lucha contra el narcotrafico

7/31/2019 Lucha Contra El Narcotrafico

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L UCHA CONTRA EL N ARCOTRFICO EN EL P ER :UNA E STRATEGIA PARA EL GOBIERNO 2011-2016


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L UCHA CONTRA EL N ARCOTRFICO EN EL P ER :UNA E STRATEGIA PARA EL GOBIERNO 2011-2016Primera edicin. Agosto de 2011

Instituto de Estudios Internacionales (IDEI)Pontificia Universidad Catlica del Per

Plaza Francia 1164. Lima 1 PerTelf: (51-1) 626-6170Fax: (51-1) 626-6176

Diseo de cartula:Eduardo Aguirre

Impreso en:EQUIS EQUIS S.A.Jr. Inca 130. Lima 34 Per

Derechos reservados, prohibida la reproduccin de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores.

Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del PerRegistro N 2011-10998

ISBN N 978-9972-671-07-4

Impreso en el Per Printed in Per


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ndice

Introduccin................................................................................................................. 9

1. El contexto internacional.................................................................................... 111.1. Amenaza a la seguridad............................................................................... 111.2. Instrumentos y mecanismos internacionales ........................................... 121.3. Las tendencias globales .............................................................................. 131.4. El nuevo escenario regional y su impacto en el Per .................................. 14

2. Marco institucional............................................................................................. 182.1. Anlisis situacional ..................................................................................... 182.2. Diagnstico ................................................................................................. 182.3. Lecciones aprendidas .................................................................................. 212.4. Metas, acciones y presupuesto..................................................................... 22

2.4.1. Meta: Rediseo institucional......................................................... 22

2.4.2. Meta: Control del mercado legal de coca ENACO .................... 232.4.3. Meta: Fortalecimiento de la actuacin del Ministerio Pblico...... 242.4.4. Meta: Fortalecimiento de la actuacin del Poder Judicial ............ 24

3. Prevencin............................................................................................................ 273.1. Anlisis situacional ..................................................................................... 273.2. Diagnstico ................................................................................................. 303.3. Lecciones aprendidas .................................................................................. 373.4. Metas, acciones y presupuesto..................................................................... 39

4. Reduccin de los cultivos ilcitos......................................................................... 484.1. Anlisis situacional ..................................................................................... 484.2. Diagnstico ................................................................................................. 514.3. Lecciones aprendidas .................................................................................. 534.4. Metas, acciones y presupuesto..................................................................... 55

5. Interdiccin........................................................................................................... 625.1. Anlisis situacional ..................................................................................... 62

5.1.1. Decomiso de insumos qumicos .................................................... 625.1.2. Decomiso de drogas....................................................................... 645.1.3. Lavado de activos.......................................................................... 665.1.4. Otras labores de interdiccin ......................................................... 67


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5.2. Diagnstico ................................................................................................. 705.2.1. Decomisos de insumos qumicos................................................... 705.2.2. Decomisos de drogas .................................................................... 71

5.2.3. Lavado de activos.......................................................................... 725.2.4. Otras labores de interdiccin ........................................................ 745.3. Lecciones aprendidas................................................................................... 75

5.3.1. Decomiso de insumos qumicos .................................................... 755.3.2. Decomiso de drogas....................................................................... 755.3.3. Lavado de activos.......................................................................... 755.3.4. Otras labores de interdiccin ......................................................... 76

5.4. Metas, acciones y presupuesto..................................................................... 765.4.1. Decomiso de insumos qumicos .................................................... 77

5.4.2. Decomiso de drogas....................................................................... 785.4.3. Lavado de activos.......................................................................... 785.4.4. Otras labores de interdiccin ......................................................... 78

6. Desarrollo alternativo........................................................................................ 85

6.1. Anlisis situacional ................................................................................... 856.2. Diagnstico ............................................................................................... 926.3. Lecciones aprendidas ................................................................................ 966.4. Metas, acciones y presupuesto................................................................... 97

7. Cooperacin internacional................................................................................. 105

7.1. Anlisis situacional ................................................................................... 1057.2. Diagnstico ............................................................................................... 1077.3. Lecciones aprendidas ................................................................................ 109

8. Presupuesto nacional......................................................................................... 110

8.1. Anlisis situacional ................................................................................... 110

8.2. Diagnstico ............................................................................................... 1218.3. Lecciones aprendidas ................................................................................ 1238.4. Propuesta presupuestal ENLCD 2012-2016.............................................. 124

Conclusin...................................................................................................................129

Bibliografa..................................................................................................................131


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Introduccin

En los ltimos aos, el Instituto de Estudios Internacionales (IDEI) de la PontificiaUniversidad Catlica del Per, ha venido contribuyendo de manera importante a lalucha contra el trfico ilcito de drogas en nuestro pas, a travs de diversas accio-nes, entre ellas, la elaboracin de diversas publicaciones, que no solo han llenadoun espacio vaco en la literatura nacional sino que fundamentalmente han orientado positivamente a las autoridades, lderes de opinin y pblico en general, en torno alos efectos nefastos de este fenmeno delictivo para la economa, la democracia,los derechos humanos, el medio ambiente, la salud y la seguridad del pas, perotambin en torno a los componentes que deben orientar la lucha contra este flagelo.

En este sentido, el IDEI considera de la mayor importancia brindar en esta oportu-nidad, una nueva publicacin, pero esta vez orientada a proponer los lineamientosde una estrategia nacional de lucha contra este crimen. Se trata de una propuesta deaccin concreta y con sustento tcnico para los prximos cinco aos, que tiene co-mo objetivo bsico, reducir a la mnima expresin la presencia del narcotrfico enel Per.

La oportunidad para la aparicin de esta publicacin tiene por lo dems diversossustentos. El primero, la situacin interna de nuestro pas, con un crecimiento sos-tenido del narcotrfico, de los cultivos de coca ilcita y de la cocana en los ltimosdiez aos, a lo que debe sumarse los elementos de violencia subversiva y de sica-riato, que hacen an ms complejo el panorama nacional. El segundo, tiene que ver con la situacin internacional, concretamente, con la presencia de diversos factoresque vienen impactando negativamente en la lucha antidrogas en el Per. Nos refe-rimos por ejemplo al desplazamiento progresivo del centro principal de produccinde drogas de Colombia al Per (efecto globo), producto del xito alcanzado por el primero de estos pases en su poltica antinarcticos; la gran demanda de cocanaen pases vecinos como Brasil que alienta la produccin nacional; la presencia decarteles mexicanos en nuestro pas que incrementan el poder econmico de estos

grupos mafiosos, incluyendo sus posibilidades de corrupcin; el debilitamiento dela lucha antidrogas en Bolivia, con evidente impacto negativo en nuestro pas; entreotros. Todo lo cual nos coloca en un punto crtico, esto es, en la imperiosa necesi-


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dad de revertir de inmediato las tendencias de crecimiento del narcotrfico en nues-tro pas, sino queremos en muy corto plazo caer en situaciones inmanejables, comoocurri con Colombia hasta hace pocos aos y viene ocurriendo actualmente con

Mxico.La publicacin, entonces, es una propuesta de accin para el prximo gobierno,que consta de dos partes. La primera, es un diagnostico de la aplicacin de la Estra-tegia Nacional de Lucha contra las Drogas 2007-2011. Aqu se analiza cada uno delos componentes de la estrategia (institucional, prevencin, interdiccin, erradica-cin y programas de desarrollo alternativo), si las metas planteadas en cada uno deellos han sido o no cumplidas, las razones que explican los buenos o malos resulta-dos, as como las experiencias obtenidas a nivel nacional y regional. La segunda parte, es ms bien propositiva. As, se formulan las metas que debera trazarse elgobierno entrante en cada uno de los componentes de la estrategia, las diversas ac-ciones a ser implementadas para alcanzarlas y el presupuesto necesario para ello.Se trata de propuestas tcnicas concretas, que se sustentan en nuestros trabajos an-teriores as como en la experiencia nacional sobre la materia.

Este gran esfuerzo institucional no hubiera podido concretarse de no haber sido por el valioso apoyo de la Embajada del Reino Unido en el Per y, en particular delembajador James Dauris, quien desde un principio respald esta iniciativa. Asi-mismo, cabe destacar la importante contribucin de las investigadoras Mara Mn-

dez con los captulos de contexto internacional y prevencin as como de Carmen Navarro, en la elaboracin de los presupuestos, componentes que sin duda han en-riquecido este trabajo.

Finalmente, esperamos que esta publicacin sirva no solo para el debate acadmicoy tcnico, serio y alturado, de una materia tan compleja y difcil para nuestra segu-ridad y desarrollo futuro, sino tambin para impulsar a nuestras nuevas autoridadesa asumir la responsabilidad de combatir el narcotrfico con la seriedad, compromi-so y eficiencia que el momento demanda, buscando liberar a nuestro pas de la msimportante amenaza a su seguridad.

Lima, 28 de julio de 2011

Los Autores


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Lucha Contra el Narcotrfico en el Per: Una Agenda para el Prximo Gobierno 11

1. EL CONTEXTO INTERNACIONAL1

El narcotrfico es un fenmeno delictivo complejo de escala global. Si bien pode-mos sentir su impacto cotidiano en el mbito local y, de manera muy prxima, enlos hogares y en las calles, su estructura delictiva de funcionamiento es internacio-nal. Por ello, las polticas nacionales para combatirlo deben tener muy en cuenta ladimensin transnacional del narcotrfico, el contexto global en el que se desen-vuelve, sus redes de expansin, as como las herramientas que provee el sistema ju-rdico internacional para combatirlo.

1.1. Amenaza a la seguridad

El narcotrfico (o trfico ilcito de drogas) es percibido por la comunidad interna-cional como una seria amenaza a la seguridad. Existen, tal como sealan Novak y Namihas,2 mltiples causas para tal percepcin. Algunas de ellas tienen que ver con la salud pblica (afecta gravemente la salud de las personas), con la seguridadciudadana (incrementa la violencia delincuencial), as como con la generacin deuna cultura de trasgresin de la ley, y el incremento de fenmenos como el comer-cio y la explotacin sexual (especialmente de mujeres y nios). Es decir, esta ilcitaactividad entraa situaciones de riesgo para la integridad y el bienestar de los ciu-dadanos, las familias y la sociedad.

El narcotrfico acta, igualmente, como una fuerza desestabilizadora pues atentacontra la soberana, la democracia y el estado de derecho en los pases en dondeopera, adems de violentar los derechos humanos elementales del ser humano.3 Losefectos sobre la economa son tambin negativos pues genera inestabilidad, limitael crecimiento y ahuyenta las inversiones lcitas.4 Sus efectos son igualmente per-versos en el medioambiente pues incrementa la deforestacin, la erosin y la deser-tificacin de los suelos, la contaminacin de las aguas y la prdida de la biodiversi-dad biolgica.5

El trfico ilcito de drogas est, por lo general, vinculado a otras actividades delic-tivas como el terrorismo, el trfico de armas, la trata de personas, la corrupcin y el blanqueo de dinero, lo cual convierte a esta actividad en una amenaza especial-

1 Esta parte ha sido elaborada por la investigadora Mara Mndez Gastelumendi.2 NOVAK, Fabin y Sandra NAMIHAS. Amenazas Globales a la Seguridad: El Narcotrfico. Lima:

IDEI, 2005, pp.16-31 Vase tambin: NOVAK, Fabin y Juan Jos RUDA. El Trfico Ilcito de Drogasen el Per: Una Aproximacin Internacional . En: IDEI. El Mapa del Narcotrfico en el Per. Lima:Instituto de Estudios Internacionales (IDEI) de la Pontificia Universidad Catlica del Per, 2009, p. 13.

3 MNDEZ, Mara.Serie Amenazas a la Seguridad: El narcotrfico. Documento 11. Drogas, Pobreza y Derechos Humanos: El Impacto Social del Narcotrfico. Lima: Instituto de Estudios Internacionales(IDEI) de la Pontificia Universidad Catlica del Per, 2010, p. 33.

4 NOVAK, Fabin y Juan Jos RUDA.Ob. cit., p. 23.5 Ibd.,pp. 24-25.


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12 El Contexto Internacional

mente grave y compleja.6 El Informe Mundial sobre Drogas 2010 de la UNODCdestaca cmo el poder del narcotrfico socava la seguridad de los Estados. Preci-samente, la amenaza que este fenmeno entraa para la seguridad ha sido uno delos temas tratados recurrentemente por los programas del Consejo de Seguridad delas Naciones Unidas.7

1.2. Instrumentos y mecanismos internacionalesPara protegerse de la amenaza del narcotrfico, la comunidad internacional pro-mueve la cooperacin entre los Estados mediante tratados internacionales, instru-mentos que, una vez suscritos, tienen fuerza de ley.

En el marco de la Organizacin de las Naciones Unidas, los instrumentos existen-

tes, suscritos por el Per, son:a) La Convencin nica de 1961 sobre estupefacientes, enmendada por el Pro-tocolo de 1972.

b) El Convenio sobre Sustancias Psicotrpicas de 1971.c) La Convencin de las Naciones Unidas contra el Trfico Ilcito de Estupefa-

cientes y Sustancias Psicotrpicas de 1988.d) La Convencin Internacional para la represin del financiamiento del terro-

rismo.e) La Convencin de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada

transnacional (Convencin de Palermo, 2000).

f) La Convencin de las Naciones Unidas contra la corrupcin (Mrida, 2003).En cuanto a los mecanismos, la comunidad internacional cuenta con:

a) La Comisin de Estupefacientes b) La Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes (JIFE)c) La Oficina Internacional contra las Drogas y el Delito (UNODC)

En el marco de la Organizacin de Estados Americanos, se cuenta con la ComisinInteramericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD), en tanto en el mar-co de la Comunidad Andina existe el Plan Andino de Cooperacin para la Luchacontra las Drogas y Delitos Conexos, el mismo que se encuentra bajo la responsabilidad del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores.

Entre las principales obligaciones que imponen los tratados internacionales suscritos por el Per,8 destacan: la erradicacin9 de cultivos ilcitos de hoja de coca, amapola ycannabis; el control de los precursores qumicos, la tipificacin como delito de la par-

6 Ibd., p. 25.7 UNODC. Informe Mundial sobre las Drogas. Lima: UNODC, 2010, pp.70 y ss.8

NOVAK, Fabin y Juan Jos RUDA.Ob. cit., p. 42.9 Vase entre otras, la Convencin nica sobre Estupefacientes de 1961, Artculo 26, inciso 2: En lamedida de lo posible, las partes obligarn a arrancar de raz todos los arbustos de coca silvestres y des-truir los que se cultiven ilcitamente.


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ticipacin en el cultivo, la produccin, la comercializacin y financiacin para obte-ner drogas ilcitas, as como el lavado de dinero proveniente del narcotrfico; la de-signacin de organismos nacionales responsables de la produccin, comercializaciny distribucin de drogas con fines lcitos;10 la promocin del desarrollo alternativo; elfortalecimiento de la cooperacin entre los sistemas judiciales y de inteligencia; ascomo la tipificacin como delito de la financiacin de otras actividades ilcitas (comoel terrorismo) con recursos procedentes del narcotrfico.

Todo lo dicho implica que la poltica de lucha antidroga en el Per debe ajustarsenecesariamente a este marco internacional, no pudiendo implementar polticas o es-trategias contrarias a las obligaciones internacionales asumidas, pues de hacerlo,nuestro pas incurrira en responsabilidad internacional.

1.3. Las tendencias globalesLos mercados de las drogas son flexibles y cambiantes. En los ltimos aos se haregistrado una reorientacin en el mercado mundial del opio (herona) y de la coca(cocana). La tendencia es a la disminucin del consumo de estas drogas en elmundo desarrollado y a su incremento en el mundo en desarrollo.

Segn Naciones Unidas, en los ltimos aos, la superficie global de cultivo de opiose ha reducido casi en una cuarta parte (23%). El cultivo de coca, por su parte, quefue en el 2008 un 28% inferior en comparacin con el decenio anterior, sigui dis-

minuyendo en el 2010. La produccin mundial de cocana se redujo de un 12% aun 18% entre 2007 y 2009; tendencia que continu en el 2010.11

Esta tendencia se origina en la notable disminucin del consumo de cocana en losEstados Unidos. El mercado minorista de cocana en ese pas se ha reducidoaproximadamente en unas dos terceras partes desde el decenio de 1990.12 Ello ex- plicara el incremento de los niveles de violencia vinculada con las drogas enMxico, en tanto los crteles se disputan un mercado que se contrae.13 Esta ten-dencia va de la mano con el incremento del consumo global de drogas sintticas,que supera el de los opiceos y la cocana juntos.

Si bien el consumo de cocana ha descendido en los Estados Unidos, no ha ocurri-do lo mismo en Europa y Amrica del Sur. Durante el ltimo decenio, se duplicen Europa el consumo de cocana, pasando el nmero de consumidores de 2 millo-nes en 1998 a 4,1 millones en 2008. En 2008, el valor del mercado europeo de co-cana (34.000 millones de dlares) casi alcanzaba el valor del mercado en Amricadel Norte (37.000 millones de dlares).14

10 En el caso del Per, esta funcin la cumple ENACO.11 UNODC.Ob. cit ., p.4.12 UNODC.Ob. cit., p.72.13 Declaraciones de Antonio Mara Costa, Director Ejecutivo de UNODC. Servicio de Informacin de las

Naciones Unidas, Viena 22 de junio de 2010.14 UNODC.Ob. cit ., p.70.


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Este cambio en la estructura de la demanda, ha modificado tambin las rutas deltrfico. As, se ha incrementado la cantidad de cocana que llega a Europa proce-dente de los pases andinos (Colombia, Per y Bolivia) a travs de la ruta de frica

occidental. Tal situacin provoca inestabilidad regional. Las personas que inhalancocana o sus derivados en Europa estn destruyendo los prstinos bosques de los pases andinos y corrompiendo a los gobiernos de frica occidental.15

Debemos mencionar tambin que la situacin de violencia que vive Mxico se haextendido a Guatemala, Honduras y El Salvador en Amrica Central, pases endonde el ndice de homicidios es incluso superior al mexicano. De otro lado, Vene-zuela ha pasado a ser uno de los principales puntos de embarque de la cocana condestino a Europa. Entre 2006 y 2008, ms de la mitad de los envos de cocana por va martima hacia Europa partieron desde Venezuela.16

Estas tendencias mundiales resultan preocupantes para los pases en desarrollo puesincrementan el peligro del consumo. La expansin del consumo de herona en -frica oriental, el aumento del consumo de cocana en frica occidental y Amricadel Sur, y el crecimiento de la produccin y el consumo de drogas sintticas enMedio Oriente y Asia sudoriental, revelan una universalizacin del consumo quenos indica que la antigua divisin del mundo en pases productores y pasesconsumidores resulta obsoleta para entender el fenmeno de las drogas en elmundo contemporneo.

Es evidente que los pases en desarrollo no estn en condiciones de asimilar las con-secuencias de un mayor consumo de drogas en sus sociedades. Un incremento de ladrogodependencia acarreara serios problemas de salud pblica para pases que care-cen de los recursos econmicos, institucionales y humanos para hacerle frente.

1.4. El nuevo escenario regional y su impacto en el PerLo que sucede en el Per en asuntos de drogas est ntimamente ligado a lo queacontece en la regin y a las tendencias globales esbozadas.

En primer lugar, la disminucin del consumo de cocana en los Estados Unidos17no ha significado una disminucin de la produccin de cocana en el Per. Lo queha sucedido es la modificacin de la estructura de exportacin de la droga peruana.

15 Declaraciones de Antonio Mara Costa, Director Ejecutivo de UNODC. Servicio de Informacin de las Naciones Unidas, Viena 22 de junio de 2010.

16 dem.17 En 1982 se estimaba que, en los Estados Unidos, unas 10,5 millones de personas haba consumido co-

cana durante el ao previo. En el 2008, esa cifra haba descendido a 5,3 millones, casi la mitad.

UNODC.Ob. cit., p.72. La prevalencia anual de cocana en la poblacin adulta de los Estados Unidoscay de 3% en el 2006 a 2.6% en el 2008. SUBSTANCE ABUSE AND MENTAL HEALTHSERVICES ADMINISTRATION (SAMHSA). Results from the 2008 National Survey on Drug Useand Health: National Findings. Carolina del Norte, 2009.


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Hoy, el principal mercado de la cocana peruana no es Amrica del Norte sino Eu-ropa, seguido de Asia y la propia Amrica Latina. En efecto, de las 480TM de co-cana consumidas por Europa, 212TM se transportan desde Sudamrica; ms espe-

cficamente, el Per destina no menos del 60% de su produccin de cocana a Eu-ropa.18 Ello nos indica que el Per deber disear y fortalecer mecanismos de co-operacin con los pases de la UE (como tambin con el Asia y con otros pases dela regin) a fin de enfrentar conjuntamente a las mafias de produccin y trfico.

No obstante lo sealado en el prrafo anterior, la cooperacin estadounidense siguesiendo el principal soporte econmico de la estrategia nacional antidroga peruana.Esto podra revertirse, en tanto se estima que solo el 10% de la cocana que ingresaa ese pas tiene origen peruano y los montos de esta cooperacin vienen descen-diendo desde el ao 2004.19 Por tal razn, resulta necesario hacer los mayores es-fuerzos a nivel de la Cancillera peruana para mantener y si es posible elevar losniveles de cooperacin actualmente existentes, como tambin destinar mayores re-cursos nacionales a la lucha antidroga.

En segundo lugar, desde que Colombia se convirti en el principal productor y exportador de cocana hacia el mercado norteamericano, el apoyo antidroga de losEstados Unidos hacia ese pas se increment notablemente. Los mayores recursos yuna estrategia integral, as como el firme liderazgo poltico antidroga ejercido enColombia durante la ltima dcada, han permitido alcanzar elevados niveles de de-

comiso de cocana as como la reduccin de cultivos ilegales en ese pas.20

El xitoantidrogas colombiano y la limitada accin del Gobierno del Per (GdP) han de-terminado el incremento de la produccin de cocana en este ltimo pas.

En efecto, mientras que Colombia redujo las reas de cultivo de coca en 16.05%entre el 2008 y el 2009, y 16.2% entre el 2009 y 2010; Per las increment en6.77% y 2.17% respectivamente. Asimismo, en el 2008, Colombia erradic ma-nualmente 10 veces ms hoja de coca que el Per (96,000Has. vs. 10,000Has.)mientras que en el 2009 Colombia erradic 6 veces ms hoja de coca ilcita que elPer. De otro lado, Colombia incaut 15 veces ms cocana que el Per en el 2009(203Tm vs. 13.9TM) y 20 veces ms insumos qumicos (9,000Tm vs. 490TM); to-do lo cual implica que Colombia viene mostrando elevados niveles de eficiencia enla lucha antidroga en comparacin con el Per, lo que a su vez viene provocandoun desplazamiento o traslado de la produccin de drogas ilcitas de dicho pas al

18 NOVAK, Fabin y Sandra NAMIHAS. El Problema del Narcotrfico en los Pases Andinos, Centro Amrica y Mxico: Su conexin con Europa. Lima: IDEI, 2010, pp. 23-24.

19 IDEI.Ob. cit., pp. 406-407.20 GARCA, Jaime y Jaime ANTEZANA.Serie Amenazas a la Seguridad: El narcotrfico. Documento

10. Estudio Comparativo de la lucha antidroga en Per y Colombia: La situacin de la coca y la co-cana. Lima: Instituto de Estudios Internacionales (IDEI) de la Pontificia Universidad Catlica del Per,2010, pp.7-16.


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nuestro, convirtindonos en el primer exportador de cocana del mundo as comoen el nuevo centro de operaciones del narcotrfico (efecto globo).21

Lo anteriormente expuesto obliga al prximo gobierno del Per a una rpida reac-cin con el propsito de detener este desplazamiento, mediante la aplicacin de unaestrategia integral a la que nos referiremos ms adelante.

En tercer lugar, la emergencia de Brasil22 como un importante consumidor mundial decocana (el segundo consumidor despus de Estados Unidos) ha significado el incre-mento, en ese pas, de los niveles de violencia delictiva y el control de amplios espaciosurbanos de ciudades como Ro de Janeiro por parte de las mafias de la droga. Se tratade un factor importante a considerar en las estrategias peruanas de lucha antidrogas delos prximos aos, en tanto parte importante de la cocana peruana se dirige hacia esemercado en expansin, y Brasil es un pas limtrofe del Per.

En cuarto lugar, es preciso prestar especial atencin a lo que sucede en Mxico. Laexpansin de los crteles mexicanos y su creciente dominio del mercado interna-cional de la cocana (frente al debilitamiento de los crteles colombianos que pre-valecieron hace una dcada) ha significado tambin su incursin en territorio pe-ruano. Crecientemente, la Polica Nacional descubre nexos entre la produccin delos principales valles cocaleros del pas y la exportacin de cocana desde los puer-tos de la costa, y la accin de los principales crteles mexicanos. Adicionalmente,

la guerra emprendida por el Presidente Caldern desde el 200623

contra los crtelesest impulsando su desplazamiento hacia Centro y Sudamrica.

En quinto lugar, recientemente se ha hecho pblica la noticia que Bolivia present antelas Naciones Unidas (ONU) su renuncia a la Convencin nica sobre Estupefacientesde 1961 argumentando que no se habra despenalizado el masticado de la hoja de coca.Este retiro se hara efectivo en enero de 2012, fecha hasta la que el gobierno bolivianomantendr su estatus de miembro pleno de la Convencin. Esta medida sumada a laexpulsin de las autoridades antinarcticos de los EE.UU. del territorio boliviano, se-guirn determinando un incremento de los cultivos ilcitos de coca en ese pas, lo que asu vez puede tener un impacto negativo en nuestra frontera comn.

Este nuevo escenario regional tiene que ser necesariamente considerado para cual-quier estrategia nacional antidroga a ser aplicada en los prximos cinco aos. Ms

21 Ibid ., p. 6.22 A fines de noviembre de 2010, las fuerzas del orden brasileas irrumpieron en 15 favelas del Morro do

Alemaode Ro de Janeiro a fin de detener a 500 narcotraficantes que ejercan el control en esa zona dela ciudad. Los enfrentamientos duraron varios das y dejaron un saldo de decenas de muertos.

23 La guerra contra los crteles ha dejado un saldo de 30 mil muertos en cuatro aos. Durante ese perodo

(2006 2010), segn la Procuradura General de la Repblica (PGR), el gobierno mexicano ha reafir-mado la presencia de la autoridad en el pas, se ha depurado y profesionalizado a la polica y se han im- pulsado diversas reformas legales, incluyendo la recuperacin del tejido social para prevenir las causasdel delito. Vase NOVAK, Fabin y Sandra NAMIHAS.Ob. cit ., p. 18.


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an, cuando ciertos rasgos del fenmeno mexicano (sicariato, asesinatos selectivosy ajustes de cuentas) y colombiano (bsqueda de representacin social y poltica delos grupos criminales) vienen reproducindose en el Per. Asimismo, la estrategia

tiene que tomar en cuenta las nuevas caractersticas internas del narcotrfico, ascomo las experiencias desarrolladas hasta la fecha en el Per.

En este sentido, el IDEI viene planteando desde hace varios aos, que la estrategiaantidrogas a ser aplicada por el Estado peruano debe ser necesariamente integral y permanente, comprendiendo las diferentes aristas del fenmeno. La experiencia pe-ruana nos indica que la poltica antidroga ha fracasado en aquellas regiones del pasdonde ha sido aplicada de manera parcial, esto es, cuando se han desarrollado pol-ticas de erradicacin sin ser acompaadas de programas de desarrollo alternativo oviceversa.24 Por el contrario, en las regiones donde la poltica antidroga ha sidoaplicada en sus diversos componentes, esta ha tenido un xito rotundo, como es elcaso de la regin San Martn.25

De esto se colige que la Estrategia Nacional de Lucha contra las Drogas a ser apli-cada en los prximos cinco aos tiene necesariamente que tener un carcter inte-gral, tanto en su concepcin y diseo como en su aplicacin, debiendo incluir nece-sariamente:a) Programas de desarrollo alternativo (con componentes de infraestructura bsi-

ca, educacin, salud y productivos); b) Una poltica eficaz y sostenida de erradicacin de los cultivos ilcitos;c) Labores de interdiccin (control de insumos qumicos, destruccin de instala-

ciones, decomiso y destruccin de materia prima y drogas, captura y procesa-miento de los implicados, lucha contra el lavado de activos, etc.);

d) Desarticulacin de los grupos armados de proteccin del narcotrfico como lossicarios y remanentes senderistas.26

Solo de esta manera ser posible derrotar al narcotrfico en nuestro pas. La expe-riencia de San Martn as lo indica.

24 As, los programas de desarrollo alternativo desplegados en el VRAE y el Monzn no obtuvieron losresultados esperados debido a la ausencia de erradicacin en ambas zonas cocaleras. Vase: IDEI.Ob.cit ., p. 406.

25 La aplicacin de una estrategia integral en San Martn ha permitido una drstica reduccin de los culti-vos de hoja de coca en esta regin, pasando de 20,600Has. en 1992 a 378 en el 2009. NOVAK, Fabin,Sandra NAMIHAS y Jaime GARCA. La situacin en la regin San Martn. En: IDEI. El Mapa del Narcotrfico en el Per. Lima: IDEI-PUCP, 2009, pp.117-156. ESTELA, Manuel. Modelo San Martn: perfil bsico. Lima: MACROCONSULT, 2011.

26 IDEI.Ob. cit ., p. 404.


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18 Marco Institucional

2. MARCO INSTITUCIONAL

2.1. Anlisis situacional La Ley 28003 de 18 de junio de 2003, que modifica el Decreto Legislativo 824, precisalas atribuciones de la Comisin Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas(DEVIDA), definindola como un organismo pblico descentralizado, adscrito a laPresidencia del Consejo de Ministros, encargado de disear y conducir la estrategia na-cional de lucha contra las drogas as como servir como contraparte nacional de lasfuentes cooperantes internacionales en esta materia.

Asimismo, la Estrategia Nacional de Lucha contra las Drogas 2007-2011 seala que

DEVIDA tiene la responsabilidad de disear y conducir multisectorialmente la Poltica Nacional de Lucha contra el Consumo, Produccin y Trfico Ilcito de Drogas, as co-mo coordinar, promover, planificar, monitorear y evaluar los programas y actividadescontenidos en la Estrategia Nacional de Lucha contra las Drogas y sus actualizacionesanuales.27

Sin embargo, por las razones que se exponen en los siguientes puntos de este documen-to, podemos concluir que DEVIDA no ha logrado cumplir en estos cinco aos un rolefectivo y eficiente como conductor multisectorial de la poltica antidroga, lo que nosolo queda evidenciado en el incumplimiento de gran parte de los indicadores y metas

trazados por este organismo para el perodo 2007-2011 sino tambin por su falta deapoyo y respaldo poltico para lograr liderazgo y tener la capacidad para articular al re-sto de sectores del Estado en esta lucha. En sntesis, su rol de rector, coordinador, faci-litador y ejecutor de la poltica antidroga, no ha podido ser cumplido con la eficienciaque este grave problema de seguridad nacional exige. Esto se ha debido, entre otrosfactores, a la falta de una asignacin adecuada de recursos financieros por parte delGdP, as como a problemas en la propia estructura y diseo de este organismo pblico.

Ms an, como comprobaremos ms adelante, se puede afirmar que el Estado Peruanofracas en su obligacin de enfrentar el creciente trfico ilcito de drogas que amenaza

la seguridad nacional y que sus principales instituciones responsables de los diversoscomponentes de la ENLCD no obtuvieron los resultados esperados salvo contadas ex-cepciones.

2.2. DiagnsticoLos problemas institucionales de DEVIDA, que en nuestro concepto han contribuido aque dicho organismo no alcance los objetivos trazados para el quinquenio 2007-2011,son los siguientes:

27 DEVIDA. Estrategia Nacional de Lucha contra las Drogas 2007-2011. Lima: DEVIDA, febrero de2007, p. 5. Vase tambin el Decreto Supremo N 050-2010-PCM, publicado el 30 de abril de 2010,que aprueba la actualizacin de esta Estrategia.


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a. DEVIDA as como su Presidente Ejecutivo carecen del peso poltico necesario pa-ra conducir la Poltica Nacional Antidroga. Antes de la dacin de la Ley N 29158 Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, del 19 de diciembre de 2007, el PresidenteEjecutivo de DEVIDA tena el rango de Ministro; sin embargo, lo cierto es que enla prctica, no lo tena, pues no asista a los Consejos de Ministros ni era conside-rado ni percibido como tal por sus propios pares. Esto llev quizs a que en la Pri-mera Disposicin Complementaria de la referida Ley, se eliminara el rango minis-terial de este funcionario, lo cual si bien ha sincerado su situacin, por otro lado, pone an ms en evidencia la falta de visin del Estado en darle el peso poltico su-ficiente a quien por ley est llamado a liderar un tema tan delicado para la seguri-dad del Estado y adems con alcance intersectorial y nacional.

b. Como consecuencia de lo anterior, el Presidente Ejecutivo de DEVIDA no tienefuerza poltica para articular al resto de sectores del Estado, involucrados en la lu-cha antidroga. Un ejemplo se presenta cuando no ha podido lograr coordinar conlos Ministerios y entidades pertinentes la confeccin de un sistema informtico decontrol de insumos qumicos, pendiente desde hace ms de cinco aos. O tambin,cuando su participacin en la ejecucin del Plan VRAE resulta marginal. Pero,adems, cuando se verifica que las instituciones encargadas de la interdiccin,erradicacin y desarrollo no operan como un sistema integrado y articulado, sinoms bien como entidades divorciadas, cada una preocupada de cumplir sus propiasmetas y objetivos.

c. Otro problema que se deriva de la falta de peso poltico de este organismo es que si bien su Consejo Directivo tiene una composicin bastante amplia e importante(Presidente del Consejo de Ministros, Ministro de Agricultura, Ministro de Eco-noma y Finanzas, Ministro de Defensa, Ministro del Interior, Ministro de Educa-cin, Ministro de Justicia, Ministro de Relaciones Exteriores, Ministro de Salud,Ministro de Transportes y Comunicaciones, Presidente de ENACO y Representan-te de los Presidentes Regionales donde se ubican las zonas de influencia de la co-ca), lo cierto es que en la prctica no acude ningn Ministro a las sesiones de esteConsejo, utilizando la facultad que les da la propia ley para enviar a un represen-tante, el cual a su vez, carece normalmente de poder de decisin y de un rango po-

ltico mnimo indispensable.d. El Consejo Directivo de DEVIDA, por lo dems, padece de grandes ausencias, en-

tre ellas, un representante del Poder Judicial y otro del Ministerio Pblico, actoresambos fundamentales para la derrota del narcotrfico en el Per. Estos dos sectoresno solo investigan, procesan y condenan el delito de narcotrfico y otros vincula-dos al crimen organizado, sino tambin el de lavado de activos.

e. DEVIDA no ha logrado mostrar capacidad para producir informacin vital para lalucha antidroga, para realizar diagnsticos en cada rea involucrada en la estrategia

ni para evaluar permanentemente y hacer las correcciones debidas de la Estrategia Nacional de Lucha contra las Drogas.


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f. Un aspecto que es importante destacar es el avance logrado respecto de una asig-nacin presupuestal creciente a travs de los Planes de Impacto Rpido que se hanfinanciado con recursos del Presupuesto Nacional los aos 2007, 2008, 2009 y2010. Aunque los montos an son insuficientes, son seales positivas que se deben destacar. Tambin es cierto que el Plan de Impacto Rpido (PIR) requiere demejoras, por ejemplo, carece de un enfoque estratgico, constituyendo ms bienuna suma de actividades sin un derrotero claro ni establecimiento de prioridades.

g. Finalmente, las oficinas descentralizadas de DEVIDA cuentan con muy poco per-sonal y escasos recursos econmicos, lo que les impide tener un real liderazgo enlas regiones donde operan.

Sin embargo, si bien DEVIDA es la entidad nacional responsable de conducir lalucha antidroga, no es la nica institucin involucrada en esta tarea. Existen otras,

cuyo rol y responsabilidades no estn claramente definidas en la Estrategia Nacio-nal y que, adems, presentan un conjunto de problemas y requieren tambin de re-formas. Entre estas tenemos:

h. La Empresa Nacional de la Coca (ENACO), como entidad nacional que goza delmonopolio de la comercializacin legal de la hoja de coca, carece de la capacidadeconmica y operativa para comprar el ntegro de la oferta legal (para uso tradicio-nal e industrial) de este cultivo. Si ENACO tuviera esta capacidad y comprara todala coca legal que se necesita en el pas (no ms de 9,000TM), sera til y muy fcildeterminar el carcter ilegal del resto de la produccin cocalera. Por otro lado,ENACO tambin adolece de la capacidad tcnica para determinar peridicamentela demanda legal de la hoja de coca que se requiere en el pas,28 informacin queresulta vital para ir ajustando los volmenes de compras de dicha institucin.

i. El Proyecto Especial de Control y Reduccin de los Cultivos de Coca en el AltoHuallaga (CORAH) si bien ha venido realizando una eficiente y sacrificada labor para la erradicacin de los cultivos ilcitos, carece de recursos econmicos yhumanos suficientes para expandir su tarea de erradicacin al resto de regiones co-caleras y volverla permanente. Ms an, el hecho de ser un proyecto y, por tanto,no tener la posibilidad de contar con un presupuesto institucional propio limita elcumplimiento de sus objetivos.

j. La Polica Nacional del Per presenta un conjunto de problemas para desarrollar con mayor eficiencia y efectividad su labor de interdiccin, tales como: recursosmateriales y econmicos insuficientes, corrupcin en algunos de sus cuadros, esca-so personal, falta de especializacin, etc.

k. En cuanto al Ministerio Pblico y el Poder Judicial, estos presentan grandes limita-ciones de recursos econmicos y humanos para enfrentar con eficiencia la luchacontra el narcotrfico. En el caso del Ministerio Pblico por ejemplo, existen solocuatro fiscalas contra el crimen organizado (cada una con un titular y tres adjun-

28 INEI. Encuesta Nacional de Hogares sobre Consumo Tradicional de Hoja de Coca. Principales Resul-tados y Base de datos. Lima: INEI, 2004.


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tos), no siendo suficiente para llevar adelante un sistema de control en territoriostan vastos como los que ocupa el narcotrfico. Asimismo, la carga procesal en estetipo de delitos es alta, existiendo 60,263 procesos en curso: 39,435 por micro co-mercializacin, 13,137 por macro comercializacin, 954 por derivacin de insumosqumicos, 200 por lavado de activos y 15 por prdida de dominio, a los que hayque agregar 6,522 casos iniciados antes de 1999.29 Finalmente, la seguridad queeste personal requiere para el desarrollo de su labor y sus permanentes desplaza-mientos no logra ser cubierta plenamente. Todo esto se traduce en una alta inci-dencia de absoluciones, sobreseimientos y prescripciones.

l. Por ltimo, resulta evidente el escaso compromiso mostrado en la lucha antidroga por parte de determinados ministerios e instituciones del Estado, gobiernos regio-nales y locales, lo cual impacta negativamente en los resultados obtenidos en la Es-trategia. As, la escasa sensibilidad del Ministerio de Economa y Finanzas por te-mas vinculados a la seguridad tales como el narcotrfico, asignndole un presupuesto insuficiente; la ausencia de liderazgo de la Presidencia del Consejo de Mi-nistros; la poca eficiencia mostrada en la implementacin de un sistema de controlde insumos qumicos por parte del Ministerio de la Produccin; la limitada participacin del Ministerio de Agricultura en la promocin de programas complementa-rios a las actividades de los programas de desarrollo alternativo; o el apoyo a losmovimientos cocaleros y a planteamientos como la legalizacin de la hoja de coca por parte de algunos gobiernos regionales y locales; son claros ejemplos de la ne-cesidad de cambios en estos sectores.

2.3. Lecciones aprendidasLa experiencia nos indica que la nica forma de derrotar al narcotrfico en un pas esque la estrategia nacional sea conducida y aplicada por las autoridades que cuenten conla mayor jerarqua al interior del Estado y el mximo nivel poltico de decisin y arti-culacin.

As por ejemplo, en el caso de Colombia, la poltica antidroga y la ejecucin de la es-trategia dependen directamente de un programa de la Presidencia de la Repblica. Es el propio Presidente o Jefe de Estado el que articula al resto de Ministerios y Sectores in-volucrados en el tema. Esto garantiza capacidad de dictar rdenes de la mayor jerarquaen la materia, capacidad para vigilar el cumplimiento de las mismas y exigir de los sec-tores rendicin de cuentas, capacidad para determinar un presupuesto nacional adecua-do y suficiente, como tambin la capacidad de adecuar la estrategia conforme a las ne-cesidades y variantes que se produzcan.

Adicionalmente, resulta imprescindible que dicha autoridad exija en la prctica, unmayor nivel de compromiso del resto de entidades y autoridades involucradas en estetema, as como una labor de seguimiento permanente, que permita confrontar resulta-dos, corregir rumbos o incidir en determinadas acciones.

29 MEDINA, Sonia. El delito de lavado de activos. Exposicin de la Procuradora Pblica Antidrogas delEstado Peruano en el Seminario CEDRO. Diapositiva N 33. Lima: CEDRO, 1 de octubre de 2010.


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Finalmente, la asignacin de un presupuesto pblico acorde con el desafo de la luchacontra el trfico ilcito de drogas debe ser el sustento que asegure una adecuada imple-mentacin de la estrategia nacional.

2.4. Metas, Acciones y PresupuestoA continuacin, y en ese orden, se establecen las metas, acciones a desarrollar para al-canzarlas y los presupuestos necesarios de cuatro entidades fundamentales para la lu-cha antidroga: DEVIDA, ENACO, Ministerio Pblico y Poder Judicial. Otras entidadescomo el CORAH y la PNP sern abordadas en los captulos correspondientes a erradi-cacin e interdiccin.

2.4.1. Meta: Rediseo institucional:Lograr consolidar, durante el primer ao de ejecucin de la Estrategia, una institucinrectora eficiente y eficaz de lucha contra las drogas en el Per. Esta institucin debecontar con:

capacidad poltica para conducir la estrategia antidroga, lo que implica capaci-dad para tomar decisiones, coordinar y supervisar a las diversas instituciones in-volucradas en la temtica en el cumplimiento de las tareas de prevencin y tra-tamiento, interdiccin, erradicacin y desarrollo alternativo;

capacidad tcnica para producir informacin y anlisis, a efectos de evaluar yhacer un seguimiento permanente de la estrategia antidroga, adecundola o mo-dificndola de ser necesario; y

capacidad de gestin para administrar eficientemente los recursos econmicos ytcnicos de los que dispone, estableciendo prioridades de gasto.

Acciones: El Presidente de la Repblica debe liderar la lucha contra el trfico ilcito de

drogas en el Per, y su ejecucin debe estar a cargo de la Presidencia del Conse- jo de Ministros (PCM), en tanto, constitucionalmente, es el portavoz autorizadodel gobierno despus del Presidente de la Repblica, y es tambin el coordina-

dor de las funciones de los dems ministros.Asimismo, de acuerdo a la Ley N 29158 Ley Orgnica del Poder Ejecutivo(LOPE), la Presidencia del Consejo de Ministros es el ministerio responsable dela coordinacin de las polticas nacionales, como es precisamente el caso de lalucha contra el narcotrfico, y es tambin quien coordina las relaciones con losdems Poderes del Estado, los organismos constitucionales, gobiernos regiona-les, gobiernos locales y la sociedad civil,30 teniendo por tanto amplias faculta-des de coordinacin, imprescindibles para un tema como este.

30 Vase el artculo 17 de la LOPE. Asimismo, el artculo 18, inciso 2 establece que el Presidente del Con-sejo de Ministros es quien coordina las polticas nacionales de carcter multisectorial.


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De otro lado, de acuerdo a la LOPE, el Presidente de Consejo de Ministros esquien preside y dirige las comisiones interministeriales que tengan a bien crear-se, las mismas que estn conformadas por Ministros de Estado, con carcter permanente.31 Actualmente, existen dos comisiones (Comisin Interministerialde Asuntos Econmicos y Financieros CIAEF y la Comisin Interministerialde Asuntos Sociales CIAS). En este sentido, lo que se plantea es la creacinde una tercera Comisin Interministerial de Asuntos de Lucha contra el TrficoIlcito de Drogas CITID a cargo de la PCM, lo cual requerira la incorpora-cin de un tercer inciso en el actual artculo 20 de la LOPE, el mismo que podraestar redactado de la siguiente forma:[] 3. La Comisin Interministerial de Asuntos de Lucha contra el Trfico Ilci-to de Drogas es la encargada de dirigir, articular, coordinar y establecer los li-neamientos de la poltica de la lucha contra las drogas y el desarrollo alternati-

vo integral y sostenible, as como supervisar su cumplimiento. El CITID, como toda comisin interministerial, debe contar con una Secretara

Tcnica encargada de la ejecucin de las decisiones adoptadas por el CITID, ascomo de la coordinacin con todos los sectores competentes en la materia y delseguimiento del cumplimiento de sus metas.

Dotar a la Secretara Tcnica de personal altamente calificado y especializado,dada la diversidad y complejidad de las temticas implicadas.

Reestructuracin de DEVIDA en funcin de su nuevo Reglamento de Organiza-cin y Funciones, y del nuevo esquema institucional que se plantea.32

2.4.2. Meta: Control del mercado legal de coca ENACO:Lograr que ENACO, durante el primer ao de ejecucin de la Estrategia, est en capa-cidad de determinar la demanda legal de hoja de coca existente en el pas y los produc-tores legales que cubrirn esta demanda, as como la capacidad de adquirir toda la ofer-ta legal. Sobre esto ltimo, se debe lograr:33

Incrementar la comercializacin lcita de hoja de coca a 3,500TM al ao 2012.Incrementar la comercializacin lcita de hoja de coca a 5,000TM al ao 2013.Incrementar la comercializacin lcita de hoja de coca a 6,500TM al ao 2014.Incrementar la comercializacin lcita de hoja de coca a 7,500TM al ao 2015.Incrementar la comercializacin lcita de hoja de coca a 9,000TM al ao 2016.

31 Vase el artculo 19, inciso 3 y el artculo 20 de la LOPE.32 Mediante el DS 063-2011-PCM de 14 de julio de 2011, se ha publicado32 el nuevo Reglamento de Or-

ganizacin y Funciones de DEVIDA, la misma que plantea una nueva organizacin de lnea basada entres reas de accin fundamentales: i) La formulacin de las polticas, de la Estrategia Nacional, losProgramas y los Planes Operativos que incluyen las acciones, actividades y los proyectos que debenrealizar, en forma coordinada, todas las entidades involucradas en la lucha contra las drogas; ii) La promocin y el monitoreo de la ejecucin de dichos Planes Operativos en coordinacin con los ejecuto-res responsables; y, iii) La obtencin de los recursos necesarios para financiar la implementacin de laENLCD, independientemente de las fuentes de donde provengan, sean stas del presupuesto nacional,de origen privado o fuentes cooperantes internacionales.

33 Estas cifras se reajustaran en funcin a lo que las nuevas mediciones de demanda legal de hoja de cocadetermine.


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Acciones: Desarrollar, a travs del INEI, un estudio que determine la demanda legal ac-

tual de hoja de coca (uso tradicional e industrial). Actualizar el padrn de productores legales de hoja de coca, asignndoles un

monto de produccin anual, de manera tal de cubrir la demanda legal. Dotar a la institucin del presupuesto necesario para poder adquirir toda la

oferta legal de hoja de coca. Elaborar un Plan Multianual de Comercializacin Lcita de Hoja de Coca.

2.4.3. Meta: Fortalecimiento de la actuacin del Ministerio Pblico:En cuanto al Ministerio Pblico, se debe lograr un control pleno de las principales re-giones vinculadas al trfico de drogas, que los fiscales cuenten con la seguridad necesa-ria para el cumplimiento de sus funciones y con los recursos humanos y econmicossuficientes para la investigacin y formulacin de la acusacin.

Acciones: Duplicar el nmero de fiscalas contra el crimen organizado con competencia

nacional de forma tal de poder cubrir de manera real y eficaz los principalesterritorios involucrados en el trfico ilcito de drogas (zonas de produccin,acopio, transporte y comercializacin).

Dotar de personal de seguridad permanente y suficiente a los fiscales a efectosde resguardar su integridad en el desempeo de sus funciones.

Dotar a las fiscalas de peritos en materia de lavado de activos y trfico ilcitode drogas, de forma de facilitar su investigacin y formulacin de acusacin.

Asegurar a las fiscalas los recursos econmicos suficientes para desplazarse por el territorio bajo su cargo y realizar las investigaciones necesarias contra elTID y el lavado de activos.

2.4.4. Meta: Fortalecimiento de la actuacin del Poder Judicial:En cuanto al Poder Judicial, se requiere implementar un sistema que permita atender inmediatamente los pedidos fiscales de medidas limitativas y, asimismo, asignarles bo-nos por riesgo, al igual que ocurre con los jueces anticorrupcin.

Acciones: Implementar mesas de partes permanentes para que los jueces atiendan en el

da medidas limitativas (detencin, incautacin, allanamiento, etc.) solicitadas por los fiscales con carcter urgente. Si bien en aquellos lugares donde ya se

implement el nuevo Cdigo Procesal Penal existen mesas de partes queatienden hasta las 11 de la noche, es necesario extender estas al territorio na-cional y que operen las 24 horas del da, de forma tal de hacer efectivas de in-


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mediato las medidas solicitadas por la fiscala y destinadas a evitar fugas delos presuntos implicados o transferencias de bienes ilcitos.

Al igual que ocurre con los jueces anticorrupcin, implementar un bono por

riesgo a los jueces y personal de los cuatro juzgados supraprovinciales de laSala Penal Nacional, teniendo en cuenta el alto riesgo de su funcin y la nece-sidad de estimular su trabajo.

Presupuesto:34

En los siguientes cuadros se presenta el desagregado de los requerimientos presupues-tales que demandan las metas y acciones planteadas para financiar el componente estra-tgico denominado Marco Institucional . Es preciso aclarar que estos montos no sonexhaustivos y no cubren todas las necesidades presupuestales, pero es una primera

aproximacin para comprender el orden de magnitudes requeridas.En la primera columna se ha incluido el detalle del Presupuesto Ejecutado en el 2010, esdecir el nivel de gasto e inversin pblica efectivamente realizada el 2010. Las necesida-des a partir del 2012 al 2016 requieren de un compromiso efectivo y esfuerzo sustancialdel GdP en el fortalecimiento del Marco Institucional para la ENLCD 2012-2016.

En este sentido, los siguientes cuadros presentan las necesidades presupuestales por las principales temticas planteadas, por instituciones y por categora de gasto. La gestininstitucional, como se ha podido apreciar, requiere la creacin del CITID y la reorganiza-

cin de DEVIDA principalmente; asimismo, recursos para lograr las metas en relacin ala comercializacin lcita de la hoja de coca y mayores recursos para el sistema judicial(fiscalas y juzgados). Una primera aproximacin indica que los actuales niveles de asig-nacin presupuestal solo cubren alrededor del 50% de las necesidades propuestas.

Cuadro N 1Necesidades Presupuestales ENLCD Perodo 2012-2016Marco Institucional/ Por Temticas. Perodo 2012-2016

(Miles de Nuevos Soles)

Fuente: MEF, 2010. Elaboracin: IDEI.

34 Esta parte ha sido elaborada con la colaboracin de la investigadora Mara Del Carmen Navarro deAcosta.


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Cuadro N 2Necesidades Presupuestales ENLCD. Perodo 2012-2016

Marco Institucional/ Por Instituciones(Miles de Nuevos Soles)


Cuadro N 3Necesidades Presupuestales ENLCD. Perodo 2012-2016

Marco Institucional/ Por Categora de Gasto(Miles de Nuevos Soles)



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3. PREVENCIN35

3.1. Anlisis situacionalEl impacto del narcotrfico en la sociedad, es nefasto: incrementa la violencia, la delin-cuencia y amenaza la seguridad del pas. Tiene, asimismo, un efecto devastador en lasalud de la poblacin, prioritariamente joven. El uso de las drogas36 es el ltimo esla- bn de la cadena que se inicia con la produccin, seguida del trfico de drogas.

El uso de las mismas y ms an si este termina en dependencia, afecta a la persona y lequita la libertad de decidir. Las drogas alteran la percepcin y la conciencia, deterio-rando el organismo y generando comportamientos disfuncionales.

Los costos que pagan las familias y el Estado, frente a las adicciones, son muy altos.Segn un estudio de UNODC,37 las personas requieren, en promedio, 7 das de hospita-lizacin y 400 soles por da, para reparar tanto los daos personales como los quehayan podido ocasionar a terceras personas.

Alrededor del 7% de consumidores de drogas, en este mismo estudio, declara haber su-frido dao econmico permanente de 2,500 soles anuales, en promedio.

Las principales lesiones causadas por el consumo de drogas estn referidas a dao psi-colgico y alteracin de la conducta (55%), prdida de memoria (20%) y dificultad enel aparato motor (18%).Las familias encuestadas en el estudio mencionado, declaran en un 52%, haber obser-vado la venta de drogas en su barrio; el 7% ha recibido ofrecimiento de las mismas y el37% conoce a alguien de su entorno que las consume.

En el Per el consumo de drogas ilegales tiende a una estabilizacin, si comparamosentre s, las prevalencias e incidencias de los estudios locales (Ver tabla 4)

Al respecto, la Estrategia Nacional de Lucha contra las Drogas (ENLCD) 2007-2011,

tuvo la meta de reducir el consumo en 10% en ese perodo, es decir, la prevalenciaanual de consumo de drogas ilcitas en la poblacin escolar. Sin embargo, en la Prime-ra Actualizacin de diciembre del 2,009, la ENLCD no consigna esta meta ni ningunaotra meta cuantitativa vinculada a la prevencin. Esta grave omisin constituye un se-rio obstculo para monitorear y evaluar los resultados obtenidos en la prevencin y re-

35 Esta parte ha sido elaborada por la investigadora Mara Mndez Gastelumendi. Contiene algunos apor-

tes adicionales de Carmen Masas.36 Se entiende por droga lo que el concepto acuado por la OMS describe: toda sustancia que introdu-

cida en el organismo vivo, puede modificar una o ms funciones de este. Segn el Decreto Legislativo N 22095, droga es cualquier sustancia natural o sinttica que al ser administrada al organismo, altera elestado de nimo, la percepcin o el comportamiento, provocando modificaciones fsicas o psquicas, yque es susceptible de causar dependencia. MNDEZ, Mara. Drogas, Pobreza y Derechos Humanos: El Impacto Social del Narcotrfico. Lima: IDEI, 2010, p. 36.

37 UNODC. El costo econmico de la delincuencia organizada en el Per.Lima: UNODC, 2011.


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28 Prevencin

habilitacin del consumo de drogas en el pas, sobre todo entre la poblacin joven. Sinmetas cuantificables, los avances y resultados no son medibles.

La actualizacin de la ENLCD establece como primer objetivo estratgico disminuir el consumo de drogas fortaleciendo e institucionalizando las polticas y programas de prevencin y rehabilitacin a nivel nacional.38 Este objetivo estratgico, a su vez, tie-ne tres objetivos especficos:a) Consolidar y ampliar, a nivel nacional, la cobertura de los programas de preven-

cin en los mbitos educativo, familiar, comunitario y laboral (y deteccin tempra-na del consumo de drogas en la poblacin escolar), adaptndolos a las caractersti-cas y necesidades de las respectivas realidades regionales y locales.

b) Incrementar y fortalecer programas de atencin a personas consumidoras y depen-dientes a drogas de nivel nacional, integrndolos al Sistema Nacional Coordinado

y Descentralizado de Salud.c) Incrementar los niveles de conciencia de riesgo de la poblacin respecto al problema del consumo de drogas.

Respecto del primer objetivo especfico, DEVIDA ha realizado un esfuerzo importante por institucionalizar programas de prevencin desde los gobiernos regionales y locales.As, se han conformado Consejos Regionales de Prevencin y Tratamiento en 8 regionesdel pas: Ancash, Arequipa, La Libertad, Loreto, Hunuco, Ica, Puno y Tacna. EstosConsejos disean y ejecutan polticas, planes y estrategias de reduccin de la demanda dedrogas en el mbito regional. As, por ejemplo, en noviembre de 2010 se lanz el Pro-

grama Regional de Prevencin y Tratamiento del Consumo de Drogas de La Libertadcon apoyo de la Agencia Belga de Desarrollo. No obstante ser meritorio el esfuerzo deinstitucionalizacin regional, este solo alcanza al 30% de las regiones del pas, es decir,hay todava un 70% que no cuenta con este mecanismo regional de prevencin.

En el mbito municipal, se han formado 15 Comits Multisectoriales de Prevencin delConsumo de Drogas en Lima Metropolitana y 17 en Municipalidades a nivel nacional.Si bien se trata an de un esfuerzo incipiente, estas iniciativas apuntan correctamente aabordar el problema de la prevencin en el mbito local, que es el ms apropiado paraaplicar polticas y estrategias de acuerdo a las especificidades propias de cada localidad

aunque sin perder la perspectiva de la Estrategia Nacional.Sin embargo, el mayor avance en la conformacin de estos Comits Multisectoriales seha dado en la capital de la Repblica (aproximadamente el 30% de los distritos de Li-ma cuentan con esta instancia) mientras en el resto del pas la cifra es mnima (aproxi-madamente el 0.1% de los municipios a nivel nacional). Si bien no todos los municipios del pas son afectados con igual intensidad por el problema del consumo, la tarea preventiva debera estar presente en la mayora de municipios en la medida en que la poblacin adolescente est distribuida en todo el pas y es la ms vulnerable frente alconsumo de drogas.

38 DEVIDA. Estrategia Nacional de Lucha contra las Drogas 2007-2011. Primera Actualizacin. Lima:DEVIDA, diciembre 2009, p. 43.


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Es preciso sealar los avances desde el sector Educacin con la labor de capacitacinde docentes y tutores que realiza DEVIDA en alianza con la Direccin de Tutora yOrientacin del Educando (DITOE) del Ministerio de Educacin. En este marco, seelabor una propuesta metodolgica de prevencin universal y selectiva del consumode drogas para el mbito educativo, la cual se viene aplicando en 12 regiones del pas.39 No se tiene informacin, sin embargo, del nmero de instituciones educativas que im- plementan, a nivel nacional, programas de prevencin y deteccin temprana del con-sumo de drogas, ni del nmero de docentes capacitados que desarrollan programas pre-ventivos. Se trata de dos indicadores esenciales sin los cuales es difcil analizar losavances en el primer objetivo especfico.

En cuanto al segundo objetivo especfico, DEVIDA ha trabajado en la conformacin deuna Red Nacional de Atencin en los hospitales del Ministerio de Salud (MINSA), elSeguro Social de Salud (ESSALUD), la Sanidad de las Fuerzas Armadas, la Sanidad delas Fuerzas Policiales y las ONGs que tienen a su cargo la rehabilitacin de personascon problemas de adiccin. Debemos mencionar tambin el Programa de Atencin pa-ra poblaciones especiales, que DEVIDA ha diseado conjuntamente con el Instituto Nacional Penitenciario, los Centros Juveniles y los Centros de Emergencia Mujer, a finde apoyar la rehabilitacin de adolescentes infractores, internos en penales y vctimasde la violencia y agresores consumidores.

No obstante estos esfuerzos, ello parece darse casi exclusivamente, en el aspecto for-mal y no en la prctica, sobre todo en lo que respecta a regiones que no son Lima. Enesta ltima parecen funcionar algo mejor las atenciones a dependientes, aunque la esca-sez de recursos hace que desde el Estado, se cuente slo con 700 camas para adictos entodo el territorio nacional.

Al hacer una proyeccin, partiendo de los estudios epidemiolgicos, respecto al nme-ro de dependientes a drogas ilegales con necesidad de ser tratados, se podra estar hablando de 200,000 personas. Y si, conservadoramente se plantease que un 10% re-quiriese internamiento, la demanda sera de 20,000 sujetos.

Asimismo, la burocracia no resuelve la incorporacin al sistema de tratamiento de cen-tros privados ni de comunidades teraputicas, lo que lo deja sin resolver el problema.

Finalmente, respecto del tercer objetivo especfico, es preciso destacar el programaHabla Franco, una lnea telefnica gratuita que ofrece servicio de consejera especia-lizada en problemas de consumo de drogas. Habla Franco, que funciona bajo dosmodalidades: telefnica y virtual, ha atendido desde mayo de 2009 ms de 16,000 lla-madas, tanto de adolescentes como de padres de familia y familiares de consumidores.

39 Los docentes y tutores, participantes en los talleres de DEVIDA y la DITOE del Ministerio de Educa-cin reciben capacitacin en diversos cursos relativos a la implementacin del programa de prevencindel consumo de drogas en el mbito educativo; incorporacin de la tutora y orientacin en los instru-mentos de gestin educativa; desarrollo de contenidos preventivos en las reas curriculares para alum-nos del 1 al 5 de secundaria; deteccin temprana, derivacin, seguimiento y acompaamiento de me-nores; tipos de consumidores; factores de riesgo y proteccin; estrategias de prevencin; trabajo con padres de familia; brigadas de autoproteccin escolar; organizaciones estudiantiles (formacin de lde-res) etc.


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30 Prevencin

3.2. Diagnstico

Edad de inicio del consumo de drogas

El inicio del consumo se produce generalmente en la adolescencia. Los adolescentesenfrentan un conjunto de problemas inherentes a su propio desarrollo: emocionales, deentorno familiar, bajo rendimiento escolar, adaptacin al grupo de pares, dficits decomunicacin, distanciamiento de los padres, marginalidad social, etc. Estas situacio-nes generan problemas de identidad y convierten al adolescente en un individuo muyvulnerable al consumo de drogas. En esta etapa de la vida, experimentar con drogasse convierte en una va de escape o una equivocada forma de aplacar la ansiedad y laangustia de dejar de ser un nio y empezar a asumir decisiones y rumbos propios.40

De acuerdo con el III Estudio Nacional de Prevencin y Consumo de Drogas en Estu-diantes de Secundaria realizado por DEVIDA en el ao 2009, la edad de inicio de con-sumo de drogas en el Per es bastante baja, siendo la ms crtica la relacionada al usode tranquilizantes y estimulantes, como se aprecia a continuacin:

Tabla 1

EDAD DE INICIO DEL CONSUMO DE DROGAS EN LAPOBLACIN ESCOLAR DE SECUNDARIA DEL PAS

SexoTipo de DrogaHombres Mujeres

Total

Drogas legalesAlcohol 12.9 13.1 13.0Tabaco 13.0 13.2 13.1

Drogas IlegalesInhalantes 12.4 12.2 12.3Marihuana 13.9 13.8 13.9Pasta Bsica de cocana 13.3 13.3 13.3Cocana 13.4 13.3 13.4xtasis 13.1 12.8 13.0

Metanfetamina 12.9 13.8 13.2Alucingenos 13.0 13.4 13.1Otras drogas 13.2 13.2 13.2

Drogas mdicasTranquilizantes 11.9 12.3 12.1Estimulantes 11.9 11.9 11.9Fuente. DEVIDA.

40 DAZ, Hugo, Consumo de drogas entre escolares. En: Polticas de Educacin en el Per. Lima: Edu-cared, 22 de febrero de 2009.


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La tabla exhibida se refiere al promedio nacional; sin embargo, en el estudio de campose encuentran edades de inicio de 9 aos para el cigarrillo y de 6 aos para los inhalan-tes. Asimismo se halla que un porcentaje del 25% de estudiantes reconoce haberse ini-ciado en el consumo de marihuana entre los 5 y 13 aos. Del mismo modo, respecto adrogas cocanicas el 2.5% de los estudiantes reconoce haber consumido PBC entre los5 y 12 aos. El xtasis exhibe la cifra de 5 aos de edad en un 25% y el 50% de los quereportan su consumo se iniciaron entre los 12 y 14 aos.

Podra interpretarse que la edad de inicio de los consumos es cada vez menor, por la es-timulacin al consumo en general por la oferta mayor de drogas, pero tambin porquese carece de programas que se implementen tempranamente en los grados de educacininicial, sobre todo en las escuelas pblicas.

Todo esto sugiere que las acciones preventivas debieran llevarse a cabo desde muytemprano, tanto en la familia como en la escuela. Asimismo, parecera importante lle-var a cabo, programas comunitarios ya que un nmero significativo (31%) de adoles-centes refiere haberse iniciado en el barrio con sus pares. Este promedio es mayor cuando se trata de marihuana (44,2%) y de PBC (32,4%).

Por otro lado, en el mencionado estudio se constata el consumo de otras drogas sintti-cas en los estudiantes, adems del xtasis. Ello sugiere un uso ms amplio, en la actua-lidad, de drogas sintticas.

Tabla 2Uso de drogas sintticas distintas al xtasis

Uso de drogas sintticasdistintas al xtasis Porcentaje

Frecuencia(expandida)

Ketamina o ketalar 48.3 12,893"Cristal" o metanfetamina 45.9 12,245GHB 43.9 11,711

LSD 9.7 2,588Esteroides anablicos 7.6 2,015Anfetaminas 5.0 1,341Fuente: DEVIDA. III Estudio Nacional: Prevencin y consumo de drogas

en estudiantes de secundaria 2009. Lima, 2011.

Prevalencia del consumo de drogas en escolares

La prevalencia del consumo de drogas se refiere a las personas que han consumido al-guna droga por lo menos una vez en su vida. Segn DEVIDA, en el 2007, el 7% de losescolares haba ingerido alguna vez en su vida alguna droga ilegal (marihuana, PBC,


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cocana, inhalantes, xtasis, alucingenos y otras), el 3.9% lo haba hecho durante el l-timo ao y el 1.6% durante el ltimo mes.

De acuerdo con los resultados de esta misma encuesta, la marihuana es la droga ilegalde mayor prevalencia de consumo, y ha sido usada por el 3.1% de los escolares por lomenos una vez en su vida. El consumo de esta droga se presenta a partir de los 13.8aos. Le siguen los inhalantes, la cocana, la PBC y el xtasis.

En el caso de las drogas mdicas, los tranquilizantes registran una incidencia de con-sumo superior a la marihuana, mientras que los estimulantes registran una incidenciamenor pero ms alta que las drogas cocanicas. Ello evidencia el atractivo que hoyejerce este tipo de sustancias en la poblacin escolar del pas.

Se observa que el inicio del consumo se produce generalmente en la adolescencia. Estaes la peor poca para los consumos de sustancias, pues el cerebro est en plena revo-lucin. Los adolescentes, adems, enfrentan un conjunto de problemas inherentes a su propio desarrollo: emocionales, de entorno familiar, bajo rendimiento escolar, adapta-cin al grupo de pares, dficits de comunicacin, distanciamiento de los padres, margi-nalidad social, etc. Estas situaciones generan problemas de identidad y convierten aladolescente en un individuo muy vulnerable al consumo de drogas. En esta etapa de lavida, experimentar con drogas se convierte en una va de escape o una equivocadaforma de aplacar la ansiedad y la angustia de dejar de ser un nio y empezar a asumir decisiones y rumbos propios.41

La percepcin del riesgo parecera influir en la iniciacin de los consumos de sustan-cias, aunque desde el punto de vista preventivo habra que cuestionarse como el factor riesgo podra ser un aliciente en la adolescencia. As, en el III Estudio de DEVIDA seencuentra que el 61% al 63% de estudiantes le atribuye un riesgo al abuso de cigarrillosy alcohol y respecto a la marihuana, PBC, cocana y xtasis entre el 36% y 40% decla-ran que su uso constituye un gran riesgo. Asimismo el ofrecimiento de drogas ilcitas yla cercana a la produccin de las mismas parecera ser un alto factor de riesgo. Vea-mos el siguiente grfico:

41 DAZ, Hugo, Consumo de drogas entre escolares. En: Polticas de Educacin en el Per. Lima: Edu-cared, 22 de febrero de 2009.


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Grfico 1Por lugar donde ofrecieron marihuana y otras drogas a estudiantes

Fuente: DEVIDA. III Estudio Nacional: Prevencin y consumo de drogasen estudiantes de secundaria 2009. Lima, 2011.

Por otro lado, si comparamos la prevalencia del consumo de drogas ilegales en los es-tudios de DEVIDA de los aos 2007 y 2009 se encuentra un incremento en el ltimoestudio. As, mientras que en el 2007 la prevalencia era de 3,9%, en el 2009 esta se in-crementa a 4,6% y 4,5% para escuelas pblicas y privadas respectivamente.

27,29

26,99

15,14

11,01

10,94

8,63

25,23

22,49

15,37

13,39

9,3

14,23

0 5 10 15 20 25 30

En una f iesta, discoteca,recital concierto, etc.

En los alrededores de tucasa / Barrio

En tu colegio

Por internet, mail ochateando

En los alrededores de tucolegio

En tu casa

Marihuana Otras drogas


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Tabla 3

PREVALENCIA DEL AO DEL CONSUMO DE DROGAS EN LA POBLACINESCOLAR DE SECUNDARIA, SEGN TIPO DE COLEGIO 2009

Tipo de colegioTipo de DrogaPblico Privado

Drogas legales 25.6 38.2Alcohol 21.2 33.8Tabaco 16.4 21.9Drogas Ilegales 4.6 4.5Inhalantes 2.1 1.9Marihuana 2.4 2.4Pasta Bsica de cocana 1.1 0.7Cocana 1.0 0.8xtasis 1.6 1.1Otras drogas 0.4 0.3Drogas mdicas 7.0 6.3Tranquilizantes 4.8 4.1Estimulantes

Fuente: DEVIDA. III Estudio Nacional: Prevencin y consumo de drogasen estudiantes de secundaria 2009. Lima, 2011.

En el estudio tambin queda evidenciado que el incremento es mayor respecto a xta-sis sobre todo en Lima Metropolitana (115.8%). En cuanto a marihuana, en 18 de las26 regiones se halla un incremento en el consumo de marihuana, siendo Amazonasaquella regin con cifras ms altas (232.7% de incremento entre el 2007 y el 2009). Anivel de drogas cocanicas, se encuentra en el mismo estudio, un incremento en 17 delas 26 regiones siendo tambin Amazonas la del mayor incremento (460.5%). Ayacu-cho presenta una mayor disminucin (77.9% 2009). Siendo el xtasis el que advierte unincremento en todas las regiones 1.4% (2007) -142.9% (2009).

Otro dato significativo del estudio del 2009 es que la prevalencia de consumo, segngnero, arroja un mayor uso en varones y en poblaciones donde hay co-educacin y alcompararse este estudio con el del 2007 se halla que la diferencia entre varones y muje-res respecto al consumo era de 22% mientras que en el 2009 es de 10%. Ello lleva a plantear un mayor nfasis en prevencin con perspectiva de gnero.

Prevalencia del consumo de drogas en la poblacin peruana entre 12, 64 aosLos estudios epidemiolgicos sobre drogas realizados por el Centro de Informacin yPrevencin del Abuso de Drogas (CEDRO), en la poblacin urbana peruana de 12 a 64aos de edad en las 13 ciudades ms importantes del pas, muestran una estabilizacinen el nmero de personas que ha probado drogas al menos una vez en la vida, con unaaparente tendencia a la baja en el caso de algunas drogas como la marihuana.


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El estudio muestra que las drogas ilegales ms consumidas son la marihuana, PBC y lacocana. Se aprecia tambin un incremento en el consumo de drogas sintticas como elxtasis:

Tabla 4

Prevalencia de vida2007

Prevalencia de vida2010

Sustancia % Poblacin % PoblacinAlcohol 85 12,786,546 87.8 13,991,793Tabaco 63.4 9,527,768 56.7 9,033,586Marihuana 8.1 1,214,103 5.6 895,315

PBC 2.2333,297

2.1 333,067Cocana 1.7 260,921 1.5 232,486xtasis 1.2 180,425 1.5 232,486 * El indicador prevalencia de vida se refiere a las personas que han consumido unadroga al menos una vez en la vida.

La prevalencia de vida brinda una aproximacin general sobre el nmero de personasque ya han empleado una droga y al hacerlo muestran una disposicin favorable hacia

el consumo. Ello no significa que aquellos que han probado una droga alguna vez, va-yan a convertirse necesariamente en adictos, pero s se reconoce que las probabilidadesde continuar el consumo son mayores cuando este se ha iniciado. De all que las estra-tegias de prevencin deben orientarse a evitar el inicio del consumo.

Si analizamos la evolucin de la prevalencia del consumo a lo largo de la dcada, ve-remos que se viene registrando una ligera tendencia a la disminucin. El caso de la ma-rihuana, el decrecimiento es especialmente notable pues, luego de un pico de 11.9 en alao 2005, se produce un descenso a 8.1 en el 2007 y a 5.6 en el 2010. En el caso de lacocana, luego de un pico de 4.1 en el ao 2003, el consumo descendi a 2.2 en el 2007

y permanece en ese nivel (2.1) en el 2010. La tendencia descendente tambin se ob-serva en la cocana que fue de 2.0 en el ao 2000 y de 1.5 una dcada ms tarde. Sinembargo, la tendencia decreciente que registran las encuestas epidemiolgicas deCEDRO contrasta con la percepcin que tiene la poblacin, que siente que el consumose ha incrementado en el pas. As, el Estudio de Opinin sobre Drogas en la PoblacinUrbana Peruana 2010 de CEDRO, revel que el 86.3% de la poblacin peruana percibeque el consumo de drogas ha aumentado en el pas, en tanto un 10.2% considera queeste no ha variado y un 3.1% estima que ha disminuido.


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Tabla 5

CEDRO: Prevalencia de Vida de Drogas Legales e Ilegales

Poblacin Urbana de 12 a 64 aos(2001-2010)Sustancia 2001 2003 2005 2007 2010Alcohol 86 87.9 87.6 85 87.8Tabaco 63.4 63.4 67.4 63.4 56.7Marihuana 6.1 10.3 11.9 8.1 5.6PBC 2.4 4.1 3.7 2.2 2.1Cocana 2 3.6 3.4 1.7 1.5 Sustancia 2001 2003 2005 2007 2010Alcohol 11,452,451 12,192,862 12,651,823 12,786,546 13,991,793Tabaco 8,443,196 8,794,397 9,734,393 9,527,768 9,033,586Marihuana 812,023 1,428,743 1,718,684 1,214,103 895,315PBC 319,484 568,723 534,381 333,297 333,067Cocana 266,237 499,366 491,052 260,921 232,486

Se evidencian discrepancias entre las cifras de CEDRO y DEVIDA. Esta ltima con-cluye que las cifras de consumo entre escolares en algunas zonas cocaleras se han in-crementado significativamente.

As, en el ao 2007 se registr en Hunuco un crecimiento de 134.3% del consumo dedrogas ilegales en la poblacin escolar de 2, 4 y 5 de secundaria respecto del ao2005, en tanto en Ayacucho este incremento fue de 29.4% y en San Martn de 83.1%.42Factores como el bajo costo y la accesibilidad de la droga estaran influyendo en un in-cremento del consumo en la poblacin escolar de las zonas cocaleras. A ello debeagregarse el involucramiento de jvenes incluso nios en actividades ilcitas en las

pozas de maceracin de drogas y en el trfico de las mismas.Las cifras expuestas, ponen en evidencia que la ausencia de estudios integrales y de ca-rcter oficial sobre esta materia no slo hacen imposible la formulacin de polticasadecuadas y coherentes con la realidad existente (la cual, a la fecha, no se conoce) sinotambin el hacer un seguimiento de la misma a efectos de verificar si las metas estable-cidas (las cuales tampoco existen a la fecha) se vienen cumpliendo.

Asimismo puede afirmarse que la poca sinergia entre el ente rector y las institucionesde la sociedad civil impide potenciar las acciones preventivas que posiblemente dismi-

42 IDEI. El Mapa del Narcotrfico en el Per. Lima: Instituto de Estudios Internacionales de la PontificiaUniversidad Catlica del Per, 2009, pp. 121, 199 y 238.


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nuiran los consumos y que adems permitiran evaluaciones ms confiables sobre laevolucin del problema y sus tendencias.

3.3. Lecciones aprendidasa) La experiencia nos indica que slo contando con informacin cuantitativa y cuali-

tativa confiable se podr tomar decisiones adecuadas y medir los resultados. Si bien se poseen con los Estudios Epidemiolgicos de CEDRO y los Estudios sobreel Consumo en la Poblacin Escolar de DEVIDA, es preciso afinar estos instru-mentos de medicin y recoleccin de datos, as como de monitoreo del consumo anivel nacional.

b) La experiencia internacional sugiere que las principales estrategias de prevencinno slo deberan apuntar a la etapa adolescente sino que deberan adelantarse a lasetapas de la educacin inicial y primaria pues es evidente que la oferta de drogasllega cada vez ms tempranamente a la poblacin ms vulnerable. Ello significatambin una mayor participacin de la familia, desde las etapas iniciales de lacrianza, a fin de reducir los niveles de vulnerabilidad desde temprana edad.

c) La estrategia de Presupuesto por Resultados, bajo la modalidad de Programas Pre-supuestales Estratgicos que viene aplicando el Ministerio de Economa y Finanzasha dado buenos resultados en aquellos mbitos en donde se ha implementado y hamostrado ser una eficaz herramienta de gestin pblica. Por ello, es importante elesfuerzo que viene realizando DEVIDA con el Ministerio de Economa y Finanzastanto para la adopcin de un Programa Presupuestal con Enfoque de Resultados para la prevencin del consumo de drogas como para obtener mayores recursoseconmicos.

d) La disminucin del consumo del tabaco en el pas (una droga legal pero sumamen-te daina para la salud) obedece a intensas y adecuadas estrategias de creacin deconciencia y comunicacin que lograron sensibilizar al fumador y a la poblacin yaislar socialmente la prctica del consumo de cigarrillos. Hoy, fumar no es motivode prestigio sino una prctica sancionada socialmente (el fumador debe salir de loslugares pblicos para encender un cigarrillo, y las personas saben que deben alejar-se de quien fuma pues el humo hace dao). Esta estrategia comunicacional podrareplicarse con la marihuana (la droga ilegal ms consumida por los jvenes) y lacocana (la principal droga producida en el pas, de muy bajo precio y fcil acce-so), aunque teniendo en cuenta las caractersticas de las drogas ilegales, como por ejemplo, que no se consumen pblicamente. Esto parece corroborarlo, el ltimo es-tudio de DEVIDA en escolares (2009).

e) La complejidad del problema de las drogas nos lleva a afirmar que el concepto de prevencin es muy amplio debiendo las estrategias de abordaje reflejar la integra-lidad de las aristas de esta problemtica. Este concepto podra resumirse as: un proceso integral e integrador que tiende a modificar, potenciar y facilitar la cali-dad de vida de las personas, fomentando el autocontrol, la autoestima, el buen dis-cernimiento moral y las habilidades y capacidades, as como las oportunidades


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educativas, culturales, sanitarias, sociales, laborales y econmicas. Y que tiende a promover, por lo tanto, un proyecto de vida digno, donde se instale un manejocreativo de las diferencias as como una tica de la hospitalidad y una cultura de paz.

f) Los programas preventivos que parten de una visin holstica frente al problema parecen ser ms eficaces. Y donde existe presencia del Estado, las probabilidadesde responder con polticas y estrategias adecuadas, incrementan el xito.

g) Hoy, la mayora de entidades del Estado, incluyendo el ente rector de drogas, pare-ce trabajar en estancos. Aquellas entidades, por el contrario, que llevan a cabosinergias con la sociedad civil, incluyendo la empresa, potencian sus resultados ylogros. Pases de Amrica Latina como Uruguay y Chile, subcontratan servicioscon entidades de la sociedad civil, incrementando su eficacia frente al problema delas drogas.

h) Programas innovadores como el de Justicia Juvenil Restaurativa, parecen disminuir los escenarios y los sujetos de riesgo. Este programa debiera llevarse a escala; sinembargo, la lentitud del aparato gubernamental y la ausencia de suficiente voluntad poltica, lo impiden.

i) El hacinamiento y la corrupcin en el sistema carcelario, multiplican las probabilidades de reincidencia en internos involucrados en el trfico ilcito de

drogas y el consumo de las mismas. Una reforma carcelaria real debiera ser prioridad en la nueva administracin.

j) En el mundo desarrollado, el tratamiento a dependientes a drogas parte deenfoques plurales. Uno de ellos es el de Comunidades Teraputicas que sonfiscalizadas y supervisadas por el Estado y logran certificarse a travs delcumplimiento de criterios de calidad y respeto por los derechos de los pacientes.Podemos citar el caso de los Estados Unidos, Brasil, Argentina, Italia y muchosms. El Per debiera abrirse a estos enfoques pues su respuesta, desde el Estado, esnfima frente a la demanda de dependientes a sustancias.

k) Los observatorios de drogas eficientes tanto en los pases en desarrollo, como enlos pases desarrollados, se basan en la capacidad de coordinar entre sectores y poseer sistemas eficaces de registros. La digitalizacin de los entes involucrados,as como el entrenamiento a cuadros de funcionarios, son indispensables.

l) La diversidad de nuevas drogas sintticas empieza a entrar con mayor fuerza almercado. Ello implica la necesidad de capacitacin de preventlogos yoperadores, en general en el campo del consumo.


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3.4. Metas, Acciones y PresupuestoHoy se conoce mucho ms sobre prevencin de drogas que hace dos o tres dcadas. Lahegemona de una profesin o de un sector va dejando paso a una visin integral, a

procesos sinrgicos y acciones desde la interdisciplinariedad que debern responder noslo al fenmeno del uso de las sustancias y las dependencias, si no que tendern aevitar que los y las adolescentes y jvenes, se involucren en la cadena de produccin,trfico, comercializacin y otros delitos anexos.

La accesibilidad a las drogas, por su oferta a travs de diversas estrategias (incluyendola modalidad de delivery, por telefona celular y por Internet) lleva a la concepcinde una prevencin que no slo trabaje en el fortalecimiento de habilidades, generales yespecficas y otorgue una informacin veraz y actualizada, respecto sobre todo a los ylas jvenes, sino que orqueste, en el sentido amplio del trmino, todas aquellas condi-

ciones favorables que estn relacionadas con la mejora de la calidad de vida, la promo-cin de oportunidades y la inclusin, sobre todo de este grupo poblacional, evitando asque ingrese al consumo, la adiccin, o a delitos relacionados con las drogas.

La mejora de la calidad de vida, dentro del planteamiento enunciado, debe ir de la ma-no con una poltica de juventudes eficiente.

Es necesario que la prevencin apunte al fortalecimiento de la familia, sea cual fuere suestructura, al mejoramiento de la escuela, como lugar estratgico, por excelencia, paraimplementar hbitos saludables y formar ciudadanos y ciudadanas integrados y forma-

dos para llevar a cabo proyectos de vida digno

lucha contra el narcotrafico

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