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Issue PaperImpacto del Principio Precautorio

en la Alimentación de lasGeneraciones Actuales y Futuras

Number 52 SPAJunio 2013

RESUMEN

Luego de un análisis basado eninvestigaciones y un proceso derevisión por pares, los autores deeste artículo del CAST lo dejanclaro: “El principio precautorio bienpodría ser concepto más innovador,penetrante y significativo en lapolítica ambiental del último cuartode siglo. También puede ser el mástemerario, arbitrario y malaconsejado.” Usando datos,ejemplos específicos y estudios decasos, este equipo de trabajoconcluye aludiendo a una paradojaliteraria, un cuento de hadas, y unaxioma futurista para marcar suspuntos.

El trabajo analiza en primerlugar la historia del PrincipioPrecautorio (PP) para luegoexaminar los problemas en cuanto asu ambigüedad, arbitrariedad deaplicación y sesgo contra las nuevastecnologías. Dado que estapublicación está especialmenteenfocada a la necesidad de alimentara una población mundial encreciente, los estudios de casos seencuentran centrados en asuntos

La Estrategia de Ricitos de Oro puede ser la más apropiada cuando se aspira por un enfoque equilibrado y deliberadohacia la precaución (Foto de Shutterstock.)

Este material se basa en el trabajo realizado bajo la subvencion No. 2010-38902-20899 del Instituto Nacional para Alimentación y Agricultura (NIFA) delDepartamento de Agricultura de los Estados Unidos (USDA). Cualquier opinión, hallazgo, conclusión o recomendaciones expresados en esta publicaciónpertenece al/los autor/es y no refleja necesariamente la visión del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos o del Instituto Nacional para Alimentación yAgricultura.

agrícolas, como el uso deagroquímicos y alimentosmodificados genéticamente. Losautores usan una frase para explicarsu preocupación sobre lo quepareciera ser un círculo vicioso: “Laprohibición en el uso de laingeniería genética en la producciónde alimentos es literalmentepeligroso para las personas, quienestienen mucho que ganar con lamodificación genética. El principioprecautorio prohíbe la ingenieríagenética en los alimentos porqueesta aumenta los riesgos, pero a suvez el principio precautorio prohíbeprohibir la ingeniería genética enlos alimentos, porque prohibir laingeniería genética en los alimentosincrementa los riesgos.” (Sunstein2006b).

Los autores ejemplifican fallasque presenta el PP al intentarofrecer un marco confiable yrazonado para su aplicación en lagestión de riesgos. Describeninconsistencias y sugieren que el PPen el futuro será cada vez máscontroversial, marginalizado, eignorado. Los autores reconocen laimportancia de la seguridad y leotorgan el crédito al PP por

concepto general que estedesencadenó, pero señalan que el PPse ha tornado impracticable y contraproductivo. Un pasaje en laconclusión indica esto: “Así comocon muchas cosas en la vida, laestrategia de Ricitos de Oro puedeser la más apropiada; no pocaprecaución, no demasiada, solo senecesita la cantidad justa. Si el PPnos ayuda a esforzarnos másconscientemente por un enfoque deprecaución más deliberado ybalanceado, ese será su mejorlegado”.

El PP ha jugado un rolimportante dirigiendo la atenciónhacia la gestión apropiada de riesgos.Sin embargo, aplicado en sudefinición más restrictiva, el PPinhibirá la innovación en detrimentotanto de la economía, como de lasalud humana. Por ejemplo, emplearun enfoque precautorio para lagestión de riesgos asociados a lairradiación de alimentos, envía elmensaje que el uso de la tecnologíaes más peligroso que los beneficiosque conlleva. La suposición quetomar medidas para proteger, nopuede resultar en un perjuicio,conduce a la aversión al uso de una

Thomas P. Redick, GlobalEnvironmental Ethics Counsel,Clayton, Missouri

Richard Crowder, Department ofAgricultural and Applied Economics,Virginia Tech, Blacksburg

Leen Hordĳk, Joint Research Centre,European Commission, Brussels, Belgium(retirado)

Andrew LaVigne, AmericanSeed Trade Association,Alexandria, Virginia

Equipo de Trabajo

COUNCIL FOR AGRICULTURAL SCIENCE AND TECHNOLOGY2

Gary Marchant, Chair, Sandra DayO’Connor College of Law, Arizona StateUniversity, Tempe

Linda Abbott, Office of RiskAssessment and Cost-Benefit Analysis,U.S. Department of Agriculture,Washington, D.C.

Allan Felsot, Department of Entomologyand School of the Environment,Washington State University, Richland

CAST Issue Paper 52 Task Force Members

tecnología que, en realidad, podríallevar grandes beneficios en pos de laseguridad alimentaria.El PP genera más perjuicios quebeneficios en varios aspectos.Indudablemente, las prácticas deseguridad guiadas por el sentidocomún son necesarias, y lasconclusiones de este trabajo noabogan por un abandono imprudentede las mismas. Pero el futuro incluyela misión de alimentar “una poblaciónde 9.100 millones para 2050.” EL PPha fallado como estrategia generalpara la gestión de riesgos, y es horade dejarlo atrás.

INTRODUCCIÓNLa gestión de riesgos se ha

convertido en un tema central para lasociedad moderna. De hecho, amenudo es usado el término“sociedad del riesgo” para describir lavida moderna (Beck 1992). Lagestión exitosa de riesgos presentadesafíos importantes, y requiere de uncuidadoso balance. Por un lado, en lamedida que nuestra sociedad se tornamás próspera, saludable y longeva,somos menos tolerantes a los riesgosque podrían acortar prematuramente oreducir los placeres de la nuevaprosperidad. El desarrollo depoderosas nuevas tecnologías quetienen el potencial de crear nuevosriesgos (y en algunos casos,potencialmente irreversibles),refuerza la necesidad de mejorar lagestión de riesgos. Por otro lado, unagestión de riesgos excesivamenterestrictiva frenaría la innovación

impidiendo el desarrollo de nuevastecnologías, que podrían tantodisminuir futuros riesgos, comoproporcionar importantes beneficios.La observación general (aunque nouniversal), es que las nuevastecnologías tienden a ser más segurasque aquellas sus tecnologíaspredecesoras, a las que vienen areemplazar (Huber 1983). Entonces,un nivel de precaución insuficientepermitiría la aparición tanto deriesgos existentes inaceptables, comode nuevos riesgos. En cambio, unaexcesiva precaución podría disminuirtanto la seguridad como laprosperidad, al restringir losbeneficios de las nuevas tecnologías.Encontrar el delicado equilibrio entredichos resultados indeseados debidoa muy poca o excesiva precaución, esel objetivo de una gestión de riesgosefectiva.

Probablemente ningún tipo deriesgo (real o potencial) ha creadomás preocupación, debate ycontroversia que aquellosrelacionados a los alimentos. Losalimentos son obviamente unanecesidad básica para lasupervivencia del hombre. En losúltimos años, los alimentos se hanconvertido en un tema central para lagestión de riesgos. Incidentesampliamente difundidos relatandomuertes o enfermedades comoconsecuencia de alimentoscontaminados en América del Norte,Europa y China, han aumentado lasensibilidad pública respecto a laseguridad alimentaria. Nuevastecnologías aplicadas en la industria

de los alimentos como la irradiación,la modificación genética y lananotecnología han resultado ennuevas disputas sobre la seguridadalimentaria. Las tendencias hacia losalimentos orgánicos, “naturales”, eincluso no pasteurizados, evidencianno solo la preocupación social yfilosófica, sino también inquietudessobre la seguridad alimentaria y sobrelas nuevas tecnologías encabezadaspor grupos activistas en los paísesdesarrollados.

Al mismo tiempo, sin laadopción de nuevas tecnologías yotros impulsores para el crecimientode la productividad de la cadena dealimentos y de la agricultura, elsistema actual de producción dealimentos no podrá sostener lacreciente demanda motivada porincrementos en la población global yen el nivel de ingresos. Lasproyecciones indican que lapoblación global excedería los 9.000millones de personas para 2050.Mientras tanto, se proyecta que lademanda global de alimentos seduplicará en el mismo período detiempo, lo que requerirá deincrementos sustanciales en laproductividad agrícola en todo elmundo (FAO 2009; Global HarvestInitiative 2012). Las nuevastecnologías, en combinación conavances económicos, sociales ypolíticos, serán críticas pararesponder a la demanda creciente dealimentos.

En este campo tan disputado ypolarizado de la gestión de riesgos,fue que emergió hace

Revisores del Equipo de Trabajo Enlace con CAST

Robert L. Griffin, Plant Epidemiology andRisk Analysis Laboratory, U.S. Departmentof Agriculture, Raleigh, North Carolina

3COUNCIL FOR AGRICULTURAL SCIENCE AND TECHNOLOGY

aproximadamente 20 años elconcepto conocido como “principioprecautorio” (PP). Originadoinicialmente en Europa, el PP tuvouna recepción mucho más escépticaen los Estados Unidos y en otroslugares, donde a pesar de ellotambién sumó partidarios. Lasdiferentes interpretaciones sobre elPP en distintos países están causandoenormes disrupciones en el comerciointernacional y en los mercadosdando lugar a regulacionesinconsistentes en cuanto a tecnologíasaplicadas a los alimentos, cultivosgenéticamente modificados,tratamientos antimicrobianos duranteel procesamiento, aditivos químicosen las dietas del ganado y pesticidas,que resultan en restriccionesinjustificadas y perjudiciales para elcomercio. Es probable queprácticamente todas las tecnologíasagrícolas y de alimentos que sedesarrollen en el futuro, debanenfrentarse a restricciones similares siel PP continúa bloqueando a lasnuevas tecnologías. Estas y otrascontroversias relacionadas al PPamenazan con frustrar el nuevoacuerdo de libre comercio que estásiendo negociado entre la UniónEuropea (UE) y los Estados Unidos.Tal como alertó el Ministro deAsuntos Exteriores de Alemania,Guido Westerwelle, el “tratado nopuede fallar debido a los pollosclorados esta vez” (Pauly and Schult2013). Por lo tanto, nunca ha habidouna necesidad o momento másurgente para aclarar el rol del PP yresolver sus controversias.

Este trabajo busca entender yevaluar el PP especialmente aplicadoa la producción de alimentos.Primero, se resumen la historia,objetivos y limitaciones del PP.Luego, se consideran tres estudios decaso en los que el PP ha sido aplicadoa los alimentos. Finalmente, concluyecon algunas recomendaciones sobrecómo puede ser resuelta lacontroversia sobre el PP.

EL PRINCIPIOPRECAUTORIO: HISTORIAY OBJETIVOS

El concepto del PP ha idoganando relevancia alrededor delmundo, generando tanto apoyo como

controversia en cada jurisdicción ycontexto donde ha sido adoptado opropuesto. Esta sección describe eltumultuoso ascenso y difusión del PP,los argumentos detrás de su rápidaproliferación, la creciente resistencia,y el declive al cual se estáenfrentando.

Historia del PrincipioPrecautorio

El PP emergió en las últimasdécadas del siglo XX como unafilosofía general de precauciónprudente en los programasambientales de naciones comoAlemania y Suecia. Tras incorporarseen tratados regionales einternacionales poco conocidos, en sumayoría relacionados a la protecciónmarítima, y de haber sido propuestopara otros (Freestone and Hey 1996;Lofstedt, Fischhoff, and Fischhoff2002), el PP saltó a la famainternacional con dos importanteshitos en 1992. En primer lugar, laConferencia de las Naciones Unidassobre el Medio Ambiente y elDesarrollo (UNCED por sus siglas eninglés) avaló una versiónrelativamente débil del PP, la cualcontinúa siendo la única versiónavalada por los Estados Unidos a lafecha (UNCED 1992) (ver Cuadro 1).En segundo lugar, la UE adoptó el PPdentro de las enmiendas del Tratadode Roma, tratado fundacional dedicha entidad, haciendo de este unprincipio vinculante en su legislaciónambiental. Las interpretacionessubsecuentes de esta disposición porparte de la Comisión Europea y de laCorte Europea de Justicia extendieronel alcance del PP para ser aplicado entodas las decisiones regulatorias enmateria de ambiente, salud yseguridad en la UE.

La UE no definió ni explicó el PPcuando lo adoptó como requisitolegal obligatorio, simplementeestableció que “el principioprecautorio” sería aplicado. Ochoaños después de su adopción, laComisión Europea publicóoficialmente la explicación másamplia del PP a la fecha en su“Comunicación” del 2000 sobre el PP(Commission of the EuropeanCommunities 2000). LaComunicación establecióexpresamente que, en la toma de

decisiones, el PP se aplica para laetapa de gestión de riesgos mas nopara la etapa de evaluación deriesgos. Es decir, se aplica solo luegode la evaluación científica riesgos máscompleta posible. La Comunicación asu vez enuncia criterios para laaplicación del PP, incluyendo que lasmedidas tomadas en conformidad conel mismo, deben ser “proporcionalesal nivel de protección elegido; nodiscriminatorias en su aplicación;coherentes con medidas similares yaadoptadas; basadas en el examen delos posibles costos y beneficios de laacción o la falta de acción (y puedeincluir un análisis costo-beneficiocuando sea conveniente y viable);sujetas a revisión, a la luz de nuevosdatos científicos; y capaces dedesignar a quien incumbe aportar laspruebas científicas necesarias parauna evaluación de riesgo máscompleta” (Commission of theEuropean Communities 2000).

A pesar de avanzar en elentendimiento del PP, laComunicación de la ComisiónEuropea no brindó una definiciónconcreta del mismo. A su vez, evitó

Registros de fallas en la gestión deriesgos en el pasado.

Desconfianza creciente delgobierno e industria

Rápido desarrollo de nuevastecnologías “exóticas” (porejemplo, organismosgenéticamente modificados[OGM], nanotecnología, biologíasintética)

Incremento en la incertidumbresobre nuevos riesgos

Leyes y enfoques regulatorios deriesgo desactualizados

Rol creciente de organizaciones nogubernamentales (ONG) enasuntos científicos y asociados ariesgos.

Posibilidad de ser usado comoherramienta de proteccionismocomercial.

Cuadro 1. Algunos factores queexplican el crecimiento del PP.


responder a interrogantes críticosacerca de su aplicación, tales comocuánta evidencia sobre riesgo esnecesaria para ejecutar el PP, o cuál esel nivel de riesgo aceptable bajo el aladel PP. La Comisión explicó que lasmismas eran “preguntas políticas”para ser resueltas ad hoc por políticosy agentes reguladores. A su vez,estableció en la Comunicación que elrequisito para la aplicación del PPdebería ser basado en el balancecosto-beneficio, lo cual fueampliamente rechazada pornumerosos impulsores del PP en elParlamento Europeo, gruposambientalistas, y ciudadanos entreotros (ENDS Europe 2000; Lofstedt2004). Luego de enfrentar tantaoposición y controversia en su intentoinicial para explicar y poner enmarcha el PP, la Comisión Europea seabstuvo de cualquier otro intento deelucidarlo.

Mientras que la UE ha lideradoglobalmente la adopción y promocióndel PP, otras naciones también lo hanadoptado por iniciativas legislativas orecomendación judicial, incluyendoAustralia, Canadá, India, Japón yNueva Zelanda. El PP ha sidoincorporado en más de 60 tratadosambientales internacionales(Trouwborst 2007). Másrecientemente, algunos municipios enlos Estados Unidos, incluyendo SanFrancisco y Seattle, han adoptado elPP en el marco de sus legislacioneslocales. Como en el caso de UE,ninguna de las adhesiones legales alPP incluye una definición específicadel término.

Razones del PrincipioPrecautorio

El PP está basado en el aforismocotidiano de que es mejor prevenirque lamentar, y que tener cierto gradode precaución es apropiado (esencial,de hecho) para cualquier programaregulatorio válido. La incertidumbrecientífica en torno a muchos de losriesgos asociados con asuntosambientales, sanitarios y deseguridad, es inevitable. Por lo tanto,sería inaceptable requerir a losreguladores aguardar por la certezaabsoluta sobre los posibles dañosantes de proponer alguna medida deprotección, desde demorar laimplementación de una tecnología o

producto potencialmente peligrosos,hasta generar datos adicionales entorno a su seguridad. En efecto, cadasistema regulatorio ha ejercitadonecesariamente cierto grado deprecaución. El gobierno de losEstados Unidos, por ejemplo, hatomado una posición en la que aplicaun “enfoque precautorio” a la hora dedefinir medidas regulatorias. Enpalabras de uno de los oficiales degobierno de los Estados Unidos, “elgobierno de los Estados Unidos apoyael enfoque precautorio para la gestiónde riesgos, pero no reconoce a unprincipio precautorio universal. Loconsideramos un concepto mítico, talvez como un unicornio” (Graham2002).

El PP, tal como fue adoptadopor la UE, implica ir más allá delenfoque precautorio empleado por losEstados Unidos, aplicando laprecaución de manera más concreta yagresiva (ver Cuadro 2). El PP cambiados aspectos: primero, intenta hacerexplícita la aplicación de medidasprecautorias normalmente implícitas,un objetivo inobjetable; en segundolugar, y más controversialmente,busca incrementar el grado deprecaución aplicado.

El pedido del PP por mayorprecaución está basado en que en lahistoria reciente, hubo peligrospotenciales que no fueron reguladossino hasta después de que el daño alambiente y a la salud humana, yahabía sido infligido (Harremoës et al.2001). Los ejemplos citados amenudo incluyen el amianto, elplomo y los bifeniles policlorados oBPCs. El PP busca revertir la falaciaque la ausencia de evidencia sobrepotenciales riesgos es evidenciasuficiente para demostrar la ausenciade riesgos (Grandjean 2005). Otrosfactores (ver Cuadro 1) asociadostanto a la naturaleza de laincertidumbre científica, como a lapercepción de una respuestaregulatoria inadecuada a numerososriesgos tecnológicos, han contribuidotambién al crecimiento del PP(Ashford 2007; Lofstedt, Fischhoff,and Fischhoff 2002).

Resistencia Creciente eImpulso Debilitado

Pese a que el PP experimentó unrápido ascenso en las últimas dos

décadas desde su aparición en 1992,su difusión y aceptación se haestancado en los últimos años(Lofstedt 2004). Cada vez más amenudo, se encuentra con críticas quelo acusan de anticientífico yeconómicamente perjudicial. A pesarde los esfuerzos de la UE yorganizaciones asesoras, los EstadosUnidos se han negado rotundamente aaceptar al PP como requisito formal aescala federal, tanto en lasadministraciones del PartidoDemócrata, como las del PartidoRepublicano. Del mismo modo, laadopción del PP a nivel estatal ymunicipal ha tenido avances menores.La Organización Mundial delComercio ha rechazado la intenciónde la UE de depender del PP parajustificar las restricciones a losalimentos genéticamente modificados(GM) exportados desde países comolos Estados Unidos, Canadá, yArgentina (WTO 2006). ¹

Incluso la UE ha moderado laaplicación del PP (Lofstedt 2004),reconociendo que en “el mundo real,con múltiples riesgos, el PP debe

Precaución: Definido por eldiccionario de la Real AcademiaEspañola como “Reserva,cautela para evitar o prevenir losinconvenientes, dificultades odaños que pueden temerse”, ypor el diccionario de Webstercomo “una medida tomada deantemano frente a un posiblepeligro.”

Enfoque Precautorio: Enfoqueregulatorio, tal como el aplicadopor los Estados Unidos, quebusca pecar por exceso deseguridad, aplicando medidas deprecaución informal eimplícitamente en las decisionesregulatorias.

Principio Precautorio: Requisitolegal, como el promulgado por laUE, que ordena la aplicaciónformal y explícita de medidasprecautorias en las decisionesregulatorias.

Cuadro 2: Terminología sobrePrecaución.


guiarse reconociendo la existencia decostos reales como consecuencia delexceso de precaución: falsospositivos, costos, inhibición de lainnovación y el riesgo deintervenciones regulatoriascompensatorias” (Wiener 2002). Lascortes de la UE están obstaculizandocada vez más al PP, requiriendo deuna evaluación científica de riesgospara su aplicación, el mismo requisitoque la mayoría de sus promotoresbusca reemplazar con el PP (Stokes2008). Recientemente, la UE halanzado importantes procesosregulatorios referidos como susagendas de “Gobierno Inteligente” y“políticas basadas en evidencia” queparecen al menos implícitamenteretraer y des enfatizar el rol del PP.Por ejemplo, en su Comunicación de2004 titulada “Hacia una estrategiaeuropea a favor de lasnanotecnologías”, un documentocrítico que enuncia el enfoqueregulatorio europeo para lananotecnología, la Comisión Europearechazó pedidos de moratoria sobre lananotecnología e hizo muy pocareferencia al PP, solo estableciendoque “el Principio Precautorio, comose ha venido invocando hasta ahora,podría aplicarse en caso de detectarseriesgos graves y reales” (Commissionof the European Communities 2004).El PP no debería regularnecesariamente “riesgos graves yreales”; estos bien podrían serafrontados bajo cualquier sistemaregulatorio. ²

Además, los intentos denaciones como Francia e Italia poradoptar políticas precautorias queprohíben los productos GM aprobadospor la UE han sido constantementerechazados por la Corte Europea deJusticia (ECJ 2012). El UnitedKingdom House of Commons Scienceand Technology Committee (Comitéde Ciencia y Tecnología de la Cámara

¹ La Organización Mundial del Comercio sostuvoque la ley mundial de comercio no sanciona lasrestricciones al comercio de alimentos GM basadoen el PP. Ya que estas naciones no forman parte delProtocolo de Cartagena sobre Bioseguridad, noestán sujetas al enfoque precautorio para elcomercio de productos GM impuesto por las partesde este protocolo.

² El Parlamento Europeo ha recomendadorecientemente políticas más restrictivas sobre lasnanotecnologías en productos como alimentos ycosméticos, basados en el PP.

de los Comunes del Reino Unido),recomendó cesar el uso del término“principio precautorio” dada supersistente ambigüedad (UnitedKingdom House of CommonsScience and Technology Committee2006). O, como sugiere el destacadoy respetado experto de la UE enderecho administrativo, GianomenicoMajone, las acciones regulatorias dela UE “como la ardua defensa delprincipio precautorio, parecen sermanifestaciones de un desordeninfantil sobre la regulación de riesgomás que avances progresivos”(Majone 2010). Pese al rápidocrecimiento inicial del PP, estepareciera haberse estancado, e inclusoretraído. El PP continúa teniendo granimpacto en las decisionesregulatorias, en el comerciointernacional, y en la innovacióntecnológica. Desafortunadamente, pormotivos que se discutirán másadelante, esas consecuencias del PPson mayoritariamente negativas.

PROBLEMAS CON ELPRINCIPIO PRECAUTORIONumerosas son las críticas que

se han elevado contra el PP, siendolas tres más comunes (1) suambigüedad y falta de definiciónclara; (2) la arbitrariedad y carenciade principios bajo los cuales ha sidoaplicado; y (3) el sesgo contra lasnuevas tecnologías.

AmbigüedadA pesar de que varias

jurisdicciones, encabezadas por laUE, han adoptado el PP como unrequisito legal, ninguna brindó unadefinición oficial del mismo. Se hanofrecido numerosas definicionesextraoficiales del PP, pero estaspresentan diferencias conspicuas,incluso cuando parecen similares enla primera impresión (ver Cuadro 3).Esto se evidencia, por ejemplo, alcomparar la definición de 1992 deUNCED, con aquella adoptada por unseminario de las principalesorganizaciones no gubernamentalespromotoras del PP reunidos enWingspread, Wisconsin, en 1998(“Definición de Wingspread”; verCuadro 3). La definición de laUNCED, descrita como “debilucha”por uno de los defensores del PP

(Cranor 2004), es pronunciada enlenguaje permisivo, aplica solo parariesgos graves e irreversibles,requiere que cualquier medidaprecautoria presente una relacióncosto-beneficio adecuada, y hacereferencia al riesgo cuando hay “faltade certeza científica absoluta”. Por elcontrario, la Definición deWingspread está redactada en unlenguaje afirmativo e imperativo,aplica a cualquier tipo riesgo ya seagrave e irreversible o no, no especulaacerca de los costos de las medidastomadas, y se aplica “incluso sialguna de las relaciones causa –efecto no ha sido totalmentedeterminada de manera científica”.Una versión incluso más extrema delPP es presentada en la Carta Mundialpor la Naturaleza de 1982, la cualrequiere que “cuando los efectosadversos no sean completamenteentendidos, las actividades nodeberán proceder” (United NationsGeneral Assembly 1982). Dado quelos “potenciales efectos adversos” deninguna tecnología o producto son“totalmente entendidos”, esta versióndel PP podría aparentemente prohibircualquier cosa a la que se la aplique(Foster, Vecchia, and Repacholi2000).

Existen docenas de versiones delPP, las cuales difierensignificativamente unas de otras enmúltiples niveles (Sandin 1999). Unnivel de ambigüedad del PP, por lotanto, consiste en la carencia de unaversión oficial del mismo, así comotambién las importantes diferenciasentre sus numerosas versiones nooficiales, ninguna de las cuales cuentacon un precedente de aplicación. Unagente regulador podría elegir aplicarcualquiera de las versiones existentes,sin siquiera estipular cuál es la queestá siendo aplicada. De hecho, losagentes reguladores establecenrutinariamente que aplican “el” PP,aunque no existe “el” PP”; solo hayun sinnúmero de diferentes versionesno oficiales con variaciones críticasen cuanto a su redacción, significado,y aplicación.

Un segundo nivel deambigüedad del PP consiste en queninguna de las numerosas versionesresponde preguntas esenciales queson críticas para la regulaciónracional de los riesgos. Por ejemplo,ninguna de las versiones responde


preguntas como (Bodansky 1991;Marchant 2003): (1) ¿Qué nivel y tipode evidencia es necesaria paraejecutar el PP? (2) ¿Qué nivel deriesgo es aceptable bajo el PP? (3)¿Cómo deberían considerarse loscostos (incluyendo costos deoportunidad) de reducir o evitar losriesgos en la toma decisiones, si esque se tienen en cuenta? (4) ¿Cómodeberían ser consideradas ymanejadas las compensaciones detipo “riesgo-riesgo”, o los riesgos deno adoptar una nueva tecnología? (5)¿Qué tipo de medidas requiere el PP?

Un tercer nivel de ambigüedadhace referencia a las diferencias deentendimiento entre el propósitoesperado del PP y lo que esterealmente logra. Dependiendo de lafuente, el PP es construido como unafilosofía general, una declaraciónretórica, una regla de oro informal,una regla de decisión sobre la gestiónde riesgos, o un requisito legalmentevinculante (Marchant 2003; Starr2003; Weed 2002).

Algunos de los impulsores delPP, incluyendo la UE, sostienen queeste solo debe ser aplicado en la etapade gestión de riesgos, luego de laevaluación científica de los mismos(Chapman 1999; Commission of theEuropean Communities 2000),mientras que otros establecen quedebería aplicarse también en laevaluación de riesgos (Cranor 2004;Santillo et al. 1998). En un aspectomás general, algunos sostienen que elPP es complementario y que deberíaser parte del marco tradicional deevaluación de riesgos/ gestión deriesgos que ha sido usado durantedécadas por las agencias regulatorias(Commission of the EuropeanCommunities 2000; Goldstein andCarruth 2004). Mientras tanto, otrosargumentan que el PP antagoniza conel marco tradicional de evaluación deriesgo/ gestión de riesgo, y querepresenta una alternativa al mismo(Cranor 2004; Kriebel and Tickner2001). Algunos impulsores sostienenque el PP transfiere la cargaprobatoria hacia el fabricante deproducto (Raffensperger and deFur1999), mientras que otros sostienenque tal transferencia es inviable(Trouwborst 2007). Algunos afirmanque el PP debería aplicarseúnicamente para riesgos irreversibleso catastróficos (Sunstein 2006a),

mientras que otros indican que el PPno debería estar tan limitado (Ashford2005). Algunos aseguran que el PPincorpora implícitamente un análisisde costo-beneficio (Commission ofthe European Communities 2000;Farrow 2004); mientras que otrosaseveran que el mismo es un análisiscosto-beneficio alternativo (Ashford2007; ENDS Europe 2000).

La ambigüedad inherente al PPha sido conocida y criticada durantemuchos años (Bodansky 1991). Otros

principios regulatorios (por ejemplo,análisis de costo-beneficio) tambiénincluyen cierta ambigüedad, peroestán gradualmente definidos eimplementados a través del desarrollode criterios y pautas más detalladas.El PP es único en el sentido que no hahabido intentos oficiales para“implementar” el PP mediante de laadopción de criterios o pautas(además de aquellos primeros pasosdados por la Comisión Europea consu “Comunicación” que resultó en undesacuerdo generalizado entre losimpulsores del PP) y pareciera serque cualquier intento por redefinir orefinar el PP oficialmente ha sidoabandonado.

Arbitrariedad en laAplicación del PrincipioPrecautorio

Dada la ambigüedad de sudefinición, significado y aplicación,no sorprende que el PP haya sidoempleado arbitrariamente (Marchantand Mossman 2004). El PP es citadopara llevar tranquilidad en variasnormas regulatorias relativamentepoco controvertidas, y que podríanfuncionar igualmente con o sin el PP.Sin embargo, en otros casos parecieraser que la única razón por la cual elPP es aplicado sobre algunos tipos deriesgo, pero no sobre otros, sonfactores políticos (ver Tabla 1). Almenos, oficiales de gobiernoreconocieron en el PP este potencialde hacer trampa con él. A modo deejemplo, el Comisario Europeo deSalud y Protección de losConsumidores, David Byrne, declaróen 2004, “No soy un fan del usoindiscriminado de la precaución. Laprecaución en ese sentido puede seruna medida proteccionista un pocodisfrazada, sin mencionar que es unainsignia de cobardía política”, yadvirtió que el PP no pretende ser “uncomodín que pueda ser jugado encualquier momento como pretextopara tomar medidas injustificadas”(Byrne 2004). A pesar de estasadvertencias, algunas entidades de laUE han usado el PP para llevaradelante restricciones inapropiadas oinjustificadas sobre productos ytecnologías.

Por ejemplo, el PP suele serutilizado para justificar políticasproteccionistas. Así fue como

Conferencia de las NacionesUnidas sobre el MedioAmbiente y el Desarrollo(UNCED 1992)Cuando haya amenaza dedaños graves e irreversibles, lafalta de certeza científicaabsoluta no será usada comouna razón para postergar laadopción de medidas eficacesen función a sus costos paraprevenir la degradación delambiente.

Definición de Wingspread(Raffensperger and Tickner1999)Cuando una actividadincremente la amenaza deriesgos a la salud humana o alambiente, deberán ser tomadasmedidas de precaución inclusocuando alguna de las relacionescausa – efecto no haya sidocompletamente establecidas demanera científica.

Carta Mundial por laNaturaleza (United NationsGeneral Assembly 1982)Las actividades que puedanperturbar la naturaleza seránprecedidas de una evaluaciónexhaustiva; quienes propongandichas actividades deberándemostrar que los beneficiosesperados sobrepasen a losdaños potenciales a lanaturaleza, y cuando los efectosadversos no seancompletamente entendidos, lasactividades no deberánproceder...

Cuadro 3. Definiciones disparesdel PP.


Noruega y los Países Bajos invocaronel PP para prohibir los copos de maízKellog’s ®, presuponiendo que lasvitaminas agregadas podrían resultarpotencialmente perjudiciales parapersonas susceptibles a las mismas.En tanto, Dinamarca, se basó en el PPpara prohibir las bebidas con sabor aarándano de la compañía OceanSpray ® debido a que la vitamina Cagregada podía tambiénpotencialmente, dañar a personassusceptibles (Marchant and Mossman2004). Ambas decisiones tuvieroncomo efecto excluir productosamericanos de los mercadoseuropeos, beneficiando a loscompetidores locales. Ambasdecisiones fueron subsecuentementederogadas por diferentes tribunales alconsiderarlas medidas proteccionistasdisfrazadas que carecían de cualquiertipo de respaldo científico (Marchantand Mossman 2004). En otros casos,la intención proteccionista puede sermás difícil de demostrar. Sinembargo, dicho proteccionismopodría tener consecuenciascatastróficas para la economía y lasalud humana (Goldstein and Carruth2004).

Otro factor importante que hainfluenciado la aplicación del PP sonlos reclamos de las ONG, los cualesse centran en ciertos productos a losque ellos se oponen políticamente,para ser especialmente tratados bajoel PP. Amodo de ejemplo, existe unapresión muy fuerte por aplicar el PPpara restringir los alimentos GM, perono para aquellos manipulados de unamanera similar, sin usar ingenieríagenética. Como un caso puntual, loscultivos resistentes a herbicidas queson creados con y sin técnicas deingeniería genética presentan losmismos riesgos para el ambiente y lasalud humana, sin embargo, el PP esaplicado selectivamente solo en lasversiones GM (Morris 2007). Demanera similar, numerosos alimentosson creados empleando técnicas demutagénesis nuclear y química, queocasionan un mayor número demutaciones desconocidas comparadoscon los métodos de GM más precisos(Bastista et al. 2008). No obstante,estos productos aún escapan a losreclamos por la aplicación del PP.

Como regla general, el PP sueleser selectivamente aplicado a nuevastecnologías “exóticas”, tales como lamodificación genética, la

nanotecnología y la biología sintética,las cuales a menudo son exageradasen los medios de comunicación (tantoen cuanto a sus riesgos como a susbeneficios). Trabajos científicos queabordan la percepción pública deriesgos, demuestran que el público sepreocupa más y tiende a sobreestimarlos riesgos de aquellas tecnologíasque le resultan desconocidas y pococlaras, conduciendo a reacciones de“pavor” (Slovic 1987). Uno de losaspectos más importantes ycontroversiales del PP, consiste enqué nivel la percepción públicadebería afectar su aplicación,especialmente cuando la misma noestá respaldada por la evaluacióncientífica de riesgos. Algunosgobiernos buscan tranquilizar a lasociedad sobre las nuevas tecnologíasevocando al PP para aplicar medidasprecautorias, pero los estudiosdemuestran que este uso del PPgenera el efecto contrario,incrementando el temor del públicohacia la tecnología más quedisminuyéndolo (Wiedemann andSchütz 2005).Existen numerosos ejemplos en losque el PP es empleadoarbitrariamente, que solo son posiblespor la falta de definiciones o criterioscoherentes para su aplicación(Marchant and Mossman 2004) (verTabla 1). Por ejemplo, la UE justificóinexplicablemente el subsidio a laindustria del carbón mineralrespaldándose en el PP (Trouwborst2007). Del mismo modo, el gobiernode Zaire basándose en el PP, le negóayuda alimentaria de los EstadosUnidos a su propia población enmedio de una hambruna, debido a lapotencial presencia de trazas degranos de maíz GM, algo que lapoblación de los Estados Unidos yahabía estado consumiendo por años(Goldstein and Carruth 2004; Mallaby2002).

Sesgo contra las NuevasTecnologías

El PP es aplicadodesproporcionalmente hacia lasnuevas tecnologías y productos, locual no es sorpresivo dado que laconcepción primaria del PP esprevenir nuevos riesgos cuando laincertidumbre sea significativa (Weiss2003). Centrarse por defecto en los

Jurisdicción Medida basada en el PP MotivoNoruega Prohibición de copos de maíz

fortificados con vitaminasLas vitaminas pueden serperjudiciales para laspersonas susceptible (EFTASurveillance Authority v.Norway 2001)

Francia Prohibición de bebidasenergéticas con cafeína

Las mujeres embarazadaspodrían consumir demasiadacafeína(Commission v. France2004)

Dinamarca Prohibición de jugo dearándanos con vitamina Cagregada

Algunas personas puedenser susceptibles a lavitamina C(Commission v. Denmark2003)

UE Justificación del subsidio a laextracción de carbón mineral

Ninguno (European Union2001)

Zambia Rechazo de la ayudaalimentaria proveniente de losEstados Unidos en un períodode hambruna

El maíz de los EstadosUnidos podría contenergranos modificadosgenéticamente (Bohannon2002)

Tabla 1. Algunas de las aplicaciones sospechosas del principio precautorio.


nuevos productos es problemáticoporque a menudo estos presentanmenores riesgos que aquellos a losque buscan reemplazar (Huber 1983;Marchant, Sylvester and Abbott 2009;Sunstein 2005), y por lo tanto noadoptar nuevos productos puedeincrementar los riesgos. Ya seanautomóviles, fármacos, pesticidas,fábricas, o un sinnúmero de otrosproductos, las nuevas tecnologías son,por lo general, más seguras que susversiones anteriores. Al imponer unabarrera a la introducción de nuevastecnologías, el PP favorece el statusquo que a menudo puede implicarmayores riesgos (Sunstein 2005).

Otro problema radica en cómoel PP trata a las nuevas tecnologías.Varias tecnologías emergentes comola biotecnología, la nanotecnología yla biología sintética, son los objetivosprimarios del PP porque eldesconocimiento sobre las mismasincrementa la incertidumbre. Ello enconsecuencia facilita la oposiciónpolítica por parte de las ONG,quienes evocan a un PP fuerte. Sinembargo, estas tecnologíasemergentes presentan beneficiospotenciales para ambiente y la saludhumana, además de disminuir losposibles riesgos. Por lo tanto, no esevidente si la restricción de unatecnología bajo el PP incrementará odisminuirá el riesgo neto (Goklany2001). El PP es entonces incoherente.Por ejemplo, “prohibir la ingenieríagenética en los alimentos esliteralmente peligroso para lasociedad, que tiene mucho para ganarcon la ingeniería genética, Por lotanto… el principio precautorioprohíbe la modificación genética dealimentos porque incrementa losriesgos, pero el principio precautoriotambién prohíbe prohibir lamodificación genética de alimentos,porque prohibir la ingeniería genéticaen los alimentos incrementa losriesgos” (Sunstein 2006b).

Otro ejemplo de la incoherenciadel PP se da en el uso de lananotecnología para el desarrollo deimportantes terapias contra el cáncery otras intervenciones médicas,nuevos enfoques de remediaciónambiental, y en los componentes detecnologías de energía limpia(Marchant et al. 2012). Es por lotanto muy posible, si no probable, quelos reclamos para frenar todos los

productos nanotecnológicos basadosen el PP generaran más perjuicios quebeneficios a la salud pública y alambiente. Los agentes reguladoresque aplican el PP pocas vecesconsideran la reducción potencial deriesgos de las nuevas tecnologías,enfocándose únicamente en elpotencial de generar nuevos riesgos,lo que resulta entonces en decisionessesgadas y potencialmenteautodestructivas (Miller and Conko2001; Morris 2002).

El PP también puede generarmás daños que beneficios alestablecer impedimentos imposibles oharto complicados camino aldesarrollo de nuevas tecnologías.Como dos investigadores mencionan(Holm and Harris 2000):

Como un principio de decisiónracional, el PP nos paraliza. Enel caso de las plantasmodificadas genéticamente(GM), por ejemplo, la mayorincertidumbre sobre su posiblenocividad existe incluso desdeantes de que alguien hayagenerado una de ellas. El PPnos habría indicado nocontinuar más, y los datos parademostrar si existían riesgosreales, no se habrían generado.Esto mismo es un hecho paratodo paso subsiguiente en elproceso de introducción deplantas GM. El PP nos dirá queno procedamos, porque haycierta amenaza de daño que nopuede descartarseconcluyentemente, basado en laevidencia del paso anterior. ElPP bloqueará el desarrollo decualquier tecnología si existe lamínima posibilidad teórica dedaño.

En otras palabras, si el PP es tomadoy aplicado en sus concepciones másestrictas, suprimirá la innovación endetrimento tanto de la economíacomo de la salud humana. “Ya que losriesgos están en todos lados, elPrincipio Precautorio prohíbe laacción, la pasividad, y cualquier cosaen el medio. Es por lo tantoparalizante; prohíbe las mismasinstrucciones que ordena” (Sunstein2004). Además, cuanto más estricta laaplicación del PP, es más probableque genere riesgos contraproducentes:

“como intentemos excluir más y másriesgo, la presión que conduce haciaefectos secundarios puede crecer”(Graham and Wiener 1995). Dadoque el PP podría representarnumerosas consecuenciaspotencialmente negativas para lasalud pública y el ambiente, no pasasu propio filtro al menos en su estadoactual (por ser indefinido y ambiguo).Ante la imposibilidad de demostrarque no causará ningún tipo de efectoadverso, de acuerdo con su propioenunciado, el PP debería serprohibido. Como escribió MichaelCrichton en Estado de Miedo, el“‘principio precautorio,’ debidamenteaplicado, prohíbe el principioprecautorio” (Crichton 2004).

ESTUDIOS DE CASO ENALIMENTOS: ¿ELPRINCIPIO PRECAUTORIOGENERA MÁS PERJUICIOSQUE BENEFICIOS?

En esta sección, se evalúan tresestudios de caso que involucranaplicación del PP a riesgos asociadosa los alimentos. Los tres estudios decaso son (1) químicos agrícolas, (2)alimentos modificadosgenéticamente, y (3) irradiación dealimentos. Estos estudios permitenuna evaluación en el mundo real delos pros y las contras del uso del PPpara gestionar los riesgos asociados alos alimentos.

Químicos AgrícolasA pesar de que en los Estados

Unidos no se aplica explícitamente elPP en la regulación de pesticidas, síse aplica un enfoque precautorio,particularmente a partir de lasmodificaciones estatutarias adoptadasen 1996. Este estudio de casodemuestra algunos de los problemasde aplicar un enfoque precautoriodemasiado riguroso y acotado. Comotelón de fondo, la evaluación de lasconsecuencias de emplear un enfoqueprecautorio al testear pesticidasconsidera varias proyecciones decrecimiento poblacional y de lademanda de alimentos. Para 2050,alimentar a una población de 9.100millones de personas requerirá elincremento de los niveles deproducción actuales en


aproximadamente un 70% (FAO2009). Aumentar el rendimiento delos cultivos a una tasa similar alincremento global en la demanda dealimentos, requerirá reduccionessignificativas en las brechas derendimiento actuales, la brecha entreel rendimiento promedio y enrendimiento potencial del cultivo(Lobell, Cassman and Field 2009).Pérdidas debidas a insectos,enfermedades y malezas, contribuyena esta brecha de rendimiento. Lasestimaciones más recientes de lasbrechas de rendimiento promedioalrededor del mundo ubican a losrendimientos actuales entre 20% y80% de los rendimientos potenciales(Lobell, Cassman, and Field 2009).

Los pesticidas han tenido un rolsumamente importante en elincremento de los rendimientos.Desde la II Guerra Mundial laproducción de alimentos y sudemanda se han mantenido a la par engran medida debido a la innovaciónen ciencia y tecnología, incluyendo alos agroquímicos (Godfrey et al.2010). La contribución de lospesticidas en la reducción de laspérdidas de rendimiento potencialalrededor del mundo fue estimada en1993 entre un 35 a 38% para loscultivos de arroz, trigo y maíz, y en43% para los cultivos de soja y papa(Oerke and Dehne 1997). Conformecambie el clima del planeta Tierra seespera que, en algunas áreas, losincrementos en los rendimientos delos cultivos se den por condicionesclimáticas más favorables para eldesarrollo de estos. En otras áreas, entanto, se espera que tales incrementossean resultado de la combinaciónentre el mejoramiento genético y ladisponibilidad continua de técnicaspara el control de insectos,enfermedades, y malezas (ver, porejemplo, Jaggard, Qi, and Ober2010).

Para 2050, no solo habrá unamayor demanda de alimentos, sinotambién un cambio en la composiciónde la dieta, impulsada por el consumode alimentos más energéticos como lacarne (Godfrey et al. 2010; Seufert,Ramankutty, and Foley 2012). Laproducción animal también sebeneficia por el uso de pesticidas,debido a los mayores rendimientos delos cultivos forrajeros, y a que elcontrol de vectores de enfermedadesdisminuye los costos de producción y

la prevalencia de enfermedades en losrodeos. En síntesis, los pesticidascontinuarán siendo necesarios, en lamedida que la población mundial y elaumento en los ingresos incrementenla demanda de alimentos.

Ahora, consideremos el enfoqueregulatorio al que se enfrenta eldesarrollo y uso de pesticidas en losEstados Unidos. Se puede decir queel enfoque precautorio está presente através de los diferentes requisitos delos Estados Unidos para el registro depesticidas (Applegate 2000). Todopesticida vendido, distribuido o usadoen los Estados Unidos, necesitacontar con un registro válido demanera previa a su entrada almercado (United States Code, Title 7,Section 136a [a]). Bajo la FederalInsecticide, Fungicide,andRodenticide Act (Acta Federal deInsecticidas, Funguicidas yRodenticidas, FIFRA por sus siglasen inglés), la EnvironmentalProtection Agency (Agencia deProtección Ambiental, EPA por sussiglas en inglés) tiene la autoridadexclusiva para otorgar tales registros.Los riesgos para la salud humana ypara el ambiente, son evaluados antesque nuevos los productos seanregistrados.

En 1996, el Food QualityProtection Act (Acta de Protección dela Calidad de los Alimentos, FQPApor sus siglas en inglés) incorporóuna nueva revisión periódica paratodos los pesticidas. Incluso aquellospesticidas con registros vigentescuando la FQPA fue promulgada,debieron ser reexaminados bajo elnuevo enfoque de dicha acta (UnitedStates Code, Section 136a [b] [2] [B][v]). El FQPA requiere a su vez laevaluación de efectos potenciales delos pesticidas en grupos vulnerablesde la población, como infantes yniños. Durante el proceso de registro,la EPA debe asegurarse de que lospesticidas no causarán efectosadversos desmedidos sobre la saludhumana y el ambiente, una vez que elproducto sea aprobado y usadoacorde a las instrucciones de sumarbete. Los solicitantes del registrodeben presentar datos de una bateríade pruebas (Code of FederalRegulations, Title 40, Section 158)solicitadas de manera previa alregistro del producto. La resoluciónpor defecto ante la disconformidadcon los datos presentados es la

prohibición de la comercialización delproducto como pesticida.

El registro de los pesticidas enlos Estados Unidos también presentaun enfoque precautorio para la gestiónde riesgos, más evidente tras el pasajede la FQPA. Se creó una nueva guíade políticas científicas paraimplementar el requisito de la FQPA,que permite la presencia de residuosde pesticidas en los alimentos solo sí“hubiese una certeza razonable de queno se ocasionará ningún daño comoresultados de la exposición agregadaal residuo del pesticida, incluyendotodas las exposiciones previas en ladieta y toda otra exposición sobre lacual exista información confiable”(United States Code, Title 21, Section346a [b] [2] [A] [ii]). La precauciónes evidente tanto en la evaluacióncomo en la gestión de riesgos no solopor la adhesión a pautas formales parala evaluación de riesgos, sino tambiénpor el juicio discrecional ejercido porlos asesores (Brock et al. 2003). Laincertidumbre asociada con lasnumerosas decisiones, grandes ypequeñas, tomadas por los asesores,no es a menudo identificadasistemáticamente, y no se evalúa suefecto combinado.

Entre 1999 y 2006, la EPAreevaluó el 99% de los niveles detolerancia en los alimentos,modificando el 12% y revocando el33% de ellos (USEPA 2012a). A pesarde que el FQPA disminuyó los nivelesde exposición a residuos de pesticidas(USEPA 2012b), esto tambiénimpactó en el número de productosregistrados. La influencia sobre losregistros puede ser examinada entérminos generales, comparando latasa de eliminación de productos y latasa de ingreso al mercado de nuevosproductos desde que la FQPA entró envigor. De los 16.952 productos quecompletaron todos los pasos delregistro, 4.742 fueron aprobados,10.571 fueron cancelados, y 1.639fueron enmendados (USEPA 2012c).Se registraron nuevos usos eingredientes activos, pero todo indicaque no a la misma tasa a la que losantiguos productos fueron canceladoso suspendidos. Entre 2005 y 2007, secompletaron 4.065 solicitudes deregistros de pesticidas. Eso incluyó156 nuevos ingredientes activos y 457nuevos usos para ingredientes activospreviamente registrados (USEPA2008). Los datos de formulados


reinscritos y las nuevas decisiones noson reportados usando las mismasmétricas ni durante el mismo períodode tiempo, haciendo de esta unacomparación inexacta.

Análisis cuantitativos acerca delos umbrales empleados en la gestiónde riesgos, revelan que las decisionesdiscrecionales tomadas por losasesores resultan en un enfoquepreventivo adicional (Gray 2004). Seconsidera que los países europeos porlo general se abrazan al PP másestrechamente que los EstadosUnidos. Sin embargo, los análisisrevelan que las diferencias entérminos de precaución relativadependen más del riesgo asociado alcontexto de cada caso en particular,que de las diferencias generales entérminos de regímenes regulatoriosnacionales (Wiener and Rogers 2002).En uno de los pocos estudios conabordaje empírico sobre el uso de laprecaución para la gestión de riesgos,la comparación entre los estándaresde los Estados Unidos y aquellos dela Organización Mundial de la Salud(OMS) —dosis de referencia,consumo diario aceptable paraestablecer niveles de riesgodespreciables en los alimentos—sugiere que el enfoque regulatorio delos Estados Unidos es más estrictoque la política de la OMS (Gray2004). Los limites regulatorios para elmismo pesticida, basados en losmismos datos de entrada, fueronmenores en los Estados Unidos. Dosisde referencia más bajas implicamenos usos permitidos, o dosis deaplicación más bajas. Si la precauciónpudiera ser medida en función de surigurosidad regulatoria, entonces loslímites de tolerancia de pesticidas delos Estados Unidos parecen ser másprecautorios que los estándaresinternacionales de la OMS (Brock etal. 2003).

Como ejemplo específico, lapropuesta para revocar el umbral parael fluoruro de sulfurilo en 2012(USEPA 2012d), ilustra unaconsecuencia involuntaria de losnuevos requisitos basados en riesgosde la FQPA. La revisión de losumbrales de toxicidad del fluoruro desulfurilo resultó en la reevaluación delos riesgos acumulados y agregadosde los pesticidas basados en fluoruro.La exposición al fluoruro en todas lasfuentes posibles (agua, pastas

dentífricas, suelo y pesticidas)excedió la nueva dosis de referencia,resultando en la revocación propuestade los niveles de tolerancia delpesticida. El fluoruro de sulfurilo esun producto fumigante cuyaimportancia agrícola se haincrementado luego de la reducciónen el uso de bromuro de metilo, porsu accionar desdoblando el ozonoatmosférico. La certeza racionalobtenida tras las pruebas de inocuidaden la FQPA, llevaron a la revocacióndel fluoruro de sulfurilo, inclusocuando todas las fuentes no agrícolasde fluoruros contribuyen con más del97% de las exposiciones totales.Revocando las tolerancias delfluoruro de sulfurilo, no sedisminuyen considerablemente losriesgos. Es más probable que resulteen disrupciones en los mercados degranos donde no haya otro agentefumigante disponible más que elfluoruro de sulfurilo, o si lo hay, seaeconómicamente inviable.

Finalmente, otro aspectoprecautorio de la ley de pesticidas fuerevelado explícitamente luego de laFQPA. Todos los límites de toleranciade pesticidas debieron ser revisadosbajo el nuevo mandato de seguridaddel consumidor. La revisión de losumbrales de tolerancia de todos lospesticidas, sin embargo, llevó a lareconsideración total de todos losparámetros dictados en el estatutooriginal de 1972, incluyendo laexposición y los riesgos ecológicos ypara los trabajadores, junto con losriesgos para los consumidores. Comoresultado la FQPA indirectamente fuemás allá del mandato del consumidor,y abordó también los riesgosecológicos y para los trabajadores.Varios insecticidas sufrieron o biencambios significativos en susmarbetes, o restricciones para su usopor incumplir las premisas deprotección a los trabajadores. Losriesgos ecológicos tendieron a sercomparados en mayor medida con losbeneficios, no resultando en ningúncambio, si es que hubo alguno. Porotro lado, el Endangered Species Act(Acta de Especies en Peligro) juntocon otras sentencias judiciales, hanafectado más significativamente eluso de insecticidas. El sistemaregulatorio de pesticidas en suconjunto, como se puede ver, seextiende a otras leyes y sentencias

judiciales. Por lo tanto, es altamenteprecautorio.

El costo del registro puedeevitar que algunos productos seanmanufacturados. El uso de lospesticidas en los alimentos estálimitado a una exposición máxima enla dieta (en todos los usos), que nodebe ser mayor a la dosis dereferencia. Registrar un pesticida deusos alimentarios puede costar más deUS$ 9.000.000 solo para cumplir contodas las pruebas solicitadas (USEPA2011). El proceso de aprobación esfrecuentemente demasiado largo ycostoso, incluso para el registro depesticidas que apunten a mercadospequeños, donde posiblemente no selogre generar los ingresos suficientesque justifiquen el costo del registro.Los registros de plaguicidas sonespecíficos para cada cultivo o paracada uso; cada cultivo constituye unuso particular, así como también unmercado separado. Existe laposibilidad real de no contar conproductos para proteger sectoresagrícolas importantes frente a ciertostipos de pestes. Los cultivosintensivos (frutas y vegetales) parecenhaber perdido registrosdesproporcionalmente en su cartera,en relación con cultivos de granocomo el maíz y el trigo (USEPA2012e).

Como lo demuestra estadiscusión, el registro de pesticidas enlos Estados Unidos incorpora unenfoque precautorio con relación a losriesgos del uso de pesticidas para elambiente y la salud humana. Sinembargo, el sistema regulatorio de losEstados Unidos no mide con elmismo rigor los riesgos derivados deno usar los pesticidas. Los enfoquesprecautorios que analizan solo alriesgo “objetivo” (en este caso, elriesgo debido al uso de pesticidas)son propensos a desatender losefectos adversos asociados a ladisminución del riesgo objetivo sobreotros aspectos del sistema, lo que seconoce como “negligencia sistémica”(Sunstein 2003). Las plagas yenfermedades que no son controladaspueden representar una amenaza parala salud humana, el ambiente, ytambién para la seguridad alimentaria.Los pesticidas pueden reducir elriesgo de enfermedades en plantas,animales y humanos, a través delcontrol de vectores o desinfección.


Los pesticidas pueden erradicar oeliminar especies invasivas queafecten a las especies nativasalterando la composición de especiesde los ambientes que estas ocupan, yasí como también el normalfuncionamiento del ecosistema.Como se indicó en el memorándumde la Office of Management andBudget (Oficina de Gestión yPresupuesto, OMB por sus siglas eninglés) de los Estados Unidos sobrelos principios para el análisis deriesgos, las agencias deberían tratarde ofrecer la mayor mejora neta en elbienestar, y dar cuenta de un amplioespectro de consideracioneseconómicas y sociales al momento deelegir entre enfoques alternativospara disminuir el riesgo (OMB/OSTP2007). “Bienestar” es definido por laOMB incluyendo consideraciones“tales como la equidad, calidad devida, preferencias individuales y lamagnitud y distribución tanto de losbeneficios como de los costos(directos e indirectos, cuantificables yno cuantificables).”

La agricultura orgánica suelecitarse como la solución paraalimentar una población globalcreciente (Seufert, Ramankutty, andFoley 2012). Los rendimientos de loscultivos son, en promedio, 25%menores en los sistemas orgánicoscomparados con sistemas agrícolasconvencionales similares, sinembargo, las diferencias localespueden variar considerablementedependiendo del tipo deagroecosistema. Las diferencias derendimiento entre numerosossistemas orgánicos y convencionalescomparables pueden alcanzar el 34%.En tanto, las diferencias en la presiónde pestes entre los sistemas nopodrían ser evaluadas directamente,pero podrían aportar a las diferenciasen los rendimientos (Seufert,Ramankutty, and Foley 2012).

Muchas de las variadas técnicasagrícolas, incluyendo orgánicas yconvencionales, así como tambiénhíbridos entre ambos sistemas,deberán producir alimento para lasgeneraciones futuras a preciosasequibles, y disminuir los costosambientales de la actividad agrícola.Aplicar un enfoque regulatoriodemasiado precautorio sobre cadapesticida en particular o dentro de unmecanismo común, basado en elmodo de acción, no aporta un marco

eficiente para evaluar el riesgo querepresentaría a la agricultura lacarencia de un set robusto deproductos que permitan el manejo ycontrol de pestes o enfermedades.

Alimentos ModificadosGenéticamente

El éxito de la agriculturamoderna hasta el día de hoy puede serlegítimamente atribuido almejoramiento genético y a la creaciónde cultivares con muy buendesempeño para desarrollarse endiferentes ambientes. A pesar de quelos insumos (fertilizante, pesticidas,equipamiento) son importantes paramantener a los cultivos, el genoma delos cultivares es crítico para alcanzarel rendimiento potencial.

Previo a las nuevas técnicas deingeniería transgénica (i.e.,transferencia específica de un gen deuna especie a otra especie,acompañada por una expresiónestable), no se le había prestadodemasiada atención a lasconsecuencias ambientales o socialesdel mejoramiento genético.

Sin embargo, el continuomisterio sobre la bioquímica del ADN(ácido desoxirribonucleico) en lamente del público general, y la faltade comprensión de principioscientíficos básicos, han ciertamentecontribuido para generarincertidumbre e inquietud sobre lasnuevas técnicas biotecnológicas demejoramiento genético. Estainquietud ha influido para quegobiernos alrededor del mundo,evoquen al PP tomando medidasrespecto a la comercialización decultivos transgénicos. En el caso de laUE, la aplicación del PP ha resultadoen restricciones severas para laaprobación y disponibilidad decultivos, alimentos y piensos GM.Una amplia gama de factores socialesy económicos subyacen a laresistencia de los cultivos y alimentosGM, incluyendo la preocupaciónpública acerca de los riesgosvinculados a los alimentos GM, lareciente historia de fiascos en lagestión de riesgos asociados a losalimentos (por ejemplo, el mal de lavaca loca), la desconfianza en lasinstituciones encargadas de llevar acabo la regulación de la seguridad delos alimentos, y los sentimientos

proteccionistas para favorecer a losagricultores de la UE.

La mayor preocupación entrelos defensores de la biotecnologíaagrícola como el paradigma demejoramiento genético del futuro, esque una sociedad guiada por el PP seperderá de muchos de los beneficiosde una tecnología ya probada. Estetemor plantea cuatro preguntasdiscutidas más adelante: (1) losdetalles de la modificación genéticamediante ADN recombinante, ¿son losuficientemente entendidos antes deque se aplique cualquier enfoqueregulatorio?; (2) ¿cómo se regulan losOGM bajo la aplicación del PP y deun sistema basado en la evaluaciónriesgos, usando a la UE y EstadosUnidos como los respectivosestándares de estas posturasregulatorias?; (3) si el PP esestrictamente y/o pobrementeaplicado, ¿afectará la adopción futurade tecnología? ¿se perderán beneficioso consecuencias negativas?; (4) alanalizar la difusión de cultivostransgénicos, ¿el PP ha realmenteafectado a la introducción de losnuevos cultivos?

La Naturaleza de laBiotecnología de Cultivos

Antes de plantear preguntaspertinentes acerca de los OGM y laregulación bajo la perspectiva del PP,es necesario brindar algunasexplicaciones sobre la ingenieríagenética. Brevemente definida(Ronald 2011), la ingeniería genéticade cultivos se diferenciaoperacionalmente de los métodos demejoramiento genéticoconvencionales. La ingenieríagenética es un método que permite laintroducción de uno o algunos genesbien caracterizados de prácticamentecualquier especie, en una plantahospedante. Por el contrario, losmétodos de mejoramiento genéticoconvencional permiten crear nuevasvariedades de plantas mediantemutaciones o introduciendo variosgenes no caracterizados en la mismaespecie (Ronald 2011). En efecto,estudios recientes demuestran que losmétodos de mejoramiento genéticoconvencional probablemente causenmás mutaciones en el genoma de unnuevo cultivar que aquellos basadosen ingeniería genética (Batista et al.2008; Ricroch, Berge, and Kuntz


2011). Además, tanto la expresión delos genes como las diferenciascomposicionales de los cultivos sonmás afectadas por las condicionesambientales en las que se desarrollanlos mismos, que por el proceso deingeniería genética en sí mismo(Frank et al. 2012). La filosofíaarraigada al PP pareciera serparticularmente aplicada sobre loscultivos generados medianteingeniería genética, mas no sobreaquellos obtenidos mediante técnicasconvencionales (Morris 2007). Poreste motivo, los promotores del PPparecen asumir que se ha inventadoalgo demasiado nuevo o quizásantinatural. Por lo tanto, laincertidumbre sobre su peligro eselevada; es decir, se infiere que suspotenciales consecuencias seríancatastróficas. Sin embargo, estapremisa está mal informada. Porejemplo, los transposones sonsegmentos especiales del ADN deplantas, que son conocidos pormoverse regularmente de un lugar delcromosoma a otro (Fedoroff 1989).Los efectos resultantes de dichosmovimientos en los fenotiposobservados de las plantas han sidoestudiados por el mejoramientogenérico convencional, y no difierende ninguna manera biológicamentesignificativa con las inserciones detransgenes específicos (Bradford et al.2005).

La transferencia de genes entreespecies es a su vez un fenómenonatural. Las bacterias son capaces detransferir genes a otras especiesbacterianas no emparentadas y, enalgunos casos, también a las plantasmediante un mecanismo conocidocomo transferencia horizontal degenes. De hecho, regularmente sondetectadas secuencias génicas tantobacterianas como virales en cultivaresde plantas convencionales (Bradfordet al. 2005). Si el “nuevo” ADNfunciona o no, depende de lasregiones específicas del genoma delorganismo hospedante en la quetienen lugar las interaccionescomplementarias. La mayor parte delas inserciones no serán funcionales,pero un pequeño porcentaje serátranscripto y expresado.

Este proceso de inserción degenes y el fenómeno de flujohorizontal de genes ha sido observadoa menudo en la naturaleza en estudios

comparativos, y es considerado hoyen día como uno de loscontribuyentes de la evolución(Keeling and Palmer 2008). Por lotanto, la inserción de nuevassecuencias de ADN en el genoma delas plantas usando la tecnología delADN recombinante, no esnecesariamente nueva o tan inciertacomo lo supone la aplicación del PP.Más bien, hemos aprendido a acelerarun mecanismo bioquímico quenaturalmente ocurre, para incorporarde manera más rápida y precisanuevos caracteres en plantas yanimales. Sin lugar a duda, labiotecnología moderna permite latransferencia de información genéticaentre diferentes especies en formasque son algo improbables quesucedan en la naturaleza, perocualquier riesgo que resulte de talestransferencias será debido a laconstrucción específica creada y alambiente en el cual es liberado, másque al simple hecho de lamodificación genética en sí. Elobjetivo de cualquier enfoqueprecautorio de regulación debería, porlo tanto, pasar del mecanismo demejoramiento a la funcionalidad delos caracteres en el contexto de suambiente y uso.

Regulaciones contrastantesen los Estados Unidos y enla Unión Europea

En los Estados Unidos, losnuevos cultivos producidos mediantela tecnología del ADN recombinanteson regulados diferente a como lo sonen Europa. La comparación entre lasperspectivas regulatorias de estasjurisdicciones proporcionainstrucciones sobre los enfoquescontrastantes del PP y evaluación deriesgos. Los Estados Unidos se hanrespaldado en el CoordinatedFramework

for Regulating Biotechnology(Marco Coordinado para laRegulación de la Biotecnología,OSTP por sus siglas en inglés) (OSTP1986). En este marco, tres agenciasestatales (el Departamento deAgricultura de los Estados Unidos, através del Plant Health InspectionService [Servicio de InspecciónSanitario Animal y Vegetal]; la Foodand Drug Administration[Administración de Alimentos y

Medicamentos]; y la EPA) compartenlas responsabilidades primarias pararegular la introducción de OGM yevaluar su seguridad (McGinnis,Meyer, and Smith 2012; McHughenand Smyth 2008). Si bien durante laúltima década se han redactado másnormas específicas para mejorar laregulación, en gran medida como enrespuesta al escrutinio científico y a laopinión pública, no se crearon nuevosestatutos para abordar asuntosrelacionados a la biotecnologíaagrícola.

Pese a que la confianza en laautoridad existente bajo elCoordinated Framework de 1986haya resultado en algunos vacíos ysuperposiciones en la vigilancia de losOGM (Mandel 2004), el CoordinatedFramework ha hecho un buen trabajoregulando a los OGM. Enconsecuencia, ha habido poca presióno necesidad de probar un enfoqueregulatorio diferente (McHughen andSmyth 2008; Pew Initiative on Foodand Biotechnology 2004).

En contraste con elCoordinated Framework de losEstados Unidos, la UE parte desdeuna premisa filosófica del PP. Encierto modo, este enfoque sobre lagestión de riesgos es consistente conlos principios de precauciónencontrados en el Protocolo deCartagena sobre la Bioseguridad(Convention on Biological Diversity2000). La mayoría de los promotoresdel PP identifican el eje central delprincipio de modo tal que debeevitarse la comercialización de unatecnología si se sospechase de supeligrosidad, incluso sin pruebas deriesgos con respaldado científico. Porlo tanto, el PP introduce el conceptode incertidumbre como unaconsideración al regular OGM. Lanovedad y el potencial de peligroconcebido para una tecnologíarelativamente nueva, llevó primero auna moratoria en la aprobación denuevos cultivos y alimentos GM y,tras finalizar en 2004, a un lentoproceso de aprobación caso por caso.La regulación de la UE sobre loscultivos GM está ordenada en tresdiferentes directivas o regulacionesque interactúan entre sí: “Liberaciónintencional en el medio ambiente deorganismos modificadosgenéticamente” (Directiva 2001/18/EC); “Alimentos y piensos


modificados genéticamente”(Regulación 1829/2003);“Trazabilidad y etiquetado deorganismos modificadosgenéticamente y a la trazabilidad delos alimentos y piensos producidos apartir de éstos” (Regulación1830/2003). Las últimas dosmencionan el requisito de un enfoqueprecautorio, pero están redactadasmás bien como directivas filosóficas.Las regulaciones actuales requierende una evaluación de riesgos, y losrequisitos para llevar a cabo estemandato se detallan en lasreglamentaciones. En este sentido, lasleyes europeas no son diferentes delos requisitos en los Estados Unidos.Las leyes europeas requieren que laentidad que desee realizar laintroducción en la cadena dealimentos o liberarla en el ambiente,asuma la responsabilidad principal deproveer la información necesaria parala evaluación de riesgos.

Las normativas europeasdesarrolladas específicamente paraproductos GM y el CoordinatedFramework de los Estados Unidos,como así también lasresponsabilidades específicas y lasjurisdicciones de cada agencia federaltal como se aplican a productos GM,son similares en la necesidad esencialde formular algún tipo de evaluaciónde riesgos de manera previa a lacomercialización. La gestión deriesgos necesaria se deriva de losresultados de la evaluación deriesgos. El PP entra en juego en lasregulaciones de la UE en la directivapara la trazabilidad y etiquetado delos productos GM (con la excepciónde los medicamentos) y en elrequisito de vigilancia posterior a lacomercialización (Heinemann andEll-Kawy 2012). En los EstadosUnidos, sin embargo, quienessolicitan el registro de cultivos GMque contengan genes codificantes deprotectores vegetales incorporados(PIP por sus siglas en inglés) estánobligados bajo la sección 6(a)(2) delFIFRA, a proporcionar informaciónconcerniente a los efectos adversos desus productos. Este requisitoregulatorio sugiere que el monitoreoposterior a la comercialización hasido incorporado dentro de lanormativa de los Estados Unidos, almenos para algunos cultivos GMcuando contengan PIPs.

La UE se basa expresamenteen el PP para requerir trazabilidad yetiquetado de los alimentos GM(Regulación 1830/2003, preámbulo[3]), que es quizás la característicaque más diferencia a la regulacióneuropea, de los requisitos de la leyestadounidense. Sin embargo, lanormativa europea sobre trazabilidady etiquetado, pese a su justificaciónprecautoria, no es absoluta. Esta norequiere el etiquetado de alimentosque presenten menos del 0,9% deingredientes GM, umbral dedetección legal a partir del cual unalimento o pienso debe ser etiquetadoobligatoriamente.

Irónicamente, lo que parecieraser un sistema más precautorio querequiere etiquetado y trazabilidad, nopreviene la exposición de losconsumidores europeos a losalimentos GM. Por ejemplo, unestudio realizado con alimentosputativamente sin modificacióngenética mostró que el 40% de losproductos muestreados conteníanniveles detectables de soja GM,aunque debajo del umbral europeo de0,9% que requeriría el etiquetado(Partridge and Murphy 2004). Otroestudio llevado a cabo sobrealimentos procesados alemanesmostró que el 75% de la soja GMdetectada se presentó en unaproporción inferior al umbral deetiquetado (Greiner, Konietzny andVillavicencio 2005). Por lo tanto, losconsumidores europeos estánexpuestos a alimentos GM si seconsidera la posibilidad de quemuchos de los alimentos originadosde cultivos GM, puede caer pordebajo del umbral de etiquetado.

Por otro lado, la ausencia deetiquetado en los Estados Unidos noimplica necesariamente que losconsumidores estadounidenses seencuentren expuestos a mayoresniveles de alimentos derivados decultivos GM que los residenteseuropeos. Por ejemplo, un estudioque usó un límite analítico dedetección de 0,5% reportó que menosdel 30% de los alimentos procesadosmuestreados que listaban maízestadounidense entre sus ingredientes,presentaban contenidos detectables decaracterísticas GM (Kim et al. 2010).Esto sugirió que el uso casi ubicuo demaíz y soja GM en los EstadosUnidos no significa que todos losalimentos procesados podrían exceder

el umbral de etiquetado de la UE.Considerando que la mayoría de loscultivos GM son granos y pocos sonconsumidos directamente, sino que ensu lugar son dispersados, diluidos y/odegradados durante el procesamientode los alimentos, la aplicacióneuropea del PP para el etiquetado y latrazabilidad de los alimentos GM, noresultaría necesariamente endiferencias notorias sobre la detecciónde ingredientes GM en los alimentos.

Adopción de la Tecnologíade Modificación Génica y laPotencial Pérdida deBeneficios

Poco después de que EstadosUnidos comenzó a comercializarcultivos GM, los esfuerzos porexportarlos a Europa se toparon conuna severa oposición, llevando a unamoratoria de facto que no se levantósino hasta 2004. Posiblemente, estamoratoria representa la aplicación deun PP estricto, es decir, rechazar unatecnología cuando la prueba definitivasobre su seguridad está ausente (unestándar que muy pocas tecnologías oproductos, si es que alguno, podríasatisfacer). Si el PP es aplicado pararechazar alimentos GM de maneramás general, podría especularse sobrelos beneficios que podrían perderse,especialmente si la tecnología es losuficientemente segura como para nocausar daño (un estándar regulatoriousado a menudo en los EstadosUnidos). A continuación, se discutirántres casos: (1) cómo el PP puedeafectar los beneficios acumulados porlos agricultores y extenderse haciaaquellos en zonas rurales; (2) cómo elPP puede afectar el futuro desarrollode variedades públicas; y (3) cómopuede impactar el PP en las mejorasen la salud por ralentizar solucionesdescentralizadas.

Beneficios para los agricultores y suscomunidades

Ha transcurrido tiemposuficiente desde la introducción decultivos GM como para realizarmediciones en las tendenciaseconómicas alrededor del mundo.Estudios sugieren que, en la mayoríade los casos, los rendimientos de loscultivos GM son superiores a suspares convencionales y que losmárgenes brutos son mejores


(Carpenter 2010; Qiam 2009; Raney2006). El beneficio económico de losmárgenes brutos, sin embargo,depende de cada país. Por ejemplo,los beneficios de los cultivares dealgodón Bt (Bacillus thuringiensis)son mucho mayores en India que enChina; no obstante, los costos de lospesticidas en todo el mundo sonmenores tras la adopción de cultivosGM (Finger et al. 2011). Se estimóque, como consecuencia de lasestrictas políticas regulatorias de laUE, los agricultores sufrieron mermasen sus ingresos que habrían alcanzadolos US$ 1.200 millones por año,debido al impacto de dichas políticasen el costo de los insumos (Park et al.2011).

El rol de los promotores delPP, quienes consideran que las plantasmodificadas genéticamente sondemasiado peligrosas, ha echado portierra o al menos postergadoseriamente la introducción de laberenjena Bt en India (Kathage andQaim 2012; Padmanaban 2009). Estecultivo es ampliamente consumido ytiene la fama de presentarpropiedades medicinales. Sinembargo, es muy vulnerable a losdaños ocasionados por insectos, porlo que una compañía india, encolaboración con Monsanto,desarrolló una variedad Bt. Losexperimentos de campo indicaron unareducción significativa en el uso deinsecticidas, lo que podría hacer deeste un cultivo más seguro para losagricultores. El retorno económicoestimado fue de cientos de dólares porhectárea (Shelton 2010). El Comité deAprobación de Ingeniería Genética dela India había admitido sucomercialización, luego de que lascorrespondientes evaluacionesconfirmaran que reunía los estándaresde seguridad. Sin embargo, comoresultado del esfuerzo de múltiplesONG evocando la versión másextrema del PP, el Ministro deAmbiente y Bosques prohibió sucultivo. En consecuencia, el caso dela berenjena Bt es solo un claroejemplo sobre cómo grupos demanifestantes amparados por el PP,pueden influir sobre políticasgubernamentales contra unatecnología que luego de serapropiadamente examinada usando elcriterio de evaluación de riesgos,demostró no presentar inconvenientes

para el consumo humano ni para elambiente

Introducción de NuevasCaracterísticas de Acceso Públicomediante Modificación Genética

Irónicamente, los promotoresde un enfoque precautorio estricto enlugar de una evaluación de riesgossobre el producto (es decir, delfenotipo), han fortalecido a lascompañías propietarias de variedadesde semillas GM. Los niveles extra deregulación para un sistema demejoramiento genético por demásconocido, ha llevado a la situación enla que universidades u otras entidadessin fines de lucro no puedan llegar acomercializar sus cultivares dedominio público (Lotter 2009). Lascompañías propietarias de semillascon gran potencial comercial sonprácticamente las únicas entidadescapaces de afrontar la infinidad deregulaciones a las que son sometidaslas variedades GM. Este es elresultado de aplicar el enfoqueprecautorio sobre el proceso demejoramiento genético, en lugar dehacerlo sobre el producto. Aún,considerando países en desarrollo ypoblaciones en la pobreza, existe lanecesidad urgente ya sea de promoverel desarrollo de cultivos GM eindustrias semilleras locales, o dellevar a cabo una mayor investigaciónpública sobre variedades capaces deproveer seguridad alimentaria y unveloz desarrollo económico (Pingaliand Traxler 2002; Spielman 2007).

Además de atributosnutricionales, muchas de lasinvestigaciones llevadas a cabo pororganizaciones sin fines de lucro,apuntan hacia el mejoramiento decultivos para biocombustibles u otrosprocesos industriales, así comotambién hacia cultivos que puedantolerar sequías y temperaturasextremas (Vinocur and Altman 2005;Wang, Vinocur and Altman 2003). Enefecto, estas últimas característicaspueden ser conferidas rápidamentemediante simple inserción génica, yya existen cultivares desarrollados.Sin embargo, luego de varios añosdesde su desarrollo y evaluaciónfuncional, aún no han sidocomercializados debido a que loscostos regulatorios son prohibitivos.(Wang and Brummer 2012).

Introducción de CaracterísticasBenéficas para los Consumidores

La biofortificación dealimentos, definida como laproducción de cultivares de mejorcontenido nutricional, ha sido uno delos objetivos de los mejoradores deespecies vegetales (Khush et al.2012). En la actualidad, lainvestigación y desarrollo de talescultivares parece ser más prevalenteen instituciones públicas que en laindustria. A pesar del exitosoprogreso, la comercialización degranos más nutritivos con valoragregado parece estar atascada comoresultado de la resistencia precautoria,que ha forzado políticas regulatoriashacia el desarrollo de evaluacionesque pueden parecer innecesarias. Elcaso del arroz dorado se haconvertido en un emblema. Se trata deuna tecnología diseñada para ayudar aque las poblaciones con deficienciasminerales adquirieran los nutrientesnecesarios a partir de su propiaproducción de alimentos. Esta hasido, sin embargo, retrasada por losgrupos promotores del PP.

Específicamente, arrozdorado es el nombre popularizadopara un cultivar de arroz al cual se leincorporaron dos genes pormodificación genética, que permitenal endosperma de la semilla sintetizarcarotenoides (Beyer et al. 2002). Lasvariedades actuales de arroz carecende la actividad enzimática necesariapara llevar a cabo esta síntesis. Loscarotenoides son transformados porlas bacterias del intestino humano envitamina A. Una poblaciónsignificativa de niños es deficiente envitamina A, y no tiene acceso a lamedicación típica disponible en lospaíses desarrollados, tal es el caso delos vegetales de hoja verde como laespinaca, cultivos altos en carotenoidecomo la zanahoria, o suplementosvitamínicos.

El lento y prolongadopantano legal que mantiene frenada ladifusión de las variedades de arrozdorado, a pesar de los numerososestudios garantizando su seguridad, esen parte debido a requisitosregulatorios (Potrykus 2010).Asimismo, la presión inicial ycontinua contra el arroz dorado porparte de los defensores del PP, ha


contribuido a que estos cultivares nose hayan introducido hasta ahora.

Además del arroz dorado, seexpresó preocupación sobre lapotencial demora en la introducciónde la necesitada mandiocabiofortificada (Adenle et al. 2012).La obstinación de algunos grupospara aceptar el proceso de ingenieríagenética pese a las múltiplesevaluaciones de seguridad muestra lafalla de una política regulatoriaenfocada en el proceso (PP) en lugarde hacerlo en el producto (paradigmatípico de evaluación y gestión deriesgos). Además, la aplicaciónselectiva de precaución bajo el PPpara ver únicamente los riesgospotenciales que presenta una nuevatecnología, sin considerar los riesgosexistentes menguados gracias a lamisma, sesga la toma de decisionessobre riesgos y puede resultar endecisiones que logran conllevar másdaños que beneficios a la saludhumana y al ambiente (Goklany2001).

La Difusión Global de losOrganismos ModificadosGenéticamente

La difusión global de loscultivos GM prueba la rápidaadopción de la tecnología ennumerosos países además de losEstados Unidos (Khush 2012). Losdatos de 2011 muestran que estoscultivos alcanzaron una superficie dealrededor de 170 millones dehectáreas entre 30 países (James2012). Los números mismos hablan alos agricultores del mundo,expectantes de nuevas tecnologíasque son percibidas comobeneficiosas.

De hecho, atendiendo o no alPP, la tecnología se ha difundido yposiblemente continúe haciéndolo.Sin embargo, debido a queorganizaciones no gubernamentaleshan ganado voz, y han probadoejercer gran influencia en las políticasgubernamentales (Falkner 2007;Seifert 2011), continuarándemandando la implementación delPP. Si los gobiernos no restringendirectamente los productos GMbasados en el PP, la experiencia de lasONG en Europa presionandodirectamente a los comerciantes parano ofrecer productos GM en susmercados, continuará ejerciendo una

presión negativa científicamenteinjustificada contra los cultivosderivados de la biotecnología.

Irradiación de AlimentosEl acceso a un alimento

suficiente, seguro y nutritivo es el ejecentral de la seguridad alimentaria(CFS 2012). La radiación ionizanteusada como tecnología deprocesamiento de alimentos cuentacon dos beneficios que puedencontribuir sustancialmente a laseguridad alimentaria: la destrucciónde patógenos transmitidos en losalimentos, haciéndolos más seguros;y la prolongación de la duración engóndola de los alimentos al eliminarpestes y demorar el proceso dedeterioro, incrementando la provisiónde alimentos. Estudios independientesa lo largo de diferentes décadas, hanmostrado consistentemente a laradiación ionizante como unatecnología efectiva, segura y viablepara el procesamiento de alimentos.Sin embargo, percepcionesprecautorias y políticas han limitadofuertemente la contribución quepuede hacer esta tecnología a laseguridad alimentaria.

La radiación ionizante ocurrenaturalmente en el ambiente, y puedeser producida artificialmente usandotubos de rayos X, aceleradores deelectrones, o fuentes de rayos gamacomo el cobalto-60. La exposición dealimentos a dosis altas (superiores alos 20 kilograys [kGys]) de radiaciónionizante, puede destruirmicroorganismos perjudiciales comoE. coli y Salmonella. Esto hace de laradiación ionizante una estrategiaimportante para reducir lasenfermedades transmitidas en losalimentos, así como el desperdicio deestos. Los tratamientos de bajas dosis(menos de 1 kGy) inhibeneficientemente el brotado en cultivoscomo papa, cebolla y ajo (entrootros), y pueden incrementar laduración en góndola de productosfrescos, retrasando la maduración,mejorando factores cualitativos comoel rendimiento en jugo e hidratación,y eliminando o esterilizando contrainsectos invasivos como la mosca dela fruta (Urbain 1986). No todos losalimentos son adecuados para sertratados mediante radiación ionizante,de la misma manera que no todos losalimentos son adecuados para

enlatado, congelado, disecado, y otrastecnologías de procesamiento dealimentos.

La irradiación de alimentos esllamada a veces como “pasteurizaciónen frío”, porque su efecto es similar ala pasteurización, aunque sin calentarel producto o sin modificarsignificativamente sus característicasfísicas o sensoriales. Contrario a lapercepción popular, la irradiación noconvierte a los alimentos enradioactivos. Del mismo modo que unhorno microondas no hace al alimentoradioactivo, la energía proveniente deradiación ionizante no queda retenidaen los productos tratados. Laradiación ionizante solo tiene laenergía suficiente para removerelectrones de los átomos, creandoiones de vida corta (radicales libres)que dañan las células de losorganismos contaminantes. Laformación de radicales libres ycualquier producto radiolíticoenciende las alarmas sobre cualquierriesgo posible para la salud humana, apesar de que los radicales librestambién se forman en concentracionesmuy superiores cuando los alimentosson asados, freídos, u horneados, yque desaparecen en una fracción desegundo (Taub 1984).

En 1981, un comité conjunto deexpertos de la Food and AgricultureOrganization of the

United Nations (Organizaciónde las Naciones Unidas por laAlimentación y la Agricultura, FAOpor sus siglas en inglés), laInternational Atomic Energy Agency(Agencia Internacional de EnergíaAtómica, IAEA, por sus siglas eninglés) y la OMS, encontraron que losalimentos irradiados son seguros ysaludables, luego de revisarextensamente estudios químicos y dealimentación animal, de numerososlaboratorios independientes (WHO1981). El comité concluyó que ningúnproblema especial nutricional omicrobiológico pudo asociarse con lairradiación de ningún alimento conuna dosis promedio de hasta 10 kGy.En 1992, la OMS emitió unadeclaración reafirmando que “losalimentos irradiados producidos bajoBuenas Prácticas de Elaboracióndeben ser considerados seguros ynutricionalmente adecuados” (WHO1994). En 2003, fueron revisados losestándares del Codex Alimentariuspara indicar que la máxima dosis


absorbida podía exceder los 10 kGycuando fuera necesario alcanzar unpropósito tecnológico legítimo(Codex Alimentarius Commission1983).

La American MedicalAssociation (Asociación MédicaAmericana) avala la irradiación dealimentos como “un proceso seguro yefectivo que mejora la seguridad delalimento cuando se aplica de acuerdocon las regulacionesgubernamentales” (Marsden 1994).Una E. coli O157:H7 Consensus

Development Conference(Conferencia por el DesarrolloConsenso de E. coli O157:H7),patrocinada por la AmericanGastroenterological AssociationFoundation (Fundación de laAsociación Americana deGastroenterología) concluyó que “laprotección de la salud públicarequiere la implementación inmediatade tecnología científica reconocidapor garantizar la seguridadalimentaria. Debe ponerse especialénfasis en el monitoreo basado en laciencia y en la verificación de lasplantas nacionales donde se realicenactividades de matanza de animales.El sistema actual basado eninspecciones debe ser reemplazadopor un proceso de evaluación deriesgos de base científica, converificación gubernamental”. Laconferencia recomienda que “lapasteurización por irradiación es unaestrategia de intervención efectiva ysegura, especialmente para la carnemolida de res y debería serimplementada cuanto antes”(Gallager and Kwittken 1994).

Numerosos estudios a lo largode más de cuatro décadas hanalcanzado conclusiones similares encuanto a la eficacia, seguridad, ysanidad de los alimentos irradiados,sin evidencia significativa quedemuestre lo contrario. Sin embargo,las autoridades regulatorias denumerosos países continúan reacias acrear un entorno normativo que puedafacilitar el uso generalizado deirradiación en los alimentos y mejorarasí su contribución a la seguridadalimentaria en el presente y en elfuturo. Por ejemplo, desde 1999 laUE solo ha permitido el tratamientode hierbas aromáticas secas, especias,y condimentos vegetales (EC 1999).Incorporar nuevas autorizaciones,

incluyendo las excepciones queexistían previamente en la UE,requiere que los estados miembroseleven una petición a la AutoridadEuropea de Seguridad Alimentariacon los estudios toxicológicosindividuales de cada alimento y paracada una de las dosis propuestassolicitadas.

Una revisión artículo porartículo, dosis por dosis, seguida deun prolongado proceso político deaprobación, que es difícil de justificarfrente a la plétora de evidenciacientífica y políticas acordadasinternacionalmente respecto a laseguridad de la irradiación dealimentos, y a la carencia deevidencia contradictoria que podríajustificar una mayor incertidumbre.Estos procedimientos engorrososburocráticos, así como los controlesestrictos, sofocan severamente laimplementación de la tecnologíaaparentando mostrar precaución enasuntos concernientes a la seguridadde los consumidores, cuando la vastay sólida evidencia científicarespaldada por consensointernacional, es políticamenteinadecuada para compensarinquietudes reales o imaginarias.

Parte del problema es lapercepción general de que lastecnologías nucleares sonintrínsecamente peligrosas y que lasconsecuencias de un error de cálculoson catastróficas. Otro problema esque, basado en la declaración delComité Conjunto de Expertos FAO/IAEA/ OMS sobre la Irradiación deAlimentos en Roma en 1964, lairradiación fue definida como unaditivo más que como un proceso(WHO 1966). Estos factorescontribuyeron a una demoraregulatoria al generar una imagennegativa en la percepción públicasobre esta tecnología, pese a que otrosproductos desde vendajes hastainstrumental médico y tampones, yason irradiados de la misma manera,sin que exista ningún estigmaasociado a ellos.

Los opositores a la irradiaciónde alimentos sostienen que laalternativa preferida es aumentar laregulación gubernamental y lainspección; sin embargo, ni losinspectores pueden vermicroorganismos peligrosos, ni esfactible llevar a cabo análisis de

laboratorio de manera rutinaria engrandes volúmenes de productoscrudos (Fumento 1994). Uno de losargumentos más comúnmente citadopor los críticos, es que la tecnologíabeneficia a los vendedores mas no alos productores, porque los productosde inferior calidad podrían sercomercializados de manera segura. Lomismo podría argumentarse paracualquier otra forma deprocesamiento, pero al enfocarse en lairradiación de alimentos, talesreclamos contribuyen a planteardudas en las mentes de losreguladores y del público general, encuanto a la decisión de respaldar yaplicar esta tecnología como parte deuna estrategia amplia para promoverla seguridad alimentaria tanto localcomo globalmente.

Un enfoque precautorio paragestionar los riesgos asociados con lairradiación de alimentos envía elmensaje que el procesamiento dealimentos es más peligroso con estatecnología, y que la seguridad delalimento, del comercio, y de otrosbeneficios que podrían derivarse deluso de esta, no pesarían más que losriesgos. Este es el clásico ejemplo deuna flaqueza importante en el PP: lasuposición que actuar para protegerno generará daños.

En el caso de la irradiación dealimentos, las barreras a laimplementación que auspiciosamentesirven para proteger la salud públicalimitan el uso de una tecnología queno solo protege la salud pública, sinoque además para aportar ampliosbeneficios asociados con la seguridadalimentaria y el comercio. Por lotanto, no es una simple cuestión sobrela protección que se gana, sino queademás sobre la protección que sepierde, sobre beneficios adicionalesque se perderían, y sobre lasrepercusiones de ambos escenarios.Ya que existen riesgos tanto de usar latecnología como de no usarla, laprecaución no puede ser incrementadasobre uno de los lados de la cuestión,sin reducirse a sí misma en el otro.Este argumento sin sentido señala unafalla fundamental en el PP.

Una debilidad adicional en estasituación es la falta de claridadrespecto al tipo, cantidad y calidad deevidencia (científica o de cualquiertipo) requerida para satisfacer lasinquietudes que son motivo de


preocupación sobre la irradiación dealimentos. En otras palabras, debido ala adopción de un enfoqueprecautorio, se ha establecido unumbral arbitrario y poco transparentesobre qué sería un nivel de certezarazonable. El problema se agrava si eljuicio acerca del grado deincertidumbre no proviene de la basede una evaluación de riesgo.Cualquier científico confiable estaráde acuerdo con que la incertidumbrees ubicua. La incertidumbre puedeestar asociada con error ovariabilidad, y usualmente ambas,pero está siempre presente en ciertonivel. El desafío en la evaluación deriesgos es reconocer y caracterizar laincertidumbre. La ausencia de dichoanálisis basado en una evaluación deriesgos hace imposible entender unaestrategia para la mitigación de laincertidumbre asociada a latecnología.

El desafío para los gestores deriesgo es responder apropiadamenteal mismo, reconociendo que el ceroriesgo no existe. El enfoqueprecautorio es un tipo de respuesta alriesgo que, en virtud de lo reflejadoen la toma de decisiones, estableceuna vara para la investigación que seconvierte en una barrera injustificadasi no es transparente y no está basadaen un criterio racional. Un siglo atrás,se prohibió la comercialización deleche pasteurizada, debido a temoresirracionales. Hoy en día, la mayorparte de los consumidores considera ala leche sin pasteurizar un riesgomayor. La misma transición debeocurrir con la irradiación dealimentos.

RESUMEN Y CONCLUSIÓNUn análisis empírico sobre la

práctica del PP concluyó que el“principio precautorio bien podría serel nuevo concepto más innovador,penetrante y significativo en lapolítica ambiental del último cuartode siglo. También puede ser el mástemerario, arbitrario y malaconsejado.” (Marchant andMossman 2004). A pesar de surápido crecimiento en el ámbitointernacional, el PP tiene seriasdeficiencias y no permite, al menosen su versión actual, proveer una basecoherente, racional y justificada parala toma de decisiones en el marco dela gestión de riesgos. Como lo

demuestran los registros y losestudios de casos previos, el PPaplicado es defectuoso. Sin unadefinición funcional y criteriosacordados para su aplicación, elempleo del PP hasta día de hoy,incluso en el contexto alimentario, hasido dictado más por influenciaspolíticas que por factores científicos.Por ejemplo, los gobiernos hanexplotado la ambigüedad yarbitrariedad del PP para adoptarpolíticas proteccionistas, mientras quegrupos activistas han usado el PP paraaplicar un doble estándar para mayorescrutinio y demandas por ciertastecnologías que ellos desaprueban.Además, en numerosos casos el PP hasido aplicado o propuesto paraimpedir la adopción de tecnologíasque mejoran la seguridad. Dadas estasfallas, no es sorpresivo que elimpulso detrás del PP se desvanezca.Ha quedado claro que el PP nuncaalcanzará el consenso que suspromotores alguna vez habíanimaginado.

La falla y el declive del PP nosignifica que una gestión apropiadade riesgos no sea esencial. Está en losintereses conjuntos del gobierno, laindustria, las ONG y el públicogeneral, garantizar que los protocolosde gestión de riesgos sean aplicados atodas las tecnologías para minimizarriesgos y perjuicios irracionales. ElPP puede ser recibir el crédito portraer a discusión la necesidad dedefinir mejor el nivel apropiado deriesgo, y la manera en la que losprotocolos de gestión de riesgospuedan ser aplicados en variassituaciones. Sin embargo, a la fecha,la solución del PP respecto a lagestión apropiada de riesgos esbrusca en lugar de matizada, extremaen lugar de razonable, sesgada enlugar de equilibrada, y arbitraria enlugar de basada en principios. Elimpedimento de ofrecer un marcoconfiable y razonado para laaplicación en la gestión de riesgossugiere que, en el futuro, el PP serácada vez controversial, marginado eignorado.

¿Hacia dónde vamos a partir deahora? Tras estar durante veinte añosen el primer plano del debate sobre lagestión de riesgos, no se ha avanzadoen el refinamiento y puesta en marchadel PP para proveer una regla dedecisión sensible, predecible yrazonable. Algunos académicos

independientes presentaronpropuestas prometedoras para mejorarla estructura del PP y darle un marcomás racional (por ejemplo, Farrow2004; Goklany 2001; Sandin andHansson 2002), pero las mismas notuvieron el impulso políticosuficiente. Se está haciendo cada vezmás evidente que el PP no será mejordefinido ni puesto en práctica porqueno puede serlo: ni siquiera hay unconsenso entre los promotores del PPsobre qué significa o qué requiere esteprincipio. Dos defensores del PPreconocieron que este puede ser losuficientemente amorfo para sertomado por varias definiciones ocriterios operativos, señalando que “laaplicación de precaución seguirásiendo políticamente poderosamientras continúe siendotentativamente mal definida eimperfectamente traducida a códigosde conducta, mientras atrapa lasemociones de recelo y culpa” (Jordanand O’Riordan 1999).

De esta manera, el PP tiene aprimera vista un atractivo superficialque explica mucho su popularidadpolítica. Pero, a la hora de serejecutado, realmente carece de lasustancia y el contenido necesariospara orientar la toma de decisionesrealistas sobre gestión de riesgos.Algunos defensores del PP estánactualmente dejando de aplicarlocomo una obligación legal (tal comofue adoptado por la UE), o reglaespecífica de decisión; en su lugarestán reformulándolo como unenfoque filosófico general o principioético. Tal concepción del PP es menosobjetable, aunque continúa sujeta a lascríticas si su interpretación seinclinase demasiado contra lainnovación. Los problemas con el PPestán imponiendo daños reales a lasociedad por demorar el acceso atecnologías beneficiosas, alterar elcomercio internacional, y tal vez másimportante, impedir el progresoseguro económico, social ynutricional en los países en desarrollo.De hecho, el PP, como ha sidoseñalado a menudo, no pasa su propiofiltro de mejor prevenir que lamentar.Como en varios aspectos de la vida, laestrategia de Ricitos de Oro puede serla más apropiada; ni muy poca, nidemasiada precaución, solo senecesita la cantidad adecuada. Si elPP nos ayuda a pelear por un enfoquede precaución deliberado y


balanceado, este sería su mejorlegado.

Pero por los millones depersonas que hoy en día carecen deuna nutrición adecuada, y los otrostantos quienes sufrirán lasconsecuencias de una brechaproyectada creciente entre la demanday el suministro de los alimentos en laspróximas décadas, el PP genera másdaños que beneficios. Las nuevastecnologías de múltiples tipos quepermiten producir alimentos demanera más abundante y segura, asícomo la amplia difusión de estas soncruciales para disminuir ahora y en elfuturo, el número de personas conhambre y desnutrición en el mundo.La evidencia resumida en estedocumento ha demostrado que el PPmantiene frenados tecnología,innovación, ingresos, mejorasambientales y beneficios para la saludpública, a la vez que incrementa lasdistorsiones comerciales, los riesgos yel sufrimiento humano. El PP fueprobado, pero ha fracasado comoestrategia para la gestión de riesgos.Es hora de ir más allá.

GLOSARIOBrecha de rendimiento. La brecha

entre el rendimiento promediode un cultivo y su rendimientopotencial.

Enfoque Precautorio. Un enfoqueregulatorio, como el aplicado enlos Estados Unidos, que buscapecar por exceso de seguridadaplicando precaución informal eimplícitamente en las decisionesregulatorias.

Evaluación de Riesgos. Laestimación y caracterización deun riesgo, a menudocuantificada.

Genoma. El material genético de unorganismo.

Gestión de Riesgos. Una decisiónpolítica sobre cómo actuarfrente a un riesgo.

Ingeniería Genética. Un método quepermite la introducción de uno ovarios genes conocidos, deprácticamente cualquier especie,a una planta hospedante.

Ingeniería Transgénica. Latransferencia específica de ungen de una especie a otra,acompañada por la expresiónestable de gen.

Kilogray. Unidad de medida de dosisde radiación absorbida.Precaución. Una medidatomada con antelación contra unposible peligro.

Principio Precautorio. Un requisitolegal, como el promulgado porla Unión Europea, quedictamina la aplicación formal yexplícita de precaución en lasdecisiones regulatorias.

Transferencia Horizontal de Genes.Un mecanismo por el cual unabacteria es capaz de transferirgenes a especies bacterianas noemparentadas, y en algunoscasos, a plantas.

Transposón. Un elementotransponible que contienematerial genético que controlaotras funciones además deaquellas asociadas con surelocalización.

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Citación: Council for Agricultural Science and Technology (CAST). 2013. Impacto del Principio Precautorio en la Alimentación de las GeneracionesActuales y Futuras. Issue Paper 52. CAST, Ames, Iowa.

La misión del Council for Agricultural Science and Technology (CAST) es reunir, interpretar y comunicar información científica verosímil en forma regional,nacional e internacional a los legisladores, reguladores, responsables de políticas, a los medios, al sector privado y al público. CAST es una organización sin finesde lucro compuesta por sociedades científicas, y muchos individuos, estudiantes, miembros de empresas, asociaciones sin fines de lucro, y de sociedades asociadas.La Junta Directiva de CAST está formada por representantes de sociedades científicas, miembros individuales y un comité ejecutivo. CAST se estableció en 1972como resultado de un encuentro patrocinado por el Consejo Nacional de Investigación de la Academia Nacional de Ciencias, en el año 1970. ISSN 1070-0021

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