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INFORME NACIONAL NICARAGUA
INDICE
PRESENTACIÓN................................................................................................... 3 I. CONTEXTO POLÍTICO, ECONÓMICO Y SOCIAL............................................... 5 II. SECTOR DEFENSA ........................................................................................ 8
2.1 Ministerio .................................................................................................15 2.2 Liderazgo Civil ..........................................................................................26 2.3 Control Externo ........................................................................................27 2.4 Fuerzas Armadas ......................................................................................29
a. Misión y Funciones ...............................................................................29 b. Organización ........................................................................................31 c. Jerarquía...............................................................................................35 d. Formación ............................................................................................38
2.5 Presupuesto..............................................................................................40 2.6 Reformas ..................................................................................................45
III. SECTOR SEGURIDAD PÚBLICA..................................................................... 49 3.1 Ministerio .................................................................................................51 3.2 Liderazgo civil...........................................................................................54 3.3 Policía.......................................................................................................56
a. Misión y Funciones ...............................................................................57 c. Ingreso y Formación .............................................................................63 d. Áreas de Especialización.......................................................................66 e. Control Interno.....................................................................................68
3.4 Control Externo ........................................................................................68 3.5 Presupuesto..............................................................................................69 3.6 Reformas y Modernización ........................................................................71
IV. INTELIGENCIA............................................................................................ 74 V. BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES CONSULTADAS.................................................... 76 VI. ANEXOS..................................................................................................... 80
Ilustración 1 Órganos Políticos y Militares de la Defensa Nacional........................9 Ilustración 2 Organigrama Ministerio de Defensa................................................25 Ilustración 3 Organigrama Ministerio de Gobernación.........................................54
Tabla 1 Escala Jerárquica y requisitos de formación ............................................36
1
Tabla 2 Sistema de Enseñaza Militar según grado...............................................38 Tabla 3 Distribución de la Policía según sexo .....................................................62 Tabla 4 Formación policial..................................................................................64 Tabla 5 Datos Generales de Nicaragua................................................................80 Tabla 6 Ministros de Defensa ............................................................................81 Tabla 7 Presupuesto Ministerio de Defensa en mill. de córdobas y dólaresa (2002-2006) .................................................................................................................82 Tabla 8 Porcentaje del Presupuesto de Defensa en relación al Presupuesto General de la Nación y PIB (2002-2005) ..........................................................................82 Tabla 9 Reformas del sector defensa ..................................................................83 Tabla 10 Ministros de Gobernación ...................................................................85 Tabla 11 Presupuesto de la Policía Nacional respecto del Ministerio de Gobernación.......................................................................................................85 Tabla 12 Presupuesto de la PN en relación al presupuesto general de la nación y el PIB......................................................................................................................86
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PRESENTACIÓN
El presente informe desarrollado por el Programa Seguridad y Ciudadanía
de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), sede en Chile, se
enmarca en el proyecto “Reforma del Sector Seguridad en América Latina y el
Caribe”. Dicho proyecto tiene por objetivo central realizar un diagnóstico del
sector en veinte países de la región.
Adicional al análisis comparado realizado durante el primer año de
implementación del proyecto, nos interesa avanzar en la descripción de las
principales características del sector seguridad en cada uno de los países
involucrados. Específicamente, este documento presenta el caso de Nicaragua y
contempla cuatro dimensiones claves: (i) el contexto político, económico y social,
que permite dar cuenta de los principales elementos asociados a la situación
interna; (ii) los elementos y características del sector defensa, focalizando la
descripción en la institucionalidad pública, liderazgo civil, Fuerzas Armadas, el
control externo, presupuesto y elementos del proceso de reforma; (iii) sector
seguridad pública, que contempla las características institucionales, la policía
nacional, además de los ejes de la reforma policial y procesos modernizadores y
(iv) la institucionalidad de la inteligencia.
Esta recopilación se elaboró con fuentes de información secundaria y de
acceso público, tales como leyes, decretos, información estadística, sitios oficiales
de las instituciones y revisión de prensa, entre otras. Agradecemos la valiosa
colaboración de Roberto Cajina, consultor civil del Ministerio de Defensa y
miembro del consejo de RESDALsadaaaa, quien aportó en la recolección de
información en su calidad de experto en temas de seguridad y defensa en
Nicaragua. La redacción del presente documento estuvo a cargo de Liza Zúñiga,
asistente de investigación de FLACSO-Chile.
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Confiamos que el esfuerzo realizado permita avanzar en el desarrollo de
análisis y debates académicos y de política pública en Nicaragua. Asimismo,
esperamos que este aporte sea el inicio de una mirada regional sobre uno de los
temas centrales de la consolidación democrática en América Latina y el Caribe.
Finalmente, agradecemos el aporte de Open Society Institute en el financiamiento
de esta iniciativa y al auspicio de la Organización de Estados Americanos.
Lucía Dammert
Programa Seguridad y Ciudadanía
FLACSO Chile
Santiago, Agosto 2006.
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I. CONTEXTO POLÍTICO, ECONÓMICO Y SOCIAL
Este país centroamericano, de poco más de 5 millones de habitantes, limita
al norte con Honduras y al sur con Costa Rica, al oeste con el océano Pacífico y al
este con el Mar Caribe. Es un Estado unitario, con 153 municipios agrupados en
15 departamentos y 2 regiones autónomas (Atlántico Norte y Atlántico Sur). Es
una república democrática y presidencialista, con parlamento unicameral formado
por 90 diputados que son electos por períodos de 5 años.
Nicaragua consiguió su independencia de España el 15 de septiembre de
1821 y de la Federación de Provincias Unidas de Centroamérica en 1838. Más
tarde, el país inició el siglo XX bajo la dictadura liberal de José Santos Zelaya, pero
su férrea postura anti-norteamericana le costó la renuncia en 1909, luego de una
revuelta apoyada por el gobierno de Estados Unidos. Después de este hecho,
Nicaragua se convirtió prácticamente en un protectorado de los Estados Unidos de
Norteamérica, país que se encargó de vigilar las elecciones venideras, luego de lo
cual retiró a sus marines, en 1933. Entretanto, Augusto Sandino emprendió una
guerrilla contra la intervención y en especial contra la Guardia Nacional que
recibía entrenamiento norteamericano. El jefe de la Guardia, Anastasio Somoza
García, fue quien tomó el poder en 1937, luego del asesinato de Sandino. Esta
dictadura se prolongaría hasta 1956, año de la muerte de Somoza, existiendo un
breve período -entre 1947 y 1950- en el cual hubo tres presidentes.
Posteriormente, el poder continuó en manos de otros representantes de su
familia: su hijo mayor Luis Somoza (1957-1963), su cercano colaborador René
Schick (1963-1967) y finalmente su otro hijo, Anastasio Somoza Debayle en dos
períodos (1967 a 1972 y 1974 a 1979).
La ausencia de elecciones limpias y la falta de canales de representación,
sumado a gobiernos opresores, provocaron que la oposición se encauzara a
través de la resistencia armada en tres grupos guerrilleros que luego pasaron a
formar el Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN,1961), que llegó al poder
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en 1979, una vez ocurrido el derrumbe del régimen somocista. La reacción
norteamericana antisandinista y anticomunista, se vio plasmada en la intervención
militar a través de la Contra, grupo formado por exiliados somocistas y
desencantados del régimen sandinista, cuyas bases operativas fueron instaladas
en Honduras y parcialmente en Costa Rica. Producto de esto y de errores de la
dirigencia sandinista, liderada por Daniel Ortega, el proyecto democratizador
inicial se estanca, retrocede y se frustra.
En este escenario, Nicaragua tiene resentimientos por el uso de territorio
hondureño para la movilización de la Contra en su territorio, pero también
mantiene tensiones con Honduras por los límites marítimos y territoriales, las
cuales llegaron a un punto alto en 1999 cuando Honduras decidió ratificar el
tratado de 1985 con Colombia, que reconocía derechos para Colombia sobre el
Mar Caribe y las islas Serranilla, San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Ante
esta situación, diversas organizaciones internacionales solicitaron la salida
diplomática al conflicto; finalmente, por intermedio de la OEA lograron un
acuerdo para tener una zona desmilitarizada. A pesar de los esfuerzos, las
tensiones afloran cada cierto tiempo por reclamos de carrera armamentista por
parte de Nicaragua y por el uso de los recursos naturales de la zona en disputa
(141-144). Otra área de conflicto la tiene con Costa Rica por los derechos de
navegación y presencia militar en el río San Juan, justo en la frontera de ambos
países. El tratado Cañas-Jerez de 1858 entrega soberanía a Nicaragua, pero Costa
Rica reclama los derechos de navegación que siempre se le han concedido. La
tensión aumentó nuevamente cuando Colombia firmó con Costa Rica el Tratado
Fernádez-Facio, el 17 de marzo de 1977, en el cual Costa Rica reconoce a
Colombia soberanía sobre un grupo de islas.
En tanto, internamente la situación de confrontación se prolongó hasta
mediados de la década del 90, cuando ambas partes alcanzaron un acuerdo
político y de paz bajo la presidencia de Violeta Chamorro. El conflicto armado en
Nicaragua culminó, luego de las elecciones de febrero de 1990, con un pacto
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político1 relativamente simple alcanzado en corto tiempo (febrero a marzo de
1990) entre los gobiernos saliente y entrante; a diferencia de El Salvador (1992) y
Guatemala (1996) que consiguieron la paz mediante prolongados, complejos y
detallados acuerdos. Otra particularidad de Nicaragua es que a diferencia de
Guatemala, El Salvador y Honduras, que transitan de regímenes autoritarios de
derecha a la democracia, en Nicaragua se avanza de un régimen autoritario de
izquierda a la democracia, y es la esencia de ese contraste lo que imprimirá a la
reconversión de la Defensa su sello particular en el ámbito regional y explica, en
gran medida, la celeridad y capacidad con que el Ejército se adapta al nuevo
escenario. En este sentido, Nicaragua no aplicó un proceso de depuración, pero
las reformas constitucionales de 1995 dejaron establecido que la misión del
ejército era la defensa de la soberanía y que por lo tanto debían ser apartidistas y
no deliberantes. Se redujo el número de efectivos, el presupuesto militar y quedó
claramente delimitada la diferencia de funciones entre el Ejército y la Policía
Nacional.
Con la derrota del FSLN en las elecciones generales de febrero de 1990, se
inauguró la segunda etapa de la transición política y se inicia un triple proceso de
transición: de la guerra a la paz, del autoritarismo a la democracia y de una
economía centralizada a una economía de mercado; pero además se desarrolla
otro proceso singular que marca el actual estado del sector seguridad: se pasa de
la violencia política a la violencia criminal.
A lo largo de los tres quinquenios que transcurren entre 1990 y 2005 se
han celebrado cuatro elecciones nacionales (1990, 1996, 2001 y 2006), dos
municipales (2002 y 2005) y dos regionales (2002 y 2006), y se han sucedido tres
gobiernos de presidentes democráticamente electos y bajo un intenso escrutinio
nacional e internacional: Violeta Chamorro (1990-1997), Arnoldo Alemán (1997-
2002) y Enrique Bolaños (2002-2007). En las elecciones de noviembre de 2006
1 Protocolo de Procedimiento de la Transferencia del Poder ejecutivo de la República de Nicaragua (23 de marzo de 1990), conocido generalmente como Acuerdos de Transición.
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resultó ganador el candidato sandinista Daniel Ortega, que volverá al poder,
iniciando un cuarto período democrático consecutivo para la nación.
En Nicaragua las reformas económicas han tenido un éxito relativo y
paradójico a la vez. Es innegable que han logrado controlar las principales
variables macroeconómicas, pero poco es lo que han podido hacer para prevenir o
al menos paliar sus devastadores efectos sociales, en especial entre los sectores
más vulnerables de la población. La estabilidad macroeconómica ha sido lograda a
un elevado costo social y es dramático el deterioro, por ejemplo, del Índice de
Desarrollo Humano; la reinserción de los excombatientes a la vida civil, la política
y la actividad productiva fue marcada por graves limitaciones y notables fracasos;
la delincuencia común, el crimen organizado y la narcoactividad están creciendo
de forma peligrosa y sostenida, rebasando por mucho las capacidades y recursos
de la fuerza pública. Los gobiernos democráticamente electos evidencian su
incapacidad para superar los estrechos límites de la democracia electoral,
provocando el desencanto entre la población y alentando, por un lado, el
abstencionismo electoral y, por otro, una suerte de “nostalgia por el autoritarismo
del pasado”. Finalmente, aunque no por ello menos importante, la libertad de
expresión, en especial la libertad de prensa, se encuentra sometida a
innumerables restricciones.
La sociedad nicaragüense se ha caracterizado históricamente, al igual que
en el resto de América Latina, por la injusta distribución de la riqueza y el ingreso;
profundas desigualdades sociales; predominio del autoritarismo, el caudillismo, el
clientelismo y el militarismo; la intolerancia política y la exclusión; y el uso de la
violencia para tomar el poder o para perpetuarse en él; así como por la injerencia
de poderes extraños, en especial de los Estados Unidos de América
II. SECTOR DEFENSA
El sector defensa en Nicaragua, reformado completamente luego de los
Acuerdos de Paz, está compuesto por el Ejército y sus tres fuerzas (terrestre,
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aérea y naval), sus respectivas instituciones de formación y el Ministerio de
Defensa; no existen otros organismos que tengan alguna injerencia en este tema.
El Ejército tiene cuatro niveles principales de mando: Jefatura Suprema, Alto
Mando, Mando Superior y Mando de Unidades. Estos niveles son de orden político
y militar.
Los principios fundamentales sobre lo que es la defensa y cuál es la misión
del Ejército, están contenidos en la Constitución Política de la República, cuyas
últimas modificaciones datan del año 2000. También existe la Ley de Emergencia
Nº 44 del 5 de octubre de 1988, que tiene rango constitucional y regula los
estados de emergencia en caso de guerra, desastres naturales y otras situaciones
de calamidad nacional. Las funciones del poder ejecutivo se encuentran en la Ley
290 de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo, del 3 de
junio de 1998. Respecto del servicio militar, la ley Nº 120 del 14 de diciembre de
1990 deroga la anterior Ley del Servicio Militar Patriótico. Por último, la Ley 181
del 2 de septiembre de 1994 “Código de Organización, Jurisdicción y Previsión
Social Militar”, contiene en detalle todos los aspectos de las Fuerzas Armadas.
Ilustración 1 Órganos Políticos y Militares de la Defensa Nacional
9
Fuente: Libro de la Defensa 2005.
Un aspecto que se destaca es la determinación constitucional de que no
puede haber bases militares extranjeras (Constitución Política, art.92), pero las
Fuerzas Armadas sí reciben ayuda de la cooperación internacional, aunque esta
decisión pasa por el Ministerio de Defensa y la propia institución. De acuerdo al
Libro de la Defensa Nacional el principal ámbito de cooperación internacional con
las FFAA es el programa de desminado, a través de la Organización de Estados
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Americanos con Dinamarca, Alemania, Japón y la Unión Europea, y de forma
bilateral con Estados Unidos, Francia, España, Inglaterra, Japón, Canadá, noruega,
Suecia, Holanda, Alemania, Australia, Argentina y Rusia. Además, diversos países
latinoamericanos colaboran con labores de supervisión en la misión de Asistencia
a la Remoción de Minas en Centroamérica.
La Ley de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo,
Ley 290, del 27 de marzo de 1998, establece con claridad que “De conformidad
con la Constitución Política, por delegación del Presidente de la República, en su
carácter de Jefe Supremo del Ejército de Nicaragua, le compete [al Ministerio de
Defensa], dirigir la elaboración de las políticas y planes referidos a la defensa de
la soberanía, la independencia y la integridad territorial nacional, y dentro de
estas atribuciones, participar, coordinar y aprobar los planes y acciones del
Ejército de Nicaragua” (Artículo 20, inciso a). Sin embargo, el Código de
Organización, Jurisdicción y Previsión Social Militar, Ley 181, del 2 de septiembre
de 1994, precisa que es función del Estado Mayor General del Ejército la
elaboración “de los planes de defensa de la nación, de largo, mediano y corto
plazo” (Art. 11, inciso 1). Esta contradicción entre ambas leyes no ha sido aún
resuelta y en la práctica lo que se cumple es lo prescrito por la Ley 181 ya que,
entre otras razones, el Ministerio de Defensa no cuenta con los recursos humanos
y financieros que le permitan cumplir con la atribución que en tal sentido le
otorga la Ley 290. No obstante, es preciso resaltar que esto no ha sido tema
crucial de la agenda de la Defensa Nacional ni motivo de debate o causa de
contradicciones interinstitucionales y las relaciones entre el Ministerio de Defensa
y el Ejército de Nicaragua se desarrollan con normalidad, existiendo comunicación
permanente y fluida entre ambas instituciones.
Ninguna de las dos leyes indicadas en el numeral anterior precisa el
proceso de planificación estratégica, ni hace referencia explícita a la elaboración
de lineamientos de política, aunque debe mencionarse que la toma de decisiones
políticas en materia de Defensa corresponde en esencia al Presidente de la
República, quien en su calidad de Jefe Supremo del Ejército de Nicaragua, aprueba
11
las decisiones técnico-militares que propone el Ejército. Pero también debe
agregarse, como limitación, que el Ministro de Defensa no tiene injerencia en este
proceso porque política y jurídicamente está fuera de la cadena de mando. La
elaboración de los lineamientos de la política de defensa revela las incoherencias
propias de la duplicación de responsabilidades en tanto en una ley se asigna la
responsabilidad a la institución militar y en otra al Ministerio de Defensa. Esta
situación experimentó un cambio relativo, no jurídico, con la elaboración del Libro
de la Defensa Nacional de Nicaragua, pues el Ministerio de Defensa y el Ejército
desarrollaron un trabajo conjunto en la formulación de los lineamientos generales
de la política de defensa nacional.
De este trabajo conjunto resultaron una serie de directrices y principios que
guían la política y que se encuentran de manifiesto en el Libro de la Defensa. En él
se encuentran los objetivos de la defensa nacional que son: mantener la
soberanía, la independencia y la integridad del territorio, garantizar el orden
constitucional, proteger la vida y los bienes de las personas, preservar el medio
ambiente, mantener relaciones pacíficas, colaborar con la paz regional e
internacional y mejorar la eficacia y eficiencia de la modernización del Ejército.
Como se aprecia, los objetivos abarcan una gran cantidad de materias y están
inspirados en los Acuerdos de Paz de Esquipulas, el Protocolo de Tegucigalpa y el
Tratado Marco de Seguridad Democrática, todos los cuales contribuyeron en la
pacificación de Centroamérica. También se determina que son cuatro los “campos
de acción” de la defensa (diplomático, militar, económico e interno), aunque no se
especifica quiénes los componen. En el campo de acción interno es importante
señalar que sólo “en casos excepcionales el Presidente en Consejo de Ministros,
podrá en apoyo a la Policía Nacional, ordenar la intervención del Ejército cuando la
estabilidad estuviera amenazada por grandes desórdenes internos, calamidades o
desastres naturales” (Constitución Política, art.92). En este mismo sentido, hay un
campo de acción adicional que es la Defensa y Protección Civil, el cual es
transversal a los anteriores y se encuentra regido por la Ley n° 337 que crea el
Sistema Nacional para la Prevención, Mitigación y Atención de Desastres
(SINAPRED). Este sistema tiene un Consejo Nacional presidido por el Presidente y
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compuesto por el Jefe del Ejército, el Jefe de la Policía Nacional, el Instituto
Nicaragüense de Estudios Territoriales y los ministros de las siguientes carteras
de gobierno: Defensa, Gobernación, Relaciones Exteriores, Hacienda y Crédito
Público, Ministro de Fomento, Industria y Comercio, Salud, Transporte e
Infraestructura, Ambiente y Recursos Naturales, Familia, y Educación, Cultura y
Deportes
El Ejército tiene principios generales para responder tanto a amenazas a la
soberanía e integridad del territorio como a las amenazas no tradicionales. Para el
primer tipo de amenaza destaca el principio de que la primera línea de defensa es
la acción diplomática y que la estrategia de seguridad estará fundamentada en el
Modelo Centroamericano de Seguridad Democrática. En tanto, en el ámbito de las
amenazas no tradicionales, destaca la estrategia de implementar planes
operacionales conjuntos entre las Fuerzas de Defensa y Seguridad y garantizar el
efectivo cumplimiento de los siguientes planes y programas: Programa regional
de Control y Limitación de Armamento, Plan Nacional de Lucha contra las Drogas,
Plan Nacional contra el terrorismo y Delitos Conexos, Plan contra el Crimen
Organizado, Plan Nacional Contingente de Respuesta ante Desastres, Plan
Nacional de Desarrollo, Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y
Reducción de la Pobreza, es decir, una gama de temas nacionales que van mucho
más allá de la defensa de la soberanía, la independencia y la integridad del
territorio que están consagrados en la Constitución.
Esta multiplicidad es reiterada cuando el Libro de la Defensa señala la
participación y cooperación del sector con otros sectores públicos, algunos de los
cuales responden a los planes anteriormente mencionados: Consejo Nacional de
Lucha contra las Drogas, presidido por el Ministro de Gobernación; Comisión
Nacional de Lucha contra el Terrorismo; Comisión Nacional del Medio Ambiente;
Comisión Nacional Forestal; Consejo Nacional de Salud; Comisión Nacional de
Derechos de Trabajadores del Mar, y la Comisión Nacional de Coordinación
Interinstitucional del Sistema de Justicia Penal.
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Es prácticamente poco o nada lo que se conoce públicamente sobre planes,
programas y objetivos. El Libro de la Defensa Nacional de Nicaragua consigna, por
ejemplo, algunos planes y programas del Ejército como el Plan Permanente de
Seguridad en el Campo y Despliegue Aeronaval, el Programa de Desminado
Humanitario, protección de fronteras y mar territorial, así como planes de
cooperación en la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo, protección del
medio ambiente y protección y auxilio de la población y sus bienes ante los
efectos de desastres naturales. Pero lo poco que se sabe sobre programas o
planes es lo que se publica, a manera de informe, en la Memoria Anual del
Ejército, en eventuales conferencias de prensa y en los discursos oficiales de
celebración del Día del Ejército (2 de septiembre) y de inicio y conclusión del año
lectivo de las instancias educativas de la institución militar; por lo que es una
información general y no una evaluación propiamente tal.
Es muy poca la influencia del Ministerio en los asuntos del Ejército de
Nicaragua, pues todos los aspectos relativos a la institución los definen las
propias Fuerzas Armadas: disposición de tropas, infraestructura, doctrina,
formación, recursos humanos, ascensos y bajas. Sólo en los casos de los ascensos
a General de Ejército, Mayor General y General de Brigada, el Consejo Militar los
presenta como propuesta al Presidente de la República y éste tiene potestad de
otorgarlos o no.
Por último, cabe destacar que el Ejército de Nicaragua goza de gran
confianza por parte de la población. Si bien es difícil obtener datos a este
respecto, debido a que son encuestas financiadas por medios de comunicación
privados, existen datos desde el año 2000, pero sólo tuvimos acceso a la
encuesta del 2005. En ella se aprecia que el Ejército está en segundo lugar de
credibilidad y legitimidad, por sobre la iglesia católica, la Policía Nacional, iglesias
evangélicas, partidos políticos y otros poderes del Estado. Así por ejemplo, para
junio del 2005 el 43.6% de los encuestados manifestaba “mucha confianza” en el
Ejército, el 41% “confianza parcial” y sólo el 14% señalaba “ninguna confianza”.
Para diciembre del mismo año la pregunta fue dirigida hacia el profesionalismo,
14
resultando que el 50.9% de los encuestados pensaba que el Ejército es sólo
“regularmente profesional”, el 38.1% que es muy profesional, y porcentajes muy
menores señalaron que es nada profesional2.
Estos datos pueden mostrar alguna contradicción, quizá por los tipos de
preguntas y respuestas formuladas sobre un aspecto complejo como es el
profesionalismo; de todas formas son porcentajes altos de legitimidad del
Ejército. Al parecer estas opiniones están altamente influidas por la participación
de militares en funciones de seguridad y emergencias, pues han actuado con
celeridad, eficacia y eficiencia en el Plan Permanente de Seguridad en el Campo y
Despliegue Aeronaval en apoyo a la Policía Nacional, el que se ejecuta
particularmente en zonas rurales, aguas territoriales y situaciones de emergencia
y desastres naturales como huracanes e inundaciones. De este modo se explica la
demanda generalizada de la población, sobre todo al interior del país, por un
mayor involucramiento del Ejército en misiones de seguridad pública y orden
interior. Como veremos en la tercera parte del presente informe, esta situación
contrasta con las opiniones referidas a la Policía Nacional.
2.1 Ministerio
El Ministerio de Defensa ha sido conocido con diferentes nombres lo largo
del tiempo. Primero se conoció como Secretaría de la Guerra, ya a mediados del
siglo XX empezó a ser conocido como Ministerio de Guerra, Marina y Aviación;
pero en la década del 70 se decidió denominarlo “Ministerio de la Defensa
Nacional”, cuyo titular era militar, pues era una institución que formaba parte
orgánica de las Fuerzas Armadas. La situación cambió con la llegada de los
sandinistas al poder, cuando la Junta de Gobierno de Reconstrucción Nacional
emitió un decreto (20 de Julio de 1979) que organizaba los ministerios. En él se
estructuraba un nuevo Ministerio de Defensa, señalando que se reglamentarían
sus funciones mediante la ley, las cuales se dictaron recién a fines de la década de 2 Fuente: encuesta realizada por M&R consultores para el Diario La Prensa. Información recopilada por Roberto Cajina.
15
1980 cuando surgió el decreto 490 “Ley Orgánica del Ministerio de Defensa de
Nicaragua.” Durante todo este período el Ministerio de Defensa no fue más que
una formalidad burocrática, cuya función principal era la canalización de
presupuesto militar. Nunca sirvió de intermediario entre el Poder Ejecutivo y el
Ejército en materia de defensa, ni tampoco se ocupó de la planificación y
dirección de las políticas de esa área. El cargo de Ministro de Defensa en los años
ochenta, fue ejercido por un militar, quien a su vez era miembro del Directorio
Nacional del FSLN y Comandante en Jefe del Ejército (Humberto Ortega). Pero
pasarían varios años para regularizar esta débil situación, pues durante la
Administración de la Presidenta Violeta Barrios de Chamorro (1990-1996) el
Ministerio de Defensa pasó a ser una cartera físicamente inexistente, ya que
oficialmente nunca se nombró Ministro de Defensa.
Recién en 1997 se comenzó a nombrar ministros civiles, aunque los
primeros no tuvieron la continuidad suficiente en el cargo como para desarrollar
una labor de largo plazo (ver tabla 6, en anexo, los nombres de los titulares de
este Ministerio desde 1997). Este renovado Ministerio tenía la función principal de
llevar adelante el proceso de desmovilización y desarme de las fuerzas
irregulares, por lo cual le correspondió organizar la Oficina de Seguimiento de los
Acuerdos de Paz que se encargó de reinsertar más de 2.300 ex combatientes. En
sus inicios contaba con escaso presupuesto y expertos, además de una gran
movilidad de ministros (5 entre 1997 y 2001), lo que generaba resistencia de
parte de las FFAA para realizar un trabajo conjunto. Estas deficiencias fueron en
parte superadas con la promulgación de la nueva ley que organizaba el poder
ejecutivo. En la actualidad este problema parece estar resuelto –en algunos
aspectos- ya que Ejército y Ministerio elaboraron de forma coordinada el Libro de
la Defensa Nacional (Rodríguez 2005).
Como se aprecia, el Ministerio de Defensa es una entidad de reciente
creación; pues como entidad del Poder Ejecutivo y con un Ministro civil nombrado
por el Presidente de la República, fue creado el 10 de Enero de 1997.
Posteriormente, mediante la Ley de Organización, Competencia y Procedimientos
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del Poder Ejecutivo, Ley 290 (publicada en La Gaceta, Diario Oficial No.102 del 3
de junio 1997), se le asignan sus funciones y atribuciones. En sus primeros años
de organización (1997-1999) a esta institución le fue asignada la tarea de
negociar la desmovilización de los grupos armados irregulares, para lo cual le
correspondió organizar la Oficina de Seguimiento a los Acuerdos de Paz,
encargada de ejecutar diversos proyectos de reinserción para más de 2.300
excombatientes.
De conformidad a sus competencias, el Ministerio de Defensa integra el
Consejo de Ministros, el Gabinete de Gobernabilidad y Seguridad Nacional,
preside la Comisión Nacional de Desminado y la Comisión Nacional de Control de
Armas. Asimismo, integra la Comisión Nacional de Lucha contra el Terrorismo, el
Sistema Nacional de Prevención, Mitigación y Atención de Desastres y el Consejo
Nacional de Lucha Contra las Drogas. En el ámbito de la aplicación de diferentes
instrumentos internacionales, este Ministerio es la Autoridad Nacional de diversas
convenciones en materia de desarme y no proliferación de armas, entre las que
destacan la Convención de Armas Químicas y la Convención de Ciertas Armas
Convencionales, conocida como “CCW”; de manera similar, integra la Comisión
Nacional de Aplicación del Derecho Internacional Humanitario.
El propio Ministerio señala que su misión es “dirigir la elaboración y
participar en las políticas y planes de la Defensa Nacional, para que mediante el
trabajo conjunto con el Ejército de Nicaragua, se garantice el resguardo de los
Intereses y Objetivos Nacionales”3. Funciona como organismo asesor del
Presidente, además recibe la propuesta de presupuesto del Ejército que se debe
presentar a través del Ministerio. Los ámbitos de su acción están definidos en el
artículo 20 de la Ley 290, de 1998, que organiza el poder ejecutivo; en ella se
determina que las funciones del Ministerio de Defensa son las siguientes:
3Ministerio de Defensa. Gobierno de Nicaragua. http://www.midef.gob.ni/midef.asp?ac=Mision. 2005 y Libro de la Defensa, 2005.
17
a) Dirigir la elaboración de las políticas y planes referidos a la defensa de la
soberanía, la independencia y la integridad territorial nacional, y dentro de
estas atribuciones, participar, coordinar y aprobar los planes y acciones del
Ejército de Nicaragua.
b) Apoyar al Ministerio de Gobernación en las acciones que desarrolla la
Policía Nacional, cuando así lo haya dispuesto el Presidente de la República.
c) Coordinar las acciones de la Defensa Civil y dirigir acciones de prevención y
auxilio, ante desastres naturales y catástrofes.
d) Dirigir y coordinar las actividades necesarias para obtener información,
analizarla y evaluarla con el objetivo de cumplir su misión. Debe informar
de ello, periódica y oportunamente al Presidente de la República.
e) Apoyar acciones para la protección y defensa del medio ambiente y los
recursos naturales.
f) Coordinar y dirigir la formulación del Presupuesto del Ejército de Nicaragua
y supervisar su ejecución.
g) Participar conforme a la ley, en las actividades del Instituto de Previsión
Social Militar.
h) Promover programas de atención a los retirados del Ejército de Nicaragua.
i) Participar en la formulación, coordinación y control de las políticas y
disposiciones relacionadas con la navegación aérea y acuática.
j) Canalizar al Presidente de la República la propuesta de los Agregados
Militares en el exterior y supervisar la labor de agregadurías militares en el
exterior.
k) Participar en la formulación, coordinación y control de las políticas
relacionadas con el estudio, clasificación e inventario de los recursos físicos
del territorio nacional, trabajo y servicios cartográficos, meteorológicos y
de investigaciones físicas, así como todo lo que comprenda estudios
territoriales, en su ámbito de acción.
El Ministerio no cuenta con gabinete asesor, aunque temporalmente sí ha
contado con asesores, como ocurrió específicamente para la VII Conferencia de
Ministros de Defensa de las Américas que se llevó a cabo en octubre de 2006. De
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los asesores, hay un militar, que no es específicamente asesor pero ejercía
funciones como Secretario Ejecutivo de la VII Conferencia de Ministros de Defensa
de las Américas, el otro es civil y cumplía funciones como asesor del Ministro y
del Secretario Ejecutivo de la VII Conferencia de Ministros de Defensa de las
Américas.
En el mando operativo hay un civil que es el Viceministro, se trata de un
funcionario auxiliar y suplente temporal del Ministro, por lo tanto su autoridad se
extiende a las funciones que le delegue el Ministro y lo sustituirá en caso de
ausencia, denominándosele “Ministro por la Ley”. (Decreto 71-98, Reglamento a la
Ley 290, Art. 23). Para el cumplimiento de sus funciones el Ministerio de Defensa
cuenta con 49 funcionarios y empleados en planilla.
La estructura del Ministerio está detallada en el Decreto 71 de 1998, que es
el Reglamento de la Ley 290 ya mencionada, y que fue modificado por el Decreto
25 de mayo de 2006. En este reglamento se encuentran cuatro grandes
estructuras: Dirección Superior, Órganos de Asesoría y Apoyo a la Dirección,
Direcciones Generales y Divisiones Generales Administrativas y Financieras.
Los órganos de asesoría son cinco: Asesoría Legal; Auditoria Interna;
Consejo Técnico; Prensa, Relaciones Públicas y Exteriores, y Protocolo; y Asuntos
Estratégicos y Unidad de Gestión Ambiental (cabe señalar que éste último no
aparece en el organigrama que presenta el Libro de la Defensa y en su lugar
aparece la Comisión Nacional de Desminado). El reglamento detalla que el órgano
de prensa tiene por función suministrar la información sobre las actividades del
Ministerio a los medios de comunicación, recopila las noticias de temas de interés
para el Ministerio y dirige y organiza su protocolo. Antes de las reformas de 2006
del reglamento citado, en lugar de la Unidad de Gestión Ambiental existía el área
de Asuntos Estratégicos y Relaciones Civiles–Militares cuya tarea era asesorar a la
Dirección Superior en las estrategias de desarrollo del Ministerio, en el plan de
profesionalización de civiles en asuntos estratégicos; y en la definición y
evaluación de las relaciones con organizaciones de la sociedad civil especializada
en asuntos estratégicos y relaciones civiles – militares y otros organismos e
19
instituciones. Probablemente en los inicios de la transición esta unidad era
relevante, pero dejó de existir como tal, aunque sus tareas son perfectamente
aplicables a la situación actual.
Las Direcciones Generales están dividas en tres: Políticas de Defensa, Información para la Defensa y Coordinación Interinstitucional. Hasta la fecha se
encuentran funcionando dos direcciones generales, quedando pendiente el
desarrollo de la Dirección General de Información para la Defensa (Libro de la
Defensa; 2005:133). Nuevamente en este punto se encuentran diferencias entre el
reglamento y lo que presenta el organigrama y el Libro de la Defensa, las cuales
se detallan a continuación. De todas formas los documentos se complementan,
pues mientras el Reglamento detalla las funciones, el organigrama aclara la
dependencia entre las Direcciones Generales y sus respectivas direcciones
específicas.
En primer lugar, la Dirección General de Políticas de Defensa, que antes era
llamada Dirección General de Asuntos Militares, tiene las siguientes atribuciones:
1. Formular y proponer los planes y políticas de le Defensa Nacional e
implementar su ejecución.
2. Dirigir los estudios y trabajos técnicos de interés relativos a la Política de
Defensa Nacional y, supervisar los planes de estudios para la capacitación y
formación de los integrantes del Ejército de Nicaragua.
3. Formular y proponer los planes de apoyo a las acciones de la Política
Nacional y coordinar la Participación del Ejército de Nicaragua.
4. Establecer una comisión mixta con el Ejército de Nicaragua, y coordinar y
dirigir la formulación del anteproyecto de ley de presupuesto en los rubros
correspondientes al Ejército de Nicaragua y supervisar su ejecución.
5. Dar seguimiento y evaluar periódicamente la gestión del Instituto de
Previsión Social Militar.
6. Solicitar al Comandante en Jefe del Ejército de Nicaragua, la propuesta de
agregados militares en el exterior, y evaluar el desempeño de las
agregadurías militares en el exterior.
20
7. Formular y proponer la estrategia de desarrollo institucional y
profesionalización de civiles en asuntos estratégicos.
8. Formular y proponer planes de investigación y de relaciones con
organismos de la sociedad civil en asuntos estratégicos.
La Dirección General de Políticas de Defensa se divide en tres direcciones,
cuyas funciones se detallan a continuación:
a ) Dirección de Políticas y Planes Militares: 1. Formular y proponer la política y los planes de la defensa nacional.
2. Participar, coordinar y revisar los planes de acciones del Ejército de
Nicaragua a ser aprobados por las instancias ministeriales.
3. Formular los planes de coordinación para la participación de las
instituciones del gobierno y de los diferentes sectores económicos,
políticos y sociales en todo lo relacionado al Plan de Defensa Nacional.
4. Elaborar y organizar los planes contingentes de apoyo al Ministerio de
Gobernación en las acciones que desarrolle la Policía Nacional.
5. Formular los aspectos internacionales de la política de defensa.
6. Supervisar y apoyar la labor de los agregados Militares, Navales y Aéreos.
b) Dirección de Armamento y Material Militar: 1. Analizar y presentar al Ministro los planes de adquisición de sistemas,
armamentos, equipos y material militar.
2. Participar en el control del tráfico ilegal de armas, explosivos y material
militar.
3. Formular y proponer el material militar, equipos, armamentos y medios no
militares a obtener a través de los programas de cooperación externa.
c) Dirección de Presupuesto y Asunto Económicos Militares: 1. Establecer criterios, coordinar y dirigir la formulación del anteproyecto de
Presupuesto del Ejército de Nicaragua.
21
2. Supervisar y evaluar la ejecución del Presupuesto asignado al Ejército de
Nicaragua.
En segundo lugar se encuentra la Dirección de Información para la Defensa,
la cual como se ha mencionado no está en funcionamiento aún y a pesar de que el
reglamento no menciona sus dependencias, en el organigrama aparecen dos
direcciones que formarían parte de ella: la Dirección de Análisis Territorial y la
Dirección de Análisis de Seguridad Nacional. En cualquier caso, de acuerdo al
Reglamento las funciones de la Dirección de Información para la Defensa serían:
1. Dirigir y coordinar las actividades necesarias para obtener información,
analizarla y evaluarla para defender la soberanía, la independencia y la
integridad territorial.
2. Informar periódica y oportunamente al Presidente de la República.
En tercer lugar se encuentra la Dirección General de Coordinación
Interinstitucional, cuyas funciones son:
1. Elaborar y proponer los convenios con los entes del Estado para definir su
participación en la Defensa Nacional o en obras cívicas.
2. Coordinar con el Ejército de Nicaragua su participación en actividades de
protección y defensa del medio ambiente y los recursos naturales.
3. Coordinar con las instancias correspondientes del Gobierno los programas
de atención a los retirados del Ejército.
4. Participar con las instancias correspondientes del Gobierno, en todo lo
relacionado con la elaboración, actualización y puntualización de los datos
del teatro de operaciones militares en el territorio nacional.
5. Dirigir la elaboración del Plan de Emergencia Nacional en las actividades de
prevención y enfrentamiento de los desastres naturales y catástrofes.
6. Participar en las actividades relacionadas al control del tráfico y la
navegación aérea y marítima.
7. Formular y proponer los planes de investigación, evaluación y dirección de
las políticas que se refieren a las relaciones cívico-militares.
22
De esta Dirección dependen a su vez dos direcciones específicas, cuyas
funciones se detallan a continuación:
a) Dirección de Coordinación y Desarrollo: 1. Definir con el Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales las actividades
necesarias para la protección y defensa del medio ambiente y los recursos
naturales y determinar las acciones conjuntas a ejecutar.
2. Determinar con el Instituto Nicaragüense de Seguridad Social y el Ministerio
de la Familia y otras Instituciones, los programas de atención a los
retirados del Ejercito de Nicaragua.
3. Diseñar con el Instituto de Estudios Territoriales los mecanismo de
participación en la formulación, coordinación y control de las políticas
relativas al estudio, clasificación e inventarios de los recursos físicos del
territorio nacional, trabajo y servicios catastróficos, meteorológicos y de
investigación física, así como todo lo que comprenda estudios territoriales
en su ámbito de acción, conforme a las leyes de la materia.
4. Diseñar con el Ministerio de Transporte e Infraestructura los mecanismos
de participación en la formulación, coordinación y control de las políticas y
disposiciones relativas a la navegación aérea y acuática, conforme a las
leyes de la materia.
b) Dirección de Protección y Defensa Civil:
1. Definir y coordinar con el Estado Mayor de la Defensa Civil del Ejército de
Nicaragua, los planes correspondientes a la prevención, mitigación y
atención de desastres.
23
2. Apoyar el cumplimiento de las actividades que se le asignaron como
miembro del Sistema para la prevención, mitigación y atención de
desastres.
24
Ilustración 2 Organigrama Ministerio de Defensa
25
Fuente: Libro de la Defensa, 2005. 2.2 Liderazgo Civil
El capítulo que trata del Poder Ejecutivo en la Constitución Política de la
República (art. 144), señala que el Presidente de la República, además de ser Jefe
de Estado y de Gobierno, es el Jefe Supremo del Ejército de Nicaragua. Por lo
tanto, el Ejército está subordinado a la autoridad civil del Presidente. De acuerdo a
la Ley 181 las atribuciones del Presidente en este sentido son:
1. Disponer de las fuerzas del Ejército.
2. Ordenar el inicio de operaciones militares en caso de agresión externa.
3. Ordenar, según su criterio y en caso de suma necesidad, la intervención de
las fuerzas del Ejército en disturbios que excedan la capacidad de las
fuerzas de la Policía Nacional. En cada caso debe informar a la Asamblea
Nacional en el plazo de una semana.
4. Nombrar al Comandante en Jefe del Ejército a propuesta del Consejo
Militar. La propuesta puede ser rechazada por el Presidente, pudiendo
pedir otra.
5. Remover al Comandante en Jefe.
6. Aprobar y otorgar a los oficiales los grados de General.
7. Ordenar la movilización del Ejército por intermedio del Comandante en
Jefe, en caso de declaratoria de Emergencia Nacional.
8. Nombrar a los oficiales que ocuparán cargos de agregados militares y ante
organismos militares internacionales. El Presidente solicita los candidatos
el Ejército.
9. Otorgar condecoraciones.
10. Tomar juramento a los miembros del Alto Mando y del Consejo Militar.
11. Procurar las condiciones, recursos y mecanismos para que el Ejército
cumpla su misión.
12. Recibir la propuesta de Presupuesto de Ingresos y Egresos del Ejército.
13. Determinar la política de Defensa Nacional.
26
Respecto de la función de nombrar y remover al Comandante en Jefe, cabe
señalar que si bien el Presidente tiene por Ley la facultad de rechazar la propuesta
del Consejo Militar, esto nunca ha sucedido desde 1994, año en que entró en
vigencia la Ley 181. Esta norma jurídica establece que para el 21 de noviembre del
año correspondiente el Presidente debe recibir tal propuesta y para aceptarla o
rechazarla tiene hasta el 21 de diciembre, fecha en la que se anuncia oficialmente
el nombre del nuevo Comandante en Jefe, quien toma posesión de su cargo dos
meses después, el 21 de febrero siguiente. La Ley 181 establece que el período
del Comandante en Jefe del Ejército es de cinco años, no puede ser reelecto (Art.
8) y no es paralelo al del Presidente de la República. La Ley 181 establece que el
Presidente de la República podrá remover al Comandante en Jefe del Ejército por
las siguientes causales: insubordinación, desobediencia a las órdenes dadas por el
Presidente de la República en el ejercicio de sus atribuciones, transgredir con sus
opiniones o actuaciones la apoliticidad o apartidismo del ejército, por haber sido
condenado por sentencia firme por la comisión de delito que merezca pena más
que correccional, y por incapacidad física o mental declarada de conformidad con
la ley (Artículo 6, numeral 20). 2.3 Control Externo
De todas las facultades que señala la Constitución para el poder legislativo
(Asamblea Nacional), son pocas las que dicen relación con el Ejército, éstas son:
aprobar el presupuesto de defensa, autorizar o negar la salida de tropas
nicaragüenses del país como el ingreso de tropas extranjeras, solicitar informes a
los ministros y entes autónomos gubernamentales, aprobar o rechazar los
tratados de defensa y seguridad y crear comisiones de investigación y especiales
(art.138, numerales 5, 11, 17 y 23). El capítulo constitucional referido al Poder
Legislativo tampoco señala entre los impedimentos para presentar candidaturas a
diputado el ser militar activo, aunque esto aparece en el capítulo referido a
defensa nacional. El Reglamento Interno de la Asamblea Nacional agrega que los
representantes pueden reunirse con funcionarios de las instituciones públicas
para intercambiar información e ilustrar su criterio (art.50), pero no hay evidencia
27
que indique una relación directa y permanente con los miembros del Ejército o
con el Ministerio de Defensa (Cajina 2002:90).
La Asamblea tampoco cuenta con una comisión específica en temas de
defensa, y en su lugar existe la Comisión de Defensa y Gobernación, encargada de
conocer y dictaminar los proyectos de ley relacionados con el Ejército y la
seguridad de la nación, el orden interior, la división política administrativa y los
símbolos patrios (Reglamento Interno, Asamblea Nacional De Nicaragua, Titulo V,
Capitulo III Arto.56). En este contexto, la Asamblea puede revisar el presupuesto
de defensa pero en la práctica tiene muy poca incidencia. Además, los miembros
de la Comisión rotan anualmente con cada cambio de legislatura y ni ellos ni el
resto de la Asamblea cuentan con asesoría permanente en temas de defensa y
seguridad.
La baja prioridad de los temas de seguridad y defensa en la agenda pública
y el escaso conocimiento de los legisladores han contribuido a la poca incidencia
de la Asamblea Nacional en reformas a este sector. De todas formas cabe
mencionar las leyes y reformas más importantes aprobadas en los últimos años,
cuales son: el Código militar (1994), la reforma del título V de la Constitución
Política (1995), la Ley de Organización, Jurisdicción y Procedimientos del Poder
Ejecutivo y su reglamento (1998) y la Ley Orgánica de los Tribunales Militares
(2005) (Rodríguez 2005:235).
Por su parte, la sociedad civil tiene poca capacidad de incidir en temas de
defensa, pues no hay organizaciones que realicen un seguimiento constante del
tema. La capacitación también es escasa, el Ejército de Nicaragua imparte el Curso
de Defensa y Seguridad Democrática, pero está dirigido a todos los civiles
involucrados con defensa, como Ministros, Diputados, Secretarios Generales,
Magistrados de la Corte Suprema, etc. Además, es el Ejército el que identifica
quiénes participarán, tanto de expositores como estudiantes, aunque la selección
es amplia. Otro punto importante es que este curso se ha impartido de forma
irregular, el primero fue dictado el 2002, mientras el segundo y último el 2005.
28
Por parte de instituciones no militares no existe capacitación, no hay
universidades que impartan ningún tipo de cursos sobre temas de defensa y
seguridad. Sólo el 2006 se ha intentado dictar un curso sobre seguridad y defensa
nacional en la Universidad Americana. 2.4 Fuerzas Armadas
a. Misión y Funciones
Está definido constitucionalmente que no se permite el establecimiento de
bases militares extranjeras en territorio nicaragüense (art.92), lo cual está
directamente relacionado con lo señalado en el Código de Organización,
Jurisdicción y Previsión Social Militar de 1994 (Ley 181, art.1): el Ejército de Nicaragua es el único cuerpo militar armado reconocido legalmente. Es la
institución armada para la defensa de la soberanía, de la independencia y de la
integridad territorial y se trata de una institución nacional, de carácter profesional,
apartidista, apolítica, obediente y no deliberante (Constitución, art.93; Ley 181,
art. 1).
De acuerdo al artículo 2 de la Ley No. 181, las funciones del Ejército son las
siguientes:
1. Preparar, organizar y dirigir la defensa armada de la Patria; y
defender la integridad territorial, independencia y soberanía de la Nación.
2. Coadyuvar en caso de suma necesidad, según lo determine el
Presidente de la República y dentro de las responsabilidades que le señale la Ley,
en el mantenimiento de la paz y el orden público de la nación.
3. Ejecutar en coordinación con los Ministerios y Entes Estatales las
actividades encaminadas al cumplimiento de los fines de la Defensa Nacional.
4. Organizar de acuerdo a lo que ordene y establezca el Presidente de
la República las fuerzas, medios y bienes públicos a utilizarse en caso de
emergencia nacional.
29
5. Coadyuvar con la Policía Nacional en la lucha contra el narcotráfico
en el territorio nacional, conforme lo dispuesto en las Leyes y de acuerdo a los
planes e instrucciones emanadas del Presidente de la República.
6. En casos de desastres, catástrofes y otras situaciones similares,
realizar acciones de defensa civil para proteger y auxiliar a la población y sus
bienes, y colaborar en el mantenimiento del orden y las labores de reconstrucción
supeditado a las autoridades civiles y en coordinación con ellas.
7. Colaborar conforme lo disponga el Presidente de la República, y sin
ánimo de lucro, en la realización de obras que contribuyan al desarrollo del país y
colaborar de acuerdo a esta disposición en los planes de salud, educación y otras
obras propias de servicio social. Asimismo, coadyuvar en la conservación y
renovación de los recursos naturales, en mejorar el medio ambiente y el equilibrio
ecológico y demás planes estratégicos, que establezca el Presidente de la
República.
8. Procurar el mejoramiento social y económico de sus miembros en
servicio activo y cuando pasen a retiro.
9. Las demás que le confieran las leyes.
En tanto, las misiones del Ejército de Nicaragua están definidas en el Libro
de la Defensa (2005:163-1649) y divididas en tradicionales y no tradicionales, de
acuerdo al tipo de amenazas percibidas. En ellas nuevamente se aprecia la
relevancia que han tomado tareas que no son propias del campo militar:
1. Tradicionales:
Defensa de la soberanía, independencia e integridad territorial.
2. No tradicionales y en tiempos de paz
Lucha contra la piratería y pesca ilegal.
Coadyuvar en la lucha contra la narcoactividad y el tráfico de personas.
Coadyuvar en el combate al crimen organizado y actividades conexas.
Cooperar en la prevención y combate al terrorismo.
Coadyuvar con la Policía Nacional en caso de suma necesidad en el
mantenimiento de la paz y orden interno.
30
Participar activamente en la protección del medio ambiente y los recursos
naturales.
Participar en Operaciones de mantenimiento de paz y ayuda humanitaria.
Realizar acciones para la protección y auxiliar a la población y sus bienes
ante los efectos de desastres naturales y antropogénicos.
Apoyar el control de actividades delictivas en las fronteras nacionales.
Coadyuvar permanentemente al mantenimiento de la seguridad en el
campo.
Apoyar a los Ministerios de Educación, Cultura y Deporte; Agropecuario y
Forestal; Salud; Medio Ambiente y Recursos Naturales, en actividades
propias de sus competencias.
Apoyar al Consejo Supremo Electoral en acciones de seguridad y logística
en la realización de los procesos electorales.
b. Organización
Para cumplir con sus funciones el Ejército de Nicaragua planifica, organiza,
adiestra, capacita y moviliza sus fuerzas y administra los recursos y medios sobre
la base de líneas de trabajo definidas por el Alto Mando.
Como se señaló en la presentación del sector defensa, el Ejército tiene
distintos niveles de mando (Ley 181, art.5). El primer nivel es la Jefatura Suprema,
representada por el Presidente y -por lo tanto- de orden político. Este nivel ya ha
sido detallado, por lo cual a continuación se describen los niveles militares de la
estructura jerárquica de la organización militar:
Alto Mando: corresponde a la Comandancia General, compuesta por el
Comandante en Jefe a quien se subordinan todas las fuerzas del ejército, el
jefe del Estado Mayor General, y el Inspector General. Como se ha señalado,
el Comandante en Jefe es elegido por el Presidente de la propuesta del
Ejército y no puede ser reelegido. Tampoco puede ser pariente del
Presidente ni del Vicepresidente (Ley 181. art.7-8). Las atribuciones del
Alto Mando son:
31
1. Guardar respeto, obediencia y lealtad al cumplir y hacer cumplir en
el Ejército la Constitución Política, el Código Militar, demás leyes y
sus reglamentos, la Normativa Interna Militar y Ordenanzas Militares.
2. Cumplir y hacer cumplir las órdenes y disposiciones que emita el
Presidente de la República en el ejercicio de las atribuciones que le
corresponden como Jefe Supremo de las Fuerzas de Defensa y
Seguridad.
3. Ejercer, dentro de sus deberes y obligaciones, la representación
legal del Ejército, por sí o por delegación.
4. Aprobar los planes de estructuración orgánica, de actividades
estratégicas y presupuestarias para el desarrollo del Ejército.
5. Emitir y reformar, en consulta con el Consejo Militar, la Normativa
Interna Militar; y dictar las demás disposiciones que garanticen el
funcionamiento apropiado del Ejército.
6. Presentar al Alto Mando los planes de la defensa nacional en caso de
guerra y coordinar su ejecución, así como dirigir el desarrollo
general de las operaciones militares.
7. Establecer la división militar en el territorio nacional; garantizar la
organización, adiestramiento, capacitación y movilización de las
fuerzas del Ejército; administrar los recursos y medios para el
desarrollo del Ejército y el cumplimiento de los planes de la defensa;
y representar al Ejército en la coordinación interinstitucional
necesaria con los organismos del Estado.
8. Nombrar a los Jefes, Oficiales, Clases y Soldados y designar a cada
uno las áreas de su trabajo; otorgar grados desde Coronel a Soldado
y aprobar los ascensos; otorgar las condecoraciones militares y
proponer a las autoridades correspondientes a los militares en
servicio activo y en retiro que hagan méritos para recibir
condecoraciones y Órdenes de la Nación, todo de conformidad con
las leyes y reglamentos correspondientes.
9. Presidir el Consejo Militar y aprobar la integración al mismo de
miembros especiales de acuerdo a los intereses del Ejército.
32
Al no tener el Ejército de Nicaragua un “Comando Conjunto”, la estructura
de Alto Mando es lo más aproximado que existe a este tipo de instancia. Sus
órganos de subordinación directa son: la Secretaría General, la Dirección de
Relaciones Públicas y Exteriores, la Auditoría General y Asesoría Jurídica. Además,
el Alto Mando cuenta con un cuerpo consultivo constituido por el Consejo Militar
“para asuntos de doctrina y estrategia del Ejército, para los asuntos relacionados
con el desarrollo de la Institución Militar y para los aspectos relativos a los planes
de defensa que el Alto Mando estime de importancia para la toma de decisiones”.
El Consejo Militar será presidido por el Comandante en Jefe del Ejército y será su
Secretario el Jefe del Estado Mayor General. Este Consejo está integrado por los
miembros del propio Alto Mando y los Jefes de Direcciones del Estado Mayor
General, los Jefes de los Órganos de Apoyo de la Comandancia General con
equivalencia jerárquica, los Jefes de Fuerza Aérea y Fuerza Naval, los Jefes de
Grandes Unidades subordinadas al Alto Mando y los Oficiales Superiores cuya
participación sea considerada necesaria –de modo permanente o por invitación-
por parte del Alto Mando. Las atribuciones del Consejo Militar son: elaborar la
propuesta para el nombramiento del oficial que ocupará el cargo de Comandante
en Jefe del Ejército, para ser presentada al Presidente de la República; y proponer
al Presidente de la República el otorgamiento, a los oficiales que hagan mérito, de
los Grados Militares de General de Ejército, Mayor General y General de Brigada.
(Ley 181. art.13 y14). Mando Superior: corresponde al Estado Mayor General, conformado por el
Jefe del Estado y los Jefes de Direcciones. El Estado Mayor General es el
órgano técnico, operativo, administrativo y de servicio, colaborador
inmediato en el que se apoya el Alto Mando para la planificación, dirección
y control de la organización, su adiestramiento, y aseguramiento técnico-
material, operacional y desarrollo que requiere el Ejército. Son Direcciones
del Estado Mayor General: Personal y Cuadros, Inteligencia Militar,
Operaciones y Planes, Logística y Finanzas (Ley 181, art.10). Sus
atribuciones son:
33
1. Elaborar los planes de la defensa de la Nación, de largo, mediano y corto
plazo.
2. Elaborar los planes de aseguramiento multilateral que requiere el desarrollo
institucional del Ejército y el cumplimiento de los planes de la defensa
nacional.
3. Preparar los planes de información militar.
4. Preparar los planes de preparación combativa, operativa y especial de los
diferentes niveles, a desarrollar por los tipos de fuerzas armadas.
5. Elaborar los planes de formación, superación y perfeccionamiento del
personal militar de las diferentes categorías y grados.
6. Estudiar todos los asuntos que sean requeridos y disponer las medidas
correspondientes para resolver los problemas y atender las situaciones que
sean necesarias.
7. Evaluar y controlar el cumplimiento de los planes, programas, actividades y
tareas que se asignen a las fuerzas y órganos de dirección del Ejército.
8. Las demás atribuciones que le asigne el Alto Mando del Ejército.
Mando de Unidades: corresponde a los Jefes de la Fuerza Aérea y de la
Fuerza Naval, a los Jefes de las Grandes Unidades Subordinadas, al Alto
Mando, a los Jefes de Órganos Comunes del Ejército y los jefes de otras
unidades (Ley 181, art.12).
Otros órganos importantes, pero fuera de esta estructura de mando, son la
Inspectoría General y la Auditoría General. El primero es un órgano de la
Comandancia General, subordinada directamente al Comandante en Jefe del
Ejército y a quien informará de su cumplimiento. Está designada para la
supervisión, evaluación y control del cumplimiento de los Planes de Actividades
Principales, Reglamentos, Manuales, Ordenanzas y demás documentos rectores
del Ejército; está a cargo del Inspector General nombrado por el Comandante en
Jefe del Ejército (Ley 181, art. 15). En tanto, la Auditoría General del Ejército tiene
a su cargo la jurisdicción militar que administra como parte integrante del Poder
Judicial presidido por la Corte Suprema de Justicia del Estado (Ley 181, art.16)
34
Las fuerzas del Ejército se dividen en Terrestre, Aérea y Naval, con los
siguientes órganos comunes: Unidades Logísticas, Cuerpo Médico Militar; Escuelas
y Academias Militares; Dirección de Información para la Defensa; Dirección de
Contra Inteligencia Militar; Guardia de Honor y Estado Mayor de la Defensa Civil.
c. Jerarquía
El mencionado Código de Organización del Ejército detalla el sistema de
previsión y seguridad social de éste, pero no menciona la escala jerárquica de la
institución. No obstante, ésta se encuentra en la Normativa Interna Militar (sin
número, del 2 de septiembre de 1998) y en el Libro de la Defensa. Los grados
militares son: oficiales generales, oficiales superiores, oficiales subalternos,
suboficiales, clases, soldados y marineros, cadetes y prerreclutas. Entre los
oficiales y los suboficiales hay –internamente- una división entre cuerpo comando
y cuerpo profesional. En tanto, el Servicio militar no es obligatorio y se prohíbe
toda forma de reclutamiento forzoso tanto para el Ejército como para la Policía
(Constitución Política, art.96).
Está determinado que los miembros del Ejército deberán recibir
capacitación cívica y en materia de derechos humanos. En cuanto a su
comportamiento, la Ley 181 señala que los delitos y faltas estrictamente militares,
cometidos por miembros del ejército, serán conocidos por los tribunales militares
establecidos por ley, en tanto los delitos y faltas comunes cometidos por los
militares y policías serán conocidos por los tribunales comunes. En ningún caso
los civiles podrán ser juzgados por tribunales militares (art. 93). Los miembros del
Ejército no podrán desarrollar actividades político-partidistas ni desempeñar
cargo alguno en organizaciones políticas. Tampoco podrán optar a cargos
públicos de elección popular si no hubieren renunciado a su calidad de militar,
por lo menos un año antes de las elecciones en las que pretendan participar (art.
94). El Código Militar recalca que no pueden realizar proselitismo político ni
desempeñar cargos públicos de carácter civil (art.1).
35
En la siguiente tabla se detallan la jerarquía con el respectivo requisito de
formación:
Tabla 1 Escala Jerárquica y requisitos de formación Grado Composición Requisito de Formación
Oficiales Generales:
General de Ejército
Mayor General
General de Brigada o
Contra-Almirante
Oficiales Superiores:
Coronel
Teniente Coronel
Mayor
Capitán de Navío
Capitán de Fragata
Oficiales
Oficiales Subalternos:
Capitán
Teniente Primero
Teniente
Capitán de Corbeta
Teniente de Navío
Teniente de Fragata
Teniente de Corbeta
Alférez
Se captan bachilleres para los cursos de
formación de oficiales en el Centro Superior
de Estudios Militares. También se aceptan
profesionales civiles como oficiales
asimilados y egresados de academias
militares extranjeras.
Suboficiales Suboficial Primero
Suboficial Segundo
Suboficial Tercero
Se captan técnicos civiles paras cargos que
requieren especialización. También llegan a
este grado la promoción de Sargentos
primero que tengan los conocimientos
36
requeridos.
Clases
(sargentos)
Sargento Primero
Sargento Segundo
Sargento Tercero
Captación de soldados de primera y soldados
destacados de las diferentes unidades.
Soldados y
marineros
Soldado (Marinero de
Primera)
Convocatoria pública de acuerdo a requisitos
establecidos para postulación. Fuente: elaboración propia basada en Libro de la Defensa 2005.
También existe una clasificación de acuerdo a los cargos que ocupan:
Escala Superior: los grados de esta escala van de teniente a general y son
militares educados para ejercer el mando en la Academia Militar y Centros de
Estudios Militares Superiores. Los cargos son: mando de pelotones, cargos de las
planas mayores, estados mayores, estado mayor general y comandancia general.
Escala Media: los cargos de esta escala se jerarquizan con los grados de
teniente a coronel. Ocupan cargos de oficiales técnicos y de especialistas en las
unidades de las fuerzas y en los órganos de dirección de la Comandancia y Estado
Mayor General. Se ubican los oficiales que requieren formación profesional
universitaria, así como egresados de cursos de asimilados.
Escala básica: corresponde a los grados jerarquizados de sargento tercero a
suboficial primero, tienen una formación equivalente a nivel técnico medio y
técnico superior en el sistema educacional. Aquí se ubica personal militar que
requiere de preparación en centros de especialistas menores y personal con
formación equivalente al resto del sistema de educación nacional en los niveles
técnico medio y técnico superior, así como personal asimilado con la preparación
correspondiente.
Por último, la jerarquía también se clasifica por categoría del personal:
militares permanentes, son quienes egresan de las academias militares y
permanecen en el desempeño de la carrera militar; y militares temporales,
soldados que egresan de la escuela de adiestramiento básico y tienen un contrato
37
temporal pero renovable con la institución. También está la categoría del personal
auxiliar civil (Libro de la Defensa 2005:191-193).
d. Formación
La enseñanza militar forma parte del sistema nacional de educación, por lo
cual los grados que otorga son equivalentes a los de cualquier otra profesión. La
definición de los contenidos de los planes de estudio de oficiales y suboficiales (y
tropa) corresponde específicamente a las autoridades correspondientes del
Ejército, particularmente a la Inspectoría General, la Dirección de Doctrina, la
Dirección del Centro Superior de Estudios Militares (Academia Militar) y las
direcciones de los centros de educación de los centros de formación de
suboficiales. Hay profesores civiles en materias que no son específicamente
militares. El sistema está dividido en dos: subsistema de enseñanza y subsistema
de adiestramiento.
La enseñanza militar es la que reciben los militares en diferentes centros
nacionales y extranjeros. Son cursos de los niveles de formación, superación,
superior y altos estudios para distintas categorías de personal, pues también
permiten el ascenso de grado.
Tabla 2 Sistema de Enseñaza Militar según grado Primer Nivel Enseñanza Militar de Formación
Profesional (Licenciatura) Segundo Nivel
Enseñanza Militar de Superación Profesional (Postgrado)
Tercer nivel Enseñanza Militar Superior (Maestría)
Oficiales
Cuarto Nivel Altos Estudios Militares Primer Nivel Enseñanza Militar de Formación
Profesional Suboficiales
Segundo Nivel
Enseñanza Militar de Superación Profesional
Soldados y Primer Nivel Enseñanza Militar de Formación
38
Profesional Marineros Segundo Nivel
Enseñanza Militar de Superación Profesional
La enseñanza militar de formación profesional es impartida en el Centro
Superior de Estudios Militares Gral. José Dolores Estrada Vado o en Centros de
enseñanza militar extranjeros con los que exista un convenio. Está dirigida a
oficiales y suboficiales de primer nivel y tiene equivalencia en el sistema nacional
de educación con el nivel de Licenciatura (Diploma de Licenciado en Mando
Táctico).
Los cursos para clases y tropas se imparten en la Escuela Nacional de
Sargentos “Sargento Andrés Castro” y en la Escuela Nacional de Adiestramiento
Básico de Infantería “Soldado Ramón Montoya”.
La enseñanza militar de superación profesional está dirigida a oficiales y
suboficiales de segundo nivel, puesto que adquieren niveles técnicos científicos
para acceder a nuevos cargos y cambiar de escala. Incluye cursos de actualización
de conocimientos: curso de perfeccionamiento para oficiales y cursos de
superación de sargentos y soldados. El curso de Superación de las Armas y
Servicios para oficiales equivale a postgrado, para el caso de sargentos y
especialistas menores está el curso de certificados o diplomas.
La Enseñanza Militar Superior tiene como grupo objetivo a oficiales para
ocupar cargos de nivel Comandancia y Estado Mayor General, por lo que la
selección se efectúa de acuerdo a los requerimientos de plantilla de esos cargos.
Este nivel se imparte en la Escuela Superior de Estado Mayor Gral. Benjamín
Zeledón y comprende el curso de Diplomado en Estado Mayor que corresponde al
nivel de maestría.
Por último, los Altos Estudios Militares comprenden actividades de docencia
para acceder a los escalafones superiores. Este es el curso de Defensa y Seguridad
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Nacional del que también participan civiles, aunque, como se ha mencionado, no
ha sido constante y es para funcionarios públicos seleccionados.
Por otra parte, el subsistema de adiestramiento comprende la capacitación
que reciben los oficiales, clases, soldados y marineros en las unidades militares,
de acuerdo a los planes establecidos. Su objetivo es cohesionar a los órganos de
mando, unidades y pequeñas unidades y comprende cuatro niveles:
Primer Nivel: Comandancia General, integrado por oficiales generales y
oficiales superiores.
Segundo Nivel: direcciones y órganos de la Comandancia y del Estado
Mayor General, estados mayores y planas mayores de las unidades militares. Está
integrado por oficiales de todos los niveles.
Tercer Nivel: integrado por sargentos y especialistas menores de todas las
unidades.
Cuarto Nivel: integrado por las tropas de todas las unidades del Ejército. 2.5 Presupuesto
Debido a la situación de conflicto interno, durante la década de 1980 un
porcentaje importante del Presupuesto General de la República estaba orientado
al entonces Ejército Popular Sandinista. Con la pacificación y retorno de la
democracia, naturalmente el presupuesto fue disminuido (de 177 millones de
dólares en 1990 a 35,9 millones de dólares en 1993). La disminución fue continua
hasta llegar a 25,2 millones el año 2000; al año siguiente Nicaragua inició un
progresivo esfuerzo por invertir recursos en el fortalecimiento de las capacidades
del Ejército, por ello el presupuesto para el año 2004 se incrementó a 33,1
millones. En cuanto a la distribución, desde 1980 a 1992 el presupuesto consistía
en una sola partida. Para 1995 se crea el programa denominado Defensa
Nacional, dedicado a los gastos del ejército; y luego, en 1997, se le suma el
programa Actividades Centrales, que contiene los recursos del propio Ministerio.
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Desde el año 2002 al 2006 se aprecia un aumento constante del presupuesto de
defensa, especialmente el referido al programa Defensa Nacional (ver tabla 7 del
anexo), lo cual se condice con los leves aumentos del presupuesto general de la
nación y del Producto Interno bruto (ver tabla 8 del anexo), por ello la relación
porcentual no es tan notoria como en moneda.
El proceso de formulación del presupuesto de defensa está determinado
por consideraciones de disciplina fiscal agregada. En este proceso los fondos son
asignados, en gran medida, utilizando el presupuesto del año anterior como
principal referencia para el nuevo presupuesto; es decir, se trata en esencia de un
presupuesto inercial, aunque es preciso aclarar que el presupuesto de defensa al
igual que el Presupuesto General de la República está sujeto a modificaciones a lo
largo del año presupuestario.
La secuencia de acciones para formulación y aprobación del presupuesto de
defensa, en el marco del Presupuesto General de la República, corresponde al
período julio-diciembre de cada año. A mediados de julio el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público (MHCP) establece el marco macroeconómico del
presupuesto y solicita a las instituciones presupuestadas su estructura
programática. Las instituciones de defensa (Ministerio y Ejército) inician la
formulación de sus respectivos anteproyectos de presupuesto luego de recibir una
carta circular con los límites de gasto y las directrices de la política
presupuestaria. El MHCP considera el anteproyecto consolidado de Presupuesto de
Defensa y propone al Presidente de la República y al Gabinete Económico una
primera versión del anteproyecto del Presupuesto General del país. Efectuados los
ajustes, el MHCP prepara el anteproyecto de Ley Anual de Presupuesto General de
la República en la primera mitad de octubre y el 15 de ese mes el Presidente envía
a la Asamblea Nacional el Proyecto para su aprobación, cuya fecha límite es el 15
de diciembre.
Son normas constitucionales las que regulan la formulación y aprobación
del presupuesto de defensa y le fijan atribuciones al Presidente y a la Asamblea
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Nacional. Así por ejemplo, la Ley 290, de Organización, Competencia y
Procedimientos del Poder Ejecutivo, establece que una de las funciones del
Ministerio de Defensa es la coordinación y dirección de la formulación del
presupuesto, así como la supervisión de su ejecución; labor que realiza a través
de su Dirección General Administrativa Financiera (DGAF). Al mismo tiempo, el
Código de Organización, Jurisdicción y Previsión Social Militar faculta al Ejército
para presentarle al Presidente, a través del Ministerio de Defensa, su propuesta de
presupuesto anual. En consecuencia, los presupuestos del Ejército y del Ministerio
son elaborados independientemente y presentados por separado al MHCP. Esto se
ha criticado como un vacío jurídico en el código de organización militar, pues el
Ejército sólo pasa por el Ministerio de defensa para llegar al Presidente, pero no
parece haber un trabajo coordinado y conjunto. En la práctica, los niveles de
participación del Ministerio de Defensa en la formulación, seguimiento y control
de la ejecución presupuestaria son mínimos, porque no dispone del marco
referencial ni de los recursos humanos y logísticos (Meléndez, 2000). El
Ministerio de Defensa tiene una oficina de Auditoría Interna, aunque su función es
relativamente limitada ya que si hace algún tipo de evaluación es de carácter
contable, es decir, de cómo se va haciendo uso de los recursos asignados al
Ministerio, por lo tanto este organismo no tiene ninguna participación en lo que
se refiere al presupuesto asignado al Ejército.
El reglamento de la ley 290 faculta a la Dirección General de Políticas de Defensa para establecer una Comisión Mixta con el Ejército a fin de coordinar y
formular el anteproyecto. Esta comisión actúa mediante la Dirección de
Presupuesto y Asuntos Económicos Militares. “En la práctica los niveles de participación del Ministerio de Defensa en la formulación, seguimiento y control de la ejecución presupuestaria son mínimos (…) institucionalmente no dispone ni de los marcos referenciales necesarios para evaluarlo, ni de los recursos humanos y logísticos que permitan cubrir los requerimientos técnicos y metodológicos para el efectivo control del gasto. Desde este punto de vista, la autonomía con que el Ejército elabora su partida presupuestaria no debe entenderse como el resultado de desavenencias institucionales entre las fuerzas armadas y el Ministerio de
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Defensa, ni como resultado de actitudes orientadas a monopolizar las decisiones que competen a la formulación presupuestarias; al contrario, los puntos pendientes refieren a las efectivas capacidades que, conforme a lo que dicta la ley, pueda ejercer el Ministerio de Defensa” (Meléndez, 2000). Con los procesos
de modernización institucional del Ministerio, reflejados en la publicación del
Libro de la Defensa y el nuevo organigrama, se espera que comiencen a superarse
este tipo de debilidades.
La iniciativa de presupuesto es responsabilidad exclusiva del Poder
Ejecutivo, por ello, el MHCP es el encargado de formular y proponer el
anteproyecto de ley de presupuesto en su calidad de órgano rector del Sistema
Integrado de Gestión Financiera y Auditoría (SIGFA). En tanto, el Presidente recibe
la propuesta y luego la incorpora al Presupuesto General de la República que debe
ser revisado y aprobado por la Asamblea Nacional. También debe autorizar toda
modificación que aumente o disminuya el presupuesto.
Por su parte, el Parlamento puede modificar el presupuesto, pero no puede
crear ningún gasto extraordinario sino por ley, fijando recursos para financiarlo.
La Asamblea Nacional tiene la base jurídica para ejercer control sobre el gasto y
aprobar disminuciones o aumentos, para lo cual cuenta con una Comisión de Asuntos Económicos, Finanzas y Presupuesto, que toma en consideración los
antecedentes presentados por el ejecutivo. Pero en la práctica, el control de la
Asamblea es mínimo o casi inexistente, pues tiene debilidades internas en razón
de la alta rotación de los miembros de la Comisión y por no tener asesoría
especializada en temas de defensa (Meléndez, 2000).
El Presupuesto General de la República, en el que se incluye el de Defensa,
es publicado en el sitio web del MHCP y en el diario oficial La Gaceta. En la página
web del MHCP lo que se publica es el Proyecto de Ley Anual de Presupuesto
General de la República, no incluye las modificaciones hechas por el Parlamento; y
en la Gaceta se publican estas modificaciones, lo que imposibilita tener de
primera mano una versión actualizada del Presupuesto General de la República y
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su distribución real por organismos presupuestados, incluyendo defensa y
seguridad pública.
El presupuesto de Defensa es presentado en el Presupuesto General de la
República bajo una estructura programática que refleja un presupuesto que -en
apariencia- es por programas, que son dos: Actividades Centrales (Ministerio de
Defensa), cuya función es dirigir la elaboración de políticas y planes de defensa
nacional y participar, coordinar y aprobar los planes y acciones del Ejército; y
Defensa Nacional, que corresponde a los gastos del Ejército como único cuerpo
armado militar. Si bien presupuestariamente hay una sola entidad administrativa,
en realidad se formulan y ejecutan independiente de sus respectivos
presupuestos.
El presupuesto de Defensa se publica clasificado por grupo de gasto, es
decir: Servicios Personales, Servicios no Personales, Materiales y Suministros,
bienes de uso, trasferencias corrientes y transferencias de capital. Cada uno de
estos grupos contiene el detalle por objeto del gasto. No incorpora gastos
reservados, pero si algo de gastos provisionales, aunque parcialmente, ya que en
el rubro servicios personales sólo se incluye la cuota de la patronal para la
previsión social militar. Si bien formalmente el presupuesto se entrega por
programa, en la realidad no funciona así, pues como es una fuerza pequeña las
tres ramas actúan bajo un solo mando, por lo que no hay diferenciación
programática según ramas.
Por último, cabe destacar que en el detalle del gasto del Programa Defensa
Nacional se pueden ver montos asignados a proyectos de tipo social y de las
amenazas no tradicionales definidas en el Libro de la Defensa (por cierto también
se corresponden con las diversas funciones asignadas legalmente al Ejército),
estos son: Derechos de la Niñez y Adolescencia en la Gestión del Riesgo
Comunitario, Prevención de Desastres, Prevención de Incendios Forestales y
Protección de Desastres ante amenazas volcánicas. Todos ellos son financiados
por rentas del tesoro y donaciones externas de la cooperación internacional.
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2.6 Reformas
Después de un largo conflicto interno, la reconversión militar y de todo el
sector defensa comenzó, como en el resto de Centroamérica, por los procesos de
Contadora (1983) y Esquipulas II (1987). Pero en este caso no era sólo la paz el
motor del cambio, sino también un pacto político. Ni el proceso de pacificación, ni
el de la transición política y reconversión del sector defensa obedecieron a un
plan estratégico concebido, conducido y controlado por las autoridades civiles,
sino que fueron resultado de iniciativas y decisiones del liderazgo militar,
espoleado por la necesidad de sobrevivir en un escenario adverso y altamente
polarizado. Esto se puede apreciar en el “Protocolo para la Transferencia del
Mando Presidencial del Gobierno de la República de Nicaragua”, suscrito el 27 de
marzo de 1990 y cuyo objetivo era asegurar el traspaso ordenado y pacífico del
gobierno en un escenario polarizado, luego de la inesperada derrota del FSLN en
las elecciones de 1990 (ver en tabla 9 del anexo las reformas legales del sector).
En la segunda sección del mencionado Protocolo se fijan las bases mínimas
de la reconversión de la defensa, cuya condición fundamental era la
desmovilización y desarme de los miembros irregulares de la Resistencia
Nicaragüense o Contra. El FSLN acepta que el Ejército deba subordinarse a la
autoridad civil legítimamente electa y alejarse de la lógica partidista, así también
debía redimensionarse en términos de efectivos y presupuesto.
Con la llegada de la democracia y de Violeta Chamorro a la presidencia en
1990, los militares continuaron teniendo mucho poder, por lo cual el General
Humberto Ortega fue confirmado como Comandante en Jefe del Ejército, cargo
que había ejercido desde 1979, a pesar de la férrea oposición de los radicales
antisandinistas. Para mayo del mismo año, Ortega presentó el “Plan general de
reducción del Ejército Popular Sandinista y reestructuración en el marco de la
nueva situación de paz y el balance razonable de fuerzas”. La propuesta se
traducía en tres planes de licenciamiento de más de 10.000 oficiales, los cuales
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fueron ejecutados en noviembre de 1990, agosto de 1991 y septiembre de 1992,
con un costo de más de US$ 500 millones por indemnizaciones. Los efectivos
fueron reducidos a 86.810 hombres en 1990 a 21.710 en 1992 y 14.084 en 1995.
Igualmente, previo a los planes de licenciamiento el Ejército había desmovilizado
55.632 efectivos de las fuerzas no permanentes. Así, la tasa global de reducción
del personal militar fue de 83,2% (Cajina 2002; Córdova 2002). Desde al año 2000
el Ejército cuenta con un plantilla fija (en cuya definición el poder civil no tuvo
participación alguna), año que coincide con el alza del presupuesto luego de
fuertes y sostenidas bajas entre 1990 y 2000.
La colaboración de organismos internacionales también estuvo presente en
esta iniciativa, de hecho la presidenta Chamorro recurrió a la cooperación
internacional cuando se vio presionada por mantener en el cargo de Comandante
en Jefe a Humberto Ortega. Así, solicitó ayuda al National Democratic Institute for
Internacional Affaires (NDI) para que patrocinara un proceso de educación cívica
para lograr mejores relaciones entre el Ejército y el resto de la población. El NDI
diseñó un Programa de Relaciones Civiles-militares de tres años, pero que se
extendió hasta 1997, sus objetivos eran: contribuir al fortalecimiento del control
civil sobre el ejército, promover la comunicación entre civiles y militares y
entrenar a civiles en asuntos de seguridad. Sin embargo, estos objetivos no se
consiguieron a cabalidad y siguen siendo tema pendiente.
El resultado han sido transformaciones asimétricas e imperfectas, porque
los compromisos mínimos del Acuerdo de Transición y del Programa de Gobierno
de la Unión Nacional Opositora no fueron desarrollados y profundizados a través
de un plan general. Con el paso del tiempo el vacío dejado por los civiles fue
inevitablemente llenado por los militares. A juicio de Cajina (2002) tres son las
razones de esta desidia civil en temas de defensa: desaparecidas las amenazas
externas no era un tema prioritario en la agenda, la falta de competencia en
temáticas relacionadas con la defensa y la seguridad y por último, la ausencia de
visión estratégica.
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Las consecuencias negativas de un plan de corto plazo de reconversión de
la defensa fueron: el incremento de los índices de pobreza, el deterioro de las
condiciones de vida de la población en general y de las unidades militares en
particular y la pérdida de presencia y cobertura nacional, así como la reducción de
la capacidad operativa del Ejército.
Como se ha mencionado, existió oposición a los procesos de reformas,
pero no de parte de los sandinistas -pues ellos buscaban reposicionarse-, sino de
los sectores radicales de la Unión Nacional Opositora (UNO), del diario La Prensa y
de un pequeño grupo abolicionista financiado a inicios de la década de los 90 por
Estados Unidos.
No se conocen evaluaciones institucionales (MIDEF, Ejército), sin embargo,
desde la perspectiva de la sociedad civil sí existe al menos una evaluación (Cajina
2002), la cual señala que las debilidades del proceso de reforma del sector
defensa son: el desinterés y la falta de expertos civiles en materia de seguridad y
defensa, falta de mayor capacidad de liderazgo castrense y el inconfundible sesgo
partidario con que la clase política impregnó el debate desde sus inicios. En tanto,
los principales logros son:
El redimensionamiento del presupuesto y efectivos del Ejército y la Policía.
La subordinación de ambas instituciones a la autoridad del poder civil.
El carácter profesional y apolítico de la institución militar y el respeto de la
integridad y profesionalismo.
La creación del centro superior de estudios militares para la formación de
oficiales profesionales.
La modernización de la base jurídica y reglamentaria del instituto armado
(ver tabla 9 en anexo con el detalle de estas reformas).
La entrega a la Presidencia, a finales de 1995, de cuatro anteproyectos de
Ley (Ley Orgánica de los Tribunales Militares, Código Penal Militar, código
de procedimiento penal militar y ley del régimen disciplinario militar), que
nunca fueron introducidas en la Asamblea Nacional.
Traspasos de mando en la jefatura del ejército sin tensiones.
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A partir de 1995 todos los principales líderes militares y oficiales con
responsabilidades directas en la administración de las finanzas presentan
su declaración de probidad ante la Contraloría General de la República.
El presupuesto de defensa ha dejado de ser secreto de Estado y se presenta
de forma más desglosada para su discusión y aprobación.
A partir de 1998, el Ejército presenta anualmente a la Contraloría General
de la República el Informe Auditado de la Ejecución Financiera del Instituto
de Previsión Social Militar.
Desde la democratización no han existido intentos de golpes de Estado, ni
presiones por intereses corporativos, lo cual también ha permitido cambios y
modernizaciones en otros aspectos, como en los años de formación, cambios en
los modelos de gestión impulsados por el Ejército y modernización institucional,
particularmente en el aspecto administrativo y financiero y en Justicia Militar.
La modernización institucional del Ministerio de Defensa se ha llevado a
cabo especialmente desde marzo de 2002, cuando se adoptó una estrategia de
modernización institucional con el objetivo de lograr mayor y mejor seguimiento a
la ejecución de la Política de Defensa Nacional, procurar los recursos requeridos
para la misma y supervisar su cumplimiento. Las políticas de desarrollo
institucional están enfocadas en la reestructuración, renovación tecnológica y
fortalecimiento de la gerencia de recursos. Estos objetivos fueron integrados en
un programa quinquenal completado con cuatro proyectos prioritarios: el Libro
de Defensa Nacional (lanzado el 2005), el proyecto de Mejoramiento y Ampliación
del Sistema Integrado de Gestión Financiera y Auditoría del sector defensa, el
proyecto de fortalecimiento del Sistema de Evaluación del Desempeño
Presupuestario en el Ejército de Nicaragua y el proyecto de Formación Avanzada
en Política y Estrategia de Seguridad y Defensa.
En el aspecto financiero, se ha implementado una serie de prácticas en la
rendición de cuentas y uso transparente de los fondos que le son asignados en el
presupuesto, de conformidad con el principio fundamental de la reforma a la
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Administración Financiera, Centralización Normativa y Descentralización
Operativa. En la actualidad, el Ejército es una entidad desconcentrada en el tercer
nivel, es decir que está conectado en línea al Sistema Integrado de Gestión
Financiera Administrativa y Auditoria (SIGFA).
En lo relativo a la jurisdicción militar y de conformidad con lo establecido
en el art. 87 de la Ley 181, el 5 de abril de 2005 se publicó en La Gaceta, Diario
Oficial, la Ley Orgánica de Tribunales Militares. Con la aprobación de las nuevas
leyes militares se adopta el sistema oral acusatorio en correspondencia con el
sistema vigente para la sociedad nicaragüense. En este mismo sentido está
proyectado el Código Penal Militar, la Ley de Procedimiento Judicial Militar y un
nuevo Reglamento Disciplinario del Ejército de Nicaragua.
III. SECTOR SEGURIDAD PÚBLICA
El sector seguridad pública en Nicaragua se compone de pocas
instituciones en comparación a otros países, pues tiene un solo cuerpo policial a
nivel nacional, el cual depende del Ministerio de Gobernación. A pesar de no
existir una ley específica que regule la seguridad privada, es la Policía Nacional la
encargada de fiscalizar el funcionamiento de este tipo de empresas. En este
aspecto, cabe destacar que los miembros de la policía además desarrollan tareas
vinculadas a la seguridad privada en sus horas libres pero no existe normativa al
respecto.
La formulación de políticas y programa queda casi exclusivamente en el
ámbito de la Policía Nacional, pues ni la Ley de Organización, Competencia y
Procedimientos del Poder Ejecutivo, (Ley 290 del 27 de marzo de 1998), ni su
Reglamento (Decreto No. 71-98, publicado en La Gaceta, Diario Oficial No. 205 y
206 del 30 y 31 de octubre de 1998) prescriben, como función del Ministerio de
Gobernación, la elaboración de un plan estratégico o instrumento equivalente. Sin
embargo, la Ley 228 de la Policía Nacional, establece que el Director General de la
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Policía Nacional tiene la atribución de “proponer al Ministro de Gobernación para su aprobación los planes anuales de la policía” (Art. 16, numeral 5), aunque los
mismos no determinan lineamientos estratégicos que contribuyan al desarrollo y
consolidación institucional, tanto del Ministerio de Gobernación como de la Policía
Nacional.
Entonces, de acuerdo a lo indicado no existe jurídicamente una entidad del
Ministerio de Gobernación que tenga la función de planificar estratégicamente la
política del sector. A pesar de esa carencia legal, la Policía Nacional ha tenido, en
la práctica, cierto grado de autonomía funcional, especialmente en lo concerniente
al desarrollo de un nuevo modelo institucional-policial, cuyo diagnóstico se
materializó con la formulación del “Plan de Modernización y Desarrollo para el
fortalecimiento de la Seguridad Ciudadana 2000-2005”, el cual tuvo como
objetivo, entre otros ejes de gestión para el fortalecimiento de la institución,
“incorporar al pensamiento institucional una visión estratégica para el abordaje de
las misiones policiales”. En otras palabras, el hecho que todavía se necesite
avanzar en la legislación del sector no ha impedido que la Policía Nacional haya
llevado a cabo algunos planes, pero han dejado pendiente la planificación integral
y estratégica de la seguridad como una política pública.
Como se señaló en los numerales 1 y 2, el sistema de planificación
estratégica del sector es débil y por tanto pendiente. A pesar que ninguna de las
leyes mencionadas en el numeral 1 (Ley 290 y Ley 228) le confiere la
responsabilidad exclusiva de planificación a alguna entidad específica del Estado,
se debe destacar que es el Ministro de Gobernación quien “en representación del
Presidente de la República dirigirá, organizará, coordinará y supervisará a la
Policía Nacional a través de la Dirección General de la misma, de conformidad con
la Ley de la Policía Nacional” (Ley 290, Art. 18, inciso a). Por ende, este Ministerio
es el encargado de aprobar los planes anuales de la Policía que el Director General
le propone (Ley 228, Art. 16, numeral 5), aunque quien inicialmente formula los
planes anuales y operativos y los propone al Director General es la Jefatura
Nacional de la Policía Nacional (Ley 228, Art. 17, numerales 1 y 2). En
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consecuencia, el flujo lógico en la elaboración de los lineamientos de la política
correspondería a la propuesta inicial de la Jefatura Nacional como “órgano de dirección integrado por el Director General, tres Sub-directores Generales y el Inspector General…”, y cuya estructura “está subordinada al Director General”, siendo el Director General el que envía la propuesta final al Ministro de
Gobernación para su aprobación (Ley 228, Art.11).
Por la razón anterior, la Policía Nacional es la que determina la mayoría de
los aspectos: distribución territorial, funciones operativas y logísticas, adquisición
de infraestructura, doctrina institucional, formación y capacitación del personal,
gestión de recursos humanos. Sólo en la determinación de ascensos y bajas
influye el Presidente de la República, el Ministro y el Director General.
Con la pacificación del país se reformó y creó la nueva Policía Nacional
Civil, en este proceso también hubo cooperación internacional, por ejemplo, con
la asistencia de la Agencia Internacional para el Desarrollo (USAID), las
instituciones del sistema judicial penal iniciaron las discusiones de un nuevo
código de procedimiento penal, y una nueva ley orgánica para la Procuraduría
General de Justicia. La policía es parte de las discusiones y del proceso de su
redacción. ICITAP continúa la coordinación con USAID y otros cooperantes
internacionales, incluyendo los gobiernos de España, Suecia, y Noruega, en
ofrecer asistencia a la policía.
3.1 Ministerio
La Policía Nacional de Nicaragua depende del Ministerio de Gobernación. La
línea de mando comienza con el Ministro, que debe ser un funcionario civil, pues
la Ley de Organización del Poder Ejecutivo señala que no podrán ser Ministros o
Viceministros los militares en servicio activo (Ley 290 art. 15, inciso a, ver lista de
los ministros en tabla 10 del anexo). Entre las funciones más importantes del
Ministro figuran: dirigir, organizar, coordinar y supervisar a la Policía Nacional a
través de la Dirección General de la misma, de conformidad con la Ley de la
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Policía Nacional (Ley 228). Le sigue el Viceministro, que es un funcionario auxiliar
y suplente temporal del Ministro. Su autoridad se extiende a las funciones que le
delegue el Ministro, a quien sustituirá en caso de ausencia, denominándosele
“Ministro por la Ley” (Decreto 71-98, Reglamento a la Ley 290, Art. 23).
Finalmente, el Secretario General del Ministerio de Gobernación, también civil,
ocupa una jerarquía inmediata inferior a la del Vice-Ministro en el despacho y
dirección del ámbito que el Ministro le delegue, es además funcionario auxiliar y
su autoridad se extiende a las funciones que le delegue su superior (Decreto 71-
98, Reglamento a la Ley 290, Art. 24). No cuenta con un gabinete asesor en temas
de seguridad.
La dependencia presupuestaria de la Policía Nacional también pertenece al
Ministerio de Gobernación, de acuerdo a la Ley de Policía (artículo 93 y 100) “la aprobación, reducción o aumento del número de cargos que integran la policía, así como el monto salarial, será aprobado por el Ministro de Gobernación a propuesta del Director General, dentro del marco del Presupuesto General de la República”. Así también, “los recursos financieros destinados a la policía (…) serán administrados por la Policía Nacional, por medio de sus órganos de apoyo de administración y finanzas, bajo la supervisión y vigilancia del Ministerio de Gobernación. La policía informará al Ministro de Gobernación de manera periódica del uso de los fondos asignados. Cualquier otro ingreso extraordinario estará regulado por las Leyes y reglamentos de la República”.
Como determina la Ley de Organización del Poder Ejecutivo, el Ministerio
de Gobernación tiene atribuciones en diversas materias que dicen relación con el
gobierno interior, pero directamente relacionado con la seguridad, el Ministerio
tiene las siguientes funciones:
En representación del Presidente de la República, dirigirá, organizará,
coordinará y supervisará a la Policía Nacional a través de la Dirección
General de la misma, de conformidad con la Ley de la Policía Nacional.
Coordinar, dirigir y administrar el Sistema Penitenciario Nacional.
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Dirigir y coordinar a través de la Policía Nacional las actividades necesarias
para garantizar el orden público, la seguridad de los ciudadanos, la
prevención y persecución del delito. Informar de ello, periódica y
oportunamente, al Presidente de la República.
Organizar Delegaciones Departamentales, cuya función será la de coordinar
la actuación de las dependencias del Ministerio en el Territorio. En el caso
de la Policía Nacional, el Delegado Departamental de Gobernación
supervisará las actuaciones de ésta en su departamento, sin perjuicio de la
dependencia jerárquica, funcional u operativa de la Policía del
departamento al Director General.
Formular y proponer proyectos dirigidos a la prevención del delito y apoyar
en su ejecución a la instancia correspondiente.
Coordinar con el Ministerio de Defensa las acciones conjuntas que
desarrolle la Policía y el Ejército de Nicaragua, cuando así lo haya dispuesto
el Presidente de la República en Consejo de Ministros.
Ratificar o cancelar el funcionamiento de los Cuerpos Privados de
Seguridad que extiende la Policía Nacional; supervisar y controlar el
funcionamiento de estos a través de la Institución Policial.
Supervisar los planes de estudio para la capacitación y formación
profesional de los integrantes de la Policía Nacional.
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Ilustración 3 Organigrama Ministerio de Gobernación
Fuente: Ministerio de Gobernación. Disponible en: http://www.migob.gob.ni/webmigob/usu_activos.php Consultado el 27 de marzo de 2006.
3.2 Liderazgo civil
La dependencia del poder ejecutivo por parte de la Policía Nacional está
señalada en el artículo 9 de su ley orgánica, especificando que “está sometida a la
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autoridad civil, la que será ejercida por el Presidente de la República a través del Ministro de Gobernación”. Esto se encuentra en concordancia con lo señalado en
el artículo 97 de la Constitución Política: “la Policía Nacional es un cuerpo armado de naturaleza civil (…) es profesional, apolítica, apartidista, obediente y no deliberante. La Policía Nacional se regirá en estricto apego a la Constitución Política, a la que guardará respeto y obediencia. Estará sometida a la autoridad civil que será ejercida por el Presidente de la República”.
En todo caso, el tema en que tiene mayor injerencia la figura presidencial
es la determinación de ascensos y retiros y el nombramiento del director. Así, de
acuerdo a la Ley de Policía Nacional, artículo 70, los ascensos en cargo según el
escalafón, le corresponden al Presidente (Oficiales Generales), al Ministro de
Gobernación (Oficiales Superiores) o al Director General de la Policía Nacional
(Oficiales Sub-alternos), siendo este último el que “hará las propuestas de ascenso en grado al Presidente de la República y al Ministro de Gobernación, según corresponda” (Art. 71). El Ministro de Gobernación nombrará a los Sub-
Directores Generales y al Inspector General “dentro de los miembros que ostenten
el Grado de Comisionado Mayor o Comisionado General, a propuesta del Director
General” (Art. 81). El nombramiento del resto de cargos dentro de la jerarquía y
escalafón de la institución, estará bajo la responsabilidad del Director General y
de conformidad a lo prescrito en los artículos 82, 83 y 84 de la Ley 290.
En el caso del Director General, éste “será nombrado por el Presidente de la República a propuesta del Ministro de Gobernación, entre los miembros de la Jefatura Nacional, teniendo como requisito ostentar el Grado de Comisionado General” (art.80). Según el artículo 89 de la misma Ley es “el Presidente de la República” el que por diferentes causas “podrá sustituir al Director General de la
Policía Nacional”; además, las bajas de un miembro de la policía podrán ser
realizadas también, de acuerdo a la Ley y su Reglamento, por las autoridades
facultadas para hacer el nombramiento (artículo 90). En la Ley 228, se señala que
el período de permanencia del Director General de la Policía Nacional en el cargo
será de cinco (5) años no prorrogables y al concluir ese período pasará a retiro
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(art. 88, numeral 1). Además, le otorga al Presidente de la República la potestad
de destituir al Director General de la Policía Nacional por cualquiera de las
siguientes causales: insubordinación; violar lo establecido en el artículo 2 de esta
Ley, es decir, si realiza proselitismo político dentro o fuera de la institución, o si
desempeña algún cargo público de carácter civil; haber sido condenado mediante
sentencia firme por delito que merezca pena más que correccional, incapacidad
física o mental declarada de conformidad con la Ley (art. 89). En consecuencia, el
único que por derecho constitucional puede remover al Jefe de la Policía Nacional
es el Presidente de la República. 3.3 Policía
Al contrario de lo que sucede en otros países, en Nicaragua, la Policía
Nacional es el único cuerpo policial del país, tal como lo establece el artículo 1 de
la Ley de Policía, Ley No. 228 de 23 de agosto de 1996. Lo que si comparte con el
resto de Centroamérica es que se trata de una policía reformulada a partir de los
Acuerdos de Paz, por lo que en su ley está claramente establecido que se trata de
una institución apolítica, apartidista, no deliberante y civil, pues la institución que
existió en Nicaragua hasta 1979 fue la Guardia Nacional de la dinastía Somoza,
que cumplía funciones tanto en el aspecto militar como en el policial.
En su desarrollo institucional la historia de la Policía estuvo ligada con la
del Ejército hasta 1979, año en que el nuevo Gobierno de Reconstrucción Nacional
disolvió la Guardia Nacional que mantuvo la dinastía somocista. El artículo 27 del
Estatuto Fundamental que creó el gobierno de aquella época estableció que la
Policía Nacional “estará sujeta a un régimen especial que tome en cuenta la
naturaleza de sus funciones cívicas y de protección a la ciudadanía”. La
institución fue radicada en el Ministerio del Interior, como órgano de seguridad
del FSLN. En 1980 se promulgó el Decreto 559, Ley de Funciones Jurisdiccionales
de la Policía Sandinista. Por medio de este decreto y sus posteriores reformas (del
21 de febrero de 1981 y 3 de julio de 1984) se determinó que la Policía Sandinista
56
tenía la facultad de sancionar delitos, pero posteriormente fue derogado con la
entrada en vigencia de la Constitución de 1987. Con la transición democrática, el
Ministerio del Interior pasó a denominarse Ministerio de Gobernación, del cual
depende la Policía Nacional y además se renuevan las normas que la rigen.
a. Misión y Funciones
La misión de la Policía está definida en la Constitución Política, cuyo
artículo 97 señala que el cuerpo policial “tiene por misión garantizar el orden
interno, la seguridad de los ciudadanos, la prevención y persecución del delito y
lo demás que señale la ley”. Por su parte la Ley de Policía reitera lo determinado
en la Constitución, señalando en su primer artículo que “la Policía Nacional es un cuerpo armado de naturaleza civil, profesional, apolítica, apartidista, no deliberante y se regirá en estricto apego a la Constitución Política de la República a la que debe respeto y obediencia. Es el único cuerpo policial del país y tiene por misión: proteger la vida, la integridad, la seguridad de las personas y el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos; asimismo es responsable de la prevención y persecución del delito, la preservación del orden público y social interno, velar por el respeto y preservación de los bienes propiedad del Estado y de los particulares, brindar el auxilio necesario al Poder Judicial y a otras autoridades que lo requieran conforme a la Ley para el cumplimiento de sus funciones”.
Las funciones detalladas en la Ley son muchas, pero es necesario señalarlas
todas para apreciar un aspecto importante: la mezcla que existe tanto en la
Constitución como en la Ley respecto de la defensa y la seguridad, pues no sólo
se trata de que la Policía sea nombrada en el capítulo dedicado a la defensa en la
Constitución, sino que además se encuentra explícitamente señalado que pueden
solicitar la colaboración del Ejército, como veremos a continuación:
1) Cumplir y velar por el cumplimiento de las leyes y demás disposiciones.
2) Investigar las faltas o delitos perseguibles de oficio, y cuando fuere
requerida su actuación en los delitos de acción privada.
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3) Cumplir y hacer cumplir las resoluciones que emanen de las autoridades
judiciales.
4) Auxiliar o proteger a toda persona que así lo requiera y asegurar la
conservación y custodia de los bienes.
5) Vigilar y proteger los edificios e instalaciones públicas, vías de
comunicación terrestre, costas, centros y establecimientos que por su interés
así lo requieran.
6) Coadyuvar en coordinación con el Ministerio del Ambiente y Recursos
Naturales, las Alcaldías y Gobiernos Regionales en la vigilancia y protección del
ambiente y el aprovechamiento racional de los recursos naturales.
7) Organizar la seguridad y protección del Presidente y Vice- Presidente de la
República y resguardar la Casa Presidencial y sus residencias.
8) Proporcionar protección a los Presidentes de los Poderes del Estado.
9) Organizar la seguridad y protección a los Jefes de Estado, Jefes de
Gobiernos, y Presidentes de Poderes de Estado que visiten el país, así como a
aquellas altas personalidades nacionales y extranjeras que la Presidencia de la
República o el Ministro de Gobernación determinen.
10) Custodiar y vigilar las sedes y residencias de los miembros del Cuerpo
Diplomático de acuerdo a los convenios internacionales.
11) Mantener o restablecer, en su caso, el orden público y la seguridad
ciudadana y solicitar al Presidente de la República el apoyo del Ejército de Nicaragua en casos excepcionales de acuerdo al Artículo 92 Cn.
12) Prevenir la comisión de actos delictivos.
13) Captar, recibir y analizar cuantos datos tengan interés para el orden y la
seguridad pública; y estudiar, planificar y ejecutar métodos y técnicas de
prevención de la delincuencia.
14) Coadyuvar en coordinación con los órganos de defensa civil del ejército y
participar en dichas tareas en los casos de graves riesgos, catástrofes o
desastres naturales.
15) Vigilar o realizar inspecciones en los locales y actividades cuya autorización
otorgue la Policía.
16) Colaborar y prestar auxilio en reciprocidad a las policías de otros países.
58
17) Autorizar, reglamentar, realizar inspecciones, controlar o suspender en su
caso a las entidades y servicios públicos y privados de seguridad y vigilancia,
sean personas naturales o jurídicas, así como el control de su personal y sus
medios de actuación.
18) Exhortar a las personas naturales o a los representantes de las empresas
que prestan servicio de protección y custodia privada a auxiliar a la fuerza pública.
19) Autorizar, controlar, suspender, decomisar u otorgar permisos relativos a la
posesión y comercio de armas de fuego, municiones o explosivos de uso civil.
La autorización de los negocios de venta de armas, municiones o explosivos
deberá ser ratificada por el Ministro de Gobernación.
20) Llevar el registro nacional de vehículos y de conductores, asimismo regular,
expedir o controlar la documentación referida al tránsito, así como la vigilancia
y regulación operativa del mismo.
21) Prevenir e investigar los accidentes de tránsito.
22) Sancionar las faltas o contravenciones de policía o de tránsito.
23) Mantener, organizar y actualizar el servicio de archivo y el registro nacional
de antecedentes policiales.
24) Organizar, dirigir y controlar la policía voluntaria.
25) Reunir, asegurar y ordenar las pruebas necesarias para la investigación de
las faltas o delitos, remitiéndolas a la autoridad competente cuando
corresponda.
26) Recibir denuncias de los ciudadanos sobre faltas o delitos y su remisión a
la autoridad competente cuando así lo disponga la Ley.
27) Investigar o detener de conformidad con la Ley a los presuntos
responsables de faltas o delitos.
28) Recibir declaraciones en la forma y las garantías que establezca la Ley.
29) Citar o entrevistar a todas las personas que pudieren aportar datos de
interés a las investigaciones que realice.
30) Ejercer autoridad a través de sus jefes respectivos en el ámbito que la Ley
les faculte.
59
31) Investigar los delitos relacionados con la droga y el lavado de dinero y
bienes de procedencia ilegal, e investigar los delitos contra la economía del
país.
32) En su caso actuar como Policía Judicial.
El ámbito más notorio de las labores de la Policía Nacional, es que después
de la democratización han existido operativos conjuntos con el Ejército. Tal como
dispone la Constitución Política, “sólo en casos excepcionales el Presidente de la República, en Consejo de Ministros, podrá en apoyo a la Policía Nacional ordenar la intervención del Ejército de Nicaragua cuando la estabilidad de la República estuviera amenazada por grandes desórdenes internos, desastres o calamidades naturales” (art. 92). Para cumplir, en caso de ser necesario, con lo dispuesto en el
texto constitucional, la Ley 290 delega la responsabilidad a los Ministerios de
Gobernación y Defensa para la coordinación de las acciones conjuntas que
desarrollen la Policía y el Ejército de Nicaragua (art. 18, inciso i y art. 20, inciso b)
en la prevención o respuesta a las amenazas señaladas en la Constitución u otras
que el Presidente considere que pudieran afectar la esencia del Estado o al Estado
mismo.
Para tal efecto, la Ley de la Policía Nacional prescribe como función de esta
institución “mantener o restablecer, en su caso, el orden público y la seguridad ciudadana y solicitar al Presidente de la República el apoyo del Ejército de Nicaragua en casos excepcionales de acuerdo al Artículo 92 de la Constitución (Cn)” (Art. 11). Igualmente, en el Código de Organización, Jurisdicción y Previsión
Social Militar (Ley 181, Capítulo I) se define que el Ejército deberá “coadyuvar con la Policía Nacional en la lucha contra el narcotráfico en el territorio nacional conforme lo dispuesto en las Leyes” (art. 2, inciso 5).
En tal sentido, el Ejército de Nicaragua y la Policía Nacional suscribieron el
15 de agosto de 2000 un “Acuerdo de Cooperación y Coordinación en materia de Combate a la Narcoatividad”, cuyo objetivo fue crear una instancia de Cooperación
de Alto Nivel compuesta por ambas instituciones y que se denominó Centro
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Nacional de Coordinación. En la práctica, esto se ha reflejado en las operaciones
de intercepción y captura de narcotraficantes, por parte de la Fuerza Naval y de la
Dirección de Información para la Defensa, y cuyo ámbito de acción ha sido
principalmente en la zona del Caribe, donde la presencia policial es muy escasa y
la narcoactividad es una amenaza progresiva.
Adicionalmente, es preciso subrayar en este ámbito la existencia del
acuerdo entre el Gobierno de la República de Nicaragua y el Gobierno de los
Estados Unidos para la cooperación en la eliminación del tráfico ilícito por mar y
aire (1 de junio del 2006), en el que las autoridades del orden son la Policía
Nacional, la Fuerza Naval y la Fuerza Aérea de Nicaragua.
Las decisiones operativas del Centro Nacional de Coordinación y Puestos de
Mando, según el “Acuerdo de Cooperación y Coordinación en materia de Combate
a la Narcoactividad” serían tomadas por los respectivos delegados de ambas
instituciones (Ejército y Policía). No obstante, en los casos definidos en la
Constitución (Art. 92), en la Ley 181 (Art. 2, incisos 2 y 5) y en la Ley 228 (Art.
11), el Ejército de Nicaragua actuará exclusivamente como factor coadyuvante a la
acción de la Fuerza Pública.
b. Estructura Interna
De acuerdo al Artículo 69 de la Ley de Policía, la Jerarquía de los cargos en
la Policía Nacional es la siguiente:
Director General.
Sub- Director General e Inspector General.
Director, Jefe de División.
Jefe de Departamento y/o Oficina.
Jefe de Sección o de Unidad.
Primer Oficial.
Oficial.
Ejecutivo.
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En tanto, los grados están divididos en tres escalas:
Escalafón de Oficiales:
De Oficiales Generales: Primer Comisionado. Comisionado General.
De Oficiales Superiores: Comisionado Mayor. Comisionado. Sub-
Comisionado.
De Oficiales Subalternos: Capitán. Teniente. Inspector.
Escalafón Ejecutivo: Sub- Inspector, Sub- Oficial Mayor, Sub- Oficial Policía
Aspirantes: Cadetes Alumnos
En su doctrina la Policía Nacional asume plenamente el enfoque de género, y lo
incorpora en sus políticas internas de selección de personal, formación
profesional y técnica, asignación de grados y cargos, así como en sus relaciones
con la comunidad. (Ley de Policía Nacional, art. 9), pero aún sigue siendo
minoritaria la presencia femenina en el cuerpo policial. Así lo muestra el Anuario
Estadístico de la Policía, correspondiente al año 2004, donde la distribución por
sexo de los grados era la siguiente:
Tabla 3 Distribución de la Policía según sexo
Grado policial Total Mujeres Hombres Primer comisionado 1 0 1 Comisionado general 4 2 2 Comisionado mayor 27 0 27 Comisionado 84 21 63 Sub comisionado 230 50 180 Capitán 485 121 364 Teniente 602 148 454 Inspector 470 141 329
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Sub inspector 503 146 357 Sub oficial mayor 723 192 531 Sub oficial 1507 403 1104 Policía 3335 761 2574 Sin grado 402 254 148 Total 8373 2239 6134
Fuente: Anuario Estadístico de la Policía Nacional, pág. 168. Disponible en: http://www.policia.gob.ni/cedoc/sector/estadisticas/ae2004.pdf. Consultado el 4 de abril de 2006.
Se debe destacar que además de la estructura señalada, cuenta con la
Policía Voluntaria. Así lo señala los artículos 43 y 45 de la Ley de Policía: la policía voluntaria es un cuerpo auxiliar y de apoyo de la Policía Nacional, con estructura orgánica adscrita y subordinada a las delegaciones de policía, la integran ciudadanos nicaragüenses, que previo proceso de selección, preparación y juramentación aceptan las condiciones del servicio de forma voluntaria, temporal y gratuita. Los miembros de la policía voluntaria realizarán principalmente tareas de apoyo, de prevención, vigilancia, seguridad pública y tránsito, las que deberán llevar a cabo debidamente identificados con uniforme y distintivos propios y tendrán condición de agentes de la autoridad.
En cuanto a la estructura orgánica, de acuerdo a la ley, la Policía Nacional
tiene 5 divisiones: 1. Jefatura Nacional, compuesta por el Director General, Sub-
Directores Generales y el Inspector General; 2. órganos de especialidades
nacionales conformado por investigaciones criminales, económicas y de drogas y
seguridad personal, pública y de tránsito; 3. órganos de apoyo como son la
Academia de Policía, Administración General, Asesoría Legal, Asuntos Internos,
Archivo nacional y criminalística, entre otros; 4. delegaciones policiales dividas en
departamental, distrital y municipal; y por último, 5. estructuras consultivas,
como son el Consejo Nacional y el Consejo de Especialidades (Ley de la Policía
Nacional, art.8)
c. Ingreso y Formación
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Los requerimientos de selección de funcionarios en la escala básica no están determinados en la ley orgánica, pero los requisitos de ingreso al curso básico que otorga el grado de policía son: tener entre 18 y 30 años, estatura
mínima de 1,60 para varones y 1,55 para mujeres, sexto año de primaria mínimo
y las pruebas física, médica y de conocimientos generales. También se exige test
psicológico por medio de una prueba psicométrica que estudia capacidad
intelectual, personalidad y organicidad.
Los requisitos de formación previa son variados como se aprecia en la
siguiente tabla. Luego del ingreso los oficiales y oficiales superiores tienen la
posibilidad de optar a cursos de Postgrado de cinco meses de duración y/o una
licenciatura de 5 años. En la definición de contenidos sólo participa la Policía.
Tabla 4 Formación policial4
Años de formación Oficiales Años de formación suboficiales
Formación previa exigida
En el escalafón de oficiales la formación exigida para sub inspectores es de bachiller.
Tercer año de secundaria para suboficiales del escalafón ejecutivo, sexto año de primaria para policía.
Formación interna básica
Hay un curso básico en la Academia con el cual se obtiene el grado de Policía y tiene una duración de 6 meses.
6 meses de Curso Medio de Sub Oficiales.
Formación interna especializada
Para el grado de Inspector existe un curso Superior de Administración para el cual se requiere el grado previo de bachiller y dura 3 años.
Existen cursos de promoción.
Los miembros de la Policía Nacional, al igual que los del Ejército, no pueden
desarrollar actividades político partidistas ni desempeñar cargo alguno en 4 La formación la entrega la Academia de Policía Instituto de Estudios Superiores Walter Mendoza Martínez.
64
organizaciones políticas, tampoco pueden optar a cargos públicos de elección
popular si no hubieren renunciado a su calidad de policías en servicio activo por
lo menos un año antes de las elecciones en que pretendan participar. En términos
de su comportamiento hay también una mezcla en lo que es la Policía y lo que es
el Ejército, esto queda de manifiesto en la Constitución Política, donde se señala
que los delitos y faltas estrictamente militares cometidos por miembros del
ejército y la policía serán reconocidos por los tribunales militares, no así con
delitos y faltas comunes que serán sometidos a la justicia ordinaria. Pero si se
define al mismo tiempo que la policía es un cuerpo armado civil entonces resulta
extraño que cometan faltas de tipo militar y que se juzguen en el ámbito
castrense. En este mismo sentido, la Ley no especifica los deberes de sus
miembros, aunque si hace referencia al régimen disciplinario pero de forma muy
general, detalla la forma de aplicación de sanciones disciplinarias pero no
enumera deberes (Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional, Decreto No.27-
96 del 20 de noviembre de 1996, Publicado en la Gaceta No. 33 de 17 de febrero
de 1997).
El sistema de educación se encuentra en términos generales en el
Reglamento de la Ley de la Policía Nacional (Decreto No. 26-96, Aprobado el 25
de Octubre de 1996, publicado en La Gaceta No. 32 del 14 de Febrero de 1997,
artículos 142 a 156). Allí se señala que el órgano rector del Sistema de Educación
es la Academia de Policía, la cual se constituye en el Instituto de Estudios
Superiores de la Policía Nacional. Su tarea consiste en organizar, planear, dirigir,
coordinar y supervisar la formación profesional, capacitación y desarrollo de los
aspirantes y policías en servicio activo y fuerzas auxiliares. La Academia de Policía
también organiza, dirige y supervisa la capacitación de la Policía Voluntaria y los
cuerpos de Vigilancia Privada. Ha atravesado por 3 etapas, además de una reforma
doctrinaria de la institución policial. La primera, que puede considerarse como
formativa (octubre 1979-1990); la segunda, una etapa recesiva que transcurre de
1990 hasta 1992; y una tercera de consolidación y desarrollo que va desde 1993
hasta la fecha. En el año 2003 la Academia de Policía es reconocida por el Consejo
Nacional de Universidades (CNU) como institución de educación superior, ya que a
65
partir de ese año ofrece los grados de Técnico Superior en Ciencias Policiales y la
Licenciatura en Ciencias Policiales.
En tanto, la Secretaría Académica se encarga del registro y el control
académico. También se señala que los organismos encargados de la formación
policial deben estar en contacto con otras instituciones del Estado que se
dediquen a materias educacionales, así también con organismos internacionales.
El Sistema de Educación de la Policía Nacional está conformado por tres
subsistemas:
1. Subsistema de Formación: orientado a formar los nuevos policías, sub-
oficiales y Oficiales. El ingreso al Sub-sistema de Formación se realiza
mediante convocatoria pública, a través de un sistema de concurso y
oposición.
2. Subsistema de Promoción y Capacitación: está orientado a capacitar a los
policías, Sub-Oficiales y Oficiales activos, así como al personal auxiliar.
La aprobación de un curso en este nivel constituye uno de los requisitos
para el ascenso y promoción en la Carrera Policial.
3. Subsistema de Preparación Continua: está orientado a asegurar la
comunicación permanente y sistemática a todos los niveles a fin de
garantizar la actualización de los conocimientos necesarios alrededor de
la actuación policial.
d. Áreas de Especialización
Entre los órganos de especialidades que están en la estructura de la Policía
Nacional, la ley orgánica señala algunas divisiones (artículos 20 a 26):
Investigaciones Criminales: es la especialidad encargada de la
investigación de las faltas o delitos, así como la elaboración de los
66
expedientes investigativos para su posterior remisión a las autoridades
correspondientes.
Seguridad Pública: es la especialidad responsable de las funciones
fundamentales de prevención o auxilio a través del servicio, vigilancia y
patrullaje, otorgamiento de permiso de armas, explosivos y otros
relativos a su materia.
Seguridad de Tránsito: es la especialidad encargada de regular, controlar
o contribuir a la solución de los problemas viales, llevar el registro de
propiedad vehicular, expedición y control de licencias de conducción,
circulaciones y placas, investigar accidentes de tránsito, prestar servicios
de patrullaje en las vías y normar la circulación vial.
Investigaciones Económicas: es la especialidad encargada de investigar
los delitos de orden económico, fiscal, aduanero y legitimación ilegal de
capitales.
Investigación de Drogas: es la especialidad encargada de investigar los
delitos relacionados con la tenencia, el expendio, el tráfico internacional y
nacional de drogas, o con el lavado de dinero y los bienes económicos
producidos en consecuencia.
Seguridad Personal: es la especialidad responsable de la protección del
Presidente y del Vice- Presidente de la República, los Presidentes de los
Poderes del Estado, funcionarios, personalidades y sedes diplomáticas.
Además de estas áreas determinadas por ley, la PN ha desarrollado
políticas de inclusión de género. Para ello existe una Oficina de Género, pero que
sólo cuenta con dos funcionarias. Al parecer, sus actividades se enfocan a la
capacitación a interior de la PN para un cambio de actitud en torno al género.
Hace más de una década abrieron especialmente las Comisarías de la Mujer y la
Niñez para atender casos de violencia intrafamiliar. La Comisaría de la Mujer, la
Niñez y Adolescencia, resulta de un esfuerzo conjunto de Instituto Nicaragüense
de la Mujer (INIM), la Policía Nacional y la Red de Mujeres y depende de la
Dirección de Investigaciones Criminales. Fue la primera Comisaría de esta
naturaleza en Centroamérica, inaugurada en noviembre de 1993. También ha
67
llevado a cabo actividades especiales de sensibilización de este tema, como foros
de debate, afiches alusivos al tema, charlas en colegios y campañas casa por casa.
e. Control Interno De acuerdo a la estructura de la policía, como parte de la Jefatura Nacional,
dependiendo del Director General directamente, se encuentra el Inspector General
cuyas atribuciones van dirigidas al control del comportamiento debido de la
Policía. Por ello sus funciones son:
1. Velar por el fiel cumplimiento de la Constitución, las leyes, reglamentos y
demás disposiciones legales que afectan a la policía, cuidando de la
oportuna y justa corrección de las faltas en que incurran sus miembros.
2. Garantizar el permanente respeto a los derechos humanos.
3. Realizar las inspecciones a las distintas unidades de la policía a fin de
constatar el funcionamiento de éstas y el buen servicio de los miembros.
4. Cuidar por el prestigio de la institución disponiendo las investigaciones
necesarias ante los reclamos que formulen autoridades o particulares en
relación a la conducta policial, o por la violación de los derechos y
garantías consignados en la Constitución por parte de sus miembros.
5. Verificar el cumplimiento de las instrucciones y órdenes del Director
General
6. Atender a las organizaciones de derechos humanos tanto nacionales como
internacionales.
7. Cualquier otra que le asigne el Director General.
En consecuencia, en los denominados “órganos de apoyo nacional”, la unidad de Asuntos Internos tiene como misión investigar las denuncias que
autoridades, particulares o de oficio, formulen en relación con el comportamiento
de los miembros de la policía (Ley de la Policía Nacional, art.31) 3.4 Control Externo
68
En el ámbito ministerial existe un área de asuntos internos que puede
revisar las decisiones en materia policial, pero no se encuentra información
respecto del funcionamiento de esta unidad. La sociedad civil también es muy
débil en esta materia, pues no existen instituciones no gubernamentales que
incluyan como prioridad dentro de sus agendas el tema de seguridad, debido a
que, entre otras razones, la Seguridad Pública no es de interés ni para los
legisladores ni para los tomadores de decisiones del aparato gubernamental.
Como se ha mencionado en el apartado sobre el sector defensa, la Asamblea
Nacional de Nicaragua no cuenta con asesores especializados en las comisiones,
que además en este caso no es exclusiva, sino que dedicada tanto a los temas de
defensa como de gobernación. Al cierre de este informe la Asamblea había
enviado a la Presidencia, con fecha 7 de diciembre de 2006, la nueva Ley Orgánica
de la Asamblea Nacional para su promulgación y publicación. En ella, lo que se
denominaba como Comisión permanente de Defensa y Gobernación en el antiguo
Reglamento Interno de la Asamblea (art.56) ahora es llamada Comisión de la Paz,
Defensa, Gobernación y Derechos Humanos (Ley Nº 606 art.62), entre cuyas
materias de competencia se encuentran: amnistías e indultos, promoción y
protección de hombres, mujeres, niños y niñas, contra las violaciones de sus
derechos humanos, promoción y protección de los sectores sociales vulnerables,
fomento y promoción del Derecho Humanitario, Ejercito de Nicaragua y la Policía
Nacional, Ministerio de Defensa y Ministerio de Gobernación, sistema
Penitenciario Nacional, Bomberos, Dirección de Migración y Extranjería y la
defensa civil y cualquier otro que se relacione.
3.5 Presupuesto
La estructuración del Presupuesto se realiza en base a la lógica del
presupuesto por programa, los cuales son identificados conforme a lo establecido
por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, es decir, que a cada instancia del
Ministerio de Gobernación (Policía Nacional, Sistema Penitenciario Nacional,
Migración y Extranjería, Bomberos, etc.) se le denomina “Programa” aún cuando
en la práctica ninguno de ellos es de naturaleza programática. Al igual que en el
69
sector defensa, el proceso de formulación del presupuesto de seguridad está
dominado por consideraciones de disciplina fiscal agregada. Los fondos se
asignan utilizando el presupuesto del año anterior como principal referencia para
el nuevo presupuesto. Los presupuestos tanto de defensa como de seguridad
pública mantienen los mismos criterios de procedimiento, distribución y
evaluación. Así, la secuencia de acciones para formulación y aprobación del
presupuesto de seguridad pública comienza con el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público (MHCP) que establece el marco macroeconómico del presupuesto
y solicita a las instituciones presupuestadas su estructura programática. Las
instituciones del sector seguridad inician la formulación de sus respectivos
anteproyectos de presupuesto luego de recibir una carta circular con los límites
de gasto y las directrices de la política presupuestaria. Luego el MHCP considera
el anteproyecto consolidado de Presupuesto de Gobernación y propone al
Presidente de la República y al gabinete económico una primera versión del
anteproyecto del Presupuesto General de la República. Luego de aprobado en
instancias ejecutivas pasa el poder legislativo.
La partida presupuestaria de la institución policial, tal como está tipificado
en la Ley 228, es administrada por la Policía Nacional “a través de sus órganos de apoyo de administración y finanzas, bajo la supervisión y vigilancia del Ministerio de Gobernación” (art. 100). Para mayor transparencia en la administración de los
recursos públicos, la Policía Nacional deberá informar periódicamente, al
Ministerio de Gobernación, la forma en que los fondos asignados están siendo
utilizados. Lo que existe en el Ministerio es una oficina de Auditoría Interna,
aunque su función es relativamente limitada ya que si hace algún tipo de
evaluación es de carácter contable, es decir, cómo se va haciendo uso de los
recursos asignados al Ministerio. Esta Unidad no tiene ninguna participación en lo
que se refiere al presupuesto asignado a la Policía Nacional.
El presupuesto General de la República es publicado en la página Web del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) y en La Gaceta, Diario Oficial. En
la página Web del MHCP lo que se publica es el Proyecto de Ley Anual de
70
Presupuesto General de la República no incluye las modificaciones hechas por el
Parlamento; y en La Gaceta se publican estas modificaciones, lo que imposibilita
tener de primera mano una versión actualizada del Presupuesto General de la
República y su distribución real por organismos presupuestados, incluyendo
defensa y seguridad pública.
El presupuesto de Seguridad Pública, tal como es presentado por el
Ejecutivo a la Asamblea Nacional, está estructurado en programas conforme los
procedimientos establecidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
(MHCP). Para el año 2006, los programas identificados dentro del Presupuesto de
la institución fueron los siguientes: Actividades Centrales (Gastos y actividades
administrativas del Ministerio de Gobernación); Mantenimiento del Orden Público
y contribución a la Seguridad Ciudadana (Policía Nacional, denominado de esta
forma desde el 2005); Sistema Penitenciario Nacional; Migración y Extranjería;
Bomberos de Nicaragua; Sistema de Salud, Gobernaturas Departamentales y
Seguridad Ciudadana. Además, el Presupuesto se publica por objeto del gasto y
clasificaciones por gasto, es decir: Servicios Personales, Servicios No personales,
Materiales y Suministros, Bienes de Capital, Transferencias corrientes y
Transferencias de Capital.
El presupuesto de la Policía Nacional concentra la mayor cantidad de
recursos del Ministerio de Gobernación, por sobre los sistemas penitenciarios o
los programas de seguridad ciudadana (que no son especificados) y que forman
parte igualmente del sistema nacional de seguridad pública. Así también se
aprecia un aumento sostenido reflejado en las cifras brutas de cada año y también
respecto del presupuesto total del Ministerio y del Producto Interno Bruto (ver
tablas 11 y 12 del anexo).
3.6 Reformas y Modernización
71
Al igual que en el caso de la defensa, todos los aspectos de la institución
policial fueron modificados: el rol constitucional de la policía, la estructura
orgánica del ministerio, la ley orgánica y el escalafón. En cuanto a la
modernización, se han presentado iniciativas de modernización y cambio en los
modelos de gestión desde la propia Policía y en los años de formación.
El rol constitucional fue reformado con el impulso de diversos actores
(poder ejecutivo, legislativo y la propia institución policial) por medio de la Ley de
Reforma Parcial de la Constitución Política de Nicaragua (Ley 192 del 4 de julio de
1995), que define la Policía Nacional como un cuerpo armado de naturaleza civil,
subordinado a la autoridad del poder ejecutivo y alejado de la actividad política.
La Ley Orgánica fue modificada como parte del mismo proceso por medio de la
Ley 228 del 28 de agosto de 1995, esta ley señala sus fundones, régimen
jurídico, competencia, responsabilidad, régimen disciplinario, carrera policial,
escalafón y régimen de previsión social. Posteriormente, el Decreto 26 del 14 de
febrero de 1997 que establece las normas reglamentarias de carácter general que
regirán el cumplimiento de lo prescrito en la Ley 228.
La estructura orgánica del Ministerio fue modificada un poco más tarde por
medio de la Ley de Organización, Procedimientos y Competencia del Poder
Ejecutivo, (Ley 290 del 3 de septiembre de 1998), que determina las funciones y
atribuciones del Ministerio de Gobernación; y el decreto 71 del 30 y 31 de octubre
de 1998, que norma la estructura orgánica del Ministerio para el cumplimiento de
las funciones establecidas en la ley 290.
Las reformas en el ámbito de la formación fueron promovidas por el
Ministerio de Gobernación y la Policía Nacional. Existen dos normas importantes al
respecto: primero, en el Código de Organización del Poder Ejecutivo -art.18 inciso
k- se señala que se delega al Ministro de Gobernación la función de supervisar los
planes de estudio para la capacitación y formación profesional de los integrantes
de la Policía Nacional; segundo, la Ley de la Policía Nacional señala que le
72
corresponde a la Academia de Policía la formación profesional, capacitación y
desarrollo de aspirantes y de policías en servicio activo (art.28).
Como se ha señalado, la Policía Nacional fue parte de su proceso de
reformulación, sin oposiciones de parte de ningún grupo. Las evaluaciones a estos
procesos han venido dándose, aunque con poca frecuencia, desde la sociedad
civil. En este ámbito, las principales conclusiones a las que se ha llegado son: el
redimensionamiento del presupuesto y efectivos de la Policía Nacional, orden
interior y el reconocimiento de la supremacía del poder civil, el carácter
apartidista de la Policía Nacional y su naturaleza civil.
73
IV. INTELIGENCIA
En Nicaragua las actividades de inteligencia han estado siempre ligadas al
ámbito militar, pero al contrario de lo sucedido con la Policía Nacional, no fueron
servicios que experimentaran reformas profundas luego de la transición y
pacificación del país. Por esta razón no existe un organismo centralizado de
inteligencia, sino que hay dos organismos en el ámbito del Ejército: la Dirección
de Información para la Defensa y la Dirección de Contra Inteligencia Militar. La
primera de ellas se podría entender como un órgano civil, pues se trata de una de
las direcciones generales del Ministerio de Defensa, pero como ya se ha señalado
en el apartado N° 2, no ha sido implementada aún y además, el Ministerio es
completamente militar, exceptuando al Ministro y Viceministro. Como señalan el
artículo 51 del Decreto 25 –que reforma el Reglamento de la Ley de Organización,
Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo- y el artículo 26 del Código de
Organización, Jurisdicción y Previsión Social Militar, “la Dirección de Información para la Defensa está destinada a obtener, procesar y analizar la información de actividades que atenten contra la soberanía, la integridad territorial de la nación y el orden constitucional. En ningún caso podrá realizar actividades de inteligencia política y se subordinará al Presidente de la República en su carácter de Jefe Supremo de la Fuerza de Defensa y Seguridad”. Por su parte, la Dirección De
Contra Inteligencia Militar “es un organismo militar especializado, que está designado para la protección de la Institución, para la prevención de actividades delictivas y de acciones que se den a lo interno de la Institución que atenten contra la integridad de la misma. También está destinada para garantizar la protección física de los mandos, de las instalaciones militares y de los bienes y recursos del Ejército” (Ley 181, art. 27).
La Constitución prohíbe a los organismos del Ejército y la Policía y a
cualquier otra institución del Estado, ejercer actividades de espionaje político
74
(art.96Cn), de hecho, no se registran actividades ilegales de inteligencia o
denuncias de actividades de inteligencia en asuntos de seguridad pública.
75
V. BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES CONSULTADAS
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Barcelona: Critica.
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78
79
VI. ANEXOS Tabla 5 Datos Generales de Nicaragua
Población (en mill. de habitantes)a 5 483 % de población étnicab 8%
% de población bajo línea de pobreza (2001)c
69.3%
Lugar en Índice de Desarrollo Humanod
112
Coeficiente de Ginie 43.1% de crecimiento en relación al PIB (2003)f
2.3%
% Población analfabeta (2005)g 31.9%Tasa anual de desempleoh 11.6 (2002);10.2 (2003), 9.3 (2004)PIB per cápita (en USD, a precios constantes 2000)i
794.5 (2002); 796 (2003), 820.4 (2004)
Inflaciónj 4.0 (2002), 6.5 (2003), 9.3 (2004)a CEPAL, 2005, Anuario Estadístico, CEPAL, Santiago de Chile. Pág. 183 b OPS, Salud de los pueblos Indígenas en Centroamérica. En: htp://www.ops.org.ni/Etnicidad/. 8 de marzo de 2006. c CEPAL, 2005, Anuario Estadístico, CEPAL, Santiago de Chile. Pág. 118-119 d PNUD, 2005, Informe sobre el desarrollo humano, Madrid. pp. 243-244. e PNUD, 2005, Informe sobre el desarrollo humano, Madrid. pp. 295. f CEPAL, 2005, Anuario Estadístico. Pág. 121. g CEPAL. Base de Estadísticas e Indicadores Sociales (BADEINSO). h CEPAL, 2005, Anuario Estadístico, CEPAL, Santiago de Chile. Pág.97. i CEPAL. Base de Estadísticas e Indicadores Sociales (BADEINSO). División de Estadística y Proyecciones Económicas. j BID, 2005, Situación económica y perspectivas. Istmo Centroamericano, México, Haití y Republica Dominicana. Pág. 10.
80
Tabla 6 Ministros de Defensa a
a
Todos los Ministros de este período son civiles.
Nombre Período
Avil Ramírez Valdivia 2005-2007 José Adán Guerra Pastora 2000-2005 Ramón Kontorosvky 2000 José Antonio Alvarado Corea 2000 Pedro Joaquín Chamorro Barrios 1998-1999 Jaime Cuadra Somarriba 1997-1998
81
Tabla 7 Presupuesto Ministerio de Defensa en mill. de córdobas y dólaresa (2002-2006) Año Actividades
Centrales Defensa Nacional Total
C$ 16.177.334 443.493.931 459.671.2652002 US$ 910.680 24.965.882 25.876.562C$ 14.154.113 471.806.789 485.960.9022003 US$ 796.786 26.559.715 27.356.502C$ 13.568.755 491.288.872 504.857.6272004 US$ 763.834 27.656.432 28.420.267C$ 15.994.815 549.374.429 565.369.2442005 US$ 900.406 30.926.279 31.286.685C$ 17.809.342 595.550.66 613.360.0082006 US$ 1.602.552 33.525.707 34.528.259
a A precios corrientes de mercado. Fuente: Libros de Presupuesto General de la República de Nicaragua. Disponibles en: www.hacienda.gon.ni/hacienda/libros.jsp
Tabla 8 Porcentaje del Presupuesto de Defensa en relación al Presupuesto General de la Nación y PIB (2002-2005)a
Año Presupuesto Defensab
Total Gasto Gobierno Centralc
% Producto Interno Brutod
%
2002 459.671.265 12.787.342.676 3.59 28.088 1.632003 485.960.902 13.685.642.827 3.55 28.796 1.682004 504.857.627 15.676.142.197 3.22 30.277 1.662005 565.369.244 15.785.536.819 3.58 31.482 1.79a En millones y miles de millones de córdobas, moneda local. b, c Fuente: Libros de Presupuesto General de la República d Fuente: CEPAL. Datos del Estudio Económico de América Latina y El Caribe.
82
Tabla 9 Reformas del sector defensa
Tipo de reforma legal
Impulsor de la
reforma
Titulo y Número de Ley
Fecha promulgación
Objetivo de la Ley
Rol constitucional de la Defensa
Ejército
Ejecutivo y
Legislativo
Constitución Política, Ley de
Reforma Parcial a la
Constitución Política, Ley
192
4 de julio de 1995
Establece los principios, instrumentos y normas referentes al Estado de Nicaragua y la Defensa Nacional
Rol constitucional de las FF.AA.
Ejército, Legislativo
y Ejecutivo
Constitución Política, Ley de
Reforma Parcial a la
constitución Política, Ley
192
4 de julio de 1995
Precisa la naturaleza, misiones y roles del Ejército de Nicaragua en defensa de la soberanía, la independencia y la integridad territorial de la nación
Mando constitucional
del Presidente sobre las
FF.AA.
Ejecutivo, Ejercito y
Legislativo
Constitución Política Ley de
Reforma Parcial a la
constitución Política, Ley
4 de julio de 1995
Dispone que el Presidente de la República es Jefe de Estado y de Gobierno, y Jefe Supremo del
83
192
Ejército de Nicaragua.
Estructura orgánica del Ministerio de
Defensa
Ministerio y Ejército
Ley de Organización, competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo (Ley 290) Decreto 71-98
3 de septiembre
de 1998
30 y 31 de octubre de
1998
Ley 290: Determina las funciones y atribuciones del Ministerio de Defensa. (art 20) El decreto 71-98 norma la estructura orgánica del Ministerio de Defensa para el cumplimiento de las funciones establecidas en la Ley 290.
Programas de educación
Ejército
Normativa Interna Militar
2 de septiembre
de 1998
Consolidación y profundización de la formación profesional de la oficialidad y la tropa del cuerpo castrense y su fortalecimiento
84
Tabla 10 Ministros de Gobernación a
Nombre Período Sergio Narváez 1995-1997José Antonio Alvarado
1997-1998
Jaime Cuadra 1998-1999René Herrera 1999-2001José Marenco 2001-2002Arturo Harding 2002-2003Eduardo Urcuyo 2003Julio Vega 2003-2006Francisco Fiallos 2006-2007
a Todos los ministros son civiles.
Tabla 11 Presupuesto de la Policía Nacional respecto del Ministerio de Gobernación aAño Presupuesto
Ministerio de Gobernación
Presupuesto Policía Nacional
% del presupuesto de la PN respecto del Ministerio
C$ 629.682.297 454.700.5712002 US$ 35.074.908 25.327.980
72,2%
C$ 669.570.853 501.454.7242003 US$ 37.296.802 27.932.306
74,9%
C$ 713.273.961 537.081.3512004 US$ 39.731.177 29.916.799
75,3%
C$ 823.684.104 598.397.3772005 US$ 45.881.303 33.332.258
72,6%
C$ 1.024.726.428 735.716.8352006 US$ 57.079.873 40.981.302
71,8%
a En millones de dólares y en miles de millones de córdobas, moneda local. Fuente: Libros de Presupuesto General de la República
85
Tabla 12 Presupuesto de la PN en relación al presupuesto general de la nación y el PIB Año Presupuesto de la PN como porcentaje del
gasto del Gobierno Central Presupuesto de la PN como
porcentaje del PIB
2002 3,5 1,6 2003 3,7 1,7 2004 3,4 1,8 2005 3,8 1,9 Fuente: elaboración propia con datos de Libros de Presupuesto General de la República.
86