosario en el 2000, el Puerto Quequénes, en cuanto a cifras, el más barato de todoslos puertos argentinos, dado que no es ne-cesario el uso de algunos servicios comodragado y pilotaje del canal que para unPanamax representa en promedio una ero-gación de 25 000 dólares.

La desventaja del puerto es ejercida porlas olas oceánicas y locales que se forman enla entrada del puerto, jugando en este casoun papel preponderante los costos variables,ya que una mayor estadía implica mayorescostos por tonelada para el armador, que setraslada al costo del flete.

En el Cuadro 5 se comparan los princi-pales costos que deben afrontar los propie-tarios de los buques antes y después de laprivatización en puertos graneleros argen-

tinos. Según SAGPyA (2000), si bien los va-lores nominales de los costos entre 1990 y2000 han crecido notablemente en todos lospuertos, se debe considerar que la posibili-dad de embarcar con superior velocidad, porel incremento de la capacidad del ritmo decarga y almacenaje de los puertos, la mayoramplitud de la bodega de los buques y laeliminación -gracias al dragado- de un puer-to de completamiento que permiten la reduc-ción del tiempo de estadía de las naves.

La competitividad de un puerto no sebasa sólo en obtener un costo de serviciobajo, sino que es menester lograr un rendi-miento operativo que permita al buque opti-mizar su tiempo de estadía evitando lasdemoras ociosas en los muelles y zonas deespera (Radas).

En el Cuadro 6 se compara una serie de



109Investigaciones Geográficas, Boletín, 54, 2004

Investigaciones Geográficas, Boletín 54, 2004110

indicadores que definen la eficiencia de unpuerto, tales como: calado, ritmos de carga ycapacidad de almacenaje, en el período ante-rior y posterior a la privatización para losprincipales puertos de exportación de pro-ductos agropecuarios. Para el cálculo de losmismos se toma en cuenta el conjunto de ter-minales existentes en cada uno de los puer-tos.

De la lectura del cuadro se desprende quela totalidad de los indicadores ha mejoradonotablemente en todos los puertos, debido alas inversiones en tecnología para aumentarla velocidad de embarque, el dragado de loscanales que permite la entrada de buques demayor porte y las importantes inversionesrealizadas por las empresas aceiteras en loselevadores portuarios.

Como estas empresas, en su mayoría decapital transnacional, poseen instalacionesen distintos puertos, muchas veces las estra-tegias de expansión del consorcio de unpuerto pueden contraponerse a los interesesde las firmas que operan en él, que han pri-vilegiado las inversiones en terminales y ra-males ferroviarios en otro centro de embar-que.

En las entrevistas realizadas a demandan-tes del servicio ligados a la comercializaciónagropecuaria, se constata que los distintosagentes económicos reconocen una mejoraen la eficiencia del puerto en su operatoria,sobre todo en los tiempos de espera deltransporte automotor, y en la organización ydistribución de cupos. El cupo es la orden dedescarga que tiene cada camión una vez arri-bado al puerto. Estas órdenes son otorgadaspor el elevador terminal del puerto -una vezque se confirma el ingreso de un barco almismo-, a los corredores o exportadores,quienes las entregan a los acopiadores con



los que operan y garantizan justo a tiempo lamercadería para el embarque. Los cupos per-miten ordenar la descarga y además evita lostiempos de espera en el puerto que se tradu-ce en menores costos y mayor eficiencia en elsistema de exportación. Este sistema puedeprovocar reacciones si los agentes percibenque existen preferencias por algunos trans-portistas, otorgándoles prioridad de descar-ga perjudicando al resto, o frente a inconve-nientes climáticos que impiden el ingreso deun buque al puerto, creando cuellos de bote-lla donde todos los agentes involucrados enel sistema comercial se ven afectados.

CONSIDERACIONES FINALES

A modo de conclusión, a continuación se ex-ponen algunas reflexiones e interrogantesrespecto a la dinámica y eficiencia alcanzadapor este puerto después de su privatizaciónen 1994, así como también acerca de los al-cances y limitaciones que impone la especia-lización productiva en commoditties y el dete-rioro de la articulación de las redes de trans-porte intermodal para el desarrollo del puer-to Quequén.

En primer lugar, la evolución de los in-dicadores de eficiencia revela que la expe-riencia privatizadora reciente a través denuevas formas de gestión que incorporan laparticipación privada, muestra signos positi-vos, no sólo por los menores costos alcanza-dos en la operatoria portuaria, sino tambiénpor el aprendizaje que significa -más allá delos conflictos que aún persisten al interiorde la organización-, la toma de decisionescompartidas en un espacio común.

En segundo lugar, la localización y espe-cialización productiva del Puerto Quequénasociada a las ventajas comparativas estáticasa través de embarques de commodities sin di-

ferenciación y en grandes volúmenes, debi-lita la posición de este puerto frente a otrosubicados en las rutas marítimas más diná-micas e integrados a las redes globales deproducción y consumo. Cabe preguntarsehasta qué punto este puerto puede continuarexpandiendo su actividad netamente prima-rizada si no logra modernizar y ampliar suposición relativa a través de la mejora de laoferta de servicios. Esto implicaría una es-trategia de inversiones en infraestructuramás segura para los buques, más ágil para latripulación y las empresas, y en los serviciosnecesarios para exportar productos tipifi-cados por calidad, tales como trigos diferen-ciados por su calidad panadera, soja libre ono de organismos genéticamente modifi-cados (OGM), entre otros. En gran medida,las inversiones en infraestructura destinada ala tipificación y segregación de los granos seencuentra subordinada a las decisiones de lasempresas transnacionales que operan a esca-la mundial y que privilegian las inversionesen distintos puertos del país desde una lógicaglobal.

Las características del hinterland y la in-fraestructura del puerto Quequén demues-tran la importancia que posee la interde-pendencia y coordinación modal en la com-petitividad y el desarrollo portuario, dondeinfluyen la conexión y articulación con otrosservicios conexos, como el transporte terres-tre y por ferrocarril -máxime cuando el grue-so de las exportaciones es de gran volumen yescaso valor relativo-, que se tornan estraté-gicos a la hora de competir con otros puertosmarítimos.

El desarrollo de este puerto depende en-tonces de la inversión y acción de los actoressociales específicos involucrados en la activi-dad que posibiliten la extensión del hinter-


Ana María Costa, Susana Silva Brieva y Lilian Iriarte

lana y el fortalecimiento de la infraestructurade almacenamiento y transporte de la pro-ducción agroalimentaria y de su articulacióna las redes globales de consumo y produc-ción.

Finalmente, las deficiencias en el marcoregulatorio vigente y la participación del Es-tado como un integrante más del consorcio,abre una interrogante sobre los alcances delrol del Estado como contralor y promotor deestrategias de desarrollo que minimicen losdesequilibrios territoriales y las externali-dades negativas en una actividad donde esjuez y parte.

NOTAS:

1 La mayoría de estos autores proviene de los Es-tados Unidos y Europa (Damas, 1995, 1996; Fos-sey, 1997; De Monie, 1998, entre otros), entre lostrabajos recientes generados en América Latina sepueden citar a Burkhalter, 1999; Hoffmann, 1998,2000; Martner, 1999.

2 UNCTAD (2000) define la privatización como "latransferencia de la propiedad de los activos delsector público al sector privado, o la utilización decapital privado para financiar las inversiones eninstalaciones, equipos y sistemas".

3 El canal de acceso tiene un ancho de 120 m yuna profundidad a la tosca en la zona protegidade 14 m (46 pies) y está localizado sobre un áreano sedimentada de la costa de la provincia deBuenos Aires, por lo que mantenerlo sólo requieretrabajos de dragado que en su totalidad no supe-ran los 0.6 millones de m3/año.

4 Este puerto se cierra cuando los vientos superanlos 37 km/hora, en el caso de los buques de ul-tramar, y 50 km/hora para los pesqueros de alturay cuando las olas alcanzan 1.85 y 3.5 m, res-pectivamente. En promedio permanece cerrado60 días al año, aunque en el 2001, por la ad-versidad de las condiciones climáticas, el puerto

estuvo cerrado cien días.

5 Actualmente en el Puerto Quequén operan sieteagencias marítimas, siendo las principales: Plea-mar, Brisamar y Serviport que, en conjunto, cap-tan el 75% de los embarques.

6 Entre las principales exportadoras en orden deimportancia son: Cargill (17%), Toepfer (15%),Tradigrain (15%), ACA (11%), Dreyfus y Olea-ginosa Moreno (Omsha; 10%), Nidera (8%), entanto las firmas importadoras son AgroserviciosPampeanos (15%), Profertil (10%) e Hydro (7%).

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