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FRACCIONAMIENTO EN LAS CONTRATACIONES DEL ESTADO
ALCANCES, CASUÍSTICA Y PROBLEMÁTICA
Roberto Reynoso Peñaherrera
«Prohibición de fraccionamiento»
Prohibido fraccionar con el objeto de:
• evitar el tipo de proceso de selección que
corresponda según la necesidad anual.
• evadir la aplicación de la normativa para dar lugar
a contrataciones menores a 3 UIT.
• evadir la aplicación de acuerdos comerciales
suscritos por el Perú en materia de contratación
pública.
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ALCANCES
Premisas
• La contratación de bienes o servicios de carácter
PERMANENTE, cuya provisión se requiera de
manera CONTINUA o PERIÓDICA, se realizará por
periodos no menores a 1 año.
• El OEC es responsable en caso de incumplimiento
de la prohibición de fraccionamiento.
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No se considera fraccionamiento (1)
• A las contrataciones por etapas, tramos, paquetes
o lotes posibles, en FUNCIÓN A LA NATURALEZA
DEL OBJETO DE LA CONTRATACIÓN. (La
prohibición se aplicará sobre el monto total de la
etapa, tramo, paquete o lote a ejecutar).
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No se considera fraccionamiento (2)
• Para propiciar la participación de las MYPE en
aquellos sectores ec. donde exista oferta
competitiva, siempre que sus bienes, servicios y
obras sean de la calidad necesaria para que se
asegure el cumplimiento oportuno y los costos
sean razonables en función a las condiciones del
mdo. (MEF, previa opinión favorable de PRODUCE y MINTRA,
establece mediante DS dichos sectores).
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No se considera fraccionamiento (3)
• Cuando obedece a una restricción de cantidad por
no disponer de disponibilidad presupuestal.
• Cuando con posterioridad a la aprobación del PAC,
surja una necesidad EXTRAORDINARIA e
IMPREVISIBLE, adicional a la programada, siempre
que la contratación programada cuente con
Expediente de Contratación aprobado.
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No se considera fraccionamiento (4)
• Cuando se contrate con el mismo proveedor como
consecuencia de procesos de selección con
OBJETOS CONTRACTUALES DISTINTOS o en el
caso que concurran procesos de selección con
contratos complementarios, exoneraciones o con
procesos bajo regímenes especiales.
• Cuando la contratación se efectúe a través del
Catálogo de Convenios Marco.
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CASUÍSTICA
a) OPINIÓN Nº 106-2007/DOP
Consulta:
Si la programación de varios procesos de selección para
la contratación de determinados servicios que se
realizan en circunstancias diferentes, tales como la zona
geográfica, plazo de ejecución y medios técnicos a
utilizarse, constituyen fraccionamiento, de manera tal
que haya que declararse nulos dichos actos a pesar que
los mencionados procesos ya fueron convocados y
culminados. En ese sentido, pregunta lo siguiente: ¿De
existir un posible fraccionamiento, correspondería
declararlo nulo o cancelar los referidos procesos?”
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a) OPINIÓN Nº 106-2007/DOP
1. La programación de las contrataciones supone prever la
satisfacción oportuna de lo requerido por la Entidad, en
función a OBJETIVOS, METAS INSTITUCIONALES y
DISPONIBILIDAD PRESUPUESTARIA asignada en la Ley de
Presupuesto aprobada en c/ejercicio fiscal.
2. No se configura el fraccionamiento cuando se convoca
procesos de selección distintos para la adquisición de
servicios que presentan ELEMENTOS DISTINTIVOS ENTRE
SÍ.
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a) OPINIÓN Nº 106-2007/DOP
3. Corresponde a la Entidad, mediante una DECISIÓN DE
GESTIÓN de su exclusiva competencia y responsabilidad,
determinar si existen ELEMENTOS DISTINTIVOS que
hagan SINGULAR la contratación de servicios, a efectos
de programar los mismos (i) en un solo proceso de
selección; (ii) en un proceso de selección por ítems,
paquetes, tramos o etapas; o, (iii) en tantos procesos de
selección como servicios singulares deba contratarse para
la satisfacción de sus necesidades.
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a) OPINIÓN Nº 106-2007/DOP
4. En el caso que la Entidad infrinja la prohibición
de fraccionamiento, incurriría en la causal de
nulidad(*), referida a actos administrativos
expedidos en contravención a las normas
legales, toda vez que se habría incumplido lo
dispuesto en la Ley.
(*) Dicha facultad sólo podría ser ejercida hasta antes de la
celebración del contrato.
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b) OPINIÓN Nº 07-2009/DTN
Consulta:
La Entidad necesita contratar dos servicios con
objetos distintos para la realización de un evento
organizado por la institución ¿Existiría
fraccionamientos si se convoca la contratación de
dichos servicios en procesos de selección
independientes?
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b) OPINIÓN Nº 07-2009/DTN
1. Cuando las características técnicas de los bienes,
servicios u obras requeridos se DIFERENCIEN de FORMA
RELEVANTE por las PARTICULARIDADES propias de c/u
de ellas, no podría sostenerse la existencia de una
IDENTIDAD de los objetos de dichas prestaciones y no
se configuraría fraccionamiento.
2. La IDENTIDAD es elemento indispensable para que sea
posible contratar prestaciones de forma conjunta a
través de un único proceso de selección.
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c) OPINIÓN Nº 39-2009/DTN
Consulta:
En el PAC 2009 se programaron contrataciones de
arrendamiento de bienes inmuebles por períodos de 3
años, contrataciones que por motivos de gestión y
redefinición de las metas institucionales han variado,
siendo ahora planificada su ejecución en un plazo de 1
año y su VR, en su mayoría, por montos iguales o
menores a 3 UIT’s para c/arrendamiento. Bajo este
escenario, ¿existiría fraccionamiento?
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c) OPINIÓN Nº 39-2009/DTN
1. Nuestra normativa de contratación pública recoge la
TENDENCIA LOGÍSTICA del AGRUPAMIENTO DE LOS
OBJETOS CONTRACTUALES, en virtud de la cual se
busca acumular adecuadamente las prestaciones
esencialmente similares, con la finalidad de
incentivar la mejora de precios y calidades por la
competencia y economía de escala, y simplificar las
relaciones contractuales, hecho este último que se ve
reflejado cuando la administración se entiende con 1
solo proveedor.
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c) OPINIÓN Nº 39-2009/DTN
2. El fraccionamiento se configura cuando la
Entidad, teniendo la posibilidad de prever sus
necesidades y, en consecuencia, programarlas,
determina de forma DELIBERADA la realización
de varios contrataciones menores en lugar de
una mayor, a fin de evadir la rigurosidad del
proceso aplicable a esta última.
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c) OPINIÓN Nº 39-2009/DTN
3. No constituirá fraccionamiento el arrendamiento
de inmuebles distintos, en la medida que no se
trata de contratar un mismo servicio a través de
diversos procesos de selección, sino que, se
trata de diferentes servicios cuya contratación se
efectuará de acuerdo con sus características
particulares.
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d) OPINIÓN Nº 15-2012/DTN
Consulta:
Se incurre en fraccionamiento ¿si se convocan
procesos de selección independientes por cada
producto? teniendo en consideración que en el PAC
de la Municipalidad, los bienes se encuentran
considerados y aprobados de manera independiente.
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d) OPINIÓN Nº 15-2012/DTN
A fin de determinar si la contratación de determinados bienes
podría configurar un fraccionamiento indebido, es necesario
verificar si los bienes que se requieren contratar poseen
características o condiciones singulares que los hace distintos
entre sí, pues, en caso se requiera efectuar la contratación de
bienes iguales, bajo las mismas condiciones, corresponderá
realizar un único proceso de selección, mientras que de tratarse
de bienes que revistan características o condiciones que los
hagan singulares, corresponderá, en principio, efectuar tantos
procesos de selección como bienes requieran contratarse.
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e) OPINIÓN Nº 34-2012/DTN
Consulta:
¿Se configuraría fraccionamiento de acuerdo a lo descrito
en el artículo 19º de la Ley de Contrataciones del Estado,
cuándo, luego de llevado a cabo un proceso de selección,
por causas imprevisibles, sigue persistiendo la necesidad
del mismo bien o servicio, y se requiere de una nueva
modificación al PAC para satisfacer las necesidades?
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e) OPINIÓN Nº 34-2012/DTN
1. La evaluación sobre si los objetos de contratación
resultan idénticos (y deben ser convocados como un
único proceso de selección), o si, existen elementos
distintivos que hacen singular el objeto de cada
contratación (a efectos de programarlos y contratarlos
en procesos de selección independientes), se debe
practicar tanto en la PROGRAMACIÓN INICIAL para la
aprobación del PAC, como conforme se produzca la
recepción de requerimientos no programados por las
áreas usuarias de la Entidad.
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e) OPINIÓN Nº 34-2012/DTN
2. En caso se hubiera aprobado el Expediente de
Contratación, no constituye fraccionamiento
adquirir la diferencia mediante otro proceso de
selección, siempre que sea producto de una
necesidad EXTRAORDINARIA e IMPREVISIBLE y
haya IDENTIDAD con el objeto de la contratación
programada, pudiendo implicar la modificación del
PAC.
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e) OPINIÓN Nº 34-2012/DTN
3. Se entiende por “extraordinaria” aquello fuera del
orden o regla natural o común. Asimismo, se
entiende por “imprevisible” aquello que no se
puede prever o conocer de antemano que va a
ocurrir.
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f) OPINIÓN Nº 085-2012/DTN
Consulta:
¿Se configuraría fraccionamiento si es que los
bienes y/o servicios que tienen las mismas
características se contratarían a través de procesos
de selección por cada proyecto de inversión
pública?
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f) OPINIÓN Nº 085-2012/DTN
A fin de determinar si la contratación de
determinados bienes o servicios, que integran los
componentes de uno o varios proyectos de
inversión pública a cargo de la Entidad, podría
configurar un fraccionamiento indebido, es
necesario verificar si los bienes o servicios que se
requieren contratar poseen características o
condiciones singulares que los hace distintos entre
sí o no.
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f) OPINIÓN Nº 085-2012/DTN
Consulta:
Si los requerimientos de bienes y/o servicios se han
realizado por cada PIP, ¿El OEC está obligado a
agrupar las contrataciones con las mismas
características con el objeto de no configurar
fraccionamiento o debería proceder a contratar
teniendo en consideración cada requerimiento?
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f) OPINIÓN Nº 085-2012/DTN
Sobre la base de requerimientos efectuados por las áreas
usuarias, es responsabilidad de la Entidad determinar si los
objetos de contratación resultan idénticos de acuerdo a sus
PARTICULARIDADES –CARACTERÍSTICAS o CONDICIONES- y,
por tanto, si deben ser convocados como un único proceso de
selección a efectos de evitar un fraccionamiento, o si, por el
contrario, existen ELEMENTOS DISTINTIVOS que hagan
singular el objeto de cada contratación, a efectos de
programarlos y contratarlos en procesos de selección
independientes, supuesto en el cual no se configurara el
fraccionamiento.
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PROBLEMÁTICA
Identidad de objetos contractuales
La zona geográfica en la que se ejecutará la
prestación, la oportunidad en la que se ejecutará, el
área usuaria que formuló el requerimiento, ¿son o
no consideraciones a tomarse en cuenta al evaluar
la IDENTIDAD o las PARTICULARIDADES de dos
objetos contractuales?
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Proyectos de Inversión Pública
En relación a las consideraciones expuestas en la
Opinión N° 085-2012-DTN, tratándose de PIPs
¿cuál es la oportunidad para realizar la evaluación
que determine el agrupamiento o desagregación de
contrataciones en 1 ó más procesos de selección?
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Proyectos de Inversión Pública
En relación a las consideraciones expuestas en la
Opinión N° 085-2012-DTN, si se verifica que 2 PIPs
tienen un componente idéntico (ej. adquisición de
computadoras ó adquisición de cemento) ¿cuál es la
posición del organismo rector sobre su
agrupamiento? ¿es un criterio eficiente? ¿debiese
estar explicitado en la norma?
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Requerimientos no programados
¿Qué hacer en aquellos casos en que no fue posible
consolidar requerimientos idénticos al no tener
conocimiento oportuno de los mismos porque las áreas
usuarias los tramitan como «no programados»? Si se
atendiesen, se configuraría fraccionamiento bajo
responsabilidad para el OEC, pero ¿qué hacer con la
necesidad de la entidad? ¿es lo eficiente no atender los
mismos? ¿no debiese modificarse la asignación de
responsabilidades en dicho supuesto?
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Fraccionamiento en compras directas
¿Cómo evitar el fraccionamiento en compras
inferiores a 3 UIT si éstas no están dentro del
ámbito de aplicación de la Ley de Contrataciones
del Estado? ¿La responsabilidad derivada de
fraccionamiento en compras directas a partir de
cuándo es aplicable?
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La naturaleza del objeto de la contratación ¿A qué se refiere la norma cuando señala que las
contrataciones por etapas, tramos, paquetes o lotes
«posibles» no configuran un supuesto de
fraccionamiento cuando se realizan en función a la
NATURALEZA DEL OBJETO DE LA CONTRATACIÓN?
¿No debiese la norma detallar algún criterio
adicional, como por ej. el de «parte que tiene
utilidad por si misma» que el Reg. sólo ha
mencionado en la definición de «Tramo»?
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MUCHAS GRACIAS