política de desburocratización de procesos e impulso de la...

Política deDesburocratización de

Procesos e Impulso de laCalidad

Propuestas de accionespara la competitividadde las exportaciones

Por coincidencia de conceptos, los documentos técnicos han sidoelaborados conjuntamente con el CIEN

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Guatemala, septiembre 2004

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Primera ediciónGuatemala, 2004

© Se permite la reproducción total o parcial de esta obra, incluyendo el diseño tipográfico yde portada, por medio electrónico o mecánico, citando la fuente.

Políticas de Desburocratización de Procesos e Impulso de la Calidad

Índice

Presentación .......................................................................................................................5

La Política de Procesos .......................................................................................................7

Proceso para constituirse como una empresa ...................................................................8

Proceso para obtener licencias para exportar .................................................................10

Procesos Aduanales ......................................................................................................13

Política de Impulso de la Calidad......................................................................................19

Normativa y Regulación ...............................................................................................19

Bibliografía ......................................................................................................................27

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PresentaciónGuatemala no esta generando la riqueza necesaria para mejorar el nivel de vida de sushabitantes. El 56.2% de los guatemaltecos son pobres y el 16% ganan menos de US$ 1 aldía. Ello ha incidido en que al año 2004, Guatemala haya descendido al puesto número 121en el índice de desarrollo humano.1

¿Qué significa esto?

Que Guatemala esta teniendo dificultades para definir e implementar políticas congruentese integrales que permitan elevar el crecimiento económico. Que actualmente ocupe elpuesto 89 del Índice de Crecimiento Potencial de Mediano Plazo, sólo indica que aún haymucho camino por recorrer.3

¿Qué podemos hacer para cambiar esto?

Creando una política de desarrollo basada en el comercio exterior, siendo esto lo másconveniente para economías pequeñas como la nuestra.

¿Cómo podemos implementar una política de desarrollo basado en el comercio exterior deforma exitosa?

Potencializando la competitividad de todos los factores de la economía. Incentivando a lasempresas para competir en la superación de los estándares internacionales, en sus distintosámbitos de acción.

La competitividad debe originarse en la fortaleza y la eficiencia de la infraestructuraproductiva y técnica de cada país, así como en los elementos que determinan el entornoeconómico, social e institucional en que se manifiesta.

Es necesario buscar el desarrollo económico y social para Guatemala. El gobierno debeasumir el reto del crecimiento económico sostenible. AGEXPRONT quiere contribuir aldesarrollo económico y social del país en forma sustentable, por medio de lasexportaciones. Por lo anterior, ha elaborado las siguientes “Propuestas de acciones para lacompetitividad de las exportaciones”.

Estas propuestas se encuentran agrupadas en ocho folletos, en los que se establecen loslineamientos generales que debe adoptar la política pública:

1 PNUD (2004).2 PNUD (2004).3 WEO (2004).

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• Marco conceptual. Este documento describe las líneas generales dentro de lascuales se enmarca la propuesta de política pública de los documentos de la serie,describiendo por qué es que se eligió el comercio exterior y la competitividadsistémica como la política y el mecanismo para alcanzar el desarrollosocioeconómico del país.

• Política fiscal. Mediante dicho documento se plantea cómo es posible desarrollaruna política fiscal que genere los suficientes ingresos para que el Gobierno puedadesempeñar sus funciones, y a la vez mantenga la competitividad del país, nointerrumpiendo el proceso generador de riqueza de todos los guatemaltecos.

• Política laboral. Se explica la necesidad de crear instituciones laborales flexibles,de impulsar una política de ingresos, de fomentar un mercado de mano de obracalificada. Lo anterior con la finalidad de lograr una producción nacionalcompetitiva en la que empleados y empleadores se vean beneficiados.

• Política financiera. El sector financiero permite que los proyectos productivospuedan llevarse a cabo. En el documento se presentan recomendaciones de políticapública para lograr que el sector financiero responda a los retos que lacompetitividad sistémica plantea, haciendo un uso eficiente de los recursos escasosde nuestra economía.

• Política cambiaria: El tipo de cambio es una variable estratégica, no sólo un preciomás de la economía, ya que genera una señal importante para determinar laestructura económica del país. Este documento recomienda cómo debe ser lapolítica cambiaria para lograr una política de comercio exterior exitosa, y quepermita una transición efectiva y ordenada de la economía.

• Política de infraestructura y servicios: La existencia y adecuada condición de lainfraestructura es necesaria para crear las redes que interrelacionen la actividadproductiva dentro y fuera de Guatemala. En el documento se muestra un diagnósticode los subsectores que conforman la infraestructura de Guatemala y lasrecomendaciones que se deben llevar a cabo para mejorarla.

• Política nacional de transporte: Un componente imprescindible de la actividadproductiva es la distribución. La eficiencia en la distribución dependerá del lacompetitividad del transporte en que se realice. El documento hace un análisisintegral del sector y recomienda una serie de lineamientos a seguir para mejorar lacompetitividad de la distribución de los productos guatemaltecos, tomando encuenta una visión de largo plazo y coherente con la realidad.

• Política de desburocratización de procesos e impulso a la calidad: La acciónempresarial toma lugar dentro de un marco legal que establece trámites yprocedimientos. Estos delimitan la acción del sector privado, cuya eficiencia debeevaluarse en función del efecto que tiene sobre la productividad en comparación conel beneficio que buscan generar. El documento realiza un diagnóstico sobre losprincipales problemas que sufre el sector privado al momento de cumplir con losrequisitos que le son solicitados y se plantean soluciones a los mismos. En calidad,recomienda qué hacer para crear un clima de innovación y competitividad y a lavez, un control de calidad de los productos que se comercian.


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La Política de Procesos

Para satisfacer la demanda por un producto, el empresario debe cumplir con una serie depasos y requisitos de forma protocolaria. Primero, debe cumplir con los procedimientosinherentes al proceso de producción, mercadeo, distribución y ventas de los bienes.Segundo, dentro del mismo proceso productivo, se deben cumplir con subprocesos denaturaleza legal y regulatoria. El primer tipo de procesos se reduce a la discrecionalidaddel empresario, el cual debe utilizar todas las herramientas que tenga para satisfacer lademanda de manera eficiente. El segundo tipo de procesos haya su origen en la ley y laautoridad que los regule. Este último es el que se debe cuestionar y tomar en cuenta paraagilizar el proceso productivo en la economía guatemalteca.

Los procesos públicos son necesarios e ineludibles, pero no deben sacrificar laproductividad guatemalteca. ¿Cómo lograr entonces que los procedimientos logren estacaracterística? En principio, las autoridades políticas deben preguntarse si realmente estánsiendo un facilitador o si sólo están menguando la eficiencia productiva por medio de unmayor número de procedimientos. Tras este primer análisis, deben darse dos pasos más: 1)aclarar el objetivo de los procesos que se buscan generar; 2) organizar el proceso de formaque favorezca una asignación óptima de los recursos.

Si no se cuenta con la rapidez para poder satisfacer la cambiante demanda, un empresariopierde la oportunidad de percibir mayores ingresos; si lo hace lentamente, puede incurrir enpérdidas. Si se desea que Guatemala sea competitiva respecto al mundo se debe contar conlos mecanismos que permitan minimizar el tiempo de los procesos legales.Lastimosamente, la experiencia guatemalteca se encuentra rodeada de procesos engorrosos,burocráticos y discrecionales, que hacen que el tiempo de la producción, distribución yventas sea más lento.

Existe una gran y diversa cantidad de problemas que afronta el empresario guatemaltecorespecto a los procedimientos. Estos son resultado de una falta de claridad, actualización opragmatismo de la ley. Además, existen problemas de infraestructura que se deben agregar,debido a que mucha de la infraestructura actual para realizar los procesos es inadecuadapara satisfacer las necesidades y el volumen que existe.

En cuanto al comercio, las limitaciones pueden sobrepasar las fronteras. Por ejemplo, aldirigirse a El Salvador, se deben cumplir los procedimientos que rigen en aquel país. Por lotanto, si se desea que el sector productivo y comercial se desarrolle, se debe contar con elapoyo regional.

4 PNUD (2004).5 WEO (2004).

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Proceso para constituirse como una empresa

El tiempo que le toma a una empresa para constituirse legalmente es de un mesaproximadamente, llevando a cabo como mínimo diez pasos en distintas instituciones,exponiéndose a decisiones discrecionales por parte de los funcionarios públicos, lo cuál setraduce en mayores costos. Desde el inicio, una empresa afronta una red compleja deprocedimientos que cumplir y esto reduce su eficiencia al momento de la producción. Acontinuación se enumeran los pasos a seguir para constituir una empresa como sociedadanónima.

Tabla 1Cronograma para instituir una empresa

Procedimiento Tiempo / Costo1. Se realiza el depósito del capital suscrito en el banco y obtener el registro. 1 día/ no hay costo

2. La empresa debe constituirse como tal por medio de un notario. 5 días/ Q.6,720

3. Debe registrarse como una empresa en el Registro Mercantil General de laRepública. Se debe llenar distintos requisitos para registrarse: un formulario parael Registro Mercantil y una copia del acta de constitución de la empresacertificada por un notario. Este proceso dura aproximadamente una semana ymedia, en el cual se analiza los documentos y se asigna un número de registroprovisional.

7 – 10 días/ Q.275fijos, más unporcentaje del

capital aportado

4. Se publica en el Diario de Centro América el edicto de la organización de laempresa. Este proceso tiene una duración de 10 días aproximadamente. Si noexiste oposición después de los 8 días de publicado, el Registro Mercantilprocede a inscribirlo.

7 – 10 días/Q462.30

5. Se realiza el acta notarial designando al representante legal y se realiza elarchivo en el Registro Mercantil para el mismo.

3 días/ Q187

6. Se registra en la Superintendencia de Administración Tributaria –SAT- y seobtiene el Número de Identificación Tributaria –NIT-. Se debe autorizar loslibros de contabilidad y las minutas para los accionistas. Para llevar a cabo esteprocedimiento se debe contar con el certificado provisional del RegistroComercial, los formularios obtenidos en la SAT, una copia certificada del actaconstitucional de la empresa, la identificación legal del representante legal y unacta notarial avalando al representante legal. Este procedimiento debe llenarse enmenos de un mes, de lo contrario se pena con una multa de Q.1,000.

1 día/ Q50

7. Se publica el edicto de la compañía y se obtiene la licencia para la misma. Ochodías después de la publicación, el Registro Mercantil da por definitivo el registroy se obtiene la licencia.

4 días/ Q.200

8. Se lleva a cabo el registro de la licencia de la empresa y la licencia paracomerciar. Es necesario que cuente con la licencia de la empresa para obtener lalicencia para comerciar.

4 días/ Q.165

9. Se llena la solicitud para obtener la licencia de exportación (de aplicar). 1 día


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Procedimiento Tiempo / Costo

10. Se realizan los trámites para obtener documentos y permisos especiales segúnsea el caso. Por ejemplo, en caso de alimentos y medicamentos se debe contarcon una licencia sanitaria y registros sanitarios de los productos.

Depende del tipode documento

11. Se obtiene la autorización del libro de salarios por parte de la Inspección delDepartamento de Trabajo. Este es un requisito para empresas que empleen a másde diez trabajadores.

4 días/ Q165

12. Se registra para obtener el seguro social. Se debe contar con una copia de lapatente de comercio, una copia del acta de constitución, una copia delnombramiento del representante legal, una copia de la cédula del representantelegal y una copia del NIT

2 días/ Q5

Fuente: elaborado en base a información brindada por Banco Mundial y Agexpront, 2003.

Diagnóstico

Podemos ver que éste es un proceso heterogéneo, el cual involucra a más de una instituciónpública para poder realizarse. Ello se complica ya que falta coordinación en el proceso, locual le resta forma y coherencia. Este problema puede ser identificado en varias áreas: 1) seresalta la duplicidad de documentos y trámites en cada departamento; 2) los mecanismosson muy variados: se cuenta con procedimientos que utilizan tecnología actualizada, loscuales reducen el tiempo y agilizan el proceso de transmisión de información, peroigualmente se utilizan procedimientos que redundan en burocracia.

Por ejemplo, para constituir una empresa exportadora con una aportación de capitalinmueble se debe acudir al Registro de la Propiedad Inmueble, el cual sigue un proceso deprecalificación de los bienes. Esta forma de proceder puede llegar a durar varios mesesdebido a la discrecionalidad de las decisiones, la mala administración y la falta decoordinación a lo largo del proceso. Un rechazo en el procedimiento de precalificación haceque el proceso completo se detenga y comience nuevamente. Esto es contraproducente,porque si la empresa se encuentra autorizada provisionalmente, este retraso puedeocasionarle multas o sanciones severas según el caso, siendo el proceso mismo el causantedel retraso. Otro ejemplo es el paso 11, donde se debe adquirir permisos especiales y eltiempo que toma, puede retrasar el proceso.

Por lo demás, en la actualidad se ha visto un cambio favorable en este proceso. Se hainvertido en tecnología y se han implementado nuevos mecanismos para agilizar el proceso.La SAT se ha modernizado y ha descentralizado sus operaciones en distintas agencias, demanera que es más fácil realizar los trámites correspondientes. Sus servicios se encuentrandisponibles en línea, lo cual agiliza el proceso, presta información y reduce costos.

El Sistema Electrónico de Autorización de Exportaciones - SEADEX - ha sido otro aspectopositivo, ya que ha acelerado el proceso para los exportadores. Por medio de éste se puedeobtener la licencia de exportación y documentos adjuntos. Entre sus servicios, ofrece elFormulario Aduanero Único Centroamericano -FAUCA-, la Declaración para Registro yControl de Exportaciones –DEPREX- y Formulario de Autorización Textil –EXTEX-.

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Este paso ha sido trascendental hacia la eficiencia. Los trámites se han descentralizado y sehan utilizado sistemas de información que procesan los datos reduciendo el tiempo que seperdía en ellos. Actualmente se realizan gestiones para que próximamente el CertificadoFitosanitario, el Certificado Zoosanitario y el Certificado de Origen puedan autorizarseelectrónicamente.

Recomendaciones

Agilizar el proceso de la constitución de empresas es fundamental para el desarrollo de laeconomía. A medida que existan problemas que impidan a los emprendedores aprovecharlas oportunidades que el mercado ofrece, este proceso se convierte en un costo muy altopara el país, favoreciendo el crecimiento de la economía informal.

A nivel Meta, la solución requiere una visión global del problema y no tocarlo aisladamentedebido que el proceso requiere la intervención de varias instituciones públicas. En esesentido, se recomienda iniciar con la coordinación de todas las instituciones que intervienenen el proceso. Esta coordinación debe incluir las instituciones que otorgan los permisosespeciales o licencias, de manera que no retrase el proceso.

Para garantizar la coordinación y homogeneidad en los mecanismos se recomienda invertiren tecnología y capacitación. Primero, todas las instituciones que intervienen debenmanejarse de forma automatizada, dada la posibilidad tecnológica actual. Segundo, elpersonal público debe estar conciente que las instituciones deben ser un apoyo y losprocesos deben cumplir con lo establecido sin incrementar los costos de producciónnacional. Este problema se resuelve mediante inversión en capacitación y evaluación delpersonal. Se recomienda implementar un sistema de evaluación del personal público deforma periódica, de manera que pueda exigirse eficiencia en el desempeño de las labores.

Debe reducirse discrecionalidad en la toma de decisiones dentro de las instituciones que seencargan de registrar la empresa. La ley debe ser el parámetro que indique cuándo aceptar orechazar el registro de una empresa. Se recomienda la elaboración, revisión y publicaciónde manuales de procedimiento de los funcionarios públicos, de forma tal que existaconocimiento sobre el proceso.

Proceso para obtener licencias para exportar

Para exportar es necesario tener una licencia. Los pasos a seguir para obtener una licenciason los siguientes:

1. Obtener el código de exportador. Para ello, la empresa previamente debe estarinscrita en el Registro Mercantil General de la República y tener su Número deIdentificación Tributaria - NIT-. Para obtenerlo debe de solicitarse una fotocopia de


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la patente de comercio de la empresa o sociedad, una fotocopia de la cédula devecindad para la persona individual o la fotocopia del Nombramiento delRepresentante Legal y la constancia de inscripción en el Registro TributarioUnificado.

2. Si dentro de los productos que se exportan se encuentran alimentos omedicamentos, se debe obtener una licencia sanitaria y los registros sanitarios de losproductos. Con la licencia se autoriza el funcionamiento de la industria o comercioy con los registros se autoriza la comercialización de los productos. Estos debentramitarse en el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, o en el MAGA,dependiendo si llevan algún procesamiento o no.

3. Llegado a este punto, para continuar, se debe contar con la declaración deexportación, los documentos de transporte, las licencias de operaciones especiales yuna factura comercial. Cada documento posee distintos procedimientos paraadquirirlos.

4. Antes de obtener la licencia de exportación se debe contar con la siguienteinformación: identificación tributaria del declarante, medio de transporte,transportista, origen y destino de las mercancías, número del manifiesto de la carga,peso y cantidad de bultos, código arancelario, valor en aduana de las mercancías,régimen aduanero, agente aduanero, y monto de la obligación tributaria aduanera.

5. Con los documentos y la información enumerados anteriormente se procede aobtener la Licencia de Exportación. Esta se adquiere por medio de la VentanillaÚnica de Exportaciones –VUPE- o la Asociación Nacional de Café –ANACAFE-,en el caso que el producto a exportar sea café. Con el código de exportador sesolicita una licencia llenando la solicitud de exportación. Se debe adjuntar la facturade exportación y una copia del código de exportador. La licencia de exportación sepuede obtener a través de SEADEX, el cuál se vale de un sistema en línea pararealizar el proceso y disminuir el tiempo y los costos de transacción para elproductor.

Diagnóstico

Este proceso ha tenido un cambio favorable durante los últimos años. Entre ellos, se haimplementado el SEADEX, el cuál tiene como objetivo acelerar el proceso de trámites paraobtener una licencia de exportación y documentos adjuntos. La implementación de estesistema ha eliminado un cuello de botella que se formaba al realizarlo todo de maneramanual.

Dependiendo de la forma por medio de la cual se realizan los trámites, éstos se puedendividir en tradicionales (por medios tangibles) y electrónicos. El exportador realiza sustrámites por medio del Internet o directamente por medio de SEADEX. Se cuenta con estos

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dos distintos procesos debido a que existen exportadores que no cuentan con la capacidadpara realizar sus transacciones por medios electrónicos. Lo que ha demostrado laexperiencia es el gran costo que existe al no actualizar las operaciones con nuevos métodosinformáticos.

Se ha creado la VUPE, la cual centraliza y coordina las instituciones para agilizar elproceso exportador. Este ha sido otro paso trascendental al proceso de exportar, debido aque se ha reducido el número de trámites y se ha centralizado en un solo lugar, en vez detener que realizar distintos trámites a distintas instituciones. Además de reducir el costo delproceso para los exportadores, es una fuente de información que apoya solucionando dudaso inquietudes. La VUPE trabaja juntamente con distintas entidades que intervienen en elproceso para la autorización de los documentos de exportación, entre las cuales seencuentran el Ministerio de Agricultura, y Ganadería –MAGA-, el Instituto Nacional deBosques -INAB-, el Comisión Nacional de Áreas Protegidas -CONAP-, el Ministerio deSalud Pública y Asistencia Social -MSPAS-, y la Superintendencia de AdministraciónTributaria -SAT-.

Problemas

Existen problemas para obtener los permisos especiales para exportar. Para obtener estetipo de certificaciones es necesario acudir a diversas instituciones (MINECO, INAB,MAGA. MSPS, etc). El problema con este tipo de certificados se divide en dos:

• Muchas de estas instituciones no gozan con procedimientos automatizados y, porende, el proceso es más lento, más heterogéneo y genera focos de discrecionalidad.

• Dado el caso particular del certificado, puede ser necesario la aprobación por partede un regente. Esto, en la experiencia, genera mayores costos para el productor, yaque en la práctica resalta la falta de capacitación, y por lo tanto se generan mayorescostos.

Los módulos de bases de datos se encuentran centralizados y esto ocasiona que exista sóloun lugar para acudir a obtener las autorizaciones para exportar. Esto significa que muchosproductores incurren en costos para cumplir con el proceso de exportación. Por ejemplo, unproductor en Petén debe trasladarse hasta la ciudad para cumplir con los procedimientos.

Recomendaciones

Los trámites para obtener una licencia deben encontrarse enfocados en la política de calidadque se adopte. Para ello debe existir congruencia entre ambas. Por lo mismo, se debecentralizar las certificaciones de calidad para que el proceso sea especializado y más ágil.Sin embargo, los trámites deben ser uniformes, precisos y claros. Esto implica revisar lasleyes que regulan a los ministerios de Agricultura, Economía y Salud, para mejorar la


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coordinación y descentralización del proceso. Todo cambio según el área, por ello, debentomarse en cuenta los criterios internacionales que se adoptan para mejorar y extender lascertificaciones.

En cuanto a las certificaciones especiales, debe existir una reforma. En las instituciones queinteractúan en el proceso, se deben revisar los manuales de procedimientos; evaluar lasfunciones generales y específicas; definir claramente objetivos; establecer estrategias; yhacer públicos los cambios realizados. Junto a ello debe existir una inversión en tecnologíaque descentralice y automatice las firmas de las certificaciones, como lo serían los casos delos certificados sanitarios, fitosanitarios, INAB y CONAB. De esta forma se agilizaría elproceso completo para obtener las licencias de exportación, reduciendo los costos.

Procesos Aduanales

Entre las funciones que se le atribuyen a las aduanas se han definido la documentación, elfacilitamiento la transferencia de mercancías y la recaudación tributaria. Sin embargo, enla práctica predomina la última, lo cual ha significado problemas para los empresarios.

Existen procesos aduanales distintos para exportadores y para importadores. Muchasempresas importan materia prima y exportan el producto final, como es el caso de lasmaquilas. Es por ello que se analiza ambos procesos, de manera que se pueda entender lasituación actual y los posibles pasos a seguir para crear procesos eficientes y facilitadoresdel comercio.

Para comenzar, el proceso aduanal debe contar con los requisitos necesarios para comerciar(previamente descritos en el proceso de la constitución de una empresa), si uno esexportador, debe seguir los pasos enumerados anteriormente para obtener una licencia deexportación. El proceso de importación es más complicado cuando parte de lasimportaciones son de carácter temporal (maquila). Los procesos aduanales deben verificarque la mercadería que entró como materia prima salga procesada, por lo tanto se necesitanotro tipo de procedimientos.

Para importar se debe contar con los siguientes requisitos:

1. Verificar que los datos del domicilio fiscal son correctos y afiliarse a los impuestoscorrespondientes, a través del formulario SAT-13.

2. Llenar el formulario SAT-0101, el cuál puede realizarse a través del sistemaBANCASAT o en un Banco Autorizado.

3. Si utiliza el sistema virtual BANCASAT, se debe crear un usuario.

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4. Identificar los capítulos del Sistema Arancelario Centroamericano –SAC- quecorrespondan a la clasificación de las mercancías que normalmente importan.

5. Seleccionar los Agentes de Aduanas que van a autorizar.

6. Existe un sistema selectivo y aleatorio para verificar los datos. De no serseleccionado automáticamente queda registrado. Si salió escogido por el sistema, elimportador recibe un correo certificado con una firma electrónica que deberáingresar al siguiente día hábil de recibido, llenando el formulario SAT -0901 paradar de alta al registro de importador. Si es seleccionado y no recibe el correocertificado con la firma es porque existieron fallos en su confirmación: no seencontró su dirección o no pudo ser notificado.

7. Después de confirmado, queda uno registrado como un importador activo.

En la práctica, aparte de estos requisitos se cuenta con un proceso estipulado para poderhacer el ingreso de las mercancías. Para llevar un control de las mercancías existe unproceso aleatorio y selectivo, en el cual la carga trasladada puede ser escogida para surevisión. Existe un semáforo que indica cuáles son escogidos de manera aleatoria,representados con el color rojo.

Este proceso se divide en dos canales principales: los que procesan la información y los quemanejan la mercadería. El proceso por el cual se confirma la papelería es muy fácil y secuenta con ayuda automatizada. Por la parte del manejo de la mercadería se cuenta, enparte, con buena infraestructura que facilita el proceso.

Por otra parte, las aduanas tienen dos tipos de funcionarios: los representantes del sectorpúblico y los del sector privado. Los primeros son los que se encuentran a cargo de laadministración aduanal. Los segundos son los agentes aduanales, quienes son las personasautorizadas para promover el despacho aduanero y representan al comerciante legalmente.Estos últimos son los encargados de realizar los trámites, actuaciones y notificaciones quese deriven del trato de las mercancías.6

Diagnóstico

En general, el proceso aduanal en Guatemala se ha caracterizado por ser ineficiente yencarecer los costos del comercio. Dada esta situación los cambios en el sector aduanalpara agilizar son de mucha importancia. Si bien varios problemas se encuentranrelacionados, se tratará de enumerar los principales problemas que encarecen la operaciónde las empresas.

6 Ley Aduanera y Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para 1999.


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1. La documentación es importante para poder crear mecanismos de control y para poderllevar un registro de la actividad comercial. Los mecanismos de transparencia sirvenpara poder velar que las mercancías que se están transando no sean objeto de un delito ouna falta. La tercera es necesaria debido que existen pagos impositivos, arancelarios ono arancelarios que deben realizarse y alguien debe actuar como un recaudador. En lapráctica se ha priorizado únicamente el rol como ente recaudador y esto es un problemaya que retrasa y entorpece el comercio por culpa del proceso en las aduanas. Losincentivos del recaudador es la maximización del cobro de impuestos, lo que da comoresultado el ejercicio de un mayor discrecional y el alargamiento en los procesos.

2. Un problema que se ha señalado en las aduanas son los débiles mecanismos paraasegurar la transparencia de los funcionarios públicos. Este problema puede tener suorigen en tres causas:

• No existe pleno conocimiento sobre el proceder del funcionario. Se carece demanuales de procedimiento que sean de conocimiento público para poder conocercómo debe actuar el personal aduanero.

• La poca calificación en el personal de aduanas, provoca poca capacidad paraclasificar mercadería, administrar las cargas y resolver conflictos apegados a losprocedimientos de ley.

• Existe arbitrariedad en la aplicación de aranceles; no existe un método que refleje elvalor real de las mercaderías que se comercian, lo cual genera conflictos en lavalorización y genera atrasos, debido a que la mercadería no sale de la aduana hastaque el pago es efectivo.

3. Se cuestiona el proceso de selección aleatoria para la verificación de la mercadería. Deforma “aleatoria” un semáforo señala utilizando el color rojo, cuando la carga serárevisada, y utilizando el color verde cuando no. En la práctica el porcentaje derevisiones es elevado7, lo cual hace que el proceso sea lento, incrementa las colas y,como resultado, todo el proceso se atrasa. Esto hace crisis en bienes perecederos alextremo que las empresas prefieren fraccionar la carga para no sufrir retrasos debidos ala revisión transportes de mayor capacidad.

4. Las instalaciones aduaneras para realizar las verificaciones son deficientes, lo cualprovoca procedimientos más largos, encarecimiento del proceso y deterioro de lamercadería.

5. El papel que juega un agente de aduana es importante, ya que es el representante legalde la persona que comercia. Sin embargo, los requisitos que se piden para ser un agentede aduana, y la gran cantidad de procedimientos para lograrlo han hecho que el ingresode nuevos agentes sea limitado. Como consecuencia hay un pequeño número de agentesaduanales, los cuáles no son suficientes para mantener un crecimiento sostenido del

7 Se retiene el 87% de las importaciones y el 47% de las exportaciones, según datosobtenidos en un grupo focal en AGEXPRONT.

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comercio. Los incentivos son perversos, ya que el lugar que éstos asumen es de vitalimportancia para el comercio, y por ser privilegiados, existe una tendencia paraincrementar el precio de sus servicios, encareciendo el comercio. En resumen, elproceso para aspirar a ser agente de aduana es muy complejo y restringe la competenciaen dicho servicio.

6. En el caso de la maquila, para controlar que la mercadería importada sea destinada aeste proceso se exige una fianza. El valor de esta fianza debe cubrir el monto que sedejaría de pagar al Estado, en caso que la mercadería no saliera del país. Por lo tanto, elempresario cuenta con dos opciones, constituir una fianza propia sobre la mercadería uoptar por una almacenadora. La primera es significativamente más barata. Sin embargo,para optar por ella se necesita tener alguna propiedad inmueble en Guatemala, lo que esuna desventaja para los extranjeros.

Recomendaciones

Si bien las recomendaciones que se plantean sugieren cambios radicales, estos ayudarán asolucionar los principales problemas que el comerciante nacional afronta. Es necesario quese cree una agenda puntual para implementar cada punto y que se revise su ejecución en elmediano y largo plazo.

1. A nivel Meta, si no cambia la percepción sobre la institución, cualquier cambio einversión que se haga será un costo más para el comercio. El principal objetivoaduanero debe consistir en una institución que facilite el comercio y no únicamente enuna que se dedica a recaudar tributos. Para ello es necesario hacer un cambio desde losaltos puestos directivos hasta los puestos operativos. Es necesario invertir encapacitación y hacer conciencia sobre cuál es el objetivo de la aduana e implementarmecanismos que mejoren los procesos en las aduanas. Se deben revisar los reglamentosde las aduanas y capacitar al personal, para que disminuyan el énfasis en ser únicamenteentes recaudadores. Se recomienda que se realice una capacitación “in situ”8 para poderaprender sobre las técnicas y procedimientos más eficientes a nivel mundial eimplementarlos a nivel nacional.

2. Deben hacerse públicas las normas de carácter general de los funcionariosgubernamentales. Estas deben redactarse y escribirse de forma que sean deconocimiento general. De esta forma se puede saber exactamente cuál debe ser elproceder del funcionario y así eliminar la discrecionalidad. Esto no sólo ayudará amejorar el comercio sino que creará una mejor imagen sobre la estabilidad ytransparencia en las instituciones públicas.

8 Por ejemplo, una capacitación sobre la administración aduanera en Singapur seríaun parámetro eficiente para realizar cambios en procesos y tecnología en lasaduanas nacionales.


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3. El proceso de “selección aleatorio” no debe volverse un obstáculo a la eficiencia de lasaduanas. Se deben revisar los semáforos y reprogramarlos de tal forma que laprobabilidad de revisión, en la práctica, sea menor (un 5% de revisiones, por ejemplo).Debe existir una supervisión continua del progreso del sistema y llevar un registro delas revisiones que se dan en la práctica y compararla con los objetivos propuestos, parapoder mantener consistencia en el sistema.

4. Se recomienda incrementar la inversión de infraestructura. Nuevos mecanismos yherramientas reducirán el tiempo de procedimientos en las aduanas. Debe existir unestudio de tiempos y movimientos para que se agilicen las acciones realizadas por elpersonal. Además, hay que capacitar e implementar nuevos procesos. Esto es necesariopara que se pueda incrementar la productividad del personal y se pueda ajustar laeficiencia a los procesos automatizados. Se debe implementar un sistema de evaluacióncontinua para poder mantener estándares de calidad en los procesos y corregir erroresque existan en la práctica. De esta forma es más fácil conocer los incentivos y sancionespara el personal a lo largo del proceso.

5. En cuanto a los agentes de aduanas, se podría permitir que las empresas actúen comorepresentantes de sí mismas, cumpliendo un requisito mínimo establecido por la ley.Esto ayudaría a poder disminuir los costos para los comerciantes y dejarlos realizar eltrabajo por sí mismos. La segunda vía de acción consiste en facilitar la autorización deun mayor número de agentes de aduanas e impulsar de esta forma la competencia en elsector.

6. Debe crearse la Ley Nacional para Valorización de Mercaderías. Su principal objetivosería reflejar de forma realista el valor de la mercadería que ingresa en aduanas. Estoayudaría a eliminar un foco de discrecionalidad, facilitar el cálculo económico para elempresario y reducir los costos para el comercio nacional. Si existe alguna duda sobreel valor de una mercadería o sobre el pago que se debe efectuar en la aduana, serecomienda que la mercadería no se retenga en aduanas. La revisión, la demostración yel pago correspondiente deben ser posteriores al movimiento de la mercadería. Estogeneraría un mejor incentivo para el comercio, ya que actualmente es un riesgo para loscomerciantes esperar la solución del conflicto para retirar su mercadería, principalmentecuando son productos perecederos.

7. Se recomienda la creación de un Grupo Consultivo para el Manejo de Aduanas, cuyaprincipal función sea velar por la transparencia y eficiencia del proceso. Esta comisiónserá la encargada de evaluar y revisar los procedimientos dentro de las aduanas, deforma que los procesos sean eficientes y homogéneos dentro del país. Además, dichogrupo debe ser una unidad de apoyo técnico para el manejo de conflictos dentro de laaduana. Se recomienda que sea representativa, autónoma y se gobierne según leyesgenerales que garanticen la transparencia en el sector.

8. Muchos productos necesitan un trato especial en las aduanas. Por esta razón serecomienda que se evalúe la instalación de aduanas especializadas por sectores. Por

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ejemplo, las empresas usuarias del Decreto 29-89 y para productos de alta perecibilidad.necesitan un mejor cuidado del producto en las aduanas y al no existir la capacidadaduanal para su manejo se incurre en costos innecesarios.

Tabla 2Responsables de los Procesos

Área ResponsablesNivel de

CompetitividadInstrumentos de Política

ProcesoConstitución de

Empresa

ConsejoNacional de laPromoción del

ComercioExterior y lasInversiones:

Ley,Reglamento eInstituciones

Macro

- Incrementar la inversión entecnología y coordinar lasinstituciones.

- Publicar los reglamentos dep roced imien tos de lo sfuncionarios públicos.

ProcesosAduanales

ConsejoNacional de laPromoción del

ComercioExterior y lasInversiones

Macro, Meso

- Capacitar al personal y modificarla visión a nivel meta.

- Inversión en infraestructura paraagilizar procesos.

- Reprogramar el sistema deselección y aleatorio.

- Redefinir el papel del agente deaduana.

- Crear la Ley de valorizaciónnacional.

- Crear un Grupo Consultivo quesupervise y evalué el desempeñode las aduanas.


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Política de Impulso de la Calidad

Normativa y Regulación

La calidad es un aspecto importante de atender en el país ya que en general, la demanda escada vez más exigente y se cuenta con mayor competencia tanto en el mercado internocomo en el de exportación. Por ello, es esencial que exista un clima de innovación ycompetitividad; a la vez, se debe contar con un control de conformidad de los productosque se comercian para garantizar la transparencia en el intercambio de mercancías, lo cualademás de ser una obligación del estado es una ventaja competitiva para el país.

Guatemala es un país con capacidad de generar productos con calidad competitiva, sinembargo se encuentra en desventaja al no tener o utilizar correctamente las herramientasque se reconocen a nivel internacional para comprobar la calidad de los productos. Porello, el país requiere de una política general de gobierno que se base en los procesos denormalización técnica para establecer la calidad mínima de los productos que ingresan almercado, local o de exportación. De igual manera, es importante la adopción de las normasdentro de los reglamentos emitidos por los diferentes Ministerios, para no tener reglascontradictorias en el país, como ha sucedido anteriormente como en el caso de etiquetadode Alimentos (COGUANOR-MSPAS), el caso de combustibles (COGUANOR-MEM) o elcaso de etiquetado de plaguicidas (COGUANOR-MAGA), lo cual le resta transparencia ycredibilidad al estado en las negociaciones y en los procesos de intercambio de mercancías.

Las normas y reglamentos deben tener un cuerpo técnico que vele por su cumplimiento, delo contrario son Obstáculos Técnicos al Comercio. Para lograrlo, se requiere hacer uso dela infraestructura Nacional de Calidad que se ha iniciado a conformar mediante la OficinaGuatemalteca de Normas, el Laboratorio Nacional de Metrología, la modernización deCOGUANOR y la organización de CRETEC, todo esto a través del MINECO.

La mayoría de Ministerios del Estado cuentan con cuerpos de evaluación mediante loscuales se establece el estado de cumplimiento de los reglamentos y la necesidad deestablecimiento de sanciones. La transparencia en estos procedimientos en la mayoría decasos es cuestionada, pero se puede garantizar a través del uso de la acreditación de estoscuerpos, o bien usando entidades subcontratadas para realizar esas evaluaciones quecumplan con la normativa internacional de gestión de calidad y acreditación que conoceOGA. Esto, además, es conveniente para descentralizar las acciones de inspección y podercubrir áreas del país actualmente desatendidas sin incrementar el presupuesto del Estado.

La protección al consumidor es también una función que compete al estado y que se realizamediante el uso de la normalización y reglamentación para establecer límites de seguridado contenido neto, por ejemplo.

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Por otro lado, en muchos casos la recaudación de impuestos, o cobros del estado al público,dependen de la buena medición del producto o servicio, como por ejemplo, el tiempo deteléfono, consumo de agua, consumo de electricidad o despacho de combustible. Lamedición de los parámetros es necesario garantizarla con instrumentos calibrados lo cual esparte de las funciones del Laboratorio Nacional de Metrología y DIACO. Lascertificaciones y la credibilidad que se tenga en ellas independientemente de si son emitidaspor organismos oficiales o privados, dependen del uso correcto y conocimiento sobre laInfraestructura Nacional de Calidad.

Diagnóstico

Guatemala no ha desarrollado plenamente la normativa de calidad. Sin embargo, los paísesdesarrollados cuentan con normas eficientes y con apoyo del sector productivo. Esto haafectado la competitividad de los productos guatemaltecos, ya que existe dispersión en lacalidad de los mismos y poca capacidad para definir su calidad. No existe un estándarmínimo de calidad y los productos de baja calidad han afectado los productos de buenacalidad en el mercado local e internacional. El resultado es negativo porque los productosguatemaltecos al no poder calificar su calidad son menos atractivos en el comerciointernacional que aquellos plenamente identificados y hasta certificados.

Guatemala tiene un gran retraso en la modernización del Estado y adopción deprocedimientos de evaluación de la conformidad que estén de acuerdo con las metodologíasy normas internacionalmente aceptadas. Ninguno de los Ministerios está en capacidad eneste momento de emitir un análisis de laboratorio o certificado con el respaldo de laacreditación, por falta de una política de implementación de sistemas de calidad en suslaboratorios y unidades de verificación, o de la contratación o reconocimiento de losdocumentos emitidos por empresas de evaluación acreditadas (Laboratorios ycertificadores).

El efecto de esta debilidad es el costo de un doble análisis para las mercancías deexportación, retrasos aduanales de ingreso de las mercancías en países importadores einclusive la falta de interés de empresas de manufactura o tecnología en invertir en el país.

Otro gran efecto es la debilidad en el control de importaciones de productos “fuera denorma” que ingresan al país y que son de rechazo por falta de seguridad o nivel de calidadaceptable en su país de origen.

Recomendaciones

El estado necesita reconocer la ventaja de utilizar las entidades de infraestructura de calidady desarrollar en los diferentes Ministerios políticas para adoptar la gestión de calidad en susoficinas administrativas y de verificación de cumplimiento de reglamentos o emisión de


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certificados, revisar sus procedimientos de inspección y verificación, y evaluar la forma deadoptar la acreditación para mejorar el servicio.

Es indispensable una coordinación formal en la administración de la información dereglamentos técnicos existentes y en proceso de elaboración para evitar la falta detransparencia en estos procesos tanto a nivel interno como con el extranjero. Esto, además,es un compromiso adquirido en varios acuerdos internacionales de comercio como OMC,TLC con México y CAFTA. La coordinación está planteada dentro de la iniciativa deCRETEC propuesta en el Sistema Nacional de Calidad.

El uso del laboratorio Nacional de Metrología por las entidades de verificación del Estadoes importante para respaldar las sanciones, cobro de servicios y de impuestos cuando estoesté relacionado a la cantidad o límites de medición establecidos.

El desarrollo de sistemas de inspección que cumplan con las normas internacionales para elsector de alimentos, seguridad en juguetes y electrodomésticos, inspecciones ambientales yotros productos o temas importantes para el ambiente, la seguridad del estado y salud de lapoblación como para en intercambio comercial es indispensable para elevar lacompetitividad del país. Esto incluye el uso de agencias de inspección acreditadas, normasde procesos y productos, laboratorios acreditados y seguimiento de guías internacionalespara el montaje de estos sistemas.

Adicionalmente es importante desarrollar un fuerte programa de capacitación ysensibilización de la población, especialmente estudiantes y personal en edad productivapara conocer sobre los temas de calidad y como afectan la competitividad, la productividaddel país y sus puestos de trabajo.

Al sector inversionista y empresarial se le deben dar facilidades para la adopción de lacalidad lo cual incluye importación de tecnología, capacitación, inversión en servicios ycontrol de calidad.

Reconociendo la necesidad de mejorar la calidad y competitividad de los productos yservicios que se generan en el país para la exportación y su continuo crecimiento ypermanencia en el mercado, el Gobierno de Guatemala debe:

• Declarar su compromiso de fortalecer y apoyar el desarrollo del Sistema Nacional deCalidad basado en principios internacionales.

• Declarar su compromiso a promover y apoyar un movimiento de Calidad yProductividad en Guatemala, en la próxima década.

Por lo tanto el movimiento hacia la calidad en Guatemala debe acelerarse con el propósito ybasarse en:

• El apoyo del Ministerio de Economía para la divulgación y promoción de conceptos yprácticas de calidad a todos los sectores de la economía y de la sociedad.

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• El desarrollo y fortalecimiento de un Sistema Nacional de la Calidad basado en losprincipios internacionalmente aceptados y la legislación necesaria que lo respalde.

• La elaboración de reglamentos técnicos y eliminación de los que se encuentrenobsoletos o contraproducentes. Respaldar los sistemas de gestión, producción y decalidad de los productos comercializados, así como cumplir las obligacionesinternacionales requeridas en los mercados de exportación.

• El Gobierno tiene el compromiso de proporcionar el liderazgo necesario para crear ymantener una cultura de calidad en las organizaciones nacionales y hacer llegar dichocompromiso a todas las instancias

• El fomento y apoyo a los esfuerzos empresariales orientados a mejorar la calidad de lasexportaciones y los productos y servicios de apoyo.

• La gestión de los convenios y recursos necesarias para el desarrollo de recursoshumanos en el área de la calidad y de la tecnología.

• La búsqueda de la participación del sector privado en la implementación de lasactividades, cuando sea apropiado.

Objetivos

Con esta política el gobierno buscaría:

• Incrementar el desempeño de las exportaciones nacionales a través de la productividady mejora de la calidad; permitir que los productos guatemaltecos sean competitivosinternacionalmente.

• Mejorar la productividad nacional mediante la adecuada utilización de los recursos entodos los sectores de la economía.

• Proveer seguridad en los alimentos, en productos industriales y proteger el ambiente.• Mejorar la capacidad y condiciones laborales de los trabajadores en función de su

capacidad y méritos.• Responder a los compromisos y cumplir con las obligaciones de tratados

internacionales suscritos en Guatemala, (en el marco de la OMC, el Acuerdo deObstáculos Técnicos al Comercio), entre otros.

Estrategia

1. Apoyo y fortalecimiento de la infraestructura del Sistema Nacional deCalidad.

El Sistema Nacional de Calidad, que se inició con la cooperación técnica internacional debefortalecerse a través de legislación necesaria y compromiso inicial del Gobierno.

Dentro del marco de trabajo del Sistema Nacional de Calidad se deben organizar lasactividades de manera consistente con los principios y directrices internacionales,apoyándose fuertemente en el sector privado. Esto conlleva un seguimiento adecuado a lasrecomendaciones dadas por los expertos internacionales y la revisión de procedimientos,


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reglamentos y leyes que regulan las actividades relacionadas con la emisión de normas,reglamentos técnicos, acreditación de entidades de evaluación de conformidadgubernamental y privadas, y de control y legislación de instrumentos de medición.

El Sistema Nacional de Calidad está constituido por::

• Oficina Guatemalteca de Normas, OGA.• Comisión Guatemalteca de Normas, COGUANOR.• Laboratorio Nacional de Metrología, LNS.• Comité de Reglamentos Técnicos, CRETEC.

La Dirección del Sistema Nacional de Calidad, establecida dentro el Ministerio, deEconomía funcionará como una oficina de administración de proyectos de la cooperacióninternacional y además contará con un consejo Consultivo con participación de lasorganizaciones del sector privado y organizaciones de gobierno. Específicamente deaquellas relacionadas con el fomento y organización de actividades y proyectosrelacionados con productividad, competitividad y capacitación técnica.

Actividades prioritarias:

• Promulgación de la Ley del Sistema Nacional de Calidad, para permitir elestablecimiento de los organismos que tendrán a su cargo la normalización,metrología, acreditación, evaluación de la conformidad y reglamentos técnicos.

• Se organizará el Consejo Consultivo de la Dirección del Sistema Nacional deCalidad, el cual trabajará dentro del Ministerio de Economía con la participación delas entidades públicas y privadas que manifiesten su interés. El Consejo podrállamar y utilizar la ayuda de asesores y consejeros en aquellos temas dondeconsidere que necesita una opinión o guía técnica, cuando sus miembros carezcande experiencia en el tema.

• El Director del Sistema Nacional de Calidad tendrá la responsabilidad de lasecretaría del Consejo Consultivo y el seguimiento de las políticas y actividades queahí se establezcan.

2. Promoción del Movimiento Nacional de la Calidad.Se deberá promocionar el Movimiento Nacional de la Calidad entre todos los sectores de laeconomía y al público en general, para crear mayor conciencia y comprensión sobre lacalidad y productividad. Se deberán desarrollar actitudes apropiadas hacia la calidad dentrode los miembros la sociedad, constituyéndose éste en uno de los más grandes desafíos delNivel Meta.

Actividades a realizar:

• Diseñar programas de acuerdo a las capacidades y medios disponibles para crear elentendimiento y generar el apoyo al desarrollo de una cultura de calidad.

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• Crear programas de concienciación para el sector laboral, dirigiéndolos hacia elcambio de actitudes y prácticas, para que contribuyan a mejorar la calidad yproductividad. Algunos ejemplos de actitudes básicas con las que hay que trabajarson: higiene, orden, limpieza, seguridad, puntualidad y uso racional de insumos.

• Apoyar y alentar a las entidades públicas y privadas para participar y proveercapacitación sobre el tema de calidad al personal, como parte de las actividades dedesarrollo de recursos humanos.

• Concienciar a la población alrededor del tema de calidad, con eventos atractivos yparticipativos, como declarar una “Semana de la Calidad” con actividades decapacitación, exposición y sociales e incluir el “Premio Nacional de Calidad” conparticipación activa del sector privado.

• Establecer un Programa Nacional de Premios a la Calidad para el reconocimiento deaquellas industrias y empresas que tienen un excelente desempeño en calidad.

3. Educación y capacitación.Es necesaria la inclusión de los principios de calidad en todos los niveles educativos y lossectores de la sociedad para lograr un mayor apoyo al Programa Nacional de Calidad. Estorequiere de un proceso interactivo de aprendizaje a través de todo el sistema educativo y elsistema de capacitación, de forma que se generen administradores, empleados y ciudadanoscon una cultura nacional de calidad.


• Programas de educación y actualización constante para los empleados de todos losniveles y tamaños de industria, comercio y servicios, en conceptos y técnicas de lacalidad. Esto incluye introducir los conceptos de calidad a los distintos niveleseducativos: primaria, secundaria, universitario y escuelas e institutos decapacitación técnica.

• Desarrollar y establecer materiales y personal de capacitación, así comoinstalaciones para el adiestramiento del personal de la industria, en sociedad coninstituciones privadas.

4. Participación del sector privado.La participación del sector privado en el Programa Nacional de Calidad es esencial paralograr el éxito del mismo. Se obtendrá la cooperación del sector privado a través de lasCámaras y Asociaciones estimulándolas con las siguientes actividades.


• Buscar y promover la representación de las Cámaras y Asociaciones de Industria,Comercio, y Exportación en la elaboración de políticas, y en la asesoría yconsultoría de los organismos relacionados con la calidad.

• Buscar la colaboración de las Cámaras y Asociaciones para iniciar, junto con elapoyo del gobierno, la educación y entrenamiento en temas de calidad.


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• Realizar reuniones y seminarios relacionados con la propagación de conceptos ytécnicas de calidad por medio de las agencias del sector privado.

• Promover y buscar la participación activa de las Cámaras y Asociaciones deExportación, Industria y Comercio para impulsar eventos nacionales de calidad talescomo la Semana Nacional de la Calidad y los Programas de Premios Nacionales deCalidad.

5. Implementación.Para la implementación de esta política se deberá desarrollar un plan estratégico de acción,acciones y estrategias específicas para la implementación, responsabilidad, y términos parasu implementación.

El Gobierno de Guatemala se deberá comprometer con la implementación de esta política ycon la búsqueda del apoyo y participación del sector público y privado para lograrlo.

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política de desburocratización de procesos e impulso de la...

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