LA SEGURIDAD SOCIAL EN NICARAGUA:DIAGNÓSTICO Y RECOMENDACIONES

PARA SU REFORMA

Investigador principal:Carmelo Mesa-LagoCatedrático de Servicio Distinguido Emérito de EconomíaUniversidad de Pittsburgh

Colaboradores de la investigación: • Manuel Israel Ruiz Arias• Adolfo José Acevedo Vogl• Sergio Santamaría Zapata

Dirección y distribución: Instituto Nicaragüense de Investigaciones y Estudios Tributarios (INIET)

Auspicio: • Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI)• Fundación Coen• Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas (IEEPP)• Instituto Nicaragüense de Investigaciones y Estudios Tributarios (INIET)

Diagramación y diseño de portada: Francisco Javier Urroz Obando

Managua, Nicaragua28 de febrero del 2020

El contenido de este documento es responsabilidad exclusiva del autor. En ningún caso podrá atribuírseles posiciones vinculantes a las instituciones y colaboradores. Se prohíbe la reproducción total o parcial de la obra con fines comerciales. Podrá citarse en investigaciones académicas haciendo referencia a los créditos correspondientes.

ÍndicePresentación 10

I. Introducción 14

II. Resumen del Sistema de Seguridad Social 18

III. Diagnóstico

A. Cobertura 20 1. De la PEA en pensiones y la población total en salud 2. Comparaciones en América Latina 3. Adultos mayores 4. Razones de la baja cobertura

B. Prestaciones 31 1. Pensiones 2. Salud

C. Solidaridad social y equidad de género 42 1. Solidaridad social 2. Equidad de género

D. Administración y eficiencia 45 1. Empleados y salarios 2. Eficiencia hospitalaria

E. Financiamiento 48 1. Contribuciones 2. Evasión y mora 3. Balance financiero 4. Inversiones de la cartera 5. Reservas técnicas 6. Impacto del envejecimiento 7. Proyecciones actuariales

IV. Conclusiones 70

A. Diálogo social 70 B. Legislación fragmentada y compleja 70 C. Estadísticas 71 D. Cobertura 71 E. Prestaciones 72 F. Solidaridad social y equidad de género 73 G. Gastos administrativos y eficiencia 73 H. Financiamiento 74

V. Recomendaciones para la reforma del sistema 78 A. El modelo de reforma: paramétrica o estructural 78 B. Diálogo social y busca de consenso 79 C. Unificación de la legislación, real autonomía del INSS 79 D. Publicación de estadísticas faltantes, transparencia y educación pública 80 E. Extensión de la cobertura 80 F. Condiciones de acceso más viables y prestaciones suficientes 81 G. Reforzamiento de la solidaridad social y la equidad de género 83 H. Reducción de gastos administrativos y mayor eficiencia 83 I. Sostenibilidad financiera y actuarial 84

Cuadros y gráficosCUADROS

1. Comparación de Indicadores Generales en América Latina2. Nicaragua, Indicadores Económicos, 2006-20183. Nicaragua, Cobertura de la PEA en Pensiones y de la Población Total en Salud, 1980 a 20174. Comparación de la Cobertura de la PEA y Adultos Mayores en América Latina, 2014-20155. Comparación de la Cobertura de la Población por Salud en América Latina, 20136. Nicaragua, Distribución de Asegurados por Actividad Económica 2000, 2008 y 20177. Nicaragua Asegurados Facultativos como Porcentaje de Asegurados Activos Totales, 2010 a 20188. Nicaragua, Distribución de Asegurados Activos (2006 y 2017) y de la Población e Índice de Urbanización y Ruralización por Departamentos, 20179. Comparación de Indicadores de Pensiones en América Latina, 2015-201610. Nicaragua, Monto Mensual Promedio de Pensiones por Tipo, 2017 11. Nicaragua, Pensión Promedio IVM Ordinaria Mensual Ajustada al IPC y a la Tasa de Cambio y como Proporción de la Canasta Básica de Alimentos, 2006 a 201712. Comparación de Indicadores de Salud en América Latina, 2015-201613. Nicaragua, Servicios de Salud del INSS, 2006 a 2017 14. Nicaragua, Distribución Porcentual de la Población y los Asegurados por Género, 2006 a 2017.15. Nicaragua, Número y Monto de Pensiones Ordinarias Mensuales de IVM por Tipo y Género, 2013 y 201716. Nicaragua, Indicadores de Eficiencia Administrativa del INSS, 2006 a 201717. Nicaragua, Empleados por Ocupación, Concentración y Nivel Salarial, 2011-201718. Nicaragua, Tasas de Cotización a los Programas de IVM, EM, RP y VG, antes y después de la Reforma de 201919. Comparación de Tasas de Contribución a la Seguridad Social en América Latina, 2015-201620. Nicaragua, Estimados de la Mora Patronal, 2010 a 201721. Nicaragua, Balance Financiero del INSS, 2001 a 2017 22. Nicaragua, Ingresos por Inversiones como Porcentaje del Total de Ingresos del INSS, 1990 a 201723. Nicaragua, Distribución de Instrumentos de la Cartera de Inversiones del INSS, 2010 a 201724. Nicaragua, Reservas Técnicas del INSS, 2009 a 201825. Nicaragua, Impacto del Envejecimiento en el Financiamiento del INSS, 2015 a 205026. Indicadores Clave de la Seguridad Social de Nicaragua y Orden en la Región, 2014-2017

GRÁFICOS

1. Nicaragua, Cobertura de la PEA por Pensiones y de la Población por Salud, 1980 a 20172. Nicaragua, Cobertura de la Población Adulta Mayor por Pensiones Contributivas, 2007 a 20163. Nicaragua, Informalidad y Formalidad de la PEA Ocupada por Categoría, 20124. Cobertura de la Seguridad Social Contributiva, Cuentapropistas y Empleadores Cotizantes como Proporción de la Categoría Respectiva en América Latina, 20155. Nicaragua, Incremento de Pensionados IVM, con y sin Pensión Reducida, 2007 a 20176. Ordenamiento de 18 Países Latinoamericanos por el ĺndice Multidimensional de Protección Social, 2002 y 20127. Distribución de las Mujeres por Tipo de Ocupación en 19 Países Latinoamericanos, 20158. Nicaragua, Número de Empleados y Salarios como Porcentaje de Gastos Totales del INSS, 2006 a 20179. Nicaragua, Superávit y Déficit Operativos y Globales y Adquisición de Activos no Financieros del INSS, 2001 a 201710. Nicaragua, Distribución de la Cartera de Inversiones por Instrumentos, 2010 a 201711. Nicaragua, Evolución del Fondo de Inversión y Distribución de la Cartera por Instrumentos de Mayor y Menor Liquidez y Riesgo, 2010 a 201712. Nicaragua, Caída de la Reserva Técnica del INSS, 2009 a 201813. Aumento de la Expectativa de Vida de Mayores de 60 años en América Latina y el Caribe, entre 1995-2000 y 2020-202514. Nicaragua, Proyección de Ingresos, Egresos y Saldo de IVM, 2009 a 207315. Proyección de Ingresos, Egresos y Fondo de Reserva entre 2010 y 2030

Apéndice y glosarioAPÉNDICES

1. Nicaragua, Características de la Cobertura, 2010 y 20142. Nicaragua, Estimados Alternativos de la Cobertura de la Población en Salud, 2006 a 20173. Nicaragua, Explicación de los Flujos de Caja del INSS (Cuadro 20)4. Nicaragua, 17 Tipos de Pensiones de Vejez, 2018

GLOSARIO

BD Beneficio definidoBID Banco Interamericano de DesarrolloCD Contribución definidaCEPAL Comisión Económica para América Latina y el CaribeC$ CórdobaCOSEP Consejo Superior de la Empresa PrivadaEM Programa de Enfermedad-MaternidadEMP Empresas Médicas Previsionales (después IPSS)FIDEG Fundación Internacional para el Desafío Económico GlobalFMI Fondo Monetario InternacionalFUNIDES Fundación Nicaragüense para el Desarrollo Económico y SocialIDS Índice de Desarrollo HumanoINIDE Instituto Nacional de Información y DesarrolloINIET Instituto Nicaragüense de Investigaciones y Estudios TributariosINSS Instituto Nicaragüense de Seguridad SocialIPC ĺndice de Precios al ConsumidorIPSS Instituciones Proveedoras de Servicios de SaludIVA Impuesto al valor agregadoIVM Programa de Invalidez, Vejez y MuerteMINSA Ministerio de Salud NBI Necesidades Básicas InsatisfechasOCDE Organización de Cooperación y Desarrollo EconómicosOIT Organización Internacional del TrabajoOMS Organización Mundial de la SaludOPS Organización Panamericana de la SaludPEA Población económicamente activa (fuerza de trabajo)PIB Producto Interno BrutoRP Programa de Riesgos ProfesionalesSNUS Sistema Nacional Unificado de la SaludUSA Unidades de Salud Acreditadas

PRESENTACIÓN

10 10

Presentación

Esta entrega que a pinceladas esboza un breve recorrido del nacimiento, evolución y desarrollo

de nuestra seguridad social, inicia recordando que en Nicaragua tuvo su punto de partida el 12 de enero de 1957, momento que determinó la entrada en vigencia de la Ley de Seguridad Social (Decreto No. 161) y su Reglamento (Decreto No. 7).

Este joven sistema fue desplegando su incidencia durante los primeros veintitrés años de vida, sin mayores contratiempos ni cambios extraordinarios o de especial importancia. No obstante, después de instaurado el gobierno sandinista tuvo lugar en 1982 un primer cambio del marco jurídico de la seguridad social, expresado en una nueva Ley (Decreto No. 974) y Reglamento (Decreto No. 975) que a pesar del contexto de profundos cambios revolucionarios cristalizados a la sazón durante más de una década (1979-1990), irónicamente ello no se tradujo en una renovación estructural del sistema de seguridad social.

Con la ruptura de aquella revolución que se quedó atrás para siempre, la década de los años 90 colocó sobre la agenda nacional hechos relevantes que poco a poco afectaron la estabilidad del sistema de seguridad social, provocando de esta manera alteraciones institucionales en su marco sustantivo y jurídico. Un ejemplo significativo: en 1993 asistimos a la imposición de facto de clínicas médicas previsionales, respaldadas en simples acuerdos ministeriales, experimento que continuó por encima de las garantías de legalidad.

Trascurrida la primera mitad de la década, un trascendental acontecimiento jurídico en el país –la nueva reforma constitucional de 1995– restableció la potestad tributaria con la intención que residiera de manera exclusiva e indelegable en la Asamblea Nacional.

Pensamos todos que la discrecionalidad y abusos provenientes del Poder Ejecutivo, creando, modificando y eliminando tributos, había llegado su fin. Recuérdese que en nuestra legislación vigente

los aportes a la seguridad social constituyen una modalidad específica de tributo. Pero las ulteriores administraciones se encargaron sucesivamente de transgredir la Constitución Política, al extremo de pretender en el año 2000 la implantación del sistema privado de Administración de Fondos de Pensiones (AFP). Dicha aventura no se concretó, pese a las olas privatizadoras que para entonces campeaban en la región. Las graves y arriesgadas fluctuaciones en los regímenes de seguridad social, prosiguieron imprimiéndole peligrosa inestabilidad a un sistema que daba muestras de fatiga social y problemática administración. La ineficiencia técnica, junto a galopantes muestras de opacidad y comprobados casos de corrupción, en particular desde el ámbito de las inversiones, alcanzaron cotas de comprometedora sostenibilidad.

Este panorama que se multiplicó a partir de la segunda década del siglo XXI, observa un profundo deterioro de la institucionalidad y de una crisis financiera sin precedentes, impactando además en los niveles de cobertura, que en 2018 retrocedieron al 21% existente en 1984, ¡34 años atrás! Los dieciséis estudios actuariales contratados por los gobiernos de turno durante los últimos veinte años, fueron incapaces de apuntalar rutas constructivas hacia soluciones eficaces en el futuro inmediato.

En suma, después de sesenta y tres años de existencia del sistema de seguridad social en Nicaragua, queda claro que su envejecimiento no ha sido causado por el simple tránsito del tiempo, sino más bien por socavamientos de su naturaleza misma, autonomía y transparencia financiera del Instituto Nicaragüense de Seguridad Social (INSS).

Ahora invito a otear nuestra reciente coyuntura nacional a fin de extraer experiencias inéditas en la búsqueda de ideas frescas, estudios transformadores y soluciones priorizadas. Para ello nos remontaremos a un hecho extraordinario suscitado dos años atrás. Nos referimos al acontecimiento nacional de alcances

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jamás imaginados, que tuvo como detonante el Decreto No. 3-2018 (aunado a irreversibles delitos medioambientales contra la Reserva Indio Maíz que semanas atrás habían sido denunciados).

Esta normativa oficialista pretendía crear un impuesto a las pensiones de los jubilados, y aunque la medida fue derogada de inmediato a causa del rechazo unánime de la población, ya era demasiado tarde. El estallido social –en cuya vanguardia brillaron los heroicos y sacrificados estudiantes universitarios– tomó cuerpo y se irradiaba por los cuatro puntos cardinales del país. Un diálogo nacional se visualizaba como alternativa de solución pacífica, ante el alzamiento cívico del memorable 18 de abril de 2018, hito que marcó para siempre el rumbo de Nicaragua.

El primer intento de esta naturaleza entre Gobierno y connotados representantes de la sociedad civil, tuvo lugar el 16 de mayo 2018. Al finalizar la sesión –el país entero siguiéndolo en vilo por los medios de comunicación– surgió un detalle poco observado, acaso inadvertido por los 117 asistentes que se retiraban del Seminario Interdiocesano Nuestra Señora de Fátima con la mano alzada el asesor económico presidencial urgido solicitaba exponer en ese momento un plan integral de reformas a la seguridad social (enlace: https://www.facebook.com/CanalCatolicoNicaragua/videos/987715454738152/). Aludía el funcionario aquel espinoso tema que durante 28 días mantenía paralizada la vida nacional, con motivo de la sublevación ciudadana. Y mientras los delegados abandonaban el recinto de sesiones, el moderador del evento, monseñor Rolando Álvarez, aseguraba al proponente que sería atendida su solicitud, previa inclusión en la respectiva agenda de trabajo.

Paradójicamente, he aquí la sorpresa, desde entonces a la fecha ¡han transcurrido 22 meses!, sin que el Ejecutivo haya sometido alguna propuesta oficial, excepto el sorpresivo y violento Decreto Presidencial No. 6-2019, que afectó a los asegurados de manera retroactiva y por demás severa, al

disminuir el monto de las futuras pensiones hasta en un promedio del 50%. Como resultado inmediato de semejante medida, en 2019 fueron perjudicados 26 mil asegurados, y en el año 2020 ascenderá a 30 mil.

Es innegable que la actual crisis de sostenibilidad de la seguridad social en nuestro país, ha tocado fondo. Resulta prioridad nacional la búsqueda y sistematización de causas y, ante todo, soluciones integrales mediante la realización de estudios rigurosos para auscultar verdades, diagnosticar e interpretar hechos de obligada referencia, que pudiesen respaldar las transformaciones esenciales y urgentes del sistema de seguridad social.Fue en 2017 que un grupo de expertos independientes conformado por Manuel Israel Ruiz Arias, Adolfo Acevedo Vogl, Sergio Santamaría Zapata y Julio Francisco Báez Cortés –que durante años venían realizando propuestas, aportando ideas y propiciando debates sobre el tema– consideró que nadie mejor que el Catedrático de Servicio Distinguido Emérito de Economía de la Universidad de Pittsburgh, profesor Carmelo Mesa-Lago, podría entregarle a Nicaragua el estudio “LA SEGURIDAD SOCIAL EN NICARAGUA. DIAGNÓSTICO Y RECOMENDACIONES PARA SU REFORMA”.

Esta formidable investigación del doctor Mesa-Lago, llega en el momento propicio. Estamos seguros de que su loable esfuerzo y resultados tangibles que hoy entregamos al público, contribuirán a estos desafíos. El Instituto Nicaragüense de Investigaciones y Estudios Tributarios (INIET) hace llegar al maestro su gratitud y reconocimiento.

Julio Francisco Báez CortésPresidente Ejecutivo INIET

Managua, 9 de marzo del 2020

INTRODUCCIÓNI

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En los últimos dos decenios, este es el tercer estudio que realiza el suscrito investigador principal sobre la seguridad social en Nicaragua. En 1997 hizo un diagnóstico abarcador sobre todo el sistema de seguridad

social, recomendaciones detalladas para mejorarlo y una evaluación actuarial del sistema en aquel momento y sobre las recomendaciones propuestas (Mesa-Lago, y otros 1997). En 2010 llevó a cabo un estudio de la protección social de Nicaragua comparado con otros tres países centroamericanos (Mesa-Lago y De Franco, 2010). El presente documento se concentra en la seguridad social, específicamente en los programas IVM y EM del INSS; no se tratan otros programas como RP, víctimas de guerra y pensiones especiales, prestaciones económicas a corto plazo, y otros programas de protección social.

En esta introducción se comparan los indicadores generales económico-sociales de Nicaragua con los de los otros países latinoamericanos, a fin de colocar a la primera en el contexto regional; después se revisan los principales indicadores económicos nicaragüenses entre 2006 y 2017 para evaluar el desempeño en este período. A continuación, se resumen brevemente los aspectos principales de la seguridad social en Nicaragua con el objeto de ofrecer una visión general al lector. El meollo del estudio es un diagnóstico profundo del sistema, enfocado en cinco aspectos fundamentales asentados en los principios tradicionales desarrollados por la OIT: 1. cobertura de la población, de la PEA y de los adultos mayores; 2. suficiencia de las prestaciones; 3. solidaridad social y equidad de género; 4. gastos administrativos razonables y eficiencia; y 5. sostenibilidad financiera y actuarial. Seguidamente se resumen las principales conclusiones del estudio y, en base a estas se recomiendan una serie de medidas para mejorar los cinco aspectos del sistema. Siempre que es posible, se comparan las características del sistema nicaragüense con las de otros países de la región, con el objeto de que pueda apreciarse el nivel del primero.

El investigador principal es el único responsable de este estudio, pero agradece el valioso apoyo de INIET y su Presidente Julio Francisco Báez Cortés, así como del equipo consultor, especialmente Manuel Israel Ruiz Arias y Adolfo José Acevedo Vogl, y de Sergio Santamaría en la última revisión, todos los cuales hicieron posible este estudio. También la colaboración de José Incio Coronado Doctorando en Ciencia Política en la Universidad de Pittsburgh, por la tabulación de las encuestas de hogares de Nicaragua y otros 17 países latinoamericanos que sirvieron de base a las comparaciones de cobertura, así como a la ayuda de José Francisco Ortiz, OIT sede de San José Costa Rica por proveer información valiosa.

Indicadores económico-sociales de Nicaragua en el contexto regional y su evolución en 2006-2017

El grado de envejecimiento de la población de Nicaragua es “incipiente”, se coloca en el cuarto grupo, en la posición 17 de 20 países, o sea, tiene la cuarta población más joven, pero el proceso se está acelerando y para 2070 será el segundo país más envejecido (CEPAL, 2018).1 Esto acarreará repercusiones adversas para el sistema de seguridad social. Según envejece la población disminuye la cohorte más joven y, eventualmente, la cohorte productiva mientras que aumenta la cohorte mayor, como resultado, la relación de trabajadores activos cotizantes por un pensionado se reduce haciendo más difícil el financiamiento del un sistema de reparto colectivo (prima media escalonada). Actualmente la esperanza de vida al nacer del hombre es la novena mayor entre los 20 países, mientras que la de la mujer es la oncena mayor (Cuadro 1), lo que implica una expectativa de vida más larga para los pensionados, así como enfermedades más complejas y terminales; además, es más caro atender la salud de un adulto mayor que la de un niño o un joven. Todo lo cual generará costos mayores en la seguridad social y presión sobre el Estado para ayudar a financiar el sistema.

1 Múltiples cuadros del estudio de CEPAL carecen de información de Nicaragua o la última disponible es de 2014 (posiblemente por no tener la última encuesta de hogares), lo cual hace imposible en estos casos comparar este país con el resto de la región.

Introducción

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Hay dos encuestas periódicas sobre pobreza en Nicaragua: la de FIDEG (independiente) y la de INIDE (oficial). La primera muestra que la incidencia de pobreza en la población descendió de 44.7% en 2009 a 39% en 2015; en la zona rural la pobreza era de 58.8% comparada con el 22.1% en la zona urbana (FIDEG, 2016). La segunda fuente indica que bajó de 48.3% a 24.9% entre 2005 y 2016 (INIDE, 2017).

Basado en la primera Nicaragua se ordenaba en decimoquinto lugar mayor en la región, mientras que basado en la segunda subía al octavo lugar (Cuadro 1). Sin embargo, el porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfechas (NBI) aumentó entre 2009 y 2015 como sigue: cero NBC de 41% a 48%, un NBI de 32.6% a 4.2%, y dos NBI de 41% al 48% (FIDEG, 2016). El índice Gini de desigualdad de Nicaragua bajó entre 2001 y 2009, pero aumentó en 2014, cuando se colocaba en el octavo lugar mayor de la región.

Por otra parte, Nicaragua tiene el tercer Ingreso Nacional Per Cápita—dólar internacional con paridad de poder adquisitivo—menor en la región (sólo Haití y Honduras quedan por debajo) y se coloca en el quinto lugar más bajo en la región por el Índice de Desarrollo Humano, solo Guatemala, Haití, Paraguay y República Dominicana tienen un índice inferior (Cuadro 1).

PaísesPoblación Esperanza vida (años) Incidencia

pobrezaa (% población)

Índice Ginia

(coefic.)

INB por habitanteb

(PAP$)

IDHb

(orden mundial)

Total(millones)

65 o más años (%) Hombre Mujer

Argentina 44.2 11 73 80.4 30.3 0.392 20,945 77

Bolivia 11 7 67 72.1 38.6 0.453 6,155 98

Brasil 209 9 72.1 79.3 13.3 0.511 14,145 92

Chile 18 11 77.2 82.1 11.7 0.453 21,665 65

Colombia 49 8 71 78.2 28 0.521 12,762 89

Costa Rica 4.9 10 77.7 82.4 20.5 0.5 14,006 63

Cuba 11.3 15 78 81.9 7,455 62

Ecuador 16.6 7 73.9 79.3 22.9 0.445 10,536 88

El Salvador 6.4 8 69.1 78.1 32.7 0.421 7,732 85

Guatemala 16.9 5 70.4 76.8 59.3 0.535 7,063 113

Haití 10.9 5 61.4 65.8 1,657 142

Honduras 9.3 5 71.2 76.3 65.7 0.48 4,466 101

México 129.1 7 74.9 79.7 50.6 0.504 16,383 73

Nicaragua 6.4 6 72.6 78.6 39.0c 0.495 4,747 103

Panamá 4.1 8 75.3 81.3 22.1 0.513 19,470 100

Paraguay 6.8 6 71.1 75.5 28.9 0.497 8,182 104

Perú 32.1 7 72.6 77.9 20.7 0.452 11,295 86

R. Dominicana 10.7 7 71 77.3 30 0.47 12,756 107

Uruguay 3.4 15 74 81 9.4 0.391 19,148 55

Venezuela 32 7 70.8 78.9 32.6 0.378 15,129 101

a La gran mayoría 2016, algunos 2014-2015. b 2015. c Para 2015 según FIDEG (2016); la encuesta de INIDE (2017) da 24.9% para 2016. Fuentes: Elaboración propia basada en UNDP, 2016; FIDEG, 2016; CEPAL, 2017; INIDE, 2017; OPS-OMS, 2017.

Salvo en la recesión de 2009, la economía de Nicaragua creció a una tasa alta que promedió 5% anual en 2007-2017; 4% per cápita), una de las mayores de la región; no obstante, la crisis económica de Venezuela, la caída de los precios mundiales de materias primas y la crisis político-económica nicaragüense de 2018 afectó dicho crecimiento, con una caída del PIB de 3.8% en 2018 y 5.3% en 2019 (CEPAL, 2018, 2019; para un análisis detallado de la crisis político-institucional ver FUNIDES, 2019).

Cuadro 1. Comparación de Indicadores Generales en América Latina, 2017

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El desempleo declarado alcanzó su cima en 10.5% en 2010 debido a la recesión, pero disminuyó a 5.2% en 2017; no hay cifra oficial para 2018, pero en ese año hubo 453,000 despidos, por lo que debe haber aumentado considerablemente (FUNIDES, 2019). El salario medio real aumentó 9.1% entre 2010 y 2017; entre 14 países de la región hubo diez en que el salario real creció más que en Nicaragua y cuatro en que creció menos (no hay cifras para 2019).2 Por otra parte, el índice de precios al consumidor aumentó al doble en el período. El balance fiscal había arrojado un pequeño superávit con una tendencia decreciente pero en 2018 hubo déficit de 0.9% del PIB (que se mantuvo en 2019), el primero desde 2009 (CEPAL, 2018, 2019; FUNIDES, 2019). El valor del córdoba respecto al dólar casi se redujo a la mitad en el período (Cuadro 2).

La severa crisis político-económica afectó adversamente a otros indicadores en 2018 y 2019 comparados con 2017: la formación bruta de capital fijo en 2018 disminuyó en 4.6 puntos porcentuales del PIB y otros 1.9 puntos en 2019 (había crecido a un promedio anual de 6.5% en 2007-2017); la balanza de pagos global se tornó negativa de US$300 millones a –US$513 millones en 2018 (hubo otra caída en 2019), mientras que las transferencias netas de recursos lo hicieron de US$611 millones a –US$905 millones; las reservas internacionales declinaron en 20% en 2018 y otro 1% en 2019, las remesas externas en 47% en 2019 y la inversión externa directa en 60% en 2018; y la deuda pública bruta del gobierno central aumentó en dos puntos porcentuales del PIB (CEPAL 2018, 2019). Más aún las donaciones externas, principalmente de Venezuela, se contrajeron en 18.4%. La crisis provocó un incremento de la incidencia de la pobreza de 20.4% en 2017 a 23.5% en 2018 (se proyecta aumentará a 30% en 2019) y ha ocurrido un deterioro en los servicios educativos y sanitarios, así como un aumento de la violencia (FUNIDES, 2019). El impacto de la crisis en la seguridad social se analizará en la sección F.

Años PIB PIB p/c DesempleoSalario

real (índice)a

IPC Tasas de Interésb

Balance Fiscalc

Cambio C$/

US$dAnual Índice

2006 4.2 2.8 7.0 99.3 10.2 100.0 11.6 1.8 18.0

2007 5.3 3.9 5.9 97.2 16.2 116.2 13.0 1.9 18.9

2008 3.4 2.1 8.0 93.3 12.7 118.2 13.2 0.0 19.8

2009 -3.3 -4.5 10.2 98.8 1.8 127.2 14.0 -0.7 20.8

2010 4.4 3.1 10.5 100.0 9.1 129.0 13.3 0.4 21.9

2011 6.3 5.0 8.1 100.1 8.6 140.1 10.8 1.6 23.0

2012 6.5 5.2 8.7 100.5 7.1 150.0 12.0 1.5 24.1

2013 4.9 3.7 7.7 100.7 5.4 158.1 15.0 1.0 25.3

2014 4.8 3.6 8.5 102.4 6.4 168.3 13.5 0.6 26.6

2015 4.9 3.7 7.7 105.1 2.9 173.1 12.0 0.3 27.9

2016 4.7 3.6 6.3 107.5 3.1 178.5 11.4 0.4 29.3

2017 4.9 3.8 5.2 109.1 5.7 188.6 10.9 0.5 30.8

2018 -4.1 -5.1 114.4 4.8 197.7 10.4 -0.4 31.4

a Salario promedio de afiliados al INSS. bA corto plazo. c Resultado primario. d Tasa de cambio oficial. Fuentes: Elaboración propia basada en CEPAL, 2017, 2018; Banco Central, 2018a, 2018c; índice de IPC calculado por el autor.

2 Debe observarse que, a diferencia de otros países, el salario medio de Nicaragua es el de los asegurados en el INSS, el cual debe ser superior al salario medio del país.

Introducción

Cuadro 2. Nicaragua, Indicadores Económicos, 2006-2018 (en porcentajes e índices)

BREVE RESUMEN DEL SISTEMA ACTUAL DE SEGURIDAD SOCIALII

18 18

BREVE RESUMEN DEL SISTEMA ACTUAL DE SEGURIDAD SOCIAL.3

Existen tres regímenes de seguro social a cargo del INSS: a. el Régimen Integral, que cubre los riesgos de invalidez, vejez y muerte (IVM), enfermedad-maternidad (EM) y riesgos profesionales (RP); b. el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, y Riesgos Profesionales (IVM-RP), sin EM, y c. el Régimen Facultativo, para los grupos no asalariados, que puede ser integral cubriendo los riesgos de IVM y EM (no RP) o sólo cubrir IVM o EM. En 2017, la distribución de asegurados entre los cuatro regímenes era como sigue: 77.5% al Régimen Integral; 4.7% a IVM-RP, 8.3% al Régimen Facultativo integral y 9.2% al facultativo IVM (INSS, 2018).

Además, el INSS tiene a su cargo la administración de dos programas de pensiones no contributivas: Víctimas de Guerra y Especiales.4 Las primeras eran 31,757 a fines de 2017 y se incrementaron entre 2007 y 2017, mientras que las segundas eran 1,969 y su número ha ido disminuyendo y eventualmente desaparecerá. Estas pensiones se cargan al INSS y deberían ser financiadas por el Presupuesto Nacional. Por último, hay prestaciones económicas para funeral, asignaciones familiares, subsidios de corto plazo por enfermedad común y laboral, incapacidad, maternidad y lactancia, además de otros programas de servicios sociales de carácter complementario. Estas prestaciones no serán tratadas en este estudio.5

Desde 1979 hasta fines de 1993, se estableció el Sistema Nacional Unificado de Salud (SNUS), a cargo del Ministerio de Salud (MINSA) al cual se traspasó la infraestructura del INSS. En 1993, el INSS retomó EM pero el programa opera mediante una separación funcional entre financiamiento-compra y provisión de servicios. El INSS realiza las

recaudaciones asignadas a salud (financiamiento), y con ellas compra la prestación de una canasta básica de servicios de salud a las Instituciones Proveedoras de Servicios de Salud—IPSS (antes Empresas Médicas Previsionales—EMP), quienes son las encargadas de suministrar los servicios. La creación de las EMP privadas con fines de lucro se hizo al margen de la Constitución y la ley de seguridad social, las cuales estipulan que sus servicios deben ser públicos y cuya responsabilidad corresponde al Estado (Ley, Considerando VI).

En forma independiente del INSS, funcionan dos institutos que brindan prestaciones económicas y de salud (estas con hospitales propios): el Instituto de Previsión Social Militar (creado en 1995), para los miembros del Ejército de Nicaragua, y el Instituto de Seguridad Social y Desarrollo Humano (creado en 1979 y legalizado en 1996) que cubre a los miembros del Ministerio de Gobernación, así como la policía, bomberos, seguridad del Estado, sistema penitenciario, migración y extranjería. No se pudo obtener información sobre estos dos institutos, a pesar de las gestiones realizadas, y por ello no serán analizados aquí.

En abril 18 de 2018, el gobierno nicaragüense promulgó el Decreto No. 3-2018 que, en vez de acometer una reforma integral de la seguridad social, se limitó a aumentar las cotizaciones, eliminar el tope del salario mínimo imponible, modificar la fórmula de cálculo para reducir las pensiones, eliminar un tipo de ajuste de las pensiones, e imponer un aporte de los pensionados para EM. Esto provocó una serie de demonstraciones y protestas que forzaron a su derogación mediante el Decreto No. 4-2018, pero en enero de 2019 se promulgó el Decreto No. 6-2019 que, en muchos aspectos, es más duro que el derogado en 2018 (en el estudio se analizará dicho decreto y sus efectos).

3 Esta sección se basa en la Ley de 1982 actualizada; Mesa-Lago y otros, 1997; Ruiz, 2010, 2018. 4 Víctimas de guerra y familiares, mineros no asegurados, brigadistas de alfabetización, milicias populares, vigilantes revolucionarios, trabajadores de circo mayores de 60 años, trabajadores de educación popular, combatientes de la producción agrícola, combatientes defensores de la patria, niños huérfanos de guerra, pensiones de gracia y servicios a la patria.5 Para las prestaciones sociales ver Mesa-Lago y De Franco, 2010; Martínez Franzoni y otros, 2010; CEPAL, 2018.

Breve resumen del sistema actual de seguridad social

DIAGNÓSTICOIII

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A. COBERTURA

1. Cobertura de la PEA en pensiones y de la población por salud

El Considerando IV del Decreto 974 de 1982, establece que el “Derecho de Seguridad Social, por su sentido de universalidad… debe cubrir a toda la población”. Están obligatoriamente cubiertos por la Ley (art. 5 y 6): todos los trabajadores dependientes (asalariados) ya sean eventuales, temporales o permanentes, los miembros de cooperativas de producción debidamente reconocidas, así como de asociaciones de profesionales o gremiales y de trabajadores independientes (cuenta propia) propiamente organizadas, y los integrantes de los programas de reforma agraria. La Ley de 1982 obligó a los trabajadores del campo, temporales y permanentes, a afiliarse al régimen IVM-RP, pero el Acuerdo No. 17 de 1994 de la Presidencia del INSS, suspendió la afiliación de los temporales y mantuvo la afiliación obligatoria de los permanentes cuando la empresa emplea a 10 o más de estos trabajadores. En 1979, se dispuso la cobertura obligatoria de los trabajadores del servicio doméstico, pero desde 1994 hasta el presente se estimula la afiliación facultativa (Ruiz, 2018). La Ley autoriza la incorporación facultativa al seguro social a los trabajadores independientes que no estén el régimen obligatorio, los familiares no remunerados de un empleador, y los empleadores incluyendo los dueños de propiedades agrícolas.6 Además del asegurado, están cubiertos su esposa o compañera (solo en maternidad), el esposo si es mayor de 60 años o inválido y los hijos menores de 12 años o incapacitados. El asegurado activo y sus familiares cubiertos tienen derecho a utilizar los servicios de las IPSS. El asegurado cesante debe ser atendido por los hospitales públicos y puede afiliarse al régimen facultativo.

El Considerando VII de la Ley afirma que, después de 25 años de su promulgación, la cobertura solo abarcaba el 10% de la población. La cobertura de la PEA puede medirse basada en cifras administrativas del INSS o por las encuestas de hogares, el Cuadro 3 utiliza las primeras. La cobertura alcanzó su cénit con el 29.6% en 1985 con la extensión al campo de IVM-RP (durante la Junta de Gobierno de Reconstrucción Nacional), después descendió a 14.3% en 1995 (Presidencia de Violeta Chamorro), y de ahí ascendió con algunas oscilaciones hasta 26.6% en 2017 (Presidencias de Enrique Bolaños y Daniel Ortega). A pesar del repunte, la cobertura en 2017 era 3 puntos porcentuales menor que la de 1985, aunque más del doble que en el decenio del 70. Entre noviembre de 2017, cuando alcanzó la cima, y junio de 2018, el número de asegurados activos se redujo en 110,898 debido a la contracción económica (Acevedo, 2018).

La cobertura de la PEA en Nicaragua, basada en encuestas de hogares, da cifras inferiores a la medida por cifras administrativas en dos años: en 2010 es 17.3% versus 21.3% y en 2014 es 22.3% versus 27.3% (Apéndice 1). Sin embargo, en la mayoría de los países de la región, la cobertura por encuestas es mayor que las cifras administrativas, porque capta a los asegurados en programas separados como Gobernación y Ejército en Nicaragua (Mesa-Lago, 2017). Una posible explicación de esta diferencia, es que la cobertura administrativa podría estar sobreestimada debido a que incluye asegurados que se han pasado del sector formal al informal, un tema que sepamos no ha sido objeto de investigación.

6 El Consejo Directivo del INSS fijará las modalidades y requisitos especiales para la incorporación facultativa (art. 7).

Diagnóstico

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Años

Población

(miles)

Asegurados (miles) Cobertura (%)

Total a PEA a Activos b Todos cPop.

total d PEA e

(1) (2) (3) (4) (4/1) (3/2)1980 2,524 873 123 502 19.9 16.81985 2,976 980 176 687 23.1 29.61990 3,510 1,207 165 638 18.2 21.71995 4,426 1,478 138 632 14.3 14.32000 5,071 1,815 316 17.42005 5,450 1,853 395 833 15.3 21.32006 5,522 2,203 439 950 17.2 19.92007 5,596 2,273 476 995 17.8 20.92008 5,669 2,308 496 1,071 18.9 21.52009 5,742 2,282 516 1,157 20.1 22.6

2010 5,815 2,811 547 1,238 21.3 19.4f

2011 5,888 2,855 596 1,371 23.3 20.82012 5,963 3,054 644 1,482 24.8 21.02013 6,134 3,235 687 1,599 26.0 21.22014 6,198 3,256 725 1,694 27.3 22.22015 6,262 3,247 810 1,881 30.0 25.02016 6,328 3,308 878 2,057 32.4 26.52017 6,393 3,427 914 2,056 32.1 26.6

Cuadro 3. Nicaragua, Cobertura de la PEA en Pensiones y de la Población Total en Salud, 1980 a 2017

a Partes de las series de población y PEA son proyecciones y hay correcciones en diversas ediciones del Anuario del INSS, esto afecta a los cálculos de cobertura. b Incluye a asegurados en los regímenes integral, IVM-EM y facultativo; excluye a asegurados en el Ejército Nacional y el Ministerio de Gobernación. c Estas cifras no son publicadas por el INSS y han sido deducidas por el investigador principal basado en los porcentajes de cobertura de la población total; en el texto se analiza su veracidad. d En 1980-1990, solo cubre prestaciones monetarias (subsidios), porque los asegurados y sus beneficiarios recibían atención médica del SNUS. e La serie es calculada por el investigador principal, basada en las cifras absolutas; las series históricas del INSS ofrecen porcentajes ligeramente menores en 2005-2014.f La caída en este año se debió al cambio en la metodología de las encuestas.

Fuentes: Elaboración propia basada en cifras administrativas de Mesa-Lago y otros, 1997 (1980-1990); INSS, 2007 a 2018.

La cobertura de la población en salud confronta el problema que el INSS no publica las cifras absolutas de la población cubierta y, las que aparecen en el Cuadro 3, han sido deducidas basadas en los porcentajes de cobertura oficiales. Se ha hecho un estimado de la población cubierta entre 2006 y 2017, basada en los varios grupos que la integran; los porcentajes de cobertura son inferiores a los oficiales y la diferencia aumenta desde 5.8 puntos porcentuales en 2006 a 8.6 puntos en 2017, con un promedio anual de 7 puntos (ver Apéndice 2).

La cobertura de la población en salud, basada en los porcentajes oficiales de cobertura ha seguido una trayectoria similar a la de la PEA: cima de 23.1% en 1985, caída a 14.3% en 1995, y crecimiento gradual hasta 32.1% en 2017, en este caso 9 puntos mayor a la cima. A partir de 2010, la cobertura de salud es más alta que la de la PEA en pensiones, usual en la región, debido a los dependientes del asegurado activo y a los pensionados (Cuadro 3 y Gráfico 1). No obstante, téngase en cuenta que no todos los asegurados activos del régimen obligatorio tienen cobertura de salud, porque parte están en el régimen IVM-RP sin EM; además los beneficiarios de pensiones reducidas no tienen derecho a EM.

7 Si se utilizan nuestros estimados, la cobertura en 2017 sería 23.5%, virtualmente igual a la de 1985.

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Diagnóstico

Gráfico 1. Nicaragua, Cobertura de PEA por Pensiones y de Población por Salud, 1980 a 2017

a Algunos países implantaron la pensión no contributiva después de la encuesta. b La suma de las dos columnas es diferente al total publicado por la CEPAL. Fuentes: Elaboración propia basada en CEPAL, 2018; excluye a Nicaragua cuyas cifras se calcularon basadas en la encuesta de 2014 (Apéndice 1); El Salvador y la R. Dominicana (que sobreestima la cobertura de la PEA) fueron calculados basados en las encuestas de 2015 y 2013 respectivamente (Mesa-Lago, 2017); no hay cifras para Cuba y Haití.

8 No hay cifras administrativas de Nicaragua sobre la cobertura de la PEA ocupada por pensiones estimada por la OIT (2018) para 16 países (excluye a Cuba, Haití, Nicaragua y Venezuela).

Fuentes: Cuadro 3.

2. Comparaciones de cobertura en América LatinaNo hay cifras administrativas comparables en la región sobre la cobertura de la PEA por pensiones.8 Una comparación de dicha cobertura, basada en encuestas de hogares en 15 países de la región en 2014-2015, ordena a Nicaragua en el cuarto lugar más bajo (decimosegundo), con tres países por debajo: Bolivia, Honduras y Paraguay (Cuadro 4).

Cuadro 4 . Comparación de Cobertura de la PEA y Adultos Mayores en América Latina, Basadas en Encuestas de Hogares, 2014-2015 (%)

Países PEA Adultos mayores (65 y más)Contributiva No Contrib.a Total

Argentina 90.0Bolivia 18.2 20.4 96.0 96.4Brasil 57.6 84.2Chile 64.7 59.7 27.8 87.1b

Colombia 34.2 27.2 0.0 27.2Costa Rica 66.8 47.0 19.7 66.8Ecuador 44.3 25.9 38.8 62.8 b

El Salvador 28.2 10.5 5.7 16.2Guatemala 19.3Honduras 18.2 9.6 0.0 9.6México 32.4 28.4 47.8 70.6 b

Nicaragua 22.3 24.1 0.0 24.1Panamá 52.1 45.6 33.0 78.6Paraguay 21.7 16.0 30.3 46.2Perú 32.9 27.2 20.6 47.8R. Dominicana 37.1 17.2 0.0 17.2Uruguay 71.6 87.4Venezuela 60.4 0.0 60.4

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La cobertura de salud por la población en Nicaragua se otorga a los hijos menores de 12 años o incapacitados (los últimos desde 2015), y a la esposa o compañera del asegurado, pero solo en maternidad, lo cual limita fuertemente la cobertura. Una comparación con el resto de la región indica que sólo Ecuador y Honduras no otorgan cobertura en enfermedad a la cónyuge (en el primero puede asegurarse pagando una contribución adicional). Respecto a la cobertura de los hijos, la edad máxima en Nicaragua solo es inferior en Guatemala y Honduras (7 y 11 años respectivamente) e igual en El Salvador, en el resto de la región, la edad máxima promedio es de 18 años, además varios países la extienden si el hijo estudia (SSA-ISSA, 2018). Una comparación de la cobertura en salud hecha alrededor de 2013, basada en encuestas de

hogares en 16 países latinoamericanos, muestra que la inferior era la de Nicaragua, menor a la de Bolivia, Honduras y Paraguay, similar al orden en pensiones (Cuadro 5). Debe notarse que la susodicha comparación se basa en afiliados y no en cotizantes, algo que se ha demostrado infla la cifra de cobertura (Mesa-Lago, 2017).9 Según el cuadro, la cobertura de Nicaragua en 2013 era 36.3%, la más baja de la región y casi la mitad de la cobertura promedio regional de 67.6%. Basados en cotizantes, la cobertura descendía a 26% (Cuadro 3), pero no hay cifras similares para la comparación. Otro problema es que, al menos en Brasil, Costa Rica, El Salvador y Panamá, las encuestas no permitieron separar la cobertura de las pensiones y la de salud (Sojo, 2017). De forma que aunque imperfectas, las cifras del Cuadro 5 son las únicas disponibles.10

Cuadro 5. Comparación de la Cobertura de la Población por Salud en América Latina, 2013 (en porcentajes, basada en afiliados)

Países aCobertura de la población por programas de salud

Total Hombres Mujeres

Argentina b 65.1 66.4 63.5

Bolivia 45.4 42.1 51.0Chile 96.0 95.3 97.0Colombia 92.8 91.6 94.4Costa Rica 87.8 85.9 90.7

Ecuador b 66.0 62.3 72.1

El Salvador 51.0 47.7 56.6Guatemala 44.5 42.5 48.9Honduras 37.2 31.8 47.7México 77.0 75.0 80.3Nicaragua 36.3 30.2 48.3Panamá 79.0 76.5 82.7Paraguay 45.6 43.4 48.5Perú 67.9 66.7 69.7R. Dominicana 77.7 76.6 79.1

Uruguay b 99.1 98.8 99.4

América Latina 67.6 65.2 71.6

aAños: 2005 Nicaragua, 2006 Guatemala, 2010 Honduras, 2011 Bolivia y 2012 México; no hay información para Cuba, Haití y Venezuela.b Zonas rurales. Fuentes: Sojo, 2017.

⁹ Cuando no hay cifras de cotizantes se usan las cifras de afiliados (independientemente si han cotizado o no) y algunas preguntas no son lo suficientemente precisas.10 Conversación por correo electrónico de Mesa-Lago con Ana Sojo, 27 marzo 2018.

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Diagnóstico

3. Cobertura de los adultos mayores

El Gráfico 2 estima que la cobertura de adultos mayores por pensiones de vejez y viudez entre 2007 y 2016 (basada en cifras administrativas) aumentó de 17% a 31%. Sin embargo, la cifra calculada de la encuesta de hogares de 2014 es 24.1% versus 27.4% en el Gráfico, tres puntos porcentuales menor (Apéndice 1). Basado en la cifra de la encuesta, Nicaragua se ordena en noveno lugar entre 14 países, por encima de Bolivia, El Salvador, Paraguay y R. Dominicana (Cuadro 4).

Pero en el último decenio se han establecido pensiones no contributivas o asistenciales (“sociales”) en 16 países de la región (Cuadro 9). Los cuatro países que carecen de dicha pensión son Haití, Honduras, Nicaragua y la República Dominicana (en la última establecida por ley aún no ejecutada). Debe aclararse que en Nicaragua se promulgó una ley de pensiones de gracia en 1982, que concedía pensiones no contributivas (“especiales”) a adultos de más de 60 años o inválidos de cualquier edad que sean vulnerables, pero se dejaron de otorgarse desde 1990 hasta la fecha, por lo que actualmente no existen, aunque hay 1,969 concedidas (Ruiz, 2018). El Cuadro 4 muestra que estas pensiones (salvo en El Salvador) cubren entre 20% y 96% de los adultos mayores—la última en Bolivia, un país de nivel socio-económico similar al de Nicaragua. Además, han jugado un papel crucial en ampliar la cobertura de los ancianos y reducir notablemente la pobreza (Bosch y otros, 2013; Rofman y otros, 2013; OCDE/BID/Banco Mundial, 2015; OIT, 2017; CEPAL, 2018).

Gráfico 2. Nicaragua, Cobertura de la Población Adulta Mayor por Pensiones Contributivas, 2007 a 2016

Fuente: CELADE, 2013; Acevedo, 2017a, basado en cifras administrativas del INSS, 2008 a 2017.

Al no otorgar actualmente Nicaragua esta pensión, el total de los adultos mayores cubierto (por pensiones contributivas y no contributivas) es igualmente 24.1%, bajando del noveno al decimocuarto lugar entre 18 países; cuatro países por debajo de Nicaragua son El Salvador, Guatemala, Honduras y la República Dominicana, los tres últimos carecen de dichas pensiones, mientras que en El Salvador han sido introducidas recientemente. En Nicaragua, en 2015, las personas de 65 a 74 años y 75 años y más tenían tasas de actividad laboral de 52.3% y 25.4% respectivamente, o sea, se veían obligados a trabajar a pesar de su alta edad, porque no cotizaron a la seguridad social o las pensiones que recibían eran insuficientes para cubrir las necesidades más elementales (FIDEG, 2016).

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4. Razones de la baja cobertura

La causas de la baja cobertura de la PEA y su relativo lento crecimiento en Nicaragua son de dos tipos: a) externas: en general, la economía crea empleos precarios e informales de bajos ingresos y productividad, por lo cual la base impositiva que genera los ingresos del sistema está limitada (Acevedo, 2019a); específicamente son obstáculos: el grado de informalidad de la fuerza de trabajo, el tamaño de la empresa, el ingreso, la educación, y el desempleo; y b) internas: la limitada capacidad del sistema para adaptarse a la transformación del mercado laboral y afiliar a los grupos difíciles de incorporar, así como el incumplimiento por los empleadores del pago de las cotizaciones (el análisis general y comparativo de esta sección se basa en Mesa-Lago, 2017).

a. Causas externas: informalidad

Hay una relación positiva en los países entre la proporción de la PEA formal y el nivel de la cobertura (preponderante en los países más desarrollados), y lo opuesto respecto a la PEA informal (preponderante en los países menos desarrollados). Se ha visto (sección I) que Nicaragua se ordena en decimosexto lugar entre los 20 países latinoamericanos por el IDH, y en el decimoctavo país en cuanto a su INB por habitante. La proporción de la mano de obra ocupada en el sector informal en Nicaragua creció de 72.4% en 2009 a una cima de 75.3% en 2010 y luego bajó a 72.3% en 2015, similar al nivel

de 2009 (FIDEG, 2015). Un ordenamiento de 18 países en base a la PEA ocupada urbana en sectores de baja productividad (microempresas, empleados domésticos y trabajadores independientes) en 2014 colocó a Nicaragua y Bolivia como las dos más altas: 57.5% y 57.6% respectivamente (CEPAL, 2016).11

El Cuadro 6 presenta la distribución porcentual de la fuerza laboral nicaragüense por actividad económica entre 2000 y 2017, y la distribución porcentual del total informal y formal entre dichas actividades en 2012 (no hay información posterior).12En el período, las actividades que concentran dos tercios de la informalidad (agricultura y comercio: 24.9% y 18.3%) crecieron; la actividad manufacturera disminuyó y tiene una menor participación en la informalidad (5.6%), y le siguen hoteles y restaurantes que también aumentaron (4.7%). El servicio doméstico, que también se expandió, tiene 4.4% de la informalidad total. Por otra parte, las actividades públicas, como electricidad, gas y agua, administración, defensa y seguridad social, así como la intermediación financiera, no tienen informalidad pero han decrecido. En resumen, ha ocurrido un incremento de nueve puntos porcentuales en la informalidad, especialmente en las actividades que concentran esta (salvo la industria manufacturera), y un decremento en las actividades públicas y financieras que son formales, por lo que extender la cobertura se hace cada vez más difícil si no hay una reforma en el sistema para promover la inclusión.

11 La distribución del 57.5% nicaragüense fue como sigue: 34% cuenta propia y familiares no remunerados, 14.8% asalariados en microempresas (virtualmente no son profesionales o técnicos), 4.7% empleadores de microempresas, y 4.1% empleadas domésticas; todas las categorías crecieron desde 1993 (CEPAL, 2016). 12 Al comparar la distribución de los asegurados y la de la población ocupada, por actividad económica, se notan distribuciones que no encajan, por ejemplo, en la agricultura los porcentajes respectivos son 24.9% y 34.7%, mientras que en minas son 0.6% y 0.5%, en la primera parece haber sub-cobertura y sobre-cobertura en la segunda (Cuadro 6 y FIDEG, 2016).

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Diagnóstico

13 Una barrera para la incorporación de los trabajadores informales (mayormente independientes) al régimen facultativo integral, es la altísima contribución que deben pagar (más de cuatro veces la del trabajador asalariado en el régimen integral obligatorio) por la falta de empleador quien aporta el grueso de la cotización cuando hay una relación de dependencia.

Cuadro 6. Nicaragua, Distribución de Asegurados por Actividad Económica 2000, 2008 y 2017, y Distribución Porcentual del Total Informal entre Actividades, 2012 (en porcentajes

Actividad económica 2000 2008 2017 Informalidad (%)ªAgricultura, ganadería, caza y silvicultura 5.4 7.6 8.4 24.9

Pesca 0.2 1.0 0.7 0.3

Explotación minas y canteras 0.6 0.5 0.6 0.3

Industria manufacturera 22.6 22.3 18.2 5.6

Electricidad, gas y agua 2.1 1.0 1.2 0.0

Construcción 4.5 2.7 3.6 2.8

Comercio al por mayor y al por menor 10.0 11.0 17.5 18.3

Hoteles y restaurantes 2.0 2.7 2.7 4.7

Transporte, almacenamiento y comunicación 3.2 3.4 4.1 2.7

Intermediación financiera 2.8 3.5 2.4 0.1

Actividades inmobiliarias, empresariales, alquiler 3.8 5.8 7.2 0.0

Administración pública, defensa, seguridad social 23.1 24.7 18.2 0.0

Enseñanza 12.5 5.4 3.5 0.9

Servicios sociales y de salud 2.8 3.7 2.9 4.2

Otros servicios comunales, sociales y personales 2.8 3.2 3.4 0.0

Servicio doméstico 0.1 0.7 5.1 4.4

Organizaciones y órganos extraterritoriales 0.8 0.8 0.3 0.0

Total 100.0 100.0 100.0 69.2b

a No se trata del porcentaje de informalidad en cada actividad económica, sino de la distribución porcentual del subtotal informal (69.2%) y del subtotal formal (30.8%) entre las actividades económicas. b Según FIDEG, (2016) la informalidad en 2012 era de 73.5%, mayor que el 69.2% en el cuadro.Fuente: Elaboración propia basada en INSS, 2006, 2010, 2018; informalidad de encuesta de hogares 2012.

El Gráfico 3, muestra la distribución porcentual de la informalidad y formalidad total entre los trabajadores ocupados por categoría ocupacional. La mayor informalidad se concentra entre los trabajadores por cuenta propia: 30.8% y sólo 5% son formales, en su mayoría profesionales contratados.13 Le siguen los trabajadores familiares sin remuneración: 17.4% versus 1.9% formales. Los empleados y obreros asalariados, los más fáciles de incorporar, son 21% formales pero aún hay 11.7% informales que están probablemente en micro-empresas.

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Gráfico 3. Nicaragua, Informalidad y Formalidad de la PEA Ocupada por Categoría, 2012

Fuentes: Acevedo, 2017a, basado en encuesta continua de hogares 2012 e INIDE, 2013.

Los trabajadores por cuenta propia y familiares sin paga concentran un 53% de un total de 70% informal; no se desglosan los empleados domésticos que en su enorme mayoría son informales. No se especifica a los trabajadores agrícolas, aunque es probable que estén en “peones y jornaleros” con 5% en cada categoría de informal y formal. Los empleadores informales son 5% versus 0.1% formales, porque la gran mayoría está en microempresas. El Gráfico 4 muestra que, respecto a los trabajadores por cuenta propia y empleadores, en 2015 Nicaragua se ordenaba entre los cuatro países con menor cobertura.

Gráfico 4. Cobertura de la Seguridad Social Contributiva, Cuentapropistas y Empleadores Cotizantes como Proporción de la Categoría Respectiva (2015 y variación porcentual 2005-2015)

Fuente: OIT, 2018.

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Diagnóstico

No obstante, el INSS ha conseguido extender la cobertura facultativa voluntaria, mediante una campaña agresiva de afiliación. En 2010 sólo un 1.2% del total de asegurados activos estaba en el régimen facultativo, pero en 2017 había aumentado a 17%, una experiencia importante en el contexto regional (Cuadro 7). Pero téngase en cuenta que el sector informal representa 72% de la fuerza laboral y aun asumiendo que todos los asegurados facultativos son informales, estos serían solo 6.3% del total y la gran mayoría no tendría cobertura. Más aún, debido a la crisis económica en 2018, los afiliados facultativos menguaron en 62% respecto a 2017 y como porcentaje del total de afiliados disminuyeron de 17% a 7.8%, revirtiendo la tendencia anterior.

Cuadro 7. Nicaragua Asegurados Facultativos como Porcentaje de Asegurados Activos Totales, 2010 a 2018

Años Asegurados Facultativos

Asegurados Totales

% Facultativo/Total

2010 6,561 539,880 1.22011 10,907 578,340 1.92012 16,834 623,458 2.72013 27,540 673,465 4.12014 39,805 710,071 5.62015 72,487 773,409 9.42016 129,771 807,219 16.02017 155,134 913,797 17.02018 59,134 758,874 7.8

Fuentes: Elaboración propia basada en INSS, 2011 a 2019.

b. Causas externas: tamaño de la empresa, ingresos y educación

La encuesta de hogares de 2010 mostró que la cobertura aumenta con el mayor tamaño de la empresa y viceversa: 2% en las empresas pequeñas, 42.2% en las medianas y 83.3% en las grandes; no se dieron estas cifras en la encuesta de 2014 (Apéndice 1). Por su parte, el INSS (2018) con cifras administrativas reporta que en 2017, 31.6% de los asegurados activos estaban en empresas con 1 a 20 empleados (de ellos 44% en el sector privado), 16.2% en empresas con 21 a 100 empleados y 52.2% en empresas con más de 100 empleados; estas cifras parecen contradecir a las anteriores, particularmente en las microempresas que son muy difíciles de detectar, controlar el salario y cobrar las recaudaciones (INSS, 2018).

A medida que crece el ingreso mayor es la cobertura: en 2014, el primer quintil de ingreso estaba cubierto en 3.9%, el segundo en 17.5%, el tercero en 18.9%, el cuarto en 25.1% y el quinto en 33.8%. De igual forma, la cobertura aumenta con la educación: en 2014, aquellos que tenían hasta 8 años de escolaridad estaban cubiertos en 10.3%, los que tenían entre 9 y 13 años de educación en 26.7%, y los que tenían más de 14 años de escolaridad en 56.4%. Esto se aprecia también entre los pensionados cuyas coberturas respectivas eran 19%, 42.9% y 80.8% (Apéndice 1).

29

c. Causas externas: desempleo

Cuando el trabajador está desempleado no contribuye y puede perder la cobertura de las prestaciones médicas y subsidios de corto plazo; los derechos adquiridos para IVM no prescriben. El desempleo abierto en zonas urbanas de Nicaragua estuvo por encima del promedio regional entre 2006 y 2014, pero por debajo sólo en 2016 (basado en CEPAL, 2017). Ha habido un declive desde 2011 que, de continuar, suavizará su impacto negativo en la cobertura. No obstante, hay economistas nicaragüenses que cuestionan las cifras oficiales de desempleo abierto (González, 2017).

d. Causas internas o sistémicas

En cuanto a la inadecuada capacidad del sistema para cubrir a los grupos difíciles de incorporar. Usualmente, la obligatoriedad de la afiliación resulta en un nivel de cobertura mayor, mientras que la voluntariedad no ha conseguido mucho en expandir la cobertura. En América Latina, los trabajadores por cuenta propia, tienen cobertura obligatoria en solo seis países (Cuadro 9), que son los más desarrollados socialmente (como Argentina, Brasil, Costa Rica, y Uruguay);14 estos son los países con la cobertura mayor. La cobertura voluntaria existe en nueve países, incluyendo Nicaragua, pero se ha demostrado que es muy poco efectiva; la encuesta de hogares de 2014 estimó que los trabajadores por cuenta propia solo estaban cubiertos en 1.5% (Apéndice 1). Las empleadas domésticas tienen cobertura obligatoria en algunos países pero es muy difícil de ejecutar porque a menudo hay una colusión con el empleador para evitar pagar las cotizaciones de ambos (desde 1994 Nicaragua

estimula la cobertura voluntaria). En muy pocos países los empleados de microempresas, los trabajadores agrícolas y los trabajadores familiares no remunerados tienen cobertura y es usualmente voluntaria. En Nicaragua los trabajadores agrícolas permanentes están obligados si la empresa tiene 10 o más empleados, de forma que buena parte de estos trabajadores y de las microempresas no están obligados.

En los once años transcurridos entre 2006 y 2017, la alta concentración de los asegurados en Managua disminuyó de 56.2% a 50.5%, a par que aumentó alrededor de un punto decimal en otros departamentos con baja cobertura (se estancó en Boaco y Nueva Segovia y bajó en Carazo y Chinandega); el mayor crecimiento fue en Estelí (de 3.5% a 4.7%), en Matagalpa (de 4.6% a 5.3%) y en León (de 5.1% a 6%). (Cuadro 8). Aunque positiva, dicha extensión en los departamentos con muy baja cobertura ha sido pequeña y, a ese ritmo tomaría muchos decenios lograr cubrir al un porcentaje mínimo de la PEA.

Por tanto, es importante explorar las causas de la extrema desigualdad en la cobertura: Río San Juan 0.8% versus Managua 50%.15 El Cuadro 8 compara la distribución porcentual de los asegurados activos con la de la población total; en virtualmente todos los departamentos, el porcentaje de la cobertura es menor que el porcentaje de la población (salvo en Estelí en que es lo opuesto y en Rivas y en Chinandega en que son casi iguales); la diferencia más extrema es RACCN con cobertura de 2.4% versus 7.8% de la población. Pero en Managua la proporción cubierta es más del doble que la de la población: 50.5% versus 23.7%.

14 Chile está implantando gradualmente la cobertura obligatoria, Colombia ha avanzado poco y Cuba no tiene cifras de cobertura.15 La forma apropiada de medir la cobertura, sería asegurados activos respecto a la PEA por departamento, pero esas estadísticas no las publica el INSS; como substituto se utilizó la distribución porcentual de la cobertura total por departamento.

30 30

Diagnóstico

16 En 2015 la informalidad en la zona urbana era de 68.4% y en la zona rural de 76.8% (FIDEG, 2016).

Cuadro 8. Nicaragua, Distribución de Asegurados Activos (2006 y 2017) y de la Población e Índice de Urbanización y Ruralización por Departamentos, 2017

Departamento Asegurados (%)a Población (%)

2006 2017 País Urbana Rural TotalRío San Juan 0.6 0.8 2.0 26.6 73.4 100.0Boaco 0.9 0.9 2.8 33.7 66.3 100.0Madriz 0.7 1.0 2.6 33.0 67.0 100.0Nueva Segovia 1.7 1.7 4.1 45.8 54.2 100.0Chontales 1.8 2.0 3.0 62.1 37.9 100.0Jinotega 1.9 2.2 7.0 33.7 76.3 100.0Carazo 2.8 2.3 3.0 64.5 35.5 100.0RACCN 1.7 2.4 7.8 45.8 54.2 100.0Granada 2.5 2.6 3.3 67.4 32.6 100.0RACCS 2.1 2.8 6.2 43.0 57.0 100.0Rivas 2.1 2.9 2.8 49.3 50.7 100.0Estelí 3.5 4.7 3.6 62.1 37.9 100.0Masaya 4.4 5.0 5.8 59.1 40.9 100.0Matagalpa 4.6 5.3 9.0 40.4 59.6 100.0León 5.1 6.0 6.5 62.7 37.3 100.0Chinandega 7.4 6.9 6.8 63.8 36.2 100.0Managua 56.2 50.5 23.7 92.8 7.2 100.0Total 100.0 100.0 100.0 58.1 41.9 100.0

a Ordenados de menor a mayor en 2017. Fuentes: Elaboración propia basado en INSS, 2007 y 2018; INIDE, 2016

La literatura y las encuestas de hogares demuestran que el sector urbano tiene superior cobertura que el rural por causa de la dispersión física en el último, una mayor proporción de trabajadores informales,16 salvo en las grandes plantaciones, y una mayor incidencia de pobreza. El Considerando VII de la Ley de seguridad social plantea que, hasta fines de los 70, la cobertura sólo se había “aplicado a núcleos urbanos” marginando a las grandes mayorías de los trabajadores campesinos, a pesar de que nuestro país es esencialmente agrícola”. Se hizo un esfuerzo para afiliar a los trabajadores del campo que sumaban 75,000 a fines de los 80, pero se redujeron a 3,000 a partir de 1990 y el número continúa estancado hoy (Ruiz, 2010).

En 2016, la distribución de la población nicaragüense era 58% urbano y 42% rural, de manera que todavía hay un sector rural considerable. El Cuadro 8 compara la cobertura con el grado de urbanización en cada departamento e indica que, en general, a mayor urbanización más cobertura y, por consiguiente, los departamentos con menos cobertura son los más rurales.

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La encuesta nicaragüense de 2014, estimó que la cobertura rural era sólo de 8.7% mientras que la urbana era de 30.8% (un aumento de 23.8% desde 2010) (Apéndice 1). En 2015, la incidencia de pobreza rural era 58.8% mientras que la urbana era solo 22.1%; la incidencia de pobreza extrema era 14.4% y 1.8% respectivamente. Además, la tasa de actividad laboral entre las personas de 75 años y más en la zona rural es 38.2% mientras que en la zona urbana es solo 17.3%; y el 20.8% de los trabajadores en la zona rural son familiares no remunerados versus 10.5% en la zona urbana; evidencia adicional de que la cobertura rural es mucho menor que la urbana (FIDEG, 2016). Para completar el análisis habría que considerar otras variables como el PIB por habitante en los departamentos; basado en la literatura existente, se puede anticipar que a mayor formalidad de la fuerza laboral y mayor PIB per cápita menor es la cobertura y viceversa (Mesa-Lago, 2017). Se concluye que el INSS concentra su cobertura en los departamentos más urbanos (68% combinado en Managua, Chinandega, León y Estelí) y, aunque muestra un avance, no ha logrado extender substancialmente su cobertura en los departamentos más rurales (combinado 4.9% en Río San Juan, Boaco, Madriz y Jinotega); de hecho ocurrió una merma de la cobertura rural general entre 2010 y 2015. Todo esto demanda políticas ad hoc para lograr mayor inclusión rural.

Los pueblos indígenas u originarios en Nicaragua tienen 443,847 habitantes, 56.8% viven en zonas rurales y 43.2% en zonas urbanas (MINSA, 2017). No hay data disponible del porcentaje de la población indígena por departamento, pero la literatura indica que es la que tiene la menor cobertura porque, en general, vive en localidades de muy bajo ingreso, tiene una educación inferior al promedio y trabaja

en el sector agrícola o en el informal (Mesa-Lago, 2012). Habría que proporcionar esta información a fin de conocer su situación y tomar medidas inclusivas.

La extensión de cobertura del programa EM (desde 2010 mayor que la cobertura de la PEA en pensiones), fue el resultado de una política inclusiva: la incorporación de la familia del asegurado activo. No obstante, está restringida por la cobertura del asegurado activo, si no se expande esta, tampoco lo hará la población dependiente, al menos que se haga una reforma paramétrica.

El incumplimiento de la obligación de cotizar del empleador se tratará en la sección E-2, baste decir aquí que la evasión, elusión, morosidad y retención de contribuciones por el empleador sin transferirlas al INSS, afecta negativamente a la cobertura.

B. PRESTACIONES

1. Pensiones

El sistema de pensiones nicaragüense es de beneficio definido (BD) administración pública (por el INSS) y método de reparto colectivo (primas escalonadas). En la región hay actualmente diez países que tienen este sistema.17El segundo sistema es el de contribución definida (CD), con administración privada, y capitalización plena e individual; este existe en su forma pura (modelo chileno, con algunas modificaciones) en cuatro países.18 Por último hay un tercer sistema que combina a los dos anteriores (BD/CD) que funciona en seis países, con diversas modalidades, como mixto (combinando un pilar público y otro privado)19; o paralelo en que hay ambos modelos y compiten entre sí 20(ver Cuadro 9, columna 1). En la sección V ampliaremos este tema.

17 Argentina (antes tuvo BD/CD), Bolivia (antes tuvo CD), Brasil, Cuba, Ecuador, Guatemala, Haití, Nicaragua, Paraguay, y Venezuela.18 Chile, El Salvador, México y República Dominicana.19 Costa Rica, Honduras, Panamá y Uruguay. 20 Colombia y Perú.

32 32

Diagnóstico

Cuadro 9. Comparación de Indicadores de Pensiones en América Latina, 2015-2016

PaísesSistema

contributivoEdad de retiro Años de

aportesTaza bruta reemplazo

Ajuste pensión

Fórmula

Gastos pensión(%)

Pensión asistencial

Cobertura (%) cuenta

propiaHombre Mujer

Argentina BD 65 60 30 77.5 Sí O

Bolivia BD/CD 58 58 b 41.0 CV Sí VBrasil BD 65 60 35 58.3 IPC Sí O

Chile CD 65 60 20 43.9 IPC Sí V→OColombia BD/CD 62 57 25 70.8 IPC Sí OCosta Rica BD/CD 65 65 25 79.4 CV 2.8 Sí OCuba BD 65 60 20 DG Sí OEcuador BD a a a 94.2 c Sí No

El Salvador CD 60 55 25 46.6 DG 2.6 Sí VGuatemala BD 62 62 20 67.8 Recursos 0.9 Sí NoHaití BD 55 55 20 29.8 DG No NoHonduras BD/CD 65 60 15 64.9 DG 0.2 No V

México CD 65 65 24 29.8 DG Sí VNicaragua BD 60 60 15 86.4e US$/C$ 3.1 No V

Panamá BD/CD 62 57 20 78.4 DG 3.0 Sí VParaguay BD 60 60 24 104.1 Recursos Sí VPerú BD/CD 65 65 20 70.6 Recursos Sí VR. Dominicana CD 60 60 30 22.8 Salarios 0.1 No NoUruguay BD/CD 60-70d 60-70 d 30 52.5 Salarios Sí O

Venezuela BD 60 55 15 94.2 DG Sí V

Nota: BD= beneficio definido. CD= contribución definida. CV =costo de vida. IPC =índice precios al consumidor. DG = a discreción del gobierno. Recursos = se ajusta cuando hay recursos fiscales. O =obligatorio. V =voluntario. a Hay diversas edades y años de aportes. b Depende de la cantidad acumulada en la cuenta de capitalización individual. c En forma inversamente proporcional al monto de la pensión. d Combinación de edades con años de cotización: 60/30, 65/25 y 70/15. e Cálculo hecho por Ruiz (2019) basado en la ley.Fuentes: Elaboración propia basada en OCDE/BID/Banco Mundial, 2015; CEPAL, 2017; FMI, 2017; SSA-ISSA, 2018.

a. Pensión de vejez ordinaria y pensión de vejez reducida proporcional

Hay 17 tipos de pensiones de vejez (ver Apéndice 4), aquí solo trataremos las dos principales: vejez ordinaria y la pensión de vejez reducida proporcional.

Para tener derecho a la “ordinaria” se requiere primero tener 60 años de edad sin distinción de género; hay tres países en la región que requieren 65 años para ambos sexos (incluyendo Costa Rica), y once países que fijan una edad mayor para el hombre (incluyendo Guatemala, Honduras y Panamá, los dos primeros con una población más joven que la nicaragüense). Otros dos países fijan las mismas edades que Nicaragua (entre ellos Paraguay que tiene una población menos envejecida); por último, Haití y Bolivia, países con un nivel menor de desarrollo que Nicaragua fijan edades inferiores (Cuadro 9).

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El segundo requisito es tener 750 semanas cotizadas (15 años), el período de aportes más bajo junto con Honduras y Venezuela en toda la región, por debajo de los 20 a 30 años requeridos en países centroamericanos como El Salvador, Guatemala y Panamá, así como en Haití y la República Dominicana. Más aún, el salario base promedio se basa en los últimos cinco años (250 semanas) cotizados o en los cinco años anteriores, según resulte mejor al asegurado, o sea, que es el período en que el salario es el mayor durante la vida activa.21

De los diez países que tienen esta información, siete tienen un período mayor: Brasil todos los ingresos en la vida activa, Costa Rica 20 años, Honduras 15 años, y Argentina, Haití, Panamá y Venezuela 10 años; dos, Cuba y Guatemala, requieren 5 años como Nicaragua, y sólo Paraguay requiere menos: 3 años (SSA-ISSA, 2018).

Tercero, la tasa máxima bruta de reemplazo nicaragüense es 86.37%,22 la cuarta mayor en la región después de Paraguay, Ecuador y Venezuela, con creces superior a las de los otros países centroamericanos. La referida tasa es un cálculo hecho por Ruiz (2019) basado en la ley nicaragüense, pero la OECD/BID/Banco Mundial (2015:55), en su cuadro comparativo para América Latina y el Caribe, da para Nicaragua una tasa de 94.2% para ingresos de 0.5 y 1 salarios mínimos, la que sería la más alta después de Paraguay y empatada con Ecuador y Venezuela. Y cuarto, el gasto de la pensión sobre el PIB es el mayor entre los siete países para los que se ha podido conseguir ese dato y que incluyen todos los centroamericanos (Cuadro 9).

Estos cuatro factores combinados colocan a Nicaragua entre los países con condiciones de acceso más laxo a la pensión de vejez en la región, sin embargo, se verá que la pensión promedio de IVM solo alcanza a financiar alrededor de dos tercios de la canasta básica de alimentos (ver sección de abajo).

La pensión ordinaria se calcula por dos fórmulas basadas en el salario promedio y el número de semanas de contribución: una con el salario básico que es menor de dos salarios mínimos, que abarca el 70% del total de pensionados, y otra con los que tienen un salario base mayor de dos salarios mínimos que comprende el restante 30%. Todos los pensionados también reciben una pensión anual extra (aguinaldo). La reforma de 2019, cambió la fórmula de cálculo lo cual resulta en una pensión menor:

• Base imponible de la remuneración Antes: a. si eran 750 semanas se basaba en el valor mayor de las últimas 250 semanas y las 250 anteriores; b. si eran más de 1,000 y menos de 1,250 semanas se usaban las últimas 200 semanas, y si eran más de 1,250 se basaba en la últimas 150 semanas.Ahora: son las últimas 375 semanas—este promedio se divide entre 375 y se multiplica por 4.33.Resultado: se amplió la base de imponible a 375 semanas (siete años) para todos, sin distinción por semanas cotizadas, lo cual disminuye el promedio.

• Cálculo de la pensión (fórmula)Antes: Se usaban dos fórmulas: a. si el salario era dos veces el salario mínimo: factor base 0.45, factor anual 0.001591, tasa máxima de reemplazo 1; b. si el salario era superior a dos salarios mínimos: factor base 0.20, factor anual 0.01 y tasa máxima de reemplazo 0.7.Resultado:Disminuye los porcentajes básicos y de crecimiento anual así como la tasa máxima de reemplazo (esta se corta en 0.3, por ejemplo, si era antes C$32,000 se reduce a C$22,400).

• Otros beneficiosAntes: al trabajador que cumplía 60 años y continuaba trabajando se le adicionaba 0.01 por cada año hasta 0.05; por asignación familiar la esposa recibía 15% y cada hijo 10%.

21 Si el asegurado tiene 19 años cotizados se utilizan los últimos cuatro años y si tiene 24 años los últimos tres años (art. 58 del Reglamento). Se ha probado en la región que esto estimula aumentos de salarios en los últimos años de trabajo para acrecentar la pensión; a menor el período legal para calcular el salario base, mayor es el incentivo para esta triquiñuela (Mesa-Lago, 2012).22 Tasa máxima de reemplazo, requiere 1,500 semanas cotizadas (34 años) y una remuneración básica media igual o superior a dos salarios mínimos de la industria manufacturera.

34 34

Diagnóstico

Ahora: se aumenta el máximo adicionado hasta 0.10, pero se rebaja la asignación a la esposa a 13,5% y cada hijo 9%.Resultados: mixtos, pues aumenta 0.5 el máximo adicionado, pero rebaja 1.5 puntos a la asignación de la esposa y 1 punto a la de los hijos (INIET-Báez, 2019)

La pensión ordinaria debe ser al menos 100% del salario mínimo del sector industrial manufacturero (alrededor de US$200); desde septiembre de 2014 esta norma dejó de ser aplicada por el INSS, sin un cambio legal, a fin de reducir los gastos (Ruiz, 2018); sin embargo, se verá que la pensión ordinaria de IVM promedio sigue estando por encima de dicho salario mínimo (sección e abajo). La pensión máxima total con sus asignaciones familiares no podrá exceder el 100% del salario base respectivo, ni la cantidad en córdobas equivalente a US$1,500 mensuales (art. 50 Ley de Seguridad Social; ratificado por Decreto No. 06-2019).

La reforma de 2013 (Decreto 28-2013) estableció la “pensión de vejez reducida proporcional” (en adelante “pensión reducida”) y los montos fueron fijados por el Decreto No. 12-15. Los asegurados que han cumplido 60 años de edad, no tengan las

750 semanas requeridas para acceder a una pensión IVM, pero hayan cotizado al menos 250 semanas, tendrán derecho a la pensión reducida proporcional al tiempo cotizado: 250 hasta 349 semanas C$1,910; 350 a 449 semanas C$2,356; 450 hasta 549 semanas C$2,884; 550 a 649 semanas C$3,290; y 650 hasta 749 semanas C$3,656. Una vez que el beneficiario recibe la pensión de vejez reducida, se le ajusta el 30 de noviembre de acuerdo con la devaluación del córdoba respecto al dólar de EEUU.

En 2013 se estimó que el número de beneficiarios de dicha pensión sería 8,000 pero había 51,208 en 2017 (25% del total de pensionados). El Gráfico 5 exhibe la curva de la pensión ordinaria sin la pensión reducida (en azul) y, a partir de 2013, como aumenta al agregar la pensión reducida; en 2013 el aumento era de 17% y en 2017 de 26% con una tendencia ascendente. La pensión reducida ha jugado un papel crucial en acelerar el desequilibrio-financiero y actuarial, además, de reducir la relación afiliados activos por un pasivo, al incentivar el retiro de muchos asegurados con bajo ingreso (ver sección E-5). Según el FMI (2016), el costo de esta pensión oscila entre 0.33% y 0.5% del PIB con una tendencia ascendente.

Gráfico 5. Nicaragua, Incremento de Pensionados IVM (con y sin Pensión Reducida), 2007 a 2017

Fuente: Acevedo, 2018c.

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La pensión reducida promedio en relación a la pensión ordinaria promedio sin la reducida era de 38.7% en 2013, alcanzó una cima de 49.8% en 2015—al tiempo que se fijaron los montos proporcionales a las semanas cotizadas—y bajó a 41.9% en 2017 (INSS, 2014 a 2018; para poder adquisitivo ver d abajo).

No hay la data necesaria para comparar las pensiones de IVM ordinarias (substrayendo la reducidas) por departamentos, así que hubo que hacerlo con todas las pensiones; como las reducidas son más bajas funcionan como un igualador y merman las diferencias en los montos. La pensión total promedio (incluyendo reducidas) anual en el Departamento Managua es 51% superior que la de Río San Juan; estos departamentos respectivamente tienen la mayor y la menor cobertura (cálculos basados en INSS, 2018).

b. Pensiones de invalidez, viudez, orfandad y ascendencia

La pensión de invalidez no derivada de riesgos profesionales puede ser total o parcial, ambas requieren tener menos de 60 años y haber cotizado como mínimo 150 semanas dentro del período de seis años anteriores al siniestro. La total se paga cuando el discapacitado no pueda ganar una remuneración mayor del 33% que percibe actualmente, y la parcial una remuneración superior del 33% pero inferior al 50% de su salario habitual. El monto de la pensión depende de los años de cotización, la parcial debe ser la mitad de la total. Al cumplir el beneficiario 60 años de edad y si tiene 750 semanas cotizadas, su pensión de invalidez se convierte en pensión de vejez; si la parcial no tiene el período de cotización requerido se convierte en pensión de invalidez total.

Las pensiones causadas por la muerte del asegurado activo son: viudez a la cónyuge o compañera y el viudo que es inválido y dependía de la esposa, y orfandad a los hijos discapacitados o hasta los 15 años o 21 si estudian. La viuda recibe la mitad de la

pensión de vejez o invalidez que hubiera recibido el esposo, si es menor de 45 años se le concede una pensión por dos años (al cumplir 60 años se le reactiva siempre que permanezca viuda); si es mayor de 45 años la pensión es vitalicia. El huérfano recibe 25%, si es huérfano de padre y madre recibe 50%, si concurren varios hijos hay un tope de 100%. En defecto de viuda e hijos, se concede una pensión a los ascendientes y otros dependientes del fallecido que sean mayores de edad o inválidos, esta última prestación es muy generosa.

c. Pensiones de víctimas de guerra y especiales

Las pensiones de víctimas de guerra no contributivas y se financian por contribuciones de empleadores y asegurados en el régimen obligatorio de IVM-RP (ver sección E-1); se otorgan por incapacidad total y parcial, viudez, orfandad y ascendencia; están separadas de las de IVM y RP, aunque son administradas por el INSS. Un pensionado por víctima de guerra tiene derecho a recibir una pensión del INSS si cumple los requisitos para ello. El número y monto de estas pensiones continúa creciendo pues cada año se aprueban nuevas. Las pensiones especiales también son no contributivas y se otorgan por IVM y riesgos profesionales.

d. Comparación del monto de las pensiones

La distribución de las pensiones mencionadas es como sigue: 63.7% ordinarias, 21.8% reducidas, 13.7% víctimas de guerra y 0.8% especiales. El Cuadro 10 compara los promedios de todos los tipos de pensiones descritas. El promedio total de las pensiones reducidas equivale a 41.2% del promedio total de las pensiones ordinarias, la pensión de vejez reducida es 33.9% de la ordinaria. El promedio total de las pensiones de víctimas de guerra es 37.6% del promedio total de las pensiones ordinarias, pero la de orfandad en víctimas de guerra es un 3% mayor que la correspondiente en ordinaria y la de

36 36

Diagnóstico

ascendencia es 90% de la ordinaria. Aunque las pensiones de víctimas de guerra tienen su propio financiamiento (ver sección E-1), resulta extraño que una pensión no contributiva pueda tener un monto mayor que una pensión contributiva.

e. Ajuste de las pensiones

Siete países latinoamericanos ajustan las pensiones al IPC o al costo de la vida o al salario; en el resto queda a discreción del gobierno o/y cuando haya recursos para hacerlo. La Ley de 1982 y su Reglamento dispusieron que las pensiones nicaragüenses se ajustasen cuando lo permitiesen las finanzas del INSS, o sea, era discrecional, pero se garantizaba (y continúa) una pensión mínima igual al salario mínimo de la industria manufacturera. Sin embargo, en 2007 se dispuso que las pensiones se ajusten en noviembre 30 de cada año, de acuerdo con la tasa de cambio oficial del córdoba respecto al dólar de Estados Unidos (Ley 607, 2007). Además, las pensiones cuya base de cálculo inicial fue un salario promedio de dos salarios mínimos o menos, se ajustan en julio en base al aumento del salario medio de los cotizantes en el previo mes de julio. Por tanto, en el contexto regional, Nicaragua está bien colocada en cuanto al ajuste de las pensiones. La reforma de 2019, suprimió el segundo ajuste.

La pregunta es cuál es el poder adquisitivo de las pensiones.23 El Cuadro 11 presenta la pensión promedio nominal mensual de IVM entre 2006 y 2017 y la ajusta anualmente con base al IPC. A partir de 2013 se agregaron las pensiones reducidas de vejez, viudez y orfandad, las cuales son menores, por lo cual se han extraído del promedio. Mientras que la pensión nominal creció 254%, la pensión real (ajustada al IPC) creció 90%, de manera que la pensión real casi duplicó su poder adquisitivo.24 Por otra parte, según la ley, al ajustar la pensión promedio en córdobas al dólar de Estados Unidos, el aumento fue de 107%, o sea, 17 puntos porcentuales más que la ajustada al IPC, por lo cual hubo un incremento considerable, no frecuente en la mayoría de la región, pero costoso financieramente hablando.

Tipo de pensión Monto (C$) Tipo de pensión Monto (C$)Ordinaria 6,044 Reducida 2,492Vejez 7,495 Vejez 2,538Invalidez total 6,388Invalidez parcial 3,665Orfandad 1,466Viudez 2,809 Viudez 1,272Ascendencia 2,502 Orfandad 660No. pensiones 149,400 No. pensiones 51,208Víctimas de guerra 2,274 Especiales 1,375Incapacidad total 3,478 IVM 1,408Incapacidad parcial 1,720 RP 831Viudez 1,717 No. pensiones 1,969 Orfandad 1,510Ascendencia 2,247No. Pensiones 31,757

Cuadro 10. Nicaragua, Monto Mensual Promedio de Pensiones por Tipo, 2017

Fuentes: Elaboración propia basada en INSS, 2018.

23 Entre 1980 y 1988, la pensión real cayó en 93% pero fue parcialmente compensada con un programa de alimentos y bonos de transporte; en 1994 la pensión real casi había recuperado el nivel de 1980 (Mesa-Lago y otros, 1997).24 En 2017, la pensión promedio sin la reducida en el programa de vejez era la mayor (25% por encima de la promedio general), seguida de la pensión de invalidez total (3% más), mientras que las de viudez y orfandad eran respectivamente 54% y 77% del promedio general. Además la pensión promedio de riesgos profesionales era 48% a la promedio en IVM (basado en INSS, 2018).

37

25 La ley debería haber fijado proporciones con respecto al monto de la pensión promedio sin la reducida, pero esto hubiese aumentado el costo de la primera y acelerado aún más el desequilibrio financiero-actuarial de programa IVM.

Cuadro 11. Nicaragua, Pensión Promedio IVM Ordinaria Mensual Ajustada al IPC y a la Tasa de Cambio y como Proporción de la Canasta Básica de Alimentos, 2006 a 2017a

AñosPensión

promedio nominal (C$)

(1)

Canasta básica de alimentos

IPC (índice 2006=100)(4)Pensión

promedio real (C$)(5)

Pensión en US dólaresb (6)C$ (2) (%) 1/2 (3)

2006 1,722 1,744 98.7 100.0 1,722 95.72007 1,943 4,494 43.2 116.2 1,672 102.82008 2,448 5,249 46.6 118.2 2,071 123.32009 2,756 5,198 53.0 127.2 2,167 132.32010 3,106 5,465 56.8 129.0 2,408 141.92011 3,498 6,068 57.6 140.1 2,496 152.22012 3,936 6,544 60.1 150.0 2,624 163.12013 4,401 7,043 62.5 158.1 2,784 174.02014 4,718 7,890 60.0 168.3 2,803 177.42015 5,179 8,214 63.0 173.1 2,991 185.62016 6,638 8,400 67.1 178.5 3,178 192.42017 6,109 8,591 71.1 186.7 3,272 198.3

Cambio 254% 393% X= 62 90% 107%a Excluye pensiones reducidas. b Basada en tasa de cambio C$ por 1 dólar de EEUU (Cuadro 2). Fuentes: Elaboración propia basada en: columna 1 de INSS, 2007 a 2018 (restando pensiones reducidas); columna 2 de Banco Central 2018b; columna 4 de Cuadro 2; columnas 3, 5 y 6 cálculos propios.

Además, la pensión promedio mensual IVM (excluyendo la reducida) de C$6,109 en 2017 era 30% superior al salario mínimo pagado en el gobierno central y municipal de C$4,706, y 20% mayor al salario mínimo en la industria manufacturera que es la base; solo quedaba por debajo del salario mínimo en la minería (-10%); servicios públicos, comercio, transporte y comunicaciones (-12%); y construcción, finanzas y seguros (-27%) (http://www.wageindicator.org/main/salary/minimum-wage).

Sin embargo, la pensión promedio nominal, sin la reducida, estuvo por debajo del valor de la canasta básica de alimentos a partir de 2007 (43.2%) y después aumentó hasta 71% en 2017; el promedio del período fue 62% (Cuadro 11). Cuando se toma la canasta básica total (que comprende 53 productos) el porcentaje de la pensión es todavía más bajo y promedió 38.4% del valor de la canasta total (cálculos propios basados en INSS, 2018 y Banco Central, 2018b). Entre 2009 y 2015, las necesidades básicas insatisfechas (NBI) a nivel nacional aumentaron; en 2015 eran: 48% ninguna, 34.2% una y 17.8% dos (FIDEG, 2016). Infortunadamente, las medidas son diferentes para hacer una comparación de los pensionados con los niveles nacionales de NBI.

En 2017 el monto de la pensión reducida era de C$2,723, equivalente al 31% del valor de la canasta básica de alimentos de C$8,591 y al 21% de la canasta básica total de C$12,988 (INSS, 2018 y Cuadro 11). Recuérdese que el monto proporcional de dicha pensión fue fijado en 2015 por el decreto regulador, por ello su porcentaje de la pensión ordinaria sin la reducida se redujo de 49.8% en 2015 a 44.6% en 2017.25

38 38

Diagnóstico

2. Salud

Nicaragua tiene un sistema tripartito de salud: a. público a través del Ministerio de Salud (MINSA) al que tiene acceso legal toda la población (incluso los que no tienen seguro) pero sus instalaciones usualmente no disponen de suficientes recursos o son percibidas como de calidad menor a las del INSS; b. el seguro de EM para los asegurados del INSS, el cual contrata con proveedores privados y públicos (Instituciones Proveedoras de Servicios de Salud: IPSS), y c. privados para los no asegurados en el INSS que tienen recursos. EM se maneja con un sistema financiero de reparto anual; los ingresos provenientes de las contribuciones de empleadores, asegurados y el Estado no están administrados de manera patrimonial como demanda el Reglamento Financiero del INSS; desde 1993, carece de una ley que lo regule y su gestión se maneja de manera discrecional (Ruiz, 2019). EM opera mediante una separación funcional entre financiamiento-compra y provisión de servicios: El INSS recauda las cotizaciones para EM y con ellas compra la prestación de una canasta básica de servicios de salud a las IPSS que son las encargadas de suministrar los servicios.

Un estudio sobre la política de salud en tres países centroamericanos (El Salvador, Guatemala y Nicaragua), analiza la evolución de variables como la universalidad en la cobertura y el acceso, el gasto, la suficiencia en los servicios y la equidad. Plantea que en Nicaragua han ocurrido “retrocesos importantes” relativos a los avances logrados durante el período revolucionario, por ejemplo, la creación del Sistema Nacional Único de Salud que consolidó las funciones de la seguridad social y el MINSA; bajo la presidencia de Chamorro los asegurados en el INSS pasaron a recibir servicios comprados por este a entidades privadas (primero las EMP y después las IPSS), aunque también públicas; además se habilitó la práctica privada en los hospitales públicos (se recortaron los recursos para el MINSA) y se revirtió la política de la compra

centralizada de medicamentos que abarató el precio, la cual fue desmantelada y reemplazada por el sector privado lo que resultó en aumento de precios. Con la llegada del FSLN al poder en 2007, se cambió el discurso fortaleciéndose la concepción de la salud como derecho, sin embargo “se han dado pocos pasos para poner este principio en la práctica” y restituir las mejoras realizadas en los ochenta. También es complicado obtener datos de acceso, pero se nota un estancamiento en Nicaragua (Sánchez-Ancochea y Martínez Franzoni, 2015, p. 47-49).

Otro aspecto relevante es la distribución del gasto de salud entre los sectores público y privado. Los citados autores argumentan que ha ocurrido un traslado del primero al segundo. En 2015, 4.4% del PIB iba al sector público y 3.0% al sector privado (Acevedo, 2018); según una comparación en la región, el último era solo superado por Guatemala, Honduras y Paraguay, y empataba con Chile (OPS-OMS, 2017).

a. Indicadores de Salud Comparados en América Latina

El Cuadro 12 selecciona doce indicadores de salud de la región para determinar la posición de Nicaragua. Se ha procurado evitar, lo más posible, la duplicación del mismo indicador, así como aquellos que son uniformes entre los países (por ej., en el número 5 se usa acceso mejorado a agua potable en las zonas rurales, porque dicho acceso en zonas urbanos es muy similar). El orden se estima en base al promedio de los ordenamientos de los 20 países en los doce indicadores (puntos, última columna). En los indicadores del 1 al 4 y el 12, a menor el puntaje mejor es el desempeño (por ej., menor mortalidad infantil), mientras que en los indicadores del 5 al 11, a mayor el puntaje mejor es el desempeño (por ej., mayor la proporción de médicos por 10,000 habitantes). Este es un ejercicio aproximado con el objetivo de colocar poco más o menos a Nicaragua en la región, pero la selección de otros indicadores pudiera cambiar algo el ordenamiento.

39

Nicaragua se coloca en decimoquinto lugar; en Centroamérica es superada por Costa Rica, El Salvador y Panamá y queda por encima de Honduras y Guatemala. El mejor desempeño nicaragüense es en gasto de salud/PIB, mortalidad materna y mortalidad por enfermedades contagiosas (el primero en quinto lugar y los dos últimos en sexto lugar) y el peor desempeño es en acceso mejorado a agua potable y saneamiento (puesto 18). Aunque en el gasto de bolsillo Nicaragua se sitúa en decimocuarto lugar (un puesto por debajo del orden promedio), aun así, es 37.5% del gasto total de salud, una pesada carga especialmente para los grupos de bajo ingreso.

Cuadro 12. Comparación de Indicadores de Salud en América Latina y Ordenamiento de Países, 2013-2016

Países 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Puntos1. Cuba 4.3 41.9 5.0 43.4 90 94 99.9 76.6 81.3 14.9 11.1 4.4 3.12. Uruguay 8.0 19.1 5.4 41.5 94 97 99.6 47.9 18.9 14.5 8.6 15.6 3.43. Chile 6.9 15.5 4.1 32.3 93 100 99.7 21.5 22.0 10.0 7.8 31.5 3.84. Costa Rica 7.9 27.1 4.5 31.6 92 95 98.7 22.8 24.4 9.3 9.4 24.9 3.95. Argentina 9.7 38.7 5.6 84.9 100 96 99.7 4.8 30.7 7.36. México 12.5 34.6 5.6 50.8 92 88 94.2 21.2 25.1 1.0 6.0 44.0 8.5

7. Panamá 12.3 52.7 5.1 74.5 89 84 94.8 16.0 13.6 3.1 8.1 22.3 8.68. Paraguay 14.2 81.8 6.7 75.6 95 96 97.0 15.8 14.6 7.0 9.8 49.4 8.89. Colombia 17.2 53.7 6.4 65.7 74 85 98.8 18.5 10.8 9.1 7.2 15.4 9.510. Brasil 15.1 59.9 6.2 91.6 87 88 98.4 15.1 7.1 5.5 8.3 25.5 9.911. El Salvador 9.8 27.4 7.1 112.9 87 82 99.0 15.5 11.2 5.3 6.8 28.9 9.912. Ecuador 8.9 44.6 5.6 76.6 76 87 94.3 20.4 10.1 2.8 9.2 48.4 10.213. Venezuela 14.0 68.7 6.7 70.7 78 98 96.2 13.0 8.0 5.2 64.3 10.914. R. Dominicana 22.2 90.0 6.6 93.5 82 86 97.9 21.2 3.8 1.7 4.4 21.1 12.415. Nicaragua 17.0 37.8 6.2 63.0 69 77 88.5 9.0 6.3 0.5 9.0 37.5 12.716. Perú 15.0 93.0 6.0 138.5 69 83 91.9 11.9 12.7 1.9 5.5 28.6 13.117. Honduras 24.0 74.0 84 87 79.0 10.0 3.8 0.3 8.7 43.5 14.118. Guatemala 21.0 113.4 7.5 147.5 87 78 66.0 7.5 6.0 1.4 6.2 52.2 15.219. Bolivia 50.0 160.0 76 61 71.4 8.9 5.1 0.8 6.4 23.1 15.520. Haití 59.0 48 34 50.0 2.3 3.5 0.1 7.6 34.8 17.8

Notas: 1. Mortalidad infantil (1,000). 2. Mortalidad materna (100,000). 3. Mortalidad general (1,000). 4. Enfermedades contagiosas. 5. Población con acceso mejorado a agua potable rural (%). 6. Población con acceso mejorado a saneamiento urbano (%). 7. Nacimientos en hospitales (%). 8. Médicos (10,000). 9. Enfermeras (10,000). 10. Dentistas (10,000). 11. Gastos de salud respecto al PIB (%). 12. Gastos de salud de bolsillo (% gasto total). Puntos: a menor el puntaje mejor está el país.a El ordenamiento de la OMS, 2017 (“tendencia 1990 a 2015”) es diferente que el de OPS-OMS (“2016”); por ejemplo, en la mortalidad materna ordena a Nicaragua en el 18 puesto (150) en vez del sexto en el cuadro (37.8); se decidió usar la segunda fuente porque usa un año especifico y es más reciente.Fuente: Elaboración propia basado en OPS-OMS, 2017.

b. La expansión de la cobertura y las prestaciones de EM

La cobertura de EM se otorga a los asegurados activos en el régimen obligatorio integral, el régimen facultativo integral y el régimen facultativo EM; además se concede al cónyuge o compañera del asegurado activo, pero solo en maternidad, y a los hijos menores de 12 años en atención pediátrica y preventiva. Para recibir los servicios, el INSS dispone (no la Ley) que los asegurados contribuyan dos meses sucesivos (período de espera).

40 40

Diagnóstico

Los asegurados activos tienen derecho a prestaciones económicas y atención de salud. Entre las primeras están los subsidios por enfermedad, maternidad, lactancia e incapacidad por riesgo laboral, así como el descanso pagado de maternidad (60% del salario por 4 semanas antes del parto y ocho semanas después). Las prestaciones de salud incluyen atención primaria, curativa y hospitalaria.

Originalmente no se daba cobertura de salud a los pensionados. El “Programa de Atención a los Adultos Mayores” fue creado en 2002 como programa piloto para atender las necesidades de salud de los pensionados, sin establecer una fuente de financiamiento propia por lo que se financia con las contribuciones de los asegurados activos. En 2006 este programa tenía una cobertura geográfica limitada y solo cubría un listado de patologías básicas, excluyendo las patologías más complejas, típicas de las edades más avanzadas, como enfermedades crónicas y degenerativas, las cuales requieren técnicas de diagnóstico y tratamiento más costosas. Debido a la transición epidemiológica, la demanda para cubrir estas patologías se ha incrementado con rapidez, ya se sitúan entre las principales causas de mortalidad y continuarán ascendiendo (Acevedo, 2017a).

En el seguro EM, el INSS paga a las IPSS un per cápita fijo por cada persona asegurada en el régimen integral,

independientemente de que se atienda o no en una IPSS y negocia previamente tarifas por procedimientos específicos a par que los asegurados abonan un copago. Para ser sostenible, los costos unitarios de atención médica, tratamientos y subsidios por afiliado deben ser incrementados, a lo largo del tiempo, con el per cápita promedio asignado, resultante de prorratear entre los afiliados el producto de la cotización de esta rama. La extensión de la cobertura a los pensionados y a las patologías complejas son las causas principales del fuerte crecimiento en los costos de EM lo cual ha ido aumentando de manera fuerte y rápida los costos promedio por afiliado de la misma, mientras la tasa de cotización se mantiene invariable (ver sección E-7).

Por otra parte, aún continúan excluidos de protección de salud los beneficiarios de una pensión reducida y los pensionados de invalidez desde noviembre de 1993 (antes tenían derecho). Las normas de cobertura son confusas y dejan sin atención de salud a parte de la población cubierta por IVM. Además, no se sabe que parte de la población es efectivamente atendida por el MINSA.

c. Evolución de servicios de salud del INSS/IPSS

El Cuadro 13 compila cifras de servicios de salud publicadas en el Anuario Estadístico del INSS entre 2006 y 2017, a fin de evaluar el desempeño en este período.

Años Consultas médicas

Exámenes laboratorio Hospitalizaciones Imagenología Partos Atendidos Defunciones

en IPSS2006 3,136 1,595 51 177 132007 3,485 1,759 58 204 152008 3,940 2,062 65 239 16 0.172009 4,432 2,500 99 300 16 0.182010 4,849 2,845 75 405 17 0.272011 4,980 3,210 82 503 18 0.462012 5,174 3,884 81 558 20 0.682013 5,458 4,593 92 573 21 0.842014 5,621 5,137 95 627 22 0.932015 5,851 6,173 99 717 22 1.032016 5,965 6,780 111 729 23 1.142017 5,956 6,074 107 784 23 1.12

Cuadro 13. Nicaragua, Servicios de Salud del INSS, 2006 a 2017 (en miles)

Fuentes: Elaboración propia basada en INSS, 2016 y 2018.

41

26 Un cálculo adecuado debería basarse en las mujeres aseguradas activas y las cónyuges o compañeras en edad fértil, pero esto no fue posible por falta de información.27 Por el contrario, MINSAP publica las tasas por 100,000 habitantes de las enfermedades crónicas.28 Causadas por parásitos que portan mosquitos y provocan úlceras cutáneas que pueden dañar el vaso y el hígado, características de pobreza y malnutrición.29 Causada por orine de ratas, provoca fiebre, dolor de cabeza y, si no se trata, fallo de órganos vitales y muerte, es característica de saneamiento inadecuado y pobre vivienda agravados por lluvia e inundaciones.

Todos los servicios de salud aumentaron de forma constante entre 2006 y 2016, salvo hospitalizaciones que se estancaron entre 2009 y 2014. Sin embargo, en 2017 hubo una disminución o estancamiento en todos salvo en hospitalizaciones e imagenología, posiblemente debido a la grave crisis financiera del INSS (ver sección E). Las defunciones en el IPSS aumentaron 6.7 veces entre 2008 y 2016, mientras que las hospitalizaciones crecieron 1.7 veces, lo que indica un aumento en las tasas de defunción quizás aupadas por la extensión de la cobertura a los pensionados y a las patologías complejas. Una evaluación adecuada de estas estadísticas requiere tasas por asegurados, pero ese cálculo es difícil de hacer debido a que los Anuarios del INSS no dan las cifras absolutas de la población cubierta por EM, sino sólo el porcentaje de cobertura. No obstante, si tomamos las cifras deducidas del Cuadro 3, podemos hacer unos estimados gruesos (si se usan los estimados en el Apéndice 1, que dan una población cubierta menor, las tasas serían mayores).

Entre 2006 y 2017, el promedio de consultas médicas anuales por asegurado mermó de 3.3 a 2.9; la tasa de hospitalizaciones se estancó en 0.05, y el promedio de partos atendidos por 1,000 mujeres aseguradas activas se estancó en 0.02;26 y los exámenes de laboratorio crecieron de 1.7 a 3.0 , mientras que la imagenología lo hizo de 0.19 a 0.38. Por otra parte, las defunciones por 1,000 hospitalizaciones aumentaron de 2.7 a 11.3. Aunque se requieren cálculos más precisos e investigación, este análisis preliminar ofrece un resultado mixto en base a

las tasas en relación con los asegurados activos y pasivos, e indica que la tasa de defunción por 1,000 hospitalizaciones ha crecido substancialmente.

Nicaragua está entre los dos países en la región que vacunan en 100% a grupos de riesgo de la población, especialmente niños, contra enfermedades contagiosas: BCG, antipolio, petavalente, rotavirus, neumococo en niños y adultos, tétanos, influenza, rubeola, sarampión y dT. Infortunadamente, las tasas de esas enfermedades por 100,000 habitantes no son publicadas en el país ni por OPS-OMS (2017), lo cual permitiría evaluar los resultados de la inmunización (MINSAP, 2018).27 Según MINSA, las causas principales de hospitalización son neumonía (7.3%), y diarrea y gastroenteritis (2.8%), mientras que la octava es dengue (1.6%), afecciones típicas de países en desarrollo, mientras que en enfermedades hipertensivas se ordena décima tercera (0.4%). En 2016-2017 se reportaron epidemias y sus tasas en: malaria vivax (14.22), dengue (10.45), leishmaniasis28(6.78), malaria falciparum (2.9%) y leptospirosis29(1.21, con once fallecidos), la mayoría creciendo. Por lo menos en el caso de dengue, la tasa está seriamente subestimada: MINSAP (2018) reportó 6,624 casos de dengue en 2016 y una tasa de 10.47 por 100,000 habitantes, mientras que OPS-OMS (2017) reportó 88,323 casos que por 100,000 habitantes sería una tasa de 1,395.7, la mayor en América Latina después de Paraguay (2,554.5). Por otra parte, las causas principales de muerte son tumores malignos (4,2%) e infarto agudo de miocardio (4.2%) típico de países desarrollados.

42 42

Diagnóstico

30 El 40.7% del ingreso tributario de Nicaragua procede del IVA, el mayor porcentaje después de El Salvador (FMI, 2016).

Gráfico 6. Ordenamiento de 18 Países en la Región por índice Multidimensional de Protección Social, 2002 y 2012

Fuente: OIT, 2018

C. SOLIDARIDAD SOCIAL Y EQUIDAD DE GÉNERO

1. Solidaridad Social

Aunque han ocurrido avances importantes en los últimos tres decenios, el sistema de seguridad social de Nicaragua tiene un nivel bajo de solidaridad social por las razones siguientes: a. la cobertura de la población es la más baja en la región, mientras que la de la PEA se encuentra entre las cuatro inferiores; b. no se otorgan actualmente pensiones sociales focalizadas en los pobres a pesar de tener la décima incidencia de pobreza mayor en la región; 16 países otorgan esas pensiones (excepciones son Haití, Honduras, Nicaragua y República Dominicana—en este país está estipulada en la ley pero aún no implementada); c. el Estado contribuye a EM, el cual cubre alrededor de un tercio de la población que es asegurada, financiada mayormente por impuestos al consumo que paga la mayoría de la población que está desprotegida30; d. el resultado es un impacto regresivo en la distribución tanto por el lado del ingreso como el del gasto.

El Gráfico 6 ordena a 18 países latinoamericanos basado en un índice de multidimensional en protección social que combina indicadores de cobertura, solidaridad social y gasto social; Nicaragua se coloca entre los tres países con el índice menor (Sistema de Protección Social Limitado: SPS). El gasto en protección social (programas no contributivos más salud) respecto al PIB nicaragüense, es 3.99%, el decimoquinto entre 19 países, solo menor en Haití, Honduras y República Dominicana (OIT, 2018).

43

31 Es usual que la tasa de actividad laboral femenina sea menor que la masculina; en 2015, en Nicaragua, las tasas respectivas eran 43.5% y 76.4% y la brecha era creciente (FIDEG, 2016).

2. Equidad de género

El mercado laboral y el sistema de seguridad social con frecuencia discriminan a las mujeres respecto a su cobertura y prestaciones en comparación con los hombres. En el mercado laboral, un porcentaje mucho menor de mujeres que de hombres participa en la PEA total y ocupada,31 además tienen menor participación en los empleos más productivos y mejor pagados, por lo que se concentran en los empleos de menor productividad, informales y en servicios: en 2015, la informalidad femenina era de 76.7% y la masculina de 69.6 (FIDEG, 2016). Por último, las mujeres reciben un salario inferior y sufren una tasa de desempleo mayor que los hombres (CEPAL, 2016; OIT, 2018). En la composición de la fuerza laboral por ocupación en 2015, Nicaragua se colocaba en el último lugar de 19 países de la región (Gráfico 7): el 18 lugar en el sector privado asalariado y el 16 en sector público asalariado, pero primera en el mayor porcentaje de trabajo por cuenta propia y en familiares no remunerados.

Gráfico 7. Distribución de las Mujeres por Tipo de Ocupación en 19 Países Latinoamericanos, 2015

Fuente: OIT, 2018

44 44

Diagnóstico

Las mujeres son mayormente aseguradas como familiares dependientes de un asegurado directo, lo cual implica que la mujer puede quedar sin cobertura si se divorcia del cónyuge. También ellas pueden perder su cobertura por abandono temporal o permanente de la fuerza laboral para criar a los hijos o cuidar a familiares ancianos o enfermos, lo cual hacen sin remuneración. En América Latina y el Caribe, la cobertura activa masculina promedia 38.5% versus 37.4% la femenina, mientras que la cobertura pasiva es 62.3% y 52.4% respectivamente (Mesa-Lago, 2017). Por todo lo anterior, las mujeres aportan menores cotizaciones, tienen una probabilidad inferior de calificar para una pensión y cuando la reciben es mucho menor que la del hombre.

En Nicaragua, la equidad de género hasta 1979 era extremadamente baja, pues sólo el 10% de los asegurados eran mujeres y una proporción aún inferior eran pensionadas. Ha habido avances posteriores: el seguro de maternidad cubre el embarazo, el parto y la lactancia; se otorga un subsidio de 60% del mejor salario que ha devengado la mujer que al dar a luz esté sola y se obliga a su empleador a pagar el otro 40%; se concede un subsidio de lactancia por seis meses por cada hijo nacido, que se aumenta a dos años si son gemelos o trillizos. También se reconoce a la compañera los derechos de cónyuge siempre que la separación de la esposa haya ocurrido a menos cinco años antes. Por último, se hizo un esfuerzo para extender la cobertura a las trabajadoras domésticas, pero esto se interrumpió a partir de 1990, después se retomó en el primer quinquenio del siglo y se llegó a inscribir 5,000 de dichas trabajadoras, luego se abandonó (Ruiz, 2010, 2018).

Cuatro indicadores apuntan que todavía hay mucho por hacer: Primero, entre 2006 y 2017, la proporción de la población femenina fue ligeramente mayoritaria y con una tendencia ascendente (de 50.3% al 50.7%), pero la proporción de las aseguradas sobre el total disminuyó en el período (de 49.3% al 43.8%), mientras que lo opuesto ha ocurrido con los hombres (Cuadro 14).

Segundo, el número de mujeres que recibe pensiones respecto al total en vigor exhibe un promedio inferior al del hombre en todos los tipos, salvo en viudez y ascendencia. Por otra parte, el monto promedio de las pensiones femeninas es menor que las masculinas, salvo en ascendencia.Una comparación entre 2013 y 2017 muestra una clara mejoría en cuanto a la proporción del número de mujeres en vejez y ligera mejoría en invalidez parcial, pero una caída en invalidez total y ascendencia, y estancamiento en los otros dos tipos. No obstante, la brecha en el monto mengua en cinco tipos y solo se expande en uno, viudez (Cuadro 15).

Tercero, las pensiones no contributivas establecidas en la mayoría de los países de la región, se otorgan a más mujeres que hombres porque ellas tienen una incidencia de pobreza mayor, pero no se conceden actualmente en Nicaragua.

Cuarto, en la cobertura de la población en salud, todos los países latinoamericanos muestran una cobertura mucho mayor de las mujeres que la de los hombres; en Nicaragua las proporciones respectivas son 30.2% y 48.3%, pero ambas son las inferiores en América Latina y muy por debajo de los promedios regionales de 65.2% y 71.6% (Cuadro 5).

Cuadro 14. Nicaragua, Distribución Porcentual de la Población y los Asegurados por Género, 2006 a 2017

AñosPoblación total Asegurados activos

Hombre Mujer Hombre Mujer2006 49.6 50.4 50.7 49.32007 49.7 50.3 55.1 44.82008 49.6 50.4 56.0 44.02009 49.5 50.5 56.3 43.72010 49.5 50.5 56.6 43.42011 49.5 50.5 57.1 42.92012 49.4 50.6 57.6 42.42013 49.4 50.6 57.7 42.32014 49.4 50.6 57.6 42.42015 49.3 50.7 56.9 43.12016 49.3 50.7 56.2 43.82017 49.3 50.7 56.2 43.8

Fuentes: Elaboración propia, basada en INDE, 2016; INSS, 2008 a 2018.

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Cuadro 15. Nicaragua, Número y Monto de Pensiones Ordinarias Mensuales de IVM por Tipo y Género, 2013 y 2017

Tipo de pensión2013a 2017

Número (%) Monto (C$) Número (%) Monto (C$)Hombre Mujer Hombre Mujer Hombre Mujer Hombre Mujer

Vejez 65.1 34.9 4,813 4,004 59.6 40.4 8,230 6,745Invalidez total 49.5 50.5 5,437 4,261 55.1 44.9 6,750 5,770Invalidez parcial 52.8 47.2 3,126 2,417 52.4 47.6 3,700 3,070

Viudez 0.5 99.5 1,820 2,058 0.4 99.6 2,814 2,807Orfandad 51.3 48.7 1,674 1,083 51.5 48.5 1,406 1,394Ascendencia 9.5 90.5 1,579 1,900 10.5 89.5 1,895 2,502

a Esta serie comenzó a publicarse en 2013. Fuentes: Elaboración propia, basada en INSS, 2014 y 2018.

D. ADMINISTRACIÓN Y EFICIENCIA

Un aspecto positivo es que el INSS tiene la obligación, que cumple, de llevar la cuenta individual digitalizada para cada asegurado, la cual contiene los registros, con mes, año, semanas cotizadas, salarios, y nombre del empleador. Se trata de uno de los mejores registros que opera el INSS, y cuando el asegurado lo solicita, se le entrega de manera inmediata (Ruiz, 2018). Además, como en la gran mayoría de los sistemas públicos de reparto colectivo, la administración del INSS (Consejo de Dirección) es tripartita: dos representantes de los trabajadores (elegidos por sus agrupaciones); dos de los empleadores (de los sectores público y privado), y dos del Estado (que son el Presidente y el Vicepresidente Ejecutivo).

El último Anuario Estadístico del INSS (2017) tiene un total de 312 cuadros y gráficos, pero solo cinco de ellos son dedicados a la administración (empleados y sus salarios), equivalente al 1.6% del total de cuadros. Las series históricas excluyen a empleados y salarios.

Acevedo (2018c) estima que, entre 2006 y 2016, los gastos generales y administrativos aumentaron de 7.2% de los ingresos por cotización a 12.9%, un incremento de 5.7 puntos porcentuales.

El Reglamento Financiero del INSS (1983) establece un 6.5% sobre los ingresos para gastos administrativos (art. 10), por lo que duplicaban dicho tope en 2016. Por otra parte, el FMI (2017) calcula que dichos gastos como porcentaje del PIB se triplicaron en el mismo período: de 0.3% a 0.9%. Aquí nos concentramos en el tamaño del personal, sus salarios y otros beneficios que son bien específicos, pero debe tenerse en cuenta que, si se usa el total de gastos generales y administrativos, los costos y porcentajes son mayores. Otro punto importante es que el INSS no presta los servicios de salud directamente, sino a través de las IPSS, por lo que el costo de administración del INSS debería ser más bajo. No obstante, entre 2015 y 2017, el INSS compró cinco IPSS y construyó el Hospital Solidaridad.

1. Empleados, salarios y otros beneficios

El Cuadro 16 usa dos indicadores para medir la eficiencia y el costo del personal del INSS. Entre 2006 y 2017, el número de empleados ascendió 236%, mientras que el número de asegurados aumentó 108%; la relación de empleados por 1,000 asegurados activos, subió de manera consistente de 2.8 a 4.6 (bajó a 4.4% en 2017).32Entre 2006 y 2016, el costo de los salarios del personal creció de 5.9% a 7.4% del total de gastos del

32 No existe una norma internacional sobre el ideal de la relación empleados por 1,000 asegurados. Lo más importante en Nicaragua es el aumento tan rápido en la relación que además sobrepasa la extensión de la cobertura.

46 46

Diagnóstico

33 Si se hace el cálculo del costo salarial respecto a los ingresos, el porcentaje es menor que respecto a los gastos hasta 2014, a partir de entonces es mayor, por causa de la caída de los ingresos (en 2017: 6.7% de los gastos y 7.2% de los ingresos).

INSS;33 en 2017 ocurrió un descenso a 6.7%, debido a que el ritmo de aumento salarial mermó de 28% en 2016 a 4% en 2017. Mientras que el salario medio real en el país creció 9% en el período (CEPAL, 2017), el salario promedio real de los empleados del INSS aumentó casi cinco veces (Cuadro 2). Esto se corresponde con lo que discutimos a continuación.

Cuadro 16. Nicaragua, Indicadores de Eficiencia Administrativa del INSS, 2006 a 2017v

AñosGastos (millones C$) Salarios

gasto total (%)

Índice desalariosreales

Empleados Asegurados(miles)

Empleados x 1,000

aseguradosTotales Salarios

2006 3,339.1 197.8 5.9 197.8 1,208 439 2.8

2007 3,979.2 215.3 5.4 185.3 1,543 476 3.2

2008 5,467.6 363.0 6.6 307.1 2,107 496 4.22009 6721.2 460.9 6.8 362.3 2,266 516 4.42010 7,922.6 529.2 6.7 410.2 2,398 547 4.32011 9,211.1 588.9 6.4 420.6 2,524 596 4.22012 11,138.1 734.0 6.5 489.3 2,938 644 4.52013 13,494.6 874.9 6.5 553.3 3,084 687 4.52014 16,394.0 1,114.1 6.8 662.0 3,353 725 4.62015 19,347.6 1,332.8 6.9 770.0 3,686 810 4.62016 22,959.1 1,705.5 7.4 955.5 4,090 878 4.62017 26,414.8 1,781.3 6.7 954.1 4,060 914 4.4

Fuentes: Elaboración propia basado en Banco Central, 2018a (gastos y salarios); empleados de INSS, 2007 a 2018; cálculo del salario real en el INSS basado en el IPC del Cuadro 2.

El Gráfico 8 exhibe el notable incremento del número de empleados y de sus salarios como porcentaje del gasto total del INSS entre 2006 y 2017.

Gráfico 8. Nicaragua, Número de Empleados y Salarios como Porcentaje de Gastos Totales del INSS, 2006 a 2017

Fuente: Cuadro 16.

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Como puede apreciarse en el Cuadro 17, entre 2011 y 2017 ocurrió un movimiento del personal hacia puestos más altos: desde servicios y, especialmente administración (ambos -40 puntos porcentuales), hacia profesionales/técnicos y dirección (+40 puntos). Esto implica un personal más calificado, mediante contratación de empleados con más títulos universitarios o técnicos, así como el entrenamiento in situ del personal existente (ver INSS, 2007 a 2018). Por otra parte se traduce en un incremento considerable de los salarios, que son menores en el primer grupo y mayores en el segundo grupo. Así en el período 2011-2017, los salarios de C$20,000 y más aumentaron 53 puntos porcentuales, desde

12.4% a 65.4% del personal. En 2017, sólo 8.6% de los asegurados en el INSS ganaba C$20,000 y más (INSS, 2018), mientras que el 65.4% de los empleados del INSS ganaba por encima de C$20,000.

Por su parte, el FMI (2017) estima que en 2016 el salario promedio anual de los empleados del INSS era C$417,000 (US$14,570), equivalente a 3.2 veces el salario promedio en el gobierno central, un notable aumento sobre la relación de 1.9 veces en 2007. Regresar a la relación en 2007 constituiría una reducción de 0.2 puntos del PIB, equivalente a disminuir en 5% la pensión promedio o a un 0.75% de incremento en la tasa de contribución.

Cuadro 17. Nicaragua, Empleados por Ocupación, Concentración y Nivel Salarial, 2011-2017

Empleados (%) 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2017/2011Grupos ocupaciones Dirección 0.4 2.6 10.6 20.7 21.0 19.7 16.8 16.4Profesionales/técnicos 24.0 23.7 42.4 43.9 43.8 45.1 48.4 24.4Administrativos 52.0 50.4 35.5 20.7 18.1 17.7 17.9 -34.1Servicios 23.3 23.3 11.5 14.8 17.1 17.5 16.9 -6.4Concentrados Managua 52 52 53 54 53 54 54 2Nivel salarialC$ 20,000 y más (%) 12.4 19.3 23.4 28.9 62.1 64.6 65.4 53.0

Fuentes: Elaboración propia basado en INSS, 2012 a 2018; esta información no estuvo disponible hasta 2011.

Por último, el personal del INSS recibe beneficios superiores a los de los asegurados activos, como dos aguinaldos, en vez de uno en el sector público. Aún más importante es que por un convenio de los empleados con el INSS firmado en 2010 y ratificado en 2012 (Cláusula 44), esta institución abona un complemento para garantizar una pensión igual al 100% del salario a sus trabajadores. Por ejemplo, un empleado con derecho a pensión basada en una tasa de reemplazo de 50% recibirá otro 50% por el INSS para llegar a 100%. Este complemento no se financia por la contribución de los empleados, sino que se saca de los recursos del INSS. No hay respaldo jurídico a esta práctica y no se hicieron estudios actuariales para determinar los impactos financieros de dicho beneficio (Ruiz, 2018).

2. Administración de las IPSS y eficiencia hospitalaria

En 2018 hay 38 IPSS con 740,593 asegurados, de las cuales 21 son privadas y 17 son públicas. Entre las 17 públicas están el Hospital Militar-PAME, el Hospital del Ministerio de Gobernación y H. Solidaridad que abarcan 26% del total de afiliados. Entre las 21 IPSS privadas, cinco de ellas comprenden el 24% de los afiliados (Ruiz, 2018).La concentración, por tanto, no prevalece, puesto que la mitad de los asegurados está afiliada en 30 IPSS. Algunas instituciones privadas, como resultado de convenios de beneficios al personal, han celebrado contratos de atención médica con las IPSS al margen de los derechos que dichos trabajadores tienen por su afiliación al INSS.

48 48

Diagnóstico

En 1997 fue posible analizar varios indicadores de eficiencia hospitalaria entre 1980 y 1994, porque el MINSA publicaba las estadísticas necesarias para hacer los cálculos: porcentaje de ocupación hospitalaria y días de estadía en centros de salud, hospitales agudos y hospitales crónicos (Mesa-Lago y otros, 1997). Infortunadamente, el MINSA ha dejado de publicar los anuarios estadísticos (las últimas cifras disponibles son de 2007 y no incluyen data sobre ocupación y estadía hospitalaria) de manera que es imposible desarrollar esos indicadores.34 Lo que regularmente publica el MINSA son las enfermedades y sus causas (MINSA, 2018) que ya han sido analizadas.

E. FINANCIAMIENTO

El Anuario Estadístico del INSS 2017 tiene un total de 312 cuadros y gráficos, pero solo tres dedicados al financiamiento (1% del total). Además, esta data comenzó en 2008 con un solo cuadro, dos en 2009, y tres en 2012. No se incluye el financiamiento en las series históricas. Esto constituye una falta notable sobre un tema fundamental para la institución y los asegurados.

El costo de las pensiones sobre el PIB en Nicaragua (3.1%) es el más alto entre siete países en que se dispone de este dato (Cuadro 9). Entre ellos está Costa Rica (2.8%) que tiene un sistema más antiguo, con mayor cobertura y mucho más avanzado que Nicaragua a más de una población más envejecida; también está Panamá (3%) que se coloca en sexto lugar en cuando al desarrollo de su sistema de seguridad social, por encima del de Nicaragua. Países centroamericanos como Guatemala y Honduras tienen un costo muy inferior (0.9% y 0.2% respectivamente) y también la República Dominicana (0.1%). El altísimo costo nicaragüense no se compagina con la cuarta cobertura regional más baja de la PEA por pensiones, la cobertura inferior en salud y la penúltima inferior de los adultos mayores; así como pensiones insuficientes y prestaciones de salud restringidas. La sección siguiente mostrará que Nicaragua tiene la sexta carga contributiva más alta de la región.

1. Contribuciones Las contribuciones de empleadores y trabajadores (en algunos casos el Estado como tal) son usualmente la principal fuente de ingresos del sistema de seguridad social35 y determinan la carga sobre el salario. El Cuadro 18 presenta las tasas de cotización a los varios programas de de seguridad social de Nicaragua, antes y después de la reforma del Decreto Presidencial No. 06-2019.

34 Se reporta también la extracción de data del Internet (Munguía, 2018).35 La otra importante fuente de ingresos es la inversión, pero esta ha caído fuertemente en años recientes (ver sección 4 abajo).

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Programas Empleador Trabajador Estado TotalANTES DE LA REFORMA

Régimen integral Enfermedad-Maternidad 6.00 2.25 0.25 8.50 Pensiones IVM 10.00 4.00 14.00 Riesgos Profesionales 1.50 1.50 Víctimas de guerra 1.50 c 1.50c

Total régimen integral 19.00 6.25 0.25 25.50Régimen facultativo integral

18.25d 18.25

Régimen facultativo IVM 10.00d 10.00

Régimen facultativo EM 8.25 0.25 8.50

DESPUÉS DE LA REFORMA

Régimen integral Enfermedad-Maternidad 6.00 2.25 1.75 10.00 Pensiones IVM 12.5/13.5b 4.75 17.25/18.25

Riesgos Profesionales 1.50 1.50Víctimas de guerra 1.50 c 1.50c

Total régimen integral 21.50/22.5 7.00 1.75 30.25/31.25Régimen facultativo integral

22.25d 22.25

Régimen facultativo IVM 14.00 14.00Régimen facultativo EM 8.25 1.75 10.00

Cuadro 18. Nicaragua, Tasas de Cotización a los Programas de IVM, EM, RP y VG, antes y después de la Reforma de 2019 (% del salario imponible) a

a La reforma expandió la base de cotización a todo el salario imponible.b Empresas de 50 y más trabajadores 13.5%, empresas de menos de 50 trabajadores 12.5%.c En el régimen integral el trabajador no paga 0.25% para Víctimas de Guerra pero si no hace en el régimen obligatorio IVM-RP. d En el régimen facultativo integral, antes de la reforma, 10% para IVM y 8.25% para EM; después de la reforma, 14% y 8.25% respectivamente. Fuentes: Ley 1982 actualizada; Decreto Presidencial No. 06-2019.

En resumen, la reforma incrementó con la cotización en 4.75 a 5.75 puntos porcentuales (sobre el total de la remuneración, sin tope), distribuidos así: • Empleador, 2.5 a 3.5 puntos para IVM • Trabajador, 0.75 puntos para IVM • Estado, 1.5 puntos para EM

El Cuadro 19 compila la información sobre tasas de cotización en América Latina. Aunque no todos los países son comparables (como se explicará luego) nos da una idea general de la referida carga y la factibilidad de aumentarla para enfrentar un desequilibrio financiero o actuarial.

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Diagnóstico

Cuadro 19. Comparación de Tasas de Contribución a la Seguridad Social en América Latina, 2015-2016 (% del salario imponible)a

Países IVM EM RP TotalArgentina

Asegurado 11.00 b 0.00 11.00

Empleador 10.17 b c 10.17

Total 21.17 b c 21.17

Bolivia Asegurado 12.21 0.00 0.00 12.21 Empleador 3.00 10.00 1.71 14.71 Total 15.21 10.00 1.71 26.92Brasil

Asegurado 8.00 b 0.00 8.00

Empleador 20.00 b 1.00 21.00

Total 28.00 b 1.00 29.00

Chile Asegurado 11.41 7.00 0.00 18.41 Empleador 1.41 0.00 0.94 2.35 Total 12.82 7.00 0.94 20.76Colombia Asegurado 4.00 4.00 0.00 8.00 Empleador 12.00 8.50 0.48 20.98 Total 16.00 12.50 0.48 28.98Costa Rica Asegurado 4.34 5.50 0.00 9.84

Empleador 8.33 9.25 c 17.58

Total 12.67 14.75 c 27.42

Cuba

Asegurado 5.00d b b 5.00

Empleador 12.50e b b 12.00

Total 17.50 b b 17.00

Ecuador Asegurado 6.74 0.00 0.00 6.74 Empleador 1.16 9.00 0.20 10.36 Total 7.90 9.00 0.20 17.10El Salvador Asegurado 7.25 3.00 0.00 10.25

Empleador 7.75 7.50 c 15.25

Total 15.00 10.50 c 25.50

Guatemala Asegurado 1.83 2.00 1.00 4.83 Empleador 3.67 4.00 3.00 10.67 Total 5.50 6.00 4.00 15.50

Haití Asegurado 6.00 0.00 6.00 Empleador 6.00 2.00 8.00 Total 12.00 2.00 14.00Honduras Asegurado 2.50 2.50 0.00 5.00

Empleador 3.50 5.00 c 8.50

Total 6.00 7.50 c 13.50

México Asegurado 1.75 0.25 0.00 2.00 Empleador 6.90 0.70 0.50 8.10 Total 8.65 0.95 0.50 10.10Nicaragua Asegurado 4.00 2.25 6.25 Empleador 10.00 6.00 1.50 17.50

Total 14.00 8.25 1.50 23.75f

Panamá Asegurado 9.25 0.50 0.00 9.75

Empleador 4.25 8.00 c 12.25

Total 13.50 8.50 c

Paraguay

Asegurado 9.00 b b 9.00

Empleador 14.00 b b 14.00

Total 23.00 b b 23.00

Perú Asegurado 13.00 0.00 0.00 13.00 Empleador 0.00 9.00 0.63 9.63 Total 13.00 9.00 0.63 22.63R. Dominicana Asegurado 2.87 3.04 0.00 5.91 Empleador 7.10 7.09 1.20 15.39 Total 9.97 10.13 1.20 21.30Uruguay

Asegurado 15.00 b 0.00 15.00

Empleador 7.50 b c 7.50

Total 22.50 b c 22.50

Venezuela

Asegurado 4.00 b 0.00 4.00

Empleador 9.00 b 0.75 9.75

Total 13.00 b 0.75 16.25

Países IVM EM RP Total

a Excluye desempleo, asignaciones familiares y aportes estatales, en Nicaragua excluye también contribuciones para víctimas de guerra. b Financiado por otros programas. c Financiado por el empleador, la tasa puede variar en algunos países. d Implantación gradual. e En el sector estatal, 14.5% en el sector privado. f Régimen integral; los regímenes facultativo integral y facultativo IVM, tienen un total menor enteramente financiado por el trabajador; un par de cotizaciones han sido actualizadas. Fuentes: Elaboración propia basada en SSA-ISSA, 2018; Nicaragua del Cuadro 18.

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La contribución total, antes de la reforma, colocaba a Nicaragua en sexto lugar con la mayor carga entre los 20 países: 23.75%, superior que en los pioneros que tienen más amplia cobertura y madurez del sistema, como Argentina, Chile, Cuba y Uruguay, y entre tres y cuatro veces respecto a los países centroamericanos. Sin embargo, cuando nos concentramos en el programa IVM, Nicaragua se ordena en noveno lugar (14%), aun así, por encima de Chile y Costa Rica (12.82% y 12.67% respectivamente), y más del doble que en países centroamericanos como Guatemala y Honduras (5.5% y 6%). Esta diferencia en los ordenamientos la explica el programa de salud, porque el Cuadro 19 no distingue entre sistemas públicos financiados por el Estado, como Brasil y Cuba, o por entidades corporativas como Argentina y Uruguay, de ahí que en estos países no aparece una contribución. Dentro de este programa, Nicaragua, con 8.25%, se ubica en el noveno puesto, por encima de países financiados por contribuciones como el pionero Chile (7%) así como sobre Guatemala y Honduras (6% y 7.5%). El empleador en Nicaragua paga 1.5% para el programa de Victimas de Guerra y el trabajador 0.25% (si está en el régimen obligatorio IVM-RP), pero estas no se han incluido en el Cuadro 19, tampoco se ha incluido el 1.75% pagado por el Estado para EM, porque los aportes estatales se excluyen del cuadro. Teniendo en cuenta lo dicho, en IVM Nicaragua ha llegado a un nivel en que es difícil aumentar las contribuciones; en EM hay algún espacio para subirla (por ejemplo, El Salvador tiene 10.5%) y este programa sufre un desbalance financiero. Por otra parte, el aporte del empleador de 1.5% para RP no se cambiado desde 1959 y se argumenta que es insuficiente para financiar los capitales constituidos y la labor de prevención de accidentes y enfermedades profesionales (Ruiz, 2018).

La reforma aumentó la contribución total de Nicaragua a 27.25/28.25%, la cual saltó del sexto al tercer lugar en la región, sólo excedida por Brasil y Colombia. Respecto a IVM (17.5/18.5%) subió del noveno al quinto lugar, solo superado mayormente por países con sistemas de pensiones más antiguos como Argentina, Brasil y Uruguay (empatada con Cuba en la franja menor).

La mayor aportación la hace el empleador, por ejemplo, en IVM en 14 países, salvo en Chile y Perú (porque solo aporta el asegurado a los sistemas privados), y otros como en Ecuador y Panamá en que el asegurado paga más porque el programa de EM es financiado solo por el empleador. La proporción pagada por el empleador respecto a la sufragada por el asegurado generalmente fluctúa entre dos y cuatro veces.36 En Nicaragua, era 2.5 veces en IVM, y con la reforma subió a 2.6/2.8 veces. Por otra parte, el trabajador afiliado al régimen facultativo integral voluntario paga tres veces lo que aporta el trabajador en el régimen integral obligatorio (22.5% versus 7%), el trabajador en el facultativo IVM paga tres veces lo que abona el que está en el obligatorio IVM (14% versus 4.75%) y el trabajador en el facultativo EM paga casi cuatro veces lo que abona en el obligatorio EM (8.25% versus 2.25%), todo lo cual es una carga substancial y un obstáculo para la afiliación.

El incremento de la contribución, especialmente la del empleador, tendrá un impacto adverso en el empleo formal; ya se informó que hubo 453,000 despidos en 2018 por efectos de la crisis y antes del aumento de dicha contribución; en octubre de 2018 el empleo formal se contrajo en casi 16% respecto a marzo de 2018 (FUNIDES, 2019); por otra parte, los asegurados en el INSS disminuyeron en 157,923 en 2018 por lo que debe haber ocurrido una mengua en la cobertura de la PEA (INSS, 2019).37

36 Hay una fuerte y no zanjada discusión en la literatura sobre si la contribución la paga realmente el empleador o este la traslada hacia el consumidor o el trabajador; economistas neoliberales apoyan fuertemente la última posición, mientras que la OIT toma una postura más ecléctica (ver Mesa-Lago, 2012).37 En 2018, el número total de asegurados mermó en 17%, los del régimen obligatorio en 8% y los del régimen facultativo en 62%, mientras que los nuevos afiliados declinaron en 32% (cálculos del investigador principal basados en INSS, 2019).

52 52

Diagnóstico

38 González (2018) estima que 70% de los nicaragüenses entre 40 y 59 años de edad no cotiza al INSS; la proporción de los hombres que cotiza es de 30.5% y entre las mujeres baja a 23.9%. Este cálculo se basó en la distribución por edades de la población total y debió ser hecho con la PEA.

La reforma abortada de 2018, estableció una cotización de 5% a los pensionistas para financiar EM, lo cual contribuyó a las fuertes protestas y demonstraciones a fines de abril y mayo de 2018. En el contexto de América Latina, once de 19 países no cobran dicha contribución, mientras que ocho lo hacen: desde 3% de la pensión en Bolivia, hasta 12% en Colombia (SSA-ISSA, 2018). El Decreto de 2019, eliminó dicha cotización, obviamente para evitar nuevas demonstraciones populares.

Los institutos del Ministerio de Gobernación y del Ejército, que disfrutan condiciones de acceso, cálculo de pensiones y otras prestaciones más generosas que las del INSS, son subsidiados por el Estado, pero se carece de información precisa sobre esto.

2. Evasión y mora

En 1964, el INSS introdujo la planilla electrónica, llenada por el empleador, de afiliación, facturación y pago de contribuciones sobre la nómina, y aquélla mejoró notablemente en la década de los 90s; esto debería reducir la evasión y, principalmente, la mora. Pero no se ha podido encontrar estadísticas sobre evasión en Nicaragua.38 Sin embargo, la experiencia regional indica que, en aquellos países donde predomina el sector informal y las microempresas, existe una significativa evasión por las dificultades inherentes en detectar las empresas y trabajadores independientes, registrarlos y cobrarles las cotizaciones; es usual en

estos países que las entidades de seguridad social se concentren en las empresas grandes porque la inspección es más fructífera y el costo de hacerla en empresas pequeñas es muy alto respecto a sus resultados (Mesa-Lago, 2012).

La evasión puede ser absoluta cuando el empleador no registra a sus trabajadores y evade el pago de la cotización, ya sea por su propia decisión o de acuerdo con el trabajador que busca cobrar su salario sin deducciones. La evasión es parcial cuando el empleador registra al trabajador y sub-declara su salario a fin de ahorrarse ambos una parte de la cotización (Ruiz, 2017).

La mora puede estimarse por los estados financieros publicados por el Anuario entre 2009 y 2017. Bajo “adeudos patronales por cobrar” se reportan “cotizaciones por cobrar” y “convenios” firmados por el INSS con empleadores para el pago de adeudos; la cifra combinada se presenta en la primera columna de los adeudos. En 2009 apareció una segunda categoría llamada “adeudos patronales incobrables” pero a partir de 2011 se cambió a “cobro dudoso de cotizaciones”, la cual se entra en la segunda columna. Esta categoría es marcada por INSS con signo negativo, la substrae de la categoría “por cobrar” y estima el neto residual. No tenemos clara esta operación, por lo que decidimos hacer cálculos de la mora, desglosando a las de pago incobrable o dudoso y comparándolas con los ingresos. Los resultados se muestran en las dos últimas columnas del Cuadro 20.

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Cuadro 20. Nicaragua, Estimados de la Mora Patronal, 2010 a 2017 (en millones de C$ y porcentajes)

Años IngresosAdeudos patronales Porcentaje sobre ingresos

Por cobrar Incobrables Por cobrar Incobrables2009 7,782.8 1,701.2 219.6 21.8 2.82010 9,626.7 1,053.6 206.7 10.9 2.22011 10,875.1 1,802.7 216.8 16.5 2.02012 11,941.3 1,926.8 221.9 16.1 1.82013 13,954.2 1,907.5 218.3 13.7 1.52014 16,235.5 1,928.1 500.0 10.1 3.02015 19,145.0 1,444.2 191.2 7.5 1.0

2016 22,337.8 1,693.2 201.8 7.6 0.7

2017 24,337.8 2,112.7 222.1 8.8 0.9

Fuentes: Los ingresos del Banco Central, 2018a (flujo de caja), el resto del INSS, 2010 a 2018.

Entre 2009 y 2015, el porcentaje por cobrar desciende de 21.8% a 7.5%, con un repunte en 2016-2017. Por otra parte, la deuda incobrable mengua de 2.8% a 1.5% entre 2009 y 2013, pero en 2014 da un salto a 3% (C$500 millones). En 2015 el porcentaje baja a 1% y a 0.9% en 2017. Pueden extraerse tres conclusiones tentativas: a. la mora es considerable y parte de ella es incobrable; b. hay una tendencia decreciente en la proporción de la deuda por cobrar hasta 2015, con un leve repunte en 2016-2017; c. la deuda incobrable-dudosa promedia C$223 millones anuales. La situación debe haberse deteriorado en 2018 debido a la crisis económica y lo será mucho más en 2019 por causa del incremento de las contribuciones impuesto por el Decreto 06-2019.

Al iniciar la actividad, el empleador debe presentar al INSS una planilla con todos sus trabajadores y sus salarios que sirve de base a la facturación; además, todo cambio en la planilla debe comunicarse en los tres días siguientes; si no se cumplen estas normas se impone al empleador un recargo de 2% sobre el monto entero del pago mensual. Si no se informan los ingresos de nuevos trabajadores, se aplican recargos desde C$10 hasta C$500 de acuerdo con el período de atraso (entre 4-5 días y 121 y más días). Si el empleador presenta la información después de tres días, se aplica un recargo de 10% sobre sus débitos que no puede ser inferior a C$250. Por los atrasos en los pagos se impone un recargo de 3%

por el primer mes, y a partir de entonces se cobra el interés corriente y el interés moratorio hasta que se haga el pago, a más de los costes judiciales (Reglamento, art. 20). La fijación de montos en córdobas por la ley tiene el serio inconveniente de la devaluación de la moneda (pero véase después). Por ejemplo, en abril de 2018, la multa de C$10 equivalía a US$0.33 centavos, y la mínima de C$250 a US$8.33, una suma minúscula, por ello sería mejor fijar porcentajes como en otros casos hace el Reglamento. No obstante, si el empleador moroso firma un convenio de pago con el INSS, el adeudo se dolariza (se paga al tipo de cambio al tiempo del abono) y se cobra interés si se incumple el convenio.

El Código Penal (2008), en sus arts. 313-314, dispone sanciones más fuertes a los “delitos contra la seguridad social”. Al empleador que deduce y retiene la cotización de su empleado y no la paga a la institución correspondiente, se le imponen entre 4 y 8 años de prisión, y cuando cometa fraude y no entere el debido aporte, una pena de entre 1 y 4 años de prisión; si el empleador es un ente público, al funcionario responsable se le inhabilita entre 6 y 10 años, a más de las penas anteriores. Se establecen exenciones cuando el violador de la ley pague la deuda antes de la sentencia firme, y cumpla otras normas. No se tiene esta información sobre la ejecución de las sanciones del Código Penal.

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Los empleadores morosos no sólo causan serios daños financieros al INSS sino también a sus trabajadores, pues estos no tienen cobertura de EM; por el contrario, las prestaciones económicas deben ser otorgadas al trabajador cuando este ha pagado sus cotizaciones, sin importar si el patrono las ha ingresado en caja. La mayoría de la legislación en la región garantiza el derecho a las prestaciones de salud a los trabajadores cuyos empleadores no ha pagado sus cotizaciones y le carga los costos al empleador.

No está claro sin las deudas del Estado se incluyen en las contribuciones de cobro dudoso. El gobierno paga puntualmente su contribución como empleador. Respecto al 0.25% destinado a EM, en 2010-2013 no realizó dicho pago, pero lo está haciendo desde 2014. El 17 de diciembre de 2014 el gobierno firmó un convenio con el INSS (Ley 239) fijando los atrasos en US$500 millones (alrededor de C$15,000 millones) a pagar en 50 años, a razón de US$8,3 millones anuales. Sin embargo, el gobierno no cumplió dichas obligaciones en 2014-2016, lo que dio lugar a la emisión de títulos de deuda que se han entregado al INSS en 2017 y 2018, y que este puede transar en el mercado de valores. El Estado no paga intereses por su deuda al INSS.

Diagnóstico

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3. Balance financiero

El Cuadro 21 resume toda la información disponible sobre el balance financiero. Hay una serie para 1980-2000 pero sigue una metodología diferente que la segunda serie de 2001-2017 que aparece en el cuadro. Los ingresos a precios corrientes aumentaron 973% pero los gastos saltaron en 1,428%; el superávit alcanzó su cima en 2007 y en 2013 arrojó el primer déficit, el cual se expandió con rapidez y se aceleró en 2016 llegando a C$1,581 millones.39 A pesar de la disminución del superávit y su conversión en déficit en 2013-2016, la adquisición de activos no financieros (como edificios de atención de salud, administrativos y viviendas), se incrementó en 37 veces, contribuyendo al aumento del déficit.40 En 2017, el déficit escaló a C$2,371.8 millones, y la compra de activos financieros disminuyó a la mitad, pero aun así fue C$452 millones. Además, a pesar del salto del déficit, en los dos últimos meses de 2017 se pagó el doble aguinaldo a los empleados del INSS y el tercer mes que se abona a los pensionados (Álvarez, 2018). Como resultado del desequilibrio financiero, la inversión del INSS decayó desde 2013 (ver sección 4 abajo).

39 Entre 2006 y 2016, el pago por prestaciones creció de 73.2% al 94.9% de los ingresos por cotización, más de 20 puntos porcentuales (Acevedo, 2018c). 40 Las inversiones en instalaciones de salud han ampliado la atención, pero no son financieramente rentables.

Cuadro 21. Nicaragua, Balance Financiero del INSS, 2001 a 2017 (en millones de córdobas)

Añosa Ingresosb

(1)Egresosc

(2)

Resultado operativo

neto (1-2)(3)

Adquisición activos no

financierosd

(4)

Superávit o déficit

operativo (3-4)(5)

Donacionese

(6)

Superávit o déficit globalf

(5+6) (7)

2001 2,281.9 1,728.0 553.9 25.5 528.3 0.0 528.32002 2,451.6 1,958.8 492.9 31.3 461.6 0.0 461.62003 2,740.3 2,137.7 602.6 4.7 597.9 0.0 597.92004 3,227.5 2,400.2 827.3 10.7 816.7 0.0 816.72005 3,657.2 2,753.4 903.8 4.2 899.6 0.0 899.62006 4,535.2 3,339.1 1,196.1 12.3 1,183.8 0.0 1,183.82007 5,681.8 3,979.2 1,702.7 11.7 1,691.0 0.0 1,691.02008 7,128.5 5,467.6 1,660.9 121.5 1,539.4 0.0 1,539.42009 7,782.8 6,721.2 1,061.6 275.5 786.1 0.0 786.1

2010 9,626.7 7,922.6 1,704.2 207.5 1,496.7 0.0 1,496.7

2011 10,875.1 9,211.1 1,664.0 226.7 1,437.2 14.1 1,451.42012 11,941.3 11,138.1 803.2 427.2 376.0 9.8 385.72013 13,954.2 13,494.6 459.6 660.7 -201.1 8.9 -192.12014 16,235.5 16,394.0 -158.5 731.2 -889.7 2.8 -886.92015 19,145.0 19,347.6 -202.7 721.1 -923.7 2.7 -921.12016 22,337.8 22,959.1 -621.2 960.2 -1,581.4 2.2 -1,579.22017 24,493.8 26,414.8 -1,920.0 452.9 -2,373.8 2.0 -2,371.8

NOTA: La serie del Banco Central se basa en flujos de caja (ver Apéndice 3). a La serie anterior a 2001 sigue una metodología diferente y no puede empatarse. b Contribuciones, rendimiento de la inversión y transferencias estatales (estas dos últimas no están desglosadas, como se hacía en la serie anterior). c Remuneraciones a empleados, compra de bienes y servicios (de los cuales, 91% son de atención médica a entidades médicas previsionales públicas y privadas), transferencias corrientes, prestaciones sociales (pensiones y riesgos profesionales), y otros. d Principalmente instalaciones de salud, administrativas y viviendas. e Donaciones son las recibidas por el INSS (para EM) del Fondo Mundial de Naciones Unidas para combatir VIH y enfermedades palúdicas. f Los déficits se financian mediante un aumento de los pasivos y/o con una disminución de los activos, que se registran como créditos y, por tanto, muestran signo positivo. Fuentes: Banco Central, 2018a (ver Apéndice 3).

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Diagnóstico

El balance financiero del Banco Central para 2018 no estaba disponible cuando se terminó la última revisión de este estudio. En agosto de 2018, el INSS mostró un déficit de efectivo de C$539 millones (INSS, 2018b). A fines de 2018, dicho déficit había crecido a C$4,655 millones (INSS, 2019), se proyecta que se agravará en 2019 a C$8,772 millones (FUNIDES, 2019) y se juzga que se acabarán las reservas en 2019 (Olivares, 2018b). El financiamiento de dicho déficit fue cubierto por transferencias crecientes del Estado mediante extracciones del Banco Central, lo cual ha contribuido al declive en las reservas internacionales notado en la sección I.

El Gráfico 9, visualiza las tendencias del flujo de caja y de los superávits y déficits, así como la adquisición de activos no financieros entre 2001 y 2017.

Gráfico 9. Nicaragua, Superávit y Déficit Operativos y Globales, y Adquisición de Activos no Financieros del INSS, 2001 a 2017 (en millones de C$)

Fuentes: Cuadro 21.

Factores que han contribuido al desequilibrio son: a) el crecimiento de la base fiscal sobre la que descansa la recaudación de los ingresos del INSS está limitada porque la economía genera de forma predominante empleo precario e informal de bajísima productividad e ingresos (analizado en la sección A-4; ver también Acevedo, 2019a); b) el otorgamiento de la pensión reducida (discutido en sección B-1-2); c) la ampliación de los servicios de salud a los pensionados y a las patologías complejas y costosas; d) la inversión en instrumentos que congelan el fondo y que usualmente tienen bajo rendimiento (sección 4 siguiente); f) el crecimiento acelerado de los gastos administrativos (discutido en la sección D-1); g) la evasión y la mora (examinado en la sección E-2); y h) el envejecimiento de la población (ver sección 6 abajo). En el futuro se agravará el problema con el arribo a la edad de jubilación de nuevos afiliados en el decenio de los 80.

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4. Inversiones de la cartera

El rendimiento real de la inversión del INSS fue fuertemente negativo en 1991 (-88%) debido a la superinflación y también lo fue en 1993 aunque menor, después hubo una mejoría con 11.9% en 1995 (Mesa-Lago y otros, 1997, basado en información del INSSBI e INSS). Hay una importante falta de transparencia en los datos sobre inversiones, un cambio en la metodología, y la ausencia de estadísticas sobre el rendimiento.

La antigua serie de operaciones financieras del INSS (1980-2000) desglosaba los ingresos y los dos principales eran por contribuciones y producto de inversiones. Otras categorías de ingreso o bien reportaban cero (como ingresos de capital y transferencias de capital del gobierno central) o los ingresos eran mínimos desde comienzos del decenio de los 90 (como transferencias corrientes de otras instituciones, otros ingresos corrientes y transferencias corrientes del gobierno central). La nueva serie (2001-2017) deja solo dos categorías: contribuciones y otros ingresos (sin desglose); como los otros ingresos no eran significativos se asume que esta categoría fundamentalmente es el producto de las inversiones. Las cifras absolutas de 2001 concuerdan con las de 2000. El Cuadro 22 estima el producto de las inversiones como porcentaje del total de ingresos entre 1990 y 2017.

Cuadro 22. Nicaragua, Ingresos por Inversiones como Porcentaje del Total de Ingresos del INSS, 1990 a 2017

Años Porcentaje Años Porcentaje1990 0.8 2004 11.01991 0.6 2005 8.01992 5.9 2006 8.51993 6.5 2007 13.41994 12.4 2008 15.51995 12.1 2009 12.61996 11,4 2010 16.01997 13.7 2011 13.41998 16.8 2012 7.81999 10.7 2013 8.22000 8.4 2014 6.62001 8.2 2015 5.02002 9.5 2016 4.72003 9.9 2017 2.6

Fuentes: Elaboración propia basada en Mesa-Lago y otros, 1997; Banco Central, 2018a.

Al tiempo de la hiperinflación en 1990, las inversiones disminuyeron drásticamente y el porcentaje fue menor de un dígito, después ocurrió una recuperación y ascendió a dos dígitos, con una cima de 16.8% en 1998. A partir de 2000 ocurrió un declive-estancamiento hasta 2006, seguido de una recuperación hasta alcanzar otra cúspide de 16% en 2010 (similar a la de 1998). Desde entonces (paralelamente al descenso del superávit en efectivo, aumento del déficit financiero, y disminución de la

inversión y de las reservas), hay un drástica caída del porcentaje hasta llegar a 2.6% en 2017, el inferior en 26 años.

A partir de 2010, el Anuario del INSS, publica el monto de la inversión y su distribución por instrumento. La inversión menguó 32% entre su cima en 2012 y 2017, lo cual afecta negativamente a los ingresos del INSS y es un indicador de empeoramiento del desequilibrio financiero (Cuadro 23 y Gráfico 10).

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Diagnóstico

Cuadro 23. Nicaragua, Distribución por Instrumentos de la Cartera de Inversiones del INSS, 2010 a 2017 (en miles de C$ y porcentajes)

Instrumentos 2010a 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2017/10

Total (miles de C$) 12,150 13,617 14,556 4,315 3,611 12,813 1,787 9,792 4,764b

Distribución (%)Títulos valores 65.7 57.9 68.1 56.8 43.5 35.3 18.6 6.2 -59.5Certificados de depósitos 19.0 20.2 7.7 6.3 0.7 0.0 0.0 0.0 -19.0Fondo hipotecario 0.8 3.9 1.9 3.0 4.0 5.6 6.7 9.7 8.9Cuentas de ahorro 5.4 6.1 1.7 5.0 12.5 7.5 9.0 1.4 -4.0Préstamos construcción 7.3 8.4 16.0 19.2 24.9 27.3 28.5 26.0 18.7Participaciones 1.8 3.5 4.6 9.7 14.4 24.3 37.2 56.7 54.9Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 0.0

a En 1995 los depósitos contaban 77.4% de la cartera, los bienes inmuebles 5.6%, los títulos valores y las acciones 3%, y los préstamos hipotecarios 0.3% (Mesa-Lago y otros, 1997). b Entre la cima de C$14,556 en 2012 y C$9,792 millones en 2017, un descenso de 32%. Fuentes: Elaboración propia basada en INSS, 2011 a 2018.

La distribución experimentó un cambio substancial en esos siete años (Cuadro 23): una caída de 82.5 puntos porcentuales en: títulos valores emitidos por el Banco Central y el Ministerio de Hacienda (-59.5), certificados bancarios de depósitos (-19), y cuentas de ahorro (-4). Por el contrario, ocurrió una subida de 82.5 puntos en: a. “participaciones” que son inversiones en acciones o compra de clínicas, hospitales y empresas privadas que fabrican medicinas (54.9 puntos); b. préstamos a la construcción de edificios de apartamentos, oficinas y centros residenciales (18.7); 41 y c. fondo hipotecario para viviendas populares a los afiliados con salarios bajos, a través de bancos que determinan la capacidad de pago, con un interés “social” o por debajo del interés de mercado (8.9). Sobre este último, el INSS hizo un aporte de US$50 millones (C$1,500) a la banca nacional. Ver Gráfico 10.

Gráfico 10. Nicaragua, Distribución de la Cartera de Inversiones por Instrumentos, 2010 a 2017 (en millones de dólares)

Fuentes: Elaboración propia basada en INSS, 2011 a 2017 y tasa de cambio de córdobas por dólar.

41 También en la rehabilitación del Centro de Convenciones Olaf Palme que es patrimonio del INSS y es administrado por una empresa privada, la cual paga réditos al INSS pero se desconoce su monto y periodicidad.

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42 Se reportan unos US$15 millones para financiar proyectos inmobiliarios como edificios de apartamentos y condominios de lujo, entre ellos un préstamo de US$1.2 millones a la empresa Teleconstrucciones Guillén S.A., y el edificio Planes de Altamira construido por la empresa Desarrollos Inmobiliarios de un directivo representante del COSEP en el INSS (Baca Castellón, 2017).43 Los programas IVM y RP conceden préstamos a jubilados y pensionados, con un tope de US$200; el cobro se hace automáticamente por descuento de la pensión mensual (Conferencia, 2018).

Gráfico 11. Nicaragua, Evolución del Fondo de Inversión y Distribución de la Cartera por Instrumentos de Mayor y Menor Liquidez/Riesgo, 2010 a 2017 (en millones de dólares)

Fuentes: Ibid al Gráfico 10.

El fondo de inversiones se redujo debido a la necesidad de liquidar los instrumentos más líquidos (títulos valores, certificados y cuentas de ahorro), un 69% del total, para financiar los crecientes déficit de efectivo del INSS.

El INSS no publica cifras sobre un elemento crucial: el rendimiento nominal (menos aún el real), de la cartera en general y de sus instrumentos en particular. El plan del FMI de 2012 estableció criterios para la inversión basados en su rendimiento que incluía publicar estas cifras, pero no se ha hecho. Esta información es vital para juzgar la eficiencia de las inversiones, en las que hay que balancear dos aspectos usualmente opuestos: rendimiento real y riesgo. La merma de casi 60% en la inversión en valores públicos, la mayor en el período, implica alejarse de instrumentos de menor riesgo y mayor liquidez (el rendimiento puede ser menor pero es más estable). Según la experiencia de la región, los depósitos bancarios y cuentas de ahorro usualmente tienen muy bajo rendimiento (incluso negativo si la inflación es alta) además, el Cuadro 2 muestra que ha caído la tasa de interés en depósitos a corto plazo, lo cual indica que respecto al rendimiento el paso es adecuado, pero no en cuanto a la liquidez mínima que requiere la institución. Las participaciones en acciones se hacen en empresas de atención médica y farmacéutica y es una inversión social que no genera retornos financieros y congela estos fondos que son imposibles o muy difíciles de vender (aunque esta inversión es para EM, se saca de la reserva del IVM). Se ignora si la inversión en préstamos a la construcción es rentable.42 El financiamiento de créditos hipotecarios es otra inversión social pero, como se hace a tasas de interés subsidiadas, debe generar rendimientos negativos a más de que congela esta inversión (Baca Castellón, 2017a, 2017b; Acevedo, 2017d, 2018e; Ruiz, 2018).43

60 60

Diagnóstico

5. Reserva técnica

La reserva técnica en 1981 era de C$1,277 millones, pero ajustada a la inflación (con 1992 como año base) fue de C$639 millones. En 1989 la reserva nominal saltó a C$3,169 millones pero ese año la inflación se disparó y en términos reales era solo de C$2 millones. Después descendió en términos nominales a C$647 millones en 1995 pero aumentó a C$470 millones en términos reales, debido al control de la inflación. En 1995, la reserva nominal era 49% del nivel de 1981 y 74% en términos reales (Mesa-Lago y otros, 1997).

Entre 2001 y 2006, la reserva técnica aumentó de C$1,686 millones a C$5,775 millones (Ruiz, 2018 basado en INSS 5 enero 2007). En 2009, el Anuario del INSS recomenzó a publicar regularmente data sobre las reservas. El Cuadro 24 muestra la evolución de dichas reservas a precios corrientes y constantes (en base al año 2009) entre 2009 y 2018. En términos nominales la reserva alcanzó su cénit en 2014 (C$11,015 millones) y después descendió hasta C$3,063 millones en 2018 para una caída de 72.2% desde la cima. En términos reales, la reserva llegó a la cúspide de C$9,201 millones en 2012 y menguó de manera constante hasta C$1991 millones en 2018, una merma de 78.4% desde la cima. Al ritmo de disminución anual de las reservas registrado en 2015-2018, se estima que estas se agotarán en 2019.

Cuadro 24. Nicaragua, Reservas Técnicas del INSS, 2009 a 2018 (en millones de C$ a precios corrientes y constantes)

Años Precios corrientes IPC Precios constantes2009 7,613.7 100.0 7,613.72010 7,816.1 101.4 7,708.12011 9,944.5 110.1 9,032.22012 10,848.1 117.9 9,201.12013 9,169.0 124.2 7,382.42014 11,015.3 132.3 8,326.02015 9.677.2 136.1 7,110.32016 7,296.4 140.3 5,200.52017 5,391.9 146.8 3,673.02018 3,063.2 153.8 1,991.6

Cambioa -59.7% -73.8%

Cambiob -72.2% -78.4%a Entre 2009 y 2018. b Desde la cima a 2018. Fuentes: Elaboración propia basada en INSS, 2010 a 2019; IPC de Cuadro 2.

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El Gráfico 12, muestra la caída de las reservas técnicas en 78%, entre 2009 y 2018, medidas en miles de córdobas a precios constantes de 2009.

Gráfico 12. Nicaragua, Caída de la Reserva Técnica del INSS, 2009 a 2018 (en miles de C$ a precios constantes)

Fuentes: Cuadro 24.

De acuerdo con la ley, en función de una mayor transparencia, las reservas de IVM, EM y RP deben estar separadas. En 1984, el INSS (1984) aprobó el reglamento financiero (art. 7) que separaba los recursos por programa: IVM método de primas escalonadas; RP método de reparto de capitales; y EM reparto, pero en 1993 la provisión de servicios de salud se pasó a las IPSS. En 2012-2013, el actuario de la OIT Sergio Velasco recomendó separar las reservas técnicas para IVM y RP, y también los fondos de EM y del programa de Víctimas de Guerra. En la práctica no hay tal separación, como se vio en la inversión de la reserva de IVM en empresas de salud que son para EM. Es esencial ejecutar la ley y publicar la información para verificar la separación de las reservas.

6. El impacto del envejecimiento

El envejecimiento de la población nicaragüense agravará el desequilibrio financiero y actuarial del INSS. Según el Cuadro 25, la población de 60 y más años respecto a la población total aumentó de 5.2% en 1995 a 7.8% en 2015 y se proyecta que crecerá a 33.3% en 2090. A medida que esta cohorte se expanda, el número de jubilados y pensionados subirá, mientras que la cohorte productiva de 15 a 59 años se contraerá (como ya ocurre en Cuba y Uruguay). Por ello los activos por un pasivo en IVM eran 5.6 en 2011 pero habían bajado a 4.6 en 2015. La proyección de los activos por un adulto mayor indica que entre 2015 y 2050 esa relación se reducirá de 7.8 a 2.7. En 2017 el monto anual de todas las pensiones era de C$14,372 millones, para 2030 se proyecta un alza a C$75,000 millones (Funides, 2018).

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Diagnóstico

Cuadro 25. Nicaragua, Impacto del Envejecimiento en Financiamiento del INSS, 2015-2050

Años Cohorte 60+/ Pob. Total (%)

Activos por un pasivo (INSS) Años

ProyeccionesCohorte 60+/ Pob.

Total (%)Activos por un adulto mayora

1995 5.2 4.3 2015 7.8 7.82000 5.6 4.7 2025 10.8 6.02005 6.1 4.8 2035 14.5 4.52010 6.5 5.5 2045 19.8 3.22011 6.7 5.6 2050 22.6 2.72015 7.8 4.6 2090 33.3

a Nótese que no se trata de la relación activos por un pasivo dentro del INSS, sino de los activos por un adulto mayor en la población total, de ahí que la última relación sea más alta que la primera.Fuentes: Elaboración propia basado en INSS, 2007 y 2016; proyecciones de Acevedo, 2017a.

Otro impacto económico adverso del envejecimiento y el crecimiento de la esperanza de vida (aunque tiene efectos beneficiosos para la población), es que la mayor proporción de adultos mayores provocarán gastos muy superiores en la atención de la salud: las enfermedades crónico-degenerativas, catastróficas y/o terminales se acentuarán, ellas están cubiertas por EM y son más costosas que las aquejan a los jóvenes. Además, el proceso de desarrollo conlleva a la transición epidemiológica: las enfermedades predominantes en el subdesarrollo (respiratorias, digestivas, inmuno-contagiosas, etc.), serán eventualmente reemplazadas por enfermedades típicas de los países desarrollados (cardiovasculares, tumores, cáncer) y las segundas son mucho más caras de tratar que las primeras (Mesa-Lago, 2012; Ruiz, 2018; Acevedo, 2018c, 2019). La Comisión Técnica Interinstitucional indicó en 2006 que la tasa de cotización para EM de 8.5% era insuficiente para brindar una cobertura integral sin exclusiones (CTI, 2006); trece años después la tasa de EM se aumentó en 1.5 puntos porcentuales aportados por el Estado, mientras que la de IVM se subió en 4.75/5.75 puntos por la reforma de 2019.

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Gráfico 13. Aumento de la Expectativa de Vida de Mayores de 60 años entre 1995-2000 y 2020-2025

Fuente: OIT, 2018.

7. Proyecciones actuariales

Varios estudios actuariales hechos entre 1995 y 2017 han pronosticado la insolvencia del INSS (la mayoría para entre 2019 y 2024) y recomendado una serie de reformas para conseguir una extensión del equilibrio, las cuales generalmente han sido ignoradas.44

El estudio actuarial de IVM hecho en 1997 por Fabio Durán, actual jefe de la Unidad de Finanzas Públicas y Servicios Actuariales y Estadísticas de la OIT, comenzó por revisar los previos estudios actuariales efectuados por la OIT en 1991 y por el INSS en 1995. El primero encontró una grave crisis financiera que comprometía el futuro de la institución así como altos costos administrativos, e hizo varias recomendaciones, entre ellas: no tomar decisiones sin antes efectuar un estudio actuarial para evaluar sus repercusiones en el corto, mediano y largo plazos; evitar que los programas de pensiones especiales consuman las reservas de IVM; y reducir y racionalizar los costos administrativos (muy pocas de las recomendaciones fueron implementadas y la situación se deterioró entre 1992 y 1997).

El Gráfico 13 compara el incremento de la expectativa de vida de mayores de 60 años en 19 países de América Latina y el Caribe entre los quinquenios 1995-2000 y 2020-2050, proyectando que Nicaragua tendrá la segunda mayor expansión: 5.3% los hombres y 3.8% las mujeres.

44 Aunque no se pudo obtener información sobre la situación financiera- actuarial de los institutos independientes de seguridad social (Gobernación y Ejército), la vasta experiencia de la región indica que sufren de un severo desequilibrio actuarial (Mesa-Lago, 2008).

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El estudio de 1995 fue revisado y ajustado y se encontró que había una situación apremiante de IVM en el corto plazo, pues en 1995 los gastos superaron a los ingresos por contribuciones y se estaban usando los rendimientos de las reservas para cubrir el déficit. El estudio actuarial de 1997 proyectó la situación financiera y actuarial hasta 2020, concluyendo que los costos crecerían a un nivel difícil de financiar mediante el esquema vigente, pronosticando que la reserva se agotaría en 2002; esto se agravaría por el proceso de envejecimiento en el largo plazo. Para paliar esta situación se recomendó, entre otras medidas, aumentar paulatinamente las cotizaciones comenzando en 1997 hasta 4.3 veces en 2020; pero no se implementó, demorando el aumento hasta cuando ya era mucho más difícil enfrentar el problema (Mesa-Lago y otros, 1997).

Se informa que no se han publicado los estudios actuariales realizados desde 1997, pero el equipo logró conseguir información y se afirma que todas las proyecciones actuariales del programa IVM proyectan un “crecimiento explosivo” de su déficit (Acevedo, 2017a, 2018b, 2018c).

Una Comisión Interinstitucional fue creada en 2003 para evaluar los efectos de la Ley 340 de 2000, Sistema de Ahorro de Pensiones (SAP) que privatizó el sistema público, y su informe fue publicado en

2004 (CIT, 2004). Este estimó que la carga fiscal de implementar dicha Ley sería insostenible y generaría un déficit de US$128 millones en 2025, por lo cual aconsejó derogar dicha ley; así lo hizo el Congreso por Ley 568 de 2006. El informe también recomendó crear una comisión técnica nacional de carácter consultivo fin de hacer recomendaciones para la reforma de IVM pero nunca se estableció.

La transformación de los superávits financieros del INSS en déficits crecientes (como se apreció en el Cuadro 21) estaba también prevista por varios estudios. El segundo fue comisionado en 2006 por el Presidente Bolaños que para ello estableció otra Comisión Interinstitucional. La causa del desequilibrio fue atribuida a que las tasas de reemplazo eran muy altas (ver sección B-1-A) en relación con las cotizaciones, lo cual sería agravado por el declive en la relación entre asegurados activos por un pensionado (Cuadro 25).

Según este estudio, la ley establece una tasa de reemplazo promedio de 62.9% para el período 2005-2075, pero los ingresos de IVM solo podrán financiar una tasa de reemplazo de 45% hasta 2025. El Gráfico 14 exhibe la proyección hecha en 2006, en la cual los gastos totales (curva rosa) superan a los ingresos que se estancan (curva azul) y ocurre un saldo negativo alrededor de 2024 (curva amarilla).

Gráfico 14. Nicaragua, Proyección de Ingresos, Egresos y Saldo en IVM, 2009-2073

Fuente: Comisión Técnica Interinstitucional, 2006.

Diagnóstico

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Para mejorar la solvencia del INSS se recomendó: subir gradualmente la edad de retiro de 60 hasta 63 años; incrementar las semanas de cotización de 750 hasta 1,000; aumentar el salario promedio base para el cálculo de la pensión de cinco años a diez; y reducir el factor básico de reemplazo en los primeros 15 años y aumentar gradualmente los años de cotización de forma que para alcanzar la misma tasa que antes se requiriesen 15 años adicionales. Ninguna de estas recomendaciones se llevó a efecto.

La referida Comisión también estudió la sostenibilidad del programa EM y encontró que la tasa de cotización del 8.5% resultaba insuficiente para ampliar la cobertura de los servicios de salud a las patologías complejas y costosas, así como a los pensionados. Además, la rápida extensión de la cobertura de los afiliados a EM indujo que sus costos totales—número de afiliados por el gasto promedio en prestaciones de salud por afiliado—creciesen con mayor rapidez que los de IVM: entre 2000 y 2016, el

costo por afiliado saltó 162%, de US$134 a US$352, sin incrementarse la cotización. La Comisión recomendó que la cobertura de los pensionados, financiada con los aportes de los asegurados activos, fuese financiada con contribuciones sobre las pensiones, así como que el aporte estatal del 0.25% sobre la nómina salarial de los afiliados activos para EM, se incrementase progresivamente hasta alcanzar el 1% en los próximos cinco años (Acevedo, 2017a). Ninguna de estas recomendaciones se llevó a cabo.

En 2010, la empresa Troncoso Consulting hizo otro estudio actuarial que proyectó que las reservas del INSS se agotarían en 2018 y la institución sería insolvente a partir de 1919. El Gráfico 15, presenta una proyección de las reservas del programa IVM entre 2010 y 2030 hecha por el referido estudio. El fondo reserva (curva verde) declina en todo el período; en 2018 los gastos totales (curva roja) superan a los ingresos totales (curva azul) y el fondo se agota alrededor de 2021.

Gráfico 15. Proyección de Ingresos, Egresos y Fondo de Reserva entre 2010 y 2030

Fuentes: Troncoso, 2019

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En 2010, a fin de extender el período de equilibrio, el Consejo Directivo del INSS propuso una serie de reformas que habían sido recomendadas por Troncoso: incrementar la tasa de cotización; aumentar la edad de jubilación de 60 a 65 años (dos años más que lo recomendado en 2006); extender el período de semanas cotizadas de 750 a 1,500 (500 semanas más que el estudio de 2006); estimar el salario promedio en base a toda la vida laboral (en vez de los diez años aconsejados en 2006); reducir el monto de las futuras pensiones modificando la fórmula de cálculo; y modificar el ajuste de las pensiones. Nótese que mientras más tiempo se espera, más duras son las medidas para extender el período de equilibrio.

No fue hasta diciembre de 2013, cuando ya el INSS sufría déficit financiero (Cuadro 21), cuando se aprobaron, por acuerdo entre el gobierno y el Consejo Superior de la Empresa Privada (COSEP), varias medidas recomendadas en 2010: a) aumento gradual de la cotización del empleador de 7% a 10% entre 2014 y 2017; b) incremento del salario máximo imponible; c) pensiones mínimas ajustadas según el aumento de los salarios y ajuste de las pensiones de al menos dos salarios mínimos según la tasa de cambio C$ por 1 US$; d) reconocimiento por el gobierno de una deuda de US$500 millones acumulados en el pago del 0.25% a EM, a ser abonada en 50 años. Se predijo que estas medidas extenderían la solvencia del INSS hasta 2033.

Obsérvese que no se aumentó la edad de jubilación, ni se duplicó el número requerido de semanas cotizadas, ni tampoco se extendió el cálculo del salario promedio a toda la vida laboral del asegurado; además el pago anual de US$10 millones no se efectuó en varios años. Aunque temporalmente el INSS experimentó un aumento significativo de ingresos, estos fueron en parte compensados por las nuevas pensiones

reducidas, de forma que el paquete de medidas no resolvería el problema a mediano y largo plazo.

Tres años más tarde, el FMI (2016) ratificó que, si bien los ingresos habían crecido por el aumento de la cotización del empleador en 2013, esto había sido superado por un incremento mayor de los gastos debido a tres razones: a) la introducción de la pensión reducida y su incremento en 2015; b) gastos de servicios de salud, bienes de capital y gastos administrativos del INSS superiores a los límites establecidos en el presupuesto; y c) rendimientos bajos de la inversión del fondo de reserva (temas discutidos antes en este estudio). Como resultado, en vez de extender su solvencia hasta 2031 (o 2033), como se había proyectado, el INSS comenzaría a sufrir déficit en 2017 y el fondo de reserva se extinguiría en 2024. Las autoridades nicaragüenses reconocieron el riesgo que sufría el INSS, pero no incluyeron en el presupuesto transferencias para asegurar su sostenibilidad futura, porque consideraron que las reformas se implementarían antes de surgiesen los déficits. El Fondo aconsejó, a corto plazo, controlar los gastos de salud y otros servicios, a par que, a mediano plazo, introducir reformas que fortaleciesen las finanzas del INSS.45

Estas recomendaciones no fueron tomadas en cuenta.

En la última visita del FMI (2017) este cambió el período de solvencia anterior y proyectó que las reservas líquidas del INSS se agotarán en 2019 (algo que ocurre ahora) en vez de en 2024 como había estimado antes, por lo que no habrá recursos para pagar las prestaciones y salarios del personal, que tendrá que ser asumido por el presupuesto del Estado. . Las causas de esta aceleración han sido: a. la pensión reducida que tomó 0.6% del PIB en 2016; b. la duplicación del número de pensiones ordinarias unida a los incrementos en el salariomínimo, al cual se ajustan las pensiones;

Diagnóstico

45 Respecto a la reciente reforma tributaria, el FMI (2016) consideró que, si bien había aumentado los ingresos fiscales, subsistían demasiadas exenciones especialmente al ingreso sobre la renta y al IVA (así como subsidios de electricidad que no beneficiaban a una parte considerable de la población pobre), las cuales deberían ser gradualmente suprimidas. La OIT (2018) recomienda una estrategia para incrementar el espacio fiscal y financiar la protección social, crecientemente basada en impuestos generales.

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c. el gasto de pensiones casi se duplicó (de 1.4% a 3% del PIB en 2006-2016) y se proyecta que el gasto del programa IVM alcance 5.9% del PIB en 2040; d. el número de asegurados en EM también se duplicó desde 2006 mientras que el gasto de salud aumentó casi seis veces (por la extensión de la cobertura y del tratamiento de enfermedades catastróficas) y ha excedido el ingreso por contribuciones desde 2015;46 e. la continuación de las inversiones en activos reales que reducen el fondo líquido de la institución; y f. el proceso de envejecimiento. El Fondo ofreció diversas opciones para la reforma de pensiones47 y advirtió que “no hay mucho espacio para incrementar las contribuciones” ya que esto sería “difícil de aceptar por el sector privado” (FMI, 2017: p. 14).

Una proyección hecha a mediados de abril de 2018 sobre los meses que quedan de solvencia al INSS, se basa en dos escenarios. 1. El “realista” supone que los ingresos y los gastos crecen a la misma tasa que en 2017 y que la adquisición de activos financieros cesa; calcula un déficit de C$3,433.8 millones que se financiaría con la reserva líquida del INSS más los títulos emitidos por Hacienda a ser transados en el mercado de valores (asumiendo que no experimentan un gran descuento); la solvencia del INSS se extendería hasta junio 2018. 2. El “más optimista” supone que los ingresos crecerán a una tasa mayor que en 2017 con el resto de las premisas igual que en el escenario 1; calcula un déficit de C$2,576.5 millones a ser financiados de igual forma; la solvencia del INSS se extendería hasta agosto de 2018 (Acevedo, 2018f). Como se ha visto, el déficit global en 2017 fue de C$2,373 millones, en 2018 ascendió a C$4,655 millones y para 2019 se proyecta en C$8,772 millones. Estimados hechos para el período 2006-2018, muestran que el superávit, antes de los ingresos financieros netos, desde 2013 se convirtió en déficit y este aumentó seis veces en 2018 (Acevedo, 2019b).

Varias entidades y expertos advirtieron al gobierno y al INSS de la urgencia de la reforma. En 2018, el INSS retiró a 100 empleados que reunían los requisitos para jubilarse, pero pagó el segundo aguinaldo a todo su personal.48 Además recortó el gasto social, como cesar el suministro de medicinas a los jubilados cuyo costo había crecido en 20.4% en 2017 sobre 19.1% en 2016, y generar retrasos de meses en las citas médicas (Acevedo, 2018c). También descartó, por el temor a la presión social, medidas recomendadas como el aumento de la edad y de las semanas cotizadas. El ex gerente de estudios actuariales de la Superintendencia de Pensiones y del INSS exhortó a realizar una reforma integral mediante una comisión técnica que adoptase medidas a largo plazo (Álvarez, 2018).

Pero el gobierno y el INSS continuaron la política de negociar a puertas cerradas con el COSEP; este planteó una serie de medidas para restructurar la seguridad social y hacerla sostenible a largo plazo, así como una reforma fiscal paralela, y se opuso al proyecto oficial de un nuevo aumento de las cotizaciones y recorte de las pensiones. EL INSS rechazó la propuesta del COSEP y este se retiró de las negociaciones (COSEP, 2018; González y Torres, 2018). El INSS promulgó la reforma el 16 de abril (INSS, Resolución 1-317, 2018a) sin la presencia de los dos delegados de los empleadores, y dos días después la refrendó el gobierno (Decreto Presidencial 03-2018). Así se ignoraron las llamadas a una reforma integral y a un diálogo social amplio, se recurrió al parche manido del aumento de las contribuciones, agregando recortes en las pensiones, y se provocó una explosión social, la cual indujo la derogación del Decreto de 2018. No obstante, en enero, el gobierno promulgó de nuevo la reforma por Decreto 06-2019, el cual es más duro que el Decreto 03-2018, como ya se ha explicado.

46 No se ha hecho proyecciones actuariales del programa EM pero sus costos están creciendo más rápido debido a la rápida expansión de las patologías crónico-degenerativas (Acevedo, 2018a).47 Sobre opciones de reforma ver sección V.48 Una versión preliminar de la reforma de 2018 establecía un tope al gasto administrativo de un 5% sobre los ingresos del INSS, menor al actual 6.5% que se ha infringido (Acevedo, 2018d).

CONCLUSIONESIV

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En esta sección se resumen las conclusiones del estudio y se extraen lecciones que servirán de

base a las recomendaciones de la sección siguiente. Se estructura en las cinco secciones del diagnóstico, precedidas por una breve discusión sobre el diálogo social, un principio fundamental de la OIT,49 y la disponibilidad y confiabilidad de las estadísticas de seguridad social.

La economía nicaragüense creció 5.3% anual entre 2011 y 2017, mientras que el desempleo declarado cayó después de la recesión, y el balance fiscal generó un pequeño superávit, aunque decreciente. Sin embargo, la crisis político-económica de 2018 resultó en un descenso del PIB en 5%, no se ha publicado la cifra de desempleo ese año pero probablemente creció, y ocurrió un déficit fiscal, el primero desde 2009. Otros indicadores macroeconómicos y sociales también se deterioraron. Además, Nicaragua disfruta un bono demográfico, pero para 2070 será el segundo país más envejecido de la región, afectando adversamente la seguridad social. La incidencia de pobreza bajó de forma constante desde 2005 y en 2015-2016 era de 39% o 25% (pero aumentó en 2018), la decimoquinta u octava mayor en la región, el índice Gini de desigualdad menguó entre 2001 y 2009 pero repuntó en 2015 y es el octavo mayor. Por otra parte, el INP per cápita es el tercero inferior y su IDH es el quinto menor, el IPC creció 86% en el período, el salario medio real ha aumentado menos que en diez países, y las NBI se han expandido. La grave crisis político-económica que comenzó en abril de 2018 y continuaba en marzo de 2019, al tiempo de terminar este estudio, ha tenido repercusiones negativas severas en la economía y se proyecta una mayor caída en el PIB en 2019.

A. Diálogo social

En el decenio del noventa hubo un debate público profundo y múltiples proyectos de reforma de la seguridad social que fueron analizados en detalle, tres de ellos con estudios actuariales (Mesa-Lago y otros, 1997).50 La reforma de la seguridad social en 2013, fue un acuerdo entre el gobierno y COSEP, sin debate nacional, sin consultar a sindicatos independientes y a profesionales en la materia.

La reforma abortada de 2018 fue aprobada por el Consejo Directivo del INSS, sin el voto de los dos delegados empresariales, pero con los votos de los dos delegados del FNT y de los delegados estatales.51 No hay información sobre si se consultó a los sindicatos para esta decisión, mientras que la negociación con COSEP fracasó. La reforma de 2019 se dictó por decisión del Consejo Directivo del INSS, después calcada por el Ejecutivo, sin consulta alguna.

No hubo un estudio actuarial que proyectase la extensión de la solvencia del INSS con la reforma de 2018; el proyecto aparentemente fue preparado por una comisión del Ministerio de Hacienda con el objetivo central de demorar el colapso financiero del INSS y el rescate inmediato por Hacienda. Lo mismo se hizo con la reforma de 2019.

B. Legislación fragmentada y compleja

La Ley de 1982 y su Reglamento ha sido enmendada y adicionada muchas veces, especialmente en 2013, por lo que es un laberinto legislativo, con lagunas y contradicciones, difícil de entender. La actualización de dicha legislación, acometida por el doctor Manuel Israel Ruiz Arias y publicada por INIET, contiene 309 notas explicativas, obviamente, imposible de seguir por un lego en la materia.

49 Sobre los principios de la OIT y su aplicación en América Latina ver Mesa-Lago, 2012.50 Hubo, al menos, seis propuestas de reforma: OIT (1990), conjunta de OIT/AISS/CISS/OISS (1995), dos del INSS (1992, 1996), del consultor chileno Julio Bustamante y de la Fundación Friedrich Ebert. Se aprobó por el congreso una versión de la propuesta Bustamante (sistema mixto) pero después fue derogada.51 José Espinoza, dirigente de la Central de Unidad Sindical (CUS) argumenta que la propuesta de reforma debe ser discutida de manera tripartita: “si no están los trabajadores a la hora de discutir, nosotros no reconoceremos ningún acuerdo entre el COSEP y el gobierno… el dueño del seguro social es la clase trabajadora, no los empresarios ni el gobierno” (Olivares, 2018).

Conclusiones

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C. Estadísticas

Una seria dificultad para el análisis y la evaluación de la seguridad social nicaragüense es la falta de estadísticas clave o, a veces, su escasa confiabilidad. Por ejemplo, hay dos cifras sobre incidencia de pobreza, con una brecha de 14 puntos porcentuales entre ellas. La serie de cobertura en salud omite las cifras absolutas de la población cubierta y nuestros estimados, basados en todos los grupos cubiertos por EM, resultan en una cobertura menor en 7 puntos porcentuales como promedio. Se ignora cual es la población efectivamente atendida por el MINSA, este ha dejado de publicar los anuarios estadísticos y no ofrece información sobre ocupación y estadía hospitalaria por lo cual es imposible evaluar la eficiencia hospitalaria. El número de casos de dengue reportado oficialmente es 7.5% del publicado por la OPS-OMS en el mismo año, y la mortalidad materna es el 25%. De un total de 312 cuadros y gráficos en el Anuario Estadístico, solo tres se dedican al financiamiento (1% del total); no hay información sobre el rendimiento de las inversiones.

D. Cobertura

Aunque ha mejorado desde 2015, la cobertura de la PEA por pensiones en 2017 estaba tres puntos porcentuales por debajo de la cima alcanzada en 1985 y, en una comparación regional de 2015, se situaba entre las cuatro inferiores en la región.

La cobertura de la población en salud avanzó después de alcanzar la cúspide en 1985 y había sobrepasado a esta por nueve puntos porcentuales en 2017 (lo opuesto a pensiones) pero en el ordenamiento regional se coloca última y alrededor de la mitad del promedio latinoamericano.

El INSS no provee el número absoluto de la población que está cubierta por salud; un estimado nuestro, basado en todos los grupos cubiertos por EM, resulta en 7 puntos porcentuales promedio menor al porcentaje de cobertura oficial.

Las normas de cobertura de EM son confusas y excluyen de la atención de salud a parte de la población cubierta por IVM; no se sabe que parte de la población está efectivamente atendida por el MINSA.

La cobertura de adultos mayores casi se duplicó entre 2007 y 2016, pero en la comparación regional de 2014-2015 se ubicaba entre las cinco más bajas, debido a que, actualmente, no se otorga la pensión no contributiva.

En las tres comparaciones, los países que están por debajo de Nicaragua son: Bolivia (menos en adultos mayores en la que se coloca al tope), Guatemala, Honduras y Paraguay (la República Dominicana en adultos mayores), todos ellos menos Bolivia no otorgan una pensión no contributiva.

Las causas de la baja cobertura y su relativo lento crecimiento son externas e internas. Entre las primeras está el alto grado de informalidad de la fuerza de trabajo, la cual aumentó entre 1994 y 2016, ordenando a Nicaragua entre los dos países con el mayor sector informal en la región.

Otras causas externas son el tamaño de la empresa, el ingreso y la educación de los asegurados, y el grado de ruralidad: la empresa pequeña tiene una cobertura de 2% y la grande de 83%; el primer quintil está cubierto en 3.9% y el quinto en 33.8%; los que tienen hasta 8 años de escolaridad están cubiertos en 10.3% y los que tienen más de 14 años de escolaridad en 56.4%; el departamento más rural tiene una cobertura de 0.8% y el menos rural de 50%. Los no cubiertos son los más pobres, de menor ingreso y educación, los empleados en las empresas pequeñas, lo que residen en los departamentos más rurales, y, posiblemente, las poblaciones autóctonas.

Las causas internas son la reducida capacidad del sistema para adaptarse a la transformación del mercado laboral y afiliar a los grupos difíciles de incorporar, así como el incumplimiento por los empleadores del pago de las cotizaciones.

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Conclusiones

La cobertura facultativa voluntaria como proporción del total de asegurados activos creció de 1.2% a 17% entre 2010 y 2017, mediante una campaña agresiva de afiliación, una importante experiencia en la región, pero mermó a 7.8% en 2018 por causa de la crisis, revirtiendo la tendencia anterior. Además, el sector informal representa 72% de la fuerza laboral y menos del 6% estaría cubierto.

El trabajador en el régimen facultativo voluntario, paga entre 3 y 4 veces más de lo que aporta el trabajador en el régimen obligatorio, lo cual es un peso enorme y un obstáculo para su afiliación.

La crisis de 2018 resultó en una disminución de 17% en el número total de afiliados (-157,923), con caídas muchos mayores entre los asegurados facultativos y los nuevos afiliados, por lo que debe haber ocurrido una merma en la cobertura de la PEA.

E. Prestaciones

El programa de pensiones nicaragüense es de beneficio definido, administración por el seguro social y régimen de reparto. En el contexto regional, dicho programa se encuentra entre los más laxos, por la baja edad de jubilación respecto a la esperanza de vida, el corto período de cotización requerido, la alta tasa de reemplazo máximo, el generoso ajuste de la prestación y el pago de un mes de pensión extra anual, todo lo cual resulta en el gasto de pensiones sobre el PIB más elevado en la subregión centroamericana.

La pensión mínima debe ser al menos 100% del salario mínimo del sector manufacturero y la pensión máxima el equivalente en córdobas de US$1,500 mensuales.

La reforma de 2019, endureció el cálculo de la pensión, expandiendo el período del salario base, así como la tasa máxima de reemplazo y las asignaciones familiares, resultando en una pensión menor.

Los asegurados que no cumplan los requisitos para la pensión ordinaria, pero tengan 60 años y al menos

250 semanas de contribución, reciben una pensión reducida proporcional al tiempo cotizado.

La pensión promedio IVM (sin la reducida) supera al crecimiento del IPC, al cambio del córdoba/dólar y al salario mínimo base, pero financia menos de dos tercios de la canasta básica de alimentos y algo más de un tercio de la canasta básica total. Este último punto es crucial y debería ser investigado con más profundidad

Los beneficiarios de la pensión reducida han crecido con rapidez (eran 51,208 en 2017, 25% del total) y su monto equivale a 45% del promedio de la pensión ordinaria, no se ajusta al IPC, y financia menos de un tercio de la canasta de alimentos y un quinto de la canasta total, pero toma entre 0.3 y 0.5% del PIB.

Nicaragua tiene un sistema tripartito de salud: público (MINSA) al que legalmente tiene acceso toda la población, pero sus instalaciones carecen de suficientes recursos o son percibidas como de menor calidad a las del INSS; seguro EM para los asegurados del INSS, el cual contrata con proveedores privados y públicos (IPSS), y privado para los no asegurados en el INSS que tienen recursos.

Basado en 12 indicadores clave de salud, Nicaragua se coloca en decimoquinto lugar entre los 20 países de la región; su mejor desempeño es en el gasto de salud/PIB, la mortalidad materna y la mortalidad por enfermedades contagiosas, mientras que su peor desempeño es en el acceso mejorado a agua potable y a saneamiento.

La extensión de la cobertura de EM a los pensionados (sin crear una fuente de financiamiento propia) y a las patologías complejas, son las causas principales del fuerte crecimiento en los costos de EM el cual ha aumentado con rapidez los costos promedio por afiliado, mientras la tasa de cotización no ha cambiado.

Todos los servicios de salud aumentaron de forma constante en 2006-2016 con una excepción, pero usando las tasas de servicios relativas a la población cubierta, mermaron las consultas, se estancaron las

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hospitalizaciones y los partos atendidos, y crecieron los exámenes de laboratorio y de imagenología, mientras que la tasa de defunciones aumentó cuatro veces.

Nicaragua es uno de dos países en la región que vacunan en 100% a grupos de riesgo de la población, especialmente niños, contra enfermedades contagiosas, pero las tasas de esas enfermedades por 100,000 habitantes no son publicadas, lo cual permitiría evaluar los resultados de la inmunización.

La tasa de dengue está seriamente subestimada, mientras MINSAP reportó 6,624 casos y una tasa de 10.47 por 100,000 habitantes, OPS-OMS reportó 88,323 casos y una tasa de 1,396, la segunda mayor en la región.

F. Solidaridad social y equidad de género

Aunque en los últimos tres decenios ha habido avances importantes en la solidaridad social, Nicaragua se sitúa entre los tres países con menor protección social en la región.

Ello se debe a la baja cobertura de la PEA y la población, al no otorgamiento de una pensión no contributiva enfocada en los pobres, y al impacto regresivo del sistema de financiamiento. Además, hay dos sistemas separados (Gobernación y Ejército) con prestaciones mucho más generosas que en el INSS y con subsidios fiscales.

También ha habido progreso en la equidad de género (por ej., la cobertura en salud es mayor entre las mujeres que entre los hombres), pero los retos pendientes son serios: en el mercado laboral Nicaragua tiene la peor distribución en la región de las mujeres por tipo de ocupación, con participación muy baja en el trabajo asalariado, pero la mayor proporción de trabajadoras por cuenta propia y familiares sin remuneración.

Mientras el porcentaje de mujeres en la población total creció, lo opuesto ocurrió con la proporción de aseguradas en el total asegurado.

El número de mujeres pensionadas respecto al total es inferior al del hombre en la mayoría de los tipos de pensiones, así como el monto promedio de la pensión, aunque se aprecia una mengua en la brecha.

La cobertura de salud se otorga a la esposa o compañera del asegurado en maternidad, pero no en enfermedad, una excepción en la región junto con Ecuador y Honduras.

G. Gastos administrativos y eficiencia

El gasto general y administrativo aumentó 5 puntos porcentuales entre 2006 y 2016 (en el último año duplicaba el tope legal de 6.5%), y se triplicó como porcentaje del PIB llegando hasta 0.9%.

El número de empleados del INSS creció entre 2006 y 2017 a más del doble que el número de asegurados activos, un indicador de exceso de personal e ineficiencia.

El salario real promedio del personal aumentó casi cinco veces en el período versus un 9% de incremento del salario real promedio de la fuerza laboral; 65.4% de los empleados del INSS gana C$20,000 y más mensual, comparado con 8.6% de los asegurados activos; el salario promedio de los empleados en 2016 era 3.2 veces el salario promedio en el gobierno central y esa relación creció 68% respecto a 2007.

Los empleados reciben un segundo aguinaldo y el INSS les abona la diferencia necesaria para que su pensión iguale 100% del salario base promedio; estos gastos se financian con los recursos de los asegurados.

Lo anterior es inequitativo con los asegurados, constituye un gravamen para la institución y ha contribuido al déficit financiero y actuarial, por lo cual es fundamental reducir dichos costos.

No fue posible analizar indicadores de eficiencia hospitalaria, como porcentaje de ocupación hospitalaria y días de estadía en centros de salud y

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Conclusiones

hospitales, porque MINSA ha dejado de publicar las estadísticas necesarias para hacer los cálculos.

Positivos en la eficiencia son la cuenta individual digitalizada para cada asegurado; mermas ligeras en 2017 en el número de empleados por 1,000 asegurados y el porcentaje del salario respecto al gasto total; y la no concentración entre las proveedoras, porque la mitad de los asegurados está afiliada a 30 IPSS.

H. Financiamiento

Las estadísticas del INSS sobre financiamiento son muy escasas y falta información fundamental que debería ofrecerse anualmente de forma transparente con el objeto de evaluar el estado de la institución.

El costo de las pensiones sobre el PIB es 3.1%, el mayor entre los siete países centroamericanos, superior a los de Costa Rica y Panamá que tienen sistemas de seguridad social más avanzados.Antes de la reforma de 2019, la cotización global al INSS era la sexta más alta de la región y la correspondiente a IVM era la novena superior, por encima de Chile y Costa Rica y más del doble de la de los países centroamericanos.

La reforma de 2019, catapultó a Nicaragua respectivamente al tercero y quinto lugar en la región. Esta carga es excesiva y una reforma adecuada no puede solo centrarse en esta medida para lograr unos años extra de solvencia financiera, sin enfrentar otros problemas clave del sistema.

La alta y creciente tasa de cotización provoca resultados adversos. A fin de evadir o reducir la carga, las empresas grandes y medianas recurren a la tercerización de servicios o a despidos (lo que aumenta el desempleo), mientras que las empresas pequeñas luchan por sobrevivir y confrontan otro desincentivo para su formalización, todo lo cual agrava la informalidad, un problema económico central del país y una barrera para la extensión de la cobertura.

El incremento de la cotización al régimen facultativo integral e IVM (ya muy alta a nivel regional) hace mucho más difícil la afiliación de trabajadores por cuenta propia y otros informales. Por otra parte, la cotización de EM es insuficiente para financiar los costos del programa.

Los empleadores tratan de evitar aumentos salariales para compensar el aporte patronal y hay una mayor motivación para la evasión y la mora.

La mora patronal es substancial y parte de ella es incobrable; hay una tendencia decreciente en la proporción de la deuda por cobrar hasta 2015, pero un repunte en 2017, y la deuda incobrable-dudosa promedia C$223 millones anuales.

Las multas en córdobas fijadas en la ley a los infractores se devalúan y pueden resultar minúsculas; las sanciones del Código Penal son mucho más fuertes, pero se necesita información sobre su ejecución.

Los empleadores morosos no solo causan serios daños financieros al INSS sino también a sus trabajadores que quedan sin protección de EM.

El gobierno paga puntualmente su contribución como empleador, pero no el 0.25% para EM; el acuerdo de 2013 para devolver US$500 millones en atrasos no se cumplió en 2014-2016, después se ha zanjado con la entrega de títulos de deuda al INSS, pero sin pago de intereses.

El superávit financiero del INSS alcanzó su cima en 2007 y en 2013 arrojó el primer déficit, el cual se expandió con rapidez y llegó a C$4,655 millones en 2018 y se proyecta a C$8,772 millones para 2019.

En términos nominales, la reserva alcanzó su cénit en 2014 y había caído 72% en 2018; en términos reales, la reserva mermó 78% desde la cima.

Los determinantes del desequilibrio son: a) el crecimiento de la base fiscal sobre la que descansa la

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recaudación de los ingresos del INSS está limitada porque la economía genera de forma predominante empleo precario e informal de bajísima productividad e ingresos; b) el otorgamiento de la pensión reducida y su incremento; c) la ampliación de los servicios de salud a los pensionados y a las patologías complejas y costosas; d) la inversión en instrumentos que congelan el fondo y usualmente tienen bajo rendimiento; e) el crecimiento acelerado de los gastos administrativos, f) la evasión y la mora; y g) el envejecimiento de la población.

El envejecimiento agravará el desequilibrio financiero-actuarial del INSS. La cohorte de 60 y más años respecto a la población total aumentó de 5.2% a 7.8% entre en 1995 y 2015 y crecerá a 33.3% en 2090. El número de jubilados y pensionados subirá, mientras que la cohorte productiva de 15 a 59 años se contraerá; por ello los activos por un pasivo en IVM cayeron de 5.6 a 4.6 entre 2011 y 2015.

Aunque no hay cifras sobre el rendimiento en general y por instrumento de la cartera, se intuye que es muy bajo o negativo; este pobre desempeño reduce substancialmente la segunda mayor fuente de ingresos del sistema y es un determinante clave en la merma de la reserva técnica.

El cambio drástico en la composición de la cartera ha tenido un impacto adverso al congelar al menos dos tercios de la inversión, lo que ha acelerado el déficit financiero.

La inversión de los fondos de seguro social debe ser hecha en instrumentos de relativo alto rendimiento y bajo riesgo; la experiencia regional demuestra que las inversiones de tipo “social” (construcción de viviendas subsidiadas, préstamos hipotecarios) no son rentables y merman el fondo. Legalmente los fondos de los diversos programas del INSS han de estar completamente separados y ha habido varias recomendaciones en ese sentido, en la práctica esto no ocurre, así fondos de IVM se han invertido en EM y también se han tomado recursos de RP para otros programas.

La inversión de los fondos de seguro social debe ser hecha en instrumentos de relativo alto rendimiento y bajo riesgo; la experiencia regional demuestra que las inversiones de tipo “social” (construcción de viviendas subsidiadas, préstamos hipotecarios) no son rentables y merman el fondo.

Legalmente los fondos de los diversos programas del INSS han de estar completamente separados y ha habido varias recomendaciones en ese sentido, en la práctica esto no ocurre, así fondos de IVM se han invertido en EM y también se han tomado recursos de RP para otros programas.

Los estudios/actualizaciones actuariales en los últimos tres decenios, predijeron la insolvencia del INSS e hicieron recomendaciones para extender el período de equilibrio, pero fueron ignorados por las autoridades o su ejecución fue tardía y parcial, evitando las medidas más difíciles como el aumento de la edad de jubilación, del período de cotización y del cálculo del salario promedio base a toda la vida activa.

Cada estudio actuarial ha encontrado una situación peor al anterior y, por tanto, las opciones han sido cada vez más duras. En vez de acometer una reforma integral y profunda que abarque todos los problemas existentes, el gobierno ha recurrido a “parches” que no resuelven la situación.

En 2019, el gobierno aprobó otra elevación de la cotización que ha catapultado a Nicaragua al tercer país con la carga mayor en la región, al nivel de los países pioneros que cubren a toda la población y a la gran mayoría de la PEA, con programas mucho más envejecidos que los del INSS.

El Cuadro 26 resume los principales indicadores de la seguridad social en Nicaragua y compara varios de ellos con los de los países de la región, mostrando una situación grave que debe ser resuelta de manera integral, profunda y urgente, a través de un diálogo social amplio en que participen todos los sectores involucrados con el fin de lograr el máximo consenso viable.

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ConclusionesC

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Porcentaje de la población cubierta por salud (2017) 32Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (16 países, 2013) 16Porcentaje de la PEA cubierta por pensiones (2017) 26.6Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (15 países, 2014-15) 12Porcentaje de adultos mayores cubiertos por pensiones (2014) 24Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (14 países, 2014-15) 14Relación extrema en distribución de asegurados activos por departamento (2017) 0.8/50.5Porcentaje de la PEA ocupada urbana en sectores de baja productividad (2014) 58Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (18 países, 2014-15) 1-2Cobertura facultativa en INSS como porcentaje del total de asegurados activos (2017) 17Porcentaje aproximado del sector informal no cubierto (2017) 66Ordenamiento por índice multidimensional de protección social (19 países) 16Edades de retiro: 60 para ambos sexos, ordenamiento en la región (entre 20 países, 2015-16) 11/14Años de cotización: 750 semanas, ordenamiento en la región (entre 20 países, 2015-16) 20Tasa bruta máxima de reemplazo (2016) 86.4Ibid., ordenamiento en la región (19 países, 2015) 4Porcentaje de la pensión IVM (sin reducidas) respecto a la canasta básica de alimentos (2017) 71Porcentaje de la pensión reducida respecto a la canasta básica de alimentos (2017) 31Porcentaje de ajuste de la pensión IVM (sin reducidas) al cambio C$ por 1US$ (2006 a 2017) 107Porcentaje de cobertura de canasta básica alimentos por pensión IVM—sin reducidas (2017) 71Ibid, de la pensión reducida (2017) 31Esperanza de vida al nacer (2016) H 72.6/M 78.6Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (20 países, 2016) 9/11Tasa de mortalidad infantil (2016) 17Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (20 países, 2015-16) 15Médicos por 10,000 habitantes (2016) 9Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (20 países, 2014-16) 16Porcentaje de cobertura de la mujer en pensiones respecto al total (2017) 43.8Porcentaje de la pensión promedio de vejez femenina respecto a la del hombre (2017) 82Cobertura de la cónyuge del asegurado por enfermedad (la hay en once países) NOGasto administrativo como porcentaje de los ingresos--tope de 6.5% (2017) 12.9Empleados por 1,000 asegurados (2006 y 2016) 2.8/4.6Porcentaje de empleados del INSS que ganan C$20,000 y más mensual (2017) 65.4Porcentaje de asegurados del INSS que ganan C$20,000 y más mensual (2017) 8.6Gastos de seguridad social como porcentaje del PIB (2016) 3.1Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (seis países centroamericanos, 2015-16) 1Cotización salarial total, excluye aportes estatales (2019) 23.75Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (20 países, 2014-15) 3Mora patronal por cobrar (C$ millones, 2017) 2,112Deuda del Estado al INSS (C$ millones, 2017) 15,000Balance financiero del INSS (millones C$, 2018) -4,655Ibid, porcentaje respecto al PIB -0.6%Ingresos por inversiones como porcentaje del ingreso total (2010 y 2017) 16.0 y -2.6Porcentaje de cambio en reservas técnicas del INSS a precios constantes (entre 2013 y 2018) -78Relación de trabajadores activos por un adulto mayor (2015 y 2050) 7.8 y 2.7Año proyectado en 2017 para insolvencia de IVM 2019

a Orden de mayor a menor.Fuentes: Texto del estudio.

RECOMENDACIONES PARA LA REFORMA

DEL SISTEMA V

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Recomendaciones para la reforma del sistema

En esta sección, se presentan las recomendaciones para la reforma del sistema de seguridad social

nicaragüense, específicamente en pensiones IVM y EM; no se hacen en RP porque este no ha sido un tema analizado a fondo. Se tienen en cuenta varias propuestas e ideas recientes sobre la reforma, pero la mayoría de las recomendaciones son del investigador principal, basadas en el estudio, las peculiaridades del caso nicaragüense y la experiencia de países similares en la región. Dichas recomendaciones deben ser discutidas por todos los sectores involucrados a fin de maximizar el consenso. La sección se estructura de la misma forma que se hizo en las conclusiones y basada en los problemas encontrados, iniciando la sección con un tema importante que es el modelo de la reforma.

Es imposible acometer la reforma mientras dure la severa crisis política, económica y social que sufre el país. Después podría hacerse en dos etapas. La primera de suma urgencia para parar el creciente deterioro del INSS incluiría acciones estatales para ser implementadas de inmediato, tales como, la derogación del Decreto 06-2019, el restablecimiento de la autonomía administrativa y financiera del INSS, el pago por el Estado de la pensión de vejez reducida proporcional y de las pensiones no contributivas, y la reducción de los gastos administrativos (Ruiz, 2019). Estas medidas permitirían avanzar en una segunda etapa como se describe a continuación.

A. El modelo de reforma: paramétrica o estructural

En 2000 se aprobó una reforma estructural (privatización) al estilo chileno la cual fue abolida en 2006 (Navarro, 2018). Esta fue una decisión acertada porque Nicaragua carecía y carece de muchos requisitos presentes en Chile, por ejemplo, la mayoría de la PEA es informal mientras que en Chile es formal, por lo cual la extensión de la cobertura sería mucho más difícil; el mercado de asegurados es relativamente pequeño por lo cual no habrían más de dos administradoras (sólo hay dos en El Salvador que tiene un mercado parecido al nicaragüense); no hay un mercado de capitales en Nicaragua mientras que en Chile la bolsa de Santiago fue establecida en 1898, de ahí que no

habría instrumentos suficientes para invertir los fondos de pensiones y se concentrarían en deuda estatal; el Estado ha jugado un papel positivo en Chile, financiando con superávits fiscales el alto costo de la transición que llegó a 6% del PIB, mientras que en Nicaragua han sido más frecuentes los déficits y el Estado ha sido un deudor al sistema (Mesa-Lago, 2012; Mesa-Lago y Valero, 2019). Más aún, una comisión interinstitucional en 2004 demostró que el sistema privado sería insostenible fiscalmente.

Incluso en Chile, a pesar de características facilitadoras del sistema, este ha enfrentado serios problemas que forzaron la creación de una comisión de pensiones en 2006, nombrada por la Presidenta Michelle Bachelet en su primer mandato y que resultó en la pionera re-reforma en 2008, la cual: reforzó el poder estatal; infundió la solidaridad social que faltaba; mejoró la inequidad de género que había sido acentuada por la reforma estructural; intentó aumentar la competencia (que no ha funcionado en la mayoría de los nueve países con reformas estructurales), a fin de reducir los altos costos administrativos que paga el asegurado; estableció el derecho a una pensión no contributiva solidaria focalizada en el 60% de los hogares de menor ingreso, y mejoró las bajas pensiones contributivas con un aporte estatal solidario. En 2014-2015, la Presidenta Bachelet, en su segundo mandato, nombró otra comisión de pensiones que acordó 56 recomendaciones para mejorar más el sistema aunque no llegaron a aprobarse por el Parlamento (Mesa-Lago y Bertranou, 2015).

Algunos países que copiaron el modelo chileno sin tener las condiciones básicas para que funcionase, como El Salvador, han enfrentado problemas mucho más severos obligando a re-reformas para posponer la falta de sostenibilidad (Mesa-Lago y Rivera, 2017). Bolivia también cometió el error de seguir el modelo chileno sin las precondiciones y en 2010 aprobó una re-reforma que lo abolió y en gran medida regresó al sistema público de reparto (Mesa-Lago, 2018).

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En su último informe, el FMI (2017: p. 16) afirmó que una reforma estructural en Nicaragua para establecer un modelo de contribución definida (como en Chile), “no es apropiado en la coyuntura actual” debido a que los costos de transición “serían inmanejables”, una de las razones que determinó derogar la reforma de 2000. Sin embargo, sugirió que después de apuntalado el actual sistema de reparto pudiese considerarse un sistema mixto con un componente de contribución definida introducido lentamente para evitar costos de transición inmanejables.

En vista a todo lo anterior, se aconseja hacer una reforma paramétrica integral (no más parches legales que buscan añadir algunos años de solvencia) que mejore los principios fundamentales de seguridad social y logre restablecer el equilibrio financiero y actuarial del sistema. La discusión de un modelo mixto (como en Costa Rica o Uruguay) tendría que aplazarse hasta que se lograrse equilibrar el actual sistema y habría que tener en cuenta los serios problemas explicados al comienzo de esta sección.

B. Diálogo social y busca de consenso

Opuesto a la conducta previa de los gobiernos de decretar reformas de seguridad social en secreto, a puertas cerradas y sin consultar a los sectores involucrados, es fundamental llevar a cabo un diálogo social amplio en que las propuestas de reforma sean publicadas y discutidas con los sindicatos, los empresarios, las asociaciones de pensionados, los académicos, las universidades, y la ciudanía en general, así como entre generaciones (OIT, 2018). La participación de los medios masivos de comunicación es esencial, con entrevistas en la prensa y la televisión a funcionarios, expertos, proponentes de reformas, así como sesiones en que se discutan las propuestas por grupos con puntos de vista diversos, y preguntas de los periodistas. Aunque no es fácil lograr un consenso en un

tema tan complejo y polarizado, debe hacerse un esfuerzo para conseguir lo más posible. Este estudio sería publicado, circulado y discutido en un amplio fórum público.52 Ver también en sección D, la educación pública.

C. Unificación de la legislación, real autonomía del INSS

Se reportan 33 leyes, 50 decretos, 12 acuerdos y 400 resoluciones relativas a la seguridad social, lo cual es confuso y la mayoría de la gente desconoce (Ruiz, citado por Torres, 2016; Báez, citado por Olivares, 2018). Es urgente, por tanto, hacer una revisión de toda la legislación existente, unificándola, integrándola adecuadamente e incluyendo la necesaria reforma paramétrica del sistema de seguridad social. La Ley y el Reglamento de 1982 no regulan el programa de EM y esto debería ser parte de la reforma.

El INSS es autónomo, pero no goza de real independencia financiera y administrativa, por lo que los diversos gobiernos han utilizado sus recursos para fines distintos a los establecidos en la Ley.53 De ahí que hay que garantizar una real autonomía y profesionalidad frente al poder ejecutivo y la política, comenzando por cambiar el artículo 12 de la Ley que nombra a los dos delegados del gobierno como el Presidente Ejecutivo y el Vicepresidente Ejecutivo de la institución. El cargo de Presidente y Vicepresidente Ejecutivo deberían ser por un período que no coincida con el término del presidente de la República, con el nombramiento hecho por mayoría de la Asamblea Nacional basada en una terna propuesta por los organismos representativos de los trabajadores y los empresarios y la universidad más prestigiosa del país (Ruiz, 2017, 2018; Acevedo, 2019a).

52 Se había planeado y anunciado publicamente la presentación de este estudio en Managua para el 24 de abril de 2018, pero hubo que cancelarla por la crisis política.53 La autonomía la establece el artículo 3 de la Ley, pero en la práctica no lo ha sido.

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54 La OIT (2018) reconoce este problema, pero informa de importantes avances en la cobertura contributiva promedio en la región: 36.6% en 2005, 41.9% en 2010 y 44.4% en 2015, incluyendo países similares a Nicaragua como Ecuador y la República Dominicana.

D. Publicación de estadísticas faltantes, transparencia y educación pública

El INSS debería de inmediato comenzar a trabajar para extender las estadísticas financieras en el Anuario Estadístico 2018, por ejemplo, publicando el destino de las reservas técnicas, el rendimiento real de la inversión, en general y por instrumentos, lo que permitiría el control por los miembros sindicales y empresariales del Consejo Directivo, así como por los asegurados, los académicos y el público. Esto contribuiría a una mayor transparencia de la cual está muy necesitada la institución.

En materia de salud, el INSS debería publicar la población cubierta en salud, por grupos incluidos siguiendo el modelo desarrollado en este estudio (Apéndice 2), así como estimar las tasas por población cubierta por los servicios y las tasas de enfermedades contagiosas por 100,000 habitantes. El MINSA tendría que estimar cual es la población efectivamente atendida mediante encuestas de hogares y por otros medios, así como reanudar la publicación de su anuario estadístico, incluyendo información sobre ocupación y estadía hospitalaria para poder evaluar la eficiencia, así como generar información completa y fidedigna sobre indicadores como las tasas de enfermedades contagiosas por 100,000 habitantes con series homologadas a través de tiempo.

Las encuestas en diversos países de América Latina han demostrado la considerable falta de conocimiento de la población sobre el sistema de seguridad social. Para educar a la ciudadanía se aconseja: efectuar campañas utilizando todos los medios, incluyendo electrónicos y redes sociales; estudiar cómo se informan los ciudadanos, y a través de ello difundir información sobre los sistemas previsionales; la información debe ser fácil de entender, con mensajes cortos, certeros e instruyendo de los pasos necesarios para afiliarse

y aportar al sistema; los procesos de inscripción, y de cotización tienen que ser extraordinariamente sencillos, y utilizando los medios que los ciudadanos usen con habitualidad. A nivel educacional, son prioritarios los programas de formación financiera básica en la escuela, enseñando las ventajas del ahorro.

E. Extensión de la cobertura

Existe un consenso entre los expertos en que la barrera primordial para extender la cobertura del sistema es la estructura del mercado laboral, de ahí que haya que hacer un gran esfuerzo por cambiar esta situación.54 Debido a que el sector informal es alrededor del 72% de la PEA en Nicaragua (uno de los mayores en la región), es crucial ofrecer incentivos para la formalización, por ejemplo: para las empresas pequeñas, simplificar la declaración del impuesto a la renta o ganancias y pagarlo conjuntamente con la cotización al seguro social (“monotributo”, practicado con éxito en Argentina y Uruguay); otorgando deducciones de impuestos (diferidos) por sus cotizaciones; y promulgando legislación estricta para obligar la firma de contratos de trabajo.

La cobertura de comunidades indígenas debería recibir prioridad, focalizando las áreas geográficas o comunidades donde ellos se concentran y asignándoles los fondos fiscales necesarios (ver en F, la pensión no contributiva).

Se ha demostrado que la obligatoriedad de afiliación en grupos con baja cobertura aumenta esta, pero ello usualmente ocurre en los países en que el sector informal es menor y hay un considerable desarrollo de la seguridad social, lo cual no es el caso nicaragüense.

Recomendaciones para la reforma del sistema

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Además, la obligatoriedad legal por sí sola no puede resolver el problema de la baja cobertura en estos grupos. El subsidio fiscal a los independientes ha aumentado la cobertura (Brasil, Costa Rica, Uruguay); habría que calcular el costo eventual futuro de sufragar una pensión no contributiva a este grupo versus el costo de un subsidio fiscal para estimular la afiliación y contribución.

Nicaragua ha conseguido cierta adaptación de la seguridad social al mercado de trabajo a través de la extensión de la cobertura voluntaria en el régimen facultativo (aunque la tendencia se revirtió en 2018 debido a la crisis económica); es esencial estudiar quienes y que características tienen los asegurados actuales a fin de continuar expandiendo este programa a la mayoría del sector informal que aún está desprotegido. Para ello debería fijarse un cronograma en la ley de reforma, haciendo responsable al Consejo Directivo de diseñar la incorporación de los grupos difíciles de acuerdo con sus características.

La alta cotización que deben pagar los afiliados al régimen facultativo, especialmente en el integral (tres veces el aporte laboral en el obligatorio) es un serio obstáculo a la afiliación, por lo cual debería considerarse una cotización ajustada a la capacidad de pago con pensiones actuarialmente proporcionales.

La incorporación de los informales, incluyendo independientes, trabajadores agrícolas y domésticos, se facilitaría cuando estén organizados en sindicatos, gremios o asociaciones y podrían cotizar sobre un ingreso no menor al salario mínimo; como incentivo para afiliarse, el Estado podría aportar una contribución.

Además habría que otorgar mayor flexibilidad al sector informal: permitir los pagos en periodos más cortos o más largos (semanal, trimestral o anual)

que un mes; facilitar los pagos a través de bancos, de correos o medios electrónicos; obligar a las empresas que contratan a trabajadores independientes a retener sus cotizaciones; asegurar la portabilidad de las cotizaciones pagadas cuando los independientes trabajen en el sector informal y formal; descentralizar las oficinas y hacerlas móviles; enviar mensajes periódicos a los afiliados, por teléfonos móviles, correos electrónicos, etc., con proyecciones de la pensión que recibirán; estimular a sindicatos, cooperativas o asociaciones de estos trabajadores para que actúen como agentes intermedios, afilien a sus miembros, cobren sus cotizaciones y las transfieran al seguro social (Costa Rica y México).

Sobre la reducción de la evasión y la mora de los empleadores ver sección I.

El INSS debería publicar las cifras absolutas del total de la población cubierta en salud a fin de comprobar los porcentajes de cobertura oficiales.

F. Condiciones de acceso más viables y prestaciones suficientes

Cuatro parámetros del sistema actual de pensiones, que son los más laxos en la región, deberían ser ajustados para garantizar la estabilidad financiera-actuarial del sistema: 1) la edad de retiro, 2) el período requerido de cotización, 3) el número de años para calcular el salario base y 4) la tasa máxima de reemplazo. Estos ajustes tendrían que ser sometidos previamente a un estudio actuarial (así como a un diálogo social) para determinar cuánto extenderían la sostenibilidad de IVM, qué combinación sería más factible económica y políticamente, y cuál sería su impacto en el monto promedio de las pensiones. Los ajustes tendrían efectos diversos, por ejemplo, un aumento de la edad y el período de cotización mejorarían la pensión, mientras que la extensión de semanas para el cálculo del salario base y el ajuste

55 Funides (2018) sugiere que el aumento se haga solo para los asegurados menores de 45 años, a fin de aliviar la preocupación de los que están en la edad cercana al retiro, pero es mejor hacer el aumento gradualmente en un período de varios años que comenzaría a contarse un año después de entrar la ley en vigor, lo cual daría tiempo para que se jubilasen los cercanos al retiro.

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de la tasa de reemplazo reducirían la pensión. En todo caso, antes de introducir los ajustes que se decidan, es necesario primero resolver otros problemas financieros y administrativos, como la deuda y el cumplimiento estatal de sus obligaciones, así como el excesivo personal y su alta paga y beneficios (Ruiz, 2018; ver acápites H e I).

Se ha visto que el ajuste de las pensiones resultó en notables ganancias entre 2006 y 2017: 90% por encima del IPC, 107% sobre la tasa de cambio y 30% superior al salario mínimo en el sector manufacturero. El FMI (2017) sugiere eliminar el último ajuste y dejar el basado en la tasa de cambio o en la inflación (el que resulte más beneficioso) lo cual reduciría los gastos. No obstante, el Cuadro 11 mostró que la pensión promedia ordinaria (sin la reducida) sólo cubre el 71% de la canasta básica de alimentos. Se aconseja realizar una investigación sobre este último punto antes de cambiar el ajuste.Las pensiones reducidas, enfrentan el problema de los asegurados que teniendo la edad de jubilación no contaban con los 15 años de cotización requeridos para recibir una pensión. Sin embargo, ya se ha visto que estas pensiones son un factor determinante en el desequilibrio de IVM. Además, el FMI (2017) estima que las contribuciones hechas por estos asegurados tienen un “valor neto presente” (VNP) substancialmente inferior a los beneficios que ellos reciben, de manera que implica un subsidio de los otros asegurados, por lo cual se aconseja re-escalar dichos beneficios, o sea, reducir las proporciones actuales de la pensión basada en los años de cotizaciones aportados para que se equiparen con el VNP. Habría que considerar si dicho ajuste se aplique solo a las futuras pensiones reducidas, pues hacerlo retroactivamente generaría una fuerte oposición.56

La principal razón que los adultos mayores tienen muy baja cobertura en Nicaragua es porque la pensión no contributiva que se estableció, dejó de otorgarse y habría que restablecerla; a medida que la población envejezca se hará más necesario proteger a los adultos mayores con estas pensiones

que se conceden en 16 países en la región, con prueba de ingreso y focalizadas en los pobres, que se concentran en las zonas rurales, los menos educados, y los pueblos indígenas. Esta política conseguiría reducir la pobreza a un costo relativamente bajo del PIB, por ejemplo, una pensión mensual de C$700 equivalente a 15% del salario mínimo, otorgada a un cuarto de la población adulta mayor costaría 0.2% del PIB (FMI, 2017).

Las pensiones universales uniformes (solo existentes en Bolivia en la región) son más fáciles de administrar que las pensiones focalizadas y no tienen estigma, pero son más caras y generalmente son regresivas; en los países de bajo desarrollo, como Nicaragua, es muy difícil establecer un impuesto a la afluencia para revertir dicha regresividad.

Para evitar desincentivos a la afiliación en las pensiones contributivas, es esencial mantener una relación adecuada entre el monto de la pensión no contributiva y los montos de la pensión contributiva mínima y la promedio.

En las prestaciones de salud, se aconseja reforzar el nivel primario, dotándolo de los recursos y personal necesario, por ejemplo, mejorar el acceso a agua potable y saneamiento, seguir con la vacunación al 100% de los grupos de riesgo y publicar las tasas de enfermedades transmisibles para evaluar los resultados de la inmunización. La OIT (2018) recomienda garantizar el acceso de la población a un piso de protección social en salud.

Las enfermedades catastróficas eran asumidas en 100% por el INSS a todos los asegurados, pero a partir del 18 de abril de 2018 el INSS ha recortado los gastos en la rama de salud y afectado a los asegurados que padecen enfermedades catastróficas. En todo caso, se aconseja estimar el costo de este beneficio y hacer una decisión sobre que es más importante para el país, si la extensión de la cobertura primaria y secundaria o la cobertura de las patologías complejas y más costosas.

56 Ruiz, 2017 recomienda pasar las pensiones de vejez y viudez reducidas al presupuesto estatal; el FMI (2017) aconseja reemplazar la pensión reducida con una pensión no contributiva enfocada en la pobreza.

Recomendaciones para la reforma del sistema

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57 La OIT (2018: p. 103) recomienda evitar “inequidades” reformando los “regímenes preferentes y de privilegio” que conllevan un gran costo económico y social.58 Por ejemplo, Chile y Uruguay conceden un bono o un año de cotización por cada hijo nacido vivo.

G. Reforzamiento de la solidaridad social y la equidad de género

Varias de las medidas recomendadas en otras secciones contribuirían a mejorar la solidaridad social, como la extensión de la cobertura, el re-otorgamiento de la pensión no contributiva, y la suavización de la discriminación de género. Además, los subsidios fiscales concedidos a los esquemas privilegiados de pensiones para Gobernación y el Ejército Nacional que son regresivos, deberían eliminarse o reducirse y los recursos, así ahorrados, asignarse a la extensión de la cobertura en INSS a los grupos excluidos.57

La discriminación femenina por el mercado de trabajo se demuestra porque las mujeres tienen la peor distribución en la región por tipo de ocupación, con participación muy baja en el trabajo asalariado, pero la mayor proporción de trabajadores por cuenta propia y familiares sin remuneración. La discriminación por el sistema se prueba porque la proporción de las mujeres en el total de las pensiones disminuye a par que aumenta su participación en la población total y además tienen pensiones inferiores a las de los hombres.

La doble discriminación femenina debería confrontarse con medidas dirigidas a sus dos causas. En cuanto al mercado laboral, promoviendo el empleo asalariado de la mujer, creando guarderías infantiles, e invirtiendo más en el entrenamiento femenino a niveles nacional y de empresa. Respecto al sistema mismo, extendiendo la cobertura a las ocupaciones donde se concentran las mujeres, y ejecutando la cobertura obligatoria del empleo doméstico. El re-otorgamiento de las pensiones no contributivas focalizadas favorecerá a las mujeres porque ellas sufren mayor pobreza.

Como en 17 países en la región, debería darse cobertura en EM a las cónyuges/compañeras de los asegurados

masculinos; si hubiera problemas para financiar este beneficio podría explorarse cargar una cuota adicional a los hombres que tengan esposa dependiente.

Debería encomendarse un estudio sobre la forma de reconocer el trabajo de cuidado no remunerado hecho por las mujeres en los hogares (CEPAL, 2018), lo cual las hace salir del mercado de trabajo y dejar de cotizar a la seguridad social, por lo cual sus contribuciones son menores a los de los hombres y también lo son sus pensiones.58

H. Reducción de gastos administrativos y mayor eficiencia

El estudio actuarial debería determinar si el actual 6.5% del gasto total asignado al gasto administrativo es adecuado y una vez determinado el porcentaje establecerlo en la ley de reforma, haciendo responsable al Presidente Ejecutivo y al Consejo Directivo de cumplir esta obligación; una violación acarrearía pena de destitución. En todo caso, el gasto administrativo actual de 12% debe ser reducido de inmediato al 6.25% legal.

Basado en el análisis documentado en este estudio se recomienda la reducción de la empleomanía del INSS y el ajuste de los salarios a un nivel aproximado a los salarios del gobierno central. El FMI ha estimado que si se reducen los salarios del INSS a 1.9 veces el promedio salarial del gobierno central, esto sería una alternativa muy superior a la de reducir la pensión promedio en 5% para equilibrar el sistema; de manera que, si se equiparasen los salarios en ambos sectores, sería aún más beneficioso que la alternativa de reducir dichas pensiones en 10%.

El segundo aguinaldo y el financiamiento por el INSS de las pensiones de los empleados para equipararla a 100% del salario base serían suprimidos para reducir los gastos administrativos y mejorar la equidad con los asegurados.

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La sección de administración del Anuario Estadístico tendría que incorporar indicadores desarrollados en este estudio, como número de empleados por 1,000 asegurados activos y salarios como porcentaje del gasto total, a fin de que el público pueda saber cuál es el costo administrativo y su evolución, lo cual sería un freno para el empleo excesivo de personal y su remuneración desproporcionada.

Otras medidas de eficiencia recomendadas son delegar el pago de las pensiones a bancos y otras entidades financieras que ya tienen una infraestructura establecida en vez del INSS invertir en esta y dotarla de equipo y personal (Baca Castellón, 2017; FMI, 2017). Otros países usan las estaciones de correos.

La recomendada publicación anual de la ocupación y estadía hospitalaria, permitiría evaluar si hay hospitales con una ocupación y estadía prolongada excesivamente, reducir esta y pasar el excedente de equipo y personal a hospitales que confrontan una seria necesidad y demanda insatisfecha. También es crucial juzgar la situación actual de la atención primaria, si tiene los suficientes recursos a fin de que los pacientes no se salten este nivel y acudan al segundo o tercer nivel, abarrotando la consulta externa. I. Sostenibilidad financiera y actuarial

La cotización para todos los programas de seguridad social en Nicaragua es la tercera más alta en la región y la de IVM la quinta superior, lo cual tiene consecuencias adversas para la formalización, las pequeñas empresas y el empleo. Por otra parte, hay que estudiar si la cotización para EM es suficiente.

Las siguientes políticas estatales reducirían la evasión y la mora: investigar la evasión; usar la

misma base de datos para los seguros de pensiones y salud; cruzar información del sistema tributario con el de pensiones; unificar el pago de impuestos con la contribución de seguridad social; exigir el pago al día de las contribuciones para poder contratar con el Estado, obtener certificados del registro público y recibir incentivos fiscales; fortalecer la inspección y dotar de recursos adecuados a las entidades fiscalizadoras; agilizar el trámite judicial de ejecución contra infractores; reemplazar por porcentajes las multas fijadas en córdobas en la Ley; implementar sanciones de prisión a los infractores y publicar listas de los deudores. Los asegurados y sindicatos deberían jugar un papel activo en denunciar la retención y no traspaso o demora en el pago de sus contribuciones por los empleadores.

Los trabajadores de empresas que están en mora, mantendrían su derecho a las prestaciones de EM, y el empleador tendría que hacer los pagos atrasados con intereses y multas, así como sufragar las costas judiciales de la reclamación.

El Estado debería acortar el período de pago de la deuda de US$500 millones al INSS, de 50 años a 10 o 15 años y pagar el interés de mercado anual. Para evitar seguir generando deuda en el futuro, el gobierno tendría que incluir el pago del 0.25% en los presupuestos anuales.

Una meta fundamental en la reforma59 ha de ser aumentar el rendimiento de las inversiones, que constituyen el ingreso más importante del sistema después de las cotizaciones y, en el largo plazo, pueden sobrepasarlas. El objetivo clave de las inversiones es financiar mejores pensiones, de ahí que propósitos diferentes como los de tipo “social” (que no sean adecuadamente rentables) conspiran contra aquel.

Recomendaciones para la reforma del sistema

59 Se opina que todos los cambios para extender el período de equilibrio del sistema no lograrían este, si la productividad media del trabajo en la economía no crece de manera acelerada a fin de crear empleo productivo y con mayor salario. Las reformas podrían extender la solvencia del INSS por un período determinado, pero “reducirían a su más mínima expresión el papel del seguro social”, pues solo un número muy reducido de cotizantes llegaría a jubilarse y con una pensión muy modesta (Acevedo, 2018c). No obstante, las reformas propuestas en este estudio ofrecen una alternativa para extender la cobertura y la solvencia financiera-actuarial, combinando el seguro social (a cargo del INSS) y la protección social (a cargo del Estado).

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La actual estructura de las inversiones del INSS es contraria a lo que debería ser: la construcción de la infraestructura de salud es positiva desde el ángulo de EM, pero no es rentable, o sea, no produce un ingreso y tampoco se puede vender; la entrega de préstamos “sociales” con una tasa de interés inferior a la de mercado tiene una baja rentabilidad, la vivienda social debe estar a cargo de una entidad pública ad hoc y que no sea subsidiada por las pensiones.60

Ya se ha visto que el cambio de la composición de la inversión del INSS en favor de activos no financieros (dos tercios de la inversión total), congeló la inversión y fue un factor determinante en la aceleración del desequilibrio financiero y el surgimiento del déficit. Es por ello que se ha recomendado absoluta transparencia en la inversión del fondo y publicación de los rendimientos reales por instrumento. Además, es aconsejable el reemplazo del Reglamento de Inversiones de 2008, acordado por el Consejo Directivo del INSS, por una ley que regule en detalle las inversiones financieras y no financieras (la última no lo está en detalle), fijando cuotas a los instrumentos incluyendo los extranjeros, y como controlar los riesgos asociados a la falta de liquidez y a los mercados (Funides, citado por Baca Castellón, 2017a; Ruiz, 2017). Se aconseja también la creación de una comisión técnica autónoma que fiscalice las inversiones, asegurando que se cumplan las leyes y reglamentos y que se obtengan rendimientos adecuados (Ruiz, 2018, 2019).

Las reservas y fondos de los diversos programas deben estar separados como manda la Ley de seguridad social (arts. 33 al 35) y su Reglamento (art. 7) y exige la transparencia, esto implica que hay que desglosar actuarial y patrimonialmente las reservas por rama y según su método de

financiamiento y prohibir el uso de recursos de un fondo para otro, por ejemplo, de IVM para EM o viceversa (FMI, 2017; Ruiz, 2019). Para poder hacer esto sería necesario un previo estudio actuarial que determinase que un fondo tiene recursos excedentes a los que necesita a largo plazo.

El programa de EM requiere un estudio actuarial separado el cual debería determinar si la contribución actual es suficiente o no y fijar un porcentaje tope para sus gastos. Es esencial, como ya se ha dicho, que se publiquen los ingresos del 8.5% y los gastos por prestaciones (Ruiz, 2017, 2018).

La cobertura de los pensionados en EM no tiene fuente propia de financiamiento; en la mayoría de la región, los pensionados pagan una contribución para tener acceso a dicho beneficio; la CTI recomendó en 2016: que el programa “actualmente financiado por los asegurados activos, debe financiarse con recursos provenientes de las pensiones de jubilación” (citado por Acevedo, 2019a). El Estado debería de asignar otro porcentaje.61

Las pensiones no contributivas de víctimas de guerra, especiales y el restablecimiento de las pensiones no contributivas focalizadas en los pobres, no deben estar a cargo del INSS, pues se trata de programas de protección social, que han de estar directamente a cargo del Estado (Ruiz, 2016, 2018; Acevedo, 2018d). Este traspaso forzaría al gobierno a incluir las partidas debidas en el presupuesto anual, de no ser así confrontaría los reclamos y protestas de los beneficiarios, además esto actuaría como un freno para conceder nuevas pensiones. Mejor aún, el programa de víctimas de guerra debería ser cerrado para nuevos beneficiarios puesto que la guerra terminó hace años (Ruiz, 2019).

60 Hay una vasta experiencia negativa en América Latina sobre la inversión de los fondos de seguridad social en vivienda, ya sea en construcción directa o en préstamos hipotecarios; el caso extremo es Ecuador cuyo fondo se evaporó debido a la hiperinflación y devaluación del sucre que hizo propietarios instantáneos a los deudores (Mesa-Lago, 2012).61 Debe recordarse que la fijación de una cuota a los pensionados fue una de las causas de las protestas de 2018; si dicha contribución no fuese políticamente factible, el Estado tendría que financiar este programa.

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Habría que evaluar si los ingresos generados por la actual contribución destinada a víctimas de guerra, que pagan los empleadores y los trabajadores afiliados al régimen obligatorio de IVM-RP, deberían ser transferidos a programas del INSS que sufren déficits. Para financiar la mayor carga al Estado, habría que eliminar muchas exenciones actuales al IVA y el impuesto sobre la renta que constituyen un subsidio tributario a los que la reciben (FMI, 2017). También se sugiere asignar al INSS todo o la mitad el impuesto del 1% sobre la nómina que pagan los empleadores y se destina a INATEC, porque el mismo no está siendo aprovechado por las empresas ni los trabajadores (COSEP, 2018; Funides, 2018).

Lo anterior indica que Nicaragua debe distinguir la política de seguro social contributiva y una red de protección social mínima, la primera debe ser financiada por las contribuciones y la segunda totalmente por el erario público mediante impuestos generales (Acevedo, 2019a).

Por último, pero no menos importante, es que toda propuesta de reforma que se presente debe ir acompañada por un estudio actuarial que evalúe cada parámetro, su impacto en las finanzas y, si estas son insuficientes, de donde se sacarán los recursos y el período de sostenibilidad actuarial. A los efectos de legitimidad y transparencia, dicho estudio debería ser hecho por la OIT o por una forma internacional de reconocido prestigio. De no hacer esto, se continuaría la práctica consuetudinaria en Nicaragua, de aprobar beneficios sin asignarles recursos lo cual ha llevado al desastre que hoy sufre la seguridad social, poniendo en peligro el bienestar social de los ciudadanos.

Recomendaciones para la reforma del sistema

APÉNDICE 1. Nicaragua, Características de la Cobertura, 2010 y 2014

Cobertura (%) 2010 2014Tipo de asegurado

Contribuyentes/PEA 17.3 22.3 Independientes 0.1 1.5 Pensionados/población 65+ 20.0 24.1

Género Contribuyentes/PEA Hombre 16.8 20.0 Mujer 18.0 25.9

Pensionados/población 65+

Hombre 23.0 24.3 Mujer 17.6 23.9

Zona de residencia Contribuyentes/PEA Rural 7.0 8.7 Urbana 23.8 30.8

Pensionados/población 65+ Rural 8.1 4.4 Urbana 27.8 36.2

Tamaño de la empresa Pequeña 2.0 Mediana 42.2 Grande 83.3

Ingresos del hogar/PEA Quintil 1 1.2 3.9 Quintil 2 8.8 17.5 Quintil 3 15.0 18.9 Quintil 4 22.2 25.1 Quintil 5 35.8 33.8

Educación Contribuyentes/PEA Baja (0-8 años) 8.0 10.3 Media (9-13 años) 23.2 26.7 Alta (14 y más) 50.0 56.4

Pensionados/población 65+ Baja (0-8 años) 46.8 19.0 Media (9-13 años) 16.8 42.9 Alta (14 y más) 70.6 80.8

Fuentes: Encuesta de hogares de 2014, BID/SIMS, 2018

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APÉNDICE 2. Nicaragua, Estimados Alternativos de la Cobertura de la Población en Salud, 2006 a 2017

Año Población Total

Régimen Integral

obligatorio

Régimen Integral

Facultativo

Pensionados de vejez

Hijos hasta 12

años

Cónyuges maternidad

Población Cubierta

Porcentaje cubierto

Este cálculo Cálculo oficial

2006 5,522,600 381,781 1,999 43,575 12,867 191,890 632,112 11.45 17.22007 5,595.500 413,581 3,306 45,440 27,559 208,443 698,329 12.48 17.82008 5,668,900 430,633 2,253 47,620 44,293 216,443 741,242 13.08 18.92009 5,742,300 459,176 3,124 51,072 60,860 231,150 805,382 14.03 20.12010 5,815,600 491,182 4,827 55,102 77,723 248,004 876,838 15.07 21.32011 5,888,900 535,616 7,809 59,127 96,624 271,712 970,888 16.49 23.32012 5,962,800 569,260 15,218 63,938 116,904 292,239 1,057,559 17.73 24.82013 6,134,200 601,044 21,380 68,993 137,996 316,212 1,145,625 18.68 26.02014 6,198,100 628,757 32,045 74,802 159,573 330,401 1,225,578 19.77 27.32015 6,262,700 664,865 55,864 81,475 181,982 360,364 1,344,550 21.47 30.02016 6,327,900 684,296 71,607 88,530 205,029 377,951 1,427,413 22.56 32.42017 6,393,800 713,592 72,486 95,370 228,356 393,039 1,502,843 23.50 32.1

Fuentes: Estimados de Ruiz basados en INSS, 2007 a 2018.

Hay cuatro sujetos, con derecho a recibir los servicios de EM

1. Asegurados activos en el Régimen Integral (IVM-EM-RP), obligatorio y facultativo. Los asegurados activos en el régimen integral, siempre son más que los adscritos en las IPSS, porque cierto porcentaje de asegurados, que están cubiertos, no solicitan oportunamente su adscripción a las IPSS.

2. Los hijos menores de 12 años de edad.

3. Las cónyuges o compañeras de vida de los asegurados. Se consideran beneficiarias de los asegurados, las mujeres, no cotizantes al INSS, que legalmente gozan del derecho a recibir atención médica en caso de embarazo. Composición porcentual del total de los cotizantes en el régimen integral obligatorio y facultativo: 55% hombres y 45% mujeres. Del total de los cotizantes hombres, en el régimen integral, se hacen los desgloses siguientes: a) el 15% de los hombres tiene entre 16 y 24 años, se consideran solteros y no tienen cónyuges/compañeras; b) el 35% de los hombres son casados/acompañados y ambos cotizan al seguro social, las mujeres tienen derecho a EM y se incluyen en la columna de régimen integral obligatorio; y c) el 50% de los hombres son casados o acompañados, y

tienen registradas en el INSS a sus beneficiaras no cotizantes, son los que se incluyen en la columna cónyuges maternidad.

4. Los pensionados de vejez (salvo los que reciben pensión de vejez reducida proporcional que no tienen derecho a EM).

La diferencia entre 913,797 activos cotizantes cubiertos en pensiones y los 713,592 en el régimen integral obligatorio se debe a que los 127,719 asegurados en IVM no tienen derecho a la atención médica

APENDICE 3. Explicación de los Flujos de caja del INSS (Cuadro 20).

Los flujos de ingresos y gastos del INSS, publicados por el Banco Central, junto con el déficit o superávit global de efectivo y su financiamiento, a partir de 2001 utilizan la “Metodología del Manual Estadístico de Finanzas Públicas” (MEFP, marco analítico 2001).

De acuerdo con dicha metodología, se clasifican como ingreso todas las transacciones que incrementan el patrimonio neto, y como gasto todas las transacciones que lo disminuyen. Los principales ingresos del INSS están representados por los ingresos por cotizaciones

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y la renta de la inversión. Las donaciones que reciba el INSS también representan un ingreso, desde el punto de la metodología descrita (aunque tanto el Ministerio de Hacienda como el BCN no las registran así), lo mismo que cualquier otra transacción que represente aumento del patrimonio neto.

Las principales partidas del gasto o de los gastos operativos como los denomina el BCN, corresponden a la nómina salarial del INSS, el pago de pensiones y prestaciones de las ramas IVM y RP, y la compra de bienes y servicios, que en algo más de un 90% está representada por la compra de servicios médicos a las entidades médicas previsionales públicas y privadas.

El ingreso menos el gasto equivale al resultado operativo neto (que refleja la variación equivalente en el patrimonio neto como resultado de ambos tipos de transacciones).

La adquisición de activos no financieros (inversión en activos reales) no se registra como gasto debido a que no tiene efecto alguno en el patrimonio neto, pues solo modifica la composición del balance, sustituyendo un activo por otro (el activo no financiero), o por un pasivo.

Deduciendo de este saldo la adquisición de activos no financieros se obtiene el saldo global (déficit o superávit) del INSS, y en la partida de financiamiento se refleja resultado neto de dichas operaciones la variación de los activos y pasivos financieros.

En otros términos, los déficit o superávit globales de efectivo equivalen a los superávit o déficit operativos, menos los gastos netos en inversiones en activos no financieros. El déficit o superávit global se financia mediante la variación en los activos o pasivos financieros.

Los déficits se financian mediante un aumento de los pasivos y/o con una disminución de los activos, que de acuerdo a los principios contables se registran como créditos, y por tanto muestran signo positivo. Los superávit se financian con un aumento de los activos y/o una disminución de los pasivos, que se registran como débitos (y su signo es negativo).

Si se genera un superávit operativo que resulta ser más que suficiente para sufragar la adquisición neta de activos no financieros, se generara un superávit global, que se reflejara en el aumento neto de los activos financieros que integran el denominado “fondo de inversiones” del INSS.

La inversión de dicho fondo en diferentes instrumentos–títulos de deuda pública, ya sea del Ministerio de Hacienda o del Banco Central, certificados de depósito, participación accionaria, u otorgamiento de préstamos, en principio genera un rendimiento, cuyo producto se adiciona a los ingresos de cada año, en concepto de rentas de la propiedad.

Por otra parte, cuando existe un superávit operativo, es decir un ingreso neto, y se adquieren activos no financieros, pero el superávit operativo no es suficiente para cubrir el valor total de la inversión en activos no financieros, se generará un déficit global, y se producirá la disminución neta de los activos financieros que integran el fondo.

Del mismo modo, si se generan déficits operativos, pero al mismo tiempo se adquieren activos no financieros, la reducción de activos financieros deberá financiar tanto el monto del déficit operativo, como la adquisición de activos no financieros.

Fuente: Adolfo Acevedo Vogl, Managua, 9 de abril 2018.

Recomendaciones para la reforma del sistema

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APÉNDICE 4. Nicaragua, 17 Tipos de Pensiones de Vejez, 2018

Tipos de pensiones de vejez Marco jurídico RequisitosA. Por la edad de ingreso a cotizar al INSS

1. Pensión de vejez ordinaria Artículo 55 a) RGLSS 750 semanas y 60 años edad

2. Pensión de vejez básica Artículo 55 d) RGLSSMitad del tiempo calendario, con mínimo de 250 semanas. No se aplica desde 1994 hasta

la fecha B. Por la profesión u ocupación

3. Pensión de vejez docente mujer Artículo 55 b) RGLSS 55 años y 750 semanas

4. Pensión de vejez hombre docente Artículo 55 b) RGLSS 55 años y 1,500 semanas ó 60 años y 750 semanas

5. Pensión de vejez minero Artículo 55 c) RGLSS 55 años y 780 semanas6. Pensión de vejez anticipada Artículo 57 RGLSS 55 años y 780 semanas

C. Por la cuantía de la pensión 7. Pensión de vejez con monto mínimo del 100% del salario mínimo industria manufacturera

Artículo 85 numeral 1 RGLSS, y el artículo 2 Ley 160

750 semanas o más: Nota: esta pensión es la que más impacto financiero causa al INSS

8. Pensión de vejez con monto máximo: US 1,500.00 Artículo 50 LSS, y 85 RGLSS 60 años de edad, y 750 semanas o más

9. Pensión de vejez con RBM Artículo 85 numeral 2 literal e) RGLSS 750 semanas o más 10. Pensión de vejez reducida Artículo 49 LSS 250 semanas como mínimo, y 60 años

11. Pensión de vejez reducida proporcional Artículo 56 RGLSS. 250 semanas y 60 años Nota: esta pensión es la que más impacto financiero causa al INSS

D. Por no hacer uso del derecho a la pensión

12. Pensión de vejez postergada Artículos 85 numeral 1 y 2 literal c del RGLSS Cumplidos los requisitos de edad, y 780 semanas cotizadas o más (15 años x 52= 780)

E. Por su estado de salud dependiente: ver en internet Índice de Barthel

13. Pensión de vejez con ayuda asistencia Artículos 40, 47 LSS, y 86 RGLSS Cualquiera sea el tipo de pensión de vejez (Invalidez, incapacidad)

F. Por derecho propio, dos pensiones directas 14. Pensión de vejez mixta: INSS-ISSDHU Artículo 92 Ley 872 de 2014 15. Pensión de vejez compatible con la discapacidad Artículo 89 RGLSS Que haya recibido pensión de discapacidad,

según los artículos 78 y 79 RGLSS16. Pensión de vejez compatible con la pensión de víctima de guerra Artículo 46 de la ley 830 de 2013

G. Por derecho propio y derecho derivado, en la condición de beneficiario

17. pensión de vejez compatible con la de viudez y ascendencia Artículo 110 LSS Artículo 89 del RGLSS

Fuentes: Manuel Israel Ruiz, Managua, 15 de mayo 2018.

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