manual sistema peruano

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Manual del sistema peruano de justicia

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Manual del sistema peruanode justicia

Instituto de Defensa Legal

Pontificia Universidad Católica del PerúFacultad y Departamento de Derecho

Jueces para la Justicia y Democracia

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Cuidado de la edición: Rocío Moscoso

Diagramación y diseño de carátula: Juan Carlos García Miguel 226-1568

Tirada: 2000 ejemplares. Segunda edición.

Impresión: Ali arte gráfico publicaciones SRLAmérico Vespucio 107 Covima, La Molina

349-6636 / [email protected]

© 2003

Octubre del 2003

© Justicia Viva es el proyecto que viene ejecutando el consorciointegrado por el Instituto de Defensa Legal, la Facultad y Depar-tamento de Derecho de la Pontificia Universidad Católica delPerú, y la Asociación de Jueces para la Justicia y Democracia.

Manuel Villavicencio 1191, LinceTeléfono; (1) 422 0244 / Fax: (1) 422 1832Correo electrónico: [email protected]: www.justiciaviva.org.peLima, octubre del 2003Depósito legal

“Esta publicación fue posible a través del apoyo provisto por la Oficina de Iniciativas Democrá-ticas de la Agencia para el Desarrollo Internacional de la Embajada de los Estados Unidos, deacuerdo al Convenio suscrito Nº 527-A-00-02-00221-11. Las opiniones expresadas en esta publi-cación pertenecen a sus autores y no necesariamente reflejan los puntos de vista de la Agenciapara el Desarrollo Internacional de la Embajada de los Estados Unidos, USAID.”

ISBN 9972-9758-2-7Depósito legal: 1501142003-4975

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Uno de los temas sobre el que hay unanimidad en el complejo mundo de lajusticia latinoamericana es el desconocimiento –y la consiguiente lejanía– detodos los ciudadanos que no sean abogados o magistrados respecto al alcance, laestructura y el funcionamiento del sistema dirigido a resolver pacíficamente suscontroversias. Esto obedece a que, además de la existencia de una vasta y confu-sa red de instituciones y procedimientos, se ha generado una copiosa jerga jurí-dica que mantiene al margen a los no iniciados y recubre con un halo decientificismo tanto el lenguaje de los distintos operadores como los pronuncia-mientos jurisdiccionales y los textos doctrinarios.

Viendo que este contexto es todavía más notorio en el Perú, habida cuenta denuestra multiculturalidad, el Consorcio Justicia Viva se ha propuesto elaborarun manual en el que se presente en sociedad el entramado institucional y funcio-nal del sistema de justicia en toda su extensión. En este proyecto, no sólo se haconsiderado al Poder Judicial ni tampoco a éste más los tres organismos consti-tucionales restantes que conforman el núcleo duro del sistema –el MinisterioPúblico, el Tribunal Constitucional y el Consejo Nacional de la Magistratura–sino también a cada uno de sus componentes. Creemos que todos ellos merecennuestra dedicación, tanto para cubrir la totalidad del espectro correspondiente,cuanto porque la visión de conjunto permite establecer una serie de interrelacionesimprescindibles para tener una perspectiva sistémica.

Por ello, y para completar la exposición de la jurisdicción ordinaria, a losorganismos ya mencionados hemos agregado el estudio y la presentación de lajusticia de paz, la defensa de oficio, la conciliación extrajudicial, la policía –en

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su relación con la administración de justicia–, el sistema penitenciario, y la inde-pendencia y el asociacionismo judiciales. Finalmente, se desarrolla el tema delas jurisdicciones especiales en los ámbitos constitucional y de comunidades cam-pesinas y nativas, los tribunales militares, el arbitraje y el Sistema Interamerica-no de Justicia. Se trata, pues, de un abordaje integral inédito en nuestro país.

La finalidad principal de esta obra es acercar –de manera sencilla pero rigu-rosa– el mundo de los medios formales de solución de conflictos a la ciudadaníay, especialmente, a los periodistas, líderes sociales, estudiantes universitarios ydemás comunicadores y activistas de todo el país. En función de ello, la obraculmina con un glosario jurídico cuyo propósito es coadyuvar a la comprensiónde los términos técnicos que, inevitablemente, tienen que utilizarse.

Se busca colaborar con la ruptura del velo que separa al ciudadano comúndel sistema de justicia y que sólo le deja ver sombras poco definidas e incompren-sibles. Por esto, hemos optado por una presentación más bien esquemática ysimple, que no pretende competir con la literatura especializada sino que persi-gue volver asequibles las líneas maestras del sistema, de la manera más sencillaposible pero siempre en el marco de una exposición concienzuda.

Como actividad primordial para concretar esta finalidad, y a partir de laelaboración de este manual, se ha previsto la realización permanente, a lo lar-go de todo el país, de un conjunto de talleres de formación dirigidos a loscolectivos priorizados. Así, esta obra no concluirá con su mera publicaciónsino que está destinada a un trajín más grande, a una lectura a solas perotambién a una discusión colectiva, por lo que nuestro mayor deseo sería que seuse como libro de consulta cotidiana en muchas casas y escritorios de toda lageografía nacional.

Se trata, además, de una obra coral, tanto porque en ella ha participado unsignificativo número de profesionales, cuanto porque los ensayos han buscadoarticularse formal y sustantivamente a partir de criterios comunes. De esta ma-nera, se ha diseñado un producto que recoge las opiniones de los diversos espe-cialistas, aunque sin renunciar a un enfoque común que le dé consistencia y ho-mogeneidad.

En tal sentido, la responsabilidad del capítulo dedicado al Poder Judicialcorresponde a Abraham Siles, en tanto que el referente a la Justicia de Paz aWilfredo Ardito. El capítulo del Ministerio Público ha estado a cargo de Carlos

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Rivera, Edwar Álvarez y César Bazán. Inés de Vinatea se ha responsabilizado dela Defensa de oficio; Javier La Rosa de la Conciliación extrajudicial; Miguel Huertade Policía; Carlos Rivera del Sistema penitenciario; Eduardo Castillo de laDefensoría del Pueblo, la Independencia judicial y las Asociaciones judiciales, yErnesto de la Jara del Consejo Nacional de la Magistratura. De otro lado, elcapítulo de Jurisdicción constitucional tuvo como responsable a FranciscoEguiguren, en tanto que Jurisdicción de las comunidades campesinas y nativascorrespondió a Juan Carlos Ruiz, Tribunales militares a David Lovatón, Arbitrajea Alfredo Villavicencio y, por último, Sistema Interamericano de Justicia a AlfredoVillavicencio y César Bazán. La dirección y coordinación general de la obraestuvo a cargo de Alfredo Villavicencio.

Somos conscientes tanto de las limitaciones de esta obra cuanto de su im-portancia como primer paso para aproximarse al sistema de justicia. Espera-mos que su utilidad vaya de la mano con el entusiasmo e ilusión que pusimos ensu elaboración.

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Primera ParteJurisdicción ordinaria: el Poder Judicialy el tejido institucional complementario

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Capítulo I: El Poder Judicial

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Capítulo I:El Poder Judicial

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Introducción

El Judicial, junto con el Legislativo y el Ejecutivo, es uno de los tres poderesclásicos del Estado liberal moderno. Desde el inicio de la era republicana, ha exis-tido en el Perú un Poder Judicial concebido como independiente de los otros pode-res del Estado, al que se encomienda la potestad jurisdiccional. Así lo consagró laprimera Constitución peruana, la de 1823 (artículos 95 y siguientes), y ha sidoreiterado por las posteriores cartas fundamentales del país.

En el marco del Estado constitucional y democrático de Derecho, el PoderJudicial desempeña un papel de gran importancia, ya que su concurso asegura laefectividad de los derechos de las personas, así como el control del ejercicio delpoder. Mediante la solución de los conflictos o litigios, en aplicación de la Consti-tución y la ley, los jueces y tribunales ordinarios tienen la misión de garantizar laconvivencia civilizada y la paz social.

De allí la necesidad de que jueces y tribunales estén dotados de independenciae imparcialidad, para no doblegarse ante presiones externas ni internas de ningúntipo (políticas, económicas, sociales, etcétera), ni favorecer ni perjudicar de mane-ra indebida a ninguna de las partes de los litigios por razones inválidas o ilegales.

El ejercicio de la potestad jurisdiccional –o potestad de “administrar justicia”,como la llama la actual Constitución peruana (artículo 138, párrafo 1)– comprendeal menos los siguientes actos:

1. La tutela de los derechos fundamentales.2. La tutela de los derechos ordinarios e intereses legítimos.3. La sanción de los delitos.4. El control de la legalidad de la actuación de las autoridades administrativas.5. El control de la constitucionalidad y la legalidad del ejercicio de la potestad

reglamentaria.6. El control difuso de la constitucionalidad de las leyes y normas con rango de ley.

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Para el cumplimiento de sus tareas, el Poder Judicial se organiza en un cuerpojerárquico y se rige por los principios de unidad y exclusividad. La existencia dejerarquía no significa que quienes ocupan los peldaños superiores de la escala judi-cial puedan dar órdenes a quienes están en posición “inferior” (éstos no son sussubordinados), ya que ello importaría una vulneración de la independencia quedebe caracterizar a todo juez y tribunal, cualquiera sea su grado. El criterio jerár-quico se justifica únicamente en razón de permitir la revisión de las decisionesjurisdiccionales por órganos distintos (normalmente colegiados), como una garan-tía básica de los sujetos del litigio.

Por otra parte, el Poder Judicial conforma una entidad “unitaria”, ya que elprincipio de igualdad ante la ley exige que todas las personas estén sometidas a losmismos tribunales –entiéndase tribunales de una misma naturaleza–, sin que seaposible la existencia de fueros especiales o de privilegio en razón de característicaspersonales o sociales. No obstante, conforme a la misma Constitución vigente,subsiste aún el Fuero Privativo Militar, encargado principalmente de sancionar losdenominados “delitos de función” en que incurran los miembros de las FuerzasArmadas y de la Policía Nacional (artículos 139.1, 141 y 173, Constitución).

Desde luego, la unidad jurisdiccional no quiere decir que la ley esté impedidade establecer la especialización de los juzgados y tribunales, por razón de la mate-ria, en distintos órdenes judiciales (civil, penal, laboral, de familia, etcétera), yaque la exigencia es que sean juzgados y tribunales integrados en el Poder Judicial,y en ese sentido provistos del mismo estatuto o régimen legal, los que ejerzan lapotestad jurisdiccional. Y es que, en definitiva, el fundamento del propio principiode unidad es que todos los órganos jurisdiccionales deben estar dotados de idénti-cas garantías (independencia, motivación de las decisiones, publicidad del juicio ydel fallo, etcétera).

En realidad, cuando se reconoce el principio de unidad jurisdiccional como labase de la organización y funcionamiento de la administración de justicia no seataca la posibilidad de crear órganos judiciales diferenciados por la competencia,lo que es plenamente admisible. Lo que se procura evitar es, más bien, la existenciade tribunales no independientes, sometidos por el poder político mediante la altera-ción del estatuto legal de los magistrados, situación recurrente, en nuestro país y enotras latitudes, en un pasado no tan lejano.

Así, el principio de unidad jurisdiccional conlleva que todos los jueces han desujetarse a un estatuto orgánico único, el que será de tal naturaleza y característi-cas que garantice la independencia. En última instancia, entonces, el principio de

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unidad jurisdiccional ha de entenderse como una garantía de la independencia judi-cial, lo que acarrea los siguientes rasgos comunes a toda la judicatura ordinaria: (i)estatuto personal único, (ii) jueces técnicos (letrados) y de carrera, (iii) formaciónde un cuerpo único (el Poder Judicial) y (iv) sujeción a los órganos de gobierno delPoder Judicial.

Por último, vale la pena explicitar que el principio de unidad jurisdiccionaltambién determina que no sea posible, en el marco del proceso de descentralizaciónregulado constitucionalmente, la creación de juzgados y tribunales distintos y sepa-rados del Poder Judicial a nivel regional o local. En otras palabras, la autonomía delos gobiernos regionales y locales, consagrada por la Carta Política (artículos 191y 194, Constitución, según la Ley 27680, de reforma constitucional, publicada el 7de marzo del 2002), no les autoriza a crear o tener organizaciones jurisdiccionalespropias.

En cuanto al principio de “exclusividad”, éste deriva del anteriormente comen-tado principio de unidad jurisdiccional, en la medida en que supone la prohibición,contenida en la propia Carta Fundamental, de que se atribuya potestad jurisdiccio-nal a órganos que no formen parte del Poder Judicial. En este sentido positivo, elprincipio de exclusividad es el resultado de la confluencia del principio de separa-ción de poderes (artículo 43, párrafo 3, Constitución) y del derecho a la tutelajudicial efectiva (artículo 139.3, párrafo 1, Constitución). En sentido negativo, quees el sentido propio, la exclusividad judicial significa que los jueces y tribunalesordinarios no pueden ejercer nada más que la potestad jurisdiccional, quedando asíexcluidos de otras funciones y cometidos públicos.

Por cierto, el principio de exclusividad no es absoluto, sino que admite determi-nadas excepciones. En sentido positivo, la más obvia es la del Tribunal Constitu-cional, que es, indudablemente, un órgano jurisdiccional, pese a no estar integradoal Poder Judicial. Empero, debe indicarse que, además del Tribunal Constitucional,otros órganos o sujetos también han sido dotados de jurisdicción por el Texto Fun-damental. Es el caso, al menos, del Jurado Nacional de Elecciones (artículo 178.4,Constitución) y de las comunidades campesinas y nativas (artículo 149, Constitu-ción). En sentido negativo, la propia Constitución admite que los jueces se dedi-quen también a la enseñanza y a “otras tareas expresamente previstas por la ley”(artículo 146, párrafo 2).

Pero no sólo interesan los principios orgánicos de jerarquía, unidad y exclusivi-dad, sino también los principios funcionales conforme a los cuales el Poder Judicialdespliega su labor principal. A este respecto, conviene poner de relieve, ante todo,

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que la actividad jurisdiccional se desarrolla en el marco de un proceso, lo queimplica la existencia de una controversia entre dos o más partes sobre la aplicacióndel Derecho a un caso determinado, así como que éstas cuenten con la oportunidadde esgrimir y probar sus argumentos a lo largo de una sucesión ordenada de actos,bajo la dirección y decisión final de un tercero ajeno a los litigantes, que actúainvestido de autoridad.

Para que esté dotado de validez jurídica, el proceso en el cual se ejerce lapotestad jurisdiccional debe cumplir un conjunto de “garantías mínimas” común-mente conocidas como “debido proceso legal”, las mismas que han sido formula-das en el ámbito del Derecho Penal, pero que se extienden igualmente a otros órde-nes judiciales (civil, laboral, fiscal, etcétera). Tales garantías mínimas incluyen elderecho de recibir asistencia gratuita de traductor o intérprete, la comunicaciónprevia y detallada de la acusación, la concesión del tiempo y los medios adecuadospara la preparación de la defensa, el derecho a la defensa personal y letrada, elderecho de interrogar a los testigos y de hacer comparecer en juicio a otras perso-nas, el derecho a no declarar contra sí mismo y a no reconocer culpabilidad, y elderecho de interponer recursos impugnatorios (artículo 8.2, Convención America-na de Derechos Humanos).

Un último rasgo que se debe destacar de la potestad jurisdiccional es que suejercicio es expresión del “imperio” (ius imperium) del que está dotado el Estado,lo que determina la obligatoriedad de los mandatos emitidos por jueces y tribunalesen el marco de los procesos a su cargo. Las decisiones jurisdiccionales son denaturaleza vinculante (son obligatorias) y, una vez que adquieren firmeza en razónde no poder ser ya impugnadas (cuando no cabe ya interponer ningún recurso con-tra ellas), deben ser ejecutadas en sus propios términos, pudiendo ser impuestascon el auxilio de la fuerza pública. De las resoluciones judiciales firmes –que soninimpugnables, irrevocables, inmodificables y coercitivas– se dice que constituyen“cosa juzgada” (artículos 139.2 y 139.13, Constitución). El Poder Ejecutivo, porprescripción constitucional, debe prestar su colaboración al Poder Judicial y “cum-plir y hacer cumplir las sentencias y resoluciones de los órganos jurisdiccionales”(artículo 118.9, Constitución).

1. La organización judicialEl Judicial, en tanto poder del Estado, titular único y exclusivo de la potestad

jurisdiccional en todo el territorio de la República, requiere una organización vasta

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y compleja (jerárquica) a fin de cumplir cabalmente sus cometidos constituciona-les. El régimen legal básico de los juzgados y tribunales ordinarios se halla previstoen la propia Constitución Política, la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) y loscódigos y principales leyes procesales.

La actual Constitución peruana estipula que “el Poder Judicial está integradopor órganos jurisdiccionales que administran justicia en nombre de la Nación, ypor órganos que ejercen su gobierno y administración” (artículo 143, párrafo 1,Constitución). La distinción entre lo jurisdiccional y, por otra parte, lo gubernativoy administrativo, es saludable en la medida en que contribuye a crear un modelo deorganización judicial más racional y eficiente, al mismo tiempo que permite a losjueces concentrarse en el cumplimiento de su función esencial –el procesamiento yla resolución de los litigios–, aligerados de la pesada carga de asuntos de direccióny gestión institucional.

Ello no significa que los jueces, como corporación, queden excluidos de lastareas de política y administración judicial, sino que cada juez individualmente, entanto tenga asignada labor jurisdiccional, se ve eximido de atender tales asuntos, almenos más allá del límite de lo razonable. Considerados como cuerpo unitario, sinembargo, los jueces son siempre los titulares de las potestades de dirección y admi-nistración institucional, las mismas que ejercen a través de los órganos previstospara ello.

Los órganos jurisdiccionales que integran el Poder Judicial son los siguientes:1. La Corte Suprema de Justicia.2. Las cortes superiores de justicia.3. Los juzgados especializados y mixtos.4. Los juzgados de paz letrados.5. Los juzgados de paz.

Los órganos de gobierno del Poder Judicial son los siguientes:1. El presidente del Poder Judicial.2. La Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia.3. El Consejo Ejecutivo del Poder Judicial.4. La Oficina de Control de la Magistratura (OCMA).5. El Consejo Nacional de la Magistratura (CNM).

Los órganos administrativos del Poder Judicial son los siguientes:1. La Gerencia General del Poder Judicial.2. La Oficina de Inspectoría General del Poder Judicial.

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Junto con los antes mencionados, el Poder Judicial cuenta con órganos auxilia-res (secretarios y relatores de salas de la Corte Suprema y de las cortes superioresde justicia, secretarios de juzgados especializados o mixtos y de juzgados de pazletrados, y oficiales auxiliares de justicia, así como peritos, martilleros, PolicíaJudicial, etcétera) y órganos de formación e investigación (la Academia de la Ma-gistratura y el Centro de Investigaciones Judiciales).

Para un adecuado desarrollo de sus actividades de todo orden (jurisdiccionales,gubernativas y administrativas), el Poder Judicial se organiza en un conjunto decircunscripciones territoriales denominadas distritos judiciales, cada una de lascuales está bajo la dirección y responsabilidad de una Corte Superior de Justicia.En líneas generales, puede decirse que los distritos judiciales suelen coincidir con lademarcación política de los departamentos del país, aunque se observa tambiénalgunas notorias diferencias. Así, existen 27 distritos judiciales a nivel nacional,siendo de destacar que en la capital de la República operan dos cortes superiores, asaber, la Corte Superior de Justicia de Lima (la más grande del país) y la CorteSuperior de Justicia del Cono Norte, a las cuales se suma, por su proximidad terri-torial, la Corte Superior del Callao.

En cada Corte Superior de Justicia, se reproduce grosso modo el modeloorganizativo judicial de carácter nacional, lo que equivale a decir que las diversascortes superiores cuentan con órganos jurisdiccionales de distintas instancias (mo-delo jerárquico), así como con órganos de gobierno y de administración, con lasparticularidades que más adelante son objeto de precisión y comentario.

2. Órganos jurisdiccionales

2.1 Corte Suprema de Justicia

La actual Constitución peruana ha estatuido que “corresponde a la Corte Su-prema fallar en casación, o en última instancia, cuando la acción se inicia en unaCorte Superior o ante la propia Corte Suprema conforme a ley”, añadiendo que“asimismo, conoce en casación las resoluciones del Fuero Militar, con las limita-ciones que establece el artículo 173”, el cual se refiere a los muy excepcionalessupuestos de imposición de pena de muerte (artículo 141, Constitución).

Las funciones casatorias de la Corte Suprema están relacionadas con el controlque debe ejercer el máximo tribunal de justicia ordinaria sobre la correcta aplica-ción del Derecho por los juzgados y tribunales inferiores, así como con la labor de

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unificación jurisprudencial (sentencias uniformes y reiteradas) que el principio deigualdad ante la ley y el principio de seguridad jurídica exigen del Poder Judicial.Por contraste, la intervención jurisdiccional como “última instancia” importa quela Corte Suprema expida sentencias sobre el fondo de las controversias, resolvién-dolas de manera definitiva.

Lo que el Texto Fundamental vigente procura, con estas regulaciones, es forta-lecer el rol de elaboración jurisprudencial y de orientación a la comunidad jurídicaque está a cargo de la Corte Suprema de Justicia, mediante el desarrollo de sus fun-ciones casatorias. El presupuesto de ello es, desde luego, la reducción del número deprocesos que son elevados a conocimiento del máximo tribunal como instancia defallo, a fin de que pueda concentrarse en aquellos casos que ameritan el desarrollo delineamientos interpretativos y aplicativos del Derecho que tengan alcance general.

La reducción del volumen de causas que reclaman un pronunciamiento de laCorte Suprema, en vía de recurso de apelación o de nulidad (instancia de fallo),requiere, sin embargo, la concurrencia de otros factores, tales como reformas lega-les, modificaciones de la organización judicial y cambios en la cultura jurídica ylitigiosa peruana.

Como quiera que fuere, la Corte Suprema de Justicia, que tiene su sede en lacapital de la República, extiende su competencia jurisdiccional a todo el territoriopatrio, y es el más alto tribunal de la judicatura ordinaria del país. Para su trabajoresolutorio de conflictos, se divide en salas especializadas permanentes y transito-rias (estas últimas, desde luego, debieran tener carácter excepcional). Cada salaestá integrada por cinco vocales (órganos colegiados) y es presidida por quien de-signe el presidente de la Corte Suprema. Las especialidades son tres: de DerechoCivil, de Derecho Penal y de Derecho Constitucional y Social. En la actualidad,existen tres salas permanentes y tres salas transitorias supremas.

Conforme a la LOPJ, la Corte Suprema conoce, como órgano de instancia defallo, los siguientes procesos:

a) Los iniciados en las cortes superiores.b) Los de materia constitucional.c) Los originados en la propia Corte Suprema.d) Los demás que señala la ley (artículo 31, LOPJ).

A la vez, la LOPJ contiene una norma de remisión en materia casatoria, alindicar que el tribunal supremo “conoce de los procesos en vía de casación conarreglo a lo establecido en la ley procesal respectiva” (artículo 32, LOPJ), añadien-do que “conoce igualmente en vía de casación, las sentencias expedidas por las

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Salas de Familia en cualquier materia de su competencia e independientemente dela Ley que norme el proceso respectivo” y que, “en cualquier caso, el recurso debereunir los requisitos de forma y fondo establecidos por el Código Procesal Civil”(conforme a la modificación introducida por el artículo 2 de la Ley 27155, publica-da el 11 de julio de 1999).

La competencia jurisdiccional de las salas especializadas de la Corte Supremade Justicia, conforme a la LOPJ, es la siguiente:

Las salas civiles conocen:1. De los recursos de apelación y de casación de su competencia.2. De las contiendas de competencia y de los conflictos de autoridad, conforme

al Código Procesal Civil.3. De los procesos de responsabilidad civil contra los vocales de la propia Cor-

te Suprema y de las cortes superiores, así como contra miembros del Conse-jo Supremo de Justicia Militar y otros funcionarios, conforme a la Constitu-ción y las leyes, en primera instancia.

4. En primera instancia, de las acciones contencioso-administrativas, en loscasos en que la ley así lo establece.

5. De los demás procesos que señala la ley (artículo 33, LOPJ).

Las salas penales conocen:1. El recurso de apelación en procesos sentenciados por las cortes superiores

en materia penal, que sean de su competencia.2. De los recursos de casación conforme a ley.3. De las contiendas y transferencias de competencia, conforme a ley.4. De la investigación y juzgamiento de los delitos que se imputan contra los

funcionarios comprendidos en el artículo 183 de la Constitución, fiscales yvocales superiores, miembros del Consejo Supremo de Justicia Militar ycontra los demás funcionarios que señala la ley, conforme a las disposicio-nes legales pertinentes (artículo 99 de la actual Constitución de 1993).

5. De las extradiciones activas y pasivas.6. De los demás procesos previstos en la ley (artículo 34, LOPJ).

Las salas de Derecho Constitucional y Social conocen:1. En última instancia, de las acciones de hábeas corpus y amparo (inciso dero-

gado por el artículo 41 de la Ley 26435, Ley Orgánica del Tribunal Consti-tucional, LOTC, publicada el 10 de enero de 1995).

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2. Del recurso de apelación de las resoluciones dictadas por las salas civilessupremas y superiores, en las acciones contencioso-administrativas que ellasconocen en primera instancia.

3. De las contiendas de competencia y de los conflictos de autoridad que les sonpropias.

4. De los recursos de casación en materia de Derecho Laboral y Agrario cuan-do la ley expresamente lo señala.

5. En última instancia, de los procesos promovidos por acción popular confor-me al artículo 295 de la Constitución (artículo 200.5 de la actual Constitu-ción de 1993), y por responsabilidad civil en los casos señalados en el inciso3) del artículo 33 de esta Ley.

6. Del recurso de casación en las acciones de expropiación, conforme a ley.7. En segunda instancia, de los procesos de responsabilidad civil resueltos por

la Sala Civil Suprema.8. De los demás asuntos que establece la ley (artículo 35, LOPJ).

2.2 Cortes superiores de justicia

Las cortes superiores de justicia, que tienen como sede la ciudad indicada encada caso por la ley, extienden su competencia jurisdiccional a todo el ámbito delrespectivo distrito judicial. Cada una de ellas cuenta con las salas especializadas omixtas que señala el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, según las necesidadesdel correspondiente distrito judicial.

Las salas superiores pueden funcionar en una ciudad o provincia distinta de lasede de la Corte Superior. Cada sala está integrada por tres vocales superiores y espresidida por el de mayor antigüedad. Conforme a la LOPJ, las salas de las cortessuperiores resuelven en segunda y última instancia, con las excepciones que esta-blece la ley (artículo 39, LOPJ). Si la Corte Superior tiene más de una sala de lamisma especialidad, los procesos han de ingresar por turnos que fija el ConsejoEjecutivo Distrital (artículo 44, LOPJ).

La competencia jurisdiccional de las salas especializadas de las cortes superio-res de justicia, conforme a la LOPJ, es la siguiente:

Las salas civiles conocen:1. De los recursos de apelación de su competencia conforme a ley.2. De las quejas de derecho, contiendas de competencia y conflictos de autori-

dad que les corresponden conforme a ley.

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3. En primera instancia, de los procesos sobre responsabilidad civil derivadosdel ejercicio de sus funciones, contra los jueces especializados o mixtos, losjueces de paz letrados y los jueces de paz.

4. De las contiendas de competencia entre los jueces civiles.5. Como primera instancia, de las acciones contencioso-administrativas de su

competencia.6. De los demás procesos que establece la ley (artículo 40, LOPJ).

Las salas penales conocen:1. De los recursos de apelación de su competencia conforme a ley.2. Del juzgamiento oral de los procesos establecidos por la ley.3. De las quejas de derecho y contiendas de competencia promovidas en mate-

ria penal que les corresponden.4. En primera instancia, de los procesos por delitos cometidos en el ejercicio de

sus funciones por los jueces especializados o mixtos, jueces de paz letrados,jueces de paz y otros funcionarios señalados por la ley, aunque hayan cesadoen el cargo.

5. De los demás asuntos que correspondan conforme a ley (artículo 41, LOPJ).

Las salas laborales conocen:1. De la acción popular en materia laboral.2. De la impugnación de laudos arbitrales emanados de una negociación colec-

tiva.3. De la acción contencioso-administrativa en materia laboral y de seguridad

social.4. Conflictos de competencia promovidos entre juzgados de trabajo, y entre

éstos y otros juzgados de distinta especialidad del mismo distrito judicial.5. Conflictos de autoridad entre los juzgados de trabajo y las autoridades admi-

nistrativas, en los casos previstos por la ley.6. Las quejas de derecho por denegatoria de recurso de apelación.7. La homologación de conciliaciones privadas.8. Los demás asuntos que señale la ley (artículo 42, LOPJ).

Las salas agrarias conocen:1. En grado de apelación, los procesos resueltos por los juzgados agrarios.2. En primera instancia, las acciones contencioso-administrativas y las accio-

nes populares, en materia agraria.

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3. De los conflictos de autoridad entre juzgados agrarios y autoridades admi-nistrativas, en los casos previstos por la ley.

4. De las contiendas de competencia entre juzgados agrarios, o entre éstos yotros juzgados de distinta especialidad de su jurisdicción territorial.

5. De las quejas de derecho por denegatoria del recurso de apelación.6. De los demás asuntos que señala la ley (artículo 43, LOPJ).

Las salas de familia conocen:1. En grado de apelación, los procesos resueltos por los juzgados de familia.2. De las contiendas de competencia promovidas entre juzgados de familia del

mismo distrito judicial, y entre éstos y otros juzgados de distinta especiali-dad de su jurisdicción territorial.

3. De las quejas de derecho por denegatoria del recurso de apelación.4. De los demás asuntos que la Ley señala [normas añadidas por el artículo 2

de la Ley 27155, publicada el 11 de julio de 1999] (artículo 43-A, LOPJ).

2.3 Presidentes de salas supremas y superiores

Quienes presiden las salas especializadas o mixtas de la Corte Suprema y delas cortes superiores de justicia tienen una serie de atribuciones y deberes de direc-ción jurisdiccional que son propios del cargo encomendado:

1. Designar la vista de las causas, según riguroso orden de ingreso, y atendien-do la naturaleza y el grado de las mismas, bajo responsabilidad.

2. Distribuir equitativamente los procesos, designando al ponente por sorteo.La designación se mantiene en reserva hasta después de la firma de la res-pectiva resolución.

3. Controlar, bajo responsabilidad, que las causas y discordias se resuelvandentro de los términos señalados por la ley.

4. Suscribir las comunicaciones, los exhortos, los poderes y demás documentos.5. Remitir al Consejo Ejecutivo respectivo, al vencimiento de cada mes, el in-

forme de la labor jurisdiccional realizada por cada uno de los vocales.6. Emitir los informes solicitados a la sala.7. Supervisar la publicación de la tabla y la crónica judicial.8. Controlar la asistencia y puntualidad de los miembros de la sala y de su perso-

nal auxiliar y administrativo, dando cuenta al Consejo Ejecutivo respectivo.

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9. Controlar que las audiencias e informes orales se inicien a la hora señalada,bajo responsabilidad (artículo 45, LOPJ).

2.4 Juzgados especializados y mixtos

Los juzgados especializados y mixtos, cuya sede es la capital de la provincia,extienden su competencia jurisdiccional a todo el ámbito provincial, salvo disposi-ción distinta de la ley o del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial.

Si son más de uno de la misma especialidad, los juzgados se distinguen pornumeración correlativa. El Consejo Ejecutivo Distrital organiza el sistema de dis-tribución de causas entre juzgados de la misma especialidad.

Las especialidades de los juzgados, conforme a la LOPJ, son las siguientes: (i)civil, (ii) penal, (iii) de trabajo, (iv) agrario y (v) de menores. La Corte Suprema deJusticia, siempre según la LOPJ, atendiendo a las necesidades del servicio judicialy a la carga procesal, puede crear otros juzgados de distinta especialidad, definien-do su competencia.

Allí donde no haya juzgados especializados, el despacho debe ser atendido porun juzgado mixto, con la competencia que ha de establecer el Consejo Ejecutivo delPoder Judicial.

Todos los juzgados especializados y mixtos tienen la misma jerarquía.En las provincias debe haber jueces especializados o mixtos supernumerarios, a ra-

zón de uno por cada seis jueces de tal jerarquía, a quienes reemplazan, de ser necesario.La competencia jurisdiccional de los juzgados especializados y mixtos, confor-

me a la LOPJ, es la siguiente:

Los juzgados civiles conocen:1. De los asuntos en materia civil que no sean de competencia de otros juzga-

dos especializados.2. De las acciones de amparo.3. De los asuntos que les corresponden a los juzgados de familia, de trabajo y

agrario, en los lugares donde no existan éstos.4. De los asuntos civiles contra el Estado, en las sedes de los distritos judicia-

les.5. En grado de apelación, los asuntos de su competencia que resuelven los

juzgados de paz letrados.6. De los demás asuntos que les corresponda conforme a ley (artículo 49, LOPJ).

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Los juzgados penales conocen:1. De los procesos penales de su competencia, con las facultades y los trámites

señalados por ley.2. De las acciones de hábeas corpus.3. En grado de apelación, los asuntos de su competencia que resuelven los

juzgados de paz letrados.4. De los demás asuntos que les corresponda conforme a ley (artículo 50, LOPJ).

Los juzgados de trabajo conocen:1. De la impugnación del despido.2. Del cese de actos de hostilidad del empleador.3. Del incumplimiento de disposiciones y normas laborales, cualquiera fuera

su naturaleza.4. Del pago de remuneraciones y beneficios económicos, siempre que excedan

de 10 (diez) unidades de referencia procesal (URP).5. De la ejecución de resoluciones administrativas, sentencias emitidas por las

salas laborales, laudos arbitrales firmes que ponen fin a conflictos jurídicoso títulos de otra índole que la ley señale.

6. De la actuación de prueba anticipada sobre derechos de carácter laboral.7. De la impugnación de actas de conciliación celebradas ante las autoridades

administrativas de trabajo, reglamentos internos de trabajo, estatutos sindi-cales.

8. De la entrega, cancelación o redención de certificados, pólizas, acciones ydemás documentos que contengan derechos o beneficios laborales.

9. De los conflictos intra e intersindicales.10. De la indemnización por daños y perjuicios derivados de la comisión de falta

grave que cause perjuicio económico al empleador, incumplimiento del con-trato y de las normas laborales, cualquiera fuera su naturaleza, por parte delos trabajadores.

11. De los demás que no sean de competencia de los juzgados de paz letrados ylos que la ley señale (artículo 51, LOPJ) [conforme a la modificación intro-ducida por el artículo 3 de la Ley 27242, publicada el 24 de diciembre de1999].

Los juzgados agrarios conocen:1. De los procesos ordinarios, sumarios y especiales que correspondan, confor-

me a ley de la materia.

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2. De los procesos de expropiación de predios rústicos.3. De los procesos ejecutivos, por préstamos otorgados con fines agropecuarios

o de comercialización de productos agrarios.4. De los demás asuntos que les correspondan conforme a ley (artículo 52,

LOPJ).

Los juzgados de familia conocen:En materia civil:1. Las pretensiones relativas a las disposiciones generales del Derecho de Fa-

milia y a la sociedad conyugal, contenidas en las secciones Primera y Segun-da del Libro III del Código Civil y en el capítulo X del Título I del LibroTercero del Código de los Niños y Adolescentes.

2. Las pretensiones concernientes a la sociedad paterno-filial, con excepción dela adopción de niños y adolescentes, contenidas en la Sección Tercera delLibro III del Código Civil, y en los capítulos I, II, III, VIII y IX del LibroTercero del Código de los Niños y Adolescentes.

3. Las pretensiones referidas al derecho alimentario contenidas en el Capítulo Idel Título I de la Sección Cuarta del Libro III del Código Civil y en el CapítuloIV del Título I del Libro Tercero del Código de los Niños y Adolescentes.

4. Los procesos no contenciosos de inventarios, administración judicial de bie-nes, declaración judicial de desaparición, ausencia o muerte presunta y lainscripción de partidas a que se refiere la Sección Sexta del Código ProcesalCivil, si involucran a niños o adolescentes; así como la constitución de patri-monio familiar si el constituyente es un menor de edad.

5. Las acciones por intereses difusos regulados por el artículo 204 del Códigode los Niños y Adolescentes.

6. Las autorizaciones de competencia judicial por viaje con niños y adolescentes.7. Las medidas cautelares y de protección, y las demás de naturaleza civil.

En materia tutelar:1. La investigación tutelar en todos los casos que refiere el Código de los Niños

y Adolescentes.2. Las pretensiones referidas a la adopción de niños y adolescentes, contenidas

en el Título II del Libro Tercero del Código de los Niños y Adolescentes.3. Las pretensiones relativas a la prevención y protección frente a la violencia

familiar que norman las leyes 26260 y 26763, y su Texto Único Ordenadoaprobado por Decreto Supremo 006-97-JUS y su Reglamento.

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4. Las pretensiones referidas a la protección de los derechos de los niños yadolescentes contenidas en el Código de los Niños y Adolescentes, con ex-cepción de las que se indican en el artículo 5.

5. Las pretensiones concernientes al estado y capacidad de la persona, conteni-das en la Sección Primera del Libro I del Código Civil.

6. Las pretensiones referidas a las instituciones de amparo familiar, con excep-ción de las concernientes al derecho alimentario, contenidas en la SecciónCuarta del Libro III del Código Civil, y en los capítulos V, VI y VII delTítulo I del Libro Tercero del Código de los Niños y Adolescentes.

En materia de infracciones:1. Las infracciones a la ley penal cometidas por niños y adolescentes como

autores o como partícipes de un hecho punible tipificado como delito o falta(artículo 53, LOPJ) [conforme a la modificación establecida por el artículo1 de la Ley 27155, publicada el 11 de julio de 1999].

2.5 Juzgados de paz letrados

los juzgados de paz letrados, cuya sede es determinada por el Consejo Ejecuti-vo Distrital respectivo, extienden su competencia jurisdiccional al ámbito que esta-blece el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial. Este último crea los juzgados de pazletrados considerando los volúmenes demográficos, rurales y urbanos de los distri-tos, y señala los requisitos que deben cumplirse para tal creación.

Corresponde al Consejo Ejecutivo Distrital fijar el sistema de distribución delos procesos entre los juzgados de paz letrados cuando sea necesario. Tambiénpuede disponer su especialización, si ello conviene a la mejor administración dejusticia y lo amerita la carga procesal.

Los jueces de paz letrados deben rotar por lo menos cada dos años en la mismaprovincia.

En los lugares donde hay un Juzgado de Paz Letrado, no puede haber unJuzgado de Paz; aquél debe asumir la competencia en las acciones y los asuntospropios de éste, para lo que aplica las normas de procedimiento correspondientesa la Justicia de Paz.

Tanto las resoluciones de los juzgados de paz letrados como de los juzgados depaz son conocidas en grado de apelación por los respectivos juzgados especializa-dos o mixtos.

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La competencia jurisdiccional de los juzgados de paz letrados, conforme a laLOPJ, es la siguiente:

En materia civil:1. Acciones derivadas de actos o contratos civiles o comerciales, inclusive las

acciones interdictales, posesorias o de propiedad de bienes muebles oinmuebles, siempre que estén dentro de la cuantía señalada por el ConsejoEjecutivo del Poder Judicial.

2. Acciones de desahucio y de aviso de despedida conforme a la cuantía queestablece el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial.

3. Procedimientos de jurisdicción voluntaria que establezca la ley, diligenciaspreparatorias y legalización de libros contables y otros.

4. Acciones relativas al derecho alimentario, con la cuantía y los requisitosseñalados por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial.

5. Tercerías excluyentes de propiedad, derivadas de los procesos de su conoci-miento. Si en éstas no se dispone el levantamiento del embargo, el juez depaz letrado remite lo actuado al juez especializado que corresponda, para lacontinuación del trámite. En los otros casos, levanta el embargo, dando porterminada la tercería.

6. Asuntos relativos a indemnizaciones derivadas de accidentes de tránsito, siem-pre que estén dentro de la cuantía que establece el Consejo Ejecutivo delPoder Judicial.

7. Procesos ejecutivos hasta la cuantía que señale el Consejo Ejecutivo delPoder Judicial.

8. Los demás que señala la ley.

En materia penal:1. Procesos por faltas, expidiendo fallo apelable ante el juez penal o juez de

apelación.2. Los demás asuntos que señala la ley.

En materia laboral:Pretensiones individuales sobre:1. Pago de remuneraciones, compensaciones y derechos similares que sean de

obligación del empleador y tengan expresión monetaria líquida hasta unmáximo de 10 (diez) unidades de referencia procesal (URP).

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2. Impugnación de las sanciones disciplinarias impuestas por el empleador du-rante la vigencia de la relación laboral.

3. Reconocimiento de los derechos comprendidos en el régimen de trabajo delhogar, cualquiera que fuere su cuantía.

4. Materia relativa al sistema privado de pensiones, incluida la cobranza deaportes previsionales retenidos por el empleador.

5. Las demás que la Ley señale (artículo 57, LOPJ) [conforme a la modifica-ción establecida por el artículo 3 de la Ley 27242, publicada el 24 de diciem-bre de 1999].

En materia de familia:1. Acciones relativas al derecho alimentario y el ofrecimiento de pago y consig-

nación de alimentos, siempre que exista prueba indubitable del vinculo fami-liar y no estén acumuladas a otras pretensiones en la demanda; en caso con-trario, son competentes los juzgados de familia.Estas pretensiones se tramitan en la vía del proceso único del Códigode los Niños y Adolescentes, sin intervención del fiscal. Las sentenciasde los juzgados de paz letrados son apelables ante los juzgados de fa-milia.

2. Oposición a que se celebre un matrimonio, confirmación de la validez delmatrimonio anulable del impúber y conformación y funcionamiento del con-sejo de familia para un incapaz, de acuerdo con las disposiciones del CódigoCivil, las que se tramitan en la vía procedimental que corresponda según sunaturaleza [párrafo agregado por el artículo 2 de la Ley 27155, publicada el11 de julio de 1999] (art. 57, LOPJ).

Los juzgados de paz letrados cuya sede se encuentra a más de 10 kilómetros dedistancia del lugar de residencia de un notario público, o en los que por vacancia nolo hubiera, o en los que el notario esté ausente por más de 15 días continuos, tienenademás, respecto de las personas, bienes y asuntos de su competencia, las siguien-tes funciones notariales:

1. Escrituras imperfectasLlevar un registro en el que anoten, mediante acta, la fecha de presentaciónde la minuta; el nombre, apellidos, estado civil, nacionalidad, ocupación,domicilio y documentos de identidad de los otorgantes y de sus cónyuges; lanaturaleza del acto o contrato; el derecho o cosa a que se refiere; su valor, sise lo anuncia; el monto de los impuestos pagados y los derechos cobrados,

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anotándose fecha y número de los recibos correspondientes. Anotan, así mis-mo, su apreciación sobre la capacidad de los otorgantes. El acta es firmadapor el juez, los otorgantes y dos testigos mayores de edad y vecinos del lugar.Las actas se extienden en estricto orden cronológico, una a continuación deotra sin dejar espacios libres. Asentada y firmada el acta, el juez devuelve laescritura imperfecta a los interesados, dejando constancia del folio y libro,así como de la fecha de inscripción en su registro.

2. ProtestosEfectuar el protesto de letras de cambio y demás documentos susceptibles deesta diligencia, con las formalidades establecidas en la ley de la materia. Dela diligencia se asienta un acta en el registro al que se refiere el inciso ante-rior, en estricto orden cronológico. En el documento objeto de la diligencia,el juez imprime la palabra protesto mediante un sello o en cualquier otraforma.

3. LegalizacionesLegalizar las firmas de un documento cuando el otorgante lo solicite y sehalla en su presencia. Asentar el acta respectiva en el libro referido en losincisos anteriores y poner la constancia en el documento firmado (artículo58, LOPJ).

2.6 Juzgados de pazLos juzgados de paz son órganos jurisdiccionales sui géneris, de características

muy especiales, debido a que sus titulares no son jueces profesionales, sino legos enDerecho. De allí que su forma de actuación difiera radicalmente de aquella quedistingue al resto del Poder Judicial, integrado, como se ha dicho, por jueces profe-sionales, expertos en Derecho.

Considerando que en este manual se dedica un capítulo específico a la Justiciade Paz, mencionaremos aquí únicamente sus rasgos más relevantes. Ante todo,debe indicarse que ha de establecerse al menos un Juzgado de Paz en todo centropoblado que alcance el volumen demográfico, rural y urbano que señale el ConsejoEjecutivo del Poder Judicial, correspondiendo al Consejo Ejecutivo Distrital res-pectivo fijar el número de jueces de paz de cada lugar.

Por otra parte, los jueces de paz son esencialmente jueces conciliadores, es-tán facultados para proponer alternativas de solución a las partes con el fin de

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facilitar el avenimiento. Correlativamente, les está prohibido imponer solucionesbajo la apariencia de acuerdos voluntarios. No obstante, si no se logra la concilia-ción, los jueces de paz están legalmente habilitados para expedir sentencias, en losprocesos de su competencia y dentro de la cuantía que establece el Consejo Ejecutivo.

De cualquier modo, existe impedimento legal expreso para que la Justicia dePaz intervenga, bajo modalidad conciliatoria o de fallo, en determinados asuntos,que por su importancia o complejidad exigen el concurso de la justicia profesional.Tales asuntos son los relativos al vínculo matrimonial, la nulidad y anulabilidad deactos jurídicos o contratos, la declaratoria de herederos, los derechos sucesorios,los testamentos, los derechos constitucionales y aquellos que expresamente señalala ley (artículo 67, LOPJ).

Conforme a la LOPJ, la competencia jurisdiccional de los juzgados de pazque los habilita para emitir sentencias en caso de fracasar la conciliación es lasiguiente:

1. Alimentos, siempre que el vínculo de entroncamiento esté acreditado de ma-nera indubitable

2. Desahucio y aviso de despedida.3. Pago de dinero.4. Interdictos de retener y de recobrar respecto de bienes muebles.5. Intervenciones sumarias respecto de menores que han cometido acto antiso-

cial, y con el solo objeto de dictar órdenes provisionales y urgentes sobretenencia o guarda del menor en situación de abandono o peligro moral. Con-cluida su intervención, el juez de paz remite de inmediato lo actuado al juezde familia o al juez que corresponda.

6. Los demás casos que correspondan conforme a ley (artículo 65, LOPJ).

En la sustanciación de los procesos, los jueces de paz deben levantar acta de laconciliación propuesta y de los acuerdos adoptados; los concurrentes deben firmardespués del juez. Además, se hallan sometidos a las normas establecidas en elreglamento de jueces de paz. No obstante, la sentencia la pronuncian “según su lealsaber y entender”, aunque habrá de estar debidamente motivada, no siendo obliga-torio, empero, fundamentarla en términos jurídicos. Por el contrario, en el desarro-llo de su labor, los jueces de paz, sobre la base de los valores que la Constituciónconsagra, se orientan por la cultura y las costumbres del lugar.

Los jueces de paz tienen las mismas funciones notariales que los jueces de pazletrados, dentro del ámbito de su competencia.

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Finalmente, hay que indicar que, según la LOPJ, la Justicia de Paz es gratuita,salvo que la diligencia o actuación se realice fuera del despacho judicial, en cuyocaso han de percibir los derechos que fije el respectivo Consejo Ejecutivo Distrital(artículo 70, LOPJ).

3. Órganos de gobiernoLa función de gobierno del Poder Judicial debe ser diferenciada de la función

administrativa de la entidad. En realidad, atendiendo a su naturaleza e importancia,la primera subordina a la segunda, y estipula las pautas específicas conforme a lascuales ésta debe ser cumplida. El rol gubernativo está relacionado con la “conduc-ción” del Poder Judicial y consiste en la potestad de decidir la marcha institucionalen sus diversos planos de actividad.

Las funciones de gobierno judicial comprenden las siguientes tareas especí-ficas:

1. Fijar las políticas generales.2. Aprobar los planes de desarrollo de la institución.3. Aprobar los presupuestos, asignando los recursos necesarios para alcanzar

los objetivos de la institución.4. Proyectar el comportamiento futuro de la organización.5. Dictar normas y reglamentos para la administración del propio Poder Judicial.6. Mantener relaciones institucionales con los otros poderes y organismos pú-

blicos y privados.7. Establecer mecanismos de comunicación interna y externa.8. Designar autoridades judiciales.9. Seleccionar y designar a los integrantes de la organización.

10. Realizar el control institucional.

Como se ha indicado antes, los órganos de gobierno del Poder Judicial son: elpresidente del Poder Judicial, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, la Ofici-na de Control de la Magistratura (OCMA) y el Consejo Nacional de la Magistratura(CNM). A continuación, presentamos cada uno de estos órganos, a excepción delConsejo Nacional de la Magistratura, que es objeto de análisis por separado, en elcapítulo IX de este manual.

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3.1 Presidente del Poder Judicial

Conforme a la Carta Política vigente, “el presidente de la Corte Suprema lo estambién del Poder Judicial” (artículo 144, Constitución). En tal condición, segúndeclara la Ley Orgánica del Poder Judicial, “le corresponde la categoría de titularde uno de los poderes del Estado” (artículo 73, LOPJ). El presidente de la CorteSuprema de Justicia y del Poder Judicial es, pues, la primera autoridad ejecutiva dela institución.

La modalidad de elección del máximo representante del gobierno judicial es lasiguiente: es elegido entre los vocales supremos titulares reunidos en Sala Plena,por mayoría absoluta, por un período de dos años, mediante votación secreta, ha-llándose prohibida la reelección (artículo 74, párrafo 1, LOPJ).

La elección debe realizarse el primer jueves de diciembre del año que corres-ponda. Si ningún candidato obtiene la mitad más uno de los votos, se procede asegunda elección, en la misma fecha, entre quienes merecieron las dos más altasmayorías relativas, requiriéndose ahora sólo mayoría simple. Si el empate persis-tiera, será electo el candidato de mayor antigüedad (artículo 74, párrafo 2, LOPJ).

Las atribuciones del presidente del Poder Judicial, conforme a la modificaciónintroducida por el artículo 2 de la Ley 27465 (El Peruano, 30 de mayo del 2001),son las siguientes:

1. Representar al Poder Judicial.2. Convocar y, conforme a reglamento, presidir la Sala Plena de la Corte Supre-

ma de Justicia, con derecho a voto dirimente, salvo las excepciones de ley.3. Disponer la ejecución de los acuerdos adoptados por la Sala Plena de su Corte.4. Ejercer la titularidad del Pliego Presupuestario del Poder Judicial.5. Designar a los vocales integrantes de las salas especializadas de la Corte

Suprema.6. Designar a los vocales supremos para cargos especiales.7. Las demás que señale la ley y el reglamento.8. En aplicación del artículo 154.3 de la Constitución Política, solicitar al Con-

sejo Nacional de la Magistratura, en nombre y representación de la CorteSuprema, en un plazo no mayor de 15 días naturales, la aplicación de lasmedidas de separación o destitución propuestas por la Oficina de Control dela Magistratura del Poder Judicial. La remisión del Expediente deberá com-prender el incidente de suspensión provisional [inciso añadido por el artículo1 de la Ley 27536, publicada el 23 de octubre del 2001].

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El presidente de la Corte Suprema y del Poder Judicial, en la ceremonia deinicio del año judicial, dirige un mensaje a la nación en el que da cuenta de la laborjurisdiccional, de las más importantes actividades realizadas, del cumplimiento dela política de desarrollo del Poder Judicial, así como de las mejoras y reformas queestima necesario efectuar durante el año que se inicia. También informa acerca delos vacíos y deficiencias de las leyes. El mensaje debe ser publicado en el diariooficial El Peruano (artículo 78, LOPJ).

3.2 Sala Plena de la Corte Suprema

La actual Constitución señala que “la Sala Plena de la Corte Suprema es elórgano máximo de deliberación del Poder Judicial” (artículo 144, Constitución).En tal sentido, “decide sobre la marcha institucional de dicho Poder y sobre todoslos asuntos que no sean de competencia exclusiva de otros órganos”, de acuerdocon lo establecido en la Ley Orgánica del Poder Judicial (artículo 79, LOPJ, con-forme a la modificación introducida por el artículo 4 de la Ley 27362, publicada el31 de octubre del 2000).

La Sala Plena del máximo tribunal es presidida por el presidente de la CorteSuprema e integrada por los vocales titulares de la misma, siendo de notar que elvocal jefe de la OCMA no debe intervenir en los casos que haya conocido conanterioridad.

La Sala Plena de la Corte Suprema se reúne en sesiones ordinarias y extraor-dinarias. Las sesiones ordinarias se realizan al menos dos veces al año; una deellas es con ocasión de la apertura del año judicial. Las sesiones extraordina-rias se efectúan por convocatoria del presidente de la Corte Suprema, cuandomedie solicitud de un tercio de sus miembros, cuando lo acuerde el ConsejoEjecutivo o cuando lo señale la ley. El quórum es de la mitad más uno delnúmero total de vocales en ejercicio de la Corte, adoptándose los acuerdos pormayoría simple.

Las atribuciones de la asamblea de vocales supremos, conforme a la modifica-ción introducida por el artículo 2 de la Ley 27465 (El Peruano, 30 de mayo del2001), son las siguientes:

1. Aprobar la política general del Poder Judicial a propuesta de su ConsejoEjecutivo.

2. Elegir en votación secreta, entre sus magistrados jubilados o en actividad, alrepresentante de la Corte Suprema ante el Jurado Nacional de Elecciones.

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3. Elegir en votación secreta al representante ante el Consejo Nacional de laMagistratura.

4. Sistematizar y difundir la jurisprudencia de las salas especializadas de laCorte Suprema, y disponer la publicación trimestral de las ejecutorias quefijen principios jurisprudenciales de obligatorio cumplimiento en todas lasinstancias judiciales.

5. Designar a los vocales supremos integrantes del Consejo Ejecutivo del Po-der Judicial.

6. Designar al vocal jefe de la Oficina de Control de la Magistratura.7. Ejercer el derecho a iniciativa legislativa.8. Las demás que señalan la Constitución, la ley y el reglamento.

3.3 Consejo Ejecutivo del Poder Judicial

El Consejo Ejecutivo del Poder Judicial es el tercer órgano de gobierno de lainstitución y constituye una novedad respecto del antiguo sistema gubernativo, quedescansaba sólo sobre el presidente de la Corte Suprema y la Sala Plena del máxi-mo tribunal. El Consejo Ejecutivo, que ha sido diseñado sobre la base del ConsejoGeneral del Poder Judicial establecido por la Constitución española, recibe, en laLey Orgánica del Poder Judicial vigente en el Perú desde 1992, importantes atribu-ciones de dirección de la entidad.

El Consejo Ejecutivo del Poder Judicial es un organismo de composición plu-ral, en el que participan magistrados de diversos grados y un representante delgremio de los abogados (sociedad civil). Su composición, conforme a la modifica-ción introducida por el artículo 2 de la Ley 27465 (El Peruano, 30 de mayo del2001), es la siguiente:

1. El presidente del Poder Judicial, quien lo preside y tiene voto dirimente.2. Dos vocales supremos titulares elegidos por la Sala Plena.3. Un vocal superior titular en ejercicio elegido por los presidentes de las cortes

superiores de justicia de la República, en sufragio directo, entre los candida-tos designados por las salas plenas de las cortes superiores.

4. Un juez titular especializado o mixto, elegido, entre ellos mismos, por loscandidatos designados por las asambleas de jueces celebradas al efecto encada distrito judicial.

5. Un representante elegido por la Junta de Decanos de los Colegios de Aboga-dos del Perú (artículo 81, LOPJ).

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El mandato de los integrantes del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial tieneuna duración de dos años. Mientras ejercen sus cargos, los miembros del ConsejoEjecutivo que no son vocales supremos tienen las mismas prerrogativas, categoríasy consideraciones que éstos.

La larga lista de funciones y atribuciones del Consejo Ejecutivo del Poder Judi-cial, conforme a la modificación introducida por el artículo 2 de la Ley 27465 (ElPeruano, 30 de mayo del 2001), es la siguiente:

1. Proponer a la Sala Plena de la Corte Suprema la política general del PoderJudicial y aprobar el Plan de Desarrollo del mismo.

2. Fijar el número de vocales supremos titulares.3. Determinar el número de salas especializadas permanentes y, excepcional-

mente, el número de salas transitorias de la Corte Suprema.4. Aprobar el Proyecto de Presupuesto del Poder Judicial propuesto por la Ge-

rencia General y ejecutarlo una vez sancionado legalmente.5. Velar por el respeto de las atribuciones y garantías del Poder Judicial.6. Resolver en última instancia las reclamaciones contra los acuerdos y resolu-

ciones de los consejos ejecutivos distritales.7. Acordar el horario del despacho judicial de la Corte Suprema.8. Aprobar el Cuadro de Términos de la Distancia, así como revisar periódica-

mente el valor de los costos, multas y depósitos correspondientes, y otrosque se establezcan en el futuro.

9. Distribuir la labor individual o por comisiones que corresponda a sus inte-grantes.

10. Absolver las consultas de carácter administrativo que formulen las salasplenas de los distritos judiciales.

11. Resolver en última instancia las medidas de apercibimiento, multa y suspen-sión impuestas por la Oficina de Control de la Magistratura, en contra de losmagistrados [inciso derogado por el artículo 3 de la Ley 27536 (El Peruano,23 de octubre del 2001)].

12. Resolver, conforme a su reglamento, los asuntos relativos a traslados demagistrados, funcionarios y demás servidores del Poder Judicial.

13. Fijar las cuantías y sus reajustes para determinar las competencias jerárqui-cas.

14. Designar comisiones de asesoramiento, investigación y estudio.15. Designar al gerente general del Poder Judicial y a los demás funcionarios

que señalen la ley y los reglamentos.

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16. Emitir los informes que le solicite el Congreso de la República, la Sala Plenade la Corte Suprema y el fiscal de la Nación sobre los asuntos de su compe-tencia, y solicitar los que se relacionen con sus funciones.

17. Supervisar la conservación y buen recaudo de los bienes incautados cuyalibre disposición está supeditada a la resolución de los juicios penales, con-forme a ley.

18. Proponer a la Sala Plena de la Corte Suprema, en forma excepcional, ladistribución de causas entre las salas especializadas, fijando su competenciaa fin de descongestionar la carga judicial, pudiendo conformar salas transi-torias por un término no mayor de tres meses, en casos estrictamente necesa-rios.

19. Asegurar la progresiva habilitación y adecuación de locales judiciales a ni-vel nacional, en los cuales funcionen los órganos jurisdiccionales con surespectivo personal auxiliar.

20. Disponer y supervisar el desarrollo de los sistemas de informática que faci-liten una eficiente función de gestión, el eficaz control de la conducta funcio-nal y del trabajo jurisdiccional de todos los miembros del Poder Judicial y laorganización estadística judicial, conforme con las propuestas que le formu-le la Gerencia General.

21. Celebrar toda clase de convenios de cooperación e intercambio con entida-des nacionales o extranjeras, dentro de la Constitución y las leyes, para ase-gurar el financiamiento de sus programas y el cumplimiento de sus fines; ental sentido, fijar la metodología pertinente y ejercer el control de la aplica-ción de los fondos respectivos, dando cuenta a la Sala Plena de la CorteSuprema.

22. Coordinar con la Academia de la Magistratura el desarrollo de actividadesde capacitación para los magistrados.

23. Asegurar el pago íntegro de las remuneraciones de los magistrados y demásservidores del Poder Judicial, según lo establecido en la Ley Orgánica delPoder Judicial.

24. Crear y suprimir distritos judiciales, salas de cortes superiores y juzgados,cuando así se requiera para la más rápida y eficaz administración de justicia,y crear salas superiores descentralizadas en ciudades diferentes de las sedesde los distritos judiciales, de acuerdo con las necesidades de éstos.

25. Reubicar salas de cortes superiores y juzgados a nivel nacional, así comoaprobar la demarcación de los distritos judiciales y la modificación de sus

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ámbitos de competencia territorial; excepcionalmente puede incorporar sa-las de cortes superiores especializadas y juzgados especializados o mixtoscon competencia supraprovincial.

26. Adoptar acuerdos y demás medidas necesarias para que las dependencias delPoder Judicial funcionen con celeridad y eficiencia, y para que los magistra-dos y demás servidores del Poder Judicial se desempeñen con la mejor con-ducta funcional.

27. Aprobar el reglamento para la organización y correcta realización de losprocesos electorales del Poder Judicial.

28. Designar al jefe de la Oficina de Inspectoría General del Poder Judicial.29. Aprobar el Reglamento de Organización y Funciones del Poder Judicial y

los demás que requiera conforme a ley.30. Definir las políticas para la concesión de los servicios conexos y comple-

mentarios a la administración de justicia.31. Las demás que le señalen las leyes y los reglamentos (artículo 82, LOPJ).

3.4 Presidente de Corte Superior

En cada una de las cortes superiores del país debe haber un presidente, quienes la primera autoridad de la corte respectiva. Ejerce, en su circunscripción, fun-ciones análogas a las que desempeña el presidente del Poder Judicial a nivelnacional.

Los presidentes de las cortes superiores son elegidos por dos años por los voca-les superiores titulares de la corte correspondiente, reunidos en sala plena, pormayoría absoluta. El procedimiento eleccionario es el mismo que se prevé para laelección del presidente de la Corte Suprema (véase supra punto 3.1.).

El presidente de la Corte Superior tiene la potestad de designar a los integrantesde las salas especializadas, pero con respeto de su especialidad (artículo 91, LOPJ).De otro lado, en la ceremonia de inicio del año judicial, el presidente de la corte leesu Memoria, a semejanza de lo que ocurre en el caso del presidente del PoderJudicial (artículo 92, LOPJ).

Las atribuciones y obligaciones de los presidentes de cortes superiores son lassiguientes:

1. Representar al Poder Judicial en su respectivo distrito judicial.2. Convocar, presidir y dirigir las salas plenas y las sesiones del Consejo Eje-

cutivo Distrital, con voto dirimente en ambos casos.

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3. Dirigir la aplicación de la política del Poder Judicial en su distrito, en coor-dinación con el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial.

4. Cautelar la pronta administración de justicia, así como el cumplimiento delas obligaciones de los magistrados del distrito judicial.

5. Supervisar la asistencia y puntualidad de los magistrados, cautelando que lainformación se registre en su legajo personal.

6. Ejecutar los acuerdos de la Sala Plena y del Consejo Ejecutivo Distrital.7. Conformar las salas de acuerdo con el criterio de especialización.8. Coordinar y supervigilar el cumplimiento de las labores del Consejo Ejecu-

tivo Distrital.9. Ejercer las demás atribuciones que le confieren las leyes y los regla-

mentos.

3.5 Sala Plena de la Corte Superior

La Sala Plena de la Corte Superior está integrada por todos los vocales supe-riores titulares y provisionales que ocupen cargo vacante, siendo de notar que losvocales de la Oficina de Control de la Magistratura y del Consejo Ejecutivo estánimpedidos de intervenir en los casos que hubieren conocido en el ejercicio de susfunciones (artículo 93, párrafo 1, LOPJ).

El quórum es de la mitad más uno del número de vocales en ejercicio,requiriéndose mayoría simple para la adopción de acuerdos. La Sala Plena debereunirse para la ceremonia de inicio del Año Judicial, o si la convoca el presidente,o si lo solicitan tres o más de sus integrantes; no obstante esto, si la corte tiene másde 15 vocales, es necesario un tercio del número total de los mismos (artículo 93,párrafos 2 y 3, LOPJ).

Las atribuciones de la Sala Plena de la Corte Superior son las siguientes:1. Asumir las funciones del Consejo Ejecutivo Distrital, cuando no exista éste.2. Elevar a la Corte Suprema las propuestas de ley que elabore y, acompañadas

de un informe, las que eleven los jueces especializados y de paz letrados,conforme a ley.

3. Designar al vocal jefe de la Oficina Distrital de Control de la Magistratura,cuando sea procedente.

4. Dar cuenta al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial de las deficiencias en elfuncionamiento del Consejo Ejecutivo Distrital.

5. Nombrar y remover al síndico departamental de quiebras.

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6. Conocer en última instancia las medidas disciplinarias que aplican los juecesespecializados o mixtos, y en su caso los jueces de paz letrados, a los funcio-narios y auxiliares de justicia, conforme a la Ley Orgánica del Poder Judi-cial y al reglamento.

7. Las demás que señalen la ley y los reglamentos (artículo 94, LOPJ).

3.6 Consejo Ejecutivo Distrital

El Consejo Ejecutivo Distrital debe existir en aquellas cortes superiores en lasque haya seis o más salas especializadas, en cuyo caso estará integrado por cincomiembros, con la siguiente composición:

1. El presidente de la Corte Superior, quien lo preside.2. El vocal jefe de la Oficina Distrital de Control de la Magistratura.3. Un vocal designado por la Sala Plena de la Corte Superior, que será el últi-

mo ex presidente de dicha corte, cuando sea un vocal en ejercicio.4. Un juez especializado o mixto elegido por los jueces especializados o mixtos

del respectivo distrito judicial.5. Una persona de reconocida experiencia en la gerencia pública o privada,

designada por el Colegio de Abogados de la localidad (artículo 95, párrafo1, LOPJ).

De manera semejante a lo previsto respecto del Consejo Ejecutivo delPoder Judicial, mientras se encuentren en el ejercicio de sus cargos, los miem-bros del Consejo Ejecutivo Distrital que no son vocales superiores tienen lasmismas prerrogativas, categoría y consideraciones que éstos (artículo 95, pá-rrafo 2, LOPJ).

Las funciones y atribuciones del Consejo Ejecutivo Distrital, desde luego bas-tante numerosas, son las siguientes:

1. Emitir los informes que requiera el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial.2. Designar magistrados visitadores y disponer las medidas de control corres-

pondientes, cuando fuere necesario.3. Vigilar la pronta administración de justicia, debiendo requerir con tal fin a

los jueces especializados o mixtos, jueces de paz letrados, jueces de paz yauxiliares de justicia.

4. Proponer la creación o supresión de nuevas salas, así como de nuevos juzga-dos especializados o mixtos y de paz letrados.

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5. Conceder o negar las licencias solicitadas por los vocales, jueces especiali-zados o mixtos, jueces de paz letrados, así como por los auxiliares de justiciay por el personal administrativo del distrito judicial.

6. Fijar los turnos de las salas y juzgados, así como las horas del despachojudicial.

7. Cuidar que los magistrados residan en el lugar que les corresponde, pudien-do autorizar residencias temporales fuera de su jurisdicción en casos justifi-cados, de lo cual se dará cuenta al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial.

8. Expedir los títulos correspondientes a los secretarios administrativos, secre-tarios y relatores de sala, y secretarios de juzgado.

9. Autorizar la inscripción del título de abogado para su registro correspon-diente, siempre que reúna los requisitos señalados de acuerdo con el regla-mento.

10. Adoptar las medidas que requiera el régimen interior del distrito judicial ynombrar a sus auxiliares de justicia y al personal administrativo del distrito.

11. Señalar el radio urbano dentro del cual debe fijarse el domicilio de loslitigantes.

12. Proponer al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial la adopción de las medidasque juzgue pertinentes para mejorar la administración de justicia.

13. Proponer a la Sala Plena de la Corte Superior las modificaciones reglamen-tarias que juzgue procedente.

14. Ejecutar los acuerdos de los órganos jerárquicos superiores en cuanto fuerepertinente.

15. Designar el periódico en que deben hacerse las publicaciones judiciales yautorizar las tarifas correspondientes.

16. Resolver los asuntos relativos a traslados, reasignaciones, reubicaciones defuncionarios y demás servidores dentro del distrito judicial.

17. Resolver en primera instancia las medidas de separación y destitución im-puestas contra los jueces de paz, funcionarios, auxiliares de justicia y, enúltima instancia, las que correspondan al personal administrativo de sudistrito.

18. Resolver en última instancia las apelaciones contra las sanciones de aperci-bimiento, multa o suspensión impuestas contra los jueces especializados omixtos, de paz letrados, de paz, auxiliares de justicia, funcionarios y demásservidores del Poder Judicial, y las que imponga el director de Administra-ción del Poder Judicial.

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19. Adoptar los acuerdos y demás medidas necesarias para que las correspon-dientes dependencias del Poder Judicial funcionen con eficiencia y oportuni-dad, de modo que los magistrados y demás servidores del distrito judicial sedesempeñen con la mejor conducta funcional.

20. Atendiendo a las necesidades judiciales, reglamentar la recepción y posteriordistribución equitativa de las demandas y denuncias entre los juzgados espe-cializados o mixtos y las secretarías respectivas.

21. Las demás funciones que señalan las leyes y los reglamentos (artículo 96,LOPJ).

3.7 Juntas de jueces especializados o mixtos

De conformidad con la Ley Orgánica del Poder Judicial, en los distritos judi-ciales ejercen también funciones de dirección, además del presidente de la CorteSuperior, la Sala Plena de la misma y el Consejo Ejecutivo Distrital (si lo hubiere),las así denominadas juntas de jueces especializados o mixtos (artículo 72, LOPJ).

En aquellas provincias que cuentan con tres o más jueces especializados omixtos, el cargo de decano corresponde al juez de mayor antigüedad, quien presidela Junta de Jueces (artículo 98, LOPJ). El juez decano tiene por funciones: (i)ejecutar los acuerdos de los órganos jerárquicos superiores y de la Junta de Jueces,(ii) adoptar y proponer medidas tendentes a mejorar el servicio judicial, (iii) velarpor la buena utilización y cuidado de los locales judiciales, (iv) las demás señaladaspor la ley y el reglamento. No obstante, las funciones mencionadas en los puntos(ii) y (iii) no son ejercidas por los decanos en las sedes de las cortes (artículo 99,LOPJ).

La Junta de Jueces es convocada por el decano y debe realizarse al menos unavez al mes o cuando lo pida el 30% de sus integrantes. Tiene la atribución deproponer medidas de política judicial a fin de mejorar la administración de justiciay tratar asuntos de interés común relativos a las funciones del Poder Judicial (artí-culo 100, LOPJ). La Junta se reúne válidamente cuando asiste la mitad más uno desus miembros y adopta acuerdos por mayoría simple (artículo 101, LOPJ).

3.8 Oficina de Control de la Magistratura

La Oficina de Control de la Magistratura (OCMA) tiene a su cargo la funcióndisciplinaria al interior del aparato de administración de justicia, y ejerce atribucio-

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nes tanto sobre los jueces como sobre los auxiliares de justicia. En tal sentido, laLey Orgánica del Poder Judicial estipula que la Oficina de Control de la Magistra-tura “es el órgano que tiene por función investigar regularmente la conducta fun-cional, la idoneidad y el desempeño de los magistrados y auxiliares jurisdiccionalesdel Poder Judicial”, facultad que, sin embargo, “no excluye la evaluación perma-nente que deben ejercer los órganos jurisdiccionales al conocer los procesos engrado” (artículo 102, LOPJ).

La Oficina de Control de la Magistratura es dirigida por un vocal supremodesignado por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia. La integran vocalessuperiores y jueces especializados o mixtos, a dedicación exclusiva, en el númerodeterminado por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, que los nombra por unperíodo improrrogable de tres años (artículo 103, LOPJ).

La Oficina de Control de la Magistratura tiene una Oficina Central con sede enLima, cuya competencia se extiende a todo el territorio nacional. El Consejo Ejecu-tivo del Poder Judicial puede crear oficinas descentralizadas de Control de la Ma-gistratura que comprenden uno o más distritos judiciales, fijando su ámbito decompetencia, así como sus facultades de sanción (artículo 104, LOPJ).

Las funciones de la Oficina de Control de la Magistratura son las siguientes:1. Verificar que los magistrados y auxiliares jurisdiccionales del Poder Judicial

cumplan las normas legales y administrativas de su competencia, así comolas que dicta la Sala Plena de la Corte Suprema y el Consejo Ejecutivo delPoder Judicial.

2. Realizar de oficio, por mandato de la Sala Plena de la Corte Suprema, delConsejo Ejecutivo o del presidente de la Corte Suprema, inspecciones e in-vestigaciones en la Corte Suprema, las cortes superiores, las salas, los juz-gados especializados y mixtos, las oficinas de los auxiliares jurisdiccionales,y del mismo modo en relación con la conducta funcional de magistrados yauxiliares jurisdiccionales.

3. Procesar las quejas de hecho y las reclamaciones contra los magistrados yauxiliares jurisdiccionales.

4. Dar trámite a lo actuado en el cumplimiento de las funciones de su compe-tencia.

5. Informar al Consejo Ejecutivo y al presidente de la Corte Suprema sobretodas las infracciones que detecte, dentro de los treinta días siguientes.

6. Verificar el cumplimiento de las medidas disciplinarias que se hubieren dic-tado.

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7. Poner en conocimiento del fiscal de la Nación los casos de conducta indebiday las irregularidades procesales en que incurren los representantes del Mi-nisterio Público, para los fines de ley.

8. Recibir y procesar las denuncias que formulen los representantes del Minis-terio Público sobre la conducta funcional de los magistrados y auxiliaresjurisdiccionales, a través de los organismos de control del Ministerio Públi-co.

9. Rechazar de plano las quejas manifiestamente maliciosas, o que no sean decarácter funcional sino jurisdiccional, y aplican al quejoso las sanciones ylas multas previstas en el artículo 297 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

10. Llevar un registro actualizado de las sanciones ejecutoriadas, así como delos estímulos a los magistrados y auxiliares jurisdiccionales del Poder Judi-cial, al que tienen acceso los interesados y el público en general.

11. Las demás que señala la presente Ley y el reglamento.12. Aplicar las medidas disciplinarias de apercibimiento y multa, debiendo el

reglamento establecer la garantía de la doble instancia.13. Aplicar en primera instancia la medida disciplinaria de suspensión. La reso-

lución podrá ser apelada en el plazo de cinco días, y será resuelta en últimainstancia por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, en el término de treintadías útiles [incisos 12 y 13 añadidos por el artículo 2 de la Ley 27536 (ElPeruano, 23 de octubre del 2001)] (artículo 105, LOPJ).

Las sanciones que se aplicarán a los magistrados y auxiliares jurisdiccionalesson las establecidas en el Capítulo VI del Título III de la Sección Cuarta de la LeyOrgánica del Poder Judicial, excepto las medidas de separación y destitución, que,en su caso, la Oficina de Control de la Magistratura debe proponer al ConsejoEjecutivo del Poder Judicial. El presidente del Poder Judicial tiene voto dirimente.Las propuestas de separación y destitución son resueltas en primera instancia porel Consejo Ejecutivo del Poder Judicial dentro de treinta días. El hecho de que laresolución sea impugnada no suspende la ejecución de la sanción. La Sala Plena dela Corte Suprema absuelve el grado en un plazo igual (artículo 106, LOPJ).

Una importante norma de la Ley Orgánica del Poder Judicial autoriza a laOficina de Control de la Magistratura a solicitar a los jueces y auxiliares jurisdic-cionales que muestren signos exteriores de riqueza que los justifiquen documen-talmente, concediendo un plazo de quince días y decretando la suspensión de quie-nes no lo hagan, para que lo verifiquen dentro de igual término. De no producirse lajustificación mientras corre la suspensión, se pone el hecho en conocimiento del

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Consejo Ejecutivo del Poder Judicial para que proceda a destituir al responsable(artículo 107, LOPJ).

4. Órganos de administraciónLas tareas administrativas, subordinadas como están a la función de gobierno,

consisten en la ejecución y aplicación de las políticas generales establecidas por losórganos gubernativos, para la consecución de los fines institucionales de maneraeficaz y eficiente. La administración proporciona, pues, el soporte técnico yorganizativo de apoyo al mejor desempeño de la función jurisdiccional, conforme alas directivas señaladas por el gobierno judicial.

En concreto, las funciones administrativas implican el desarrollo de las siguienteslabores:

1. Aplicación de las políticas y normas.2. Ejecución de los planes institucionales.3. Ejecución del presupuesto.4. Adopción de las medidas necesarias para que los órganos administrativos

cumplan su rol.5. Resolución de asuntos surgidos en el cumplimiento de las actividades y de

las normas de la entidad.

Como se ha apuntado previamente, los principales órganos administrativos delPoder Judicial son: (i) la Gerencia General y (ii) la Oficina de Inspectoría General.En seguida, presentamos sus características básicas.

4.1 Gerencia General del Poder Judicial

La Ley Orgánica del Poder Judicial, según la modificación introducida por elartículo 2 de la Ley 27465 (El Peruano, 30 de mayo del 2001), define a la GerenciaGeneral como “el órgano ejecutivo, técnico y administrativo del Poder Judicial quetiene a su cargo las funciones de ejecución, coordinación y supervisión de las acti-vidades administrativas no jurisdiccionales del Poder Judicial” (artículo 83, LOPJ).

Ahora bien, la Gerencia General depende directamente del Consejo Ejecutivodel Poder Judicial, que nombra a su titular (artículo 82.15, LOPJ). Éste tiene lacondición de “funcionario de confianza” y “un mandato igual al del Consejo Ejecu-tivo del Poder Judicial” (artículo 84, párrafo 1, LOPJ). El gerente general “asiste a

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las sesiones del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial con voz, pero sin voto, yactúa como Secretario de este órgano” (artículo 84, párrafo 2, LOPJ).

La estructura de la Gerencia General es compleja. Está integrada por unaGerencia de Administración y Finanzas, una Gerencia de Informática y una Ge-rencia de Personal y Escalafón Judicial. Es posible que tomando en cuenta lasnecesidades del Poder Judicial (artículo 86, LOPJ), el Consejo Ejecutivo del Po-der Judicial cree otras gerencias distintas, dependientes de la Gerencia General,así como subgerencias.

La reglamentación de las atribuciones de la Gerencia General corresponde alConsejo Ejecutivo del Poder Judicial, el mismo que ha de delimitar las funciones decada una de las gerencias y subgerencias de aquélla (artículo 87, LOPJ).

4.2 Oficina de Inspectoría General del Poder Judicial

La Oficina de Inspectoría General del Poder Judicial es un órgano de controladministrativo. La Ley Orgánica del Poder Judicial estipula que “la gestión admi-nistrativa, económica y financiera del Poder Judicial está sometida al control de laOficina de Inspectoría General, de conformidad con las normas del Sistema Nacio-nal de Control” (artículo 108, párrafo 1, LOPJ).

La Oficina de Inspectoría General del Poder Judicial es dirigida por un auditorgeneral o contador público colegiado, que designa el Consejo Ejecutivo de la insti-tución. No obstante, el Consejo Ejecutivo se halla impedido de remover, cesar odestituir al jefe de la Oficina de Inspectoría General sin que medie pronunciamientode la Contraloría General de la República.

La Oficina de Inspectoría General está constituida por un Oficina Central consede en Lima y que tiene competencia nacional. El Consejo Ejecutivo del PoderJudicial, empero, puede crear oficinas descentralizadas de inspectoría, que abar-quen uno o más distritos judiciales, fijando su ámbito de competencia, así como susfacultades de sanción. Así mismo, el Consejo Ejecutivo tiene a su cargo la formu-lación y aprobación del reglamento de organización y funciones de la Oficina deInspectoría General del Poder Judicial.

Las funciones de la Oficina de Inspectoría General del Poder Judicial son lassiguientes:

1. Realizar auditorías, exámenes especiales, inspecciones e investigaciones entodas las dependencias del Poder Judicial, procediendo de oficio o por man-dato del Consejo Ejecutivo o del presidente de la Corte Suprema.

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2. Verificar que los funcionarios, empleados y servidores en general del PoderJudicial cumplan las normas legales y administrativas de su competencia,así como las que dicta el Consejo Ejecutivo.

3. Realizar de oficio, o por mandato del Consejo Ejecutivo o del presidente dela Corte Suprema, inspecciones e investigaciones con relación a la conductafuncional de funcionarios, empleados y servidores en general de dicho poder.

4. Procesar las quejas de hecho y las reclamaciones contra el personal adminis-trativo del Poder Judicial.

5. Informar al Consejo Ejecutivo, al presidente de la Corte Suprema, y simultá-neamente al Sistema Nacional de Control, sobre infracciones administrati-vas, de conformidad con las disposiciones pertinentes de la Ley Orgánica delSistema Nacional de Control.

6. Dar trámite a lo actuado en el cumplimiento de las funciones de su compe-tencia.

7. Informar al Consejo Ejecutivo y al presidente de la Corte Suprema sobretodas las infracciones que detecte, dentro de los treinta días siguientes.

8. Verificar, en el orden administrativo, el cumplimiento de las medidascorrectivas que se dictan.

9. Llevar un registro actualizado de las sanciones ejecutoriadas de los funcio-narios, empleados y servidores en general del Poder Judicial.

10. Las demás que señala la Ley Orgánica del Poder Judicial y el Reglamento(artículo 110, LOPJ).

5. Órganos auxiliaresLos órganos auxiliares del Poder Judicial son de dos tipos. De un lado, están

los propiamente llamados “auxiliares jurisdiccionales”, que son funcionarios decarrera y, en tal sentido, forman parte de la organización judicial y se integran auna estructura jerárquica (secretarios y relatores de salas de la Corte Suprema yde las cortes superiores de justicia, secretarios de juzgados especializados o mix-tos y de juzgados de paz letrados, y oficiales auxiliares de justicia). De otro lado,están los así denominados “órganos de auxilio judicial”, que, sin pertenecer a lainstitución, prestan asistencia de diferentes maneras a la labor de juzgados ytribunales (peritos, Policía Judicial, traductores e intérpretes, martilleros públi-cos, etcétera).

A continuación damos cuenta de sus características más relevantes.

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5.1 Auxiliares jurisdiccionalesLa carrera auxiliar jurisdiccional comprende los siguientes grados:1. Secretarios y relatores de salas de la Corte Suprema.2. Secretarios y relatores de salas de las cortes superiores.3. Secretarios de juzgados especializados y mixtos y de juzgados de paz le-

trados.4. Oficiales auxiliares de justicia (artículo 249, LOPJ).

Tanto en el ámbito de las salas jurisdiccionales de la Corte Suprema como delas cortes superiores, los secretarios y relatores deben ser abogados. También de-ben serlo quienes se desempeñen como secretarios de juzgados especializados ymixtos y de juzgados de paz letrados, aunque en este caso se admite, por excepción,a bachilleres o egresados de Derecho o testigos actuarios, allí donde no hayapostulantes letrados. Los oficiales auxiliares de justicia pueden ser estudiantes oegresados de Derecho, o en su defecto personas que hayan completado estudiossecundarios.

Todos los auxiliares jurisdiccionales son nombrados por el Consejo EjecutivoDistrital respectivo, previo concurso.

5.1.1 Secretarios de sala

Los secretarios de sala de la Corte Suprema y de las cortes superiores tienen lassiguientes obligaciones:

1. Atender en su oficina dentro del horario establecido.2. Recibir, mediante Mesa de Partes, los expedientes que los magistrados o

salas envíen en grado o en consulta, y los escritos o recursos que entreguenlos interesados.

3. Consignar al margen de las notas de remisión y de los escritos y recursos,cuando sean de término o lo pida el interesado, bajo su firma o la del emplea-do que los recibe, la fecha y hora en que llegan a la Mesa de Partes; asímismo, anotar en la correspondiente libreta los procesos y copias que seanentregados.

4. Entregar diariamente a la sala los expedientes que están al despacho.5. Refrendar las resoluciones el mismo día que se expidan y autorizar las actas

de comparendos, poderes y declaraciones en el acto en que se lleven a cabo,después de obtener las firmas de las personas que intervengan en dichasdiligencias.

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6. Recibir de Relatoría, bajo cargo, el despacho de cada día para la prosecu-ción de su trámite.

7. Devolver inmediatamente a los juzgados y las cortes superiores de proceden-cia los expedientes resueltos, después de que venzan los términos de ley, sinretardo alguno, bajo responsabilidad.

8. Vigilar que se cumplan, en el menor tiempo posible, las peticiones y devolu-ciones de expedientes en trámite para mejor resolver.

9. Informar diariamente al presidente de la sala sobre los procesos cuyos térmi-nos hayan vencido, para que sean resueltos.

10. Guardar secreto sobre lo que ocurra en la sala.11. Facilitar a los interesados y a sus abogados, en la Oficina de la Secretaría, el

estudio de los expedientes.12. Cuidar que se notifiquen las resoluciones en los términos y formas de ley.13. Ejercer las demás atribuciones que señala la ley (artículo 259, LOPJ).

Además de las obligaciones que se acaba de enumerar, los secretarios de salaspenales tienen las siguientes atribuciones:

1. Controlar que el personal autorizado redacte las actas de audiencia, duranteel juzgamiento.

2. Cuidar que las actas de audiencia sean agregadas al expediente respectivo enel término de 48 horas de realizada la diligencia.

3. Dar cuenta al presidente de la Sala, en forma inmediata, del retardo en que seincurra en la redacción de las actas correspondientes (artículo 260, LOPJ).

5.1.2 Relatores

Las salas de la Corte Suprema y de las cortes superiores tienen su respectivorelator letrado, cuyas obligaciones son las siguientes:

1. Concurrir a las cortes antes de que comience el despacho.2. Guardar secreto de lo que ocurre en la sala.3. No dar razón del despacho antes de que las resoluciones hayan sido autorizadas.4. Recibir, bajo constancia, los procesos que deben ser tramitados o resueltos

durante las horas de despacho, dando cuenta a la sala el mismo día.5. Hacer presente a la sala y al vocal ponente en su caso, las nulidades y omi-

siones que advierta en los autos, así como las insuficiencias de los poderes.6. Hacer presente a la sala, antes de empezar la audiencia, si de autos resulta

que alguno de los vocales está impedido.

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7. Hacer relación verbal de las causas en el acto de su vista.8. Escribir las resoluciones que expide la sala.9. Cuidar que no quede ninguna resolución que no haya sido firmada por los

magistrados, el mismo día en que se dicta.10. Cuidar que la nominación de los vocales, al margen de las resoluciones,

corresponda exactamente a los miembros de la sala que las haya dictado,bajo responsabilidad que les es exclusiva y que hace efectiva la misma salaaplicando la medida disciplinaria que corresponda.

11. Devolver los expedientes a la Secretaría, el mismo día en que son despacha-dos, bajo cargo firmado en el libro respectivo.

12. Registrar en los libros respectivos, con el visto bueno del presidente de lasala, la distribución de las causas entre los ponentes y su devolución, asícomo los votos, en caso de discordia.

13. Llevar un registro en el que se anota diariamente, con el visto bueno delvocal menos antiguo de la sala, las partidas relativas a los autos y sentenciasque se dicten, extractando la parte resolutiva e indicando los nombres de loslitigantes objeto de la causa y los nombres de los magistrados.

14. Comunicar de palabra a los magistrados llamados a dirimir discordia el de-creto por el que se los llama, y poner en autos la constancia respectiva.

15. Presentar semanalmente al presidente de la sala una razón de las causas quehayan quedado al voto, con indicación de la fecha en que se vieron.

16. Concurrir a las audiencias e informes orales y leer las piezas del proceso queel presidente ordene.

17. Llevar un libro en el que se anote el día y la hora señalados para las audien-cias o informes orales, con indicación de los nombres de las partes, su situa-ción procesal, el nombre del fiscal que debe actuar, si fuera el caso, losnombres de los defensores designados, así como el juzgado del que procedela causa.

18. Las demás que correspondan conforme a la ley y al reglamento (artículo263, LOPJ).

5.1.3 Secretarios de juzgados

Corresponde al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial regular la organización delas secretarías de juzgado, determinar su número, fijar sus obligaciones específicasy reglamentar su funcionamiento, otorgando prioridad a la atención de las áreasbásicas de actividad procesal de los juzgados (artículo 265, párrafo 1, LOPJ).

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Tales áreas básicas son las siguientes:1. Mesa de Partes.2. Preparación del despacho y diligencias en el local del juzgado.3. Diligencias fuera del local del juzgado.4. Notificaciones (artículo 264, LOPJ).

Las obligaciones y atribuciones genéricas de los secretarios de juzgado son lasque se enumera a continuación:

1. Actuar únicamente en su juzgado y residir en la localidad donde aquel fun-ciona.

2. Cumplir estrictamente el horario establecido y atender personalmente a abo-gados y litigantes.

3. Guardar secreto en todos los asuntos a su cargo, hasta cuando se hayantraducido en actos procesales concretos.

4. Vigilar que se coloque al margen de los escritos y recursos el día y la hora enque se reciben, firmando la constancia respectiva cuando no existe controlautomático de recepción.

5. Dar cuenta al juez de los recursos y escritos a más tardar dentro del díasiguiente de su recepción, bajo responsabilidad.

6. Autorizar las diligencias y las resoluciones que correspondan según la ley yel reglamento.

7. Actuar personalmente en las diligencias a que están obligados, salvo en loscasos en que, por disposición de la ley o mandato del juez, pueda comisionarsea los oficiales auxiliares de justicia u otro personal de auxilio judicial.

8. Vigilar que se notifique la resolución al día siguiente de que se expida, salvoel caso de sentencia, en que la notificación se debe hacer dentro de dos díasde dictada.

9. Emitir las razones e informes que ordene su superior.10. Facilitar el conocimiento de los expedientes a las partes y a sus abogados,

así como a las personas que tienen interés legítimo acreditado, con las res-pectivas seguridades. En el caso de expedientes archivados, se puede facili-tar su conocimiento a cualquier persona, debidamente identificada, que lossolicite por escrito.

11. Vigilar la conservación de los expedientes y los documentos que giran a sucargo, responsabilizándose por su pérdida, mutilaciones o alteraciones, sinperjuicio de las responsabilidades del personal auxiliar.

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12. Llevar los libros o tarjetas de control que establece el Consejo EjecutivoDistrital, debidamente ordenados y actualizados.

13. Expedir copias certificadas, previa orden judicial.14. Remitir los expedientes fenecidos, después de cinco años, al archivo del juz-

gado.15. Admitir, en casos excepcionales, consignaciones en dinero efectivo o cheque

certificado a cargo del Banco de la Nación, con autorización especial deljuez que contenga al mismo tiempo la orden para que el secretario formaliceel empozo en la entidad autorizada, el primer día útil.

16. Cuidar que la foliación de los expedientes se haga por orden sucesivo depresentación de los escritos y documentos, y que las resoluciones se enume-ren en orden correlativo.

17. Guardar los archivos que por orden judicial reciban de otros secretarios.18. Atender, con el apoyo de los oficiales auxiliares de justicia del juzgado, el

despacho de los decretos de mero trámite, y redactar las resoluciones dis-puestas por el juez.

19. Confeccionar trimestralmente la relación de los procesos en estado de pro-nunciar sentencia, colocando la tabla de causas cerca de la puerta de la salade actuaciones del juzgado.

20. En los juzgados penales, confeccionar semanalmente una relación de lasinstrucciones en trámite, con indicación de su estado y si hay o no reo encárcel. Dicha relación se coloca también cerca de la puerta de la sala deactuaciones del juzgado.

21. Confeccionar trimestralmente la relación de las causas falladas y pendien-tes, con las referencias que sirven para distinguirlas, a fin de que sean opor-tunamente elevadas por el juez al Consejo Ejecutivo Distrital.

22. Compilar los datos necesarios para la formación de la estadística judicial, enlo que respecta al juzgado, con indicación del número de causas ingresadas,falladas y pendientes; de las sentencias que hayan sido confirmadas, revoca-das o declaradas insubsistentes por la Corte Superior; y de aquellas en lasque la Corte Suprema interviene conforme a ley, consignando el sentido delas resoluciones.

23. Cuidar que los subalternos de su dependencia cumplan puntualmente lasobligaciones de su cargo, dando cuenta al juez de las faltas u omisiones enque incurran en las actuaciones, y de su comportamiento en general, a fin deque aquél imponga, en cada caso, la medida disciplinaria que corresponda.

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24. Cumplir las demás obligaciones que impone la ley y el reglamento (artículo266, LOPJ).

Con buen criterio, la Ley Orgánica del Poder Judicial ha incluido una normasobre la racionalización de la labor procesal, que otorga cierta flexibilidad al Con-sejo Ejecutivo del Poder Judicial en materia de organización de las secretarías dejuzgado. En tal sentido, compete al Consejo Ejecutivo, según el modelo organizativode las mencionadas secretarías que adopte, reglamentar “las pautas a seguirse parala distribución de las obligaciones y atribuciones genéricas señaladas en el artículo259 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, convirtiéndolas en específicas, así comopara la redistribución que puedan efectuar los jueces por las necesidades del servi-cio, en casos extraordinarios dando cuenta al Consejo Ejecutivo Distrital o a laCorte Superior, según corresponda” (artículo 267, LOPJ).

5.1.4 Oficiales auxiliares de justicia

Según la Ley Orgánica del Poder Judicial, “las Secretarías y Relatorías deSala, así como las Secretarías de Juzgado, tienen el número de oficiales auxilia-res de justicia que determina el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial” si bien “losnombra el Consejo Ejecutivo Distrital respectivo, previo concurso” (artículo271, LOPJ).

Las obligaciones y atribuciones genéricas de los oficiales auxiliares de justiciason las siguientes:

1. Actuar únicamente en la sala, el juzgado o la secretaría a la que se encuen-tran adscritos, y residir en el lugar en que éste funciona.

2. Cumplir estrictamente el horario establecido.3. Asistir a los jueces, secretarios y relatores de sala, así como a los secretarios

de juzgado, en las actuaciones o diligencias que se realizan dentro o fuera dellocal jurisdiccional respectivo.

4. Emitir las razones e informes que se les soliciten (artículo 272, LOPJ).

5.2 Órganos de auxilio judicial

Entre los más importantes órganos de auxilio judicial se encuentran los peritosjudiciales, quienes además de reunir los requisitos señalados en las leyes procesa-les, deben “tener conducta intachable y figurar en la nómina que remitan las insti-tuciones representativas de cada profesión” (artículo 273, LOPJ).

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Ahora bien, según la Ley Orgánica del Poder Judicial, los colegios profesio-nales y las instituciones representativas de cada actividad u oficio debidamentereconocidas han de remitir anualmente, a la Corte Superior correspondiente, lanómina de sus miembros que consideren idóneos para el desempeño del cargo deperito judicial, a razón de dos por cada juzgado. Estos peritos deben residir den-tro de la circunscripción de cada juzgado y reunir los requisitos legales para eldesempeño de tal función. Las nóminas son transcritas a los juzgados para queéstos designen rotativamente, en cada caso y en presencia de las partes o de susabogados, a quienes deban actuar. Las cortes superiores pueden solicitar, cuandolo consideren conveniente, que se aumente el número de peritos que figuran en lasnóminas (artículo 274, LOPJ). Si acaso no se hubiera podido formular las nómi-nas indicadas, los órganos jurisdiccionales se rigen por las normas procesales per-tinentes (artículo 277, LOPJ).

También son órganos de auxilio judicial el cuerpo de médicos forenses, la Po-licía Judicial, el cuerpo de traductores e intérpretes, los martilleros públicos y otros,todos los cuales se rigen por leyes y reglamentos especiales (artículo 281, LOPJ).

Debe destacarse que “la Policía Judicial tiene por función realizar las citacio-nes y detenciones dispuestas por el Poder Judicial, para la comparecencia de losimputados, acusados, testigos y peritos, así como practicar las diligencias propiasde sus funciones” (artículo 282, LOPJ), mientras que “el personal de la PolicíaNacional tiene bajo su responsabilidad la custodia y seguridad de los magistradose instalaciones del Poder Judicial, así como el traslado de imputados y sentencia-dos” (artículo 283, LOPJ).

6. Órganos de formación e investigaciónLos órganos de formación e investigación del Poder Judicial son dos: la Acade-

mia de la Magistratura y el Centro de Investigaciones Judiciales. A continuaciónlos presentamos sucintamente.

6.1. Academia de la MagistraturaLa Academia de la Magistratura es una institución novedosa, prevista en la

Constitución Peruana de 1993, la que, junto con indicar que “forma parte del PoderJudicial”, estipula que “se encarga de la formación y capacitación de jueces y fisca-les en todos sus niveles, para los efectos de su selección” y que “es requisito para el

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ascenso la aprobación de los estudios especiales que requiera dicha Academia”(artículo 151, Constitución).

La Ley 26335 (El Peruano, 21 de julio de 1994), Ley Orgánica de la Academiade la Magistratura, declara que la Academia “goza de autonomía administrativa,académica y económica” (artículo 1) y que tiene por objeto: (i) la formación acadé-mica de los aspirantes a cargos de magistrados del Poder Judicial o del MinisterioPúblico, (ii) la capacitación académica para los ascensos de los magistrados delPoder Judicial o del Ministerio Público, y (iii) la actualización y perfeccionamientode los mismos (artículo 2).

El órgano más alto de la Academia es el Consejo Directivo, conformado porsiete consejeros designados de la siguiente manera: tres por el Consejo Ejecutivodel Poder Judicial, dos por la Junta de Fiscales Supremos, uno por el ConsejoNacional de la Magistratura y uno por la Junta de Decanos de los Colegios deAbogados de la República. El presidente del Consejo es elegido por la mayoría delnúmero legal de sus miembros por un período de dos años (artículo 5, Ley 26335).

Al Consejo Directivo le corresponde aprobar la política general de la Acade-mia, el plan anual de actividades, los reglamentos académicos y de organización yfunciones, los planes de estudio y el proyecto de presupuesto, así como nombrar yremover al director general, al director académico y al secretario administrativo dela Academia (artículo 6, Ley 26335).

6.2 Centro de Investigaciones JudicialesEl Centro de Investigaciones Judiciales es regulado por la Ley Orgánica del

Poder Judicial, que lo define como un órgano de apoyo institucional dependientedel Consejo Ejecutivo (artículo 113, ab initio, LOPJ). Este último dicta y apruebasus Estatutos y Reglamento de Organización y Funciones, y debe asegurar losrecursos necesarios para su funcionamiento (artículo 113, in fine, LOPJ).

El Centro de Investigaciones Judicialesse encarga en forma permanente de la investigación y estudio de la realidad socio-jurídicadel país, así como de la problemática judicial. Su objetivo es proponer la reforma judicialpermanente, conforme a la realidad socio-jurídica peruana, orientando al mejoramiento ydesarrollo de la administración de justicia. Para estos fines propone al Consejo Ejecutivodel Poder Judicial los planes de reforma y las medidas conducentes a la realización de losmismos (artículo 114, párrafo 1, LOPJ).

Además de lo dicho, el Centro de Investigaciones Judiciales tiene a su cargo elregistro sistemático de las ejecutorias supremas producidas desde la entrada en

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vigencia de la Ley Orgánica del Poder Judicial (1.° de enero de 1992) y el movi-miento estadístico del servicio judicial en salas y juzgados de toda la República(artículo 114, párrafo 2, LOPJ).

El Centro de Investigaciones Judiciales “está a cargo de un Director designadoa tiempo completo, previa evaluación, por el Consejo Ejecutivo del Poder Judi-cial”, quien debe tener “las mismas cualidades que para ser vocal superior, pudien-do admitirse en defecto del título de abogado el de otra disciplina afín”. El Centrocuenta con un Consejo Consultivo que preside un vocal consejero de la Corte Su-prema designado por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, y está conformadoademás por un vocal superior, un juez especializado o mixto y un juez de pazletrado, también designados por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial (artículo115, párrafo 1, LOPJ).

Por último, el director del Centro de Investigaciones Judiciales debe presentaranualmente ante el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial una Memoria en la que décuenta de la labor realizada, así como de los planes y proyectos en ejecución y parael futuro (artículo 115, párrafo 2, LOPJ).

7. Balance de la organización y funcionamientodel Poder JudicialEl Poder Judicial es un poder del Estado y, como tal, cuenta con una vasta y

compleja organización. Su función principal es la jurisdiccional, que consiste en laresolución de conflictos con carácter definitivo y obligatorio. Para el mejor cumpli-miento de este rol, el Poder Judicial cuenta con órganos de gobierno y administra-ción, así como con toda una red de órganos auxiliares y de apoyo.

En líneas generales, debe reconocerse que tanto en la Constitución como en laLey Orgánica del Poder Judicial se observa un esfuerzo por diseñar estructuras yfunciones institucionales que permitan una adecuada operatividad del aparato deadministración de justicia.

Entre las principales novedades del modelo de organización judicial plasmadoen tales normas debe ponerse de relieve, en primer término, la separación entreórganos jurisdiccionales y órganos de gobierno y administración, en la medida enque favorece la división del trabajo por especialidades técnicas, aliviando a losmagistrados, individualmente considerados, de la pesada carga de las tareas dedirección y ejecución administrativa.

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También es significativo que la Carta Política reserve a la Sala Plena de la CorteSuprema un rol como “órgano máximo de deliberación del Poder Judicial”, con loque la asamblea de vocales supremos mantiene una importante cuota de participaciónen la tarea de conducir la institución, junto con el presidente de la Corte Suprema, quelo es también del Poder Judicial, igualmente por mandato constitucional.

En adición a esto, la Norma Fundamental procura el marco legal necesariopara que la Ley Orgánica del Poder Judicial cree, como en efecto hace, el ConsejoEjecutivo del Poder Judicial, órgano gubernativo destinado a complementar lastareas de dirección a cargo de los órganos tradicionales (Sala Plena de la CorteSuprema y Presidencia del Poder Judicial). La composición plural del Consejo ylas atribuciones específicas recibidas dan cuenta de la importancia de este órgano,ciertamente novedoso en el sistema judicial peruano.

Las previsiones sobre la ejecución de las labores administrativas son, así mis-mo, esencialmente adecuadas, al haberse establecido la creación de un órgano téc-nico como la Gerencia General, dependiente del Consejo Ejecutivo del Poder Judi-cial, y conformada por una serie de gerencias y subgerencias destinadas a la aten-ción de áreas específicas, con criterios de eficiencia y eficacia.

En lo que se refiere a la organización jurisdiccional del Poder Judicial, el mode-lo consagrado en la Constitución y en la Ley Orgánica del Poder Judicial es eltradicional –Corte Suprema, cortes superiores, jueces especializados y mixtos, jue-ces de paz letrados y jueces de paz–, aunque este último cuerpo normativo contienereglas suficientemente flexibles como para adaptar las estructuras jurisdiccionalesa las nuevas necesidades y a las exigencias de la cambiante realidad (creación denuevas cortes, salas y juzgados, o redistribución de competencias o de carga proce-sal, por ejemplo).

Por último, la existencia de una serie de órganos auxiliares y de apoyo brindatambién un marco organizativo y funcional adecuado, debiéndose destacar la im-portancia de contar con una institución nueva como la Academia de la Magistra-tura, orientada a brindar la preparación y capacitación necesarias para el mejordesempeño de las tareas jurisdiccionales encomendadas a los miembros de la judi-catura ordinaria del país.

Desde luego, marcos legales en lo esencial adecuados –aunque, por cierto,perfectibles– requieren el indispensable concurso de los mejores profesionales en elPoder Judicial, a fin de que pueda ser cumplida cabalmente la misión institucionalde pacificación de conflictos y conservación de la armonía social, mediante el con-trol del ejercicio irregular del poder y la defensa objetiva del Estado de Derecho.

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Capítulo II:La Justicia de Paz

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Capítulo II: La Justicia de Paz

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1. Introducción

En el Perú, la mayor parte de conflictos que llegan ante el Poder Judicial no sonresueltos por magistrados formados en Derecho, sino por campesinos o vecinoselegidos por los ciudadanos tomando en cuenta sus cualidades personales.

Los jueces de paz, que en la actualidad suman alrededor de 4.800, son muchomás numerosos que los magistrados formales y, empleando su propio criterio dejusticia –dado que no están obligados a fallar de acuerdo con la ley–, logran resol-ver millares de casos al año.

Están presentes en el Perú desde la Independencia, y su grado de legitimidad yeficacia ha hecho que, en otros países de la región –como Venezuela, Colombia yEcuador–, se genere mucho interés en introducir esta figura para resolver conflic-tos tanto en zonas rurales como urbanas.

En nuestro país, la Justicia de Paz se mantiene especialmente en las zonasrurales, y las dos terceras partes de los jueces de paz se encuentran en la regiónandina. El resto se divide, en una proporción similar, entre la costa y la regiónamazónica. Estas diferencias son muy importantes, por cuanto la Justicia de Pazreproduce en sí misma la heterogeneidad y las diferencias culturales presentes entrelos peruanos. De esta forma, tenemos que los jueces de paz de la sierra suelen viviren un marcado aislamiento. Muchos de ellos tienen un nivel educativo muy bajo yresuelven los conflictos en el idioma de las partes, quechua o aymara. Es notable elcontraste con muchos jueces de paz de la costa, quienes tienen educación superiory un contacto más cercano con las leyes y el Poder Judicial.

A pesar de su importancia a escala nacional, la Justicia de Paz sufre unagrave falta de atención por parte del Estado y del propio Poder Judicial. Losjueces de paz, en su mayoría, no reciben ningún apoyo logístico ni en infraes-

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tructura. Tampoco han recibido capacitación relacionada con el rol que desempe-ñan, lo que determina que, en esta tarea, sea fundamental la intervención de orga-nismos no gubernamentales.

En octubre del año 2001 se aprobó la Ley 27539 o Ley de Elecciones de Juecesde Paz. La norma tuvo varias iniciativas importantes, como la presencia de laOficina Nacional de Procesos Electorales en la mayoría de procesos de elección yla remuneración de todos los jueces de paz que resultaran elegidos.

2. Referencia históricaLa Justicia de Paz se enmarca en el proceso de separación de poderes en el cual

el Poder Ejecutivo y sus representantes van, paulatinamente, perdiendo la facultadde administrar justicia. Anteriormente, como supervivencia del régimen colonial,una porción de la administración de justicia estaba a cargo de quienes ejercíanpoder político y económico en el ámbito local. Iniciada la República, la función deadministrar justicia respecto de demandas menores y crímenes leves quedó reserva-da a los alcaldes, quienes eran, entonces, designados por el Poder Ejecutivo. Du-rante los primeros años, los diferentes cambios de la estructura estatal no modifica-ron significativamente el esquema: la justicia local no estaba vinculada al sistemajudicial oficial. La principal modificación se produjo en detrimento de la calidad dela administración de justicia, porque pasó de ser una función del alcalde a serencomendada a un funcionario municipal de inferior jerarquía.

Es después de las confusiones institucionales creadas por la ConfederaciónPerú-Boliviana que la Justicia de Paz se incorporó al sistema judicial (Puentes,1977, p. 45). Sin embargo, hasta la Constitución de 1867,1 la designación del Juezde Paz siguió a cargo de la Municipalidad o del prefecto. Al parece, dicho textotiene desarrollo legal recién mediante la Ley del 4 de diciembre de 1900, en la quese dispone que cada corte superior elija a los jueces de paz de su jurisdicción. Elcriterio para la designación consistía en basarse en las ternas propuestas por lasautoridades locales, lo cual implicaba que el cargo fuera asumido por el hacendadoo por una persona de su entorno más cercano. Con este sistema de designación, eljuez actuaba de acuerdo con sus propios intereses o condicionado a los de laspersonas que lo habían propuesto.

1 Véase el artículo 122 de la Constitución de 1867.

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La vinculación de la Justicia de Paz al poder económico se quebró con la Re-forma Agraria, que implicó la disolución de las haciendas y la entrega de las tierrasa las comunidades campesinas. El Juez de Paz es en la actualidad una figura muchomás horizontal, ya que normalmente quien asume este cargo es un vecino más de lacomunidad. A diferencia del período anterior, la nueva estructura económica impi-de una concentración de intereses. Las autoridades locales continuaron elaborandoternas de candidatos, que proponían a las cortes superiores para su designación,pero normalmente estas ternas no representaban a grupos de poder económico sinosimplemente reflejaban la capacidad de las personas elegidas para desempeñar elcargo. Entre tanto, en las comunidades campesinas y nativas las tradiciones localesse manifestaban en la elección de los jueces de paz mediante asambleas, como losdemás cargos al interior de la comunidad.

3. Aspecto constitucionalEn términos institucionales, la Justicia de Paz es un estamento del Poder Judi-

cial.2 Sin embargo, en muchos casos, los jueces de paz y la población no percibeneste vínculo, tanto por la exclusión presupuestal que ellos sufren como por la dis-tancia que existe entre el Juez de Paz y las autoridades judiciales de instanciassuperiores. De igual forma, las herramientas legales de que goza son, muchas ve-ces, contradictorias y limitantes.

El mandato de que los jueces de paz provengan de elección popular (artículo152 de la Constitución) debe leerse como el desarrollo del reconocimiento consti-tucional de que la potestad de administrar justicia emana del pueblo. Por ello, losciudadanos deben tomar conciencia de que sus obligaciones no terminan con laelección, sino que también les corresponde ejercer el control. Se aprecia, así, que laparticipación de la ciudadanía es vital para el fortalecimiento de la democracia. Almismo tiempo, la capacidad del Juez de Paz para resolver conflictos según su pro-pio parecer permite que, con frecuencia, el criterio de la población a la cual perte-nece el Juez de Paz prime por encima del criterio legal.

2 Véase artículo 26, inciso 5, del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, decretosupremo 017-93-Jus.

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4. Perfil actual del Juez de PazDurante el año 1999, la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial dictó dos reso-

luciones administrativas (844 y 1068), que pretendieron regular la elección de jue-ces de paz mediante la realización de asambleas vecinales. Pese a que estas normasno respetaban el mandato constitucional de reserva de ley, fueron masivamentecumplidas por las cortes superiores. Así, las elecciones de jueces de paz organiza-das según este procedimiento implicaron un notable cambio en el perfil de los jue-ces de paz.

En primer lugar, al dar por concluido el sistema de intervención de las autorida-des, se confirmaba que la Justicia de Paz ya no está vinculada a los grupos de poderlocal, sino que es comprendida como un servicio que los elegidos brindan por invi-tación de la ciudadanía. Ésta, por su parte, siente que puede controlar con efectivi-dad el ejercicio del cargo, de tal suerte que, efectivamente, se genera la percepciónde que la justicia está más cercana.

Se ha apreciado que un número cada vez mayor de jóvenes se han integrado ala Justicia de Paz; en algunos casos, ellos tienen menos edad que la fijada por laLey Orgánica del Poder Judicial (en adelante LOPJ), que es de 30 años. Es claroque, especialmente en la costa, la población está dispuesta a elegir, inclusive, ajueces de paz más jóvenes.

Al mismo tiempo, un número creciente de mujeres ha asumido el cargo, hechoque ha sido propiciado, principalmente, por las cuotas establecidas en las resolu-ciones administrativas mencionadas, en las que se disponía que al menos una mujerdebería formar parte de la terna elegida, sea como titular o como accesitaria. Ac-tualmente, del total de jueces de paz, 14% son mujeres. Ellas han sido elegidastomando en cuenta su liderazgo comunal, así como debido a que existe la percep-ción de que las mujeres tienen menores posibilidades de corromperse y mayor pre-disposición a realizar un trabajo desinteresado. De igual forma, debe señalarse quelas mujeres que son elegidas juezas de paz suelen tener un nivel educativo más altoque los varones.

En general, desde el punto de vista del nivel educativo, el proceso de elecciónpopular ha significado una mejora en la calidad de la administración de justicia.Así, el número de jueces que sólo tienen primaria se ha reducido de 29,4% a 22%,y la presencia de personas con estudios profesionales es cada vez mayor –en lacosta llega a 65,8%–, lo que permite un mejor manejo de las normas (Ardito, 2002,p. 21).

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La elección popular generó, igualmente, cambios positivos en las relaciones delJuez de Paz con la comunidad. Esta legitimación debe ser institucionalizada me-diante una norma legal que regule la elección, lo cual mejorará la calidad de losprocesos dirigidos por el Juez de Paz. A la vez, debe mantenerse el sentido de laJusticia de Paz, permitiendo que la población consolide sus prácticas democráticasy se produzca el acercamiento entre el juez y el ciudadano.

En la región amazónica persisten, sin embargo, diferencias marcadas. Allí, losjueces de paz suelen pertenecer a la minoría mestiza-colona, mientras que los nati-vos suelen sentirse excluidos de este cargo. Solamente existen algunos juzgados depaz en comunidades nativas.3

Según el sistema de nombramiento regulado por la LOPJ, los jueces de pazdebían cumplir un período de dos años en el ejercicio del servicio; sin embargo, laLey 27539 establece que el cargo dura tres años.

5. CompetenciaCon relación a la competencia de los jueces de paz, existe cierta controversia

dentro del Poder Judicial, especialmente por la discrepancia entre diversas normas,entre otras el artículo 65 de la LOPJ y el artículo 547 del Código Procesal Civil.Este último sólo reconoce al Juez de Paz competencias conciliatorias y notariales.Sin embargo, el artículo 96 del Código del Niño y del Adolescente le otorga lafacultad para conocer procesos de alimentos en los cuales sea indubitable el víncu-lo familiar. En materia penal, el Juez de Paz tiene competencia sobre faltas, deacuerdo con lo regulado en los artículos 440 al 452 del Código Penal. No obstante,en la práctica la población acude al Juez de Paz para resolver un universo másamplio de conflictos, como otros casos de alimentos, problemas de tierras, de linde-ros, separaciones, etcétera.

En realidad, la distinción entre falta o delito, o la competencia civil por lascuantías, representan una escasa preocupación tanto para el poblador que acude aljuzgado como para el Juez de Paz. Pero en medio de ello están las prohibicionesimpuestas por ley –en caso de que una de las partes reclame, quien sale perdiendo

3 El perfil del juez de paz actual es sumamente heterogéneo. Encontramos un primer bloque de juecesque se dedican a la agricultura y la ganadería, 57,5%, especialmente en la zona andina. Las siguientesactividades son el comercio, 10,3%; profesores, 9,2%; empleados, 9,1%; obreros, 4,2%; jubilados, 4,6%;amas de casa, 1,9%, entre otros (Lovatón, David y otros, 1999, p. 91).

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es el Juez de Paz–, lo que coloca a este servidor entre las formalidades legales quepoco conoce y las exigencias de justicia rápida y eficaz de la población.

Por otro lado, el diseño constitucional y legal de la Justicia de Paz está centradoen la conciliación,4 aunque a los jueces de paz y a la población no siempre les quedaclaro en qué momento se está conciliando y cuándo se está sentenciando.

La búsqueda constante de oportunidades para adquirir mayor conocimiento dela ley y de su manejo constituye una de las preocupaciones del Juez de Paz. Amenudo, él encuentra una realidad en la que es imposible utilizar el instrumentolegal y, más bien, debe poner en práctica habilidades no escritas sino aprendidas dela vida comunal. De esta forma, en su labor pesa más el Derecho consuetudinario ola experiencia personal que el conocimiento de la ley.

La presión social por la eficacia es claramente explicable, toda vez que al po-blador le cuesta mucho acudir a instancias letradas, no sólo por los costos procesa-les sino por el concepto de justicia que busca: restitutiva antes que represiva. A lavíctima de una agresión le preocupa más que el daño causado sea compensado,antes que el culpable sea sancionado –salvo que el hecho dañoso importe mayorgravedad, caso que no está en la esfera de competencias del Juez de Paz–. De igualforma, busca que se puedan satisfacer sus demandas de manera inmediata, antesque cubrir garantías y formalismos. Inclusive, los límites de competencia le sonextraños a la población.

Los apremios de la ciudadanía para que los jueces de paz intervengan en casosque no son de su competencia han llevado a que algunos jueces terminen en proce-sos de intervención ante las Oficinas de Control de la Magistratura. En estos casos,los jueces de paz deben afrontar duros e intolerantes procesos disciplinarios porhechos que, socialmente, no tienen ninguna relevancia, y en los cuales ellos habi-tualmente no tenían mayores datos sobre la existencia de determinada prohibición,habiendo actuado por la necesidad de generar un clima de justicia y paz social en sucomunidad.5

4 Las constituciones de 1823, 1828, 1834, 1856, 1860, entre otras, resaltaban el carácter conciliadory de procedimiento verbal de la función del juez de paz.

5 Se han conocido casos de jueces sometidos a largos procesos disciplinarios porque en su vida comu-nal ejercían algún liderazgo, muchas veces contrapuesto al régimen de turno. De hecho, esta situación fuemás frecuente durante el régimen fujimorista; como constancia de ello tenemos las acciones urgentes deprotección que, en su oportunidad, promovieron organismos internacionales.

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Por otro lado, también las instancias letradas del Poder Judicial suelen abusarde los jueces de paz, en especial cuando éstos son requeridos para cumplir diligen-cias sin tomar en cuenta las limitaciones y dificultades que deben enfrentar.6

Esto ocurre debido a que la LOPJ impone a los jueces de paz los mismos dere-chos y limitaciones que a todo magistrado, situación que, conjuntamente con otrosvacíos y contradicciones legales, debería ser rectificada en una sola norma ad hocque reúna todos los aspectos relacionados con la Justicia de Paz, desde la forma ylas condiciones de elección hasta sus competencias, derechos, prohibiciones e in-compatibilidades, entre otros aspectos.

6. Número de jueces de pazUna pregunta constante de las poblaciones poco atendidas por el Estado es qué

deben hacer para que su caserío o comunidad cuente con un juzgado de paz. Sivemos el tenor de la LOPJ, el artículo 61 indica que se establece al menos unjuzgado de paz en todo centro poblado que alcance el volumen demográfico rural yurbano que señala el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial. Esta norma ha sidodesarrollada nuevamente por el artículo 3 de la Ley 27539, que regula la elecciónde los jueces de paz no letrados,7 disponiendo que habrá cuando menos un Juez dePaz en cada distrito.

De esta manera, se sigue el patrón de que el ente que regula el número dejuzgados de paz, así como la creación y existencia de los mismos, es el ConsejoEjecutivo Distrital; luego se toma la decisión definitiva en la Gerencia Centraldel Poder Judicial. En la práctica, lo que se ha venido produciendo en las corteses que cuando la población presentaba un memorial solicitando la instalación deun juzgado de paz, el presidente de la Corte Superior encargaba a un magistradoo a un miembro del personal administrativo que preparara el expediente. En éstese debía considerar que la población atendida por el juzgado cuya creación se

6 Por ejemplo, notificaciones por exhorto, en las que el juez debe desplazarse a pie a lo largo degrandes distancias y cumplir los formalismos procesales –que muy poco conoce–, a riesgo de ser rechazadoo agredido por la parte involucrada. El juez se ve obligado a cumplir esta tarea a cambio de nada y sin contarcon mayor apoyo de nadie; si se niega a hacerlo, es sometido a queja y/o sanción por la inobservancia delformalismo o la imposibilidad de su ejecución.

7 Ley 27539, que regula la elección de los jueces de paz no letrados, y su reglamento, resoluciónadministrativa 190-2002-CE-PJ.

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estaba solicitando comprendiera a aproximadamente 2.000 personas; que el nuevojuzgado no estuviera demasiado próximo de otro; y, finalmente, que fuera una soli-citud sentida por la población, parámetro que, en la generalidad de los casos, sólose tomaba como referencia.8

Respecto al número total de juzgados de paz en el país, no existe un dato exac-to, ya que muchas cortes superiores no manejan la suficiente información, y ladocumentación sobre apertura y cierre de juzgados es precaria.9

El artículo 60 de la LOPJ dispone que en los lugares donde exista un juzgadode paz letrado no puede haber un juzgado de paz, hecho que, en la práctica, hagenerado conflictos en la población. Se conoce de localidades en las que la pobla-ción luchó durante años para que se instalara un juzgado de paz letrado, con laesperanza de asegurar sus derechos con todas las garantías que la administraciónde justicia otorga. Sin embargo, una vez instalado dicho juzgado, a los pobladoresse les hace difícil hacer valer sus derechos, en tanto tienen que pagar tasas, costosy costas procesales. Cuando nuevamente reclaman la creación de un juzgado depaz, la solicitud no puede ser concedida. Sin embargo, en otros países en los que seha exportado la figura de la Justicia de Paz –como Venezuela y Colombia–, seadmite que los jueces de paz coincidan con los demás magistrados, dado que ambosgrupos resuelven problemas diferentes en los que se aplican lógicas distintas.

7. Respaldo institucionalSi bien la LOPJ establece la obligación del Poder Judicial de proveer a los

jueces de paz de los útiles indispensables para el cumplimiento de su función(artículo 63) –esto es, muebles, artículos de oficina, insignias, escudos, entreotros–, no se conoce que en el presupuesto de las cortes superiores haya rubrosespecíficos para cubrir esta obligación. En algunas cortes se destina a los juecesde paz el saldo de útiles, o se les envía mobiliario sin uso o dado de baja en otrasinstancias judiciales.

8 Sin embargo, existen juzgados de paz que fueron creados sin respetar aquella mínima lógica. Lainstalación o no de un juzgado dependió del mayor o menor grado de incidencia que la población interesadapudiera generar en la corte respectiva.

9 No existen datos oficiales, sólo resultados de estudios. De acuerdo con nuestros propia información,es probable que existan alrededor de 3.921 jueces de paz (Lovatón y otros, 1999, pp. 168-174), si bienalgunos estudios de actualización de datos mencionan a 4.040 jueces (Lovatón, 2000, p. 45).

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En cuanto al local donde funcionan estos juzgados, tanto las municipalidadescomo la comunidad están dispuestas a proveerles un espacio físico. El problemaconsiste, más bien, en que son muy pocos los jueces que solicitan este servicio.Esto se debe a que ellos tienen un horario flexible, por lo que les resulta pocopráctico desplazarse a otro local para realizar un acto judicial aislado. Por ello,generalmente la gran mayoría de jueces de paz atiende en sus domicilios, con lasconsecuentes incomodidades tanto para la familia del juez como para quien acudea su despacho.

Los jueces de paz que brindan una atención intensa, generalmente en poblacio-nes grandes, son quienes más acusan esta carencia. Sin embargo, existen tambiénlugares en los que el local del juzgado, construido especialmente para ello o desti-nado para este fin por las municipalidades, no es usado.10

A menudo, el Juez de Paz no sólo carece del apoyo o reconocimiento de lasinstancias administrativas del Poder Judicial, sino que, en el ejercicio de susfunciones, se encuentra absolutamente solo, pues la eficacia de sus decisiones yacuerdos depende del grado de colaboración que puede lograr de otras autori-dades.

La Policía Nacional está llamada a prestar auxilio a los jueces de paz; sinembargo, en numerosas ocasiones dicho apoyo no es efectivo. Es común escucharquejas porque los atestados policiales no son derivados a los jueces de paz, y tam-bién respecto a que cuando existe pluralidad de juzgados en una misma localidad,la Policía puede preferir “trabajar” sólo con un juzgado, con lo cual se limitan losderechos ciudadanos y, en algunos casos, se genera corrupción.

En situaciones de desplazamiento para el auxilio a la justicia, normalmente ladelegación policial indica que no tiene presupuesto para movilizarse, y por tanto,el juzgado o el poblador deben proveer los recursos para ello. La Policía tambiénaduce que no tiene personal suficiente, lo que casi siempre es cierto. Así mismo,se presentan situaciones de fuerte desgano para prestar el apoyo. Los policíasbuscan excusas diversas o, peor aún, optan por el silencio frente a la solicitud,con lo cual manifiestan que los asuntos ventilados ante la Justicia de Paz no sonde su interés.

10 Existen algunas experiencias interesantes, como la de Piura. Por iniciativa del juez de Paccha,distrito de Chulucanas, la Corte Superior diseñó un modelo tipo de construcción de locales de juzgado, queconsideraba ambientes de espera, despacho, archivo, testigo actuario e inclusive sala de sesiones comuna-les, advirtiendo que debía adecuarse a las características de la zona y al clima. La idea era que este modeloayudara a los jueces a gestionar, ante las municipalidades y comunidades, la instalación de un local.

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8. Requisitos para ser Juez de PazEn este tema, existe una discordancia entre el mandato de la LOPJ y la re-

ciente Ley de Elecciones de Jueces de Paz: mientras la primera exige como míni-mo ser mayor de 30 años –lo que puede ser considerado como limitativo para losjóvenes–, la Ley 27539 sólo pide 25 años, con lo cual se genera un conflictonormativo.

El requisito común de haber cursado, cuando menos, instrucción primaria com-pleta, puede ser en cierta forma discriminatorio, en tanto que en muchas localida-des del Perú la población ha sido marginada de los procesos educativos mínimos,sobre todo tratándose de mujeres. Un requisito más importante es el conocimientodel idioma local. La LOPJ señalaba que ello podía exceptuarse, con lo cual permi-tía, por ejemplo, que profesores o trabajadores de salud residentes en la zona du-rante años, y que no necesariamente dominan el idioma local, pudieran desempe-ñarse como jueces de paz. Sin embargo, en la ley de elecciones esta norma seconvierte en absoluta.

Otro requisito de la Ley 27539 que cambia el sentido de la LOPJ es el referidoa “tener ocupación laboral conocida”. La nueva norma limita la exigencia a loestrictamente laboral, lo que podría dejar de lado la posibilidad de que, por ejemplolos estudiantes, sean considerados bajo el concepto amplio de “oficio” u ocupaciónque regula la LOPJ.

Del mismo modo, la Ley 27539 enumera como requisitos los comunes para sermagistrado, que están regulados por el artículo 177 de la LOPJ. La difusión deéstos entre la ciudadanía, a fin de que no se generen distorsiones que limiten operjudiquen la participación popular, constituye todo un reto.

En caso de que un Juez de Paz renuncie, esté enfermo, haya pedido licencia ohaya fallecido, el cargo es asumido por el Juez de Paz accesitario. Él también puedeasumir un caso específico en el que el Juez de Paz titular deba inhibirse por razonesfamiliares o personales.

9. Gratuidad de la Justicia de PazSalvo que la diligencia o actuación se realice fuera del despacho judicial, los

jueces de paz no pueden realizar cobros. Sin embargo, no es un secreto que en lapráctica ello no necesariamente ocurre así. La realidad no es uniforme, pues enpueblos grandes, donde las personas que ocupan el cargo se dedican casi exclusiva-

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mente a esta función, algunos jueces de paz han tomado el cargo básicamente comouna fuente de ingresos. De allí el exagerado interés con el que se presentan loscandidatos, propiciando, incluso, faltas a las normas de elección.

El segundo grupo de jueces eventualmente recibe, a través del cargo, algunosingresos. En este caso, la presión por cobrar a los pobladores no es fuerte y el juezse conforma, la mayor parte de veces, con regalos en especie.

El tercer grupo de jueces ve limitada su actuación por la existencia de algunaorganización social –como la comunidad, la ronda campesina u otra similar– queno le permite plantear ningún cobro.

En el segundo y tercer grupo, el cobro no es socialmente objetado, mientras queen el primer grupo sí, ya que los jueces “condicionan su trabajo a recibir unacantidad de dinero” (IDL, 2003, p. 114).

La respuesta a esta problemática es también variada. Para algunos especialis-tas, se debería legislar sobre la base de la realidad, permitiendo que los jueces depaz cobren por sus actos, siendo deber de cada corte superior regular el arancelespecífico. Otro sector, en cambio, refiere que la situación debería dejarse comoestá, y que la corte superior y la comunidad deberían controlar que no se comentanabusos. Finalmente, tenemos el mandato de la Ley de Elecciones de Jueces de Pazque, mediante su segunda disposición transitoria y final, asigna un sueldo al Juezde Paz, lo que viene generando otra discusión referida no tanto al monto, sino alcriterio de igualdad, en tanto quedan sin respuesta preguntas como ¿debe ganarigual un Juez de Paz que presta servicios a tiempo completo que otro que muy raravez tiene la oportunidad de resolver un caso? y ¿el pago no distorsiona el funda-mento mismo de la Justicia de Paz?

Consideramos que lo saludable sería que existieran tratamientos diferenciados.Al menos, cada corte superior debería clasificar sus juzgados de paz por el tiempoque sus encargados dedican a esta tarea, y conocer cuáles son los juzgados inserta-dos en comunidades campesinas y nativas con los que deben establecerse condicio-nes particulares que permitan que, en armonía con los intereses comunales, losjueces de paz puedan desempeñar su cargo.11

11 Otro aspecto vinculado a la remuneración se refiere a si los años que se ejerce el cargo pueden sercomputados para calcular una pensión de jubilación. Así lo señala la parte final del artículo 69 de la LOPJ.Se sabe que algunos jueces de paz de la zona norte, que eran también profesores, han solicitado a la OficinaNacional de Pensiones que ejecute esta norma, añadiendo a su cómputo pensionable los años que ejercieronel cargo.

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10. Relaciones con la justicia comunalLa redacción de la Constitución peruana de 1993 sobre este tema puede llevar

a confusiones. El artículo 138 y el inciso 1 del artículo 140 proponen que el ejerci-cio de la administración de justicia está exclusivamente restringido al Poder Judi-cial, con las excepciones que se señalan; esto no es exacto, en tanto que en elartículo 149 se reconoce expresamente la jurisdicción comunitaria basada en elConvenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.12 Es precisamente eneste artículo que se buscan las formas de vincular las dos jurisdicciones, empezan-do en la instancia de los juzgados de paz.

Esta referencia no es gratuita, en tanto hay circunscripciones en las que las dosjurisdicciones –la ordinaria y la comunal– coexisten, y en la medida en que la leyno ha establecido mecanismos claros de definición de la competencia, es posibleque se establezcan relaciones de exclusión, trabajo complementario o subordina-ción de una respecto a la otra.

El debate gira, más bien, en torno a la consolidación de los mecanismos comu-nales de administración de justicia. Sin embargo, se deben tener en cuenta los con-flictos que se generan al momento de ejercer justicia.

En la práctica, hay diversas tendencias de comportamiento en estos espacios decoexistencia. Una es la exclusión absoluta, originada por una comprensión socialde enfrentamiento según la cual, si hay un organismo de administración de justiciacomunal, la Justicia de Paz es innecesaria. En otros casos, la población reserva loscasos de mayor importancia social al Juez de Paz. De modo inverso, hay poblacio-nes que consideran que el juzgado de paz es una entidad limitada a servir en peque-ños casos que no alteran la vida comunal.

Finalmente, hay también comunidades en las que la justicia inicial la adminis-tran las autoridades comunales o ronderas, mientras que los casos no solucionadosen aquella instancia son elevados al Juez de Paz para que administre conforme a leyo, si es necesario, derive el asunto a las “autoridades superiores” –la Policía, lafiscalía o el Juez de Paz Letrado que esté más próximo–.

En todo caso, la importancia que se le otorga al juzgado de paz se define sobrela base del mayor o menor grado de liderazgo que éste ejerza en la comunidad, así

12 Convenio Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes,Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, ratificado por el gobierno del Perú en 1993mediante la Resolución Legislativa 26253.

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como considerando la organización y presencia de las instancias comunales. Delmismo modo, la población define a menudo cuál va a ser la jerarquía de las juris-dicciones sobre la base de valorar los beneficios que le genera una u otra instancia,tomando en cuenta criterios de eficacia, gratuidad, afectación, solidaridad y parti-cipación comunal.

11. Futuro de la Justicia de PazLas contradicciones de la Ley 27539 deben generar una reflexión sobre el futu-

ro de la Justicia de Paz, pues si se sigue pensando en términos abstractos e impo-niendo normas que no reflejan la realidad o las aspiraciones de la ciudadanía, sepuede originar una situación contraproducente. Pretender exigir a la población elcumplimiento de formalismos electorales en lugar de afirmar los procedimientospropios que han demostrado ser positivos, podría poner en riesgo la subsistencia dela Justicia de Paz.

Por otro lado, la mayoría de magistrados considera que si se remunerara a losjueces de paz, se distorsionaría esta figura. Paradójicamente, la ausencia de regula-ción de la Justicia de Paz ha sido, al parecer, el factor que ha permitido que, hastael momento, ésta se desarrolle con bastante éxito. Por lo tanto, resulta un retoplantear para esta figura una regulación que asegure su normal funcionamiento y almismo tiempo permita solucionar problemas, como la falta de apoyo efectivo porparte de las autoridades.

Así, es urgente tanto que el Poder Judicial empiece a tomar en cuenta a estesector de la justicia del que puede asimilar mucha riqueza –inmediatez, rapidez,eficacia e inquietud social– como que la ciudadanía fortalezca las prácticas demo-cráticas de elección y control de sus magistrados.

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Piura.

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Capítulo III:El Ministerio Público

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Capítulo III: El Ministerio Público

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Introducción

El paso del tiempo y el reconocimiento de cuán compleja es la organización dela vida en sociedad han puesto en evidencia que la división de los poderes delEstado en Judicial, Ejecutivo y Legislativo es insuficiente. De ese modo, se hanideado otras instituciones que buscan tener un control efectivo del poder y satisfa-cer de mejor manera los diversos intereses en juego.

Después de un largo período de dictadura militar, el retorno a la democraciaestableció la necesidad de recomponer las instituciones democráticas en las quedebía sustentarse el Estado de Derecho; además, trajo consigo la inmensa necesi-dad de establecer un esquema de justicia penal democrático en el que se diferencienclaramente las funciones del juez y del fiscal. De esa manera, los constituyentes de1978 diseñaron la nueva institución del Ministerio Público.

Si bien el Ministerio Público fue creado por la Constitución Política de 1979,recién entró en funcionamiento a inicios de 1981, luego de la promulgación de suLey Orgánica –en adelante, LOMP–, decreto legislativo 052.

Dadas las importantes atribuciones que tanto la Constitución como la nor-ma orgánica establecieron desde el momento de su creación, el Ministerio Pú-blico asumió un rol sumamente relevante. Así, esta nueva institución se erigiócomo el organismo encargado de perseguir el delito y, a la vez, de hacer respe-tar la legalidad.

El rol del Ministerio Público en el proceso penal constituye el aspecto centralde sus atribuciones, ya que la ley le asignó las tareas de conducir la investigaciónde hechos delictivos, formular denuncias penales y sustentarlas sobre la base depruebas. Por ello, su papel dentro del sistema de impartición de justicia penal esmuy importante.

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La organización del Ministerio Público fue definida como una suerte de espejode la organización judicial. Así, cada instancia jerárquica de éste corresponde a lasinstancias existentes en el Poder Judicial.

Durante las dos décadas que han transcurrido desde su creación, el MinisterioPúblico no sólo ha enfrentado los problemas de una democracia insuficiente, sinoque también fue afectado por las diversas manifestaciones de la crisis del sistemade justicia penal.

Desde inicios de la década del noventa se discute el proceso de reforma delMinisterio Público, para adecuarlo al nuevo modelo procesal penal en el que lecorresponde un rol preponderante, para el cual no sólo deberá adecuar sus normasinternas de funcionamiento sino, sobre todo, deberá modificar la cultura de susoperadores.

En suma, el presente capítulo desarrollará los principales aspectos del Ministe-rio Público: su evolución histórica, el rol que desempeña –definición, principios,labor, funciones y atribuciones–, su papel en la lucha anticorrupción y su estructu-ra organizativa.

1. Evolución históricaEste tipo de institución apareció en Francia cuando se promulgó el Código de

Instrucción Criminal de 1808. Desde ese momento, su evolución en Europa conti-nental atravesó tres fases (Angulo 2001, p. 49 y ss): la etapa ejecutivista, lajudicialista y el período institucional independiente.

En la primera etapa, el Ministerio Público era un órgano adscrito al PoderEjecutivo. No se trataba de dos instituciones diferentes sino de una sola: el Ejecu-tivo, respecto del cual el Ministerio Público era una dependencia. Esta relación semanifestaba, entre otros muchos ámbitos, en la elección de sus integrantes.

Durante esta etapa, se dotó a la institución de facultades que ahora se reprodu-cen en latitudes tan distintas de la Europa continental como nuestro país. Por ejem-plo, se le otorgó al Ministerio Público, en calidad de exclusiva, la titularidad de laacción penal.

La segunda etapa fue la judicialista. Angulo (2001, p. 51) indica que ésta seinició con la Constitución de la República Italiana de 1947. En virtud de ella, elMinisterio Público pasó a formar parte del Poder Judicial, lo que se expresó en quesu normatividad adquirió índole procesal, con lo cual se deshicieron los lazos quelo unían con el Poder Ejecutivo.

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Finalmente, el período institucional independiente surge como una reacciónfrente a las fases anteriores. El Ministerio Público cobra autonomía, lo cual semanifiesta en que se lo menciona en los textos constitucionales, se le otorgan mayo-res facultades persecutorias, etcétera.

El Perú, a pesar de encontrarse inmerso en una situación diferente de la deEuropa continental, no ha sido del todo ajeno a esta evolución. Así, como muestrade la etapa ejecutivista, recordemos que cuando se promulgó el Código de Procedi-mientos en Materia Criminal, en 1930, el Ministerio de Justicia era responsable delcontrol de los fiscales. Recién en 1936 se organizó un equipo de procuradores, loscuales se encargaron de defender los intereses del Estado, labor que le correspondíaal Ministerio Público.

En nuestro país, la institución del Ministerio Público fue inicialmente desarro-llada por el Código de Procedimientos Penales de 1940, norma en la que aparecebajo la denominación de agente fiscal. Los agentes fiscales eran parte integrante delPoder Judicial y, por lo tanto, formaban parte de todas las instancias del aparato dejusticia, al punto de que inclusive estaban considerados en las leyes orgánicas delPoder Judicial.

La Constitución Política de 1979 estableció la existencia del Ministerio Públi-co como una institución autónoma, a la cual le correspondía promover la acciónpenal, velar por la recta administración de la justicia, representar a la sociedad enun juicio, vigilar la investigación del delito desde la etapa policial, entre otras atri-buciones.

La Constitución de 1993 mantiene el mismo esquema constitucional estableci-do en la anterior carta política. Precisa que, entre las atribuciones constitucionalesdel Ministerio Publico, está la de conducir la investigación del delito, lo que deter-minaba una posición de supremacía de la autoridad del Ministerio Público sobre lapolicía.

2. Rol del Ministerio Público

2.1DefiniciónLa LOMP indica en su primer artículo:Artículo 1°.- El Ministerio Público es el organismo autónomo del Estado que tiene comofunciones principales la defensa de la legalidad, los derechos de los ciudadanos y los inte-reses públicos, la representación de la sociedad en juicio, para los efectos de defender a lafamilia, a los menores e incapaces y el interés social, así como para velar por la moral

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pública, la persecución del delito y la reparación civil. También velará por la prevencióndel delito dentro de las limitaciones que resultan de la presente ley y por la independenciade los órganos judiciales y la recta administración de justicia y las demás que le señalan laConstitución Política del Perú y el ordenamiento jurídico de la Nación.

En cuanto a la definición del Ministerio Público, la Constitución no proporcio-na muchas luces. Sólo se limita, en el artículo 158, a indicar su calidad de organis-mo autónomo y a delinear su organización. En los artículos siguientes, 159 y 160,se explican las funciones de la institución y su presupuesto.

Sobre la base de la lectura de dichos artículos, Marcial Rubio (1996, p. 170)considera que el Ministerio Público es el organismo constitucional autónomo en-cargado de proteger la defensa de la legalidad y los intereses públicos tutelados porel Derecho.

A partir de este primer bosquejo, debemos señalar que el Ministerio Público esun organismo constitucional autónomo, que cumple un rol preponderante en laestructura del Estado, y que es tan importante que goza del respaldo constitucional.Esta relevancia se fundamenta en la función de engranaje que cumple dentro delorganigrama estatal, en vista de que sirve de contrapeso importante respecto a losotros poderes y organismos, y así pretende satisfacer mejor los intereses tanto pri-vados como públicos.

Así mismo, se reconoce su autonomía. En virtud de ésta, el Ministerio Públicono se encuentra adscrito ni influenciado por ningún otro órgano, por lo que desarro-lla sus actividades con independencia institucional. Ello se manifiesta, por ejemplo,en la superación de las etapas ejecutivista y judicialista, así como en los intentospor configurar una identidad propia, expresados mediante la reforma del Ministe-rio Público.

Hasta este momento, hemos analizado el primer componente de la definición,organismo constitucional autónomo. Ahora, veamos someramente el segundo com-ponente: la labor del Ministerio Público.

El propio Rubio, en la cita que sirve de partida para estas reflexiones, indicaque el Ministerio Público se encarga de proteger la legalidad y defender los inte-reses públicos. En sí, su labor apunta a coadyuvar a la correcta impartición dejusticia, para lo cual solicita al Poder Judicial la protección de intereses públicosy sociales –es decir, su tutela–, a fin de lograr la correcta satisfacción de éstos.En palabras de San Martín (2001, p. 163), se trata de una labor postulante, loque equivale a afirmar que su principal misión es pedir que se realice funciónjurisdiccional.

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Finalmente, para otorgar cierta coherencia a lo descrito, concluimos que elMinisterio Público es el organismo constitucional autónomo instituido para coadyu-var a la correcta impartición de justicia mediante la solicitud de tutela a favor deintereses públicos y sociales –en este punto destaca la titularidad de la acción penaly su relevante participación en estos procesos–, siguiendo los principios que loinspiran, las funciones que aborda y ejerciendo las atribuciones que las normas leotorgan.

2.2 Principios

Los principios que fundamentan e inspiran la labor del Ministerio Público sedesprenden de las funciones que éste desempeña. No existe un listado determinadosobre dichos principios, en virtud de que es una institución enraizada en las necesi-dades sociales y, por lo tanto, cambiante. Huelga decir que este estado de indefini-ción de principios se ve también alimentado por la falta de identidad del MinisterioPúblico, así como por su deficiente regulación.

A pesar de ello, siguiendo parcialmente a Angulo (2001, p. 131 y ss), puedeafirmarse que los principios que fundamentan e inspiran la labor de esta instituciónson los siguientes:

i) Imparcialidadii) Legalidadiii) Independenciaiv) Razonabilidadv) Jerarquía e indivisibilidad

En primer lugar, encontramos el principio de imparcialidad. A fin de aclarareste concepto, diremos que no debemos confundir imparcialidad con independen-cia. El primero apunta al fuero interno del juzgador, a que no se parcialice conninguna de las partes, pero va más allá. De esa manera, el juzgador –en este caso elfiscal– es verdaderamente un tercero. El principio de independencia, en cambio,está vinculado a que el Ministerio Público no sea dependiente de ningún otro órga-no y, como tal, desarrolle sus funciones libremente.

En segundo lugar, otro de los principios que inspiran el funcionamiento delMinisterio Público es el de legalidad. En virtud de este principio, el fiscal debeactuar siempre de acuerdo con lo que dispone el orden jurídico, respetando la jerar-quía normativa, es decir, en primer lugar la Constitución –y los tratados de dere-

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chos humanos–, en segundo las normas con rango legal y, finalmente, las resolucio-nes administrativas.

Sobre este punto, es conveniente citar la definición que la Ley del Procedimien-to Administrativo General formula respecto al principio de legalidad. Así, en sutítulo preliminar ésta indica:

Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo.-El procedimiento administrativo se sustenta principalmente en los siguientes principios,sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:

1.1.- Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a laConstitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que les sean atribuidas y deacuerdo con los fines para lo que les fueron conferidas.

En tercer lugar, en virtud del principio de independencia, la institución bajocomentario no se encuentra sometida ni a los poderes Ejecutivo, Judicial y Legisla-tivo ni a ningún otro organismo. Como hemos explicado en el acápite correspon-diente a la evolución histórica, actualmente el Ministerio Público transcurre por elperíodo institucional independiente. Angulo (2001, p. 147) indica que el sentido deeste principio es “que bajo el influjo de orientaciones políticas, lo que debería serjusticia termine siendo únicamente la utilidad de una clase o de un grupo. Todapolitización destruye la igualdad de los individuos [...]”.

En cuarto lugar, todo acto administrativo debe ser razonable, para evitarabusos y arbitrariedad. En ello consiste el principio de razonabilidad que debeinspirar de manera fundamental la labor de todas las personas que ejercen fun-ción pública, como es el caso de los funcionarios del Ministerio Público. Envirtud de este principio, el fiscal deberá desarrollar su actuación ajustándose alo razonable, es decir, a lo que no es arbitrario; no se apegará excesivamente alas normas obsoletas y optará por la solución más viable, considerando la pro-tección de los derechos y los valores fundamentales. Se podrá mantener estaactitud haciendo una ponderación, lo que implica evaluar si el fin que se quiereproteger es lícito y si los medios para alcanzarlo son proporcionales (Bustamante2001, p.166 y ss).

Por último, de acuerdo con el principio de jerarquía, el Ministerio Público seencuentra organizado en escalafones. El artículo 158 de la Constitución señala quela cabeza de la institución es el fiscal de la Nación, que es elegido por la Junta deFiscales. El cargo tiene tres años de duración, período que se puede prorrogar, porreelección, por un lapso de dos años.

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Cubas (2003, p. 17) considera que la dependencia jerárquica implica “que to-das las cuestiones técnicas y de táctica y estrategia han de surgir desde el cuerpo deinstrucciones y del principio de obediencia jerárquica”. En ese sentido, un fiscal seencuentra obligado a obedecer y respetar a su superior jerárquico, de tal maneraque la desobediencia trae consigo una sanción administrativa. Como es claro, estaobediencia no puede ser absoluta, ya que los magistrados gozan de autonomíainterna, en virtud de la cual pueden expresar sus opiniones en los informes queelaboran; además, no tienen el deber de acoger órdenes que han sido dictadas con-traviniendo las normas vigentes. En esta misma línea, el principio de indivisibili-dad señala que cada uno de los fiscales representa al Ministerio Público y por talejerce función fiscal en el ámbito de su competencia. Así, se justifican ciertas direc-tivas superiores que se restringen a labores relacionadas con políticas institucionales,uniformidad de criterio en ciertos casos, etcétera.

El principio de jerarquía se encuentra regulado en el artículo 5 de la LOMP enlos siguientes términos:

[…] Siendo un cuerpo jerárquicamente organizado deben sujetarse a las instrucciones quepudieran impartirles sus superiores.

Previamente, dicha norma ha expresado, en el mismo artículo 5, la independen-cia funcional de los fiscales, la cual no debe ser incompatible con el principio dejerarquía.

Artículo 5.- Los Fiscales actúan independientemente en el ejercicio de sus atribuciones,las que se desempeñarán según su propio criterio y en la forma que estimen más arregladaa los fines de la institución […].

2.3 Funciones y atribuciones

2.3.1 Consideraciones generales

La misión constitucional que tiene el Ministerio Público determina la existen-cia de un marco de funciones y atribuciones que debe cumplir con la finalidad deayudar a proteger y resguardar los derechos fundamentales de los ciudadanos.

Puesta en claro la labor de esta institución en la sociedad peruana, describire-mos cuáles son las funciones que debe cumplir para lograr su objetivo principal,así como las atribuciones que para ello se le han otorgado.

En lo que respecta a las funciones, la Constitución Política de 1993, en suartículo 159, indica:

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Corresponde al Ministerio Público:1. Promover de oficio, o a petición de parte, la acción judicial en defensa de la

legalidad y de los intereses públicos tutelados por el Derecho.2. Velar por la independencia de los órganos jurisdiccionales y por la recta

administración de justicia.3. Representar en los procesos judiciales a la sociedad.4. Conducir desde su inicio la investigación del delito. Con tal propósito, la

Policía Nacional está obligada a cumplir los mandatos del Ministerio Públi-co en el ámbito de su función.

5. Ejercitar la acción penal de oficio o a petición de parte.6. Emitir dictamen previo a las resoluciones judiciales en los casos que la ley

contempla.7. Ejercer iniciativa en la formación de las leyes; y dar cuenta al Congreso, o al

presidente de la República, de los vacíos o defectos de la legislación.

Si bien el marco constitucional corresponde a la carta política de 1993 y laLOMP data de 1981, no existe contradicción que invalide las funciones que, enesta norma orgánica, se establecen como las que corresponden a los fiscales:

1. Defender la legalidad, los derechos de los ciudadanos y los interesespúblicos.

2. Representar a la sociedad en juicio para los efectos de defender a la familia,a los menores e incapaces, así como el interés social.

3. Velar por la moral pública.4. Perseguir el delito y buscar la reparación civil.5. Velar por la prevención del delito.6. Velar por la independencia de los órganos judiciales y por la recta adminis-

tración de justicia.

Estas funciones, que abarcan un amplio espectro del quehacer jurídico, soncumplidas por el Ministerio Público en las diferentes especialidades en las que seencuentra organizado. Ahora bien, es indudable que, en su intervención, tiene pre-ponderancia el rol que le corresponde en materia penal, en la medida en que elMinisterio Público es un actor principal en el sistema penal de administración dejusticia.

A la cabeza del Ministerio Público está el fiscal de la Nación y, debajo de él,existe una organización jerárquica establecida de acuerdo con la organización delPoder Judicial. Así, las fiscalías supremas están en el nivel de la Corte Suprema;

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las fiscalías superiores en lo penal y civil corresponden a las salas especializadasde cada corte de justicia; y finalmente están las fiscalías provinciales especializa-das también en lo penal, lo civil y la familia, que corresponden a los juzgadosespecializados.

Sobre este aspecto, Cubas (2003, p. 14) considera que;[…] Con las medidas administrativas dictadas en el marco de la reorganización se desna-turalizó la función fiscal; así, se nombró fiscales que en la práctica no hacen nada, pues suactuación ante los juzgados que tramitan procesos sumarios, donde se sentencia sin previojuicio, se limita a asistir a una intrascendente diligencia de lectura de sentencia y a decir siestá conforme o no con la sentencia, para lo cual no tiene que realizar ningún trabajoprevio. Así, se desperdician recursos humanos y económicos, pues mientras estos fiscalesno tienen trabajo real, los fiscales en lo penal están agobiados con una excesiva cargalaboral.

El fiscal de la Nación, como se sabe, es la máxima autoridad del MinisterioPúblico, por lo que sus atribuciones están reguladas principalmente en la LOMP.De ese modo, el artículo 64 de dicha norma indica que este fiscal representa a suinstitución y su autoridad se extiende a todos los funcionarios que la integran.Por otra parte, el artículo 30 de la LOMP explica que es titular del pliego, mien-tras que el 65 destaca que le corresponde presidir la Junta de Fiscales Supremos.Así mismo, está encargado de nombrar a los fiscales provisionales y elaborar ellistado de plazas vacantes de magistrados, a solicitud del Consejo Nacional de laMagistratura.

Por su parte, el artículo 66 –numerales primero, segundo y tercerocorrespondientemente– lo legitima para que pueda interponer la pretensión deinconstitucionalidad y las pretensiones civiles y penales contra funcionarios quegozan de antejuicio político ante el Congreso, así como demandar a funcionarios encaso de enriquecimiento ilícito. En esta misma línea, decide el ejercicio del derechode acción contra jueces y fiscales de grado y segunda instancia por delitos funcio-nales. Finalmente, puede enviar al Congreso proyectos de ley para su debate yaprobación, es decir, goza de iniciativa legislativa.

2.3.2Atribuciones del Ministerio Público en la justicia penal

Tal como hemos señalado, la principal actuación del Ministerio Público secumple en el ámbito de la justicia penal. Allí, la intervención del fiscal en el manejode la investigación preliminar asume un papel fundamental, pues la normativa cons-titucional plantea que ésta le corresponde a él. Ello implica el desarrollo de una

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labor de dirección de las acciones de investigación que realizan efectivamente lasdiversas dependencias policiales. Si bien esto constituye uno de los aspectos máscomplejos y delicados de la relación entre el Ministerio Público y la policía, lanecesidad de consolidar un esquema democrático del sistema de justicia penal nosobliga a mantener y desarrollar el modelo constitucional establecido.

Una de las atribuciones centrales del fiscal en materia penal es su legitimidadprocesal, es decir, su capacidad para formalizar denuncias ante el juez. Huelgainformar que sólo el Ministerio Público goza de esta atribución, de tal forma queningún sujeto, a excepción del fiscal, puede presentarse ante el juez y solicitartutela.

Al respecto, San Martín (2001, p. 166) explica que[…] En el proceso penal el Ministerio Público, por su propia configuración institucional yencargo funcional, se le reconoce capacidad procesal y postulación. […] Además, porimperio de los arts. 1° de la LOMP y 92° del Código Penal, conjuntamente con la acciónpenal exige el pago de la reparación civil (acción civil ex delicto). Los fiscales, en cuantomiembros del Ministerio Público, que es un órgano estatal configurado para la persecu-ción penal, están legitimados para actuar en representación de la sociedad y perseguir eldelito.

Sin embargo, es necesario indicar que esta regla tiene excepciones, tales comolas faltas y los delitos privados. Entre estos últimos encontramos las lesiones culposasleves (artículo 124 del Código Penal, en adelante CP) y los delitos contra el honorpersonal (artículo 138 del CP), contra la intimidad (artículo 158 del CP) y ciertosdelitos sexuales (artículo 178 del CP).

Esta atribución del Ministerio Público en la justicia penal –la de ser titular de laacción penal o, mejor dicho, ser sujeto legitimado para ser parte en el proceso– estárecogida en el artículo 11 de la LOMP de la siguiente manera:

El Ministerio Público es el titular de la acción penal pública, la que ejercita de oficio, ainstancia de la parte agraviada o por acción popular, si se trata de delito de comisióninmediata o de aquellos contra los cuales la ley la concede expresamente.

Así, para que el fiscal pueda formalizar denuncia, luego de tomar nota de laprobable comisión de un delito debe reunir cierta información que configuran losrequisitos básicos para instaurar un proceso penal. El artículo 77 del Código deProcedimientos Penales indica que:

Recibida la denuncia, el juez especializado en lo penal sólo abrirá instrucción si consideraque el hecho denunciado constituye delito, que se ha individualizado a su presunto autor yque la acción penal no ha prescrito […].

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De esta manera, el fiscal deberá determinar el hecho, a fin de reconocer supunibilidad, individualizar al autor y analizar si no ha prescrito la acción penal. Asímismo, reunirá las pruebas que acrediten la responsabilidad de los imputados, puestoque el artículo 14 de la LOMP coloca sobre sus hombros la carga de probar.

Ante la noticia de la comisión de un probable delito, el fiscal optará, siguiendoel principio de razonabilidad, por una investigación preliminar, previa al procesopenal. Esta investigación se puede realizar con el auxilio de la Policía Nacional osolicitando el apoyo de otros organismos públicos o privados para dilucidar loshechos, así como para reunir a un equipo interdisciplinario de investigación; o, si sehan reunido los requisitos básicos, puede formalizar la denuncia directamente.

Los supuestos en los que el fiscal no formalizará la denuncia pueden englobarseen tres conjuntos. En primer término, si durante la investigación preliminar no sereúnen los requisitos básicos para instaurar un proceso penal; es decir, si se consi-dera que el hecho denunciado no constituye delito, que la acción penal ha prescritoo que no está acreditada la responsabilidad penal del imputado, el fiscal resolveráno formalizar denuncia. En segundo lugar, si faltase la individualización1 del su-puesto agente activo del delito, el fiscal ordenará el archivo provisional de lo actua-do, solicitando la intervención de la policía para que se identifique al presuntoautor. En tercer lugar, en virtud del principio de oportunidad acogido por el artículo2 del Código Procesal Penal, el fiscal no formalizará denuncia a pesar de que sehayan reunido los requisitos básicos. Es necesario advertir que el principio de opor-tunidad es de aplicación restringida, por lo que no puede extenderse a supuestos nocontemplados en la norma.

Luego de la formalización de la denuncia, el Ministerio Público asume la posi-ción de parte en el proceso penal instaurado, de tal manera que podrá litigar comoparte acusatoria. Así, si la denuncia se declara improcedente, podrá apelar paraque el superior jerárquico revise dicha resolución, para lo cual deberá presentar laspruebas que demuestren la culpabilidad del imputado (artículo 14 de la LOMP),intervenir en las diligencias, etcétera. Esta primera fase del proceso es conocidacomo la etapa de instrucción o investigación judicial.

1 El artículo 3 de la ley 27411 indica que para cumplir con la individualización del presunto autor esnecesario señalar sus nombres y apellidos completos; los nombres de sus padres; el lugar y la fecha de sunacimiento; su edad y sexo; su nacionalidad; el número de su documento de identidad; su domicilio; sugrado de instrucción, profesión u ocupación; sus características físicas, talla y contextura; así como cicatri-ces, tatuajes y otras señas particulares.

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Si se trata de un proceso sumario, al final de la instrucción le corresponderá alfiscal formular dictamen, el mismo que puede ser acusatorio o no acusatorio, de-pendiendo, claro está, de las pruebas y evidencias que la propia fiscalía ayude aincorporar al proceso judicial. En cambio, si se trata de un proceso penal ordinario,también al término de la instrucción le corresponde al fiscal presentar el dictamenfinal.2

En los casos de procesos ordinarios y llegado el expediente a la Sala PenalSuperior, el fiscal superior en lo penal puede formular acusación contra los proce-sados u opinar que no existe mérito para pasar a juicio oral, es decir, no formularacusación penal. Si la Sala Penal coincide con los términos de la acusación, emitiráun auto de enjuiciamiento en el que señalará la fecha para el inicio del juicio oral.

En lo que respecta a la fase oral, San Martín (2001, p. 174) indica que, envirtud del principio de igualdad de armas, la posición del fiscal “no es mucho mássólida que la del acusado y defensor; así como del resto de las partes privadas.”

Las funciones que le corresponden en esta etapa están reunidas por Cubas(2003, p. 23) de la siguiente manera:

Durante la segunda etapa del proceso penal, el fiscal superior en lo penal tiene funcionesespecíficas. Empieza con los actos preparatorios, emitiendo dictamen, que puede formularla acusación que, como en el caso del fiscal provincial, tiene efecto vinculante; opinandono haber mérito para pasar a juicio oral y solicitando se dicte resolución de archivo respec-to de la instrucción, o solicitando la ampliación de la instrucción en los casos expresamen-te establecidos. En la etapa de juzgamiento cumple un papel preponderante y tiene unaparticipación activa (puede ofrecer pruebas); además, interroga directamente al acusado,formula acusación oral y puede impugnar las resoluciones emitidas por la Sala Penal.

Para cerrar el presente acápite, señalamos que el Ministerio Público es unorganismo autónomo cuya labor apunta a coadyuvar al sistema de impartición dejusticia, principalmente mediante la legitimidad para ser parte en un proceso, yde acuerdo con las funciones –primordialmente reunidas en el artículo 159 de laConstitución y en el artículo 1 y siguientes de la LOMP–, principios –jerarquía eindivisibilidad, imparcialidad, legalidad, independencia y razonabilidad– y atribu-ciones –LOMP, CP, Código de Procedimientos Penales, Código Procesal Civil,etcétera– que el ordenamiento jurídico peruano le otorga.

2 Por disposición de la Ley 27994, del 6 de junio del 2003, en el dictamen final los fiscales ya noemitirán opinión sobre la responsabilidad de los procesados, sino solamente enumerarán las diligencias quese hubieren practicado, las que no se hayan actuado, los incidentes promovidos y los resueltos; así mismo,expresarán su opinión sobre el cumplimiento del plazo procesal.

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3. El Ministerio Público y la necesidad de un nuevomodelo procesal penalDesde hace más de una década se viene discutiendo y debatiendo la necesidad

de contar con un nuevo modelo procesal penal, el cual otorgará un nuevo rol alMinisterio Público. La propuesta fundamental que sustenta este cambio es la nece-sidad de dejar atrás un modelo procesal inquisitorio para pasar a uno acusatorio, elmismo que manifiesta, además, una correspondencia con el sistema democrático ycon el Estado de Derecho.

En la actualidad, el modelo procesal penal otorga al juez un rol preponderantesobre los términos de la investigación judicial, aun cuando sea él mismo quien vayaa sentenciar y resolver definitivamente el caso.

La esencia del sistema acusatorio reside no tanto en la estricta separación entrequien juzga y quien acusa, sino en la necesidad ineludible de que exista una acusaciónprevia. Así, este sistema se caracteriza por la necesidad de que exista una acusación, aefectos de incoar el proceso penal, para deducir inmediatamente que tal acción deberáser ejercitada por un sujeto diferente de aquel que juzgará (Armenta, 1995, pp. 31).

Este nuevo modelo fue establecido en el Código Procesal Penal aprobado en1991 y hasta la fecha permanece en una interminable vacatio legis. A pesar de ello,los legisladores han dispuesto que algunas partes de este cuerpo normativo entrenen vigencia.

Así, son aplicables normas referidas al principio de oportunidad (artículo 2), alos requisitos del mandato de detención y duración de éste (artículo 135 y siguien-tes), a la apelación de la detención (artículo 138), al mandato de comparecencia(artículo 143 y siguientes), a la libertad provisional (artículo 182), a la aplicaciónde la caución (artículo 183), a los requisitos para la tramitación de la libertad(artículo 184), entre otros.

Por lo demás, las normas del nuevo código determinan que el Ministerio Públi-co es el titular del ejercicio público de la acción penal en los delitos y tiene el deberde la carga de la prueba. Además, conduce la investigación y la ejercita con pleni-tud de iniciativa y autonomía.

Para esta norma procesal “la acción penal es pública” y su “ejercicio en losdelitos de persecución pública corresponde al Ministerio Público y comprende elinicio y dirección de la investigación, la acusación y su participación en el juiciooral”. A ello agrega que esta institución “actúa de oficio, a instancia del interesado,por acción popular o por noticia policial”.

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Respecto a su rol en el nuevo proceso, el ordenamiento establece que el fiscalcomienza la investigación al promover la acción penal de oficio o a petición de lossujetos procesales.

4. Las fiscalías especializadasLo novedoso de los delitos cometidos por organizaciones criminales determina

la necesidad de establecer un nuevo esquema en la estructura de las institucionesdel sistema penal de administración de justicia. Las nuevas dimensiones que desa-rrollan estas organizaciones en la comisión de hechos delictivos complejos determi-nan que resulte difícil y hasta imposible investigar tales hechos sobre la base de losmecanismos tradicionales.

En este sentido, el Ministerio Público ha priorizado la organización de fiscalíasespeciales en delitos de corrupción de funcionarios, delitos de terrorismo y delitoscontra los derechos humanos.

4.1 Las fiscalías anticorrupción

Tras la caída del régimen corrupto del prófugo Alberto Fujimori y de VladimiroMontesinos, el Poder Judicial y el Ministerio Público coincidieron en la necesidadde establecer la organización de un subsistema penal anticorrupción. Así, haciafinales del año 2000 este subsistema fue organizado y premunido de un marco legalespecial.

El Ministerio Público designó a un equipo especial de fiscales que se organiza-ron de la siguiente manera: una Fiscalía Superior Especial a cargo de un fiscalcoordinador, y cuatro fiscalías provinciales especiales. Estas últimas son las encar-gadas de llevar a cabo las investigaciones preliminares de los crímenes cometidos,conducen las investigaciones que encargan a la División de la Policía Anticorrupcióny, por último, les corresponde desarrollar los procedimientos de las solicitudes decolaboración eficaz a los cuales pueden acogerse los procesados por los delitos desu competencia.

Las fiscalías especiales, junto con las instancias judiciales del subsistemaanticorrupción, vienen cumpliendo un papel fundamental en la lucha contra la co-rrupción, ya que han mostrado al país que es posible no sólo investigar sino tam-bién sancionar a quienes cometen estos delitos.

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4.2 Las fiscalías antiterroristas

Luego de la desaparición de los tribunales sin rostro, se eliminaron también lasfiscalías penales que habían funcionado bajo esa denominación. Posteriormente,con la promulgación del nuevo marco normativo antiterrorista –en febrero del2003–, el Ministerio Público organizó despachos especializados en este delito.

Así, la nueva organización quedó establecida de la siguiente manera: cuatrofiscalías especiales antiterroristas a cargo de cuatro fiscales superiores, uno de loscuales cumple las funciones de fiscal superior coordinador. Debajo de éstas seencuentran cuatro fiscalías provinciales especializadas para delitos de terrorismo,a cargo de fiscales provinciales.

A estas fiscalías les corresponde la investigación de los hechos de naturalezaterrorista. Ya en el curso del proceso les toca, como principal responsabilidad, lacarga de la prueba.

4.3 La Fiscalía Especial de Derechos Humanos

El año 2001, el Estado peruano y la Comisión Interamericana de DerechosHumanos suscribieron un acuerdo mediante el cual nuestro Estado reconoció suresponsabilidad en más de 160 casos de violaciones a los derechos humanos quehabían sido denunciados ante el mencionado organismo interamericano.

Como consecuencia del seguimiento de ese acuerdo, el Ministerio Públicocreó, en abril del 2002, la Fiscalía Especializada en Desapariciones Forzosas,Ejecuciones Extrajudiciales y Exhumación de Fosas Clandestinas, la misma que,a partir de ese momento, quedó encargada de investigar los casos denunciadosante la Comisión Interamericana, así como otros casos de crímenes contra los dere-chos humanos.

Actualmente, esta fiscalía especializada se encuentra a cargo de una fiscal pro-vincial cuyo despacho está en Lima; cuenta, además, con una fiscal especial que,desde la ciudad de Huamanga, investiga los crímenes contra los derechos humanoscometidos en el departamento de Ayacucho.

5. Estructura orgánica de la Fiscalía de la NaciónActualmente, la Fiscalía de la Nación se organiza mediante una directiva inter-

na, la cual responde a la siguiente división de funciones.

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5.1 El fiscal de la Nación como titular del pliego

El fiscal de la Nación es el representante del Ministerio Público, que es elórgano de mayor jerarquía. Así, su autoridad se extiende a todos los magistrados,funcionarios y servidores. Por lo tanto, es el jefe del sistema fiscal y del sistemaadministrativo.

Sus principales funciones son:a. Ejercer la titularidad del pliego presupuestal del Ministerio Público.b. Proponer proyectos de ley y dar cuenta al Congreso y al presidente de la

República de los vacíos o defectos de la legislación.c. Poner a consideración de la Junta de Fiscales Supremos el proyecto de presu-

puesto del Ministerio Público y sustentarlo ante el Poder Legislativo.d. Emitir resoluciones.e. Designar a los funcionarios, así como nombrar a los servidores de la

institución.

5.2 De la Gerencia General

La Gerencia General es el órgano ejecutivo, técnico y administrativo que tienea su cargo la planificación, organización y dirección de los sistemas administrati-vos, así como de los proyectos de inversión y desarrollo institucional del MinisterioPúblico.

Está a cargo de un gerente general designado por el fiscal de la Nación, quetiene derecho a las prerrogativas y consideraciones que se le brindan a un fiscalsupremo.

5.3 Órgano de control: Oficina de Auditoria Interna

La Oficina de Auditoria Interna es el órgano de control de la administración delMinisterio Público. Depende del fiscal de la Nación y se encarga de supervisar lacorrecta, eficiente, económica y transparente utilización de los bienes y recursos,así como el adecuado ejercicio de las funciones de los servidores y funcionarios delMinisterio Público.

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5.4 Órganos asesores

5.4.1 Gabinete de Asesores

Brinda asesoramiento a la Fiscalía de la Nación en los campos técnico legal,administrativo, financiero y jurisdiccional.

5.4.2 Consejo Consultivo

Se encarga de emitir opiniones, recomendaciones y proyectos, con carácterilustrativo y confidencial, al fiscal de la Nación.

5.4.3 Oficina de Coordinación de la Fiscalía de la Nación

Realiza el registro, el seguimiento, el estudio y la coordinación con las instan-cias pertinentes de las denuncias, quejas y recursos impugnatorios relacionadoscon fiscales, jueces y vocales.

5.4.4 Oficina de Cooperación Internacional

Sistematiza y coordina todas las acciones de cooperación que la Fiscalía de laNación sostenga con las instituciones homólogas de otros países.

5.5 Órganos de apoyo

5.5.1 Secretaría General de la Fiscalía de la Nación

Esta instancia administra y procesa información de carácter técnico-adminis-trativo y funcional vinculada con el sistema fiscal, buscando agilizar los requeri-mientos de información, asesoría y opinión que debe brindar la Fiscalía de laNación.

5.5.2 Procuraduría Pública del Ministerio Público

Representa en juicio al Ministerio Público ante el fuero ordinario y privativo.

5.5.3 Gerencia Técnica de Modernización del Ministerio Público

Tiene a su cargo promover, coordinar y supervisar la ejecución del Programade Modernización del Ministerio Público y evaluar los programas de cooperacióntécnica nacional e internacional.

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5.5.4 Oficina de Registros Fiscales

Se encarga del registro y control de las altas, bajas y desplazamientos de losfiscales en el ámbito nacional.

5.5.5 Gerencia de Comunicaciones Institucionales

Difunde, a través de los medios de comunicación, los logros alcanzados por elMinisterio Público. Está bajo la responsabilidad de un funcionario que tiene elcargo de gerente central.

5.5.6 Instituto de Medicina Legal Leonidas Avendaño Ureta

Es el órgano encargado de brindar asesoramiento y apoyo médico legal a losfiscales del Ministerio Público y a los magistrados del Poder Judicial. Esta instan-cia viene desplegando un gran esfuerzo en los trabajos de identificación de cadáve-res. Últimamente, se ha inaugurado el Departamento de Exámenes de ADN, quepor lo reciente de su creación, todavía no se halla acreditado para emitir dictámenesoficiales que puedan ser objeto de valoración en los procesos judiciales, pues paraostentar esta acreditación se requiere contar con tres años de funcionamiento dellaboratorio. Por esta razón, se tiene que recurrir a laboratorios del extranjero.

Pese al avance que implica la creación del Instituto, las dificultades de caráctereconómico por las que atraviesa han traído como consecuencia que no cuente conlos recursos humanos y logísticos adecuados que permitan el óptimo desarrollo delas investigaciones. Así, se evidencia la carencia de personal profesional en lasáreas de Biología, Química, Odontología, Antropología y Medicina en la especia-lidad de Patología.3

5.5.7 Instituto de Investigación del Ministerio PúblicoGonzalo Ortiz de Zevallos Roedle

El Instituto de Investigación es el órgano académico del Ministerio Público,dependiente de la Fiscalía de la Nación, que se encarga de la capacitación perma-nente e integral de los señores fiscales.4

3 Plan de Trabajo Institucional ( PTI) 2003.4 Resolución de la Fiscalía de la Nación 1356-2001-MP-FN, de fecha 28 de diciembre del 2001.

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Bibliografía

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RUBIO, Marcial1996 Para conocer la Constitución de 1993, Desco, Lima.

SAN MARTÍN, César2001 Derecho Procesal Penal, Volumen 1, Grijley, Lima.

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Capítulo IV:La defensa de oficio

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Capítulo IV: La defensa de oficio

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Introducción

En nuestro país, la Defensa de Oficio fue introducida por el Derecho colonial,a fin de garantizar la defensa de lo pobres. No era remunerada, pero los abogadosque la ejercían eran compensados con honores y exoneraciones de impuestos.

En 1926, el diputado Arturo Pérez Figuerola presentó ante su cámara un pro-yecto de ley en el que la Defensa de Oficio se instituía como cargo público, especi-ficando el número de defensores y su distribución en los tribunales correccionalesde Lima y capitales de departamento que fuesen sede de corte superior. Desafortu-nadamente, este proyecto no prosperó.

Sin embargo, fue recogido por el Dr. Erasmo Beraún, miembro de la ComisiónReformadora del Código de Procedimientos en Materia Criminal de 1920, quien,en la primera sesión, sugirió la creación del Ministerio de Defensa como entidadpública que agrupara a los defensores de oficio. En 1940, tras promulgarse elCódigo de Procedimientos Penales, se creó el Ministerio de Defensa, integrado porprofesionales designados anualmente por la Corte Superior y cuya remuneraciónestaba a cargo del Estado. La creación del Ministerio de Defensa fue una respuestaa la creciente demanda de defensores de oficio, debido a que la mayoría de personasprocesadas penalmente eran indigentes.

En la actualidad, el derecho a la defensa gratuita se encuentra regulado ennuestra Constitución, en el artículo 139, en los términos siguientes: “Son principiosy derechos de la función jurisdiccional: [...] Inciso 16: El principio de la gratuidadde la administración de justicia y de la defensoría gratuita para las personas deescasos recursos; y para todos, en los casos que la Ley señala”.

La ley 27019, Ley del Servicio Nacional de la Defensa de Oficio, y su regla-mento, aprobado por decreto supremo 005-99-JUS, así como el Reglamento de

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Organización y Funciones del Ministerio de Justicia, establecen que este ministe-rio, a través de la Dirección Nacional de Justicia, es el encargado de conducir elSistema Nacional de la Defensoría de Oficio, cuyo propósito esencial consiste engarantizar el derecho de defensa de las personas de escasos recursos económicos,mediante la asignación de un abogado que las patrocine gratuitamente.

El papel del defensor es imprescindible cuando se trata de un sistematendencialmente acusatorio, dado que se convierte en un servicio de interés públicopara el acceso efectivo a la justicia.

1. DefiniciónLa Defensa de Oficio es el patrocinio legal gratuito que presta el Estado, a

través de la Dirección Nacional de Justicia del Ministerio de Justicia, a aquellaspersonas de escasos recursos que participan en procesos penales –desarrolladosante el fuero común o militar–, así como en los juzgados especializados de familia,o que se encuentran sometidas a investigación policial y/o internas en los estableci-mientos penitenciarios.

Constituye, por esencia, una institución pública que, además de procurar laverdad y la justicia a lo largo del proceso, satisface una necesidad social: asistirprofesionalmente a quienes no tienen los medios para contratar a un defensor. Nacecomo una obligación, independientemente de la voluntad de las partes, pudiendoincluso ser impuesta contra el deseo del imputado.

El fundamento de esta institución se encuentra en la necesidad de garantizar laigualdad a las partes a lo largo del proceso, a través de la representación profesio-nal y de todos los beneficios que ésta conlleva.

2. Objetivo de la Defensa de OficioEl derecho a la defensa gratuita para las personas de escasos recursos económi-

cos debe entenderse como un mandato que obliga, tanto al legislador como a lasautoridades competentes, a prestar esta asistencia con la calidad suficiente comopara asegurar en forma efectiva la realización de los principios procesales de igual-dad y contradicción. Ello con el propósito de evitar cualquier tipo de indefensiónconstitucionalmente prohibida.

Con la creación de la Defensa de Oficio, se ha querido, inicialmente, eliminarlas diferencias existentes entre las distintas clases sociales en lo que se refiere a la

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representación en un juicio, reduciendo las consecuencias que entraña la pobrezaante la administración de justicia.

Este fundamento, que garantiza la igualdad entre las partes, se ha convertido,con el tiempo, en una consideración formal, dado que hoy ya no interesa tantoproteger al imputado, sino evitar que el juicio se trabe porque éste no cuenta con elrequisito de la defensa, imprescindible para respetar el debido proceso. A partir deesta concepción, se viene presentando una serie de vicios que alejan cada vez mása la Defensa de Oficio del objetivo para el cual fue creada.

Entre las razones que explican esta situación, se puede señalar que la demandadel servicio de defensa de oficio en el ámbito de los 27 distritos judiciales supera elnúmero actual de defensores de oficio, lo que ocasiona que las audiencias se frustenpor falta de un abogado defensor, y que, por falta de personal profesional idóneo, ladefensa devenga en un trámite meramente formal.

Así mismo, el sistema es deficitario en el campo de la infraestructura, en el queno se cuenta con herramientas de trabajo eficaces ni con un espacio físico para quela Defensa de Oficio desarrolle sus funciones. Tampoco es posible prestar el servi-cio en espacios institucionales, como en los penales.

3. Ámbito y competenciaEl ámbito de actuación de este servicio es amplio. Comprende las salas y los

juzgados especializados en lo penal, los juzgados de familia, los establecimientospenitenciarios, el fuero militar, las entidades policiales especializadas –Direcciónde Investigación Criminal (Dirincri), Dirección Nacional Antidrogas (Dinandro),Dirección Nacional Contra el Terrorismo (Dincote)–, así como los módulos bási-cos de justicia.

Tiene competencia en los siguientes campos:

3.1 Jurisdiccional

Fuero comúnEn el ámbito especializado en lo penal –salas y juzgados– el defensor de oficio

ejerce patrocinio gratuito, promoviendo la defensa del imputado e interponiendolos recursos de impugnación correspondientes.

En el ámbito especializado de familia –salas y juzgados– el defensor de oficioejerce patrocinio gratuito en las áreas civil, tutelar, penal y fiscal de familia.

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En el área civil, a favor del menor y su madre alimentista que se encuentre enestado de necesidad, filiación, tenencia, régimen de visita, violencia familiar, inter-dicción, tutela, consejo de familia, autorización de matrimonio de menor, suspen-sión y extinción de la patria potestad, autorización para trabajo de menores, yreconocimiento de unión de hecho.

En el área tutelar, a favor del menor en estado de abandono y en la colocaciónfamiliar.

Y, en el área penal, a favor de los infractores y de los menores agraviados en losdelitos contra la libertad sexual.

Fuero militarActúa tanto en las salas de Consejo de Guerra como en los juzgados permanen-

tes de Instrucción Militar.

3.2 Fiscalías

Sus actividades giran alrededor de los ámbitos penal y de familia.

3.3 Policial

Se designa defensor de oficio a las personas que se encuentren sometidas tantoa investigación policial común como a investigaciones que se inician en las divisio-nes especializadas de la Policía Nacional. Se asume la defensa de personas deteni-das en las siguientes direcciones:

- Dinincri- Dinandro- Dincote- Divisiones especializadas.

3.4 Penitenciario

El defensor de oficio asignado a los establecimientos penitenciarios del paíspresta su asesoría a favor de los internos en los siguientes campos:

- Logro de beneficios penitenciarios para los sentenciados que cumplen losrequisitos de ley.

- Coordinación con el defensor de oficio asignado a las salas y los juzgadospenales, sobre la defensa de los internos con proceso abierto.

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4. El defensor de oficioEl defensor de oficio es el abogado que ha sido designado como tal mediante

resolución ministerial y que cumple con los requisitos que exige el Reglamento dela Ley del Servicio Nacional de Defensa de Oficio.

4.1 Requisitos para ser designado defensor de oficio

Para cumplir con esta función se requiere ser peruano, no haber sido condena-do ni hallarse comprendido en procesos por delito doloso, estar colegiado y estarhabilitado para el ejercicio de la profesión en el Colegio de Abogados, haber ejerci-do la abogacía por lo menos durante dos años antes de su designación, ser mayor de28 años, aprobar los exámenes de selección, no haber sido cesado de la administra-ción pública por sanción disciplinaria ni haberse acogido a ningún programa derenuncia voluntaria con incentivos durante los últimos cinco años anteriores a ladesignación y, por último, tener una conducta intachable.

4.2 Deberes de los defensores de oficio

Los profesionales que se desempeñan como defensores de oficio tienen eldeber de:

- Patrocinar en forma gratuita a las personas de escasos recursos económicos.- Actuar con veracidad, probidad, lealtad y buena fe durante todo el proceso.- Hacer uso de todos los recursos y medios procesales válidos y necesarios.- No actuar temerariamente en el ejercicio de las facultades que el cargo

otorga.- Guardar el debido respeto por los magistrados, las partes y los auxiliares de

justicia.- Concurrir a las audiencias judiciales que se les cite y acatar las decisiones

que en ellas se expidan.- Guardar secreto profesional.- Visitar semanalmente a sus patrocinados que se encuentren en estableci-

mientos penitenciarios.- Informar mensualmente a la Dirección de Defensoría de Oficio y Servicios

Populares sobre los avances y logros en el desempeño de sus labores.- Cumplir el horario que se les asigne.

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4.3 Derechos de los defensores de oficio

A su vez, los derechos reconocidos a los defensores de oficio son:- El reconocimiento de su calidad y categoría al interior de la administración

pública, ante los fueros jurisdiccionales, las fiscalías, los establecimientospenitenciarios y las entidades policiales.

- Que los pedidos de informes y antecedentes que formulen sean atendidos porlas dependencias públicas.

- La consignación en el acta de los hechos que se consideren pertinentes parala labor que cumplen.

- El uso de la insignia oficial del Servicio Nacional de Defensa de Oficio.

4.4 Principios que rigen el patrocinio gratuito

En su actividad, el defensor de oficio debe observar los siguientes principios:- Veracidad: debe rescatar siempre la verdad procesal del caso concreto, res-

petando el debido proceso y las demás leyes procesales.- Probidad: debe tener una conducta funcionaria intachable, es decir, llevar el

cargo con honestidad y lealtad, sobreponiendo el interés general al particular.- Lealtad: debe ser leal a la Constitución, a las leyes del debido proceso, a las

partes y al juez.- Buena fe: implica el convencimiento absoluto del defensor de que el acto que

realiza es verdadero, lícito y justo.

5. Acceso al servicio de Defensa de Oficio. UsuariosUna vez que la Dirección Nacional de Justicia ha comprobado el estado de nece-

sidad del usuario del servicio, éste podrá contar con un abogado defensor gratuito.Como ya lo hemos mencionado, los usuarios del Servicio Nacional de Defensa

de Oficio deben ser, necesariamente, personas que no cuentan con suficientes re-cursos económicos como para contratar a un abogado que los defienda en un pro-ceso penal, civil, o en una instancia policial, y por esta razón el Ministerio deJusticia les asigna uno en forma gratuita.

Para acceder a este servicio, se debe comprobar el estado de necesidad econó-mica en el que se encuentra el usuario; además, éste debe hallarse, efectivamente,frente a un proceso judicial o detenido en una instancia policial.

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Por otro lado, lo usuarios pueden perder el acceso a este servicio si incurren encualquiera de las siguientes causales:

- Inducir a error a un defensor de oficio, falseando u ocultando la verdad.- Sugerir al defensor de oficio que practique actos de corrupción.- No guardar respeto a los magistrados, a las partes o a los auxiliares de

justicia.- Ocultar su verdadera situación económica para beneficiarse del Servicio Na-

cional de Defensa de Oficio.- Interponer recusación o denuncia contra su defensor de oficio que sea decla-

rada infundada.

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Bibliografía

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da a la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima.

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MINISTERIO DE JUSTICIA

2002 Proyecto Institucionalización de la Defensa de Oficio, versión atenuada para elaño 2003.

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Capítulo V:La conciliación extrajudicial

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Capítulo V: La conciliación extrajudicial

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Introducción

Referirse a la conciliación extrajudicial en un manual de administración dejusticia es fundamental si se entiende que una de las funciones primordiales de estaúltima consiste, precisamente, en promover la solución pacífica de los conflictosque se presentan en una sociedad.

Por lo señalado, además de ser pertinente, resulta necesario ocuparse de unode los mecanismos de resolución de conflictos que, durante los últimos años, hatenido un fuerte desarrollo legislativo tanto en nuestro país como en otros de estaparte del continente que, durante la década pasada, iniciaron procesos de reformadel Poder Judicial cuya culminación, por cierto, no fue exitosa en todos los casos.1

En esta orientación, en las líneas siguientes presentamos las características deeste mecanismo, tomando como base la Ley 26872 o Ley de ConciliaciónExtrajudicial que, en nuestra opinión, contiene una regulación ordenada y ampliasobre el tema. Sin embargo, cabe señalar que, en el Perú, este mecanismo ya habíaalcanzado cierto desarrollo, pues, en materia laboral, surgió paralelamente con lasprimeras leyes de protección a los trabajadores. Incluso en el ámbito judicial, lareforma del Código Procesal Civil de 1992 incorporó, dentro del proceso ordinario,una etapa conciliatoria que estaba a cargo del juez, quien, obligatoriamente, debíaproponer una formula para la conciliación. Así mismo, se han desarrollado otrasregulaciones sobre sistemas conciliatorios, especialmente en el ámbito administra-tivo y de familia.

1 En el Perú se ha promulgado la Ley General de Arbitraje (Ley 26572), el 5 de enero de 1996, y la Leyde Conciliación (Ley 26872), el 13 de noviembre de 1997. Esta última ha tenido vigencia respecto a laobligatoriedad de la conciliación en cuatro ciudades del país: Lima y Callao desde el 1.° de marzo del 2001(Ley 27398), y Arequipa, Trujillo y el Cono Norte de Lima desde el 1.° de noviembre del 2000.

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Por lo señalado, en sede propiamente extrajudicial, desde febrero de 1998 estávigente la Ley de Conciliación. Si bien esta ley estableció una suerte de período deprueba de dos años, la conciliación extrajudicial obligatoria, realizada antes deacudir a una instancia judicial, viene rigiendo desde el 1.° de marzo del 2001 en lasciudades de Lima, Callao, Arequipa y Trujillo.

En la práctica, esto significa que, en determinadas materias señaladas por nor-ma, antes de acudir a una sede judicial el ciudadano debe, obligatoriamente, inten-tar conciliar en un centro especializado; de no hacerlo, su demanda no será admiti-da. Esto no quiere decir que este ciudadano tiene que asistir a la audiencia y menosaceptar un acuerdo que no lo favorezca; lo que se promueve es el intento de conci-liar, más allá de que, como resultado de ello, se llegue o no a un acuerdo.

A continuación, presentamos las características más importantes del mecanis-mo de la conciliación extrajudicial, así como un breve balance de su implementaciónen nuestro país.

1. DefiniciónLa conciliación es un procedimiento consensuado de solución de conflictos,

que consiste en que una o más personas imparciales ayudan a las partes enfren-tadas a encontrar una variedad de alternativas que les permitan mejorar sucomunicación y, eventualmente, llegar a acuerdos satisfactorios que pongan final conflicto.

Si bien es cierto que la conciliación extrajudicial es un mecanismo dedescongestión judicial –por lo general se entiende así, y fue promovido deesta manera incluso cuando se dictó la Ley de Conciliación en 1997–, cabeseñalar que esta figura supera ampliamente esta caracterización. En este sen-tido es, sobre todo, un mecanismo consensuado de resolución de conflictos,que tiene como base la cooperación entre las partes facilitada por la interven-ción de un tercero

2. Principios de la conciliación

2.1 Equidad

A través de este principio, se busca aplicar la noción de justicia al eventualacuerdo, no solamente desde el punto de vista del conciliador sino, fundamental-

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mente, desde el punto de vista de las partes. A partir de lo señalado, el desarrollodel procedimiento conciliatorio deberá concluir en un acuerdo que, además de serjusto para las partes, sea percibido así por las mismas.

2.2 Legalidad

Se refiere a que el acuerdo al que arriben las partes en conflicto tendrá que serplenamente respetuoso del ordenamiento jurídico. De allí que, para cautelar el cum-plimiento de este principio, la legislación prevea que, en la audiencia de concilia-ción, esté presente un abogado que verifique la legalidad del acuerdo.

2.3 Neutralidad

No deben existir vínculos entre el conciliador y las partes, con el propósito desalvaguardar algún conflicto de interés que pueda surgir entre el o los usuarios delos servicios de conciliación y el conciliador a cargo de la audiencia. De producirseesta vinculación, inmediatamente el conciliador deberá retirarse de la conduccióndel procedimiento, en la medida en que su neutralidad puede verse comprometida yello afecte la audiencia de conciliación.

2.4 Imparcialidad

El conciliador no puede mostrar conductas, hechos o palabras que hagan supo-ner a las partes que se está favoreciendo a una de ellas.

Este principio es fundamental para lograr uno de los valores más preciadosdurante la audiencia de conciliación: la confianza o cooperación. Es decir, en lamedida en que las partes perciban que el tercero conciliador no está favoreciendoimpropiamente a una de ellas, estarán dispuestas a cooperar brindando la informa-ción necesaria y a trabajar conjuntamente en el logro de soluciones satisfactorias.

2.5 Buena fe

Está relacionada con la actuación de las partes durante el procedimiento conci-liatorio, en el sentido de que se mantenga un comportamiento adecuado y acordecon los fines de la conciliación.

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Se señala que este principio no sólo involucra a las partes sino también a todapersona que participa en la audiencia, como los abogados o asesores y los repre-sentantes. La buena fe tiene sentido en la medida en que se espera que las perso-nas que intervienen en el procedimiento conciliatorio actúen adecuadamente, sinpermitir que surja la suposición de que existe un aprovechamiento indebido omala fe.

2.7 Confidencialidad

Además de ser uno de los principios más importantes de la conciliación, laconfidencialidad es una de las características que nos permite establecer diferen-cias respecto al proceso judicial, que por esencia es público. En el caso de la con-ciliación, los actos llevados a cabo mientras dure el procedimiento deben efectuarseen estricta privacidad, con la sola participación de las personas directamenteinvolucradas en el conflicto.

Se justifica esta privacidad en el hecho de que, de esta manera, se puede alentara que las partes desarrollen un amplio intercambio de opiniones y de información,de manera franca y abierta. Se trata de un requisito ineludible para que las partes yel conciliador puedan comunicarse con total libertad, ya que este último podríasolicitar información y hacer preguntas que no serían contestadas si existiera elpeligro de su utilización posterior fuera de contexto.

Este principio tiene su excepción en aquellas situaciones en las cuales, duranteel desarrollo del procedimiento conciliatorio, el conciliador toma conocimiento dedeterminadas situaciones que configuran hechos delictivos de suma gravedad, quedeben ser denunciados porque son incompatibles con los fines que se persigue através de la conciliación.

2.8 Simetría de poder o empoderamiento

Este principio puede ser definido como las actividades que lleva a cabo el con-ciliador para otorgar poder o autoridad a la parte más débil durante el procedimien-to conciliatorio. Se parte del supuesto de que es necesario que haya una igualdad defuerzas entre los participantes en la conciliación, ya que ello evitará que una de laspartes pueda imponer a la otra un acuerdo insatisfactorio que no se sostendría en eltiempo.

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2.9 Celeridad y economía

Estos principios son criterios más propios de un proceso judicial. En el caso dela conciliación, se promueve la solución pronta del conflicto, debiendo entenderseesta figura de la manera más flexible que se pueda.

Por otro lado, si se entiende la economía procesal como un medio para eliminar eltiempo que demandaría a las partes involucrarse en el proceso, en el caso de la concilia-ción lo que se enfatiza es la búsqueda de un acuerdo justo, duradero y satisfactorio paralas partes, lo cual no necesariamente implica un ahorro de tiempo, costo o esfuerzo.

3. Características de la conciliación

3.1 Voluntariedad

Una de las características centrales –tal vez la más importante– de la concilia-ción es su carácter consensual, que debe manifestarse en cada una de las etapas enlas cuales se desarrolla este mecanismo.

Este carácter voluntario de la conciliación debe ser entendido básicamente através de tres maneras:

• Voluntariedad en el momento de suscribir la conciliaciónEsto significa que las partes, al momento de acordar una fórmula conciliato-ria, deben tener la libertad suficiente como para decidir qué es lo más conve-niente a sus intereses, sin presiones de ninguna índole.

• Voluntariedad en el momento de asistir a la audiencia de conciliaciónDebe ser entendida como la libertad de las partes de decidir si asisten o no ala audiencia de conciliación, sin que ello afecte sus objetivos en la controver-sia en cuestión.

• Voluntariedad en el momento de presentar la solicitud de una audiencia deconciliaciónSe trata de la libertad para interponer o no una solicitud de conciliación, sinque ello afecte el derecho de las partes a interponer una demanda. Actual-mente, esta manifestación de la voluntariedad se encuentra restringida en lalegislación peruana, ya que el artículo 6 de la Ley 26872 señala que el pro-cedimiento conciliatorio es un requisito de admisibilidad que debe cumplirseantes de interponer una demanda en determinadas materias.

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3.2 Intervención de tercero(s)

A través de esta característica se moldea una de las diferencias más importantes deeste mecanismo respecto a otros medios alternativos de resolución de conflictos. Lapresencia de terceros es uno de los aspectos estructuradores de la conciliación, puesto quese considera que esta participación es muy importante para ayudar a las partes a encon-trar una solución razonable a sus controversias. Debe precisarse que este tercero tiene lafacultad de proponer, es decir, puede plantear a las partes alternativas de solución.

3.3 Informalidad

La conciliación es, sobre todo, un procedimiento informal, bastante flexiblepara las partes y para el conciliador. Este pragmatismo facilita que tanto las unascomo el otro no necesiten recurrir a ninguna formalidad durante el desarrollo de laaudiencia, lo que permite que las primeras tengan la soltura suficiente como paradecidir lo que es más conveniente a sus intereses.

3.4 Naturaleza del procedimiento

En la conciliación, las partes y el conciliador tienen la libertad de movimientonecesaria para avanzar y retroceder durante la audiencia, sin que ello signifiqueuna pérdida de tiempo o una paralización; por el contrario, de lo que se trata es deadecuarse a los ritmos y velocidades que todos le otorguen a la audiencia de conci-liación. Por lo tanto, en cualquier momento del proceso se pueden presentar argu-mentos y demás posiciones que ayuden a esclarecer la controversia.

3.5 Resultados

A través de la conciliación, se desea alcanzar un resultado que sea razonablepara ambas partes y que, incluso, pueda ser satisfactorio para los diversos puntosde vista.

3.6 Carácter privado

La privacidad en la que se desenvuelven todas las etapas de la conciliación esun aspecto que facilitará el éxito de este procedimiento, ya que brinda a las partes

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la confianza suficiente como para expresar sus puntos de vista, incluso aquellosque, usualmente, no se darían a conocer en un proceso de carácter público.

3.7 Control del proceso

La conciliación es un mecanismo en el cual el impulso del procedimiento está,básicamente, a cargo de las partes y del tercero conciliador. No es que la opinión deuna prevalezca sobre la de la otra, sino que ambas, conjuntamente, deciden de quémanera resuelven la controversia.

3.8 Mérito del acta de conciliación

De acuerdo con la Ley de Conciliación, el acta de conciliación es un título deejecución, lo que hace que tenga un valor similar al de una sentencia judicial olaudo arbitral.

4. Diferencias con el proceso judicialLa conciliación, como mecanismo extrajudicial de resolución de conflictos,

tiene varias diferencias con nuestro conocido proceso judicial. Las más importan-tes son las siguientes:

4.1 Nivel de solución

Mientras que el proceso judicial busca resolver las controversias básicamente apartir de las pretensiones o posiciones que las partes plantean durante la demandao contestación a la demanda, en el caso de la conciliación se promueve que lasolución no se oriente hacia las posiciones irreconciliables de las partes, sino hacialo que éstas realmente quieren (intereses).

4.2 Criterios de solución

En el proceso judicial, el criterio fundamental para solucionar conflictos es lacorrecta aplicación de la ley a un caso concreto, cuestión que deberá decidir el juez.En el caso de la conciliación, no hay un solo criterio, sino que éste dependerá de las

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partes y del conciliador, quienes podrán apelar a toda clase de recursos, con tal deque estén conformes. El único límite es que no quebranten ninguna norma del orde-namiento legal.

4.3 Atmósfera

La atmósfera o ambiente que prevalece durante un proceso judicial es básica-mente adversarial, es decir, se trata de que una de las partes obtenga lo que quiere,en detrimento de la otra. En el caso de la conciliación, en cambio, el ambiente quedebe prevalecer es consensual o cooperativo, esto es, se debe reforzar la idea deque, en la medida en que las partes cooperen entre sí, podrán arribar a un acuerdorazonable y satisfactorio para ambas.

4.4 Orientación hacia el conflicto

En un proceso judicial se discuten generalmente hechos pasados que soncontrovertibles: qué pasó o quién tuvo la responsabilidad. A través de esta lógica,el juez se forma una opinión, que luego convertirá en sentencia. En el caso de laconciliación, más que discutir acerca de hechos pasados, se trata de plantear a laspartes cómo podría ser una relación futura si se alcanza una solución razonable.

4.5 Control del proceso

Mientras que en el proceso judicial la conducción está únicamente a cargo deljuez, en la conciliación, además de la intervención del conciliador, mucho importalo que las partes digan o hagan.

5. Fases de la audiencia de conciliación

5.1 Actos previos

Se trata de que, momentos antes de la audiencia, todas las personas que parti-ciparán en ella se reúnan con el fin de garantizar las condiciones adecuadas paraque ésta se lleve a cabo en las mejores circunstancias; así, se asegurarán de queexista la infraestructura adecuada y de que no se produzcan interrupciones; asímismo, el conciliador realizará actos de distensión con las partes y sus abogados.

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5.2 Monólogo

En esta fase, el conciliador explica a las partes las características y las ventajasde la conciliación respecto a otras formas de solucionar los conflictos. También esnecesario que se expliciten las reglas de desarrollo de la audiencia, tales comoevitar las interrupciones, utilizar un lenguaje apropiado, evitar los calificativos,etcétera.

5.3 Discusión de los hechos

En esta etapa se promueve que las partes involucradas en la controversia mani-fiesten sus puntos de vista acerca de aquello que las enfrenta. Al conciliador, por suparte, le corresponde la tarea de mantener apropiadamente la conducción de laaudiencia.

5.4 Identificación de los problemas

El conciliador identifica el o los problemas que separan a las partes, y elabora,de manera imparcial, una agenda que recoja los asuntos que se discutirán.

5.5 Búsqueda de soluciones

A lo largo de esta fase se busca llegar a un consenso entre las diversas priorida-des de las partes, promoviendo soluciones satisfactorias y usando métodos apro-piados que privilegien lo que las partes realmente quieren.

5.6 Acuerdo

Es la fase de la audiencia en la cual las partes arriban a una solución de consenso,la cual se plasma en un acta de conciliación que cumple determinadas formalidades.

5.7 Seguimiento

En esta etapa, posterior a la audiencia de conciliación, los conciliadores y loscentros de conciliación verifican si los acuerdos obtenidos se han cumplido o no, ycuál es la situación en la que se encuentran las partes.

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6. Materias conciliablesEn principio, es conciliable todo aquello que sea de libre disponibilidad de las

personas involucradas en una controversia y que no afecte a terceros. De acuerdocon la Ley de Conciliación, toda materia referida a derechos disponibles es suscep-tible de ser conciliada, entendiéndose por derechos disponibles todo aquello quepuede ser valorizado en términos económicos. Adicionalmente, existen algunasmaterias en el ámbito de la relación familiar que también pueden ser resueltas através de este mecanismo, como el derecho de alimentos, la tenencia y el régimen devisitas.

Los temas referidos a derechos laborales pueden ser materia de conciliaciónsiempre y cuando no se afecte el principio de irrenunciabilidad de derechos, esdecir, de respeto por aquellos derechos mínimos señalados en la ley y que no pue-den ser objeto de negociación.

7. Rol de los abogados en la conciliaciónDurante el desarrollo del procedimiento de conciliación, los abogados pueden

participar hasta de tres maneras:

7.1 Como conciliadores

Se trata de los casos en los cuales quien se desempeña como conciliador tiene lacondición de abogado. Ello no significa ningún valor adicional para el mejor desen-volvimiento de la función conciliatoria, aunque la tendencia mayoritaria sea que,entre los conciliadores, predominen las personas con formación jurídica

7.2 Como asesores de las partes

Es el caso en el cual los abogados intervienen en la audiencia de conciliaciónasesorando a las partes para que tomen la mejor decisión que ponga fin a la contro-versia. Durante la conciliación, se espera que los abogados no sustituyan a laspartes al momento de tomar decisiones.

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7.3 Como verificadores de la legalidad

Es cuando los abogados intervienen para verificar que el acta de conciliaciónque contiene lo acuerdos logrados no quebrante ninguna norma del ordenamientojurídico.

8. Conciliación especializadaExiste una tendencia acentuada a recurrir a la conciliación para solucionar

materias cada vez más específicas, lo que conlleva a que se hayan desarrolladoenfoques de la conciliación con características propias, que dependen de la especia-lidad de que se trate. Entre las materias más recurridas tenemos:

8.1 Conciliación en familia

Abordar un conflicto de familia implica tener en cuenta una serie de factoresque, sobre todo, inciden en los aspectos emocionales. Éstos deberán ser tomados encuenta si se quiera encontrar una salida a la situación planteada.

En nuestro ordenamiento, se exige que quien aspira a desempeñarse como con-ciliador en asuntos de familia tenga una capacitación adicional a la del conciliadorpromedio, pues debe entender el conflicto a través de las diversas aristas que éstepresenta, que no son solamente jurídicas. Así mismo, es necesario tener en cuentaque un conciliador en asuntos de familia no puede ser totalmente imparcial, ya quedeberá considerar el interés superior del niño y del adolescente.

8.2 Conciliación laboral

Es una forma de conciliación tutelar que deberá tener presente el principio deirrenunciabilidad de derechos por parte del trabajador. A partir del respeto poreste principio, el ámbito de lo que podrá ser materia de conciliación en un con-flicto laboral estará restringido a todo aquello que sean derechos de libre disponi-bilidad del trabajador, ya que de lo contrario estaríamos ante un acta de concilia-ción nula.

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9. Centros de conciliaciónSegún el actual marco normativo, se puede recurrir a una vía conciliatoria

extrajudicial únicamente a través de centros de conciliación, que son organizacio-nes sin fines de lucro constituidas para este fin y que, para funcionar, deben contarcon la autorización del Ministerio de Justicia.

Existen, sobre todo, centros de conciliación privados que tienen una tarifa suje-ta al mercado; también hay centros de conciliación estatales, que son gratuitos ycubren la demanda de solicitudes que se les plantea.

10. Balance de la conciliación extrajudicialDespués de dos años de vigencia de la obligatoriedad de la conciliación

extrajudicial, existen motivos fundados para evaluar la derogatoria de este ca-rácter obligatorio, básicamente porque en este lapso no sólo no se ha reducido lacarga judicial sino que se ha creado un requisito burocrático para acceder alPoder Judicial.

Esto se ha producido como consecuencia de que los litigantes sólo han percibi-do que la conciliación es un trámite previo que debe ser cumplido, aunque ellos noentiendan bien por qué. Ni los abogados ni los conciliadores han sido capaces deexponer las ventajas de un arreglo previo al proceso judicial. El resultado naturalde esta situación ha sido la escasa asistencia a las audiencias de conciliación, comose desprende de la información estadística del Ministerio de Justicia.

A raíz de todo ello, se puede apreciar el incremento de los costos para el ciuda-dano que tiene necesidad de pasar por los tribunales de justicia. Estos costos nosolamente son económicos, sino también se refieren al tiempo que se le debe dedi-car a un trámite que resulta infructuoso.

Otro aspecto importante que se debe tener en cuenta es el desorden que existerespecto a la regulación estatal sobre los operadores del sistema: han proliferadolos centros de conciliación, los centros de formación de conciliadores, los concilia-dores. Esta situación ha devenido en una suerte de “ley de la selva” en la que todopuede suceder, con el evidente perjuicio del ciudadano común y corriente, que qui-siera ver tutelado su derecho a acceder a la justicia.

Lamentablemente, se ha llegado a un estado en la cual el manejo inapropiadodel sistema de conciliación extrajudicial por parte de los diversos operadores delmismo ha distorsionado los fines iniciales de la conciliación. Es decir, no se han

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alcanzado los objetivos de lograr una cultura de paz y generar una nueva visiónrespecto al tratamiento de los conflictos.

Por otra parte, se constata el escaso interés de las autoridades judiciales respec-to a la conciliación. En la práctica, ellas han mostrado indiferencia tanto para dar aconocer sus puntos de vista como para proponer las rectificaciones del caso con elfin de corregir las deficiencias señaladas y, de esta manera, aportar a una institu-ción que podría tener importantes efectos en el sistema judicial.

En síntesis, el balance del proceso de implementación de la conciliaciónextrajudicial realizado en nuestro país ha producido resultados que obligan a re-plantear la institución, evaluando, entre otros aspectos, la conveniencia o no demantener su carácter obligatorio.

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Bibliografía

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ORMACHEA CHOQUE, Iván1999 Manual de conciliación, Instituto Peruano de Resolución de Conflictos, Negocia-

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LA ROSA CALLE, Javier2001 “Los medios alternativos de resolución de conflictos y su relación con la adminis-

tración de justicia”, Revista Jurídica del Perú N.° 29, Editora Normas Legales,Lima.

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Capítulo VI:Policía y administración de justicia

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Capítulo VI: Policía y administración de justicia

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Introducción

La policía es una de las agencias de control penal. Es el organismoinstitucionalizado que concentra y ejerce el mayor espacio de poder dentro delreferido control penal (Villavicencio, 1997, p. 191). La policía es, así mismo, laagencia más grande del sistema penal, ya que emplea a más personas que la totali-dad de todas las otras agencias (Schmitt y Woodford, 1998, p. 170).

Se ha señalado en la doctrina que la policía podría ser definida, de una maneraneutra y descriptiva, como un órgano de control social formal cuyo objetivo es laprotección de la sociedad y sus ciudadanos. Sin embargo, se ha advertido que laexistencia de la policía no es un hecho metafísico sino político, ya que no se trata deuna institución del Estado en general, sino siempre de determinado Estado, por loque sus características serán diferentes si se trata de un Estado absoluto, totalitarioo de Derecho (Bustos, 1983, p. 63).

Según lo señalado en la Constitución Política de 1993, en el Perú tenemos unEstado social y democrático de Derecho (artículo 43) y ello exige adecuar a lapolicía a dicho tipo de Estado. En ese marco, el papel básico de la policía consisteen “realizar una actividad tendiente a la protección de la esfera de los derechosciudadanos, pero actuando siempre en el marco de respeto de aquellos” (Duce yGonzález, 1988, p. 56).

En cuanto a su estructura y organización, se hace referencia a dos grandessistemas. Uno que visualiza la función policial como destinada básicamente a lalucha contra la criminalidad y, por consiguiente, a la policía como una agenciaestatal dirigida, en forma preponderante, a la ejecución de normas penales. Y elotro que la concibe de manera más amplia, entendiendo que en una sociedad demo-crática, el papel de la policía va más allá que la exclusiva lucha contra la crimina-

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lidad, y se privilegia el trabajo que conduzca a alcanzar un mayor contacto entre lapolicía y la comunidad. En esta segunda concepción, se considera que los instru-mentos que se deben emplear no son sólo los entregados por el sistema penal, sinoque van desde el fortalecimiento de los vínculos comunitarios y la autoorganizaciónsocial hasta la coordinación con otras agencias estatales no penales (Duce yGonzález, 1988, pp. 56-57).

Es, precisamente, esta segunda acepción la que se incorporó en la recientereforma policial impulsada en el Perú.1

La policía surgió con una organización militarizada y burocrática. Así, estascaracterísticas acentuaron los problemas de distanciamiento de la población e im-pidieron la flexibilidad necesaria para su adaptación a los cambios continuos deuna vida social democrática (Bustos, 1983, p. 67).

En los inicios de nuestra vida republicana, la policía “estaba considerada comouna fuerza componente de las Fuerzas Armadas; pero con misiones claramentedefinidas” (Ministerio del Interior, 2002, p. 196).

Con el desarrollo de la República, la policía se separó de las Fuerzas Armadas,de tal forma que se establecieron tres instituciones que constituyeron las denomina-das Fuerzas Policiales: Guardia Civil, Guardia Republicana y Policía de Investiga-ciones del Perú. Durante el gobierno de Juan Velasco Alvarado se expidieron lasleyes orgánicas respectivas: Decreto Ley 18069, de la Guardia Civil; Decreto Ley18070, de la Guardia Republicana; y Decreto Ley 18071, de la Policía de Investi-gaciones. En la Constitución Política del Perú de 1979 se hacía referencia a lasFuerzas Policiales (artículo 277).2

Posteriormente, mediante la Ley 24949 del 6 de diciembre de 1988, se crea laPolicía Nacional del Perú (en adelante, la PNP), que integra en un solo cuerpo a la

1 Mediante la Resolución Suprema 0965-2001-IN, del 3 de octubre del 2001, se constituyó la Comi-sión Especial encargada de llevar a cabo el diagnóstico institucional y definir la agenda y el cronograma delproceso de reestructuración policial. Entre sus considerandos se señaló que la “reestructuración policial esun aspecto fundamental de la reforma del Estado y tiene como propósito dignificar la función policial,mejorar los servicios que la institución brinda y acercar a la Policía Nacional del Perú a la comunidad”.Mediante la Resolución Suprema 0200-2002-IN, del 15 de marzo del 2002, se aprueba el Informe Final dela Comisión Especial de Reestructuración Policial.

2 La Constitución Política del Perú de 1979, en su artículo 277, señalaba lo siguiente: “Las FuerzasPoliciales están constituidas por la Guardia Civil, la Policía de Investigaciones y la Guardia Republicanatienen por finalidad fundamental mantener el orden interno, preservar, conservar el orden público, garanti-zar el cumplimiento de las leyes, la seguridad de las personas y los patrimonios público y privado así comoprevenir y combatir la delincuencia”.

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Guardia Civil, la Policía de Investigaciones y la Guardia Republicana, con lo cualse inicia una nueva etapa en la historia policial peruana (Ministerio del Interior,2002, p. 198).

Frente al modelo militarista tradicionalmente imperante en los países de Amé-rica Latina, se plantea como alternativa el modelo de policía comunitaria –o deproximidad–, que según señala José María Rico (1988, p. 182), se define en fun-ción de las siguientes características:

- Ampliación del mandato policial tradicional, que no se limita al manteni-miento del orden y a la prevención y represión de la criminalidad, sino queabarca la resolución de los problemas de la comunidad.

- Actitud y comportamiento proactivo más que reactivo.- Establecimiento de mecanismos de asociación y cooperación con las autori-

dades políticas, los servicios públicos y privados, los medios de comunica-ción y la comunidad en general.

- Descentralización y delegación de responsabilidades, con énfasis en los pro-blemas locales.

- Formación de policías que tengan una visión más general que especializada.- Obligación de rendir cuentas a la comunidad y a los responsables políticos

del nivel territorial correspondiente.

Como parte de su desarrollo histórico, en el año 2001 se impulsó un proceso dereestructuración de la Policía Nacional del Perú, el cual buscaba desmilitarizar lainstitución y orientarla hacia el modelo de policía comunitaria.

1. Policía Nacional del PerúLa PNP es una institución profesional de servicio público, sustentada en una

estructura vertical y jerarquizada, que actúa en todo el ámbito del territorio nacio-nal y que está destinada a preservar el orden interno, así como a garantizar laseguridad ciudadana.

Según lo establecido en la Constitución Política de 1993 laPolicía Nacional tiene por finalidad fundamental garantizar, mantener y restablecer el or-den interno. Presta protección y ayuda a las personas y a la comunidad. Garantiza el cum-plimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio público y del privado. Previene, inves-tiga y combate la delincuencia. Vigila y controla las fronteras (artículo 166).

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La PNP está regulada por su Ley Orgánica, aprobada mediante la Ley 27238,publicada el 22 de diciembre de 1999. Esta norma define a la PNP como una

institución del Estado creada para garantizar el orden interno, el libre ejercicio de los dere-chos fundamentales de las personas y el normal desarrollo de las actividades ciudadanas.Es profesional y jerarquizada. Sus integrantes representan la ley, el orden y la seguridad entoda la República y tienen competencia para intervenir en todos los asuntos que se relacio-nan con el cumplimiento de su finalidad fundamental.

1.1 Funciones

Las funciones son aquellas obligaciones emanadas del ejercicio del serviciopolicial. De acuerdo con lo señalado en su Ley Orgánica, Ley 27238, y lo reguladoen su Reglamento, aprobado mediante el Decreto Supremo 008-2000-IN, la PNPcumple, entre otras, las siguientes funciones:3

1.1.1 Mantener el orden público y garantizar la seguridad ciudadana

- Mantener la seguridad y tranquilidad públicas, para permitir el libre ejerci-cio de los derechos fundamentales de la persona consagrados en la Constitu-ción Política del Perú y las leyes.

- Mantener y/o restablecer el orden público, haciendo uso de la persuasión omedios disuasivos en forma racional y progresiva, salvaguardando la vida yla integridad física de las personas, así como las propiedades pública y pri-vada.

- Garantizar la seguridad ciudadana mediante acciones de prevención, inves-tigación, apoyo, orientación y protección a la comunidad. Para tal fin, orga-niza y capacita a las entidades vecinales con el propósito de lograr que par-ticipen en forma efectiva y en estrecha coordinación tanto con las autorida-des del lugar como con otras organizaciones civiles.

- Brindar protección al niño y al adolescente, al anciano y a la mujer que seencuentran en situación de riesgo de su libertad e integridad personal, previ-niendo las infracciones penales y colaborando en la ejecución de las medidassocioeducativas correspondientes.

3 Artículo 7 de la Ley 27238, Ley Orgánica de la Policía Nacional del Perú. Artículo 9 del Reglamentode la Ley Orgánica de la Policía Nacional del Perú, aprobado mediante Decreto Supremo 008-2000-IN.

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1.1.2 Realizar acciones de investigación

- Prevenir, combatir, investigar y denunciar las faltas y los delitos previstos enel Código Penal y en leyes especiales, perseguibles de oficio; así como apli-car las sanciones que señale el Código Administrativo de Contravencionesde Policía, con irrestricto respeto de los derechos humanos.

- Investigar la desaparición de personas naturales, adoptando las medidas per-tinentes para establecer las causas que motivaron el hecho, orientar las ac-ciones para ubicarlas y formular la denuncia correspondiente.

- Identificar, con fines policiales, a las personas naturales.

1.1.3 Controlar la circulación vehicular y peatonal

- Garantizar y controlar la libre circulación vehicular y peatonal en la víapública y en las carreteras, asegurar el transporte automotor y ferroviario,investigar y denunciar los accidentes de tránsito, así como llevar –con finespoliciales– los registros del parque automotor, en coordinación con la auto-ridad competente.

1.1.4 Contribuir al cumplimiento del mandato de las autoridades

- Cumplir y hacer cumplir los mandatos escritos del Poder Judicial, el Tribu-nal Constitucional, los organismos electorales, el Ministerio Público y otrosque emitan las autoridades competentes en el ejercicio de sus funciones.

1.1.5 Brindar seguridad a establecimientos públicos

- Participar en el mantenimiento de la seguridad de los establecimientos peni-tenciarios, así como en el traslado de los procesados y sentenciados de con-formidad con la ley, coordinando permanentemente con las autoridades pe-nitenciarias.

- Velar por la seguridad de los bienes y servicios públicos, en coordinacióncon las entidades estatales correspondientes.

1.2 Atribuciones

Las atribuciones son las potestades que tiene la policía, a través de sus miem-bros, en el ejercicio de su cargo. Según lo establecido en su Ley Orgánica (artículo

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8) y en su Reglamento (artículo 10), la PNP tiene, entre otras, las siguientes atribu-ciones:

1.2.1 Realización de intervenciones policiales

- Intervenir en toda circunstancia cuando el ejercicio de la función policial asílo requiera, por considerarse permanentemente de servicio. La función poli-cial se cumple a través de operaciones policiales planificadas. Excepcional-mente, el miembro de la institución actuará sin este requisito en caso deauxilio, comisión de delitos, faltas y contravenciones de policía.

1.2.2 Acciones vinculadas a la investigación del delito y registro de antecedentes

- Realizar, con el apoyo de personal especializado, peritajes criminalísticos decarácter balístico, químico, biológico, toxicológico, de ingeniería forense,médico, psicológico, grafotécnico, de identificación humana, técnico-vehicular, contable, así como de evaluación de infraestructura, de voz, ocu-lar y otros relacionados con sus funciones.

- Obtener, custodiar, asegurar, trasladar y procesar indicios, evidencias y otroselementos probatorios relacionados con la investigación policial, cumplien-do los plazos de ley y poniéndolos a disposición de la autoridad competente.

- Registrar y centralizar los antecedentes policiales de las personas, así comolas requisitorias judiciales, procediendo a la anulación o suspensión de lasmismas sólo por mandato escrito de la autoridad competente o cuando hayanprescrito de acuerdo con la ley.

1.2.3 Imposición de sanciones

- Imponer sanciones cuando se infrinja el Código y Reglamento de Tránsito,así como por otros motivos debidamente normados en dispositivos legales.

1.3 Facultades

Las facultades son las acciones que le está permitido realizar al personal poli-cial en el marco del servicio que brinda. De acuerdo con lo indicado en la LeyOrgánica de la PNP (artículo 9) y su Reglamento (artículo 11), entre las facultadesque tiene la PNP se pueden mencionar las siguientes:

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1.3.1 Intervenir y realizar el registro de personas

- Intervenir, citar y detener a las personas de conformidad con la Constitucióny la ley.

- Realizar registro de personas e inspecciones de domicilios, instalaciones,vehículos, naves, aeronaves y objetos, de acuerdo con la Constitución yla ley.

1.3.2 Acciones para preservar el orden público

- Emplear medios permitidos para el mantenimiento, la conservación y el res-tablecimiento del orden público.

- Poseer, portar y usar armas de fuego de conformidad con la Constitución yla normatividad legal vigente. El empleo de armas de fuego se hará en formaracional y constituye una medida extrema en el desempeño de las funcionespoliciales; el policía debe recurrir a éstas sólo cuando los otros mediosdisuasivos hayan sido insuficientes y esté en peligro su vida o la de otraspersonas. El empleo de las armas de fuego se sujetará al respeto irrestrictode los derechos humanos.

1.3.3 Acciones de conciliación y de investigación de contravenciones

- Intervenir como conciliador en los casos de conflicto que no constituyandelitos o faltas que alteren la tranquilidad y el orden públicos, en la búsque-da de una solución consensual. El comisario ejercerá las funciones de conci-liador dentro de su correspondiente jurisdicción policial. La conciliación notendrá un efecto vinculante entre las partes.

- Investigar las contravenciones administrativas de policía, aplicando las san-ciones correspondientes de acuerdo con los procedimientos establecidos.

2. Estructura policialSobre la base de las recomendaciones de la Comisión de Reestructuración de la

PNP, a través del Decreto Supremo 016-2002-IN, publicado el 29 de noviembre del2002, se modificó la estructura orgánica de la PNP. Dicha estructura ha quedadoconstituida de la siguiente manera:

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2.1 Dirección General

Es el órgano de más alto nivel en la Policía Nacional. Se encarga de la organi-zación de las fuerzas y medios para asegurar el cumplimiento de la finalidad funda-mental y las funciones asignadas a la institución.

2.2 Estado Mayor General

Es el órgano de asesoramiento de más alto nivel de la institución. Asesora aldirector general en todas las áreas administrativas de la PNP y supervisa el cumpli-miento de la acción planeada.

2.3 Inspectoría General

Se trata del órgano de control de más alto nivel de la institución. Tiene caráctersistémico y su función consiste en fiscalizar y evaluar la correcta aplicación asícomo la observancia de las leyes y reglamentos, la eficacia funcional, la moral y ladisciplina del personal, y el empleo correcto y adecuado tanto del potencial humanocomo de los recursos materiales, económicos y financieros.

2.4 Órganos de apoyo

Administran los recursos humanos, económico-financieros y logísticos, así comolos programas de bienestar y salud, el soporte técnico y científico, las relacionesnacionales e internacionales y otras que se establezcan con el objeto de facilitar laactividad operativa y administrativa de la PNP. También se incluye al órgano técni-co-normativo encargado de planear, dirigir, organizar, controlar y evaluar de ma-nera integral el Sistema de Instrucción Policial en los niveles de formación, capaci-tación y especialización, y perfeccionamiento e investigación científica.

Entre los principales órganos de apoyo figuran la Dirección Ejecutiva de Ad-ministración –que comprende la Dirección de Economía y Finanzas, la Direcciónde Logística y la Dirección de Telemática–; la Dirección Ejecutiva de DesarrolloHumano –que comprende la Dirección de Instrucción y Doctrina Policial, la Direc-ción de Recursos Humanos, la Dirección de Bienestar y la Dirección de Salud–; laDirección de Participación Ciudadana; la Dirección de Inteligencia y la Direcciónde Criminalística.

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2.5 Órganos de ejecución

2.5.1 Dirección Ejecutiva de Operaciones

Es la nueva dirección que se ha introducido en la estructura policial. Tiene bajosu cargo la responsabilidad de orientar el funcionamiento de las diversas direccio-nes encargadas de las operaciones policiales, las cuales son agrupadas dentro delas direcciones especializadas y las direcciones territoriales de policía.

2.5.2. Direcciones especializadas

Son órganos de carácter sistémico, técnico-normativo-ejecutivo, y se encargande ejercer las funciones, atribuciones y facultades de la PNP en su campo especia-lizado. Tenemos a las siguientes:

- Dirección Contra el Terrorismo- Dirección Antidrogas- Dirección de Seguridad del Estado- Dirección de Seguridad Pública- Dirección de Investigación Criminal y Apoyo a la Justicia- Dirección Contra la Corrupción- Dirección de Seguridad de Penales- Dirección de Policía Fiscal

2.5.1 Direcciones territoriales

Son órganos encargados de cumplir las funciones y ejercer las atribuciones,facultades y competencias de la PNP en determinado espacio geográfico del territo-rio nacional. Según lo establecido en la Resolución Ministerial 0982-2003-IN/PNP,publicada el 13 de junio del 2003, se han creado las siguientes:

- I Dirección Territorial de Policía, Piura (Región Policial Tumbes y RegiónPolicial Piura).

- II Dirección Territorial de Policía, Chiclayo (Región Policial Lambayeque yRegión Policial Cajamarca).

- III Dirección Territorial de Policía, Trujillo (Región Policial La Libertad yRegión Policial Áncash).

- IV Dirección Territorial de Policía, Tarapoto (Región Policial Amazonas yRegión Policial San Martín).

- V Dirección Territorial de Policía, Iquitos (Región Policial Loreto).

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- VI Dirección Territorial de Policía, Pucallpa (Región Policial Ucayali).- VII Dirección Territorial de Policía, Lima.- VIII Dirección Territorial de Policía, Huancayo (Región Policial Junín, Re-

gión Policial Pasco, Región Policial Huánuco y Región PolicialHuancavelica).

- IX Dirección Territorial de Policía, Ayacucho (Región Policial Ayacucho yRegión Policial Ica).

- X Dirección Territorial de Policía, Cusco (Región Policial Cusco, RegiónPolicial Apurímac y Región Policial Madre de Dios).

- XI Dirección Territorial de Policía, Arequipa (Región Policial Arequipa,Región Policial Moquegua, Región Policial Tacna y Región Policial Puno).

2.5.4 Comisarías

La comisaría es una dependencia fundamental de la función policial. Es elprimer punto de contacto entre la población y la PN, y constituye el núcleo básicode la misma. La comisaría desarrolla, entre otras, acciones de prevención e inves-tigación del delito, así como de promoción de la participación ciudadana en materiade seguridad. Por la importancia que las comisarías tienen en la reestructuraciónpolicial, se propugna repotenciarlas, rediseñando su estructura en cuatro módulos:prevención, investigación, atención al ciudadano y administración.

3. Policía e investigación del delitoDe acuerdo con la Constitución y con su propia Ley Orgánica, la Policía tiene

entre sus funciones investigar el delito, pero bajo la dirección del Ministerio Públi-co, institución encargada, por mandato constitucional, de conducir la referida in-vestigación (artículo 159, inciso 4 de la Constitución Política de 1993).

La policía, en su función específica de policía judicial, es considerada un órga-no destinado a la investigación y el esclarecimiento de los delitos. Le correspondeinvestigar los delitos públicos y actuar inmediatamente, a fin de comprobar sucomisión y descubrir a los delincuentes, así como detenerlos si mediara flagranciadelictiva. Está facultada tanto para recoger todos los efectos, instrumentos o prue-bas del delito que corran el riesgo de desaparecer y ponerlos a disposición judicial,cuanto para iniciar la correspondiente actividad pericial –a través de sus laborato-rios científicos, en los casos que resultara procedente– con el fin de ofrecerla juntocon el resto de la investigación (San Martín, 1999, p. 175).

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Precisamente para tratar de detallar esta labor policial de investigación deldelito –sobre todo cuando el fiscal está impedido de asumir de manera inmediata ladirección de la misma– se emitió la Ley 27934, la cual señala que la policía podrárealizar, entre otras, las siguientes acciones:

- Recibir las denuncias escritas o sentar el acta de las verbales.- Vigilar y proteger el lugar de los hechos, a fin de que no sean borrados los

vestigios y las huellas del delito.- Recoger y conservar los objetos e instrumentos relacionados con el delito.- Practicar las diligencias orientadas a la identificación física de los autores y

partícipes del delito.- Recibir las declaraciones de quienes hayan presenciado la comisión de los

hechos.

Capturar a los presuntos autores y partícipes en caso de flagrante delito. Seprecisa que existe flagrancia cuando la realización del acto punible es actual y, enesa circunstancia, el autor es descubierto; cuando el agente es perseguido y deteni-do inmediatamente después de haber realizado el acto punible; o cuando es sor-prendido con objetos o huellas que revelan que acaba de ejecutarlo.

4. Reforma policialEl actual gobierno, mediante Resolución Suprema 0965-2001-IN, del 3 de oc-

tubre del 2001, constituyó una Comisión Especial encargada de llevar a cabo eldiagnóstico institucional y definir la agenda y el cronograma del proceso de rees-tructuración policial. Dicha comisión estuvo presidida por el ministro del Interior eintegrada por altos mandos de la PNP y de la alta dirección del Ministerio delInterior, así como por personalidades de la sociedad civil.4

4 La comisión estuvo integrada por el ministro del Interior, señor Fernando Rospigliosi Capurro, quienla presidió; el viceministro del Interior, Dr. Gino Costa Santolalla; el director general de la PNP, general depolicía Armando Santisteban de la Flor, quien después fue reemplazado por el general de policía José TisocLindley; el general PNP Enrique Yepes Dávalos; el general PNP Gustavo Carrión Zavala; el coronel PNPBenedicto Jiménez Baca, asesor del Despacho Ministerial; el coronel PNP Juan Bermúdez Lizárraga, ase-sor del Despacho Ministerial; el suboficial brigadier PNP César Chávez Cáceres; el Dr. Jorge AvendañoValdez; el señor Carlos Basombrío Iglesias, asesor del Despacho Ministerial; el señor Juan Briceño Pomar,asesor del Despacho Ministerial; la señora Zenaida Solís Gutiérrez; la señora Susana Villarán de la Puentey el ingeniero Arturo Woodman Pollit.

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La Comisión presentó al presidente de la República su Informe Final, el cualfue aprobado mediante Resolución Suprema 0200-2002-IN, del 15 de marzo del2002.

En el referido informe se señala que los primeros 13 años de existencia de laPolicía Nacional coincidieron con una situación del país extremadamente difícil,que afectó a la institución de diversas maneras, que se pueden sintetizar en sieteproblemas principales (Ministerio del Interior, 2002, pp. 31-37):

- Militarización y alejamiento de la comunidad. La lucha contra el terroris-mo afectó negativamente a la institución. Por un lado, se reforzó una visiónmilitar de la doctrina, la formación, la normatividad y la forma de actuaciónpolicial. Por otro, se produjo un significativo alejamiento de la comunidad.

- Politización y subordinación a un proyecto autoritario. Durante el gobier-no de Alberto Fujimori, se politizó y militarizó a la PNP con la finalidad deemplearla como uno de los soportes que permitieran la perpetuación del ré-gimen en el poder. Se la manipuló para beneficiar intereses políticos y faci-litar la corrupción.

- Deficientes condiciones de vida y trabajo del personal policial. Durante ladécada de los noventa, la PNP no fue una prioridad política ni presupuestal.No se realizó ningún esfuerzo serio por introducir el uso de la tecnologíamoderna para el desarrollo del trabajo policial. Además, durante los últimosaños, se produjo un estancamiento en las remuneraciones de los miembrosde la PNP.

- Inadecuado manejo de los escasos recursos. Se ha carecido de una gerenciamoderna y de una administración por procesos. Así mismo, en el ámbitoorganizativo se produjo una duplicidad de estructuras y funciones, así comouna excesiva centralización y concentración en las decisiones.

- Altos niveles de corrupción. Durante el gobierno de Alberto Fujimori hubouna alta permisividad ante actos de corrupción e inconductas funcionales enlas que incurrían los miembros de la institución. Inclusive, algunos altosmandos policiales estuvieron involucrados en la cadena de corrupción queera dirigida desde las altas esferas del gobierno de entonces. Así, se puedemencionar el caso de la Caja de Pensiones Militar Policial.

- Falta de apertura a la comunidad y malas relaciones con los gobiernoslocales. La Policía Nacional estuvo cerrada a la comunidad; hubo muchadesconfianza frente a las ideas, aportes y críticas de la sociedad civil y los

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medios de comunicación. Además, se produjeron constantes conflictos conautoridades locales en la necesaria coordinación de las labores de seguridadciudadana.

- Desconfianza de la ciudadanía en la PNP. Por todo lo antes indicado, lapercepción de la ciudadanía respecto de la PNP era muy negativa.

Frente a este panorama, la Comisión de Reestructuración estableció los desa-fíos a los que debía hacer frente la PNP para recuperar la confianza de la ciudada-nía y romper el círculo vicioso de deterioro de los últimos años (Ministerio delInterior, 2002, pp. 39-40):

- Contribuir a la consolidación de la democracia en el país.- Mejorar sus relaciones con la comunidad.- Mejorar la calidad de vida del policía.- Luchar frontalmente contra la corrupción.- Desarrollar un sistema educativo policial moderno.- Incorporar un moderno sistema de administración.- Incorporar tecnología de punta en todos sus procesos.- Enfrentar adecuadamente las nuevas modalidades del crimen organizado.

La Comisión de Reestructuración realizó, además, recomendaciones concretasen los ámbitos siguientes:

- Doctrina.- Formación, capacitación y perfeccionamiento.- Marco normativo.- Control interno y lucha contra la corrupción.- Estructura orgánica.- Comisaría.- Relaciones con la comunidad.- Administración de recursos humanos y política de personal.- Políticas de bienestar del personal.- Atención de salud.- Problemas particulares de la mujer policía.- Administración de recursos económicos y logísticos.

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Se estableció también una agenda y un cronograma de implementación de lasmedidas concretas, fijándose tres momentos: plazo inmediato (entre marzo y abrildel 2002), corto plazo (entre marzo y agosto del 2002) y mediano plazo (entremarzo del 2002 y marzo del 2004).

Entre las recomendaciones de la Comisión de Reestructuración se pueden refe-rir las siguientes:

- Establecer la naturaleza civil de la PNP.- Acatar la recomendación de la Asamblea General de las Naciones Unidas

sobre la necesidad de incorporar en la legislación de la PNP el Código deconducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley.

- Incorporar y/o impulsar en el sistema educativo policial aquellas materiasrelacionadas con el respeto de los derechos humanos, la Constitución, lasleyes y el sistema democrático.

- Reformar la Constitución diferenciando el tratamiento de la policía respectode las Fuerzas Armadas, separando los capítulos de Defensa y Orden Inter-no. En dicha reforma, es pertinente precisar el carácter civil de la PNP, brin-dar a los policías el derecho de voto, excluirlos de la competencia de lostribunales militares, y someterlos a las normas legales y a la competencia delfuero común.

- En cuanto al régimen disciplinario, conformar un Tribunal AdministrativoDisciplinario Interno, que funcionará con carácter permanente, excluyéndo-se la posibilidad de que al personal policial se le impongan las sancionesadministrativas que impliquen privación de libertad.

- Reformar el Código de Contravenciones, con el objeto de que la norma pre-serve la capacidad de intervención inmediata de la autoridad policial y esta-blezca un marco de regulación efectiva a esas intervenciones.

- Establecer mecanismos de participación y fiscalización ciudadana del accio-nar policial.

- Recomendar que la PNP adopte una nueva estructura orgánica, que permitareducir el número de unidades que debe atender directamente el director ge-neral, acortar los tiempos para la toma de decisiones, flexibilizar ydesburocratizar la estructura, reducir el número de efectivos destinados atareas administrativas, brindar un mejor servicio a los usuarios y evitar du-plicidad de funciones.

- Repotenciar las comisarías tomando en cuenta que son los órganos más im-portantes de relación y atención a la comunidad; priorizar la asignación de

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recursos humanos, materiales y logísticos que les permitan desarrollar susfunciones.

- Reorientar estratégicamente el accionar de la PNP poniendo mayor énfasis enla prevención del delito y la necesidad de garantizar la seguridad ciudadana.

- Impulsar el modelo de una policía comunitaria que coopere con los vecinosy con las autoridades locales para garantizar el respeto a los derechos ylibertades de los y las ciudadanas, y la seguridad comunitaria.

- Creación del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana, como órgano téc-nico normativo de carácter multisectorial encargado de orientar las políticasde seguridad ciudadana a escala nacional.

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Bibliografía

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Capítulo VII:El sistema penitenciario

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Capítulo VII: El sistema penitenciario

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1. Marco constitucionaly principios básicos del régimen penitenciario

El sistema penitenciario es una institución instrumental cuyo objeto consiste enpromover, mediante diferentes programas, la reeducación, rehabilitación y reincor-poración a la sociedad de la persona condenada por haber cometido un delito, luegode que ésta haya cumplido la sanción determinada.

La Constitución de 1993, en su artículo 139, numeral 22, señala que el objetivodel sistema penitenciario es lograr la “reeducación, rehabilitación y reincorpora-ción” del condenado. Mediante estos fines, que son los de la teoría de la pena, sebusca que el condenado, a través de su internamiento en el establecimiento peniten-ciario, se sujete a un proceso de adaptación adecuado, que garantice que, posterior-mente, pueda reinsertarse a la sociedad.

Así mismo, el artículo constitucional en mención, en su numeral 21, señala que“los establecimientos penitenciarios [deben ser] los adecuados para los reclusos ysentenciados”. Es decir, los centros penitenciarios deben ofrecer las condicionesmínimas para que, durante su permanencia en ellos, los internos mantengan unacalidad de vida en la que se respete su dignidad. Por otra parte, los sentenciadosdeben ser ubicados en los centros que les corresponda en función de la gravedad deldelito que cometieron, y en los que puedan recibir el programa de adaptación nece-sario según cada caso.

La regulación mínima sobre el tratamiento penitenciario no sólo se encuentraen los artículos mencionados de la Constitución de 1993 sino también en normasinternacionales que son principios generales de obligatorio cumplimiento por partede los países.

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El sistema de Naciones Unidas cuenta con las Reglas Mínimas para el Trata-miento de Reclusos,1 entre las que destaca la exigencia de un trato igualitario y sinningún tipo de discriminación para los internos, así como la diferenciación porcategorías, es decir, que se mantengan separados los hombres de las mujeres, losprocesados de los condenados, y los jóvenes de los adultos.

También se cuenta con los Principios Básicos para el Tratamiento de Reclusosde 1990,2 en los que se ratifica que toda persona “sometida a cualquier forma dedetención o prisión será tratada humanamente y con el respeto debido a su dignidadinherente al ser humano” (Principio 1), así como que “toda forma de detención oprisión y las medidas que afectan a los derechos humanos de las personas someti-das a cualquier forma de detención o prisión deberán ser ordenadas por un juez…”(Principio 4).

Si bien en el ámbito interamericano no existe un instrumento normativo especí-fico que regule el régimen penitenciario de los países de la región, se deben conside-rar como normas de aplicación general la Convención Americana sobre DerechosHumanos,3 la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura,4

así como la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.5

2. Modelo del Código de Ejecución Penal

2.1 El modelo del sistema

a. El Código de Ejecución Penal

El objetivo fundamental del sistema penitenciario al que responde el Códi-go de Ejecución Penal de 1991 es la resocialización del penado; se reconoce, asu vez, la necesidad de respetar su persona. Por ello, en el artículo X del corres-

1 Aprobadas en el Primer Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamien-to del Delincuente, celebrado en Ginebra en 1955.

2 Aprobados por la Asamblea General de Naciones Unidas mediante la resolución 45/111 del 14 dediciembre de 1990.

3 Aprobada por la Conferencia Especializada Interamericana en Derechos Humanos en San José deCosta Rica, el 22 de noviembre de 1969.

4 Aprobada por la Asamblea General de la OEA el 9 de diciembre de 1985.5 Artículo XXV: “...Tiene derecho también a un tratamiento humano durante la privación de su

libertad.”

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pondiente título preliminar, el Código hace expresa mención a que el sistemapenitenciario acoge disposiciones, conclusiones y recomendaciones de las Na-ciones Unidas.

El Código de Ejecución Penal busca regular, entre otros, temas referidos a laadecuada aplicación de la pena privativa de la libertad, a las medidas relativas a losprocesados que requieren internamiento, así como a las normas de seguridad que esnecesario adoptar en estos casos. A diferencia del código anterior de 1985, se intro-duce el tema de las penas restrictivas de la libertad y limitativas de derechos.

b. Prohibiciones del modelo

De acuerdo con el artículo III del título preliminar, la ejecución penal y lasmedidas privativas de libertad están exentas de tortura o trato inhumano y humi-llante, así como de cualquier otro acto o procedimiento que atente contra la digni-dad del interno. De igual manera, en el artículo V del mismo título preliminar serechaza expresamente todo tipo de discriminación por motivos de raza, cultura,procedencia social, filiación política o religiosa, situación económica, o de cual-quier otra índole.

De la misma manera, siguiendo la lógica del respeto a la dignidad del interno, elartículo 36 del código en mención, en su segundo párrafo, señala que el uso de lasmedidas coercitivas está dirigido exclusivamente al restablecimiento de la normali-dad y subsistirá sólo por el tiempo necesario. Así mismo, en su artículo 117 conce-de al personal de seguridad la autorización para usar la fuerza y las armas única-mente cuando sea imprescindible, en situaciones de violencia o alteración del ordengeneradas por los internos y que afecten la seguridad del establecimiento peniten-ciario.

c. Sistema del modelo

El tratamiento penitenciario responde a un sistema progresivo, a través delcual se busca la reeducación, rehabilitación y reincorporación del interno a lasociedad.

Siguiendo los principios del sistema progresivo, es necesario que el interno seaindividualizado y asignado a un grupo según una clasificación adecuada. Paralograr la individualización, se requiere una serie de exámenes criminológicos; pos-teriormente, se clasifica a los internos en grupos homogéneos. De esta manera, sedetermina el programa de tratamiento individual y grupal adecuado.

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2.1 Tratamiento del interno

a. El interno

De acuerdo con el fin resocializador al que responde el sistema penitenciario, elinterno debe ser considerado como miembro de la sociedad y no excluido de ella;por esa razón, se le reconocen los mismos derechos que a cualquier ciudadano,pero con las restricciones impuestas por la ley y la sentencia que lo sanciona.

Justamente, como parte del respeto a los derechos que se le reconocen a todointerno –los mismos que están en función del concepto de derecho a la dignidadcomo un principio inalienable propio de toda persona–, se busca garantizar que elestablecimiento ofrezca condiciones mínimas, como la de contar con un ambienteadecuado que permita la debida aplicación del tratamiento penitenciario.

Es más, los derechos de los que goza el interno no sólo se refieren a las condi-ciones carcelarias sino también al respeto a sus derechos personales, entre los queestán el derecho a recibir un trato digno, a comunicarse con su familia y su aboga-do, a participar en agrupaciones culturales y deportivas, a proteger su salud, entreotros.

Pero el interno no sólo tiene derechos sino también obligaciones que no puededejar de cumplir. Estos deberes, que se señalan en las disposiciones sobre el régi-men penitenciario, se refieren especialmente al aseo, el orden y la disciplina.

b. Beneficios penitenciarios

Los beneficios, que se inscriben en la fase de ejecución de la sentencia, estáninspirados en la necesidad de preparar al interno para la libertad y mitigar el aisla-miento que le produce la pena de prisión (Pedraza 1999, p. 110). Estos beneficiosse encuentran regulados en el capítulo IV del Código de Ejecución Penal.

El permiso de salida, regulado por el artículo 43, permite al interno mantener elvínculo con su familia a través de salidas del centro penitenciario por un plazo nomayor de 72 horas. Para poder acceder a este permiso se requiere haber observadouna buena conducta a lo largo del internamiento.

La redención de la pena por el trabajo y la educación es otro beneficio contem-plado en los artículos 44 a 47 del Código. Éste permite al interno reducir la dura-ción de la pena a través del desempeño de una actividad laboral o educativa realiza-da bajo el control de la administración penitenciaria.

La semilibertad, por su parte, permite que aquellos sentenciados que hayancumplido la tercera parte de su condena y no tengan ningún proceso pendiente con

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mandato de detención puedan egresar del establecimiento penitenciario para reali-zar actividades laborales o educativas. Además, el beneficiado podrá pernoctar ensu domicilio, sujeto a control e inspección de la autoridad penitenciaria

Por último, la libertad condicional se concede al sentenciado que ha cumplidola mitad de la pena; tiene la misma restricción que la semilibertad, es decir, el reono puede tener ningún proceso pendiente con mandato de detención.

2.3 Penas restrictivas y limitativas de derechos

Sobre las penas restrictivas a la libertad, el sentenciado a expatriación o expul-sión del país es puesto a disposición de la autoridad competente, que se encargaráde hacer cumplir la sentencia.

Con respecto a la ejecución de las penas limitativas de derechos, como la deprestación de servicios a la comunidad, el Código señala que la administraciónpenitenciaria determinará la entidad en la que el penado cumplirá los trabajos noremunerados que se le asignen. La determinación del servicio estará en función delas aptitudes y la ocupación del penado. Periódicamente, el juez que conoció elproceso deberá recibir informes sobre la ejecución de la pena.

La pena de limitación de días libres deberá cumplirse en establecimientos orga-nizados con fines educativos, que deberán ser previamente admitidos por la admi-nistración penitenciaria. Éstos deberán estar inscritos en el Registro Nacional deEntidades Receptoras para la Prestación de Servicios a la Comunidad y Limitaciónde Días Libres.

Con respecto a la ejecución de las penas limitativas de derechos, el sentenciado,para ser contemplado en el procedimiento, no sólo debe cumplir requisitos comotener sentencia firme emitida por una autoridad competente y estar físicamentepresente, sino también haber sido evaluado con anterioridad por un equipomultidisciplinario, que se encargará de determinar el área en la que el reo prestarásu servicio gratuito.6

La Ley 27030,7 que regula el programa de ejecución de las penas de prestaciónde servicios a la comunidad, ha creado, a su vez, el Registro Nacional de EntidadesReceptoras, instancia en la que deberán inscribirse las entidades del país que re-

6 Según lo contemplado en los artículos 7, 8, 9 y 10 de la Ley 27030, promulgada el 18 de diciembrede 1998.

7 Promulgada el 18 de diciembre de 1998.

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quieran la prestación de servicios de los internos y que puedan brindar apoyo gra-tuito en las acciones educativas que se deben desarrollar como parte del plan deejecución de penas de limitación de días libres.8 Así mismo, la referida ley fuemodificada por la Ley 27935,9 que amplía la posibilidad de inscripción en el regis-tro a otras entidades públicas o privadas.

2.4 Instituto Nacional Penitenciario

a. Dependencia del sector Justicia

El Instituto Nacional Penitenciario (INPE) forma parte del sector Justicia; talcomo lo señala el artículo 133 del Código de Ejecución Penal, es el órgano rectordel sistema penitenciario nacional. El INPE es totalmente autónomo en materianormativa, económica, financiera y administrativa; inclusive, forma pliegopresupuestal propio.

Su finalidad es dirigir y controlar, técnica y administrativamente, el sistemapenitenciario nacional, orientándolo de manera adecuada para asegurar la políticapenitenciaria.

b. Funciones

Dentro de las competencias del INPE se encuentra realizar investigaciones so-bre la criminalidad y elaborar políticas de prevención del delito y de tratamiento deldelincuente, desarrollar acciones de asistencia pospenitenciaria en coordinacióncon los entes gubernamentales, dictar normas técnicas y administrativas sobre cons-trucción de la infraestructura penitenciaria, aprobar reglamentos internos y reali-zar toda coordinación necesaria para adecuar la legislación penal y penitenciaria alcumplimiento de la finalidad resocializadora propia del sistema progresivo en tra-tamiento penitenciario.

c. Personal penitenciario

De acuerdo con la necesidad de contar con personal debidamente calificadopara cumplir con los objetivos del sistema penitenciario, los trabajadores del INPE

8 Artículo 4 de la Ley 27030, Ley de Ejecución de las Penas de Prestación de Servicios a la Comuni-dad y de Limitación de Días Libres.

9 Promulgada el 28 de enero del 2003, que modifica los artículos 2 y 6 de la Ley 27030.

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serán formados y calificados de manera permanente en el Centro de EstudiosCriminológicos y Penitenciarios.

3. Régimen penitenciario de la legislaciónantiterroristaLuego del golpe de Estado de abril de 1992, el régimen promulgó una nueva

legislación antiterrorista, caracterizada por el sustancial recorte de derechos y ga-rantías judiciales. El decreto ley 2547510 (nueva ley antiterrorista) estableció tam-bién un nuevo régimen penitenciario para las personas condenadas por el delito deterrorismo.

El artículo 19 del referido decreto estableció que “los procesados o condenadospor delito de terrorismo, no podrán acogerse a ninguno de los beneficios que esta-blecen el Código Penal y el Código de Ejecución Penal”.

Por su parte, el artículo 20 dispuso que “las penas privativas de libertad esta-blecidas en el presente decreto ley se cumplirán obligatoriamente en un centro dereclusión de máxima seguridad, con aislamiento celular continuo durante el primeraño de su detención”. Estableció también que “en ningún caso, y bajo responsabi-lidad del Director del establecimiento, los sentenciados podrán compartir sus cel-das unipersonales”.

Con relación al derecho de visita de los internos, la referida norma determinóque “los sentenciados por delito de terrorismo tendrán derecho a un régimen devisita semanal estrictamente circunscrito a sus familiares más cercanos…”. Pero locierto es que este régimen de visita fue modificado por el Reglamento del Régimende Visita a los Internos de Terrorismo,11 en el que se dispuso que “los internos pordelito de terrorismo tienen derecho a recibir la visita de sus familiares directos unavez al mes” (artículo 1). Estas normas se aplican tanto a sentenciados como aprocesados.

Tomando en cuenta las condiciones de aislamiento del mundo exterior y dehacinamiento dentro del penal en las que viven los internos por delito de terrorismo,consideramos que todas estas limitaciones contravienen tanto las Reglas Mínimascomo los Principios Fundamentales para el Tratamiento de los Internos.

10 Decreto ley 25475, Ley que Tipifica y Sanciona el Delito de Terrorismo, del 6 de mayo de 1992.11 Aprobado por resolución suprema 114-92-JUS, del 14 de agosto de 1992.

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El Tribunal Constitucional, en sentencia publicada el 4 de enero del 2003,declaró inconstitucionales los decretos ley 25475, 25659, 25708 y 25744,por contravenir un conjunto de derechos –al debido proceso, al juez natural,a la defensa, a la dignidad, la integridad personal y la libertad–, así como porno respetar las condiciones mínimas establecidas por el Derecho Internacio-nal Humanitario. Este hecho trajo consigo la necesidad de realizar nuevosprocesos en el marco de una legislación acorde con el ordenamiento constitu-cional e internacional y con el respeto a la dignidad del procesado. A su vez,la mencionada sentencia declaró inconstitucional el tipo penal de traición a lapatria.

Con posterioridad a la sentencia del Tribunal Constitucional, el Congreso de laRepública, mediante la ley 27913,12 delegó al Poder Ejecutivo facultades para le-gislar en materia de terrorismo, con la finalidad de asegurar la adecuada readapta-ción de los internos en el marco del respeto a sus derechos fundamentales y a losprincipios de todo Estado democrático.

El Poder Ejecutivo presentó el decreto legislativo 927,13 que regula la ejecuciónpenal en materia de delitos de terrorismo, concediendo a los condenados beneficiospenitenciarios como la redención de la pena por trabajo14 y educación,15 así como lalibertad condicional.16

El procedimiento para acceder a la libertad condicional señala que es necesarioque el Consejo Técnico Penitenciario emita un informe sobre el grado de readapta-ción del solicitante. Este informe debe ser motivado y especificar el régimen peni-tenciario en el que se encuentra el interno, así como el pronóstico de cumplimientode los requisitos para obtener la liberación condicional. Para ello será necesarioque el Consejo recabe de la Policía Nacional el certificado de domicilio expedido

12 Publicada el 9 de enero del 2003.13 Promulgado el 19 de febrero del 2003.14 Este beneficio redime la pena a razón de un día de pena por siete días de labor efectiva, la misma

que se acreditará mediante la planilla de control laboral. Su finalidad es que el interno acceda con anticipa-ción a la libertad por cumplimiento de condena.

15 Este beneficio redime la pena a razón de un día de pena por siete días de labor efectiva, la que seacreditará a través de la evaluación mensual de los estudios con notas aprobatorias. Su finalidad es que elinterno acceda con anticipación a la libertad por cumplimiento de condena.

16 Sólo podrán acogerse a este beneficio penitenciario los internos que hayan cumplido efectivamentelas tres cuartas partes de la pena impuesta, y siempre que no tengan proceso pendiente con mandato dedetención.

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por la unidad especializada contra el terrorismo, así como los certificados de con-ducta de cada uno de los establecimientos penitenciarios en los que haya estadorecluido el interno.17

El liberado que se vea beneficiado por la libertad condicional será impedido, demanera inmediata, de salir del país; esta orden será emitida por el juez penal. Asímismo, se le impondrán reglas de conducta y condiciones, como la prohibición defrecuentar viviendas y locales vinculados con actividades que tengan relación tantocon organizaciones terroristas como con órganos generados por éstas o que colabo-ran con las mismas; en esta línea, la prohibición abarca también las visitas a inter-nos por delitos de terrorismo y el establecimiento de contacto con ellos por cual-quier medio de comunicación.

El liberado por libertad condicional también se encuentra prohibido de portar otener a disposición armas, insumos o elementos para elaborar explosivos, informa-ciones de instituciones, listas de personajes o funcionarios, así como publicacioneso manifestaciones relacionadas con la actividad terrorista o con personas o gruposvinculados con ésta.18

El liberado no puede cometer nuevo delito doloso. Se encuentra obligado a noausentarse de la localidad donde reside y no variar de domicilio sin autorizaciónjudicial previa; así mismo, debe comparecer de manera personal y obligatoria antela autoridad penitenciaria correspondiente, y en defecto de ésta, ante el juez penal omixto más cercano a su domicilio. Por último, también se encuentra obligado asometerse al cumplimiento del programa de Tratamiento en Medio Libre que leimponga la autoridad penitenciaria respectiva.19

Los órganos de control, inspección y supervisión del liberado son el repre-sentante del Ministerio Público de su domicilio y la autoridad penitenciariacorrespondiente (Oficina de Tratamiento en Medio Libre), los que podrán efectuarconstataciones o inspecciones relacionadas tanto con el liberado como con su vi-vienda.

Si el liberado incumple con las reglas de conducta o condiciones impuestas porel juez penal, el beneficio puede ser revocado. Si es condenado por la comisión deun nuevo delito doloso, la revocación de la libertad condicional es inmediata. Al ser

17 Procedimiento de la liberación condicional, artículo 5 del Decreto Legislativo 927.18 Reglas de conducta y condiciones de la liberación condicional, artículo 6 del Decreto Legislativo 927.19 Ídem.

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revocada la libertad condicional, el interno no podrá volver a acogerse a dichobeneficio.20

4. Reforma de los modelos especialesde tratamiento penitenciarioDurante el gobierno de transición del presidente Valentín Paniagua, el Ministe-

rio de Justicia publicó el decreto supremo 003-2001-JUS.21 Luego de revisar laspolíticas carcelarias especiales que se establecieron a través de los decretos supre-mos 003-96-JUS22 y 005-97-JUS,23 se concluyó que era necesario realizar unareforma integral de estos regímenes con el fin de estimular e intensificar las comu-nicaciones y visitas del interno, fortaleciendo, de esta manera, sus relaciones fami-liares, y coadyuvando con el propósito del tratamiento, que consiste en reeducar,rehabilitar y reincorporar al penado en la sociedad.

El Decreto Supremo 003-2001-JUS señala que el interno tiene derecho a reci-bir visitas directas de sus familiares y amigos en los horarios señalados por cadaestablecimiento penitenciario; la duración de estas visitas es, como mínimo, ochohoras diarias. Así mismo, el interno tiene derecho a entrevistarse en privado con suabogado defensor en un ambiente adecuado; estas entrevistas, que tendrán unaduración mínima de seis horas diarias, se realizarán en el horario establecido por elConsejo Técnico Penitenciario de cada establecimiento penitenciario. En la medidaen que estas normas modifican sustancialmente los regímenes especiales contem-plados en los decretos supremos 003-96-JUS24 y 005-97-JUS,25 ambas disposicio-nes quedaron sin efecto.

20 Revocación de la liberación condicional, artículo 9 del Decreto Legislativo 927.21 Publicado el 19 de enero del 2001.22 Reglamento del régimen de vida y progresividad del tratamiento para internos de difícil readapta-

ción, procesados y/o sentenciados por delitos comunes.23 Reglamento del régimen de vida y progresividad del tratamiento para internos procesados y/o sen-

tenciados por delitos de terrorismo y/o traición a la patria.24 Este tipo de régimen, asentado tanto en la disciplina como en las medidas de seguridad, debía ser

capaz de responder a las difíciles características de readaptación de esta clase de internos; sin embargo, loque más bien produjo fueron condiciones de hacinamiento al interior del penal y aislamiento respecto a susfamiliares y amigos.../

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Las disposiciones del Decreto Supremo 003-2001-JUS tienen como propósitocontribuir a la progresión en el tratamiento penitenciario, en el marco de la revisiónde los regímenes especiales y dentro del pleno respeto de los derechos fundamenta-les. Para ello se requiere un adecuado mantenimiento de la tranquilidad y el ordenque asegure el principio de autoridad, especialmente en los penales de máximaseguridad.

Una de las funciones del Ministerio de Justicia consiste en asegurar la correctaadministración del sistema penitenciario, incluyendo la adopción de las disposicio-nes necesarias para contribuir a la seguridad y el control de los establecimientos.Por esta razón se publicó el Decreto Supremo 006-2001-JUS,26 que faculta al pre-sidente del INPE a restringir temporalmente las visitas directas de familiares yamigos del interno, así como de su abogado defensor;27 esta restricción puede refe-rirse también al horario de permanencia del interno en los pasadizos del pabellón oen los patios. Para ello es necesario que se emita una resolución motivada, que tiene

/... El derecho de visita constituía la única compensación que recibía el recluso como premio a su buencomportamiento. Las visitas se podían realizar el día de su onomástico, los días de la Madre o del Padre, yen Navidad; duraban una hora y el interno podía recibir hasta a tres familiares directos.

El régimen constaba de dos etapas: etapa cerrada de máxima seguridad, en la que se restringían almáximo los contactos sociales y la libertad del interno, que era sometido a una estricta disciplina y vigilan-cia; y etapa de promoción al régimen de mediana seguridad.

25 Este régimen respondía a una lógica de individualización y progresividad, de disciplina y medidasde seguridad, que eran el común denominador de los diferentes tratamientos penitenciarios de esa época y,como reiteramos, no cumplían con los objetivos de un adecuado régimen penitenciario.

Durante las dos primeras etapas, el derecho de visita se encontraba limitado, pues los encuentros serealizaban en locutorios penitenciarios en los que se permitía el ingreso de hasta tres familiares directos.Durante la tercera y cuarta etapa sí se realizaban encuentros cara a cara en los ambientes de visita.

Si el interno mantenía un buen comportamiento en la etapa de mínima seguridad especial, se leconcedía el derecho a recibir la visita de hasta tres familiares directos el día de su onomástico, el Día de laMadre o del Padre y en Navidad. Las visitas, de dos horas de duración, se realizaban cara a cara.

Este régimen constaba de cuatro etapas: etapa cerrada de máxima seguridad, en la cual se presenta-ba la figura del aislamiento continuo; la libertad del interno se reducía al mínimo, pues se le concedíaúnicamente una hora de patio. Etapa de promoción a la mediana seguridad especial: los internos debíanparticipar obligatoriamente en las actividades de las áreas de trabajo y educación a las que eran asignados.Etapa de mediana seguridad especial: los internos gozaban de dos horas de patio, mejora insuficiente si seconsidera su condición de personas. Por último, la etapa de mínima seguridad especial, caracterizada porampliar las relaciones con el exterior con el fin de fortalecer y mantener las conductas socializadoras (man-tenimiento del vínculo familiar, ejercicio de la capacitación laboral alcanzada).

26 Publicado el 23 de marzo del 2001.27 Con respecto a las visitas del abogado defensor, no podrá limitarse el derecho del interno a entrevis-

tarse y comunicarse con él por lo menos una vez a la semana.

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carácter de inapelable y que no podrá adoptarse por un plazo mayor de 120 días,prorrogables a través de una nueva resolución motivada.

Por último, el mismo decreto también concede a los consejos técnicos peniten-ciarios la facultad de imponer similares restricciones en casos individuales. Estasrestricciones estarán sujetas a las mismas condiciones que se señalan en el párrafoanterior, es decir, que se emita una resolución motivada que podrá ser apelada antela dirección regional correspondiente. La restricción no podrá exceder los 120 díasy se podrá prorrogar a través de una nueva resolución motivada.

5. Reglamento del Código de Ejecución PenalMediante el Decreto Supremo 023-2001-JUS, el 21 de julio del 2001 se pro-

mulgó el Reglamento del Código de Ejecución Penal.28 En el artículo 7 de estereglamento, se señala que entrará en vigencia a los sesenta (60) días de su publica-ción, dado que, por el contexto en el que se elaboró,29 fue preciso realizar unanueva revisión con el fin de que el Ministerio de Justicia, el Poder Judicial, elMinisterio Público y el INPE establecieran adecuadamente las políticasinstitucionales y las directivas penitenciarias pertinentes. Por esta razón se estable-ció la vacancia legislativa (vacatio legis) razonable para la concreción de éstas.

Posteriormente, mediante el Decreto Supremo 030-2001-JUS,30 se amplió elperíodo de vacancia por 210 días, con la finalidad de garantizar la adecuada difu-sión del reglamento, así como de los procedimientos y mecanismos que aseguren sucorrecta aplicación y una eficaz interrelación entre las diferentes instituciones en-cargadas de ponerlo en práctica.

Transcurrido el plazo señalado en el artículo 1 del Decreto Supremo 030-2001-JUS, éste se prorrogó por Decreto Supremo 012-2002-JUS.31 Más tarde, los decre-tos supremos 033-2002-JUS32 y 041-2002-JUS33 ampliaron este plazo por 120 y

28 Decreto Legislativo 654, 2 de agosto del 2001.29 La comisión que elaboró el Proyecto del Reglamento del Código de Ejecución Penal se conformó

durante el gobierno del presidente Valentín Paniagua, mediante las resoluciones ministeriales 351-2000-JUS y 010-2001-JUS

30 Decreto Supremo 030-2001-JUS, publicado el 21 de setiembre del 2001.31 Decreto Supremo 012-2002-JUS, publicado el 9 de abril del 2002.32 Decreto Supremo 033-2002-JUS, publicado el 5 de setiembre del 2002.33 Decreto Supremo 041-2002-JUS, publicado el 5 de diciembre del 2002.

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180 días, respectivamente. Debido a estas vacancias, hasta el momento no se en-cuentra vigente el Reglamento del Código de Ejecución Penal.

Con respecto al desarrollo legal del mencionado reglamento, cabe señalar que,en su artículo 6, deja sin efecto los decretos supremos 030-96-JUS,34 005-97-JUS,35

005-2000-JUS36 y 003-2001-JUS,37 los mismos que habían entrado en vigenciadurante el gobierno de Alberto Fujimori y establecían los regímenes especialesantes descritos.

El reglamento comprende la ejecución de la pena privativa de la libertad efec-tiva, de penas limitativas de derechos y de penas restrictivas de la libertad, asícomo medidas de seguridad. A su vez, también señala los derechos de los internos.

Sobre el derecho a la defensa de las personas privadas de libertad, se señala queestá permitido que las entrevistas con sus abogados se realicen en privado y en unambiente adecuado, remarcando el hecho que este derecho no puede ser suspendidobajo ninguna circunstancia.38

Al igual que las entrevistas con los abogados, se han ampliado las visitas ycomunicaciones con los familiares, con el fin de fomentar el deseo de resocializaciónde los internos, que es justamente el objetivo que se busca alcanzar a través de lapena.

El régimen cerrado presenta, a su vez, una subclasificación en ordinario y espe-cial. Los procesados que se encuentran detenidos estarán sujetos a las reglas delrégimen cerrado ordinario, salvo lo excepcionalmente señalado por el Órgano Téc-nico de Tratamiento,39 que podrá asignarlos al régimen especial.

34 Reglamento del Régimen de vida y progresividad del tratamiento para internos de difícil readapta-ción, procesados y/o sentenciados por delitos comunes.

35 Reglamento del Régimen de vida y progresividad del tratamiento para internos procesados y/osentenciados por delitos de terrorismo y/o traición a la patria.

36 Reglamento de la Ley de Ejecución Penal de las Penas de Prestación de Servicios a la Comunidad yde Limitación de Días Libres.

37 Estableció disposiciones sobre el derecho de defensa de los internos y el régimen de los estableci-mientos penitenciarios.

38 Artículo 14, capítulo II, sobre derecho a la defensa, del Reglamento del Código de Ejecución Penal.39 Órgano encargado de evaluar y determinar el régimen que será necesario aplicar a cada interno. Su

informe tendrá carácter vinculante para reasignar las etapas de internamiento en que se encuentran losinternos según el grado de readaptación que se refleje en su conducta. Como se señala en el artículo 97, esteórgano formulará el diagnóstico y el programa de tratamiento de cada interno en un término que no excedalos 30 días.

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El régimen especial tiene dos etapas: a) la de máxima seguridad, que se carac-teriza por una estricta disciplina y vigilancia. Y b), la de mediana seguridad, en laque se mantiene la disciplina y vigilancia, pero se le conceden al interno dos horasmás de patio; las visitas familiares se realizan en las mismas condiciones que du-rante la etapa de máxima seguridad.

El régimen semiabierto está destinado a los internos sentenciados. Se caracterizapor una mayor libertad en las actividades cotidianas, así como por el fomento de unaestrecha relación familiar, social y recreativa.40 Respecto al régimen abierto, cabeseñalar que el interno se encuentra exento de vigilancia armada, es decir, realiza susactividades sobre la base de la confianza, sin un resguardo de por medio.

Además, el reglamento contempla otros beneficios penitenciarios como lasmenciones honoríficas entregadas por el director del establecimiento penitenciario,el obsequio de bienes a los internos, así como la prioridad en la participación deactividades de carácter cultural, social y deportivo que se desarrollen en el estable-cimiento penitenciario, las cuales son establecidas por el Consejo Técnico Peniten-ciario41 y no se encuentran consideradas en el Código de Ejecución Penal.

Por último, sobre la ejecución de penas limitativas de derechos, la administra-ción, supervisión y control de éstas estará a cargo de la Dirección de Tratamientode las Direcciones Regionales del INPE.

6. Comentarios al Plan Nacional de TratamientoPenitenciario42

Por resolución ministerial 343-2002-JUS, de fecha 24 de setiembre del 2002,se conformó la Comisión Especial encargada de elaborar el Proyecto del Plan Na-cional de Tratamiento Penitenciario, con la finalidad de buscar alternativas de so-lución a los problemas existentes en el actual régimen penitenciario.

Este plan, que considera que el actual sistema penitenciario no cumple con losestándares mínimos de las Naciones Unidas, busca concretar un régimen peniten-ciario que satisfaga las normas internacionales.

Entre las medidas resaltantes está, por ejemplo, la necesidad de establecer pla-nes de construcción y ampliación de la infraestructura penitenciaria en el corto,

40 Artículo 63 del Reglamento del Código de Ejecución Penal.41 Artículo 205 del Reglamento del Código de Ejecución Penal.42 Resolución ministerial 187-2003-JUS, publicada el 20 de mayo del 2003.

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mediano y largo plazo, con la finalidad de eliminar el grave hacinamiento de losestablecimientos penitenciarios.

Se busca, así mismo, rediseñar la estructura orgánica del INPE y preparar losinstrumentos de gestión correspondientes. Completar, con el apoyo de terceros, unproceso de evaluación y calificación del personal es un punto indispensable paraenrumbar un cambio en las políticas penitenciarias.

También se plantea crear juzgados de ejecución penal para ejercer el controljurisdiccional sobre la ejecución de las penas y conseguir una mayor celeridad yseguridad en la expedición de resoluciones relacionadas con la concesión de bene-ficios penitenciarios. Esta propuesta se sustenta en la sobrecarga procesal actual-mente existente en los juzgados penales.

Con respecto al desarrollo laboral de los internos durante el cumplimiento de supena, se señala que es necesario crear, al interior de los establecimientos peniten-ciarios, centros de producción orientados por una perspectiva empresarial. De estamanera, se diseñarán programas que respondan a un criterio gerencial, en los quese incorporará a personal profesional y técnico encargado del control del trabajo;esto permitirá la capacitación, actualización y profesionalización de los internos.

El salario que perciban los internos será distribuido equitativamente entre sufamilia, sus gastos personales, el establecimiento penitenciario y el pago de la repa-ración civil; todo ello será establecido bajo una normatividad adecuada.

Respecto al área de asistencia legal, se determina que es necesario habilitarmódulos de atención que brinden una asistencia adecuada a las necesidades delinterno. Éstos deben estar dotados de los implementos necesarios para que la pres-tación del servicio requerido se realice con eficacia y oportunidad. También se haconsiderado la necesidad de incrementar el número de abogados según la poblaciónpenal, de manera que exista una correlación entre las demandas de este grupo y lacapacidad de atención de los profesionales que brindan asesoría. Por otra parte,dichos abogados deberán participar en diversos cursos de especialización y capaci-tación en materias criminológicas, penitenciarias, penales, de derechos humanos,entre otras.

En conclusión, con el Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario se intentadiseñar un nuevo régimen que permita cumplir de mejor manera la tarearesocializadora, incorporando nuevos programas y técnicas rehabilitadoras, desdeuna perspectiva global que integre tanto al personal a cargo de esta tarea como alos propios internos.

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Capítulo VIII:La Defensoría del Pueblo

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Capítulo VIII: La Defensoría del Pueblo

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Introducción

A partir de la Constitución Política de 1993, se creó en el Perú un nuevo orga-nismo constitucionalmente autónomo: la Defensoría del Pueblo. Ésta inició susactividades el 11 de septiembre de 1996, luego de la elección del Defensor delPueblo por parte del Congreso de la República, el 28 de marzo de dicho año.

El Defensor del Pueblo u Ombudsman es una figura surgida en Europa, parti-cularmente en Suecia. Fue creada en 1809 como una respuesta democrática, decarácter parlamentario, al crecimiento de la administración estatal (Santistevan deNoriega, 1997, p. 30). La figura, que buscaba superar las limitaciones que ibanmostrando los controles administrativos tradicionales, se ubicaba como un inter-mediario entre los ciudadanos y los órganos de la administración pública, cuyo finera velar por el respeto de la dignidad y de los derechos fundamentales de laspersonas.

A partir de los noventa, esta institución fue difundiéndose en los países deAmérica Latina sobre la base del modelo español, si bien adquirió un carácterdistinto, mucho más vinculado a la defensa de los derechos humanos que al tratociudadano con la administración pública. Las primeras instituciones de este tipo seestablecieron, con diferentes nombres, en México (1990), Colombia (1991) y ElSalvador (1991), para luego afianzarse en Honduras (1992), Costa Rica (1992),Argentina (1993), Bolivia (1994), Nicaragua (1995) y en nuestro país. Ha sidocreada recientemente en otros países del continente, como Ecuador (1998) y Vene-zuela (1999).

Así mismo, en 1995 se creó la Federación Iberoamericana del Ombudsman(FIO), con la finalidad de constituirse en un foro para la cooperación, el intercam-bio de experiencias y la promoción, difusión y fortalecimiento de la institución del

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Ombudsman en los países iberoamericanos. La Defensoría del Pueblo del Perú havenido jugando un importante papel tanto en la FIO como en el Consejo Andino deDefensores del Pueblo, el mismo que se viene reuniendo desde 1998 para coordinaracciones y estrategias conjuntas de las defensorías ubicadas en el ámbito del áreaandina (Defensoría del Pueblo, 2002, pp. 34-35).

1. Misión y atribucionesLas atribuciones y funciones asignadas a la Defensoría del Pueblo en el Perú

siguen el modelo presente en la mayoría de países latinoamericanos, y están regula-das en la Constitución Política del Estado (título II, capítulo XI, artículos 161 y162), en su Ley Orgánica (Ley 26520) y en su Reglamento de Organización yFunciones (Resolución Defensorial 007-96/DP).

De acuerdo con el artículo 162 de la Constitución Política, corresponde a laDefensoría del Pueblo ejercer las siguientes funciones:

a. Defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y dela comunidad, tales como el derecho a la vida, al sufragio, a la integridad, ala dignidad, a la paz, a la libertad de expresión y pensamiento, a gozar de unmedio ambiente sano, al respeto hacia su cultura, a la educación gratuitabrindada por el Estado, a la libertad de conciencia y religión, a la igualdadante la ley, entre otros.

b. Supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración del Esta-do, velando para que las autoridades y funcionarios de las diversas institu-ciones públicas cumplan con sus responsabilidades y atiendan debidamentea la población. Para ello cuenta con la prerrogativa de solicitar a todas lasautoridades, funcionarios y servidores de los organismos públicos la infor-mación necesaria para realizar sus investigaciones; ellos tienen el deber decooperar con la Defensoría.

c. Supervisar la prestación de los servicios públicos a la población, talescomo energía eléctrica, agua, telefonía y transporte. Esta atribución incluyelos servicios públicos que son brindados tanto por empresas públicas comoprivadas.

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2. Facultades institucionalesPara llevar a cabo sus diferentes atribuciones, la Defensoría del Pueblo se en-

cuentra facultada para realizar una serie de acciones, las mismas que se encuentranreguladas en su Ley Orgánica (artículo 9):

1) En primer lugar, el Defensor del Pueblo, como titular de la Defensoría, seadirectamente o a través de sus comisionados, y por iniciativa propia o asolicitud de un ciudadano interesado, tiene la posibilidad de iniciar y prose-guir investigaciones con relación a decisiones o actos administrativos quepuedan afectar la vigencia plena de los derechos constitucionales y funda-mentales de la persona y de la comunidad.Cabe precisar que estas investigaciones defensoriales pueden extenderse atodo el ámbito de la administración pública, e incluir decisiones o actos nonecesariamente dolosos o malintencionados, sino también aquellas accionesirregulares, defectuosas o negligentes. Así mismo, las investigacionesdefensoriales suelen incluir temas de alcance general, con carácter priorita-rio, que afecten a un significativo número de personas.

2) El Defensor del Pueblo está facultado también para ejercitar diferentes ac-ciones de garantía constitucional ante el Tribunal Constitucional, incluyen-do las acciones de hábeas corpus, la acción de amparo, la acción de hábeasdata, la acción popular y la acción de cumplimiento, con el fin de que sebrinde una tutela judicial efectiva a los derechos de la persona.Inclusive, en el caso de las acciones de hábeas corpus, la Defensoría delPueblo puede intervenir en los procesos judiciales para apoyar en la defensade la persona injustamente detenida.

3) En tercer lugar, la Defensoría del Pueblo está facultada para iniciar o parti-cipar, por iniciativa propia o a pedido de parte, en cualquier procedimientoadministrativo cuya finalidad sea defender los derechos constitucionales yfundamentales de una o más personas. Generalmente, esta atribución se ejer-ce mediante el uso del derecho de petición, regulado por el artículo 2, inciso5 de la Constitución Política del Estado.

4) En cuarto lugar, el Defensor del Pueblo tiene la facultad de iniciativa legis-lativa, esto es, la capacidad de presentar ante el Congreso de la Repúblicaanteproyectos de ley con el fin de que sean revisados por las comisionesparlamentarias, o de emitir informes sobre proyectos que estén siendo deba-tidos por el Legislativo. Ello con el propósito de verificar que los proyectos

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en discusión se ajusten a lo dispuesto en la Constitución y la ley, y no violenlos derechos fundamentales de la persona.

5) En quinto lugar, el Defensor del Pueblo está facultado para promover lafirma, ratificación, adhesión y efectiva difusión de los tratados internaciona-les sobre derechos humanos, con el fin de asegurar su aplicación. Además,promueve que la legislación y las prácticas nacionales se adecuen a lo pre-visto en los tratados en los que el Perú es parte.

6) Finalmente, el Defensor del Pueblo goza de cierta autonomía normativa, entanto puede dictar los reglamentos que requiera para el cumplimiento de susfunciones, así como cualquier norma complementaria necesaria para deter-minar las políticas institucionales que orienten las acciones de sus funciona-rios y permitan una mejor tramitación de las quejas ciudadanas.

Una característica distintiva del Defensor del Pueblo es que éste no cuenta,para cumplir sus atribuciones, con facultades coactivas o sancionadoras. A lo más,el Defensor puede requerir a los funcionarios públicos que brinden la informaciónsolicitada o que permitan la inspección de sus instalaciones u oficinas, apelandopara ello al deber de cooperación establecido en la Ley Orgánica de la Defensoríadel Pueblo (artículos 16 a 18). Por esta razón, la principal arma con que cuentapara defender a los ciudadanos y solucionar sus conflictos con la administraciónpública es ejerciendo la “magistratura de la persuasión”, esto es, mediante el uso demecanismos de convencimiento, mediación y conciliación, sea de manera directa oindirecta –recomendaciones, denuncias públicas, etcétera–.

De otro lado, para el ejercicio de estas facultades, tanto el Defensor del Pueblocomo sus comisionados gozan de total independencia, no estando sujetos a mandatoimperativo. Tampoco reciben instrucciones de ninguna autoridad; están sometidosúnicamente a la Constitución y a sus normas internas. Ello se complementa con elprincipio de inviolabilidad, que implica que el Defensor del Pueblo no responde, nicivil ni penalmente, por las recomendaciones, reparos y, en general, por las opinionesque emita en el ejercicio de sus funciones (artículo 5, segundo párrafo).

3. Organización de la Defensoría a escala nacionalEn la actualidad, la Defensoría del Pueblo se organiza tanto por áreas temáti-

cas como por ámbito territorial. Respecto a lo primero, la Defensoría del Pueblocuenta con una serie de defensorías y programas especializados, como son:

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a. La Defensoría Especializada en Asuntos Constitucionales, como órga-no de asesoría encargado de garantizar la supremacía y vigencia de laConstitución.

b. La Defensoría Especializada para los Derechos de la Mujer, encargada decontribuir a erradicar los actos de la administración estatal que evidenciandiscriminación contra la mujer, y de promover una perspectiva de género enel trabajo defensorial.

c. La Defensoría Adjunta para los Derechos Humanos y las Personas conDiscapacidad. Su objetivo es proponer y ejecutar la política defensorial re-lativa a la protección de los derechos humanos reconocidos por la Constitu-ción y los tratados internacionales, así como atender las quejas, petitorios yconsultas de las personas discapacitadas. Para ello cuenta con una serie deequipos de trabajo dirigidos a la defensa y promoción de las personas condiscapacidad, así como a la protección de las personas detenidas en depen-dencias policiales, entre otros.

d. La Defensoría Adjunta para la Administración Estatal, cuya tarea consisteen supervisar que el conjunto de organismos estatales –ministerios, gobier-nos regionales, municipalidades, organismos descentralizados, etcétera– ac-túen conforme a ley y cumplan con sus deberes de función.

e. La Defensoría Adjunta para los Servicios Públicos, encargada de atenderlas quejas, consultas y pedidos de los usuarios de los servicios públicos deagua, energía eléctrica, teléfono y transporte, así como de supervisar el cum-plimiento de las funciones de los organismos reguladores de los serviciospúblicos, como el Organismo Supervisor de Inversión en Energía (OSINERG),el Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones(OSIPTEL), el Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura deTransporte de Uso Público (OSITRAN) y la Superintendencia Nacional deServicios y Saneamiento (SUNASS).

f. El Programa de Comunidades Nativas. Examina los problemas relativos ala protección y la promoción de los derechos de las comunidades nativas ylos pueblos indígenas del país, velando también por el cumplimento de loscompromisos internacionales del Estado en esta materia.

g. El Programa de Asuntos Penales y Penitenciarios, encargado de verificarlas condiciones de vida de las personas privadas de libertad, supervisar el

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cumplimiento de los deberes de función de las autoridades penitenciarias,atender quejas y peticiones de los internos, y realizar investigaciones sobreaspectos relevantes del sistema de ejecución penal.

Con respecto a su organización territorial, cabe destacar que a pesar de su cortaexistencia, la Defensoría del Pueblo ha logrado un importante despliegue de sus ofi-cinas a lo largo y ancho del Perú. En la actualidad, esta institución cuenta con ofici-nas regionales en las ciudades de Lima, Arequipa, Ayacucho, Trujillo, Cusco, Piura,Iquitos y Huancayo, además de oficinas descentralizadas en los conos Norte, Centroy Sur de Lima Metropolitana, en el Callao y en las ciudades de Tacna, Puno, PuertoMaldonado, Huancavelica, Satipo, Huánuco, Cajamarca y Jaén.

4. Rol de la Defensoría del Pueblo frentea la administración de justiciaLa labor que desempeña una Defensoría del Pueblo frente a la administración

de justicia es muy variada, y depende del modelo de relaciones que se establezcaentre ambos actores. De acuerdo con Albán (2001, p. 49), las modalidades deactuación o supervisión del Defensor del Pueblo en materia judicial puedenclasificarse en cuatro tipos:

a) Prohibición absoluta de intervención en el ámbito judicial, como en el casode Noruega, Dinamarca, Portugal y Gran Bretaña.

b) Intervención limitada al “funcionamiento material” de la administración delservicio en cuanto servicio público, a fin de salvaguardar el derecho al debi-do proceso, como en el caso de España.

c) Supervisión incluso sobre la interpretación normativa de los jueces y tribu-nales, como en el caso de Suecia y Finlandia.

d) Facultad para interponer procesos constitucionales –hábeas corpus, amparoy acción de inconstitucionalidad, entre otros–, como en el caso de Colombiay El Salvador.

En el caso peruano, la experiencia desarrollada por la Defensoría del Pueblopermite apreciar que su labor se enmarca en los tipos b) y d), a lo que debe agregarsesu importante aporte en materia de investigación y propuestas sobre la situación dela justicia militar. Veamos con mayor detalle cada uno de estos puntos.

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4.1 Intervención frente a quejas presentadas por la vulneracióndel derecho a un proceso justo

Una de las principales labores que ha desarrollado la Defensoría del Pueblo alo largo de los años es velar por el respeto al debido proceso en la administración dejusticia, incluyendo con ello no sólo el respeto a diferentes derechos constituciona-les y procesales –de defensa, de presunción de inocencia, de comunicación, deevitar dilaciones indebidas, etcétera– sino también a obtener una solución justa ylograr la restitución, compensación y rehabilitación de dichos derechos por partede los organismos jurisdiccionales (Amnistía Internacional, 1998).

En tal sentido, la Defensoría ha llevado a cabo intervenciones destinadas a,entre otros aspectos, lograr la reactivación de procesos judiciales paralizados oindebidamente dilatados, propiciar nuevas investigaciones policiales o fiscalesdeficientemente desarrolladas, permitir el libre derecho de defensa, procurar el cum-plimiento de los plazos para la presentación de pruebas, impulsar la ejecución desentencias por parte de las autoridades administrativas, promover el uso y respetode criterios de decisión fijados en normas internacionales de derechos humanos,procurar el cumplimiento de sentencias emitidas por tribunales internacionales,etcétera.

Ejemplos ilustrativos de esta intervención son los siguientes:

• Los cuestionamientos hechos por la Defensoría del Pueblo a la “justicia sinrostro” y a los procedimientos especiales en materia de terrorismo, en suprimer informe al Congreso de la República en 1998.

• La resolución defensorial 052, de octubre de 1997, por la cual se exhorta ala Comisión Ejecutiva del Poder Judicial a permitir que las acciones de hábeascorpus sean vistas por cualquier juez y no sólo por los juzgados transitoriosde Derecho Público.

• La atención de personas indultadas por la Ley 26655, a fin de permitir surehabilitación mediante la anulación de sus antecedentes policiales, judicia-les y penales.

• El informe defensorial 32, en el cual se cuestiona el alto número de dilacio-nes indebidas en la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema, lo quellevó a la constitución de una sala transitoria en esta especialidad, que per-mitió la descarga de los procesos.

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• La presentación de peritajes antropológicos, en calidad de amicus curiae, afin de asegurar el debido proceso de integrantes de los pueblos indígenas.

• El informe defensorial 53, que recomendó la derogación de una norma quereducía el plazo de interposición de las acciones contencioso-administrati-vas de tres meses a 30 días.

• La resolución defensorial 32/DP-2000, en la que se destaca la decisión de laCorte Suprema de establecer que los casos de tortura cometidos por miem-bros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional corresponden al fuerocomún y no al fuero privativo militar, y se recomienda tomar dicha decisióncomo jurisprudencia vinculante.

• El informe defensorial 71, que presenta una serie de propuestas destinadas aregular los delitos de terrorismo, ante la declaración de inconstitucionalidadde las normas respectivas por el Tribunal Constitucional.

Cabe precisar que estas intervenciones no implican la interferencia de laDefensoría del Pueblo en la labor jurisdiccional, ya que ello significaría una viola-ción del principio de independencia judicial, de acuerdo con lo establecido en elartículo 139, inciso 2, de la Constitución Política. En tal sentido, el artículo 14 dela Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo, Ley 26520, dispone que:

Cuando las investigaciones del Defensor del Pueblo estén referidas al ámbitode la administración de justicia, podrá recabar de las instituciones y organismoscompetentes la información que considere oportuna para estos efectos, sin que enningún caso su acción pueda interferir en el ejercicio de la potestad jurisdiccional.

4.2 Impulso de procesos constitucionales

Como señala Albán, un canal especial de intervención previsto para la institucióndel Ombudsman en el ámbito de la administración de justicia corresponde a su facul-tad para iniciar y seguir procesos constitucionales, como vía que le permite recurrir aljuez para demandar el respeto de derechos fundamentales o constitucionales median-te el uso de garantías constitucionales –hábeas corpus, amparo, hábeas data, acciónde inconstitucionalidad, acción de cumplimiento, etcétera– (2001, p. 52).

En su mayor parte, la interposición de estas acciones ha dependido de criterioscomo la gravedad de la violación cometida, el estado de indefensión o vulneraciónde la persona y su trascendencia colectiva, tal como ha sido debidamente recogido

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en los diferentes informes de la Defensoría. Sin embargo, en los mismos quedaclaro también que el énfasis principal ha estado puesto en garantizar la sujeción delas leyes y otras normas a lo establecido en la Constitución Política, lo que se habuscado hacer mediante el uso de acciones de inconstitucionalidad.

Ejemplos ilustrativos de esta labor son los siguientes:

• Demanda de inconstitucionalidad contra el segundo párrafo del artículo 137del Código de Procedimientos Penales, que vulneraba la libertad de expre-sión al consignar la censura previa de las personas denunciadas o inculpadasrespecto de sus procesos legales.

• Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto Ley 25662. Se conside-ró que este decreto, que agravaba con el doble del tiempo de la pena fijadapor ley la responsabilidad penal de los miembros de la Policía Nacional delPerú que cometían delitos comunes, afectaba el principio de igualdad ante laley y de proporcionalidad.

• Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 337 del Código Civil,que en procesos de separación y divorcio, disponía como criterios para esta-blecer la existencia de sevicia, injuria grave y conducta deshonrosa la educa-ción, las costumbres y la conducta de ambos cónyuges. Se consideró queeste artículo afectaba los derechos de igualdad ante la ley, honor y buenareputación, integridad moral, entre otros.

• Acción de inconstitucionalidad contra el decreto de urgencia 055-2001, quedisponía que el pago de sumas de dinero ordenadas a las instituciones delEstado por mandato judicial dependiera de la existencia de recursospresupuestales y no afectara la gestión de la entidad. En este caso, se consi-deró que la disposición vulneraba el principio de igualdad ante la ley e impo-nía un principio de discrecionalidad administrativa para el cumplimiento desentencias judiciales.

4.3 Análisis de la justicia militar

En tercer lugar, dentro de su función de proponer soluciones o alternativas aproblemas colectivos que afecten de manera general los derechos fundamentales delas personas, la Defensoría del Pueblo ha tenido como un eje central el estudio de lajusticia militar.

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Los motivos de este interés son conocidos: por un lado, la justicia militar gene-ralmente ha excedido el ámbito de lo “estrictamente militar”, para juzgar delitoscomunes cometidos por miembros de las Fuerzas Armadas y Policiales; de otrolado, durante la época de violencia política la justicia militar asumió indebidamenteel juzgamiento de civiles presuntamente involucrados en actos de terrorismo y trai-ción a la patria, violando con ello principios fundamentales del debido proceso yderechos esenciales de la persona humana. Por último, ha sido tradicional la faltade respeto de este fuero especial por la justicia común; la justicia militar ha evitadosistemáticamente la revisión de sus decisiones por parte del Poder Judicial (sobre elparticular, véase sección correspondiente).

En tal sentido, la labor de la Defensoría del Pueblo ha sido fundamental paraque se proceda a una revisión general del papel y de las funciones de la justiciamilitar en una sociedad democrática, a partir de una serie de informes emitidos alrespecto. El primero de ellos, presentado en marzo de 1998, planteó una serie delineamientos para la reforma de la justicia militar, incluyendo su forma de organi-zación, la definición de los delitos de función y la determinación clara de sus com-petencias (Defensoría del Pueblo, 1998); posteriormente, en marzo del 2002, serenovaron varios de estos planteamientos para ajustarlos al período de transicióndemocrática, y además se analizaron las propuestas de reforma en curso (Defensoríadel Pueblo, 2002). Finalmente, a inicios del presente año, se presentó un interesanteinforme dirigido a analizar el tratamiento del delito de función en la legislaciónnacional y en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de la CorteInteramericana de Derechos Humanos (Defensoría del Pueblo, 2003), a fin de aportaren una mejor definición de las competencias jurisdiccionales de la justicia común yla militar.

4.4 Seguimiento de la situación de la justicia en el país

Por último, los informes anuales de la Defensoría del Pueblo han sido un ele-mento importante para conocer el estado de la opinión pública sobre la administra-ción de justicia, así como sobre la capacidad real del Poder Judicial y del Ministe-rio Público para ejercer una tutela judicial efectiva de los derechos ciudadanos.

En tal sentido, cabe señalar que a lo largo de los años, el Poder Judicial ha sidoconsiderado como una de las instituciones públicas sobre las que se han recibidomás quejas a escala nacional. Así mismo, los informes han incidido en una serie deproblemas presentes en la administración de justicia que afectan los derechos fun-

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damentales de las personas, los mismos que vienen siendo tomados en cuenta en laspropuestas de reforma judicial.

En resumen, el papel que cumple la Defensoría del Pueblo respecto a la admi-nistración de justicia es sumamente relevante, pues permite que se realice el controlexterno de sus actividades, lo que a su vez ha posibilitado que se ponga en prácticauna serie de mejoras relacionadas con la tutela y el respeto de los derechos de laspersonas.

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Capítulo IX:El Consejo Nacional de la Magistratura

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Capítulo IX: El Consejo Nacional de la Magistratura

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Conocer bien qué es y cómo está compuesto el Consejo Nacional de la Magis-tratura (en adelante CNM) es muy importante porque se trata de un órgano consti-tucional que tiene atribuciones clave para la administración de justicia: selecciona,nombra, ratifica (o no ratifica) y destituye a jueces y fiscales. El CNM determina,entonces, quiénes son las personas que, concretamente, administran justicia.

1. Composición y régimen general del CNMEs un órgano constitucional porque su existencia, composición y atribuciones

están contempladas expresamente en la Constitución (artículos 154 y siguientes).El CNM es –también por mandato constitucional– independiente (en el ejercicio desus atribuciones, no depende de ningún poder del Estado u otra institución) y serige por la Ley Orgánica 26397 (en adelante LO) y sus modificatorias.

Actualmente, los integrantes del CNM, a quienes se les denomina consejeros,son siete. Cada una de las siguientes instancias elige a sendos consejeros: la CorteSuprema en Sala Plena, la Junta de Fiscales Supremos, los colegios de abogadosdel país, los rectores de las universidades nacionales y los rectores de las universi-dades particulares; los dos consejeros restantes son elegidos por los miembros delos demás colegios profesionales del país, conforme a ley.

Una vez elegidos, los consejeros no están sujetos a mandato imperativo de lasentidades que los eligieron (artículo 4 de la LO), sino que votan libremente, deacuerdo con su propio criterio.

El número de miembros del CNM puede ser ampliado por éste a nueve, con dosmiembros adicionales elegidos en votación secreta por el mismo Consejo: uno entre

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candidatos propuestos por instituciones representativas del sector laboral y el otroentre candidatos propuestos por instituciones representativas del sector empresa-rial. Esta posible extensión de siete a nueve no se ha producido hasta ahora, aunqueha sido planteada por el presidente Toledo en su discurso del 28 de julio del 2003.

Los siete miembros titulares del Consejo son elegidos conjuntamente con otrossiete suplentes, por un período de cinco años (todos los temas vinculados a la com-posición del CNM aquí reseñados se encuentran establecidos en el artículo 155 dela Constitución).

En la Ley Orgánica del CNM se establecen diversos supuestos sobre quiénesno pueden ser elegidos como consejeros (artículo 6), entre los que cabe destacar: 1)los magistrados que han sido objeto de destitución o separación, 2) los que han sidocondenados o están siendo procesados por delitos y 3) los miembros de organiza-ciones políticas que no hayan obtenido licencia de su agrupación al momento depostular al cargo de consejero.

2. Primera atribución del CNM:selección y nombramiento de jueces y fiscalesPor mandato constitucional (artículo 150) “el CNM se encarga de la selección

y el nombramiento de los jueces y fiscales”, “previo concurso público de méritos yevaluación personal (inciso 1, artículo 154)”, con la única excepción de los juecesque provengan de elección popular, como es el caso de los jueces de paz y de los deprimera instancia cuando por ley se establezcan y se determinen los mecanismospertinentes.

En el caso de los jueces de paz cabe precisar que han venido siendo elegidos enasambleas vecinales o comunales. El 24 de octubre del 2000 se aprobó la Ley27539, que dispone la elección formal de todos los jueces de paz, proceso quetodavía no se ha iniciado, pues se ha producido un debate sobre cómo implementarlode la mejor manera.

En consecuencia, con excepción de los jueces de paz, el CNM es el encargadode seleccionar y elegir a todos los jueces y fiscales de las diferentes instancias.

De acuerdo con la Constitución, los nombramientos de jueces y fiscales por elCNM requieren el voto conforme de los dos tercios del número legal de los miem-bros del CNM (artículo 154, inciso 1, de la Constitución).

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Innovación positiva

El nombramiento de jueces y fiscales por un órgano con las características delactual CNM es una innovación introducida por la Constitución de 1993 y que seconsidera un avance fundamental en relación con el pasado, por los siguientesmotivos:

- Se reducen enormemente las posibilidades de injerencia política en el nom-bramiento de magistrados, pues el proceso ya no depende –como en el pasa-do– de los poderes Judicial y Legislativo.

- El hecho de que el CNM sea una institución colectiva (compuesta por sietemiembros) y esté constituida por representantes de diversas entidades, pre-viamente elegidos por ellas, reduce aún más todo tipo de injerencia en elnombramiento de jueces y fiscales.

- El Poder Judicial y el Ministerio Público participan, es decir, no son ajenosa este proceso, pero al contar sólo con dos de siete representantes, no locontrolan.

Se trata, pues, de un mecanismo de nombramiento democrático y que, en prin-cipio, asegura las condiciones mínimas para que prime la independencia y el buencriterio.

El proceso de selección y nombramiento

El proceso de postulación, selección y nombramiento de jueces y fiscales estácontemplado en la misma Ley Orgánica del CNM y en el “Reglamento de concur-sos para selección y nombramiento de jueces y fiscales”, aprobado por el propioCNM en julio del 2002 (N.° 382-2002-CNM).

En ese marco, veamos cómo ha funcionado este sistema de selección y nombra-miento por parte del CNM. Para ello, hay que diferenciar claramente dos períodos:1) entre 1995 y el 2000, y 2) entre el 2000 y el 2003.

Primer período: 1995-2000

Una vez que, en marzo de 1995, se constituyó el primer CNM, integrado porconsejeros de reconocida capacidad profesional y trayectoria moral, se inició unproceso de nombramiento de jueces y fiscales que, por adecuado, rápidamente seganó el respaldo de la opinión pública.

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Pero precisamente porque se estaba nombrando a magistrados de manera inde-pendiente y democrática, el régimen de Fujimori y Montesinos decidió poner fin alproceso y, amparándose en una de las interpretaciones posibles del artículo 151 dela Constitución, dispuso (mediante la Ley 26696 del 3 de diciembre de 1996) quesólo podía ser aspirante quien hubiera pasado previamente por la Academia de laMagistratura. Un requisito que el Consejo, en su LO, había declarado en suspenso,ya que su cumplimiento era simplemente imposible en la medida que la Academiano brindaba ningún tipo de capacitación dirigida a los aspirantes.

Fue así como se detuvo el proceso de nombramiento de jueces y fiscales titula-res, situación que perduró hasta el final del régimen anterior.

Y como se paralizó por completo el nombramiento de magistrados titulares, elfenómeno de la provisionalidad –al que nos referiremos más adelante– se generali-zó, con lo cual se afectó seriamente la independencia de jueces y fiscales.

Segundo período: 2001-2003

Una vez restituidas las atribuciones al CNM mediante ley 27368 (6 de noviem-bre del 2001), ya en el marco del proceso de recuperación de la democracia yproducida la elección –en los casos que correspondía– de los nuevos consejeros, enla misma ley (primera disposición transitoria) se dispuso que en un plazo de 15días, el CNM debía convocar a concurso nacional y simultáneo para cubrir lasvacantes en el Poder Judicial y en el Ministerio Público en todos los niveles. Esteproceso se inició y actualmente se viene cumpliendo.

Respecto al requisito de formación previa de los aspirantes por parte de laAcademia, se ha dejado en suspenso por el plazo de tres años (Ley 27466, del 29 demayo del 2001). Al mismo tiempo, se dispuso una especie de compensación paraaquellos que ya son magistrados o que han sido formados en la Academia.

Actual proceso de “titularización”

¿Cuál es el balance del nombramiento de jueces y fiscales por el actual CNM?Lo primero que hay que decir es que es sumamente positivo que el CNM se

haya propuesto terminar con la denominada provisionalidad. En efecto, el CNM haanunciado que muy pronto habrá concluido el nombramiento de jueces y fiscales delas distintas instancias, por lo que éstos pasarán a ser titulares.

Recordemos brevemente cómo se extendió la provisionalidad y por qué se tratade un fenómeno negativo.

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Hay que aclarar primero que bajo el concepto de provisionalidad de jueces yfiscales se deben entender, en realidad, dos figuras:

- Los provisionales propiamente dichos, que son los magistrados que pasan aocupar una instancia superior debido a una situación de vacancia, licencia oimpedimento del titular (artículo 236 de la LOPJ).

- Los suplentes, que son los abogados llamados a cubrir vacantes de magistra-dos cuando no hay reemplazantes hábiles (artículo 239 de la LOPJ).

Durante el régimen pasado se llegó a una situación en la que más de 80% de losjueces y fiscales eran provisionales o suplentes, debido a las siguientes causas: lamayoría de los titulares fueron destituidos en el contexto del golpe del 5 de abril de1992; se crearon numerosos juzgados y salas transitorias; se paralizó el nombra-miento de titulares por parte del CNM, tal como ya se ha explicado.

En el régimen anterior, este estado de provisionalidad significaba que la per-manencia en el cargo dependía de la decisión discrecional de una autoridad delsistema de administración de justicia subordinada al poder político –en el tiempode la Reforma Judicial, la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Ejecutiva o de lospresidentes de Corte nombrados por dicha Comisión–, lo cual, obviamente, eli-minaba toda posibilidad de independencia. Magistrado que no estaba dispuesto aseguir determinadas directivas, podía ser trasladado, marginado o separado.

Peor aún: muchas veces los provisionales o suplentes no reunían los requisitosestablecidos por ley, como la antigüedad correspondiente, el porcentaje máximo deprovisionales, etcétera.

Terminar, entonces, con la provisionalidad como fenómeno permanente y gene-ralizado es un objetivo nacional, y por tanto, la decisión del CNM de lograrlo a labrevedad posible merece el respaldo y la colaboración de todos.

Sin embargo, el debate ahora se centra en si las disposiciones contenidas en elreferido reglamento de concursos para la selección y nombramiento de jueces yfiscales está permitiendo o no que haya una buena selección que asegure que losnombramientos recaigan en las personas adecuadas.

De acuerdo con este reglamento, la evaluación de candidatos debe hacerse enfunción de tres componentes, para cada uno de los cuales se ha establecido determi-nado peso:

- La valoración del currículum (peso dos)- La prueba escrita (peso tres)- La entrevista personal (peso tres)

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En cada uno de los componentes hay una serie de rubros que son valorados y alos que se les asignan determinados puntajes.

Sin embargo, en el mismo reglamento se contempla la posibilidad de que losconsejeros se aparten por completo de estos componentes, pesos y puntajes, aldisponerse, en el artículo 39 del reglamento, que la decisión se tomará por votacióny de acuerdo con el criterio de conciencia de cada magistrado:

Con el cuadro de calificaciones, los Consejeros reunidos en Pleno, y en uso de su criteriode conciencia, proceden a nombrar, con el voto conforme de los dos tercios del númerolegal de sus miembros al postulante o postulantes que obtuvieron calificación aprobatoria,hasta cubrir las plazas vacantes en los grados y/o especialidades concursadas.

El actual desafío consiste, entonces, en encontrar un mejor sistema de nombra-miento. Cabe mencionar que en el marco del proyecto Justicia Viva, hemos publi-cado un informe elaborado por Luis Pásara, en el que se hacen comentarios críticosa dicho reglamento, y otro, también de Pásara, en el que se proponen algunoscambios y alternativas. Dos iniciativas frente a las que el Consejo ha mostrado, enprincipio, buena receptividad y disposición.

Sobre el proceso de selección y nombramientos, habría que agregar, como he-cho positivo, que la Ley Orgánica contempla la posibilidad de tacha de los candida-tos, exigiéndose para ello prueba instrumental (escrita), con lo que se formaliza untrámite que, por su naturaleza, debería más bien brindar facilidades.

3. Segunda atribución del CNM:ratificación de magistradosLa actual Constitución establece que los jueces y fiscales de todos los niveles

deberán ser ratificados o no ratificados (separados) por el CNM cada siete años(artículo 154, inciso 2).

Procedimiento

Para la ratificación, el Consejo evaluará la conducta e idoneidad en el desem-peño del cargo, considerando la producción jurisdiccional, los méritos, los infor-mes de los colegios y asociaciones de abogados, así como los antecedentes acumu-lados sobre la conducta del candidato; además, en cada caso se debe conceder unaentrevista personal (artículo 30 de la Ley Orgánica del CNM).

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Reunidos los elementos de juicio, el pleno del Consejo decide la ratificación oseparación de los jueces y fiscales; para la ratificación se requiere el voto conformede la mayoría simple de consejeros asistentes (artículo 30 de la Ley Orgánica).

Existe un reglamento del “proceso de evaluación y ratificación de jueces delPoder Judicial y fiscales del Ministerio Público” (N.° 241-2002-CNM), del 13 deabril del 2002, que define la ratificación como la renovación de la confianza res-pecto al magistrado: “la ratificación es una facultad constitucional otorgada alcuerpo colegiado del CNM para decidir, según el criterio de cada Consejero queparticipe en el pleno de la respectiva sesión, si procede renovar la confianza alevaluado para continuar en el cargo o separarlo de él definitivamente”.

En el mismo reglamento se contempla la existencia de una “Comisión Perma-nente de Evaluación y Ratificación de jueces y fiscales del Consejo, conformadapor tres consejeros designados por el Pleno”, que está a cargo de procesar la infor-mación y ponerla a disposición del referido pleno para que éste tome la decisióncorrespondiente.

En dicho reglamento se establece también la posibilidad de una “participaciónciudadana”, a través de la presentación de información (XI disposición general).

Efectos

En la misma Constitución se establece que este proceso de ratificación “esindependiente de las medidas disciplinarias” (artículo 154, inciso 2 de la Constitu-ción).

Según disposición expresa de la Constitución, los que no hayan sido ratificadosno pueden regresar al Poder Judicial ni al Ministerio Público. Sin embargo, hayque considerar que, recientemente, una sentencia del Tribunal Constitucional, defecha 27 de enero del 2003, recaída en el caso Almenara Bryson, ha resuelto–contraviniendo el mandato constitucional, según nuestra opinión– que “los magis-trados no ratificados no están impedidos de postular nuevamente al Poder Judicialo al Ministerio Publico”, sustentando su postura en que la ratificación no constitu-ye una sanción sino un voto de confianza.

En la Constitución también se establece que “no son revisables en sede judiciallas resoluciones... del CNM en materia de evaluación y ratificación de jueces”(artículo 142), dispositivo que ha dado lugar a distintas interpretaciones sobre susalcances, tal como posteriormente se verá.

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Inicio de las ratificaciones

En la misma ley en la que se restituyeron las facultades al CNM (Ley 27368,del 6 de noviembre del 2001), durante la transición democrática se dispuso que

el cómputo del plazo de 7 años para la realización del primer proceso de ratificación dejueces y fiscales de todo los niveles se hace a partir de la entrada en vigencia de la Consti-tución Política del Perú (31.12.1993), y, en lo sucesivo, el cómputo se hace de maneraindividual y a partir del momento en que el juez o el fiscal asumió el cargo (artículo 5).

En el marco de esta precisión, el CNM inició el primer proceso de ratificación de395 jueces y fiscales que, al 31 de diciembre del 2000, habían cumplido siete añoscomo titulares; a partir de ese momento ha continuado el proceso de ratificación, en lamedida en que los jueces y fiscales van cumpliendo los referidos siete años.

Cuestionamientos

Sobre el tema de las ratificaciones, se viene produciendo en el país un debateque ha dividido las opiniones en dos niveles:

- Quienes están a favor de mantener la figura de la ratificación y quienesconsideran que debe ser eliminada.

- Quienes están de acuerdo con la forma en la que, actualmente, el CNM vieneratificando o no ratificando a los magistrados, y quienes tienen cuestio-namientos respecto a esta forma de proceder.

Los cuestionamientos se han intensificado desde que se constató que el númerode magistrados no ratificados por el CNM es elevado.

A favor y en contra de la ratificación

Quienes están a favor de la ratificación alegan que el sistema de control disci-plinario es absolutamente ineficaz, por lo que se requiere una vía –como la ratifica-ción– que permita depurar a los malos jueces y fiscales.

Muchas veces –se dice en esa línea– se tiene certeza sobre casos de corrupcióno de ineficiencia de determinados magistrados, pero como es muy difícil –si noimposible– obtener la prueba que se exige en la actuación disciplinaria, no se puedeactuar. De ahí la necesidad de una alternativa como la ratificación, que, por notener carácter disciplinario, puede prescindir de dicha prueba y de otras reglas yformalidades propias del referido control disciplinario.

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Igualmente, se menciona a favor de la ratificación la inexistencia de una verda-dera carrera judicial. La lógica es la siguiente: como no existe un sistema queasegure que sólo pueden entrar, mantenerse y ascender los buenos jueces y fiscales,se requiere, entonces, una vía para depurar, como es la ratificación.

Desde este punto de vista, la ratificación es una especie de mal transitorio,necesario para enfrentar las carencias descritas.

En la orilla opuesta, quienes están en contra de mantener el sistema de ratifica-ciones –grupo en el que nos ubicamos– coinciden con el diagnóstico anterior, perocreen que lo que corresponde es, por lo mismo, apuntar a tener un sistema decontrol disciplinario eficaz y una muy bien definida carrera judicial, y no tratar desubsanar ambas carencias recurriendo a las ratificaciones, pues el remedio puedeterminar siendo peor que la enfermedad.

Efectivamente, tomando en cuenta la “libertad” que supone contar con el poderpara ratificar o no a un magistrado, las oportunidades de actuar subjetiva y arbitra-riamente se acrecientan y, en consecuencia, la posibilidad de no ser ratificado seconvierte en una especie de espada de Damocles que pende sobre el magistrado,amenaza que va en desmedro de su independencia.

Acerca de este debate, debe tomarse en cuenta que en el anteproyecto de refor-ma de la Constitución originado en la Comisión de Constitución, Reglamento yAcusaciones Constitucionales del Congreso de la República, se suprime la facultadde ratificación del CNM, precisando que sus facultades consisten en ejercer elcontrol permanente de la idoneidad de la conducta de los magistrados.

Cuestionamientos al procedimiento de ratificaciónPero más allá de este debate, como el CNM está obligado por mandato consti-

tucional a ratificar o no a cada juez o fiscal que cumpla siete años en el cargo, elproceso continúa.

Los dos cuestionamientos más importantes a esta labor son los siguientes:1) que el CNM haya interpretado que no tiene que dar a conocer –motivar– lasrazones por las que opta por la no ratificación y 2) que el CNM haya interpretadoque no procede recurso alguno contra su decisión.

¿EL CNM debe motivar o no sus decisiones?El CNM ha interpretado que no está obligado a motivar sus decisiones de no

ratificación, amparándose en el distinto tratamiento que, en efecto, la Constitución

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da, en una parte, a la ratificación (de la que, expresamente, dice que es “indepen-diente de las medidas disciplinarias”, inciso 2 del artículo 154 de la Constitución)y, en otra, a la destitución; en este último caso, se establece expresamente la obliga-ción de motivar la resolución final (inciso 3 del artículo 154 de la Constitución).

Sin embargo, desde diferentes ámbitos se viene cuestionando esta interpreta-ción, punto de vista que compartimos. Así, podemos mencionar el dictamen de laComisión de Justicia del Congreso, que propuso un texto sustitutorio de la partepertinente de la Constitución, el mismo que fue aprobado con modificaciones por elpleno del Congreso el 23 de octubre del 2002, en una primera votación. En dichoproyecto se contempla el reconocimiento del derecho de defensa de los evaluados yel deber de motivación de las resoluciones del CNM. En el mismo sentido se pro-nuncia la Defensoría del Pueblo a través de su resolución defensorial 038-2002/Dl.

Lo cierto es que, respecto a este debate, el Tribunal Constitucional ya se hapronunciado, mediante una primera sentencia del 27 de enero del 2003, recaída enla acción de amparo interpuesta por Almenara Bryson: le ha dado la razón al CNM,al considerar que, constitucionalmente, no está obligado a motivar.

¿Proceden o no recursos contra las decisiones del CNM queestán en proceso de ratificación?

De acuerdo con el CNM, no procede ningún tipo de recurso; se ampara paraello en los siguientes dispositivos:

- Artículo 142 de la Constitución: “no son revisables en sede judicial las reso-luciones del CNM en materia de evaluación y ratificación de jueces”.

- Artículo 30 de la Ley Orgánica del CNM: “dichas resoluciones no son sus-ceptibles de recurso alguno”.

- Artículo 17 del referido reglamento sobre ratificaciones: “Contra el re-sultado de la votación de la ratificación no procede reconsideración porparte de los señores Consejeros. No procede recurso impugnatorio con-tra él y su ejecución. No procede la revisión en sede judicial del procesoo sus resultados, conforme lo establece la Constitución Política (artículodécimo sétimo)”.

Sin embargo, contra la interpretación del CNM se puede plantear que sí proce-den determinados recursos o acciones que no signifiquen una revisión en sede judi-cial de lo resuelto por el CNM. Concretamente, nos referimos a:

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- Interponer recurso de reconsideración ante el mismo CNM, tomando en cuentaque la prohibición de este recurso no está prevista en la Constitución sinoque ha sido introducida vía reglamento, por lo que bastaría cambiar dichoreglamento.Al respecto, hay que considerar que ya existe un proyecto de ley (4248/2002) que propone otorgar a los magistrados y fiscales no ratificados elderecho a presentar un recurso de reconsideración. En la misma dirección seha pronunciado la Defensoría del Pueblo, a través de la resolución defensorialya mencionada.

- Interponer una acción de amparo si es que, en el ejercicio de sus atribucio-nes, el CNM vulnera un derecho constitucional.

Sobre esta última posibilidad, ya el Tribunal Constitucional se ha pronunciadoa favor, estableciendo que el hecho de que la Constitución diga que “no son revisablesen sede judicial las resoluciones del Consejo en materia de evaluación y ratifica-ción”, no quiere decir que dichas resoluciones estén al margen del control constitu-cional por parte del Tribunal.

4. Tercera atribución del CNM: destituciónPor mandato de la Constitución (inciso 3 del artículo 154), es función del CNM:- Aplicar la sanción de destitución a los vocales de la Corte Suprema y fisca-

les supremos.- Y, a solicitud de la Corte Suprema o de la Junta de Fiscales Supremos, a los

jueces y fiscales de todas las instancias, respectivamente.

Se añade que “la resolución final, motivada y con previa audiencia del interesa-do es inimpugnable” (inciso 1, artículo 154 de la Constitución).

Las causales para la destitución de vocales y fiscales supremos están previstas,taxativamente, en la Ley Orgánica del Poder Judicial, de acuerdo con las modifica-ciones establecidas por la ley 27368, del 7 de noviembre del 2000, y son:

1) Ser objeto de condena a pena privativa de la libertad por delito doloso.2) Haber cometido un hecho grave que, sin ser delito o infracción constitucional,

comprometa la dignidad del cargo y lo desmerezca en el concepto público.3) Reincidir en un hecho que configure causal de suspensión, conforme con lo

establecido en la ley de la materia.

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4) Intervenir en procesos o actuaciones a sabiendas de estar incurso en prohibi-ción o impedimento legal.

En estos casos, el Consejo puede actuar por denuncia de parte o de oficio, sinperjuicio de las atribuciones que les correspondan a otros órganos.

Tanto para la destitución de vocales y fiscales supremos por parte del Consejocomo para la de jueces y fiscales en los otros niveles, la propia ley orgánica (artícu-lo 34) ratifica las garantías previstas en la Constitución: es obligatoria la audienciaprevia y la revisión de informes, antecedentes y pruebas de descargo; además, laresolución debe de ser motivada. También se contempla la posibilidad de disponerla suspensión provisional.

Contra la resolución de destitución del Consejo, procede recurso dereconsideración, siempre que se acompañe nueva prueba instrumental (artículo 34de Ley Orgánica).

Existe un reglamento de procesos disciplinarios del CNM (publicado el 2 defebrero del 2003), en el que se contempla una Comisión Permanente de ProcesosDisciplinarios, integrada por tres consejeros.

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Capítulo X:La independencia judicial

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Capítulo X: La independencia judicial

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Introducción

¿Por qué tratar en un capítulo aparte de este manual un tema tan particular yespecífico como la independencia judicial? ¿Cuál es la importancia de este tema?

En realidad, la independencia judicial es un tema clave para comprender mu-chos de los problemas que afectan la administración de justicia. Sin una justiciaindependiente, el Estado no puede garantizar eficazmente los derechos ciudadanosque se vean afectados por los posibles desbordes o excesos en el ejercicio del poder(Vásquez 2000, p. 18); así mismo, su carencia suele estar vinculada a temas comola corrupción, el retardo de los procesos y la falta de transparencia e imparcialidaden las decisiones judiciales. Por tal motivo, alcanzar una mayor independenciajudicial ha sido uno de los principales objetivos de los procesos de reforma de lajusticia en América Latina, y está considerado como una condición básica paralograr una vigencia real del Estado de Derecho y un mayor desarrollo económico ysocial (Vargas 2003, p. 34).

Sin embargo, lograr esta meta no es fácil, no sólo porque una característicatradicional de nuestros poderes judiciales ha sido precisamente lo contrario, sinopor la permanencia de estructuras políticas, legales, sociales y culturales que aten-tan contra dicha independencia. A ello debe agregarse que no existe una compren-sión adecuada del tema, ya que muchas veces se exige a los jueces mantener suindependencia como un asunto ético cuando, en realidad, la independencia está másrelacionada con la presencia o ausencia de diversos mecanismos organizativos yestructurales que garanticen la labor del juez frente a la sociedad, a fin de que seamás responsable de sus actos (Pérez Perdomo).

Como veremos en el presente capítulo, felizmente los esfuerzos que se vienenrealizando para garantizar una mayor independencia de la justicia se han

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incrementado durante los últimos años, lo cual se ha traducido en un conjunto denormas y principios internacionales, en diferentes mecanismos de protección y enel desarrollo de un conjunto de experiencias nacionales y regionales (ver al respectoRevista Sistemas Judiciales, 2003. Lamentablemente, esto no ha calado aún demanera profunda en nuestro país, donde la independencia judicial sigue siendo másun anhelo que una realidad.

1. Independencia judicial:una definición comprehensivaUna de las dificultades que existen para entender la cuestión de la independen-

cia judicial es que ella comprende, en realidad, una diversidad de principios, dere-chos y garantías fuertemente vinculados entre sí, de modo tal que la carencia o fallaen alguno suele afectar a los demás, lo que hace necesario que la protección de laindependencia judicial merezca un tratamiento integral.

En términos sencillos, la independencia judicial puede ser definida como la pre-sencia de una actuación jurisdiccional libre de interferencias e influencias, de ma-nera tal que los jueces decidan solamente conforme a Derecho y no basándose encriterios extrajurídicos, sean éstos políticos, económicos, culturales y/o sociales.

Sobre la base de esta definición, podemos empezar a hacer algunas distincio-nes. En primer lugar, es necesario diferenciar entre la independencia del órganojudicial, como conjunto de órganos encargados de administrar justicia frente alos otros poderes del Estado –o independencia institucional–, y la independen-cia del juez particular, considerado individualmente como juzgador (Vásquez2000, p. 18). Esta distinción es importante porque una no es sinónimo de la otra:podemos encontrar poderes judiciales relativamente independientes del Ejecutivo oLegislativo pero que mantienen un férreo control interno sobre las decisiones de losjueces; o viceversa, ciertos jueces pueden mantener una conducta personal inde-pendiente a pesar de que el Poder Judicial se encuentre sometido o cooptado porotros poderes.

Como señala Vásquez, hay que tener presente que la independencia institucionales un concepto secundario, ya que, si existe, es para garantizar la genuina indepen-dencia judicial, como es la independencia personal de cada juez. El reconocimientode este aspecto ha sido objeto de una larga lucha, ya que hasta hace unos siglosatrás la independencia institucional de la justicia fue el reclamo central de los ciu-

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dadanos, quienes se enfrentaban a un sistema judicial que respondía a las directivas(o caprichos) de los monarcas, independencia que fue instituida a través del princi-pio de separación de poderes (op. cit., p. 17).

Siendo así, vemos que la independencia del juez muestra dos caras: la primeraes su independencia externa, mediante la cual se le garantiza al juez su autonomíafrente a otros poderes, sean éstos públicos o privados, a fin de que pueda decidirconforme a Derecho. La segunda es su independencia interna, que garantiza suautonomía respecto de los otros órganos del Poder Judicial, en especial de aquellosque tienen mayor jerarquía. En tal sentido, el nudo de la cuestión para saber siestamos o no frente a un sistema judicial independiente es determinar cuáles son losmecanismos institucionales con los que se rodea a los jueces para permitirles ac-tuar de manera independiente, tanto hacia dentro como hacia fuera. Como señalaPérez Perdomo, si bien es evidente que la independencia judicial reside finalmenteen cada juez, “los jueces no son independientes porque la Constitución Política olas leyes hagan tal declaración. Tiene que haber estructuras organizacionales omecanismos institucionales que lo garanticen…por lo que debe prestarse suma aten-ción al diseño institucional de esos mecanismos” (p. 6).

Hay que tener en cuenta, sin embargo, que si bien la independencia judicial esun aspecto importante para un funcionamiento adecuado de la justicia, ella acarreaalgunos peligros. En primer lugar, un exceso de la independencia personal del juezpuede llevarlo a aislarse de la comunidad, debido al temor de que cualquier contac-to externo pueda contaminar sus decisiones, con lo que más bien se genera unajusticia aséptica y poco consciente de sus responsabilidades sociales. Evitar estorequiere mantener la idea de que el juez, como cualquier ciudadano, tiene derechode tener sus propias convicciones éticas, religiosas o políticas, si bien ellas nopueden fundamentar o guiar sus decisiones al impartir justicia, las que sólo puedenestar basadas en la ley.1

De otro lado, un exceso de autonomía institucional en los poderes judicialespuede conducir, como indica Vargas, a que ellos se conviertan en corporacionescerradas y autorreferentes, que impongan una cultura conservadora y que se veanalejadas de los debates presentes en la sociedad (op. cit., p. 35). Independencia nopuede significar, entonces, aislamiento social, por lo que muchos inciden en el he-

1 No obstante, éste es y será siempre un tema delicado. La corriente realista del Derecho fue la que másclaramente permitió ver que, al interpretar la ley, los jueces no pueden escapar de los valores, principios yrepresentaciones existentes en su entorno social y cultural. Sin embargo, debemos considerar que las mis-mas leyes son producto de su tiempo.

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cho de que la independencia judicial sólo puede ser cabalmente entendida si seacompaña de un sentido de responsabilidad en los jueces y en las institucionesjudiciales (Pérez Perdomo, 2000, p. 8). Así mismo, se requiere comprender que laindependencia judicial no constituye un fin en sí misma ni es un beneficio otorgadoal juez, sino que tiene un valor instrumental para alcanzar otros fines, como laimparcialidad, la equidad y la justicia.2

2. Marco normativo internacionalComo señalamos líneas antes, la relevancia que ha ido adquiriendo la indepen-

dencia judicial como condición para contar con sistemas judiciales sólidos, moder-nos y eficaces, ha llevado, durante los últimos años, a que la comunidad internacio-nal le preste mayor atención al tema, lo que se ha expresado en la elaboración deuna serie de instrumentos normativos, de carácter internacional y regional, dirigi-dos a garantizar una adecuada protección de esta independencia.

En algunos casos, estas normas –llámense convenciones, declaraciones, princi-pios o reglas de aplicación– se han visto acompañadas, además, por el diseño eimplementación de mecanismos institucionales dirigidos a supervisar y asegurar elcumplimiento de las mismas por los Estados, y a promover su reconocimiento entrela magistratura, los operadores de la justicia y la sociedad civil en su conjunto.Pasemos a ver, entonces, cuáles son estas normas y mecanismos, y cómo han veni-do funcionando, especialmente en nuestro país.

Con respecto al marco normativo, podemos distinguir dos tipos de normas in-ternacionales: por un lado, están aquellos instrumentos de carácter general quereconocen y regulan la independencia judicial dentro de otros derechos o temasvinculados a la administración de justicia; y de otro lado, están los instrumentos decarácter especializado, que brindan un tratamiento específico a las garantías, dere-chos y libertades vinculados a la independencia judicial.

En el primer grupo, podemos apreciar que el tema de la independencia judiciales tratado ya, aunque de manera indirecta, en la Declaración Universal de Dere-chos Humanos adoptada por las Naciones Unidas en 1948, cuando dispone, en suartículo 10, que toda persona tiene derecho “en condiciones de plena igualdad, a ser

2 Algunos agregan, como requisito básico de la independencia judicial, que las decisiones judicialessean respetadas tanto por las partes como por las autoridades, aunque para otros ello tiene más relación conla efectividad de la justicia (Banco Mundial, 2002).

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oída públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial, parala determinación de sus derechos y obligaciones o para el examen de cualquieracusación contra ella en materia penal”.

En el mismo tenor, el artículo 14, inciso 1, del Pacto Internacional de DerechosCiviles y Políticos reconoce como un derecho fundamental de la persona el “seroída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, inde-pendiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquieracusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de susderechos u obligaciones de carácter civil” (las cursivas son nuestras).

En el ámbito regional, la Convención Americana de Derechos Humanos esta-blece, en su artículo 8 (referido a las garantías judiciales), inciso 1, que “todapersona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazorazonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, estable-cido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penalformulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones deorden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter” (las cursivas son nuestras).Como puede apreciarse, esta convención recoge, de manera más amplia que lasanteriores, el principio de independencia e imparcialidad judicial, imponiéndolocomo un principio general de la impartición de justicia y no como un aspecto vincu-lado solamente a la justicia penal.

La importancia de estas convenciones para asegurar la independencia judiciales vital, no sólo por su relevancia en el Derecho Internacional, sino y sobre todoporque establecen obligaciones vinculantes para los Estados Parte. De esta mane-ra, es una responsabilidad de los Estados asegurar que sus ciudadanos cuenten conjuzgados y tribunales independientes e imparciales, pudiendo ser denunciados anteinstancias internacionales en caso de que no provean dicho derecho.

Con relación a los instrumentos normativos específicos, ellos se ubican sobretodo en el ámbito universal o internacional, no existiendo hasta el momento unanorma similar de carácter regional que precise los compromisos de los Estadoslatinoamericanos al respecto. De todos ellos, el principal instrumento son los Prin-cipios Básicos Relativos a la Independencia de la Judicatura (PBIJ), adoptados porla Asamblea General de las Naciones Unidas a fines de 1985 y que recogen unaserie de garantías, derechos y mecanismos considerados básicos para asegurar laindependencia judicial en cualquier parte del mundo.

Siguiendo la clasificación anterior, encontramos aquí medidas relativas a laindependencia personal del juez y a la independencia institucional. Sobre la pri-

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mera, los PBIJ reconocen a los jueces derechos como la libertad de expresión y deasociación, el contar con una adecuada remuneración y jubilación, el estar sujetosa un proceso de selección o ascenso objetivo y no discriminatorio, el no ser removi-dos o separados de sus cargos salvo por razones fundadas, el ser sometidos a medi-das disciplinarias transparentes y el gozar de inmunidad por el ejercicio de susfunciones; así mismo, se establecen deberes como el ser imparciales, y guardar lareserva profesional sobre los procesos.

Sobre la independencia institucional, los PBIJ disponen el deber de todaautoridad pública, y de los Estados en general, de respetar la independencia judi-cial, de no entrometerse indebida o injustificadamente en los procesos judiciales,de brindar a los poderes judiciales recursos adecuados para el desempeño de susfunciones, de asegurar procedimientos de selección y ascenso objetivos y nodiscriminatorios, y de contar con mecanismos disciplinarios transparentes y queaseguren el debido proceso a los jueces. Así mismo, se establece que la asignaciónde casos a los jueces es un asunto interno de la institución judicial, por lo que losotros poderes públicos no pueden intervenir en este aspecto.3

Cabe indicar que los PBIJ reconocen, igualmente, que la independencia judiciales, ante todo, una garantía para asegurar los derechos de las personas frente a laadministración de justicia, cuando establecen, en su artículo 6, que “el principio dela independencia de la judicatura autoriza y obliga a la judicatura a garantizar queel procedimiento judicial se desarrolle conforme a derecho, así como el respeto delos derechos de las partes”. Éste será también el sentido con el que se recoja enotros instrumentos internacionales, como en la Declaración sobre los PrincipiosFundamentales de Justicia para las Víctimas de Delitos y del Abuso del Poder,adoptada igualmente por la Asamblea General de las Naciones Unidas en noviem-bre de 1985. De acuerdo con el artículo 4 de la misma, las víctimas de un delito“tienen derecho a acceder a los mecanismos de la justicia y a una pronta reparacióndel daño que hayan sufrido”; a ello agrega que “se establecerá y reforzarán, cuandosea necesario, mecanismos judiciales y administrativos que permitan a las víctimasobtener reparación mediante procedimientos oficiales u oficiosos que sean expedi-tos, justos, poco costosos y accesibles”.

3 Esta norma se encuentra complementada con los Procedimientos para la Implementación Efectiva delos Principios Básicos Relativos a la Independencia de la Judicatura, aprobados en última instancia por elConsejo Económico y Social de Naciones Unidas en 1989.

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Finalmente, garantizar la independencia judicial requiere también establecermecanismos que aseguren la labor independiente de otros operadores de justicia,como los fiscales y los abogados. En tal sentido, en el ámbito internacional secuenta tanto con las Directrices sobre la Función de los Fiscales, en las que serecogen muchos de los puntos referidos a la independencia personal del juez,como los Principios Básicos sobre la Función de los Abogados,4 que disponenuna serie de medidas para asegurar una adecuada defensa de los derechos de laspersonas, todo lo cual busca hacer efectiva la imparcialidad en la administraciónde justicia.

Otros documentos que constituyen una referencia indispensable para poder medir,a nivel internacional, el grado de independencia judicial son los Estándares Interna-cionales en la Administración de Justicia aprobados por la International BarAssociation en 1982; el Estatuto Universal del Juez, aprobado en la reunión delConsejo Central de la Unión Internacional de Magistrados en Taipei, el 17 de no-viembre de 1999; y la Carta Europea sobre el Estatuto de Jueces, adoptada por laComisión Europea en Estrasburgo en julio de 1988. Finalmente, en el ámbito regio-nal, los dos principales documentos que existen al respecto son el Estatuto del JuezIberoamericano, aprobado durante el II Encuentro Iberoamericano de Consejos dela Judicatura, realizado en España en marzo del 2001; y la Declaración de Cara-cas, aprobada durante la Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes y Tri-bunales Supremos de Justicia realizada a inicios de marzo de 1988.

3. Mecanismos de protecciónde la independencia judicialAl amparo de estos instrumentos normativos, se ha ido desarrollando una

serie de instancias y mecanismos destinados a supervisar, proteger y/o denunciarviolaciones a la independencia judicial. Podemos distinguir hasta tres tipos deellos: i) mecanismos de protección creados a partir de convenciones o tratadosinternacionales de carácter general, ii) mecanismos de protección establecidospor organismos internacionales y iii) mecanismos de protección provenientes de lasociedad civil.

4 Ambas directrices fueron aprobadas por el Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre Preven-ción del Delito y Tratamiento del Delincuente, en setiembre de 1990, y por la Asamblea General de Nacio-nes Unidas, en diciembre del mismo año.

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Cabe destacar, antes de iniciar este tema, que, a nivel regional, muchos de estosmecanismos se han desarrollado en contrapunto con el avance de los instrumentosnormativos. Por otra parte, los mecanismos internacionales de protección han veni-do cumpliendo también un importante papel en la región latinoamericana, y enespecial en el caso del Perú, como veremos seguidamente.

En el ámbito regional, encontramos a la Comisión y a la Corte Interamericana deDerechos Humanos como órganos de control y de juzgamiento establecidos en elmarco de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Como parte de sumandato, ambos organismos se han venido pronunciando, en el marco de algunascausas, respecto de la independencia judicial en los países de la región, lo cual haservido para marcar nuevos rumbos en el tratamiento de este tema en América Latina.

En lo que se refiere a los mecanismos internacionales, un órgano que ha adqui-rido relevancia durante los últimos años es el Relator Especial de Naciones Unidassobre la Independencia de los Magistrados y Abogados de las Naciones Unidas,como instancia adscrita a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidaspara los Derechos Humanos. Esta relatoría fue establecida por la Comisión deDerechos Humanos de la ONU en 1994, con los siguientes mandatos:

a) Investigar toda denuncia que se transmitiera al Relator Especial e informarsobre sus contribuciones al respecto.

b) Identificar y registrar no solamente los atentados a la independencia del Po-der Judicial, de los abogados y del personal y auxiliares de la policía, sinotambién los progresos realizados en la protección y el fomento de esa inde-pendencia, y hacer recomendaciones concretas, incluso sobre asistencia téc-nica o servicios de asesoramiento, a los Estados interesados, cuando éstos losolicitaran.

c) Estudiar, por su actualidad y por su importancia, y con miras a formularpropuestas, algunas cuestiones de principio con el fin de proteger y afianzarla independencia del Poder Judicial y de la abogacía.

Sobre la base de estos mandatos, el Relator Especial –actualmente el Sr. Dato’Param Cumaraswamy, de Malasia– ha venido emitiendo una serie de informesanuales y de informes específicos sobre situaciones que afectan o violan la indepen-dencia judicial en diferentes países del mundo. Así mismo, realiza diferentes activi-dades relacionadas con este tema, especialmente la elaboración de declaraciones,propuestas normativas y recomendaciones a los Estados Parte de la ONU para quecoadyuven a garantizar de manera más adecuada la independencia judicial.

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De otro lado, el Consejo de Europa, a través de su Consejo de Ministros, ha idodictando también una serie de recomendaciones referidas a la independencia judi-cial; la más importante es la Recomendación 1994/94, referida a la independencia,eficiencia y rol de los jueces, en la cual se desarrolla una serie de principios ygarantías revisadas líneas arriba. Así mismo, no puede dejar de mencionarse queorganismos de cooperación multilateral –como el Banco Mundial, la Agencia delos Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y el Programa deNaciones Unidas para el Desarrollo, entre otros– han venido ejecutando diferentesprogramas, estudios e investigaciones destinados a promover una mayor indepen-dencia judicial en América Latina y el resto del mundo.

Finalmente, respecto de las instancias vinculadas a la sociedad civil –o que noestán adscritas a los Estados de manera directa–, podemos encontrar una multipli-cidad de organismos e instituciones, de diferente ámbito y peso, que han colocadola independencia judicial como uno de sus principales objetivos de trabajo. Difícil-mente podríamos hacer aquí un listado de todos ellos, por lo que noscircunscribiremos a citar, a modo de ejemplo, a algunas de estas entidades:

• Entre las instituciones vinculadas al campo jurídico está, por ejemplo, laComisión Internacional de Juristas (CIJ), que viene cumpliendo, desde hacevarios años, un trabajo importante de seguimiento y de denuncia de situacio-nes que afectan la independencia judicial. Para ello cuenta con un Centropara la Independencia de Jueces y Abogados. En igual sentido, la AmericanBar Association (ABA) y la Internacional Bar Association (IBA) han fijadouna serie de estándares destinados a promover la independencia y moderni-zación de la administración de justicia, y los han aplicado a través de pro-gramas de apoyo a las reformas judiciales. Otros institutos de similar carác-ter que han cumplido también un rol relevante en la materia son la Funda-ción para el Debido Proceso Legal (DPLF) y el International Centre forCriminal Law Reform and Criminal Justice Policy.

En el ámbito regional, la Fundación Poder Ciudadano viene promoviendo,desde mediados de los noventa, una serie de experiencias e iniciativas paralograr una mayor transparencia en la labor judicial; uno de sus principalesaportes es la participación ciudadana en la supervisión de la independenciajudicial. Por su parte, el Centro de Estudios de Justicia de las Américas(CEJA) viene incluyendo la independencia judicial como uno de los temasclave en el seguimiento de las reformas judiciales de la región.

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• Entre los organismos de defensa de los derechos humanos, el tema de laindependencia judicial también ha empezado a merecer mayor atención, es-pecialmente por el rol clave de los sistemas judiciales para garantizar unaefectiva protección de los derechos fundamentales. Así, instituciones comoAmnistía Internacional (AI) y la Federación Internacional de Derechos Hu-manos (FIDH) han incluido, en sus informes anuales, casos relativos a afec-taciones de la independencia judicial, además de realizar algunas campañasrelativas a esta problemática.

• Finalmente, en este rubro tenemos también a algunas organizaciones vincu-ladas a la judicatura, especialmente asociaciones de jueces y magistrados decarácter internacional o regional. Grupos como la Unión Internacional deMagistrados (UIM), la Asociación Internacional de Mujeres Juezas (IAWJ)o los Magistrados Europeos por los Derechos y las Libertades (MEDEL)han venido realizando diferentes denuncias así como acciones legislativas yde incidencia política con el fin de garantizar la independencia judicial aescala global. En el ámbito regional, por su parte, la Red Centroamericanade Jueces, Fiscales y Defensores por la Democratización de la Justicia, im-pulsada por el Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y So-ciales (INECIP), constituye, igualmente, una iniciativa valiosa que vienesirviendo de modelo para otras experiencias regionales, pues es la primeraasociación judicial que presenta ante la Comisión Interamericana de Dere-chos Humanos un informe sobre independencia judicial.

4. Marco constitucional y legalreferido a la independencia judicialFrente a los avances que muestra el tema de la independencia judicial a escala

internacional, el tratamiento que aún se le viene dando en nuestro país deja, lamen-tablemente, mucho que desear.

Esto se empieza a percibir con claridad desde el marco constitucional, el cualdeja de lado muchos de los aspectos que, como hemos visto, buscan asegurar dichaindependencia. En primer lugar, el artículo 139, inciso 2, se refiere directamente alrespeto de la independencia judicial, en materia de independencia institucional, enlos siguientes términos:

Son principios y derechos de la función jurisdiccional…La independencia en el ejerciciode la función jurisdiccional. Ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante

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el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones. Tampoco puede dejarsin efecto resoluciones que han pasado a la autoridad de cosa juzgada, ni cortar procedi-mientos en trámite, ni modificar sentencias ni retardar su ejecución. Estas disposicionesno afectan el derecho de gracia ni la facultad de investigación del Congreso, cuyo ejerciciono debe, sin embargo, interferir en el procedimiento jurisdiccional ni surte efecto jurisdic-cional alguno…

A esto se agrega el reconocimiento de la unidad y exclusividad de la funciónjurisdiccional (artículo 139, inciso 1) como garantía de esta independencia, si biense señalan dos excepciones: la justicia militar y la justicia arbitral, a la que puedeañadirse la jurisdicción especial de las comunidades campesinas y nativas reco-nocida en el artículo 149. De esta manera, dicha exclusividad no es absoluta y, porlo menos en el caso de la justicia militar, es claro que la presencia de otras jurisdic-ciones ha implicado la pérdida de independencia de la justicia ordinaria. Así mis-mo, cabe apreciar que no hay un reconocimiento expreso de otros puntos vincula-dos a esta independencia, como la autonomía presupuestal o económica.

Por su parte, el artículo 146 trata con mayor detalle la independencia personaldel juez, señalando para ello que el Estado garantiza a los jueces los siguientesderechos:

1) Su independencia, ya que están sometidos solamente a la Constitución yla ley.

2) La inamovilidad en sus cargos, pues no pueden ser trasladados sin suconsentimiento.

3) Su permanencia en el servicio, siempre que observen conducta e idoneidadpropias de su función.

4) Una remuneración que les asegure un nivel de vida digno de su misión yjerarquía.

En este rubro puede agregarse, además, la prohibición, dispuesta en el inciso19 del artículo 139, de que la función judicial sea ejercida por quien no ha sidonombrado en la forma prevista por la Constitución y la ley. Sin embargo, la Cons-titución deja de lado otros mecanismos necesarios para garantizar la independenciade los jueces, tales como el reconocimiento de su derecho a expresar libremente susideas o de asociarse sin autorización previa;5 paradójicamente, tampoco hace men-

5 De manera indirecta, sin embargo, es claro que, en tanto ciudadanos, los jueces gozan de estosderechos fundamentales, que se encuentran recogidos en el artículo 2, incisos 4 y 13 respectivamente.

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ción a su deber de guardar reserva sobre los procesos ni a la obligación estatal deasegurar la integridad personal y física de los jueces, o el derecho que ellos tienena que no se los responsabilice por las decisiones que tomen conforme a Derecho, talcomo se señala en los instrumentos internacionales ya mencionados.

Lo más grave de todo, sin embargo, es que la Constitución no llega a garantizarplenamente los derechos que ella misma reconoce, ya que si bien por un lado señalael derecho de permanencia de los jueces en sus cargos, por el otro dispone, comofunción del Consejo Nacional de la Magistratura, la ratificación de los jueces ensus cargos cada siete años, sin que se requiera para ello una resolución debidamen-te motivada, como en el caso de las destituciones (artículo 154, incisos 2 y 3). Asímismo, la Constitución tampoco reconoce, como establecen diferentes convencio-nes internacionales, el derecho fundamental de la persona a contar con un tribunalindependiente e imparcial, con lo cual le quita a la independencia judicial el sentidolegítimo e instrumental que debe tener, pues ésta pasa a ser entendida, en formaequivocada, como un atributo general del juez.

Por su parte, el actual Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del PoderJudicial (Decreto Supremo 017-93-JUS, en adelante LOPJ), incorpora tambiénvarias normas referidas a la independencia judicial, tanto en su dimensióninstitucional como personal. Respecto a la primera, el artículo 2 establece expresa-mente que “el Poder Judicial en su ejercicio funcional es autónomo en lo político,administrativo, económico, disciplinario e independiente en lo jurisdiccional, consujeción a la Constitución y la presente ley”. El artículo 4 agrega que

ninguna autoridad, cualquiera que sea su rango o denominación, fuera de la organizaciónjerárquica del Poder Judicial, puede avocarse al conocimiento de causas pendientes anteel órgano jurisdiccional. No se puede dejar sin efecto resoluciones judiciales con autoridadde cosa juzgada, ni modificar su contenido, ni retardar su ejecución, ni cortar procedimien-tos en trámite, bajo la responsabilidad política, administrativa, civil y penal que la leydetermine en cada caso (las cursivas son nuestras).

Con relación a la independencia personal del juez, los aspectos regulados sonmucho mayores, y cubren diversos capítulos de la LOPJ. En primer lugar, elartículo 16 establece un reconocimiento general de dicha independencia, al indi-car que

los magistrados son independientes en su actuación jurisdiccional dentro de su competen-cia. Ninguna autoridad, ni siquiera los magistrados de instancia superior, pueden interferiren su actuación. Están obligados a preservar esta garantía, bajo responsabilidad, pudiendodirigirse al Ministerio Público, con conocimiento del Consejo Ejecutivo del Poder Judi-cial, sin perjuicio de ejercer directamente los derechos que les faculta la ley.

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Como puede apreciarse, esta norma no sólo establece un principio abstracto deindependencia sino que faculta expresamente al juez a plantear acciones dirigidas asu propia defensa.

En esta sección preliminar, se establecen también otras garantías de la indepen-dencia judicial, como el mantenimiento de la especialidad del magistrado durantetodo el ejercicio de su cargo (artículo 17) y el respeto del principio de la legalidaden la aplicación de sanciones por responsabilidad funcional de los jueces, quienespueden ser sancionados solamente en los casos previstos expresamente por ley, enla forma y modalidad establecida por ésta (artículo 20). Sin embargo, el grueso delsistema de garantías de la independencia judicial se encuentra regulado en la Sec-ción Tercera, Título III, de la LOPJ, referida a los derechos y deberes de los magis-trados, donde encontramos recogidos los siguientes puntos:

a) La independencia en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales (artículo186, inciso 1).

b) La estabilidad en el cargo (186, inciso 2).c) La protección y seguridad de su integridad física y la de sus familias (186,

inciso 4).d) Percibir una remuneración acorde con su función, dignidad y jerarquía, la

que no puede ser disminuida de manera alguna (186, inciso 5).e) Reconocimiento de tiempo de servicios (186, inciso 6).f) Intangibilidad de derechos y beneficios (artículo 193).g) Respeto de la especialidad (artículo 190).h) Derecho de establecer asociaciones de magistrados (artículo 199).i) Responsabilidad civil y penal limitada a lo establecido por ley (artículo 192).j) Solicitar rectificaciones a través de los medios de comunicación social, en

defensa de su honorabilidad, cuando ésta haya sido cuestionada (artículo185, inciso 6).

k) Guardar reserva sobre los asuntos en los que interviene (184, inciso 6).

Así mismo, dentro de este rubro se encuentran prohibiciones expresas para losjueces, como aceptar de los litigantes o sus abogados, o por cuenta de ellos,donaciones, obsequios, atenciones, agasajos o sucesión testamentaria a su favor oa favor de sus parientes cercanos (artículo 196, inciso 2); admitir o formular reco-mendaciones en procesos judiciales (artículo 196, inciso 4), y conocer un procesocuando él, su cónyuge o concubina, tenga o hubiera tenido interés o relación labo-ral con alguna de las partes (artículo 196, inciso 7).

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Finalmente, cabe apreciar que en la LOPJ se regulan también aspectos referi-dos a la independencia interna del juez; esto es, a la libertad que puede gozar frentea presiones provenientes de otros órganos jurisdiccionales o administrativos delPoder Judicial. Éste es un tema delicado, ya que la existencia o falta de independen-cia en esta dimensión interna suele estar vinculada a aspectos como el verticalismode la organización judicial, el corporativismo de sus integrantes o la presencia deuna cultura organizativa cerrada y autoritaria.

En el caso peruano, encontramos en la LOPJ algunas normas que pueden ten-der a vulnerar esta independencia funcional. Por un lado, se le reconocen al Conse-jo Ejecutivo del Poder Judicial facultades como resolver en última instancia lasmedidas disciplinarias impuestas por la Oficina de Control de la Magistratura(OCMA) en contra de los magistrados (artículo 82, inciso 11) o proponer a laCorte Suprema la distribución excepcional de causas entre las salas especializadas,pudiendo conformar, además, salas transitorias (artículo 82, inciso 18), lo que afectael principio de aleatoriedad en la distribución de causas. Sin embargo, también se leobliga a asegurar el pago íntegro de las remuneraciones de los magistrados (artícu-lo 82, inciso 23).

Por su parte, los presidentes de las cortes superiores tienen, entre otras faculta-des, la de cautelar el cumplimiento de las obligaciones de los magistrados de surespectivo distrito judicial (artículo 90, inciso 4), así como supervisar la asistenciay puntualidad de los magistrados, asegurando que esta información se registre ensu legajo personal (inciso 5). Así mismo, los consejos ejecutivos distritales tienenentre sus atribuciones la de vigilar la pronta administración de justicia, debiendorequerir con tal fin a los jueces especializados o mixtos, jueces de paz letrados,jueces de paz y auxiliares de justicia (artículo 96, inciso 3).

Finalmente, cabe destacar que la LOPJ tampoco hace mayor mención, ni ensus disposiciones generales ni en las específicas, al derecho que tienen los ciu-dadanos de contar con tribunales independientes e imparciales, lo cual nueva-mente hace invisible el sentido principal de la independencia judicial, que es elde servir de garantía para la tutela efectiva de los derechos y libertades de laspersonas.

5. Realidad de la independencia judicial en el PerúLo que expresa el marco constitucional y normativo actual sobre la inde-

pendencia judicial no es, sin embargo, más que la punta del iceberg de una

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problemática institucional, política y social mucho más grave, la cual ha veni-do marcando fuertemente la labor de la administración de justicia peruana du-rante los últimos años.

Precisamente, a partir de la década del noventa el sistema judicial fue objeto–y lo sigue siendo– de una evaluación constante por parte de diferentes organis-mos, tanto internacionales como nacionales, sobre la situación de su independenciay del respeto que mantiene en relación con otros estándares de justicia y con eldebido proceso. Esta supervisión coincidió, como es obvio, con el inicio de la apli-cación de un conjunto de mecanismos, promovidos por el gobierno fujimorista,dirigidos a someter y poner bajos sus órdenes al Poder Judicial y al conjunto deorganismos del sistema de justicia; muchos de estos mecanismos estuvieron encu-biertos bajo un proceso de reforma judicial, o justificados por la violencia políticao la inseguridad ciudadana.

De este modo, una serie de informes realizados a partir de 1993 –como elInforme Goldman (Comisión de Juristas Internacionales, 1994), el Informe de laMisión al Perú del Relator Especial de Naciones Unidas Encargado de la Indepen-dencia de Jueces y Abogados, realizada en setiembre de 1996 (Comisión de Dere-chos Humanos ONU, 1998) o el Informe de la Federación Internacional de Dere-chos Humanos sobre la Independencia del Poder Judicial, la Administración deJusticia y la Impunidad, presentado en 1999 (FIDH, 1999)– fueron dando cuentade una serie de graves problemas que afectaban la independencia judicial en elPerú. A éstos se pueden agregar los informes anuales emitidos desde 1992 por laCoordinadora Nacional de Derechos Humanos (CNDDHH), en los cuales la eva-luación de la independencia judicial ha sido un tema recurrente.

Entre las vulneraciones más graves a la independencia judicial presentes du-rante esos años pueden destacarse los siguientes:

• El cese ilegal de cientos de magistrados en el marco del autogolpe de Estadodel 5 de abril de 1992, que originó la provisionalidad de la justicia.

• La creación de comisiones ejecutivas encargadas de la reorganización y mo-dernización del Poder Judicial y del Ministerio Público, cuyos titulares erandirectamente designados por el Poder Ejecutivo.

• La creación de una “justicia sin rostro” para el juzgamiento de casos deterrorismo, y el establecimiento de procedimientos especiales que no garan-tizaban el debido proceso.

• El otorgamiento de facultades a la justicia militar para juzgar delitos detraición a la patria, incluyendo en ello a civiles.

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• El dictado de una “ley de amnistía” (Ley 26479, del 14 de junio de 1995),para garantizar la impunidad de violaciones de derechos humanos en el mar-co de la violencia política.

• La neutralización de organismos constitucionalmente autónomos, como elTribunal Constitucional y el Consejo Nacional de la Magistratura.

• La utilización de las Oficinas de Control de la Magistratura como entes deinteligencia y persecución de magistrados independientes.

• El traslado indebido de jueces a otras instancias, por presiones del poderpolítico o militar.

Afortunadamente, muchas de estas situaciones de vulneración han sido reverti-das en el actual proceso de transición democrática; sin embargo, es cierto tambiénque persisten algunos de los puntos señalados en los mencionados informes, elprincipal de los cuales es el mantenimiento de un proceso de ratificación de magis-trados, que se produce cada año, a cargo del Consejo Nacional de la Magistratura,y que no reúne las condiciones necesarias de objetividad e imparcialidad. Así mis-mo, recientes pugnas ocurridas entre los poderes del Estado, con relación a algunoscasos especialmente sensibles al poder político,6 muestran que aún existe muchocamino por recorrer para asegurar una real y efectiva independencia para los jue-ces, lucha en la cual la sociedad civil tiene mucho que decir.

6 Entre ellos tenemos la sentencia expedida por el Tribunal Constitucional en el caso Bedoya de Vivanco,que ordena su liberación; el caso contra los militares que participaron en la Operación Chavín de Huántar,por presuntas ejecuciones extrajudiciales; y el caso del millón de firmas.

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Capítulo XI:Asociaciones de Magistrados

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Capítulo XI: Asociaciones de Magistrados

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Introducción

¿Cuál es la visión de juez que suelen tener los ciudadanos? Si hiciéramos estapregunta, lo más seguro es que la respuesta nos transmitiría la idea de un juezaislado, sentado detrás de un escritorio atiborrado de papeles, rodeado de asistentesy auxiliares, y que suele mirar con desconfianza a cualquier litigante que trate deconversar con él, mostrando un escaso contacto con la realidad social.

Sin embargo, algo que no solemos pensar es que esta imagen del juez no es“espontánea” ni “natural”. Por el contrario, es el resultado concreto de un modelode la magistratura que ha imperado a lo largo de nuestra vida republicana, que sebasa en la idea del juez “boca de la ley”, esto es, de un juez que, para resolvercualquier caso que se le presente, no requiere conocer nada que vaya más allá de lanorma legal y del manejo de algunos criterios lógicos de interpretación. Esta con-cepción parte, a su vez, de una idea del Derecho entendido como un sistema “cerra-do, completo, lógicamente finito, del cual se puede derivar o deducir solucionespara todo o cualquier caso individual, real o posible” (Souza, 2001, p. 7). Sistemadel cual el juez no puede apartarse, so pena de perder su imparcialidad, objetividady neutralidad.

Esta noción del Derecho y la idea de justicia que sustenta han sido objeto demúltiples críticas, que han mostrado en qué escasa medida reflejan la realidad.Por un lado, el Derecho no es –ni puede ser– una disciplina cerrada y completa ensí misma, ya que cualquier sistema normativo muestra lagunas, vacíos, incohe-rencias o contradicciones que, para regular eficazmente las relaciones sociales,requieren ser resueltas o cubiertas, tarea que compete no sólo al legislador sinotambién al juez, sobre todo cuando deben resolverse casos concretos que precisanuna respuesta legal. De esta manera, el juez no es un aplicador mecánico de la ley;

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por el contrario: al momento de decidir, actúa en un marco de creatividad ydiscrecionalidad.

El reconocimiento del componente de creatividad en la función del juez hatenido, como correlato, el incremento de su responsabilidad social y política, dadoque él no puede justificar plenamente sus decisiones escudándose en las palabras dela ley. De este modo, paulatinamente, los jueces han ido tomando conciencia de supoder político y del impacto que sus decisiones tienen en la vida social; esto se hatraducido, a su vez, en una conciencia más clara tanto de sus intereses institucionalesy de grupo profesional, como de la necesidad de defenderlos ante la continua inter-ferencia del poder político y económico.

Precisamente, el asociacionismo judicial surge como el mecanismo privilegia-do a partir del cual los jueces en particular, y los magistrados en general,1 asumenla defensa de estos intereses colectivos, buscando con ello, además, garantizar demejor manera su independencia funcional y su prestigio profesional. Así mismo,junto con esta función, las asociaciones judiciales han cumplido también otros pa-peles, como desarrollar nuevas formas de cultura judicial, promover modelos másdemocráticos de organización de la justicia, e inclusive construir nuevas formas deentender el Derecho y la jurisprudencia (Bergalli, p. 80); todo ello ha constituido unaporte a la renovación profunda de los sistemas judiciales, allí donde estas asocia-ciones existen.

Por eso, en este capítulo nos interesa conocer qué implicancias tiene elasociacionismo judicial como derecho de los magistrados, qué grado de reconoci-miento goza este mecanismo en el ámbito normativo –tanto internacional comonacional– y cuáles son las formas que ha asumido en nuestro país.

2. El asociacionismo como derecho de la magistraturaEn primer lugar, es necesario señalar que el reconocimiento a los jueces, por

parte de los Estados, del derecho de asociarse para defender sus intereses y hacerrespetar sus facultades, ha sido generalmente el resultado de una larga lucha. Estose debe a que la tendencia del poder político ha sido siempre la de mantener a lamagistratura en una situación de control, sometimiento y dependencia, con la fina-lidad de poner a la justicia al servicio de sus intereses.

1 En el Perú, bajo el término magistrados se engloba tanto a jueces como a fiscales.

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De esta manera, si hacemos una revisión de la mayor parte de textos consti-tucionales a escala mundial, podremos ver que son pocos los Estados que recono-cen a los magistrados el ejercicio de una serie de derechos civiles y políticos, comoson el derecho de sindicalización, de asociación y de reunión, e incluso el de libreexpresión. A pesar de que, en el ejercicio de sus funciones, los jueces no dejan deser ciudadanos, en la práctica ellos tienen una serie de límites a sus derechos, lo quegeneralmente ha sido justificado como una “garantía” para su imparcialidad e in-dependencia.

En este marco, el derecho a la libre asociación de los jueces puede ser conside-rado como uno de los pocos espacios de participación social y política que se lessuele reconocer en el ámbito normativo. Y ello porque, a diferencia de los sindica-tos de jueces, las asociaciones judiciales no suelen ser vistas como síntomas de unamayor “politización” de la justicia sino como espacios que ayudan a mantener ladignidad profesional y a garantizar una mejor respuesta frente a las posibles viola-ciones de la independencia judicial.

Sin embargo, cabe señalar que la sola existencia de asociaciones judiciales noconstituye, necesariamente, un indicador de independencia o de democracia al inte-rior de los sistemas judiciales. En realidad, como indican diversos autores, pode-mos encontrar hasta dos modelos de asociaciones judiciales: las de corte tradicio-nal y jerárquico, y las de corte democrático y progresista.

Las primeras son aquellas que suelen organizarse reproduciendo la estructuravertical y jerárquica del Poder Judicial, y son de esta manera controladas por lasinstancias superiores de la jerarquía judicial. Además, entre sus finalidades suelenestar la protección de los privilegios corporativos de la magistratura –sobre todolos de carácter salarial– y los valores tradicionales del cuerpo de magistrados, enespecial los referidos a su neutralidad y apoliticidad (Sansó, 2003, p. 6; Souza,2001, p. 65).2

Frente a este modelo asociativo, a partir de los años sesenta empiezan a surgiren Europa –en especial en Italia y España– nuevas formas de asociacionismo judi-cial que tienen como horizonte común el asumir posiciones críticas respecto a laestructura jerárquica y burocrática de los poderes judiciales. Estas asociacionespromueven el florecimiento de nuevos valores profesionales, de nuevas orientacio-

2 En sus versiones menos organizadas, estas asociaciones tienden a funcionar como “clubes sociales”dedicados sobre todo al esparcimiento y a la prestación de diferentes servicios –de salud, comerciales,bancarios, etcétera– entre sus asociados.

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nes sobre el rol del juez y de la justicia, de formas novedosas de comprender yaplicar el Derecho, así como de nuevas formas de relación entre la magistratura, elpoder político y la sociedad civil (Souza, 2001, p. 66). Se puede afirmar, de manerageneral, que apuestan por una mayor democratización de la justicia, y promuevenel fortalecimiento de la democracia y del Estado de Derecho en sus respectivospaíses.

En realidad, esta forma democrática de asociacionismo judicial es la que mejorexpresa y desarrolla las potencialidades del derecho de asociación, en tanto lo vinculano sólo con la defensa de otros derechos igualmente relevantes para la independenciareal de los jueces –como el derecho a la participacion política, a la libertad de con-ciencia o a la libertad de expresión– sino que ha permitido, además, hacer visible elpapel político –aunque no necesariamente partidarizado– que cumplen los sistemasjudiciales, y los magistrados en particular, al interior de los Estados.

3. Marco internacionalA pesar de sus diferencias, una lucha común que han mantenido las asociacio-

nes judiciales ha sido la elaboración y aprobación de un conjunto de normas yprincipios internacionales dirigidos a brindar al juez un marco de garantías, dere-chos y libertades en el que pueda desarrollar su labor jurisdiccional, a fin de conso-lidar y asegurar su independencia funcional. En este marco normativo o estatutario,el derecho de asociación tiene un lugar relevante, como veremos seguidamente.

En primer lugar, los Principios Básicos Relativos a la Independencia de laJudicatura, adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas a fines de1985 y que constituyen el principal referente sobre el tema en el ámbito internacio-nal, recogen el derecho al asociacionismo judicial en dos de sus artículos. Por unlado, el artículo 8 establece que

en consonancia con la Declaración Universal de Derechos Humanos y al igual que losdemás ciudadanos, los miembros de la judicatura gozarán de las libertades de expresión,creencia, asociación y reunión, con la salvedad de que, en el ejercicio de esos derechos, losjueces se conducirán en todo momento de manera que preserve la dignidad de sus funcio-nes y la imparcialidad e independencia de la judicatura (el resaltado es nuestro).

Por su parte, el artículo 9 es mucho más específico al señalar quelos jueces gozarán del derecho a constituir asociaciones de jueces u otras organizacionesque tengan por objeto representar sus intereses, promover su formación profesional y de-fender la independencia judicial, así como el derecho de afiliarse a ellas.

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Como puede apreciarse, esta norma muestra un reconocimiento importante peroparcial del derecho de asociación judicial, ya que lo reduce a la defensa de susintereses profesionales, poniendo además como límite de su ejercicio la indepen-dencia e imparcialidad personal que debe mantener cada juez, con lo cual se deja delado cualquier aspecto vinculado a la participación política.

La segunda referencia sobre el tema está constituida por la Carta o EstatutoUniversal del Juez aprobado por la Unión Internacional de Magistrados en 1999,en la que hay un mayor grado de avance en el reconocimiento del derecho de aso-ciación. De acuerdo con el artículo 12 de este estatuto, se dispone que

el derecho de asociación profesional del juez debe ser reconocido [por los Estados], parapermitir a los jueces ser consultados fundamentalmente sobre la determinación de susnormas estatutarias, éticas u otras, los recursos de la justicia, y para permitir asegurar ladefensa de sus intereses legítimos (el resaltado es nuestro).

Como vemos, aquí se establece, como componente del derecho de asociación, elderecho de ser consultados sobre la regulación de materias concernientes al ejercicioprofesional de la judicatura; además, se define a las asociaciones judiciales comocanales de deliberación y participación sobre las políticas judiciales del Estado.

En tercer lugar, pueden mencionarse los Estándares Internacionales en la Ad-ministración de Justicia, aprobados por la American Bar Association en 1982 yque han servido de marco para una serie de normas aceptadas en diferentes paísesdel mundo. Estos estándares reconocen también la importancia del asociacionismojudicial, disponiendo que “los jueces podrán organizarse en asociaciones de jueces,para impulsar sus derechos e intereses como jueces” (artículo 41), y que “los juecespodrán tomar acción colectiva para proteger su independencia judicial y sostenersu posición” (artículo 42). Este último agregado es importante, en tanto reconoce lacapacidad y posibilidad de los magistrados para desarrollar acciones comunes endefensa no sólo de sus derechos sino de sus posiciones institucionales, las quepueden incluir, incluso, acciones de carácter judicial.

En una tendencia similar, la recomendación R (94) 12 del Comité de Ministrosde la Unión Europea sobre la Independencia, Eficiencia y el Rol de los Jueces,adoptada en octubre de 1994, dispone como principio cuarto que “los jueces debenser libres de formar asociaciones, las cuales, sea en forma individual o junto conotras, tengan la labor de salvaguardar su independencia y proteger sus intereses”.

Finalmente, a escala regional se cuenta con el Estatuto del Juez Iberoamerica-no, aprobado en el II Encuentro Iberoamericano de Consejos de la Judicatura rea-lizado en España en marzo del 2001, en el cual el tema del asociacionismo judicial

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también es recogido dentro de los lineamientos arriba señalados. Sin embargo, apesar del reconocimiento que todos estos documentos hacen del asociacionismojudicial, un límite de los mismos es que ninguno de ellos tiene carácter vinculante,lo que impide una mayor exigencia a los Estados para que lo incluyan en su legis-lación interna, sea constitucional o legal.

Cabe destacar, no obstante, que este marco internacional ha permitido un fuer-te impulso del asociacionismo judicial ya no sólo a escala nacional sino inclusoregional y global. Ejemplos de ello son la Unión Internacional de Magistrados,creada en 1953 pero con mayor presencia durante los últimos años, la misma queagrupa a 63 asociaciones judiciales a escala mundial, y la Asociación Internacionalde Mujeres Juezas, creada en 1979 y que cuenta también con grupos regionales,con fuerte presencia en la región latinoamericana. Igualmente, a este nivel vieneconstituyéndose la Federación de Jueces para la Democracia de Latinoamérica,integrada por asociaciones judiciales de Brasil, Argentina y otros países de la re-gión (Sansó, 2003).

4. Marco constitucional y legal en el PerúEn el Perú, como en la mayor parte de países de América Latina,3 no existe un

reconocimiento constitucional del derecho de los jueces a asociarse, tal como sí lohay en países como España.4 Por el contrario, existe la prohibición expresa, esta-blecida en el artículo 153 de la Constitución, de participar en política, desindicalizarse y de declararse en huelga, lo que, como hemos mencionado, se con-sidera una garantía de su independencia e imparcialidad profesional.5 De esta ma-nera, las asociaciones de magistrados de nuestro país –cuya naturaleza y composi-ción veremos seguidamente– sólo cuentan, como respaldo constitucional de su exis-tencia, con lo señalado en el artículo 2, inciso 13, en el que se reconoce el derecho

3 Cabe señalar que, inclusive en Venezuela, la actual Constitución Bolivariana dictada en 1999 prohíbeexpresamente a los jueces y juezas asociarse entre sí (artículo 256). Otras constituciones latinoamericanassólo mantienen silencio sobre el tema.

4 Artículo 127, inciso 1 de la Constitución Española: “Los Jueces y Magistrados así como los Fisca-les, mientras se hallen en activo, no podrán desempeñar otros cargos públicos, ni pertenecer a partidospolíticos o sindicatos. La ley establecerá el sistema y modalidades de asociación profesional de los Jueces,Magistrados y Fiscales”.

5 Similar prohibición se encontraba en el artículo 243 de la Constitución de 1979.

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de todas las personas a asociarse y constituir diversas formas de organización jurí-dica sin fines de lucro con arreglo a ley, sin requerir autorización previa del Estado.

Cabe señalar, no obstante, que el derecho a asociarse sí tiene un reconocimien-to expreso en el Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial (D. S.017-93-JUS), en tanto el artículo 199 dispone que “de conformidad con la Consti-tución y las leyes, se reconoce el derecho de libre asociación de los magistrados.Las asociaciones de magistrados se constituyen y desarrollan sus actividades, con-forme a las normas establecidas en el Código Civil, y se regulan conforme a susdisposiciones estatutarias”. Sin embargo, lo cierto también es que, más allá de estereconocimiento formal, no se establecen mecanismos de promoción de estas aso-ciaciones ni la forma en que ellas se relacionan o pueden relacionarse con las dife-rentes instancias del sistema judicial.

Por su parte, la Ley Orgánica del Ministerio Público (Decreto Legislativo 052)es mucho más restrictiva al respecto, ya que no sólo no hace mención alguna sobreel derecho de los fiscales a asociarse, sino que señala expresamente que los miem-bros del Ministerio Público están prohibidos de intervenir, pública o privadamente,en actos políticos que no sean en cumplimiento de su deber electoral, así como desindicalizarse y declararse en huelga (artículo 20).

En resumen, la normativa nacional no es favorable a la constitución de estasasociaciones, a pesar de que a escala internacional ha habido avances importantes enmateria de asociacionismo judicial. Tal vez por esta razón el asociacionismojudicial ha logrado echar ciertas raíces en nuestro medio, como veremos a con-tinuación.

5. Las asociaciones de magistrados en el PerúLa falta de un reconocimiento claro del derecho de asociacionismo judicial en

nuestra legislación interna, así como el mantenimiento de un marco institucional y deuna cultural tradicional en la magistratura peruana, han llevado a que las asociacio-nes de magistrados –ya sean las compuestas por jueces, por fiscales o por ambosestamentos profesionales– no hayan logrado tener la fuerza ni la presencia que hanalcanzado en otros paises, especialmente en Europa y Estados Unidos. Aunqueobservando la situación regional, constatamos que, en nuestro país, el asociacionismojudicial viene mostrando un mayor vigor que en los países vecinos.

El crecimiento que ha ido mostrando el asociacionismo judicial en el Perú puedeser explicado por varios factores. Por un lado, pueden mencionarse los cambios en la

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composición de la magistratura como producto de las sucesivas reformas judicialesvividas en el país, las que han ido permitiendo el ingreso de nuevas generaciones dejueces y fiscales, portadoras de nuevas perspectivas profesionales y de aplicación delDerecho. A ello debe sumarse el proceso general de democratización social y políticavivido en el país desde inicios de los ochenta, que ha incidido en un cambio de lacultura y de los valores profesionales de los magistrados, aunque bajo el predominioaún evidente de prácticas y actitudes tradicionales (León Pastor, 1996, p. 43).

En tercer lugar, un factor relevante para la integración de los magistrados ennuevas formas asociativas ha sido el desarrollo de diferentes vínculos con organi-zaciones de la sociedad civil interesadas en promover cambios en la administraciónde justicia, lo que ha permitido que los jueces participen con mayor fuerza en eldebate de diferentes temas de interés nacional, muchos de ellos de carácter político.Cabe señalar, además, que muchas de estas organizaciones –en especial las ONG–han cumplido tambien un papel relevante en la capacitación y sensibilización de losjueces en materias como el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, laspolíticas de género o el Derecho Constitucional, lo que ha permitido el desarrollode nuevas prácticas judiciales.

Por último, un factor reciente que ha impulsado el asociacionismo tuvo rela-ción con la necesidad sentida de jueces y fiscales de defender su independencia y suestatuto profesional ante la cooptación del sistema de justicia por parte del poderpolítico que se produjo, a partir de 1995, bajo el gobierno fujimorista. Como sesabe, durante este período se desarrolló un proceso de presión y persecución de losmagistrados que no se plegaron a los dictados de la red de corrupción. Este procesolos llevó a buscar mecanismos de defensa colectiva orientados a impedir su destitu-ción y denunciar lo que venía ocurriendo en la administración de justicia.

Lamentablemente, no existe en nuestro país ninguna investigación o estudio quese refiera al proceso del desarrollo del asociacionismo judicial, sobre todo durante losúltimos años, por lo que aquí nos centraremos en hacer una breve presentación de lasasociaciones peruanas de magistrados –sean de corte tradicional o democratico–,tratando de dar a conocer sus objetivos, composicion y ejes de trabajo.

5.1 La Asociación Nacional de Magistrados

La Asociación Nacional de Magistrados (ANM) constituye la primera y prin-cipal asociación de magistrados en nuestro país. Fue creada el 27 de agosto de1977, bajo la calidad de persona jurídica de Derecho privado.

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De acuerdo con sus estatutos asociativos, aprobados el 10 de diciembre de1978, los fines que desarrolla la ANM son los siguientes:

a) Velar por el respeto de la dignidad judicial.b) Promover el perfeccionamiento profesional y cultural de los asociados.c) Representar a los asociados en defensa de sus legítimos intereses.

En la actualidad, la ANM cuenta, según información oficial, con cerca de 1.300asociados, entre activos y cesantes. Pueden ser miembros de la misma los vocales yfiscales supremos titulares, los vocales y fiscales superiores, los jueces de primerainstancia y fiscales provinciales titulares, los jueces de paz letrados titulares y losmagistrados –cesantes o jubilados– que lo soliciten. Como puede verse, la ANM noincluye a personal adjunto ni a jueces de paz.

Por otro lado, cabe destacar que esta asociación cuenta con sedes en algunosdistritos judiciales del país, aunque su presencia se concentra en la Corte Superiorde Justicia de Lima. La ANM se financia mediante las cuotas de los magistrados,las mismas que son descontadas de sus haberes.

Si bien esta asociación tuvo cierto papel relevante en la defensa de los derechose intereses de los magistrados durante la intervención política del sistema judicialque se produjo en el régimen fujimorista, es verdad también que se vio envuelta–por lo menos durante su último período– en una serie de pugnas y denuncias porcorrupción. Esto ha impedido que pueda contribuir al fortalecimiento del rol de losmagistrados en el actual contexto democrático.

5.2 La Asociación de Jueces para la Justicia y Democracia

Pese a que la Asociación de Jueces para la Justicia y Democracia tiene unaexistencia más reciente –se constituyó de manera formal en enero de 1999–, por susobjetivos y las actividades que desarrolla constituye, hoy en día, la principal aso-ciación judicial de corte democrático en el país.

De acuerdo con su Declaración de Principios, la Asociación se originaen la necesidad de contar con una tribuna abierta que propicie el análisis y debate endefensa de nuestros derechos, que permita la opinión libre frente a la problemática origina-da por la situación del Estado de Derecho de nuestro país, la que se evidencia con la crisisde las instituciones democráticas, las resoluciones emitidas por organismos internaciona-les que declaran la vulneración por parte del Estado Peruano de los derechos humanos y enespecial, por la situación de la administración de justicia a consecuencia de problemas enque se vean involucrados miembros de la judicatura.

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A ello agregan quecomo Magistrados, tenemos la obligación de examinar críticamente la situación del respe-to a la Constitución y principalmente evaluar la situación del Poder Judicial como órganocontralor de los Poderes del Estado, a fin de contribuir a una eficaz mejora del ámbitojudicial, para ello no sólo es necesario detectar deficiencias y proponer mejoras, sino tam-bién, tomar conciencia de que, aún tras la transformación que viene experimentando laadministración de justicia en nuestro país, existe en la sociedad un extendido estado deopinión que refleja una profunda insatisfacción con el funcionamiento de esta y que afectamuy negativamente a la confianza del pueblo peruano en nuestro sistema de administra-ción de justicia, que debe revertirse.

Cabe precisar que la Asociación, siguiendo a sus pares de otros países de Amé-rica Latina, no se reconoce como una agrupación política, aunque manifiesta suvoluntad de “promover dentro de un marco de amplitud democrática, el análisis ydebate sobre los temas de interés, los que culminan con acuerdos que reflejan pos-turas debatidas por sus integrantes”.

Esto se expresa muy bien en sus fines institucionales, que son los siguientes:a) Contribuir decididamente a la promoción de las condiciones que hagan efec-

tivos los valores que la Constitución proclama.b) Propugnar como medios complementarios la legitimación democrática del

Poder Judicial, la valorización de la Justicia de Paz, recabando para ella lamás amplia base efectiva y la más adecuada dotación de recursos, así comola progresiva ampliación de sus competencias, velar por el estado de inde-pendencia en el gobierno del Poder Judicial.

c) Ejercer el derecho constitucional de libertad de opinión y expresión en cuan-to a la gestión, conducción, dirección del Poder Judicial y demás programascuya ejecución sea dispuesta a fin de lograr la más adecuada implementacióny a su vez el cumplimiento de los principios y derechos de la función juris-diccional que contempla el artículo 139° de la Constitución.

d) Contribuir a la optimización del Sistema Judicial mediante propuestas ela-boradas por los propios magistrados como operadores de dicho sistema.

En la actualidad, la Asociación de Jueces por la Justicia y Democracia se encuen-tra integrada por cerca de 50 jueces titulares en actividad, los mismos que laboran endiferentes sedes judiciales del país, como Lima, Arequipa, Huancayo, Ayacucho,Iquitos y Pucallpa. Muchos de ellos han ocupado u ocupan, además, cargos impor-tantes al interior de la estructura judicial, pues son presidentes de importantes salaspenales, de cortes superiores o de comisiones de trabajo del Poder Judicial.

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Cabe mencionar, finalmente, que un rasgo importante de esta asociación es suinterés por mantener vínculos permanentes con la sociedad civil, buscando de estamanera aportar no sólo a la democratización de la justicia sino también a unamayor democratización del Estado y de la sociedad. Ha trabajado, así, con diferen-tes organizaciones no gubernamentales de derechos humanos, con el movimientode defensa de los derechos de la mujer, con medios de comunicación y con otrosgrupos representativos de la sociedad civil. Actualmente, forma parte del Consor-cio Justicia Viva, y cuenta con una página web y un boletín mensual que se difundepor vía electrónica en el ámbito nacional, regional e internacional.

5.3. Otras asociaciones o grupos recientes

Tomando el ejemplo y el impulso de la Asociación de Jueces para la Justicia yDemocracia, o buscando nuevas formas de integrarse y de reflexionar sobre laproblemática de la justicia en el país, se han venido formando recientemente gruposasociativos de magistrados de diferente talante, muchos de los cuales se encuen-tran, todavía, en una etapa de crecimiento y desarrollo.

Un ejemplo de ello es la reciente Asociación de Fiscales Defensores de laLegalidad, con Valores y Principios, primera de su tipo en el país. Esta asocia-ción, que cuenta con cerca de 15 miembros, se ha planteado, entre otros objeti-vos, poner en práctica los valores que la Constitución proclama, defender el pres-tigio y el rol que el Ministerio Público cumple en el ámbito nacional, y promovertanto la formación como la capacitación de sus integrantes.6 En la actualidad, laasociación se encuentra en un proceso de inscripción de nuevos miembros –sobretodo al interior del país– y de consolidacion institucional, básicamente a travésdel desarrollo de vínculos con otras asociaciones judiciales y organizaciones dela sociedad civil.

Por otra parte, a nivel regional se sabe de la presencia de algunos grupos demagistrados que están en proceso de consolidar su régimen asociacionista, sobretodo en Piura y Arequipa. En Arequipa, por ejemplo, la Asociación Pro Vigenciade los Derechos Humanos (APROVIDH) agrupa a jueces, fiscales y abogados quetrabajan conjuntamente para promover una mayor conciencia y cultura a favor de

6 Ver entrevista a Pedro Angulo Arana, presidente de la Asociación de Fiscales Defensores de laLegalidad, con Valores y Principios, en Jueces para la Democracia, boletín institucional de la Asociaciónde Jueces para la Justicia y Democracia, año 1, N.° 3, mayo del 2003.

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los derechos humanos en ese departamento. Es la primera asociación de este tipoque busca integrar a diferentes operadores de justicia en una labor común.

Todo ello muestra que, a pesar de la falta de un marco legal apropiado y demejores condiciones de desarrollo, el asociacionismo judicial es una corriente quese encuentra en franco crecimiento en nuestro país. Esperamos que ello ayude,finalmente, a que los ciudadanos abandonen las ideas tradicionales que aún mantie-nen sobre sus jueces y fiscales, y que las asociaciones existentes o que están endesarrollo se constituyan –como en otros paises– en espacios que permitan un en-cuentro entre la justicia y la sociedad, promoviendo, de este modo, la independen-cia, transparencia y calidad que los ciudadanos reclaman de la justicia.

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Segunda ParteJurisdicciones especiales y demás órganosde solución de conflictos

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Capítulo XII: La jurisdicción constitucional

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Capítulo XII:La jurisdicción constitucional y los procesos parala protección de los derechos fundamentales

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Introducción

La Constitución es la norma política y jurídica más importante de un país porqueestablece aspectos trascendentales, como la forma en que se organiza el Estado, lasatribuciones y competencias de sus órganos, los límites del poder estatal ante losciudadanos, así como los derechos fundamentales de las personas. La Constituciónfija reglas de juego que deben ser respetadas por las autoridades y por los particularespara asegurar el desarrollo armonioso de las relaciones sociales, evitar los abusos depoder y garantizar el bienestar general. Por eso es crucial que lo escrito en la Consti-tución se cumpla de verdad, es decir, que ninguna ley o norma de inferior jerarquíacontravenga o transgreda lo señalado en la Constitución, así como que la conducta delas autoridades y personas no vulnere los derechos de nadie.

Para vigilar que lo dispuesto en la Constitución sea respetado y que si ello noocurre exista forma de exigirlo y conseguirlo, la propia Constitución establece loque se conoce como Jurisdicción Constitucional. Ésta supone un sistema compues-to por órganos estatales con funciones judiciales, integrados por magistrados ojueces, y un conjunto de procesos constitucionales –tradicionalmente denominadosentre nosotros garantías– que se deben desarrollar para restablecer la vigencia de laConstitución o de un derecho fundamental vulnerado. Su estudio jurídico está acargo de una disciplina especial denominada Derecho Procesal Constitucional.

En nuestro país, los órganos que cumplen la función propia de la jurisdicciónconstitucional son dos: el Tribunal Constitucional, dedicado exclusivamente a estatarea, y el Poder Judicial, que incluye dentro de sus diversas competencias judicia-les algunas de índole estrictamente constitucional. En cuanto a los procesos –ga-rantías– constitucionales, son de distinta naturaleza, a saber:

a) Los que protegen la supremacía de la Constitución y la jerarquía del ordena-miento jurídico, es decir, que ni las leyes ni las normas inferiores contradi-

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gan lo dispuesto por la Constitución. Para ello se establece la acción deinconstitucionalidad, que se interpone directamente ante el Tribunal Consti-tucional, y la acción popular, ante el Poder Judicial. Ambas acciones tienenpor finalidad conseguir la derogación –eliminación– de las normas inconsti-tucionales o ilegales.

b) Los destinados a la protección de los derechos constitucionales, que sonhábeas corpus, amparo y hábeas data. Se interponen ante el Poder Judicial,y si éste no resuelve favorablemente la demanda, quien la interpuso puedeacudir ante el Tribunal Constitucional, mediante el denominado recurso ex-traordinario. Tienen por finalidad restablecer los derechos indebidamentevulnerados o amenazados por autoridades, funcionarios o personas particu-lares.

c) La acción de cumplimiento, que puede interponerse ante el Poder Judicialcontra cualquier autoridad o funcionario que se resista a cumplir lo dispues-to en una ley o acto administrativo. Si la acción es denegada en el órganojudicial, se puede recurrir ante el Tribunal Constitucional.

d) El proceso competencial, que se interpone ante el Tribunal Constitucionalpara que resuelva los conflictos que se generen tanto sobre los alcances comosobre el contenido de las atribuciones y competencias que la Constitución y lasleyes orgánicas asignan. Estos conflictos pueden producirse entre el PoderEjecutivo y los gobiernos regionales o municipales; entre los gobiernos regio-nales; entre las municipalidades; entre ambos grupos (gobiernos regionalesversus municipalidades); entre los poderes del Estado; entre éstos y los distin-tos órganos constitucionales autónomos; o, finalmente, entre estos últimos.

Pasemos a efectuar una breve explicación sobre la finalidad y los alcances decada uno de estos procesos.

1. El proceso constitucional de hábeas corpusEste proceso, cuyo origen histórico se remonta a muchos siglos atrás, tiene por

objeto proteger la libertad y seguridad personal, así como los derechos vinculadosa éstas, frente a cualquier acto u omisión de autoridades, funcionarios o personasparticulares que las amenace o vulnere. Se utiliza, por ejemplo, contra detencionespoliciales o judiciales arbitrarias, para prevenir o exigir que cesen posibles maltra-tos o torturas, para que se realice un examen médico del estado del detenido y se

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determinen posibles lesiones, para cuestionar una incomunicación injustificada deldetenido, para que se le permita a éste tomar contacto con su abogado y recibir suasistencia jurídica, para que cese la vigilancia policial injustificada, para que seponga en libertad a quien ha cumplido la pena impuesta o ha sido objeto de amnis-tía o indulto, para que se respete el derecho a transitar libremente por el territorionacional, a salir del país o entrar en él, etcétera.

Los casos más frecuentes que motivan la utilización del hábeas corpus se refie-ren a las detenciones policiales arbitrarias. La Constitución de 1993 señala clara-mente que una persona sólo puede ser detenida en dos supuestos:

1) Por mandato del juez, que debe efectuarse mediante una orden escrita y mo-tivada, siendo la detención procedente en los casos penales que autoriza laley; su cumplimiento corresponde a la Policía Nacional.

2) Por acción directa de la policía, sólo cuando existe “flagrante delito”, es decir,cuando la persona es detenida en el momento en que comete un delito o cuandoes sorprendida cometiéndolo y huye, siendo inmediatamente perseguida y cap-turada; también cuando la policía detiene al individuo en posesión de objetos oen circunstancias que indican que viene de cometer un delito.

La detención policial no puede exceder 24 horas, término dentro del cual eldetenido debe ser puesto a disposición del fiscal y el juez o puesto en libertad,según corresponda. Tratándose de los casos de terrorismo, narcotráfico y espio-naje, la detención policial puede extenderse hasta por 15 días naturales –es decir,contando también sábados, domingos y feriados–, sin perjuicio de la obligaciónde informar sobre la detención al juez y al fiscal dentro de las 24 horas. El juezpuede asumir el conocimiento del caso sin esperar que concluyan los menciona-dos 15 días.

En consecuencia, la detención será arbitraria e inválida cuando no tenga comofundamento los supuestos y límites antes señalados, ante la cual corresponde plan-tear un hábeas corpus. Esto es, si la persona fue detenida por la Policía sin queexista mandato judicial, escrito y motivado, o flagrante delito; o si la detención fueinicialmente válida pero se extiende durante un plazo que exceda el establecido porla Constitución.

Son reglas y características propias del hábeas corpus las siguientes:a) Se interpone ante cualquier juez penal, sin importar que esté o no de turno.

Cuando se promueve contra una resolución judicial que ordena la detenciónen forma inválida, se presenta ante la sala penal de la Corte Superior.

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b) La acción puede interponerla el afectado o cualquier persona que actúe en sufavor, sin que tenga necesidad de contar con poder o autorización alguna.Puede hacerse por escrito o verbalmente, caso en que se levantará un actaante el juez.

c) El recurso que se interpone no necesita llevar la firma de un abogado, perosiempre será preferible contar con la asesoría de uno. Tampoco requieremayores formalidades legales o necesariamente hacer referencia a normas;puede bastar con explicar con claridad los hechos que han sucedido y quesustentan la acción. No es indispensable identificar el nombre de la autori-dad o funcionario responsable de la violación del derecho, pero todo lo queaporte a su identificación, así como al señalamiento del lugar en el que seencuentra el detenido, facilitará la tramitación del proceso.

d) Cuando el hábeas corpus se motiva en una detención, el juez del procesodebe constituirse inmediatamente en el lugar donde se encuentra el detenido,verlo y determinar con la autoridad si dicha privación de la libertad tiene ono fundamento constitucional. Si no la tiene, el juez dispone en ese mismoacto la libertad del detenido, elabora el acta respectiva y luego expide laresolución. Si el lugar de la detención es muy lejano o de difícil acceso desdela sede del juzgado, el juez dictará una orden al juez de paz del lugar dondese halla el detenido, para que éste realice en el día dichas diligencias. Cuandoel hábeas corpus no se interpone debido a una detención, el juez cita a losresponsables de la afectación del derecho para que, ante su presencia, expli-quen su conducta, y luego adopta la decisión que corresponda.

e) El plazo para que el juez tramite y resuelva el hábeas corpus es de un día.La resolución del juez es notificada a los involucrados y puede ser apeladapor cualquiera de las partes dentro de los dos días. La apelación se elevaante la sala penal de la Corte Superior, la que debe señalar fecha para la“vista de la causa” dentro de los dos días hábiles –no se incluye sábados,domingos ni feriados–. El plazo para la vista y resolución del proceso nopuede exceder cinco días hábiles. Si la sentencia de la sala desestima elhábeas corpus, sólo quien interpuso la acción –y no el presunto agresor–puede recurrir ante el Tribunal Constitucional, el que resuelve en última ydefinitiva instancia.

f) El hábeas corpus es improcedente cuando la amenaza o violación del dere-cho han cesado o se han convertido en irreparables. Si ello sucede después

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de interpuesta la acción y el juez constata la violación del derecho, deberíaigualmente declarar fundado el hábeas corpus. De identificarse al agresor ycomprobarse su responsabilidad, el juez debe remitir la resolución al Minis-terio Público para que el fiscal promueva la acción penal en su contra.

2. El proceso constitucional de amparoEl amparo protege el conjunto de los derechos constitucionales, salvo aquellos

que corresponde defender por medio del hábeas corpus y el hábeas data. Procedecontra los actos u omisiones de autoridades, funcionarios, servidores públicos opersonas particulares que amenazan o violan los derechos protegidos. El ámbito dederechos que resguarda es, pues, amplio, e incluye, por ejemplo, los derechos a laigualdad ante la ley y a no ser discriminado, a la libertad de expresión e informa-ción, a la propiedad y la herencia, a la libertad de contratación, a la libertad deempresa, al trabajo y los derechos laborales, a la salud, a la educación, así comolos derechos del niño y de la familia, el derecho al sufragio y la participaciónpolítica, el derecho al medio ambiente, etcétera.

El amparo se interpone ante el juez civil de turno, sea del lugar donde se produ-ce la agresión o de donde reside el demandante o el demandado, a elección de quienpromueve el proceso. Si la acción se plantea contra la resolución de un juez dictadaen un proceso judicial en el que se ha violado el debido proceso, se presenta ante lasala civil de la Corte Superior. A diferencia del hábeas corpus, el amparo sólopuede ser interpuesto por el afectado o por quien ejerce su representación legal ocuenta con poder para ello. Si alguien lo hace en su nombre, sin cumplir con talesrequisitos, el supuesto afectado tendrá que apersonarse luego al proceso de ampa-ro, para así convalidar aquello que, supuestamente, se ha hecho en su favor. En elamparo se requiere la intervención de un abogado y los recursos deben contar conmayores formalidades legales.

El amparo será improcedente cuando se interpone la demanda después de queha cesado o se ha convertido en irreparable la amenaza o violación del derecho, esdecir, cuando éste ya no puede ser restablecido mediante este tipo de proceso. Elplazo para interponer un amparo caduca a los sesenta días hábiles de que se produ-jo la vulneración del derecho, siempre que el afectado hubiera estado en posibilidadde hacerlo. También es improcedente si se interpone contra un acto de autoridad oun funcionario sin haber iniciado y concluido previamente el respectivo procesoadministrativo, salvo las excepciones al requisito de agotamiento de la vía previa

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dispuestas en el artículo 28 de la Ley de Hábeas Corpus y Amparo 23506. Resultaigualmente improcedente si el afectado ha iniciado con anterioridad ante el PoderJudicial un proceso en el que se persigue un objetivo similar al que se pretendemediante el amparo.

Adicionalmente, el propio texto constitucional de 1993 señala que no procedeel amparo contra normas legales o contra resoluciones judiciales emanadas de pro-cedimiento regular. El sustento de la primera restricción es que mediante amparosolamente pueden cuestionarse situaciones concretas –actos u omisiones–, quedan-do la descalificación en abstracto de una ley reservada a la acción de inconstitu-cionalidad. Sin embargo, la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional hamatizado esta radical afirmación del texto de 1993 admitiendo la pertinencia deamparos contra ciertos tipos de ley, las denominadas autoaplicativas, que son aque-llas que, desde que son publicadas, generan efectos jurídicos inmediatos para laspersonas, pudiendo así amenazar y hasta vulnerar derechos fundamentales.

La restricción al amparo contra las resoluciones judiciales tiene un sentido muyclaro: si cualquier resolución judicial que pone fin a un conflicto pudiese ser cues-tionada luego con facilidad mediante amparo, el asunto pondría en duda la razón deexistencia y la eficacia de casi todos los otros procesos judiciales. Solamente puedejustificarse un amparo cuando en un proceso judicial no se respeten derechos fun-damentales y, sobre todo, el derecho a un debido proceso,1 caso en el que estaría-mos ante un “proceso irregular”.

La demanda de amparo, una vez admitida por el juez, es puesta en conocimien-to del demandado, quien tiene tres días para contestarla. El juez resolverá luego enel plazo de tres días, siendo su decisión apelable por cualquiera de las partes dentrode los tres días útiles de notificada la sentencia. La apelación es resuelta por la salacivil de la Corte Superior. Si la sentencia judicial de última instancia declara im-procedente o infundado el amparo, el demandante puede recurrir ante el TribunalConstitucional.

Un aspecto particular en el amparo es la posibilidad de que el demandantesolicite y obtenga del juez una medida cautelar. Ésta tiene por finalidad asegurar laeficacia de la futura sentencia, evitando que por el transcurso del tiempo que tomeel proceso pudiera suceder que, al momento de resolver, ya no sea factible ejecutar

1 Pueden considerarse como violaciones al debido proceso dentro de un juicio situaciones tales como:que la demanda no haya sido notificada al demandado, que no se haya permitido al afectado apersonarse eintervenir en el proceso promovido en su contra, que se haya denegado sin fundamento la presentación oactuación de pruebas, que la sentencia no esté motivada, etcétera.

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la sentencia por haber variado irremediablemente la situación existente. Para esteefecto, el juez puede disponer la suspensión provisional del acto reclamado, lo queimplica que, hasta que no se dicte la sentencia, el demandado se abstendrá de rea-lizar o de seguir ejecutando el acto cuestionado en la demanda. Conceder esta me-dida cautelar es potestad del juez, debiendo hacerlo sólo cuando estima que existeapariencia verosímil del derecho reclamado y riesgo de su afectación irreparablepor la demora en el desarrollo del proceso.

Lamentablemente, la legislación que modificó la norma original sobre esta mate-ria limitó bastante la eficacia de la medida cautelar en el amparo, que ahora resultamucho más compleja y engorrosa de lo que sucede respecto a su utilización en losrestantes procesos judiciales. Ello es paradójico e inaceptable, si tenemos en cuentaque se trata de un proceso constitucional. La norma vigente obliga al juez a que, antesde pronunciarse sobre el otorgamiento de la medida cautelar, corra traslado del pedi-do al demandado y al fiscal; y luego, si la otorga, ésta puede ser apelada y no seejecutará hasta que la confirme el órgano superior, lo que atenta contra el carácterurgente y la propia eficacia de la medida cautelar, ocasionando un grave riesgo parala preservación del derecho afectado y la eventual procedencia del amparo.

3. Vigencia del hábeas corpus y amparo durantelos estados de emergencia o de sitioEn la Constitución se contemplan los regímenes de excepción, que son el estado

de emergencia y el estado de sitio: se trata de situaciones excepcionales que elgobierno decreta en supuestos especiales con el fin de enfrentar situaciones de cri-sis política o social. Así, el estado de emergencia puede declararse, hasta por sesen-ta días prorrogables, en casos de grave alteración de la paz o del orden interno, decatástrofes o de circunstancias que afecten la vida de la nación. Conlleva la suspen-sión o restricción de derechos constitucionales como la libertad personal y de trán-sito, el derecho de reunión y la inviolabilidad del domicilio. En cambio, el estado desitio puede ser decretado por el gobierno por un término que no exceda 45 díasprorrogables –con aprobación del Congreso– en caso de invasión, guerra exterior,guerra civil o peligro inminente de que estos hechos se produzcan. El decreto que loestablece señalará los derechos que continúan en vigencia.

Tradicionalmente, se denominaba a los estados de excepción suspensión degarantías, lo que implicaba que los derechos suspendidos quedaban desprotegidossi resultaban vulnerados durante dicho lapso, deviniendo el hábeas corpus y el

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amparo en improcedentes e ineficaces para reclamarlos. Sin embargo, la Constitu-ción de 1993, en los dos últimos párrafos del artículo 200, ha establecido que,incluso durante los estados de excepción, el hábeas corpus y el amparo pueden serinterpuestos para cuestionar vulneraciones a los derechos suspendidos, estando eljuez obligado a tramitarlos y a evaluar la razonabilidad y proporcionalidad de lamedida restrictiva del derecho. Así, si el juez encuentra que la afectación del dere-cho es arbitraria, excesiva, irrazonable o que no guarda relación con los fines quepersigue la declaración del estado de excepción, a pesar de la existencia de éste y dela suspensión de derechos, declarará fundada la acción y mandará el restableci-miento del derecho conculcado.

4. El proceso constitucional de hábeas dataSe trata de una suerte de “amparo especializado”, introducido por la Constitu-

ción de 1993, que procede contra los hechos u omisiones de cualquier autoridad,funcionario público o persona particular que amenazan o vulneran dos derechosespecíficos:

a) El derecho de toda persona a solicitar, sin expresión de causa, la informa-ción que requiera, y a obtenerla de cualquier entidad pública que la posea,dentro del plazo señalado en la ley y con la sola obligación de pagar el costoque suponga la atención del pedido. No puede solicitarse información rela-cionada con la intimidad personal ni la que se encuentra expresamente ex-cluida por ley o por razones de seguridad nacional (artículo 2, inciso 5 de laConstitución).

b) El derecho que tiene toda persona a solicitar a los servicios informáticos quebrindan atención a la ciudadanía –registros, bancos de datos, archivos–, tan-to públicos como privados, sean o no computarizados, la información sobreella que éstos tienen en su poder, a fin de conocer su contenido, corregirla oactualizarla, hacer suprimir datos indebidamente almacenados porque vul-neran la intimidad personal o familiar, así como impedir que la informaciónque tenga este carácter sea suministrada a terceros (artículo 2, inciso 6 de laConstitución).

Se trata de dos derechos de reciente reconocimiento constitucional, puesestán ligados al desarrollo de la información y de la tecnología informática. Elprimero busca romper la llamada “cultura del secreto” que suele caracterizar la

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actuación de las entidades estatales, asegurando la transparencia de la gestiónpública para que los ciudadanos puedan conocer y fiscalizar la labor de lasinstituciones y de los funcionarios del Estado, tanto como una forma de afian-zar la democracia y la publicidad del accionar estatal como de fortalecer lalucha contra la corrupción. El segundo derecho suele conocerse como “autode-terminación informativa”, pues procura garantizar la libertad de decisión y elcontrol de la persona sobre la tenencia y flujo de información de datos que leconciernen y que obran en poder de entidades que almacenan y suministraninformación. Con ello se busca resguardar la privacidad y reserva de datos decarácter íntimo o sensible.

El hábeas data tiene un procedimiento similar al del amparo. Antes de interpo-ner la acción ante el juez civil, el interesado debe haber solicitado la información ala entidad que la posee y requerirla mediante un documento escrito remitido porconducto notarial con una anticipación no menor de 15 días. Si en dicho lapso noobtiene satisfacción o respuesta a su pedido, puede acudir al juez interponiendo elhábeas data.

5. El proceso (o acción de) cumplimientoAunque este proceso se encuentra recogido en la Constitución de 1993 como

una de las “garantías constitucionales”, en rigor no protege derechos constitucio-nales ni aspectos específicos contenidos en la Constitución. Se trata de la acciónque cabe interponer ante el juez civil contra cualquier autoridad o funcionario pú-blico renuente a acatar y cumplir lo dispuesto en la ley o en un acto administrativo,sin perjuicio de la responsabilidad que pueda corresponderle por tal conducta. Laacción de cumplimiento tiene el mismo trámite y procedimiento que el amparo.

6. El proceso de acción de inconstitucionalidadSiendo la Constitución la norma jurídica suprema del ordenamiento jurídico

del país, no puede aceptarse la existencia y continuidad de norma alguna contrariaa ella; si esto sucediera, dicha norma debe ser eliminada del ordenamiento nacional.Para conseguirlo, se establece la acción de inconstitucionalidad, proceso que seinterpone contra leyes y normas de rango legal –decretos legislativos, decretos deurgencia, tratados, reglamento del Congreso, normas regionales de carácter gene-ral y ordenanzas municipales– que contravengan la Constitución en la forma o en el

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fondo. Este proceso se plantea directamente ante el Tribunal Constitucional, que loresuelve en instancia única.

Como la acción de inconstitucionalidad supone una discusión abstracta sobrela validez constitucional de una ley, en nuestro país sólo algunas instituciones ypersonas pueden interponerla. Éstas son:

- El Presidente de la República.- El Fiscal de la Nación.- El Defensor del Pueblo.- El 25% del número legal de congresistas.- Cinco mil ciudadanos con firmas comprobadas por el Jurado Nacional de

Elecciones. Si la norma es una ordenanza municipal, está facultado para im-pugnarla el 1% de los ciudadanos del respectivo ámbito territorial, siempreque ese porcentaje no exceda el número de firmas anteriormente señalado.

- Los presidentes de región con acuerdo del consejo de coordinación regional,o los alcaldes provinciales con acuerdo de su concejo, en materias de sucompetencia.

- Los colegios profesionales, en materias de su especialidad.

Por otro lado, y buscando con ello preservar condiciones de seguridad y estabi-lidad jurídica, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece que esta ac-ción puede promoverse dentro de los seis años de dictada la ley o norma legal cuyaconstitucionalidad se cuestiona. La sentencia del Tribunal Constitucional que de-clara inconstitucional una norma debe ser adoptada por el voto conforme de cincode los siete magistrados que lo integran;2 si esta votación no se alcanza, la demandase declara infundada y la norma conserva validez. La sentencia del Tribunal Cons-titucional se publica en el diario oficial El Peruano. Si declara la inconstitucionalidad,al día siguiente de su publicación se produce la derogación de la norma cuestiona-da. Sin embargo, la sentencia no tiene efectos retroactivos, es decir que lo sucedido

2 Originalmente, el Congreso dominado por el fujimorismo, al aprobar la Ley Orgánica del TribunalConstitucional, estableció que la sentencia que declaraba la inconstitucionalidad de una norma legal debíaadoptarse con el voto conforme de seis de los siete magistrados del Tribunal Constitucional. Con ello sebuscaba dificultar la obtención de este acuerdo y la posibilidad de declarar la inconstitucionalidad, favore-ciendo la continuidad de las muchas normas inconstitucionales que dictó dicho régimen. El Congreso delnuevo gobierno democrático rebajó de seis a cinco el número de votos necesarios para la sentencia deinconstitucionalidad, medida positiva pero insuficiente, pues consideramos que el número sigue siendo altoy debería exigirse sólo el logro de una mayoría absoluta compuesta por el voto favorable de más de la mitadde los magistrados.

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y realizado durante el tiempo en que la ley declarada inconstitucional estuvo vigen-te conserva validez.

7. El proceso constitucional de acción popularEl ordenamiento normativo en nuestro país está organizado en una suerte de

pirámide con una estructura jerarquizada: en la cúspide se encuentra la Constitu-ción, debajo de ella los tratados y las leyes, y más abajo los decretos supremos,reglamentos y resoluciones de carácter general que expiden tanto el Poder Ejecu-tivo como los órganos a los cuales la Constitución y las leyes confieren compe-tencia para dictarlas. Mientras la acción de inconstitucionalidad busca asegurarla supremacía de la Constitución sobre las leyes y normas de rango legal, elproceso de acción popular persigue cautelar que las normas que se encuentranjerárquicamente por debajo de la ley no contradigan lo dispuesto por la Constitu-ción o por la propia ley.

La acción popular puede ser interpuesta por cualquier ciudadano o personajurídica constituida en el Perú a través de su representante, o por el MinisterioPúblico. Se presenta ante la sala de turno de la Corte Superior del distrito judicialen el que se ubica el órgano que dictó la disposición que se cuestiona. Su resoluciónes apelable ante la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema, cuya decisiónes definitiva e irrevisable. No obstante, debe anotarse que en el Proyecto de Ley deReforma Constitucional que debate el Congreso se ha aprobado que la acción po-pular deje de resolverse ante el Poder Judicial y que, al igual que la acción deinconstitucionalidad, se conozca en instancia única directamente ante el TribunalConstitucional.

Dado que la acción popular supone un análisis abstracto de la constitucionalidado legalidad de la norma cuestionada, la sentencia de la Corte Suprema que declarafundada la demanda tiene efectos generales, es decir, su publicación en el diariooficial conlleva la derogación de dicha norma.

8. El proceso de solución de conflictos de competenciay atribuciones (o proceso competencial)Uno de los principios centrales del constitucionalismo contemporáneo es que la

existencia de un Estado democrático de Derecho conlleva la limitación del poder.

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Una de las formas en que la Constitución busca asegurar esta limitación del poderestatal es la asignación y reparto de competencias a los distintos órganos que con-forman el Estado, competencias que a veces son ejercidas de manera exclusiva porun órgano y que, en otras situaciones, son poseídas de manera compartida pordiferentes instituciones.

Teóricamente, esta delimitación de responsabilidades puede ser muy clara, perola práctica concreta demuestra que no siempre lo es tanto, lo que puede generarconflictos acerca de la determinación de competencias y atribuciones entre los ór-ganos e instituciones estatales. Ello salta a la vista cuando, por ejemplo, estamosante un tema todavía no asignado con claridad a determinado órgano en particular;o cuando dos o más instituciones asumen que son competentes para conocer delasunto. Ello sin descartar los casos de aquellos órganos que, con conocimiento yvoluntad, quieren usurpar atribuciones que no les corresponden.

Sin duda, hay que dar una respuesta jurídica a todo este conjunto de situacio-nes, sobre todo si la Constitución da la pauta de asignación de competencias. Parasolucionar tanto los denominados “conflictos positivos” –cuando más de un órganose asume competente para desempeñar determinada tarea– como los “negativos”–cuando nadie quiere hacerse cargo de cierta responsabilidad–, la Constitución de1993 ha establecido el proceso conocido actualmente como solución de conflictosde competencia y atribuciones, al cual la propuesta de reforma constitucional, conmayor rigor técnico, le da el nombre de proceso competencial.

En el caso peruano, estos procesos se siguen directamente en el Tribunal Consti-tucional. Sin embargo, se hace necesario dar a conocer una muy discutida distinciónintroducida en la actual Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (Ley 26435), se-gún la cual los conflictos positivos o negativos generados por una ley o norma derango legal se tramitan bajo el mismo procedimiento que la acción deinconstitucionalidad. En cambio, si el conflicto se deriva de normas de rango inferiora la ley, el procedimiento que se debe seguir será el regulado específicamente en elcapítulo de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional que trata esta materia.

Están legitimados para interponer el proceso competencial los titulares de losórganos o instituciones estatales en conflicto. Así mismo, están facultados paraacudir ante el Tribunal Constitucional con este objeto, una vez agotado el procesoadministrativo respectivo, los particulares que se sientan afectados por la negativade la institución estatal a asumir una competencia, por considerar que ha sidoasignada a otra entidad del Estado. La sentencia del Tribunal Constitucional queresuelve el conflicto obliga a los poderes públicos y surte efecto ante todos.

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9. Los órganos de la jurisdicción constitucionalTal como ya habíamos adelantado, para proteger la supremacía de la Constitu-

ción y la vigencia de los derechos fundamentales no basta con tener un conjunto deprocesos especiales, sino que el sistema de jurisdicción constitucional supone tam-bién la existencia de algún órgano u órganos competentes para resolver los proce-sos constitucionales que se someten a su conocimiento. En el Derecho Constitucio-nal Comparado prevalecen dos “modelos clásicos” de jurisdicción constitucional:el denominado americano o difuso, originado en Estados Unidos de América, y eleuropeo o concentrado, surgido en la Europa continental después de la PrimeraGuerra Mundial y adoptado con más énfasis luego de la Segunda.

En el sistema americano o difuso no existe un órgano especial o separado quese encargue de la jurisdicción constitucional; esta tarea es asumida por el propioPoder Judicial. Cualquier juez, en todo tipo de procesos judiciales, puede ejercer elcontrol de la constitucionalidad de una norma involucrada en la solución del caso asu cargo. Si considera que la norma es efectivamente inconstitucional, así lo decla-ra, pero esta sentencia no deroga la norma sino que sólo conlleva su inaplicación alcaso concreto. No obstante, dado que estas decisiones suelen culminar en la CorteSuprema Federal y tomando en cuenta el papel que se asigna al precedente en elsistema judicial norteamericano, aunque la norma declarada inconstitucional nohaya sido formalmente derogada, en los hechos ya no se aplicará.

En el sistema europeo o concentrado, la jurisdicción constitucional se enco-mienda al Tribunal o Corte Constitucional, órgano distinto y separado del PoderJudicial, especialmente creado para esta misión. Así, al Tribunal Constitucional sele encomienda conocer y resolver las acciones de inconstitucionalidad, teniendo lasentencia alcances generales –y no sólo para el caso concreto–, de modo que sideclara la inconstitucionalidad de la norma legal, ésta quedará derogada. En cam-bio, los jueces del Poder Judicial se encargan de impartir justicia interpretando yaplicando las leyes, pero sin potestad para apreciar o controlar su constitucionalidad.Cuando en un proceso judicial cualquiera se plantea una controversia sobre laconstitucionalidad de una norma, los jueces remiten ese asunto a la decisión delTribunal Constitucional, y acatan lo que éste resuelva al respecto.

En el Perú coexisten elementos propios de ambos modelos o sistemas de juris-dicción constitucional. Originalmente, se adoptó el modelo americano o de controldifuso, recogido en el título preliminar del Código Civil de 1936 y, posteriormente,en la Constitución de 1979. Pero la Carta de 1979 introdujo también el Tribunal de

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Garantías Constitucionales, típico órgano del sistema europeo o concentrado, dán-dole competencia exclusiva para conocer y resolver la acción de inconstitucionalidad,así como para revisar las sentencias del Poder Judicial que desestimaban los proce-sos constitucionales destinados a la protección de los derechos fundamentales. Lavigente Constitución de 1993 ha confirmado este criterio y la coexistencia de am-bos modelos, lo que hace que algunos estudiosos definan al sistema de jurisdicciónconstitucional peruano como un modelo dual en el que se yuxtaponen, sin entre-mezclarse, elementos de los dos modelos clásicos.

En consecuencia, los jueces del Poder Judicial o judicatura ordinaria tienencomo responsabilidades en materia de jurisdicción constitucional el trámite y laresolución de los procesos de hábeas corpus, amparo, hábeas data y acción decumplimiento. Así mismo, el Poder Judicial conoce en exclusividad el proceso deacción popular y también ejerce el control difuso de la constitucionalidad. La LeyOrgánica del Poder Judicial señala que la sentencia de un juez o tribunal que decla-ra inconstitucional una norma necesariamente se eleva –por apelación o en consul-ta– a la revisión de la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema, los efectosde cuya decisión final se limitarán al caso concreto. En cambio, el Tribunal Cons-titucional conoce en forma directa y exclusiva la acción de inconstitucionalidadcontra leyes y normas de rango legal, así como en última y definitiva instancia losprocesos de hábeas corpus, amparo, hábeas data y de cumplimiento que hayan sidopreviamente desestimados en el Poder Judicial, siempre que el demandante inter-ponga el recurso extraordinario contra dicha resolución judicial.

El Tribunal Constitucional es un órgano autónomo al que compete el control dela constitucionalidad. La misión natural del Tribunal Constitucional es que se con-vierta en el supremo intérprete de la Constitución, aunque ello aún no está expresa-mente consignado en nuestra Carta Política. El Tribunal Constitucional está inte-grado por siete magistrados, todos ellos elegidos por el Congreso mediante el votofavorable de dos tercios del número legal de congresistas.

Si bien el Poder Judicial y el Tribunal Constitucional comparten funciones pro-pias de la jurisdicción constitucional, se trata de órganos distintos que no están suje-tos a relaciones de subordinación o jerarquía entre sí. No obstante, debe tenerse pre-sente que la ley orgánica del Tribunal Constitucional señala que cuando una senten-cia de éste confirma la constitucionalidad de una norma, el Poder Judicial no podrádisponer la inaplicación de dicha norma o considerarla inconstitucional, lo que resul-ta un razonable límite al ejercicio del control difuso para evitar contradicciones oincongruencias que afecten la seguridad y estabilidad del ordenamiento jurídico.

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Capítulo XIII:La jurisdicción de las comunidades campesinasy nativas

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Capítulo XIII: La jurisdicción de las comunidades campesinas y nativas

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Introducción

La jurisdicción especial reconocida a las comunidades campesinas y nativasfue una de las principales innovaciones de la Constitución Política de 1993. Sinembargo, si bien esta institución jurídica puede ser novedosa en el ámbito jurídicoconstitucional, ella sólo busca dar cuenta de una realidad social, cual es la resolu-ción de conflictos por parte de las comunidades campesinas y nativas, y de lasrondas campesinas. Se trata, entonces, de encauzar jurídicamente un fenómeno queya ha estado operando en los sectores rurales de nuestro país (Starn, p. 235).

El artículo 149 de la Constitución Política1 reconoce a las autoridades de lascomunidades campesinas y nativas, con el apoyo de las rondas campesinas, laatribución de ejercer funciones jurisdiccionales. Esto significa que mediante estanorma se está estableciendo una nueva jurisdicción “especial”. La consecuencia deesto es que, como instancia jurisdiccional, sus decisiones constituyen cosa juzgaday no son revisables por ninguno de los otros órganos. Ello significa que la funciónjurisdiccional en nuestro sistema jurídico se ejerce: a) por el Poder Judicial a travésde sus órganos jerárquicos (artículo 138), b) por la jurisdicción militar (artículo139), c) por la jurisdicción arbitral (artículo 139), d) por la jurisdicción constitu-cional (artículo 201), e) por la jurisdicción electoral (178, inciso 4) y d) por lajurisdicción especial (artículo 149).

1 Artículo 149: “Las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas, con el apoyo de lasRondas Campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de confor-midad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de la persona. Laley establece las formas de coordinación de dicha jurisdicción especial con los Juzgados de Paz y con lasdemás instancias del Poder Judicial”.

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El artículo 149 tiene aplicación y vigencia inmediatas. Esto quiere decir que,para desplegar efectos jurídicos, no necesita esperar que el Congreso dé una ley quelo desarrolle y lo reglamente. Lo que sí se requiere es una ley para establecer lacoordinación entre la jurisdicción especial y, por otra parte, los juzgados de paz ylas demás instancias del Poder Judicial.

1. Base normativa

Sobre la jurisdicción especial comunal- Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre

Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. Aprobado e incorpo-rado a la legislación nacional mediante resolución legislativa 26253, publi-cada el 2 de diciembre de 1993.

- Constitución Política del Perú de 1993. Artículo 149.

Sobre rondas campesinas- Ley 27908. Ley de Rondas Campesinas, publicada el 6 de enero del 2003.

Sobre comunidades campesinas- Ley 24656. Ley General de Comunidades Campesinas, publicada el 13 de

abril de 1987.

Sobre comunidades nativas- Decreto ley 22175. Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de

la Selva y de Ceja de Selva, publicada el 9 de mayo de 1978.

2. Marco de interpretación de la jurisdicción especialLa jurisdicción especial debe ser interpretada en el marco de un conjunto de

derechos y en consonancia con un conjunto de principios contenidos tanto en laConstitución Política como en diferentes instrumentos de protección internacionalde los derechos humanos, los cuales tienen carácter obligatorio (vinculante). Acontinuación mencionamos brevemente algunos de ellos:

Derecho a la justicia y a la protección judicial- Declaración Universal de Derechos Humanos (1948), artículo 8.

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- Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966), artículo 2, nu-meral 3.

- Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, artículoXVIII.

- Convención Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, artículo 25.- Constitución Política del Perú de 1993, artículo139.

No dejar de administrar justicia por vacío o deficiencia de la ley- Constitución Política del Perú de 1993, artículo 139.8.

La potestad de administrar justicia emana del pueblo- Constitución Política del Perú de 1993, artículo 138.

Derecho a la protección estatal de los derechos- Convención Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, artículo 1.- Constitución Política del Perú de 1993, artículo 44.

Derecho a la identidad cultural y a la protección estatal de ésta- Convenio 169 OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 1989, artículo 2.2.b.- Constitución Política del Perú 1993, artículo 2.19.

Reconocimiento de las comunidades campesinas y nativas- Constitución Política del Perú de 1993, artículo 89.

Reconocimiento de las rondas campesinas- Ley de Rondas Campesinas, Ley 27908, artículo 1.

Derecho de consulta2

- Convenio 169 OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales (1989), artículo 6.2.

Derecho al respeto y a la conservación del Derecho Consuetudinario y autilizar mecanismos para resolver conflictos entre el Derecho Consuetudina-rio y los derechos humanos- Convenio 169 OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales (1989), artículo 8.

2 Toda reforma legal o medida administrativa que afecte directamente a los pueblos indígenas deberáser consultada previamente con los mismos.

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Respeto a los métodos de control penal3

- Convenio 169 OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales (1989), artículo 9.1.

3. Importancia de incorporar la jurisdicción especialen la Constitución PolíticaLa jurisdicción especial, es preciso tenerlo en cuenta, ha sido reconocida de

manera clara e inequívoca en el artículo 149 de la Constitución, a diferencia de lacarta magna anterior, que no la había considerado.

En ese sentido, incorporar en la Constitución un precepto referido a la jurisdic-ción especial significa dotar a esta última de una importancia fundamental, puespasa a ser considerada una forma de organización básica, parte constitutiva delpacto político fundante del Estado, el que, a su vez, ha sido aprobado por consensonacional, por el poder constituyente.

Así, la carta política de nuestro país está aceptando que una de las normasbásicas del sistema de justicia es el reconocimiento de la jurisdicción especial. Estosignifica que la atribución jurisdiccional de las comunidades campesinas y nativassólo puede ser derogada por otra norma constitucional, pero en ninguna circuns-tancia por una norma de menor jerarquía.

4. Estructura de la jurisdicción especial comunalA continuación se describen y analizan los elementos que componen la jurisdic-

ción especial.

4.1 Sujeto titular del derecho

Los sujetos a quienes se les atribuye competencia jurisdiccional, de acuerdocon el artículo 149 de la Constitución, son: 1) las comunidades campesinas y 2) lascomunidades nativas.

Pese a que en los hechos las rondas campesinas ejercen la jurisdicción especial,el artículo 149 no les reconoce expresamente dicha atribución. Estimamos que esta

3 Derecho a juzgar los delitos y las faltas según sus propias costumbres, en la medida en que seancompatibles con el sistema jurídico nacional y con los derechos humanos internacionalmente reconocidos.

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situación debe ser corregida por medio de una reforma constitucional. Más aúncuando hay rondas campesinas que se han creado en algunos lugares en los que noexisten comunidades campesinas ni comunidades nativas, supuesto que no ha sidocontemplado por el constituyente. En aquellas zonas –como por ejemplo Cajamarca,Huaraz, Nuñoa, etcétera– la ronda campesina juega un papel todavía más impor-tante en la vida social.

Consideramos que, en dichos casos, la Constitución Política debería estable-cer, jurídica y formalmente, que las rondas campesinas pueden administrar justiciaa través de sus órganos, elegidos según sus estatutos y su propia normatividad.4 Sinembargo, no podemos dejar de reconocer que, ante la poca claridad del preceptoconstitucional, existen interpretaciones del artículo 149 que sí les reconocen juris-dicción especial a las rondas (ver, por ejemplo, Yrigoyen, 1994, p. 20).

Finalmente, no hay que perder la perspectiva de que el artículo 149 no dice“deben” sino “pueden” ejercer funciones jurisdiccionales. Esto quiere decir que lajurisdicción es una opción y no una obligación de las comunidades campesinas ynativas.

4.2 Extensión de la jurisdicción especial y derecho aplicable

El artículo 149 sanciona dos derechos: 1) la potestad de ejercer funciones juris-diccionales en primer lugar, y 2) el derecho a aplicar el Derecho Consuetudinario.

4.3 Autoridad encargada de impartir justicia

El artículo 149 de la Constitución establece que: “las autoridades de las Comu-nidades Campesinas y Nativas, con el apoyo de las Rondas Campesinas, puedenejercer funciones jurisdiccionales [...]”.

Según dicho precepto, en el caso de las comunidades campesinas y las comuni-dades nativas, las instancias encargadas de administrar justicia serán sólo sus pro-pias autoridades de gobierno –la junta directiva y la asamblea comunal–, elegidasde conformidad con su estatuto comunal, sus leyes específicas y sus costumbres.

Los alcances del apoyo de las rondas campesinas no están definidos; sin em-bargo, en nuestra opinión, deberían dirigirse a la realización de acciones auxiliares,

4 Revisar los artículos 1 y 7 de la Ley 27908, publicada el 6 de enero del 2003, denominada Ley deRondas Campesinas

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tales como la captura y/o detención de los presuntos responsables del hecho denun-ciado, las investigaciones orientadas a esclarecer los hechos, la acusación ante lasautoridades comunales o nativas, pero de ninguna manera el ejercicio de la funciónjurisdiccional.

4.4 Competencia territorial

Las funciones jurisdiccionales deberán ejercerse dentro del ámbito territorialde cada una de las comunidades campesinas o nativas.

4.5 Competencia material

La Constitución Política y el Convenio 169 no limitan la competencia material,ya se trate de faltas o de delitos. La jurisdicción especial se ejerce sobre toda situa-ción o hecho producido dentro del ámbito territorial de la comunidad, si así lodecide la comunidad campesina o nativa, o la ronda campesina.

Sin embargo, más allá de lo señalado en el artículo 149, la implementación deesta norma debe hacerse luego de que sea previamente estudiada y se haya reflexiona-do sobre ella con detenimiento, pues no todas las comunidades campesinas, comuni-dades nativas ni las mismas rondas son iguales, y tampoco tienen el mismo grado deconsistencia organizativa ni sus prácticas comunales conservan la misma vigencia.

4.6 Competencia personal

Dada la amplitud del marco constitucional, puede entenderse que abarca a to-das las personas que están involucradas en el ámbito de la comunidad de que setrate. Ello más aún cuando no hay limitación material sino sólo territorial.

4.7 Derecho aplicable

Como ya se ha dicho, el ejercicio de las funciones jurisdiccionales por parte delas comunidades campesinas y nativas se realiza “de conformidad con el derechoconsuetudinario”.

El Derecho Consuetudinario está conformado por a) las normas, los principiosnormativos, las directrices y las prácticas de regulación de la vida social; b) meca-

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nismos y sistemas de solución de disputas o conflictos; y c) sistemas de determina-ción de autoridades y producción válida de acuerdos o decisiones. En efecto, elDerecho Consuetudinario está formado por reglas ancestrales, así como por nor-mas nuevas que se adoptan en asambleas o actos de resolución de conflictos. Deigual manera, incorpora normas provenientes del Estado y tiene capacidad de ade-cuación a situaciones nuevas y al diálogo intercultural (Yrigoyen, 1994, p. 21).

Algo que es preciso tener en cuenta es que el Derecho Consuetudinario no sedefine por su antigüedad sino porque se trata de normas vigentes y válidas para elgrupo social, en el marco de su referente cultural. La vigencia de las normas, prin-cipios normativos o directrices se expresa en que regulan efectivamente la vidasocial o son usados efectivamente en la solución de disputas o en la imposición desanciones. De igual manera, la validez de las normas consuetudinarias reposa en lalegitimidad o consenso que la población les otorga porque se adecuan a un modoreconocido de producción, así como por su capacidad para responder a las necesi-dades sociales y al marco cultural (Yrigoyen,1994, p. 21).

4.8 El límite de los derechos humanos

El límite constitucional al ejercicio de las funciones jurisdiccionales aquí estudiadasgira alrededor de que estas autoridades “no violen los derechos fundamentales”.

Al respecto, habría que comenzar señalando que el artículo constitucional 149no habla de derechos humanos sino de derechos fundamentales, es decir, de losderechos humanos que han sido recogidos en las constituciones políticas. En elcaso del Perú, nos estamos refiriendo, en principio, a los derechos recogidos en elartículo 2 de la Constitución Política, en sus distintos numerales e incisos, y alconjunto de derechos humanos contenidos en las normas internacionales, habidacuenta de que el artículo 3 contiene una cláusula abierta Esto significa laconstitucionalización de un conjunto de normas provenientes, fundamentalmente,de convenciones y declaraciones de derechos, tanto del Sistema Interamericanocomo del Sistema Universal de Derechos Humanos.

Ahora, bien, es imprescindible tener presente este límite, sobre todo a la hora deevaluar las sanciones impuestas por las comunidades campesinas y nativas. En esesentido, de conformidad con la Constitución Política y con la normatividad de de-rechos humanos, consideramos que, por ejemplo, los castigos físicos –es decir,aquellos que pongan en peligro la vida, la integridad física, la salud– son inadmisi-bles. Consideramos que, en su lugar, los castigos que deben imponerse son los

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económicos o patrimoniales –entrega de ganado–, los morales –estigmatizaciónsocial– o la realización de servicios comunitarios –faenas y rondas nocturnas–.

En el caso de la detención del inculpado, si bien en algunas comunidades sepueden encontrar carceletas, por lo general se deposita a los detenidos en algunacasa, mientras se realizan las investigaciones. No es costumbre la aplicación desanciones privativas de la libertad en forma permanente, primero porque los comu-neros no tienen dónde ubicar a los detenidos, y segundo, porque la racionalidad dela justicia en el campo es más resocializadora y reparadora que punitiva, puesprevalece la idea de que el responsable de los hechos denunciados tiene que trabajarpara juntar dinero y reparar el daño que ha ocasionado.

4.9 Coordinación o compatibilización de la jurisdicción especialcon el Poder Judicial

Habida cuenta de la necesidad de evitar cualquier superposición en el ámbitrode la administración de justicia, el artículo 149 señala que, mediante ley, se estable-cerán “las formas de coordinación de dicha jurisdicción especial con los juzgadosde paz y con las demás instancias del Poder Judicial”. Más allá de la obligaciónpara el legislador que esta disposición entraña, hay que señalar que esta normadebe interpretarse en concordancia con el artículo 8, inciso 2, del Convenio 169,que señala que cuando haya incompatibilidad entre la conservación de las costum-bres e instituciones propias y, por otra parte, los derechos fundamentales y losderechos humanos, para garantizar la aplicación del principio de primacía de estasúltimas normas se deben establecer mecanismos de solución de los conflictos quese presenten.

Finalmente, es preciso tener en consideración que el uso del vocablo coordina-ción en el artículo 149 reitera el carácter paralelo de la jurisdicción especial, res-pecto de la ordinaria o ejercida por el Poder Judicial. En otras palabras, no estamosante una situación de subordinación, menos de sometimiento ni de primera instan-cia, sino que se trata de una relación entre iguales (Yrigoyen, 1994, p. 24).

5. Comentario finalHablar de la jurisdicción especial es hacer referencia a los mecanismos de solu-

ción de conflictos en el mundo rural de nuestro país; es hablar de una realidadantigua en el mundo social, pero ignorada en la legislación positiva durante mucho

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tiempo. El desafío consiste en encauzar y regular jurídicamente estas prácticas,para que sus protagonistas dejen de ser vistos como usurpadores de funciones esta-tales o como ignorante y salvajes, y sean más bien reconocidos como aliados delEstado en la lucha contra el abigeato y la delincuencia en el mundo rural, justamen-te ahí donde éste tiene dificultades para llegar con eficacia.

Tampoco debemos olvidar que cuando hablamos de comunidades campesinas,comunidades nativas y rondas campesinas nos estamos refiriendo a realidades yproblemáticas distintas entre sí. Existen, por ejemplo, comunidades campesinas devalle, articuladas a centros urbanos, que han perdido significativamente su identi-dad comunal; y, por otra parte, comunidades campesinas de altura, por lo generalganaderas, desconectadas de los circuitos económicos y alejadas de la ciudadesintermedias, que aún conservan diferentes prácticas comunales reguladas por prin-cipios de reciprocidad y complementariedad. Así mismo, hay diferencias entre lascomunidades campesinas surandinas, en las cuales la ronda –llamada autodefensacomunal– es un comité especializado y subordinado tanto a la asamblea comunalcomo a la propia organización comunal. Y las rondas campesinas de Cajamarca,que se mantienen donde no hay comunidad campesina. Otro tanto ocurre con lascomunidades nativas.

Todo ello aconseja ir despacio, siendo muy conscientes de la necesidad de regu-lar e incluir en el Derecho positivo estas prácticas jurídicas, sin caer en unasobrerregulación jurídica “detallista”, que desconoce la esencia antiformalista delas mismas. Tampoco debemos dejar de reconocer que existe otro tipo de represen-tantes del Estado que, pese a sus limitaciones y dificultades, están también compro-metidos con la paz y la tranquilidad pública en el mundo rural. Nos referimos a losjueces de paz, a los tenientes gobernadores, a los municipios distritales –regiduríasde seguridad ciudadana– y de poblado menor, así como a las diferentes organiza-ciones campesinas vigentes.

En definitiva, debemos actuar teniendo presentes las enormes diferencias y com-plejidades que existen en el mundo rural, históricamente olvidado y abandonado.

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Capítulo XIV:Los tribunales militares

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Capítulo XIV: Los tribunales militares

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1. Antecedentes históricos

La Carta de 1993, al igual que todas las constituciones que ha tenido el Perú,señala, en su artículo 139.1, que “Son principios y derechos de la función jurisdic-cional: [...] La unidad y exclusividad de la función jurisdiccional. No existe nipuede establecerse jurisdicción alguna independiente, con excepción de la military la arbitral” (resaltado nuestro). ¿Eso significa, entonces, que los tribunales mili-tares son independientes? ¿Eso significa, entonces, que son un Poder Judicial dis-tinto del Poder Judicial común?

La respuesta no es sencilla y, con cargo a desarrollarla, adelantamos que esadisposición constitucional no significa necesariamente que los tribunales militaresson independientes ni que son un Poder Judicial distinto dentro del Poder Judicial.Si bien es cierto que, seguramente, la intención de muchos de los constituyentes queredactaron las sucesivas Cartas que hemos tenido fue consagrar una justicia militarindependiente y distinta de la justicia común –como muestra clara de la abdicacióndel poder civil frente al poder militar–, también es cierto que el actual texto consti-tucional responde, en parte, a la inercia de una fórmula o redacción que data delsiglo XIX y que se ha mantenido casi inalterada.

¿Cuál es el origen de los tribunales militares? El sistema jurídico español con-templaba la existencia de tribunales militares, como fiel expresión de una sociedadde castas o del ancien régime (Antiguo Régimen, el de la monarquía absoluta), enel que no todos eran iguales ante la ley y determinados grupos sociales –como losnobles, los militares o los sacerdotes– ostentaban una serie de privilegios, entreotros, ser juzgados por un fuero especial, distinto del que utilizaba el “común” delas personas. De ahí provienen las expresiones tan difundidas fuero militar y fuerocomún.

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Por lo tanto, con el virreinato llegó al Perú la institución de los tribunalesmilitares y su actuación –al igual que otros ámbitos de la vida colonial– fue regu-lada a través de ordenanzas, las mismas que se mantuvieron vigentes hasta bienentrada la República. En efecto, recién en 1898, durante el gobierno de Nicolás dePiérola, se promulga el primer Código de Justicia Militar republicano. Posterior-mente, se promulgaron varios códigos de justicia militar y leyes orgánicas del fueromilitar.

Si bien hoy en día nadie esgrime en público el argumento de que los tribunalesmilitares son un legítimo privilegio de los militares frente a los civiles, en la prácti-ca esa idea sigue teniendo mucho peso y actúa como una fuerte inercia cultural,como un sentimiento colectivo presente al interior de las Fuerzas Armadas. No escasual, por ello, que los aún vigentes Código de Justicia Militar y Ley Orgánica dela Justicia Militar hayan sido promulgados y publicados el 26 de julio de 1980, estoes, dos días antes de que los militares, encabezados por Francisco Morales Bermúdez,devolvieran el poder a los civiles. Este hecho puede interpretarse como un claromensaje de que los militares consideraban que ése era un coto cerrado sobre el quequerían seguir ejerciendo control.

A partir de la década de los ochenta y con el inicio de la violencia política, lostribunales militares sirvieron crecientemente para encubrir las graves violaciones alos derechos humanos que, en el contexto de la guerra interna, perpetraban efecti-vos militares y policiales contra la población civil, en especial contra los sectoressociales más desposeídos de este país. Así, varias masacres cometidas contra lapoblación campesina en zonas como Ayacucho, Apurímac o Huancavelica se ven-tilaron en los tribunales militares como “abusos de autoridad”, y los responsablesfueron absueltos o recibieron penas bastante benignas. En ese sentido, la CorteSuprema, salvo honrosas excepciones, abdicó sistemáticamente al resolver las con-tiendas de competencia entre el fuero común y el fuero militar a favor de ésteúltimo, sobre todo en los casos que involucraban a efectivos militares.

Frente a ello, el fuero común, salvo honrosas excepciones, abdicó a favor de lostribunales militares, y la Corte Suprema, sistemáticamente, resolvió las contiendasde competencia a favor del fuero militar y no del común. Esta abdicación del PoderJudicial fue total cuando, en el año 1992, el régimen autoritario de Fujimori yMontesinos promulgó una legislación antiterrorista que le otorgaba al fuero militaramplias facultades para juzgar a civiles por el delito de terrorismo, legislación quecontempló inclusive la creación de “tribunales sin rostro” y que, sin duda, violó losestándares mínimos del debido proceso.

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El fuero militar siguió ensanchando su competencia durante el régimen deFujimori y Montesinos. Aparte de sus amplias facultades en materia de terrorismobajo la figura de “traición a la patria”, se le dieron facultades para el juzgamientode delitos comunes graves como el narcotráfico –“narcoterrorismo”– y el secuestroo asesinato cometidos por bandas criminales –“terrorismo agravado”–. Por otrolado, los tribunales militares también sirvieron para encubrir algunos casos de co-rrupción en las Fuerzas Armadas durante ese régimen –caso Cesti– e inclusive, enocasiones, para la persecución de algunos opositores políticos –caso de algunosaltos oficiales en situación de retiro–.

La indebida expansión de la justicia militar está, pues, muy vinculada al régimenautoritario y corrupto de Fujimori y Montesinos. Por ende, una vez caído este régi-men, una consecuencia natural ha sido la puesta en cuestión de los tribunales milita-res y la formación de una fuerte corriente de opinión que aboga por su desapa-rición o por su ostensible reducción, bajo un claro control de la justicia común.

2. Naturaleza especializada y disciplinariaComo señalamos, nadie hoy en día argumenta –al menos públicamente– la

pertinencia de los tribunales militares como un privilegio de los militares. Moder-namente, la argumentación va por dos vertientes: por el lado de la especialidad ypor el lado de la naturaleza disciplinaria. En el primer caso, se esgrime que eljuzgamiento de los “delitos de función” o “delitos militares” –que anteriormentedefinimos– exige un conocimiento de la vida militar, de la realidad de los cuarteles,de los reglamentos, y que, por ende, se hace necesaria la existencia de juzgados ytribunales especializados en el tema militar.

Al respecto, es verdad que el derecho militar o “lo militar” a secas requierecierta especialidad, al igual que “lo laboral” o el “derecho de familia”, razón por lacual también existen juzgados laborales o de familia, respectivamente. Por tanto,es razonable la exigencia de especialidad para sustentar la existencia de juzgados otribunales militares. Sin embargo, ello no supone necesariamente la existencia deun “fuero militar” independiente, aparte del Poder Judicial, pues puede perfecta-mente suceder que dentro del Poder Judicial se creen juzgados y tribunales especia-lizados en el tema militar.

El segundo argumento postula que para la defensa nacional que realizan lasFuerzas Armadas, es fundamental el mantenimiento de una férrea disciplina alinterior de las mismas, y que precisamente los tribunales militares contribuyen, en

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forma decidida, a la existencia de esa disciplina, por lo que resulta indispensablemantenerlos. Por lo tanto, en el fuero militar no están comprendidos los delitoscomunes, cometidos por civiles o militares, que no afecten directamente la “disci-plina castrense”, sino tan sólo faltas o delitos como la insubordinación, el abando-no de destino u otros típicamente militares.

En cuanto al argumento del mantenimiento de la disciplina al interior de losinstitutos armados, también es razonable, pero ello supone, entonces, que los juz-gados y tribunales militares deberían estar bajo las órdenes del alto mando militar,lo que resulta incompatible con la independencia de la que debe gozar todo juez,sea “común” o “militar”. Por ende, si bien es razonable sostener la necesidad de unengranaje disciplinario bajo las órdenes del alto mando militar, los jueces que lointegren no serán propiamente jueces –que por definición son independientes y ac-túan rodeados de un conjunto de garantías– sino funcionarios o militares cuyasdecisiones –administrativas o disciplinarias pero no jurisdiccionales– pueden serrevisadas por el Poder Judicial.

Al respecto, esa finalidad está plasmada en el artículo II del título preliminar dela Ley Orgánica de Justicia Militar, que establece que

Los Tribunales de Justicia Militar están encargados de mantener en dichas Fuerzas, lamoralidad, el orden y la disciplina, reprimiendo su quebrantamiento en los casos previstospor la Ley Penal, mediante la aplicación de las sanciones que ésta señala. Su constitucióny funcionamiento se rige exclusivamente por las normas que contiene esta Ley y el Códigode Justicia Militar.

En conclusión, los dos principales argumentos modernos para sustentar la exis-tencia de los tribunales militares llevan o a su posible incorporación dentro de laestructura y organización del Poder Judicial –en el caso de la especialidad– o alsinceramiento de su naturaleza meramente disciplinaria o administrativa y no juris-diccional –en el caso de su contribución a la disciplina castrense–. Y, en amboscasos, a su sometimiento a un control final por parte del Poder Judicial.

3. Modelos de tribunales militaresEn el mundo existen diversos modelos o formas en las que se han implementado

los tribunales militares. Por una parte, están los países anglosajones –Inglaterra,Estados Unidos–, en los cuales los tribunales militares no se mantienen permanen-temente en tiempos de paz sino que se forman en el momento en que se consideranecesario. Por otra parte, tenemos a países como Alemania y Francia, en los que,

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en tiempos de paz, no hay tribunales militares ni siquiera para casos concretos, sinoque toda controversia militar se ventila ante los tribunales ordinarios. El tercermodelo es el existente en España, Italia y en la mayoría de países de AméricaLatina, en los que sí existen tribunales militares permanentes en tiempos de paz.Por supuesto, en tiempos de guerra en los tres modelos se constituyenautomáticamente tribunales militares.

Concentrémonos en el modelo de tribunales militares permanentes en tiemposde paz, pues el Perú se inscribe dentro del mismo. ¿Cuáles son sus principalescaracterísticas?

• Como contrapeso a la existencia de tribunales militares permanentes en tiem-pos de paz –que según han demostrado la realidad y la historia, son unafuente potencial de arbitrariedades–, se rodea a éstos de un conjunto de ga-rantías y límites.

• Una de las principales garantías es el sometimiento de las decisiones de lostribunales militares al control final del Poder Judicial y, en especial, de laCorte Suprema. En otras palabras, la “última instancia” no es el tribunalmilitar sino la Corte Suprema.

• En la composición de los tribunales militares suele exigirse la presencia deprofesionales del Derecho y no sólo de personal de armas, como garantía demayor “tecnificación” jurídica de dichos tribunales.

• Se exige también la desvinculación de los tribunales militares del mandocastrense, como garantía de independencia de los jueces.

• Por último, se pide que el juez militar, independientemente de que formeparte del Poder Judicial o de una organización judicial propia, sea un “juezordinario”, esto es, un juez rodeado de todas las garantías judiciales: inde-pendencia, inamovilidad, debido proceso, derecho de defensa, etcétera. Enotras palabras, se le pide que se rija por el capítulo de la Constitución refe-rido al Poder Judicial y no por el de Fuerzas Armadas.

Ahora bien, en América Latina, donde ha primado el militarismo, este modeloha tendido a expandirse y a distorsionarse de tal forma que, en tiempos de paz, lostribunales militares permanentes no han mostrado muchas –y en algunos casosninguna– de las garantías antes señaladas, sino que, por el contrario, han constitui-do espacios blindados contra el control judicial civil y han sido, sin duda, fuente dearbitrariedad, islas dentro de los Estados democráticos de Derecho.

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4. Actual debate constitucional y legalTal como adelantamos, en el Perú existe un extendido consenso acerca de que

los tribunales militares deben ser reformados. La pregunta es cómo. Es importantedestacar que aquí nadie brega por su desaparición total –como en Alemania o Fran-cia–, en parte por la fuerza de nuestra tradición jurídica y política, y en parte por lorazonable que pueden resultar los argumentos de la especialidad y la disciplinamilitar antes señalados. Por ende, el debate se centra en cuál es la frontera de sulimitación, de su reducción, de su “achicamiento”.

Al respecto, algunos postulan la desaparición de los tribunales militares comoorganización aparte del Poder Judicial y, en consecuencia, su incrustamiento en laorganización interna del Poder Judicial como juzgados y salas especializadas mili-tares, así como su sometimiento a los órganos de gobierno de ese Poder del Estado,y a las reglas y garantías propias de todo juez ordinario. Ése fue el tenor del primerproyecto sustitutorio de reforma de la Constitución, en cuyo artículo 201, ubicadoen el capítulo referido al Poder Judicial, se señalaba que “Los miembros de lasFuerzas Armadas en actividad que cometan delitos estrictamente castrenses, estánbajo la competencia de jueces especializados del Poder Judicial…” (Pedraglio, 2002).

Otros postulan el mantenimiento de los tribunales militares como una organiza-ción aparte –no autónoma– del Poder Judicial, pero cuyas decisiones sean revisa-das, en última instancia, por los tribunales comunes o por la Corte Suprema. Enesta segunda corriente, hay variantes respecto a quién designa o nombra a los jue-ces militares. Hay quienes consideran que debe seguir siendo el Ministerio de De-fensa –Poder Ejecutivo–, mientras que otros sostienen que debería ser el órganoencargado por la Constitución de cumplir esa tarea, esto es, el Consejo Nacional dela Magistratura. Esta última opción resulta más compatible con el carácter de “juezordinario” –rodeado de garantías– que el juez militar debe ostentar, independiente-mente de que los tribunales militares formen o no parte de la estructura orgánica delPoder Judicial.

Por ende, es claro que el actual texto de la Carta de 1993 referido a la justiciamilitar debe ser modificado, perfeccionado en varios sentidos. Primero, ubicandosu regulación en el capítulo del Poder Judicial y no en el de Fuerzas Armadas o laDefensa Nacional, como corresponde a todo juzgado o tribunal, especializado o no,común o militar. Segundo, consagrando claramente su sometimiento al control fi-nal por parte del Poder Judicial, en especial de la Corte Suprema. Tercero, prohi-biendo el juzgamiento de civiles por los tribunales militares, cualquiera que fuera el

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caso. Cuarto, restringiendo la competencia de los tribunales militares a los delitosestrictamente castrenses, esto es, aquellos vinculados directamente a la disciplinamilitar.

Al momento de redactar el presente capítulo, era incierto el desenlace de lareforma constitucional iniciada por el Congreso de la República en el año 2001.Confiamos en que, finalmente, la reforma se apruebe. Sin embargo, de no producir-se tal aprobación, consideramos que deberíamos hacer un esfuerzo de interpreta-ción constitucional de la Carta de 1993, en el sentido de ajustar su interpretación ysu nuevo e impostergable desarrollo legal en el tema de tribunales militares a losestándares mínimos de todo Estado democrático de Derecho, de debido proceso, asícomo a los rasgos esenciales del modelo de tribunales militares permanentes entiempos de paz, en los que éstos actúan rodeados por un conjunto de garantías ylímites al poder militar.

5. Reforma del Código de Justicia MilitarPor otro lado, es urgente y necesaria la reforma del Código de Justicia Militar

y de la Ley Orgánica de la Justicia Militar, que datan de 1980. La inconstitucionalidadde muchos de sus artículos es palmaria y, pese a que no ha habido mayores pronun-ciamientos jurisdiccionales sobre el particular, es una realidad difícil de ocultar.

Respecto a la Ley Orgánica de la Justicia Militar, consideramos que debería serderogada, pues la figura de las “leyes orgánicas” se reserva sólo para la regulaciónde los poderes del Estado o de los órganos constitucionales autónomos –como elTribunal Constitucional o el Ministerio Público–, supuestos en los que no estácomprendida la justicia militar. Por ende, la estructura orgánica y el funcionamien-to de los tribunales militares deberían estar regulados en la Ley Orgánica del PoderJudicial o en una ley ordinaria especial, que bien podría ser la misma ley que reem-place al Código de Justicia Militar.

En cuanto al Código de Justicia Militar, también hay amplio consenso sobre sunecesaria y urgente modificación. Sobre el particular, hay quienes consideran–como el profesor José Hurtado Pozo (2002)– que no debería existir un Código deJusticia Militar sino que el Código Penal, en su parte especial, debería contemplarun capítulo sobre delitos militares o castrenses. Otros, en cambio, consideran quesí debería existir una ley penal militar especial, pero con el nombre de Ley PenalMilitar o Código Penal Militar.

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Sorprende que a pesar del amplio consenso sobre la necesidad y urgencia demodificar el Código de Justicia Militar y la Ley Orgánica de la Justicia Militar, enel debate de reforma constitucional y legal no se haya avanzado nada hasta lafecha. A la falta de voluntad o claridad política para llevar a cabo esta reforma porparte del Parlamento y del Ejecutivo, se suma la natural resistencia de los institutoscastrenses contra tal reforma. Pese a los esfuerzos de la Defensoría del Pueblo–que desde hace algunos años viene abogando por la reforma de la justicia militar,para lo cual ha emitido tres informes defensoriales sobre el tema–, de algunosconnotados miembros del mundo académico y de instituciones de la sociedad civilcomo el Instituto de Defensa Legal, es muy poco lo que se ha hecho. Sin duda, éstaconstituye una tarea pendiente en la reforma no sólo de la Fuerzas Armadas sinotambién del sistema de justicia.

6. Actual regulación legal de los tribunales militaresTodo lo dicho hasta este punto es, en gran medida, el “deber ser” de los tribuna-

les militares, pendiente desde hace tiempo de una reforma constitucional y legal quehasta la fecha no se produce. Ahora toca desarrollar muy brevemente el “ser” de lostribunales militares en el Perú, esto es, cómo están regulados por las normas legalesvigentes. Las normas fundamentales son dos: el Decreto Ley N.º 23201, Ley Orgá-nica de la Justicia Militar (LOJM), del 26 de julio de 1980, y el Decreto Ley N.º23214, Código de Justicia Militar (CJM), del 26 de julio de 1980. Confiamos enque esa regulación cambie dentro de poco, pero mientras tanto es necesario darleun vistazo.

6.1 Tribunales militares como parte de las Fuerzas Armadas

El artículo I del título preliminar de la LOJM establece queLos Tribunales de Justicia Militar constituyen un alto Organismo de los Institutos Ar-mados establecidos de conformidad con el inciso 1) del Artículo 233° concordante conel Artículo 282° de la función judicial, respecto de los delitos y faltas sometidos a sujurisdicción privativa. Comprenden, en conjunto, a las Fuerzas Armadas y FuerzasPoliciales.

Por ende, legalmente, los tribunales militares forman parte de las Fuerzas Ar-madas, esto es, del sector Defensa del Poder Ejecutivo, y no del Poder Judicial.

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6.2 Estructura de la justicia militar

La justicia militar tiene una estructura orgánica y un funcionamiento distintoen tiempos de paz que en tiempos de guerra. Así, en tiempos de paz su estructurajerárquica es la siguiente, según el artículo 1 de la LOJM:

• Corte Suprema de Justicia• Consejo Supremo de Justicia Militar• Consejos de guerra• Consejos superiores de justicia de las Fuerzas Policiales• Jueces instructores

Tal como adelantamos, en la actualidad la supremacía de la Corte Suprema serestringe a decidir o dirimir las contiendas de competencia entre la justicia militar yla justicia común (artículo 4.1 de la LOJM), y no a la revisión de las decisiones delos tribunales militares.

La justicia militar está organizada geográficamente a través de “zonas judicia-les”. El Ejército tiene cinco zonas judiciales, la Marina una, la Fuerza Aérea una yla Policía Nacional cinco (artículo 17 de la LOJM).

Al igual que en la justicia civil, en la justicia militar también existen “abogadosde oficio”, esto es, un servicio gratuito de abogados defensores que actúan cuandoel procesado no puede solventar los servicios de uno. En el caso de los tribunalesmilitares, los abogados de oficio se llaman extrañamente “Ministerio de Defensa”(artículo 81 de la LOJM). Así mismo, existen secretarios y relatores (artículos 82 a86 de la LOJM).

Por otro lado, se prevé la posibilidad de que intervengan jueces militares “su-plentes”, esto es, abogados que sin formar parte del cuerpo jurídico militar, reem-plazan excepcional y eventualmente a los oficiales de dicho cuerpo cuando éstos nopueden participar en un caso por imposibilidad o impedimento (artículo 93 de laLOJM).

No existe –como en el Poder Judicial o el Ministerio Público– una oficina decontrol disciplinario de la magistratura, pero sí un singular sistema de “visitadores”,esto es, de vocales visitadores designados por el Consejo Supremo de Justicia Mi-litar, que practican visitas a los distintos juzgados de instrucción y consejos deguerra para revisar la documentación y los registros, y comprobar que los juecesmilitares y funcionarios cumplen con sus obligaciones (artículos 95 a 98 de laLOJM).

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6.3 Órgano de gobierno de los tribunales militaresEl órgano de gobierno de los tribunales militares y el máximo órgano jurisdic-

cional y disciplinario es el Consejo Supremo de Justicia Militar. En efecto, no sólotiene la potestad de revisar en sede jurisdiccional las sentencias de las instanciasinferiores, sino que legalmente está facultado para ejercer control disciplinario so-bre los jueces militares, conforme lo deja sentado el artículo III del título preliminarde la LOJM: “La Justicia Militar es autónoma, y en el ejercicio de sus funcionessus miembros no dependen de ninguna autoridad administrativa, sino de los Orga-nismos Judiciales de mayor jerarquía”.

Así mismo, el artículo 14.12 de la LOJM establece claramente que el presiden-te del Consejo Supremo de Justicia Militar tiene la facultad de “Ejercer, conformea los Reglamentos, función disciplinaria sobre los funcionarios del Consejo Supre-mo de Justicia Militar, de los Consejos y trabajadores de la Justicia Militar”, mien-tras que el artículo 14.11 de la LOJM señala que “Son atribuciones del Presidentedel Consejo Supremo [...] Calificar a los miembros del Consejo Supremo y Presi-dentes de los Consejos, para los efectos del Legajo Personal”.

Las amplias atribuciones del Consejo Supremo de Justicia Militar están descri-tas en el artículo 12 de la LOJM, pero queda claro que no sólo ejerce funcionesjurisdiccionales sino también de gobierno.

El Consejo Supremo de Justicia Militar está compuesto por diez oficiales gene-rales en situación de actividad, ocho de los cuales son vocales; uno es fiscal generaly el otro auditor general. De los ocho vocales, tres son del Ejército, dos de laMarina, dos de la Fuerza Aérea y uno de las Fuerzas Policiales. El fiscal general yel auditor general son miembros del cuerpo jurídico militar (artículo 6 de la LOJM),esto es, son abogados, en tanto todos los anteriores son oficiales de armas.

El Consejo Supremo adopta sus decisiones con el voto de cinco de sus integran-tes (artículo 8 de la LOJM).

El Consejo Supremo de Justicia Militar tiene un presidente entre cuyas ampliasatribuciones –que están contempladas en el artículo 14 de la LOJM– están la derepresentar al Consejo ante las demás autoridades (artículo 13 de la LOJM) y la deejercer potestades disciplinarias respecto a todos los integrantes de los tribunalesmilitares (artículos 14.11 y 14.12 de la LOJM).

En cuanto al auditor general, él es integrante del cuerpo jurídico militar, estoes, del cuerpo de abogados asimilados a las Fuerzas Armadas o a la Policía Nacio-nal, con grado militar o policial, y que forman parte de su estructura jerárquica(título IV de la LOJM). El auditor general es el asesor jurídico del Consejo Supre-

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mo, forma parte del mismo con voz pero sin voto (artículo 71 de la LOJM) y susprincipales atribuciones son las siguientes (artículo 73 de la LOJM):

• Opinar en todas las causas que se elevan al Consejo Supremo de JusticiaMilitar.

• Redactar y proponer los proyectos de decisión del Consejo Supremo.• Vigilar la actuación de los auditores de los consejos de guerra.

Por su parte, el fiscal general –como Ministerio Público– promueve, de oficioo a petición de parte, la acción penal ante el Consejo Supremo y, además, exige elcumplimiento de las decisiones del Consejo consentidas o ejecutoriadas. Integra elConsejo Supremo con las mismas prerrogativas que los vocales, pero no intervieneen las deliberaciones, salvo en las de carácter administrativo (artículo 75 de laLOJM). Entre sus principales atribuciones se encuentran las siguientes (artículo 78de la LOJM):

• Intervenir como acusador en los procesos ante el Consejo Supremo.• Velar por la pronta y oportuna administración de justicia.• Perseguir que se haga efectiva la reparación civil a favor del Estado.• Vigilar a los fiscales de los consejos de guerra.Es necesario precisar que tanto el fiscal general como los demás fiscales de los

consejos de guerra (artículo 75 de la LOJM) no forman parte del Ministerio Públi-co común o civil, es decir, constituyen una suerte de Ministerio Público militar. Sinembargo, el artículo 64 de la Ley Orgánica del Ministerio Público (decreto legisla-tivo 52) establece que si bien “Los Fiscales de la Justicia Militar no están compren-didos en las disposiciones de la presente ley; pero deberán informar al Fiscal de laNación cuando sean requeridos por él sobre el estado en que se encuentra unproceso o sobre la situación de un procesado en el Fuero Privativo Militar” (elresaltado es nuestro). Esto es, los fiscales militares están obligados a informar alfiscal de la Nación cuando son requeridos por éste.

7. Actual regulación legal del procesoante los tribunales militaresAhora toca observar cómo actúan los tribunales militares y qué reglas aplican al

momento de determinar si hubo o no delito o falta y quién es el responsable. Para ello,la norma principal que se debe tomar en cuenta es el CJM, que tal y como ha sidoseñalado por diversos autores a lo largo de estos años, adolece de una serie de defectos:

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ambigüedad en la tipificación legal de delitos, duplicidad en la tipificación de algunosdelitos respecto al Código Penal, un sistema inadecuado de penas, entre otros.

7.1 Delito militar o delito de función

Las expresiones delito militar, delito castrense y delito de función se refieren alo mismo: la conducta ilícita, delictiva, que vulnera bienes militares que, tal comoya hemos señalado, deben restringirse a la disciplina al interior de las FuerzasArmadas. Al respecto, el artículo 173 de la Carta de 1993 señala que “En caso dedelito de función, los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacionalestán sometidos al fuero respectivo al Código de Justicia Militar…”, sin definir quées un delito de función.

Lo razonable es, entonces, que el CJM defina qué es un delito de función…pero tampoco lo hace. Así, en su artículo 2 se limita a señalar escuetamente: “Seconsideran delitos y faltas militares las infracciones previstas en este Código…”.Por ende, corresponde a la jurisprudencia y a la doctrina desarrollar qué debemosentender por delito militar o delito de función. Para efectos del presente manual,podemos ensayar la siguiente definición: la conducta vinculada a la función militaro policial que lesiona bienes estrictamente castrenses relacionados con la disciplinaejercida al interior de las Fuerzas Armadas o de la Policía Nacional.

Por otro lado, el CJM también tipifica las faltas en los artículos 725 a 735 que, aligual que en el Derecho Penal común, constituyen ilícitos leves contra la disciplinamilitar, que son procesados y castigados directamente por el jefe de la unidad militar.

7.2 Quién puede ser procesado por los tribunales militares

Es consenso que, en tiempos de paz, los civiles no pueden ser sometidos, bajoninguna circunstancia, a los tribunales militares. Inclusive, así está consagrado enel artículo 173 de la Carta de 1993: “…Las disposiciones de éste [CJM] no sonaplicables a los civiles, salvo en el caso de los delitos de traición a la patria y deterrorismo que la ley determina...”. Como vemos, esta Carta también consagró lalamentable excepción para los casos de traición a la patria y terrorismo, que fuefuente de tanta arbitrariedad e injusticia durante el régimen de Fujimori y Montesinos.

Dentro de la categoría de civiles deben ser comprendidos los militares en situa-ción de retiro, pues la propia Ley de Situación Militar vigente –decreto legislativo752– es clara en señalar que, para todos los efectos legales, son civiles con el goce

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de todos sus derechos políticos (artículo 70) y no están sometidos a la justiciamilitar (artículo 12).

Tampoco deben ser comprendidos dentro de la competencia de los tribunalesmilitares los empleados civiles que laboran al servicio de las Fuerzas Armadas o enel sector Defensa en general. En ese sentido, resulta inconstitucional el artículo322.c) del CJM que establece que “Para los efectos de este Código se asimila a lacondición de militares… Al personal civil que labora en las Fuerzas Armadas yFuerzas Policiales, que se reputa como reserva llamada al activo…”. Por lo tanto,los tribunales militares sólo están facultados para procesar –por delitos castrenseso de función– a los militares o policías en situación de actividad.

En cuanto a los policías, una corriente de opinión importante –plasmada en elinforme de reestructuración de la Policía Nacional durante el primer año del go-bierno de Toledo– considera que no deberían ser sometidos a la justicia militar sinoa la justicia común, como una medida destinada a “desmilitarizar” esta institucióny acercarla a la civilidad. Tal corriente de opinión se concretó en el anteproyecto dereforma de la Constitución.

7.3 Procesos ante la justicia militarEl CJM toma en cuenta un abanico de procesos para los tiempos de paz y otro

distinto para los tiempos de guerra. En el primer caso, contempla los siguientesprocesos, que dependen de la complejidad o gravedad del delito militar imputado:

• Juicio ordinario (artículos 426 al 631 del CJM), en el que se ventila la mayorparte de los delitos de función tipificados en dicho código.

• Procedimiento ante el Consejo Supremo de Justicia Militar (artículos 632 al657 del CJM).

• Juicio especial de deserción simple (artículos 694 al 701 del CJM).• Proceso penal sumario (artículo 702 del CJM).• Juicio extraordinario por delitos flagrantes (artículos 703 al 709 del CJM).

También para los tiempos de paz, los artículos 736 a 738 del CJM prevén las“cortes de honor” para los casos en los que un oficial incurra en una conducta“trascendente y grave, así como pública y notoria, que lesiona la integridad y lalealtad debida a su propio Instituto o a su Comando, a otro instituto o a Organis-mos Militares o Policiales conjuntos [...] o que en su doble condición de hombre yde soldado falten a los dictados del honor y de la hidalguía…” (artículo 736). Deencontrarse responsabilidad en el procesado, la sanción consiste en expulsarlo de

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las Fuerzas Armadas o de la Policía Nacional, sin perjuicio de su responsabilidadpor los delitos comunes o militares que pueda haber cometido.

Por su parte, para los tiempos de guerra, el CJM prevé el “juicio en el teatro deoperaciones”, regulado en los artículos 710 al 724. Se trata de un proceso sumarioen el que las garantías del debido proceso están muy restringidas.

7.4 “Supletoriedad” del Código Penal

El artículo 744 del CJM establece que en todo lo no previsto en él, se aplica“supletoriamente” el Código Penal. En otras palabras, a falta de norma aplicable auna situación determinada en el CJM, se aplica lo dispuesto en el Código Penalcomún.

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Bibliografía

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Legal, Lima, pp. 37-40).

PEDRAGLIO, Santiago y otros2002 “Fuerzas Armadas: control de civiles y relaciones civiles-militares”, Ideele, Ins-

tituto de Defensa Legal, Lima, p. 154.

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Capítulo XV:El arbitraje

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Capítulo XV: El arbitraje

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Introducción

Por muy diversas razones, entre las que destacan la aguda crisis del PoderJudicial, el crecimiento de la conflictividad, la complejidad de las relaciones co-merciales y la necesidad de impulsar una “cultura de paz”, se viene fomentando eluso de medios alternativos de resolución de conflictos (MARC) como instrumentosde procesamiento y composición de la conflictividad inherente a la vida en sociedad–tan compleja, además, actualmente–.

El altísimo índice de desaprobación del Poder Judicial –que supera 80%–, asícomo la enorme congestión en el trámite de los procesos –con más de 1.200.000causas pendientes–, que en parte responden a una cultura altamente litigiosa, mues-tran con claridad el desbordamiento de los servicios estatales de solución de con-flictos, lo que llega a generar opiniones en el sentido de que “la dilación excesiva delos juicios y la degradación de la calidad de los pronunciamientos, está llevando enla práctica a un estado virtual de negación del acceso a la justicia” (Caivano, p. 4).

Sin pretender que la solución integral de tan señalados problemas pase única oprincipalmente por el fomento de los MARC, en nuestro país se han materializadoalgunas alternativas dirigidas a generarles a éstos un espacio para que sirvan comoinstrumentos destinados a modificar nuestra cultura de solución judicial de las dis-putas y ayuden a aliviar los agudos problemas de carga procesal antes menciona-dos. Cabe destacar, entre estas medidas, la promulgación de la Ley General delArbitraje en 1992 (Decreto Ley 25935), regulándose por primera vez esta materiaen una norma específica –antes formaba parte del Código Civil–, y de la Ley deConciliación Extrajudicial en 1997 (Ley 26872). Al estudio del arbitraje está dedi-cado este capítulo, en tanto que al de la conciliación extrajudicial se destina elcapítulo V de esta obra.

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De otra parte, se podría señalar que las características que más resaltan de estemecanismo de solución de conflictos giran alrededor de los valores siguientes: ori-gen consensual (mayoritariamente), privacidad, flexibilidad, informalidad, espe-cialización, eficiencia y calidad.

Finalmente, habría que resaltar que los principales MARC son:- La negociación, entendida como el proceso a través del cual dos (o más)

partes con intereses enfrentados buscan una solución consensuada (acuerdo)y mutuamente satisfactoria, a partir de tratativas directas.

- La conciliación-mediación, que consiste fundamentalmente en la misma bús-queda de acuerdo, pero con la presencia de un tercero que cumple las funcio-nes de facilitador, eventualmente, haciendo propuestas. La solución sigueestando en manos de las partes involucradas, pero se recurre a un tercero quelas ayude a lograr la solución consensuada.

- El arbitraje, en cambio, implica generalmente que las partes busquen aun tercero, diferente del Poder Judicial, a quien le entregan la solución desu conflicto, por su propia voluntad o por mandato legal. Se sale así delámbito de la composición del conflicto por los propios involucrados y,dejando de lado al Poder Judicial, se ingresa en el de la entrega de lasolución a otra persona, cuya decisión (laudo) deberá ser necesariamentecumplida.

1. Definición, regulación y alcances materialesSiendo una institución muy antigua, en la actualidad el arbitraje puede definirse

en términos sencillos y claros como “un medio privado de solución de controver-sias, mediante la intervención y decisión de terceros también privados, a quieneslas partes de manera voluntaria han decidido someter su conflicto, aceptando deantemano acatar su decisión” (Cantuarias y Aramburú, p. 39), debiendo agregarse,únicamente, que hay supuestos en los que la voluntad de las partes es sustituida porun mandato legal.

En función de ello, se puede sostener que las características esenciales del arbi-traje giran alrededor de la existencia de un conflicto, controversia o disputa deintereses y el sometimiento voluntario o legal de su solución a la decisión de untercero. En tal sentido, estamos ante una alternativa privada al Poder Judicial, denaturaleza excluyente y cuyas decisiones deben ser de cumplimiento obligatorio

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para las partes –para que este mandato se haga efectivo, sí se puede recurrir a lostribunales ordinarios–.

Por lo dicho, muchos autores le reconocen al arbitraje el carácter de jurisdic-ción alternativa a la judicial; sin embargo, ya sea por su naturaleza privada oporque no tiene poder de coerción, otros autores consideran que carece de naturale-za jurisdiccional. En todo caso, hay que señalar que mientras el Poder Judicial esun servicio de resolución de conflictos al que puede recurrir cualquier persona(carácter general y genérico), el arbitraje está reservado para disputas concretas,ya sea porque así se ha convenido o porque así viene previsto por una disposiciónlegal (carácter limitado y especial).

En el plano normativo, se debe apuntar que la Constitución reconoce la existen-cia de una jurisdicción arbitral (artículo 139) y luego se menciona expresamente alarbitraje como un mecanismo opcional de solución de conflictos contractuales (ar-tículo 62), incluso cuando en ellos se encuentran inmersos el Estado y las personasde derecho público, en la forma que disponga la ley (artículo 63). El desarrollolegal de estas disposiciones se encuentra consolidado en la Ley General de Arbitra-je (LGA, en adelante), N.° 26572, debiendo indicarse, desde ya, que siendo uninstituto privado por excelencia, el papel de la voluntad de las partes es muy gran-de, pues va desde el propio sometimiento a arbitraje de la controversia y la preci-sión de ésta hasta el establecimiento de garantías o el otorgamiento de facultadesespeciales a los árbitros para asegurar el cumplimiento del laudo.

Finalmente, en el ámbito de las materias que pueden someterse a arbitraje, sualcance está restringido a las controversias sobre las cuales las partes tienen facul-tad de disposición, excluyéndose expresamente por el artículo 1 de la LGA lassiguientes:

- Las que versan sobre el estado o la capacidad civil de las personas, así comolas relativas a bienes o derechos de incapaces sin contar con previa autoriza-ción judicial.

- Aquellas sobre las que ha recaído resolución judicial firme, salvo las conse-cuencias patrimoniales que surjan de su ejecución, en cuanto conciernanexclusivamente a las partes del proceso.

- Las que interesan al orden público o que versan sobre delitos o faltas. Sinembargo, sí podrá arbitrarse sobre la cuantía de la responsabilidad civil, entanto ella no hubiera sido fijada por resolución judicial firme.

- Las directamente concernientes a las atribuciones y funciones de imperio delEstado o de las personas o entidades de derecho público.

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Estas exclusiones no hacen sino apuntalar la naturaleza privada del arbitraje,marcando límites respecto de aquellos temas que no pueden ser dispuestos por laspartes del conflicto (orden público), debiendo agregarse que explícitamente se con-sidera que pueden ser sometidas a arbitraje “sin necesidad de autorización previa,las controversias derivadas de los contratos que el Estado Peruano y las personasde derecho público celebren con nacionales o extranjeros domiciliados, así comolas que se refieren a sus bienes” (artículo 2 de la LGA).

2. Clases de arbitrajeAtendiendo a distintos criterios, el arbitraje puede ser voluntario o forzoso,

individual o colegiado, ad hoc o institucional, de derecho o de conciencia, y nacio-nal o internacional.

2.1 Según su origen: voluntario o forzoso

A partir del origen del arbitraje, éste puede ser voluntario, cuando las partes delconflicto han decidido libremente1 que su solución deba ser arbitral; o forzoso,cuando es una disposición legal la que establece que determinadas controversiasdeberán resolverse necesariamente a través de esta vía.

2.2 Según el número de árbitros: individual o colegiado

Teniendo en cuenta el número de personas a las que se les asigna la función deactuar como árbitros, podemos encontrarnos con casos en que hay sólo un árbitro,y otros en los que se designa a un conjunto de ellos para que conforme un tribunalarbitral, que necesariamente debe tener un número impar de integrantes.

2.3 Según la forma de gestión del proceso: ad hoc o institucional

A lo largo de la década de los noventa, particularmente, ha proliferado unaserie de instituciones cuya finalidad es ofrecer servicios de organización y adminis-

1 Al momento de presentarse la controversia o con anterioridad a ésta –se estipula contractualmenteque cualquier conflicto que surja como consecuencia del contrato suscrito se resolverá recurriendo al arbi-traje, por ejemplo–.

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tración de arbitrajes; éstas cuentan con una lista de árbitros, personal administrati-vo, así como reglas procesales organizadas en un reglamento.2 A partir de ello, sediferencia entre el arbitraje que recurre a estas instituciones y se sujeta a las reglaspreestablecidas, y aquél que carece de tal sustrato organizacional y normativo, enel cual son las propias partes las que establecen las reglas que regirán el proceso:mecanismos de elección de árbitros, lugar, idioma, reglas procesales, plazo paralaudar, recursos, etcétera.

2.4 Según la forma como debe decidirse la controversia:de derecho o de conciencia

La flexibilidad del arbitraje como instrumento de resolución de conflictos le hapermitido manejarse con soluciones apegadas estrictamente a las normas jurídicaso ir más allá de éstas, abriendo paso a la equidad como sustento de la decisión final.En función de ello, se habla de un arbitraje de derecho cuando los árbitros resuel-ven la cuestión controvertida con arreglo a las normas legales imperantes, en tantoque se habla de un arbitraje de conciencia cuando resuelven conforme a sus cono-cimientos y leal saber y entender (artículo 3 de la LGA). En función de ello, losárbitros serán necesariamente abogados, si estamos frente a uno de derecho, ypodrán no serlo si estamos ante uno de conciencia. Se estipula, además, que contralos laudos de conciencia no procede recurso de apelación, habida cuenta de que nohay autoridad que pueda revisar lo que responde al ámbito de las conviccionespersonales (artículos 25 y 60 de la LGA).

Finalmente, el artículo 3 antes citado establece una clara preferencia por elarbitraje de conciencia, al señalar que tendrá tal consideración “salvo que las par-tes hayan pactado expresamente que el arbitraje será de derecho”.

2.5 Según el ámbito de las relaciones en juego: nacional ointernacional

Esta tipología responde al número de Estados involucrados en la controversia:si todo lo discutido tiene relación con un solo Estado, el arbitraje será nacional o

2 Los centros de arbitraje de la Pontificia Universidad Católica del Perú o de la Cámara de Comerciode Lima, por ejemplo.

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doméstico, en tanto que si se ven involucrados varios Estados, estaremos frente auno de carácter internacional.

Al respecto, conforme a lo previsto por el artículo 91 de la LGA, los factoresque determinan que estemos ante un arbitraje internacional son los siguientes:

- Si al momento de celebrar el convenio arbitral las partes tienen domicilio enEstados diferentes.

- Si uno de los lugares siguientes está situado fuera del Estado en el que laspartes tienen su domicilio: el lugar del arbitraje, el del cumplimiento de unaparte sustancial de las obligaciones o el lugar con el que el objeto del litigiotiene la relación más estrecha.

3. El convenio arbitralEn los arbitrajes voluntarios, el convenio arbitral viene a ser “el acuerdo por el

que las partes deciden someter a arbitraje las controversias que hayan surgido opuedan surgir entre ellas, respecto de una determinada relación jurídica contractualo no contractual” (artículo 9 de la LGA). Por tanto, el convenio obliga a quienes lohan firmando –y a sus herederos– a la realización de cuantos actos sean necesariospara que el arbitraje se desarrolle y pueda tener plenitud de efectos.

Si bien debe celebrarse necesariamente por escrito para tener validez, el arbi-traje puede adoptar la forma de un acuerdo independiente o de una cláusula inclui-da en un contrato. Y no sólo puede estar en un documento suscrito por ambas partes,dado que también se considera que el convenio se ha formalizado por escrito cuandola voluntad de someterse a arbitraje se plasma inequívocamente en un intercambio decartas o de cualquier otro medio de comunicación o correspondencia.

También cabe entender que se ha formalizado por escrito el convenio arbitralcuando, a pesar de no existir acuerdo previo, una de las partes somete la controver-sia a arbitraje y la otra acepta expresamente tal decisión o no la objeta y se apersonaen el proceso, así como cuando consta en un testamento y gira alrededor de losderechos hereditarios.

Así mismo, se considera que estamos ante la presencia de un convenio arbitralválido cuando en los estatutos o normas equivalentes de las personas jurídicas seestablece obligatoriamente el arbitraje para las controversias que pudieran tenercon sus miembros, socios o asociados; para las que surjan entre ellos respecto desus derechos; y para las demás que versen sobre la materia relacionada con susactividades, fines u objeto social.

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En todos los supuestos de existencia de convenio arbitral, si una de las partestratara de ignorarlo planteando una demanda judicial, la otra podrá pedir, en elplazo legal previsto, que se invalide el proceso puesto que tal divergencia debe serresuelta en un arbitraje –excepción de convenio arbitral–. De no hacerlo, habrárenunciado tácita pero válidamente al convenio arbitral. Por supuesto que tambiéncabe la renuncia expresa al arbitraje pactado, que para tener validez deberá mate-rializarse en un convenio escrito.

En todo caso, y dada la importancia que tiene la voluntad de las partes en laregulación del arbitraje, es recomendable que en el convenio arbitral, además de lavoluntad de escoger tal vía de solución de conflictos, se regule el tipo de arbitraje,el procedimiento –sencillo– para nombrar a los árbitros, las reglas procesales quelos árbitros deben seguir –de no ser institucional–, el plazo para laudar y los recur-sos que caben contra el laudo.

4. Los árbitrosEl árbitro juega el papel protagónico en este medio de solución de conflictos, en

la medida en que será la persona a quien las partes encarguen la resolución de unacontroversia, por lo que no puede representar, bajo ningún concepto, los interesesde ninguna de ellas, y debe ejercer el cargo con estricta imparcialidad y absolutadiscreción. Ha de tener, pues, plena autonomía y no puede estar sometido a orden,disposición o autoridad que menoscabe sus atribuciones (artículo 18 de la LGA).En tal sentido, para el éxito de su función no sólo debe cumplir con severos requi-sitos de solvencia profesional y moral, sino que hay que tener presente incluso otrosplanos, como los referidos a su experiencia como árbitro o su capacidad de tomardecisiones justas.

Los árbitros son remunerados, salvo pacto en contrario, y el monto de sushonorarios será fijado por el propio tribunal, en el caso de ser ad hoc, o se calcularásegún la tabla correspondiente, si fuera institucional; en este último caso, hay quepagar además los costos de organización y gestión del arbitraje.

La designación de los árbitros se hará de común acuerdo por las partes o por untercero, siendo lo usual que, en el arbitraje institucional, la persona que cumple lafunción sea designada por la organización que tendrá a su cargo el arbitraje, entrela lista de árbitros con los que cuenta. Si se trata de un árbitro único que debe serdesignado por acuerdo de partes o por un tercero, y ello no se materializa transcu-rridos 10 días hábiles desde la petición, el nombramiento lo efectuará el juez. En

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tanto que si estamos ante un tribunal compuesto por tres miembros y no resultaposible el acuerdo de partes, cada una elegirá a un árbitro y los dos árbitros asídesignados nombrarán al tercero, quien presidirá el tribunal (artículo 21 de la LGA).En este último caso, si una de las partes no elige al árbitro que le toca, se podrárecurrir al juez para que lo haga.

Para ser árbitro se requiere mayoría de edad, no tener incompatibilidad paraactuar como tal y estar en pleno ejercicio de los derechos civiles que le correspon-dan, a lo que hay que agregarle que si se trata de un arbitraje de derecho, se necesitaademás ser abogado de profesión (artículo 25 de la LGA).

Finalmente, de existir alguna razón que cuestione la legalidad de la designacióndel árbitro porque éste no cumple los requisitos para serlo, o existen circunstanciasque dan lugar a dudas justificadas respecto a su imparcialidad o independencia, sepuede solicitarle que se inhiba, o se puede pedir que sea apartado por la instituciónque lo designó o por el juez, si se trata de un arbitraje ad hoc.

5. El proceso arbitralRespondiendo a la lógica privada que informa a este medio de solución de

conflictos, y teniendo a la vista las mayores condiciones de flexibilidad e informa-lidad que deben enmarcar su desarrollo, se comienza consagrando el principio delibertad de regulación del proceso, lo que implica que las partes pueden pactar ellugar y las reglas a las que se sujeta éste. En el último caso, la fijación de reglaspuede ser directa, si las partes mismas se ocupan del tema, o indirecta, si se remitena la aplicación del reglamento que tenga establecido la institución arbitral a la quese encomiende su organización (artículo 33 de la LGA). De no existir acuerdosobre el particular, el árbitro único o el tribunal arbitral decidirán ambos temas enel transcurso de los 10 días hábiles siguientes a la aceptación del encargo.

Esta facultad, sin embargo, no es absoluta, y debe ejercerse respetando losderechos que conforman el debido proceso –tanto sustantivo como adjetivo–, esdecir, “aquellos elementos que, derivándose de su naturaleza, resulten razonable-mente imprescindibles para que el proceso o procedimiento pueda ser considera-do justo” (Bustamante, p. 211). En tal sentido, debe garantizarse a las partesderechos como los de un debido emplazamiento, una oportunidad razonable deser oídas por el tribunal, la posibilidad de pronunciarse sobre las pretensiones ymanifestaciones de la otra parte, la presentación de pruebas y el cuestionamientode las ofrecidas por la contraparte, que el arbitraje sea resuelto dentro de un plazo

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prudente, el uso de los medios de impugnación, que los distintos actos que se reali-cen como parte del proceso sean razonables y respetuosos de los valores constitu-cionales, etcétera.

Sobre esta base, la LGA ha previsto algunas normas de imperativo cumpli-miento y un proceso supletorio, es decir, que sólo será aplicable en caso de que laspropias partes o los árbitros no hayan previsto nada diferente. En el primer caso, seha establecido que todos los escritos deberán estar firmados por la parte que lospresente o su abogado –si son escritos de puro trámite–; todas las declaraciones,escritos, documentos o demás información que se presente deberán estar acompa-ñados de una copia para ser entregada a la otra parte; deberán ponerse a disposi-ción de ambas partes los peritajes o los documentos probatorios en los que losárbitros puedan basarse al adoptar su decisión; los árbitros tienen la facultad deordenar pruebas de oficio y determinar la admisión o pertinencia de las pruebasofrecidas por las partes; y por último, los árbitros pueden prescindir en formamotivada de las pruebas no actuadas, si se consideran adecuadamente informados(artículos 35 a 40 de la LGA).

En lo que se refiere al procedimiento supletorio, sus reglas se ubican en las tresetapas tradicionales de un proceso –postulatoria o alegatoria, probatoria y decisoria–,habiéndose determinado que la demanda arbitral debe acompañarse con el ofreci-miento de las pruebas respectivas; la contraparte tendrá derecho a contestar lademanda y formular una contrademanda (reconvención), si lo considera necesario;la inacción de una de las partes no paraliza el proceso; luego de cerrado el períodode presentación de demandas y contestaciones, se debe citar a una audiencia deconciliación en la que se invocará y buscará el acuerdo de las partes, el señalamien-to claro de los puntos controvertidos, así como cualquier otra cuestión que seanecesario precisar para un mejor desarrollo del proceso; las pruebas se actúan enun plazo no mayor de 15 días hábiles, luego de lo cual los árbitros pueden solicitarun resumen final escrito de sus alegaciones. Todo ello al amparo de los principiosde celeridad, inmediación, privacidad, concentración y economía procesal (artículo34 de la LGA).

De otro lado, se debe señalar que, en caso de tratarse de un arbitraje colegia-do y salvo que las partes hayan tomado una decisión diferente, el tribunal funcio-na con la concurrencia de la mayoría de los árbitros y emite sus resolucionestambién por mayoría, estando prohibida la abstención en las votaciones –si asíactuaren los árbitros, se considerará que se adhieren a lo decidido por la mayoríao por el presidente–.

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Finalmente, hay que destacar que como los árbitros no están investidos de po-der coactivo, para la ejecución o cumplimiento de sus decisiones se ha previsto elauxilio del Poder Judicial, de modo que las medidas cautelares que dicte el árbitroo el propio laudo contarán con este apoyo para su implementación o cumplimiento,según corresponda.

6. El laudo arbitralVencida la etapa probatoria, y generalmente tras los informes oral y escrito, los

árbitros deben emitir su decisión definitiva, llamada laudo, poniendo fin a la con-troversia. Esta resolución final debe hacerse por escrito y contener, en el caso de losarbitrajes de derecho, la cuestión sometida a arbitraje, la valoración de las pruebasen que se sustenta la decisión, los fundamentos de hecho y de derecho para admitiro rechazar los respectivos pedidos, y la propia decisión. Si estamos ante un arbitra-je de conciencia, se debe hacer referencia a las materias objeto de discusión, unasumaria referencia a las alegaciones de las partes y sus conclusiones, y la decisión,que debe acompañarse de una motivación razonada.

En ambos casos, el laudo deberá pronunciarse sobre los costos del arbitraje–honorarios del árbitro, del secretario, costos institucionales, etcétera–, según loprevisto en el convenio. A falta de estipulación expresa, deberá establecer quién lospaga, lo que dependerá del resultado o sentido del laudo: si favorece únicamente auna de las partes, será la otra la que pague; en cambio, si ambas tuvieron razonesjustificadas para litigar, los costos serán compartidos en partes iguales.

El laudo será notificado a las partes y éstas podrán plantearles a los árbitrosun recurso de corrección si existe algún error material, numérico, de cálculo,tipográfico o similar; o un recurso de integración, si es que se hubiese omitidoresolver alguno de los puntos materia de controversia. También se puede plantearun recurso de aclaración, de existir en el laudo textos poco comprensibles o con-tradictorios.

7. Impugnación de laudos: apelación y anulaciónLa posibilidad de que, a partir interponer un recurso de apelación, una segun-

da instancia –que puede ser arbitral o judicial– revise lo resuelto en un laudo sóloestá prevista para los arbitrajes de derecho, y únicamente cuando así ha sidopactado en el convenio arbitral o establecido en el reglamento de la institución

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arbitral. El resultado de este recurso será la confirmación o la revocación, total oparcial, del laudo.

El trámite del recurso se adecuará a lo previsto por las partes, por el regla-mento arbitral correspondiente y, sólo a falta de reglas en una u otra sede, porlo previsto en la LGA. Las normas legales prevén las vías arbitral y judicial–Corte Superior del lugar de la sede del arbitraje–, dándoles, en ambos casos,un trámite expeditivo, que consiste, fundamentalmente, en otorgarles a las par-tes un plazo para que expongan lo que consideren conveniente a su derecho.Una vez vencido ese plazo, se procede a emitir el laudo o resolución definitiva(irrevisable).

Tomando en cuenta que el laudo definitivo no puede ser impugnado respecto delos asuntos de fondo en él resueltos, el recurso de anulación procede contra laudoso resoluciones definitivos siempre y cuando se trate de vicios formales, tales comonulidad del convenio arbitral, limitación del derecho de defensa –falta de notifica-ción de la designación del árbitro o de las actuaciones arbitrales que impidan elejercicio del derecho de defensa–, composición del tribunal no ajustada a lo previs-to en el convenio arbitral, falta de respeto de las mayorías a la hora de laudar,extemporaneidad del laudo –siempre que quien la aduzca la hubiere manifestadopor escrito a los árbitros antes de que se produzca el laudo– y pronunciamientosobre materias no sometidas a arbitraje o que no podían ser objeto del mismo (artí-culo 73 de la LGA).

El trámite del recurso de anulación también es sumario, en la medida en que seprevé simplemente que se notifique de la impugnación a la otra parte, la que deberácontestar el recurso y presentar sus pruebas, para luego pasar a un período brevede actuación de medios probatorios tras el cual se expedirá la sentencia correspon-diente. Si ésta declara la nulidad parcial o total contra tal pronunciamiento, proce-de un recurso de casación para que la Corte Suprema resuelva definitivamente talpunto.

Los efectos de la anulación del laudo dependerán de la causa que le haya dadolugar. Así, cuando nos encontramos ante vicios que afectan íntegramente al arbitra-je tramitado –nulidad del convenio arbitral, por ejemplo–, la consecuencia será laineficacia total del laudo; en tanto que si el cuestionamiento involucra determina-das actuaciones –falta de notificación de algunas resoluciones–, se declarará comonulo todo lo actuado desde que se produjo la indefensión; o, si nos encontramosfrente a un pronunciamiento sobre materias no sometidas a arbitraje, la invalidezrecaerá sólo sobre la parte excesiva del laudo.

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8. Ejecución de laudosEl laudo arbitral tiene un valor equivalente al de una sentencia definitiva, por lo

que su cumplimiento es obligatorio desde que es notificado a las partes. Sin embar-go, si no es cumplido, se puede solicitar su ejecución forzosa ante el juez especia-lizado en lo civil del lugar de la sede del arbitraje, si es que del convenio arbitral nose derivan facultades de ejecución para los árbitros.

El laudo será ejecutado con el juez sin admitir otra oposición que la que sefundamenta en la existencia de un recurso de apelación o de anulación pendiente detrámite, en cuyo caso se suspenderá la ejecución.

9. Balance del arbitraje en el PerúEn primer lugar, se debe reconocer que la utilización del arbitraje en el Perú ha

venido creciendo sin pausa, aunque todavía no se puede hablar de que esta institu-ción tenga una gran importancia dentro del conjunto de las dedicadas a la soluciónde conflictos.

De entre las diversas causas que han permitido tal crecimiento constante, con-sideramos especialmente importantes la crisis del Poder Judicial –poco confiable ycongestionado–, la flexibilidad e informalidad del proceso y la complejidad de lasrelaciones jurídicas, que han llevado a que en un significativo número de contratosde cierta envergadura económica se hayan establecidos cláusulas de sujeción alarbitraje.

Dentro de las diversas modalidades, podemos señalar que si bien la más nume-rosa es la del arbitraje ad hoc y colegiado, hay cierta tendencia hacia el arbitrajeinstitucional. Esto se debe a que éste cuenta con reglas procesales conocidas almomento de pactar el tránsito por esta vía procesal, así como con una infraestruc-tura especializada que genera una sensación de mayor seguridad jurídica y máseficiencia.

Finalmente, creemos que es importante perfeccionar la regulación del arbitrajeapuntalando su crecimiento, puesto que en muchos campos es el medio más idóneode solución de conflictos.

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10. Bibliografía

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RUBIO, Roger2002 “Desarrollo y posibilidades del arbitraje institucional en el Perú”, tesis de licen-

ciatura de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

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Capítulo XVI:El Sistema Interamericano de Justicia

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Capítulo XVI: El Sistema Interamericano de Justicia

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Introducción

Durante el siglo XX, el mundo ha sido testigo del vertiginoso avance de losmovimientos pro derechos humanos sustentados en el reconocimiento de la digni-dad de la persona. Esta expansión del Derecho Internacional de los Derechos Hu-manos se ha materializado en múltiples declaraciones y tratados, que tienen uncorrelato interno en los Estados Parte que los han reconocido.

América no ha sido ajena a esta situación. Así, en el marco de la Organizaciónde Estados Americanos (en adelante, la OEA) se han aprobado instrumentos comola Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, y la ConvenciónAmericana sobre Derechos Humanos (en adelante, la Convención o Pacto de SanJosé), por nombrar dos de los más importantes.

Sin embargo, la experiencia ha demostrado que para asegurar la efectiva ob-servancia y respeto de los derechos es necesario contar con órganos y mecanismosque se encarguen de dicha función. En ese sentido, el Sistema Interamericano–ordenamiento jurídico internacional entre los Estados de nuestro continente– cuentacon dos entidades de protección y promoción de los derechos humanos: la Comi-sión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, la Comisión) y la CorteInteramericana de Derechos Humanos (en adelante, la Corte), de los cuales nosocupamos a continuación.

1. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos

1.1 Organización de la Comisión

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos fue creada en 1959 en elmarco de la OEA, con posterioridad a la aprobación de la Declaración Americana

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de Derechos y Deberes del Hombre (1948). Posteriormente, con la entrada en vigorde la Convención (1978) –ratificada por el Perú en 1978– se potenció su carácterprotector y promotor de los derechos humanos.

La Comisión se regula por tres documentos básicos: i) la Convención America-na sobre Derechos Humanos, ii) el Estatuto de la Comisión (en adelante, el Estatu-to) y iii) el Reglamento de la Comisión.

La Comisión, cuya sede oficial se ubica en Washington D. C., está compuestapor siete miembros elegidos a título personal –es decir, no en calidad de represen-tantes de sus Estados– por un período de cuatro años. Estas personas deberán teneralta autoridad moral y reconocida versación en materia de derechos humanos.

1.2 Competencias y funciones

La Comisión es un órgano principal de la Carta de la OEA, por lo que involucraa todos los miembros de dicha organización, incluso a aquellos que no han ratifica-do la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 1

Sin embargo, en la medida en que la Convención es un tratado aplicable sólo alas partes que lo celebraron, sus funciones y competencias serán diferentes de acuerdocon el compromiso específico que haya adquirido cada Estado.

Así, se distingue entre: i) las competencias generales respecto a todos los paísesmiembros de la OEA (artículo 18 del Estatuto), ii) las competencias respecto apaíses que son miembros de la OEA pero no han ratificado la Convención (artículo20 del Estatuto) y iii) las competencias respecto a países miembros de la OEA que,además, ratificaron la Convención (artículo 19 del Estatuto).

Las atribuciones respecto a los Estados Parte de la Convención, entre los quese encuentra el Perú, son las siguientes:

• Aplicación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.• Promoción y observancia del cumplimiento de los derechos humanos.• Absolución de consultas de la OEA en materia de derechos humanos.• Elaboración de recomendaciones a los Estados para que adopten medidas

progresivas en materia de derechos humanos .• Preparación de estudios e informes.

1 De esta manera, la Comisión mantiene la facultad de procesar peticiones individuales referidas aEstados que aún no son parte de la Convención, aplicando la Declaración Americana de Derechos y Debe-res del Hombre, que es fuente de obligaciones internacionales para los Estados Miembros de la OEA.

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• Solicitud de informes a los Estados.• Atención de consultas de los Estados y asesoramiento.• Comparecencia ante la Corte de acuerdo con la Convención.• Solicitud a la Corte Interamericana de medidas provisionales.• Diligencias de las peticiones y otras comunicaciones de acuerdo con los ar-

tículos 44 a 51 de la Convención.• Consultas a la Corte sobre interpretación de la Convención Americana y de

otros tratados.• Propuestas de enmiendas de la Convención Americana.

Estas atribuciones corresponden a las funciones conciliatoria –entre el Estadoy la víctima demandante–, asesora, crítica, promotora y protectora de los derechoshumanos que tiene la Comisión (Núñez, 1994, pp. 57-58).

1.3 Peticiones ante una violación de los derechos humanos

Dentro de las funciones que desarrolla la Comisión, tiene una relevancia cen-tral la función protectora, que se ejerce ante peticiones que contengan denunciaso quejas referidas a la violación de derechos humanos por parte de los Estadosmiembros.

1.3.1 Sujetos legitimados

Cuando se produce una violación o una presunta violación de un derecho hu-mano consagrado en la Convención o en algún otro tratado de la OEA, un particu-lar –no necesariamente la víctima–, un grupo de personas o una ONG legalmentereconocida en uno o más Estados miembros de la Organización puede solicitar a laComisión que investigue el caso.2

Así mismo, todo Estado Parte puede –si ha reconocido la competencia de laComisión para ello– presentar a este órgano comunicaciones en las cuales alegueque otro Estado Parte ha incurrido en violaciones de derechos humanos estableci-dos en la Convención.

2 La función de la Comisión cuando presenta el caso a la Corte se asemeja a la del fiscal en losprocesos penales peruanos, en la medida en que ella es la titular de la pretensión, es decir, es la única concapacidad de demandar válidamente.

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1.3.2 Requisitos para un análisis válido del caso

Para que un caso sea analizado por la Comisión, se deben cumplir los siguien-tes requisitos (artículos 46 y 47 de la Convención):

1. Haber agotado todos los mecanismos procesales adecuados y eficaces parasolucionar el caso al interior del Estado. Hay que señalar que no se exige esterequisito cuando el sujeto es impedido de acceder a la justicia, así comocuando los procesos se dilatan demasiado tiempo.

2. El pedido a la Comisión se debe presentar dentro de los seis meses siguientesa haberse dado a conocer la decisión que agota la justicia interna.

3. No debe existir otro procedimiento internacional –en trámite o concluido–cuya finalidad sea solucionar el mismo caso.

4. Los hechos que sustentan la petición tienen que estar expuestos claramente.5. Se debe consignar el nombre, la nacionalidad, la profesión, el domicilio y la

firma de la persona o personas que presentan la petición, o del representantelegal, en caso de que se trate de una entidad.

Una vez cumplidos estos requisitos, y considerando que la petición no es evi-dentemente infundada, ésta se declarará admitida.

1.3.3 Procedimiento

Con el fin de permitir el contraste de posiciones, la Comisión informa tanto al Estadodenunciado como a la persona o entidad denunciante que se ha admitido la petición;ambos tienen la oportunidad de expresar sus opiniones sobre el caso. Si el Estado noresponde, la Comisión presumirá la veracidad de los hechos descritos por el peticionario.

El diálogo va acompañado de mecanismos para demostrar la existencia de loshechos que supuestamente vulneran los derechos humanos, como son visitas alEstado, audiencias, etcétera. Existe libertad probatoria, a fin de averiguar la ver-dad. Así, se acepta la presentación de documentos públicos y privados, testimo-nios, presunciones y otros medios probatorios, los cuales serán valorados libre yrazonadamente por la Comisión.

En casos excepcionales, la Comisión puede ordenar medidas cautelares, a finde evitar que, cuando se resuelva el caso, la violación a los derechos humanos yasea irreparable.

El denunciante puede manifestar a la Comisión que desea desistir de que serevise el caso. Sin embargo, para que este desistimiento surta efecto, será necesarioel beneplácito de dicho órgano (función protectora).

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1.3.4 Solución amistosa

A lo largo de todo el procedimiento, la Comisión buscará que las partes arribena una solución amistosa, en los casos en que las condiciones y la naturaleza delderecho lo permitan (función conciliadora).

Si se consigue este tipo de solución, se redactará un informe que explicará loshechos y las conclusiones del caso. Dicho texto será enviado a los sujetos parte delprocedimiento, con la prohibición de que sea publicado.

1.3.5 Informes finales

De no llegarse a una solución amistosa, en un plazo de 180 días a partir deldescarte de la solución amistosa, la Comisión redactará un informe preliminar en elque expondrá los hechos, las alegaciones de las partes, su fundamentación, susconclusiones (artículo 50 de la Convención) y las recomendaciones para el EstadoParte. Este informe no podrá ser publicado, pues goza de confidencialidad.

Si el Estado no soluciona los problemas que dieron origen a la petición, luego detres meses de notificado el informe la Comisión evaluará la pertinencia de remitir elcaso a la Corte o, en su defecto, continuar con el procedimiento. En este segundosupuesto, elaborará un informe final –que tendrá carácter definitivo– en el que seseñalen las opiniones y conclusiones que considere convenientes, se propongan nueva-mente recomendaciones y se le otorgue al Estado un nuevo plazo para que cumpla conellas. Si el Estado no lo hace, la Comisión está autorizada a publicar el informe final.

Vemos así que la Comisión es un órgano cuasi jurisdiccional, cuyas recomen-daciones, si bien no son decisiones judiciales, sí crean responsabilidad internacio-nal para el Estado demandado (Landa, 2002, pp. 160 y ss.).

2. La Corte Interamericana de Derechos Humanos

2.1 Organización de la Corte

La Corte, creada en el marco de la Convención Americana, es el órgano juris-diccional del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Para desplegar sufunción de resolver conflictos, requiere el reconocimiento estatal de su competenciacontenciosa, lo que ocurrió en el Perú en 1981.

Al igual que la Comisión, los documentos reguladores de la Corte son la Con-vención, su Estatuto y su Reglamento. En ellos se determina que este órgano está

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compuesto por siete jueces nacionales de Estados Parte de la OEA, que son elegi-dos a título personal y renovados parcialmente cada seis años.

La Corte tiene su sede en San José, Costa Rica.

2.2 Competencia contenciosa

2.2.1 Sujetos legitimados

Los sujetos que válidamente pueden someter un caso a la Corte son los EstadosParte de la Convención y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.3 Hastael momento, se ha excluido de tal posibilidad al sujeto que planteó la petición antela Comisión y a la víctima, aunque ambos pueden intervenir como parte en unproceso iniciado por un Estado o por la Comisión, y como tal podrán ejercer ciertosderechos.

Una especial mención merecen los terceros interesados en el caso, que puedenparticipar en éste ofreciendo informes o medios probatorios importantes para solu-cionar el problema. Ellos son conocidos como amicus curiae.

2.2.2 Requisitos para un análisis válido del caso y excepciones preliminares

Para que la Corte pase a analizar el fondo del caso propuesto es necesario que:1. Exista el reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte en forma

incondicional, por un tiempo determinado o para el caso específico.2. Se hayan cumplido los requisitos procesales, entre ellos el de haber agotado

el procedimiento previo ante la Comisión (artículos 48 a 50).4

3. La demanda no presente defectos de forma.4. La demanda se haya presentado dentro del plazo determinado a partir del

informe correspondiente de la Comisión.

La ausencia de alguno de estos requisitos, o de otros considerados esenciales,permite cuestionar la validez del procedimiento a través de un mecanismo procesalllamado excepción preliminar, cuya presentación se hace durante la etapa inicial

3 El procedimiento ante la Comisión no es un derecho de las partes sino un requisito que se debe agotarsiempre que estemos ante una disputa entre un particular y un Estado sobre temas de violaciones de dere-chos humanos.

4 Comisión, denunciante original, víctima y familiares, siempre que sea factible.

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del proceso. La evaluación de las excepciones preliminares no paraliza el procedi-miento ni extiende los plazos. En la sentencia de fondo, se resolverán estoscuestionamientos a la validez del proceso.

La presentación de excepciones preliminares será notificada a las partes intere-sadas,5 a fin de que puedan plantear sus observaciones dentro del plazo de 30 días.De ser necesario, se citará a una audiencia para que las partes sustenten oralmentesus posiciones.

2.2.3 Medidas provisionales

En situaciones urgentes, la Corte puede dictar medidas provisionales contra losEstados que han aceptado su competencia contenciosa, a fin de evitar que la demo-ra en solucionar el caso conlleve efectos perjudiciales y convierta en irreparable lasupuesta violación a los derechos humanos.

Las medidas provisionales pueden dictarse: i) durante el proceso, a petición departe o de oficio; y ii) antes del proceso, a solicitud de la Comisión, en casos deextrema urgencia.

Tienen carácter provisional y temporal, lo que se manifiesta en el hecho de queson evaluadas cada seis meses, a fin de determinar si se renuevan o no. Del mismomodo, en caso de que la Corte considere fundada alguna excepción preliminar o searribe a una solución amistosa gracias a la intervención de la Comisión, las medi-das provisionales quedarán sin efecto automáticamente.

En cuanto a la ejecución de las medidas provisionales, la Corte determinaráqué mecanismo de supervisión es el más adecuado, y puede delegar el seguimientoa la Comisión. Finalmente, está obligada a incluir en su informe anual ante laAsamblea de la OEA la lista de las medidas dictadas y la mención de aquellas queno han sido cumplidas.

2.2.4 Procedimiento sobre el fondo

2.2.4.1 Fase escrita (artículos 32 y siguientes del Reglamento)

Para que sea admitida por la Corte, 6 la demanda presentada por la Comisión opor un Estado debe reunir todos los requisitos señalados anteriormente, que son losque permiten un análisis válido del caso.

5 En caso de que se adolezca de un vicio subsanable, se otorgará un plazo de 20 días para solucionarel problema.

ojo chequear notas, falta

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Siguiendo un orden metodológico, deberá(n) indicarse la(s) pretensión(es).Ello implica señalar a la Corte el pedido específico –por ejemplo, la restitu-ción en el cargo de magistrado del Tribunal Constitucional–, las normas quesustentan el pedido –por ejemplo, la vulneración del derecho x reconocido enel artículo y de la Convención– y los hechos –por ejemplo: el día x se publicóen El Peruano un comunicado en el que se sanciona a los magistrados delTribunal Constitucional–. Junto con la exposición de los hechos, deberánadjuntarse todos los medios probatorios adecuados y pertinentes para demos-trar que es verdad lo que se está afirmando. La exigencia de que la parteindique las normas que sustentan el pedido es flexible, pues la Corte tiene laobligación de aplicar el derecho pertinente, aunque no haya sido invocado(iura novit curia).

Luego de la admisión, se remite la demanda a las partes interesadas, a fin deque el Estado, en el lapso de dos meses, responda i) aceptando todos los pedidos oalguno de ellos (allanamiento), ii) negando los pedidos pero aceptando los hechosafirmados o iii) negando los pedidos y los hechos imputados.

Así mismo, en dicho plazo se plantearán las excepciones preliminares, dehaberlas.

Contestada la demanda y antes de la apertura del procedimiento oral, laspartes podrán solicitar al presidente la celebración de otros actos del procedi-miento escrito. En este caso, si el presidente lo estima pertinente, fijará los plazospara la presentación de los documentos respectivos (artículo 38 del Reglamentode la Corte).

2.2.4.2 Fase oral (artículos 39 al 42 del Reglamento de la Corte)

El eje central de la fase oral está constituido por las audiencias que se realizancon el fin de escuchar las declaraciones del Estado, de los testigos, de las víctimas,etcétera, y sobre esa base determinar la verdad de los hechos, así como la existenciay magnitud de la violación a los derechos humanos.

Además de los testimonios recogidos en las audiencias, la Corte podrá decretarlas medidas de instrucción que considere necesarias. En ese sentido, buscará en-contrar la verdad de los hechos con la actuación de los otros medios probatoriosofrecidos en la fase escrita. Excepcionalmente, se admitirán pruebas en la fase oral.Es importante rescatar que, al igual que en la Comisión, en el procedimiento ante laCorte hay libertad probatoria, pudiendo las partes ofrecer las pruebas que conside-ren adecuadas y pertinentes para demostrar la verdad.

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Así mismo, la Corte puede ordenar pruebas de oficio. Cabe resaltar que lasactuaciones realizadas por la Comisión al investigar un pedido servirán como me-dios probatorios en la fase oral ante la Corte.

Una vez actuadas las pruebas, la Corte las evaluará en conjunto y las utilizarácomo fundamentos de su decisión final.

2.2.5 Conclusión anticipada de la revisión del caso (artículos 52 al 54 del Reglamento de la Corte)

En el reglamento se han previsto tres supuestos de conclusión anticipada delproceso ante la Corte: i) el desistimiento del demandante, ii) el allanamiento –eldemandado reconoce el pedido en su contra y los hechos que lo sustentan– y iii) laconsecución de una solución amistosa.

Sin embargo, ante la presencia de alguno de los supuestos anteriores, la Cortetiene la facultad de decidir si declara la conclusión anticipada del proceso o conti-núa con el mismo, pues el cumplimiento de los derechos humanos no es un interéssólo de los particulares involucrados sino que excede la voluntad de ellos.

2.2.6 La sentencia

La sentencia es el fallo final resultante de la evaluación realizada por la Corte.Puede aprobarse por mayoría y debe encontrarse debidamente motivada, y respetarlas reglas de la lógica y la razonabilidad. Además, se prohíbe su revisión, otorgán-dole naturaleza de cosa juzgada.

Una vez emitida, la sentencia será notificada a las partes y a toda personainteresada que la hubiera solicitado (artículo 57.6 del Reglamento). Frente a ella,cabe interponer una solicitud de aclaración, con la finalidad de explicar pasajes enlos que pudiera existir duda. El trámite de esta solicitud no paraliza la ejecución dela sentencia.

En la demanda declarada fundada se establecerá la existencia de violación dederechos, la justa indemnización o reparación que corresponda, así como las medi-das que garanticen la vigencia de los derechos humanos en el Estado demandado y,en caso de que fuera solicitado, los costos y las costas del proceso.

La sentencia de la Corte tiene eficacia vinculante para las cortes nacionales delos Estados demandados y es de obligatorio cumplimiento para éstos, lo cual sederiva del principio de cumplimiento de buena fe de los tratados. Esto se comple-menta con la responsabilidad internacional del Estado, según la cual los Estados no

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pueden alegar razones ni disposiciones de orden interno para evitar asumir la res-ponsabilidad internacional ya establecida. Sin embargo, salvo la indemnización–susceptible de ser ejecutada por el Poder Judicial a través de un proceso de ejecu-ción de sentencias contra el Estado (artículo 68 de la Convención)–, no existe unmecanismo coactivo para forzar su cumplimiento.

Pese a ello, a manera de control político, el incumplimiento por parte de unEstado será incorporado en el informe anual de la Corte ante la Asamblea Generalde la OEA.

Finalmente, es necesario señalar que las decisiones de la Corte son vinculantespara sentencias futuras, así como para la interpretación de los derechos estableci-dos en la Convención.

2.3 Otras facultades de la Corte

2.3.1 Facultad de emitir opiniones consultivas

La Corte es el máximo intérprete de la Convención –incluyendo todas sus dis-posiciones– y de los tratados sobre derechos humanos aplicables a los Estadosamericanos –incluyendo la Declaración Americana de Derechos y Deberes delHombre–. Así, en el marco de esta facultad, es competente para absolver consultasde los Estados acerca de la compatibilidad de su legislación con la Convención ycon las normas internacionales sobre derechos humanos.

2.3.2 Facultad de modificar su reglamento

Con el voto de la mayoría absoluta de los jueces titulares, la Corte puede modi-ficar su Reglamento (artículo 65 del Reglamento).

3. Evaluación del funcionamientodel Sistema Interamericano de JusticiaLa implementación de un sistema interamericano de tutela de derechos huma-

nos implica un gran avance en cuanto al reconocimiento del valor trascendental dela persona humana tanto dentro como fuera del Estado, debido a que los dos órga-nos que lo componen contribuyen a un avance en el reconocimiento y la eficacia delos derechos humanos.

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Debe resaltarse que la finalidad del Sistema Interamericano es lograr la repara-ción integral del daño causado a la(s) víctima(s) de una violación de sus derechoshumanos por parte de un Estado.

La utilización de este sistema, su mejora, así como el reconocimiento progresi-vo de su importancia, se evidencian con el incremento del trabajo efectivo tanto dela Comisión como de la Corte. En este sentido, es lógico esperar la continuidad deesta tendencia. Sin embargo, los órganos y los mecanismos procesales previstos nologran aún cumplir eficientemente las labores que les han sido asignadas. Así,generan cierta preocupación las denuncias sobre falta de imparcialidad de los miem-bros de la Comisión y de los jueces de la Corte, la dilación excesiva de los procedi-mientos y la ausencia de los recursos necesarios para afrontar la carga procesal,entre otros.

Finalmente, cabe resaltar que la Corte revisó varios casos de violaciones dederechos humanos en el Perú producidas durante la dictadura de los noventa, yemitió sentencias trascendentales –caso Barrios Altos y Ley de Amnistía, por ejem-plo– que pusieron en evidencia el carácter autoritario del régimen y permitieronfortalecer la lucha contra el ejercicio abusivo del poder en nuestro país.

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Glosario

Acción: En su acepción procesal, evoca el derecho que toda persona tiene frente al Esta-do para reclamar la solución de sus problemas jurídicos. Es decir, frente a un conflicto deintereses, el particular se dirige a un órgano jurisdiccional para reclamar la satisfacciónde éstos.

Acción popular: Proceso constitucional destinado a controlar la constitucionalidad olegalidad de las normas de rango inferior a la ley o de carácter reglamentario expedidaspor cualquier autoridad.

Acción de cumplimiento: Proceso que puede interponerse ante el Poder Judicial contracualquier autoridad o funcionario que se resista a cumplir lo dispuesto en una ley o actoadministrativo. Si la acción es denegada en el órgano judicial, se puede recurrir al Tribu-nal Constitucional.

Acciones de garantía: Aquellos procesos destinados a garantizar derechos constitucio-nales. Son: proceso (acción) de amparo, acción popular, de cumplimiento, deinconstitucionalidad, hábeas corpus y hábeas data.

Acta de conciliación: Documento en el cual se deja constancia del acuerdo o falta deacuerdo al concluir la audiencia de conciliación.

Actuación de oficio: El juzgador realiza una actuación por propia iniciativa, sin necesi-dad de que las partes lo soliciten.

Alegaciones o alegatos: Informes escritos presentados por las partes ante el juez o árbi-tro como resumen de sus argumentos sobre un tema específico.

Amicus curiae: Tercero presentado en un proceso ante la Corte Interamericana de Dere-chos Humanos –generalmente, suele ser una ONG– que, sin ser parte, se apersona allitigio y contribuye a que se descubra la verdad de los hechos.

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Glosario

Apersonamiento: Documento que cualquier sujeto interesado que participa en un proce-so específico remite a un juzgador indicándole que ha tomado conocimiento del litigio yque, mediante ese escrito, se está presentando para participar en él.

Arbitraje: Medio alternativo de solución de conflictos (véase MARC) mediante el cualun tercero imparcial resuelve la controversia. Éste puede ser institucional o ad hoc, dederecho o conciencia.

Capacidad: Posición del sujeto para ejercer por sí mismo sus derechos.

Carga procesal: Denominación utilizada para designar la cantidad de trabajo atribuidaa cada despacho judicial.

Casación: Recurso de carácter extraordinario que tiene por finalidad fundamental con-trolar la aplicación correcta del Derecho por parte de los jueces. Sólo procede en tanto secumplan los requisitos que manda la ley.

Competencia: Aptitud idónea que tiene un juez o un tribunal para avocarse a un casoconcreto, y cuya legitimación deviene de ley previa. Hay varios criterios para repartircompetencia: funcional, materia, cuantía, territorio, etcétera.

Comunidades campesinas: Organizaciones con existencia legal y personería jurídica,integradas por familias que habitan y controlan determinados territorios y que estánligadas por vínculos ancestrales, sociales, económicos y culturales que se expresan en lapropiedad comunal de la tierra, el trabajo comunal, la ayuda mutua, el gobierno demo-crático y el desarrollo de actividades multisectoriales. Sus fines se orientan hacia la rea-lización plena de sus miembros y del país, y su identidad cultural es respetada por elEstado.

Comunidades nativas: Tienen su origen en los grupos tribales de la selva y ceja de selva.Están constituidas por conjuntos de familias vinculadas por idioma o dialecto, caracteresculturales y sociales, así como por tenencia y usufructo común y permanente de un mis-mo territorio, con asentamiento nucleado o disperso.

Conciliador: Tercero imparcial y neutral que conduce la audiencia de conciliación.

Consejero: Integrante del Consejo Nacional de la Magistratura.

Consejo Nacional de la Magistratura: Órgano constitucional independiente, encarga-do del nombramiento, la ratificación y la destitución de jueces y fiscales de todos losniveles, salvo aquellos que provienen de elección popular (jueces de paz); (véase Conse-jero).

Cosa juzgada: Calidad que adquiere la sentencia que pone punto final al conflicto quedio inicio al proceso. En virtud de ella, dicha resolución es irrevisable e inmutable (véaseIrrevisabilidad e Inmutabilidad).

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Costas del proceso: Pago de los gastos de litigar. Generalmente, el sujeto que resultavencido en un proceso debe asumir los gastos de litigar de la otra parte.

Costos del proceso: Pago de los honorarios del abogado (o abogados) que intervienen enun proceso. Al igual que las costas, generalmente, el sujeto vencido debe asumir loscostos del vencedor.

Costumbre: Se define en oposición a la ley escrita producida por el Estado. Alude aprácticas sociales repetidas y aceptadas como obligatorias por la comunidad (véase Dere-cho Consuetudinario).

Debido emplazamiento: Situación en la cual una parte se da por correctamente informa-da de la solicitud en su contra y de los argumentos que la sostienen.

Defectos de forma: Errores en el modo de articular un acto procesal. Están referidos acuestiones formales y no de fondo, por ejemplo no realizar una actividad dentro del plazootorgado para ello.

Delito: Infracción sancionada con una pena grave. El delito puede ser culposo o doloso,es decir sin intención de cometerlo o con dicha intención.

Demanda fundada: Cuando el juzgador llega a la convicción de que los hechos quesustentan una petición son ciertos y que el derecho la ampara, la declara fundada.

Demandado: Sujeto contra quien se plantea una pretensión a través del órgano jurisdic-cional.

Demandante: Persona que plantea una pretensión ante el órgano jurisdiccional

Derecho Consuetudinario: Se refiere a actos practicados en determinado lapso, que, afuerza de la repetición, son considerados obligatorios por la colectividad. La palabraderecho alude a la existencia de un sistema de normas, autoridades, procedimientos (véa-se Costumbre).

Derecho de defensa: Derecho fundamental reconocido como elemento esencial del debi-do proceso, mediante el cual una parte tiene la oportunidad de plantear efectivamente losargumentos que sustentan su posición a lo largo de todo el juicio.

Destitución: Sanción impuesta a un juez, vocal o fiscal por parte del Consejo Nacionalde la Magistratura, que implica la separación del cargo en vista de haber incurrido en unafalta muy grave.

Entidades de Derecho Público: Órganos del Estado creados o regulados por normaspúblicas.

Etapa postulatoria: Etapa del proceso en la cual se discute la validez del mismo (véaseExcepción).

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Glosario

Excepción: Defensa de parte que ataca la ausencia de algún requisito procesal. En otraspalabras, sirve para cuestionar la validez del proceso.

Exhorto: Documento que utiliza el juzgador para requerir la colaboración de otro magis-trado de distinta circunscripción, cuando una actuación judicial debe realizarse fuera dela competencia territorial de aquél.

Falta: Infracción sancionada con pena leve.

Fiscal: Representante del Ministerio Público encargado de ejercer las atribuciones fun-cionales que le corresponden a esta institución, por ejemplo, investigar el delito, forma-lizar denuncia, ser parte procesal, etcétera.

Flagrancia: Este término se utiliza para indicar la relación de temporalidad inmediataentre la comisión del hecho delictivo y el descubrimiento del mismo. Así, cuando lapolicía descubre a un ladrón en el momento del robo, se dice que fue hallado en flagrancia,lo cual faculta la privación de su libertad para investigar el caso.

Fundamentación (o motivación): Exposición debida de las premisas y conclusiones quepermiten arribar a la solución de un caso.

Hábeas corpus: Proceso constitucional rápido y sencillo destinado a salvaguardar lalibertad personal y derechos conexos a ésta.

Hábeas data: Proceso constitucional rápido y sencillo destinado a salvaguardar el dere-cho de acceso a los registros públicos, así como la autodeterminación informativa.

Imparcialidad: Característica necesaria de la persona que juzga. En virtud de ella, eljuzgador es un tercero ajeno a los intereses de las partes, pues no se identifica con ningu-na de ellas.

Independencia: Característica de los organismos que conforman la estructura del Esta-do, en virtud de la cual cada uno de ellos tiene la atribución de realizar sus funciones dela mejor manera que crea conveniente, sin escapar del principio de legalidad (véase Prin-cipio de legalidad).

In dubio pro reo: Principio del proceso penal por el que, en caso de duda, el órganojudicial debe adoptar la opción más favorable al acusado.

Inhibición: Facultad del juzgador gracias a la cual puede apartarse voluntariamente delconocimiento de un caso cuando su imparcialidad está en duda (véase Imparcialidad).

Inmutabilidad: En virtud a este principio, una resolución no puede cambiar de conteni-do. Es decir, es inmutable.

Interés: Relación caracterizada por la tensión entre la necesidad de un sujeto y un bienque puede satisfacerla.

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Interés difuso: Aquel interés que no es de uno o varios sujetos, sino de todos los queconviven en un medio determinado, lo que enmarca un verdadero interés de la socie-dad. Se caracteriza por la pertenencia a una serie indeterminada de individuos y por lareferencia a un bien indivisible cuya lesión constituiría una lesión a la colectividadentera.

Iura novit curia: Principio por el cual se determina que quien juzga tiene conocimientode qué norma jurídica es aplicable a cada caso. En ese sentido, el juzgador aplicará lanorma jurídica adecuada, a pesar de que las partes no lo hayan indicado.

Ius imperium: Poder del Estado para hacer cumplir sus decisiones, imponer sanciones ydictar normas adecuadas sobre los individuos, con el auxilio de la fuerza pública.

Irrevisabilidad: En virtud de este principio, una resolución no puede ser analizada yreconsiderada.

Jurisdicción: Poder-función que sólo le corresponde al Estado, cuyo cometido es dirimirlos conflictos entre los individuos para hacer respetar el Derecho e, incluso, usar la coer-ción para hacer cumplir su decisión. Este poder lo ejerce el Estado mediante funcionarioscompetentes: los jueces.

Jurisprudencia: Conjunto de sentencias. En un sentido más restringido, se habla dejurisprudencia para referirse a las decisiones judiciales dictadas por el órgano jurisdic-cional de mayor jerarquía, que generan obligatoriedad en los tribunales inferiores.

Laudos arbitrales: Fallos emitidos en sede arbitral. Estos son de obligatorio cumpli-miento y tienen el efecto de una sentencia emitida en sede judicial.

Libertad probatoria: En virtud de ella, las partes pueden presentar las pruebas queconsideren importantes para demostrar sus afirmaciones. Aquí hay contraposición con elsistema de la prueba tasada, en el que las pruebas que demostraban un hecho eran deter-minadas por el legislador. Así, las partes sólo podían presentar las pruebas predetermina-das por la norma.

Libre valoración de la prueba: Libertad en virtud de la cual el juzgador puede valorarla prueba siguiendo argumentos racionales y razonables (véase Libertad probatoria).

Litigio: Proceso, juicio.

Magistrado: Juez, vocal o fiscal.

Magistrado titular: Juez, vocal o fiscal designado por el Consejo Nacional de la Magis-tratura mediante título vigente.

Magistrado provisional: Juez, vocal o fiscal que ocupa temporalmente una instanciasuperior, debido a una situación de vacancia, licencia o impedimento del titular.

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Glosario

Magistrado suplente: Abogado que ha sido llamado a cubrir temporalmente vacantes demagistrados (jueces, vocales y fiscales) por no haber reemplazantes hábiles (provisiona-les).

MARC: Medios o mecanismos alternativos de resolución de conflictos.

Medidas cautelares: Medidas dictadas por el juez, antes de la sentencia y a solicitud departe, a fin de que el transcurso del tiempo no haga inviable la satisfacción de lo pedido.Éstas serán concedidas cuando se ha demostrado que la demanda podría ser declaradafundada, y que la demora del proceso podría afectar el cumplimiento del fallo definitivo.

Ministerio Público: Organismo integrante del sistema de impartición de justicia, encar-gado de velar por la satisfacción de ciertos intereses públicos y colectivos, principalmen-te a través de la titularidad de la acción penal y la intervención en procesos de familia,etcétera.

Monismo: Concepción jurídica que se sustenta en la identificación del Derecho con elEstado, y asume que en un Estado sólo cabe un Derecho o sistema jurídico válido: elestatal. En otras palabras, sólo es Derecho el producido por el Estado, y sólo cabe unDerecho o sistema jurídico válido dentro de un Estado. Además, tal Derecho debe serescrito, general o especializado (diferente de la moral y la religión). Toda otra norma osistema normativo no producido por el Estado es visto como mera costumbre, como unapráctica aislada, que a veces puede estar “mezclada” con reglas morales y religiosas.

Motivación debida o debida motivación: Derecho constitucional que implica que todoacto de poder debe ser motivado respetando las regla de la lógica formal y partiendo de larazonabilidad de las premisas asumidas. El derecho a la debida motivación no se restrin-ge al ámbito de las decisiones judiciales, sino que se extiende al procedimiento adminis-trativo, al Consejo Nacional de la Magistratura, etcétera.

Norma dispositiva: Regulación cuyo cumplimiento no es obligatorio en vista de quecorresponde a la satisfacción de intereses de particulares. En esa medida, éstos puedenpactar contra la norma.

Norma imperativa: Regulación de cumplimiento obligatorio en virtud de que corres-ponde a intereses públicos que se consideran superiores a los individuales.

Orden interno: Posición y disposición de calma, sosiego y paz en el territorio nacional.También se denomina orden interno al conjunto de organizaciones y estructuras del Es-tado, regulado por el Derecho Público y en ciertas circunstancias por el poder político,orientado a la coexistencia pacífica en general.

Orden público: Situación de equilibrio social, condicionada por el respeto al orden jurí-dico y acompañada de una voluntad formal, en función a las costumbres, convicciones,tradiciones y sentimientos de una comunidad.

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Origen consensual: Proveniente del libre acuerdo de las partes.

Parte: Sujeto que interpone –o contra quien se interpone– una demanda. En el caso de laCorte Interamericana, el concepto de parte se amplía para abarcar al denunciante y a lavíctima.

Pluralismo jurídico: Situación en la que dos o más sistemas jurídicos coexisten en elmismo espacio social.

Poder de coerción: Atribución otorgada a un órgano para utilizar la fuerza estatal a finde asegurar el cumplimiento de ciertas decisiones.

Poder Judicial: Es el organismo de mayor relevancia dentro del sistema judicial. Seencarga de ejercer función jurisdiccional, aplicando el Derecho objetivo a los casos con-cretos en calidad de definitivo y con poder de ejecución.

Policía comunitaria: Modelo de policía que propugna una apertura de ésta hacia lasociedad civil, impulsando ampliar su mandato y abarcar la resolución de los problemasde la comunidad.

Policía Nacional del Perú: Institución del Estado que garantiza el orden interno, ellibre ejercicio de los derechos fundamentales de las personas y el normal desarrollo delas actividades ciudadanas. Representa la Ley, el orden y la seguridad en el territorionacional.

Presunción de inocencia: Principio destinado a que, en los procesos penales, sea laacusación la que pruebe la responsabilidad penal del inculpado, pues se lo presume ino-cente hasta que se demuestre lo contrario.

Pretensión: Declaración de voluntad del litigante realizada ante el juez –generalmentepor escrito–, mediante la cual busca que se reconozca algún derecho respecto a ciertasituación o conflicto. La pretensión es el contenido concreto de la acción.

Principio de concentración: Elemento inspirador de normas y actuaciones procesales,en virtud del cual debe realizarse la mayor cantidad de actos procesales en la menorcantidad de momentos.

Principio de cumplimiento de buena fe de los tratados: Elemento inspirador de nor-mas y actuaciones jurídicas, en virtud del cual las partes deben cumplir correctamente lospactos a los que se comprometieron.

Principio de economía: Elemento inspirador de normas y actuaciones procesales, envirtud del cual se debe ahorrar la mayor cantidad de recursos posibles. Generalmente, seidentifica la economía procesal con el ahorro de tiempo; sin embargo, este principio esmás amplio.

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Glosario

Principio de inmediación: Elemento inspirador de las normas y actuaciones procesales,en virtud del cual la comunicación entre las partes y el juzgador debe realizarse directa-mente, es decir, con la menor cantidad de intermediarios.

Principio de legalidad: Elemento inspirador de normas y actuaciones jurídicas, en vir-tud del cual todo acto debe sujetarse a lo que indica la Constitución y demás normasvigentes. Otra acepción de este principio, informa que los órganos del Estado sólo podránejercer las funciones que expresamente les han sido atribuidas por ley.

Principio de razonabilidad: Elemento inspirador de normas y actuaciones jurídicas, envirtud del cual el poder público no puede ser ejercido arbitrariamente en ningún caso. Porel contrario, debe ser razonable, es decir, responder a un fin lícito y a medios adecuadosy proporcionales.

Proceso: Mecanismo judicial de solución de conflictos de intereses, declaración de situa-ciones jurídicas, imposición de sanciones y protección de la constitucionalidad de las nor-mas. Está compuesto por actos dialécticos dirigidos a un fin: hacer efectivo el Derecho.

Proceso competencial o de conflicto de competencias o atribuciones: Se interponeante el Tribunal Constitucional para que resuelva los conflictos que se generen tantosobre los alcances como sobre el contenido de las atribuciones y competencias que laConstitución y las leyes orgánicas asignan. Estos conflictos pueden producirse entre elPoder Ejecutivo y los gobiernos regionales o municipalidades, entre los gobiernos regio-nales y las municipalidades, entre los poderes del Estado, entre éstos y los distintos órga-nos constitucionales autónomos, o entre estos últimos.

Proceso contencioso: Aquel que se sigue cuando la voluntad de las partes está en pugnay existe un conflicto que debe ser solucionado por un tercero, en este caso el juez. Dife-rentes son los procesos no contenciosos, pues se inician ante la necesidad de algún reco-nocimiento –de derecho o de hecho– en el que las partes están de acuerdo. Ejemplo,legalización de partidas de nacimiento, de minuta, etcétera.

Proceso contencioso administrativo: Proceso judicial previsto para cuestionar los actosemitidos por la administración pública. Es decir, resoluciones de ministerios, munici-pios, INDECOPI, SUNAT, OSINERG, etcétera.

Proceso de amparo: Proceso rápido y sencillo que tiene por finalidad proteger todos losderechos fundamentales, a excepción de la libertad personal y el acceso a la informaciónpública y autodeterminación informativa, los cuales son protegidos mediante hábeas cor-pus y hábeas data, respectivamente (véase Hábeas corpus y Hábeas data).

Proceso de conocimiento: Tipo de proceso contencioso, que se realiza en sede judi-cial. Para acceder a él hay que cumplir ciertos requisitos, y su principal caracterís-tica es que es el más largo de todos los procesos judiciales, debido a que la deman-

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da es de gran importancia ya sea por la cuantía o por la dificultad en solucionar elconflicto.

Proceso ejecutivo: Proceso rápido que se inicia cuando el derecho ya ha sido reconocidoy el recurrente quiere su materialización. En principio, ya no hay conflicto.

Proceso sumario: Tipo de proceso contencioso que se inicia ante demandas de alimen-tos, separación convencional, interdictos, desalojos; el monto en cuestión no debe sermayor a veinte unidades de referencia procesal (URP).

Protesto: Certificación notarial de la falta de pago de un título valor (cheque, letra decambio, pagaré, etcétera).

Prueba anticipada: Actuación de un medio probatorio antes del inicio del proceso. Paraeso deberán presentarse de manera genérica la pretensión y la justificación de ésta.

Prueba de oficio: Pruebas dictadas por el juzgador sin que la parte las haya solicitado.

Ratificación de magistrados: Procedimiento mediante el cual, cada siete años, el Con-sejo Nacional de la Magistratura evalúa la labor de un magistrado y determina su perma-nencia en el cargo.

Ratificación de tratados: Manifestación de voluntad expresa y final, por medio de lacual los Estados indican su intención de ser parte de un tratado, y por tal, asumir obliga-ciones internacionales.

Reconciliación: Situación a través de la cual dos o más partes en conflicto restablecen surelación.

Recurso: En su acepción procesal, es aquel mecanismo previsto por ley para cuestionaruna resolución, en el fondo o en la forma, dentro del mismo proceso.

Recurso de apelación: Medio impugnatorio que presenta un recurrente cuando unadecisión judicial –sentencia, excepción, etcétera– no se ajusta a Derecho y, además, loperjudica.

Recurso de nulidad: Aquel que presenta un litigante cuando durante el proceso judicialse han cometidos vicios insubsanables de procedimiento (véase Vicio subsanable).

Relación jurídica contractual: Vinculación entre personas emanada de un contrato.

Requisitos procesales: Aquellos presupuestos necesarios para que se pueda establecerun proceso válido, en el cual se discuta la petición presentada.

Resolución: En un sentido judicial, se trata de una decisión tomada por el juez y expre-sada formalmente por escrito. Existen tres clases de resoluciones: decretos, autos y sen-tencias. Mediante los decretos, el juez resuelve cuestiones de mero trámite –por ejemplo,se ordena la emisión de copias certificadas del expediente–. Mediante la sentencia, se

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Glosario

emite un pronunciamiento final que resuelve el caso, aunque excepcionalmente puede ha-cer referencia a la validez del proceso. Finalmente, mediante los autos se manifiestan elresto de decisiones. En un sentido más lato del término, resolución es cualquier manifesta-ción que emite un encargado de ayudar a dirimir o resolver un conflicto; por ejemplo, unárbitro, un conciliador, etcétera. En lo que respecta exclusivamente a la conciliaciónextrajudicial, resolución es la solución equitativa, duradera y satisfactoria para las partes.

Resolución judicial firme: Decisión de un juez o una sala imposible de cuestionar den-tro del mismo proceso en el que fue emitida.

Responsabilidad civil: Consecuencia generada en virtud de los daños realizados por unsujeto. La responsabilidad civil puede ser contractual o extracontractual.

Rondas campesinas: Las rondas campesinas o autodefensas comunales son organizacio-nes constituidas por decisión de los propios campesinos o vecinos de un sector. Estándestinadas al servicio de la comunidad en la lucha y la prevención de la delincuencia, laviolencia y el abigeato.

Selección de magistrados: Procedimiento seguido por el Consejo Nacional de la Magis-tratura para nombrar magistrados. El proceso tienen dos grandes etapas. En primer lu-gar, la inscripción y depuración de participantes. Y en segundo lugar, la etapa de selec-ción, en la cual se revisará el currículum vitae del postulante, se le evaluará por escrito yse le pedirá que asista a una entrevista personal con los consejeros.

Sistema Penal: Control social punitivo institucionalizado. Está integrado por un conjun-to de instituciones encargadas de la investigación y sanción del delito.

Solicitud de aclaración: Petición de una parte al juzgador para que explique algún con-cepto dudoso u oscuro del texto que contiene su decisión.

Solución: En materia de conciliación, se trata del resultado que pone fin a un conflicto,aunque no necesariamente de manera satisfactoria para una o ambas partes.

Sujeto legitimado: Aquel que se encuentra en la posibilidad jurídica de plantear unapretensión procedente ante el juzgador.

Titularidad de la acción penal: Es la forma casi vulgar de indicar que un sujeto estálegitimado para ser parte en un proceso penal (véase Sujeto legitimado). Así, cuando sedice que el Ministerio Público monopoliza la titularidad de la acción penal, quiere indi-carse que sólo él puede plantear una pretensión (formalizar denuncia) contra un sujetocualquiera por la comisión de un delito.

Trámite sumario: Trámite de mínima duración.

Usos y costumbres: La utilización de este término tiene raíz colonial. Durante el procesode imposición colonial, se discutió si los indígenas tenían autoridades legítimas, normas

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arregladas a la “ley divina y natural”, y si eran capaces de autodeterminarse o si, por elcontrario, tenían costumbres salvajes, autoridades tiranas y eran incapaces de autogo-bernarse. Respondiendo al cuestionamiento que hiciera en su momento fray Bartoloméde las Casas, las “informaciones” toledanas concluyeron lo segundo, para poder justificarla guerra contra los indios, los “justos títulos de la Corona” y la legitimidad de la impo-sición colonial en las Indias. Por ello, se permitieron los “usos y costumbres” indígenasque no violasen la “ley divina y natural”, no afectasen el orden económico-político colo-nial ni la religión católica.

Vicio subsanable: Error poco grave cometido en un acto por alguna de las partes, quepuede arreglarse mediante una pronta actuación posterior. Por el contrario, el vicioinsubsanable determina la nulidad del acto viciado.

manual sistema peruano

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