DEDICATORIA

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Quiero dedicarle este trabajo A Dios que me ha dado la vida y fortaleza para terminar este trabajo, A mis Padres por estar ah cuando ms los necesit; En especial a mi madre por su ayuda y constante cooperacin.

AGRADECIMIENTO

Expreso mi especial agradecimiento a todos los profesionales que conforman el MINISTERIO DEL AMBIENTE DEL PERU (MINAM) ente rector de Promover la sostenibilidad ambiental del pas conservando, protegiendo, recuperando y asegurando las condiciones ambientales, los ecosistemas y los recursos naturales, ya que con su ayuda y aporte por la informacin me ayudaron a incrementar ms conocimientos en mi Formacin Acadmica y profesional

INDICERESUMEN5INTRODUCCIN.6JUSTIFICACIN8I.OBJTETIVO GENERAL9II.MARCO TEORICO Y CONCEPTUAL.91.MARCO CONSTITUCIONAL91.1.La Constitucin de 199391.2.La reforma constitucional para iniciar la descentralizacin132.COMPETENCIAS Y FUNCIONES DE LOS NIVELES DE GOBIERNO EN RELACIN CON EL DESARROLLO TERRITORIAL152.1.Ley Orgnica de Bases de la Descentralizacin (LOBD)152.2.Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (LOGR)182.3.Ley Orgnica de Municipalidades203.LEGISLACIN SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL223.1.Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial223.2.Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial253.3.Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica293.4.Metodologa para la Zonificacin Ecolgica Econmica353.5.Estrategia Nacional de Zonificacin Ecolgica Econmica384.EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA LEGISLACIN AMBIENTAL454.1.Ley Orgnica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales454.2.Comisin Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental464.3.Reglamento de la Ley Orgnica sobre la Conservacin y el Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biolgica474.4.Sistema Nacional de Gestin Ambiental484.5.Ley General del Ambiente494.6.Poltica Nacional del Ambiente52III.CONCLUSIONES53IV.RECOMENDACIONES54V.BIBLIOGRAFA54VI.ABREVIATURAS EMPLEADAS56VII.ANEXOS57

RESUMEN

El presente documento hace un anlisis del marco legal relacionado con el ordenamiento territorial en el Per.El punto de partida es la Constitucin de 1993, de la cual se presentan las disposiciones vinculadas a los siguientes aspectos: rgimen econmico, inversiones y propiedad; ambiente, territorio y recursos naturales; y rgimen de tierras agrarias y de comunidades campesinas y nativas. Se analiza, tambin, la reforma constitucional de 2002, que define las caractersticas del proceso de descentralizacin. Estudiado el marco constitucional en un primera parte, su segunda parte se aboca a las normas que desarrollan el mandato constitucional de la descentralizacin en los aspectos vinculados al planeamiento y a la definicin de las competencias y funciones de los tres niveles de gobierno en el campo del ordenamiento y el manejo del territorio.La tercera parte se ocupa de los dispositivos especficos sobre OT y zonificacin econmica ecolgica (ZEE). La legislacin en lo relativo a este punto es escasa: se cuenta con el Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica, los Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial y la Propuesta de Estrategia Nacional de Zonificacin Ecolgica Econmica, elaborada en las postrimeras del segundo gobierno aprista. A este conjunto se aaden algunas normas de carcter ambiental y de conservacin de los recursos naturales, en la medida en que contienen disposiciones relacionadas con el OT y la ZEE, y otras regulaciones sobre el territorio.La cuarta parte examina cmo el marco normativo de fomento a la inversin privada, que se ha ido aprobando desde inicios de la dcada de 1990 y cuyas orientaciones han permanecido inalterables, influye sobre el territorio y sobre la poblacin desde mltiples perspectivas. Por ejemplo, lo hace en la definicin de prioridades para el otorgamiento de derechos sobre vastas extensiones del territorio o en la presin sobre las tierras de las comunidades campesinas y nativas. Se toma como referencia la legislacin orientada a la promocin de las inversiones en general y se da especial atencin a aquellos sectores que han concitado mayores flujos de inversin, como la minera y los hidrocarburos.INTRODUCCIN.

El presente informe pretende mostrar el marco legal del 0rdenamiento Territorial en el pas, a partir del trabajo que realiza el Ministerio de Ambiente (MINAM), a travs de la Direccin General de Ordenamiento Territorial, como ente rector en la materia. Actualmente en el Per, se ha reconocido ampliamente, la importancia de la implementacin de los instrumentos que sustentan el proceso de Ordenamiento Territorial para planificar y tomar decisiones en forma coherente e integrada en los diferentes niveles de gobierno. Este informe, en un primer momento presentar los principales aspectos tericos y permitir entender el proceso de Ordenamiento Territorial. Luego se explicar el marco legal el cual se rige el ordenamiento territorial, finalmente, se abordar algunos aspectos de su aplicacin en la gestin del territorio.

El ordenamiento territorial (OT) es una poltica de Estado y un instrumento de planificacin que integra las polticas econmicas, sociales, culturales y ambientales con una visin del territorio, y eso hace posible que estas respondan mejor a los problemas, dinmicas y potencialidades especficas de este. En ese sentido, el OT permite orientar la ocupacin y el uso ms adecuado del territorio sobre la base de sus propias aptitudes y limitaciones, la preservacin del ambiente as como el manejo racional de los recursos naturales y de la biodiversidad. Se trata de un proceso de negociacin y concertacin entre el Estado, las organizaciones sociales y el sector privado. Esta negociacin busca integrar perspectivas diversas e intereses contrapuestos para arribar a consensos que logren una visin comn de desarrollo. Al mismo tiempo, el ordenamiento territorial requiere un soporte tcnico, pues hace falta informacin y anlisis precisos, confiables y actualizados sobre diversos aspectos del marco fsico-natural, as como de las dinmicas econmicas, sociales y culturales para servir de sustento al diseo de polticas pblicas que orienten, desde una perspectiva territorial, la formulacin de planes y programas con un enfoque de desarrollo sostenible.

Asimismo, el OT es una herramienta indispensable para la prevencin de conflictos, y lo hace porque evita la toma de decisiones improvisadas sobre el territorio. En la actualidad, muchas de estas se toman sin conocer sus vulnerabilidades o potencialidades, y sin considerar los efectos que tendrn sobre recursos que cada da son ms valiosos, como el agua o la tierra. La ausencia de un plan para el manejo racional del territorio crea condiciones para la conflictividad, pues incluso proyectos sin riesgos reales para el territorio pueden considerarse peligrosos por falta de acuerdos previos que tengan base de informacin confiable.Por sus caractersticas, el ordenamiento territorial puede convertirse en un instrumento relevante para construir un proyecto de desarrollo alternativo que reduzca la dependencia que se tiene de las actividades primario-exportadoras y que se sustente en aquellas potencialidades productivas que ofrezcan menores riesgos y costos ambientales.

El OT es una competencia del sector pblico, que debe ser ejercida por los diferentes niveles de gobierno (nacional, regional y local), en sus respectivas jurisdicciones, y requiere la estrecha coordinacin entre estos. El proceso de descentralizacin en curso ofrece mejores condiciones para avanzar hacia el ordenamiento territorial entre los tres niveles de gobierno, las mancomunidades municipales y las juntas de coordinacin interregional. Solo as es posible trascender el espacio limitado de cada departamento o provincia para abordar las mltiples interacciones que existen entre territorios mayores. En ese sentido, la descentralizacin contribuye a mirar y comprender el territorio desde distintas perspectivas.Su participacin es importante no solo porque les permite expresar sus necesidades e intereses, sino tambin porque les ayuda a comprender y valorar el tipo de relaciones que tienen con el territorio. Esto ltimo favorece el desarrollo de la identidad y el compromiso hacia este.

JUSTIFICACIN

Antes que nada, el presente trabajo se realiza con el fin de orientar e informar a la poblacin sobre el ordenamiento territorial en nuestro caso a la parte del marco legal el cual se rige el ordenamiento territorial y todos sus componentes, tambin es indispensable que el conjunto de acciones e intervenciones que se desarrollan a lo largo del territorio se realicen en condiciones de sostenibilidad y garantizando el bienestar comn. Con ello se garantiza: Que el Estado provea de un ambiente sano y sostenible para la calidad de vida de los ciudadanos, en concordancia con el Artculo 2 de la Constitucin Poltica del Per. La incorporacin transversal de los componentes econmicos, sociales, polticos, culturales, entre otros, con el componente ambiental en distintos procesos de desarrollo para ocupacin del territorio, y el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales como base productiva del desarrollo. Disponer del marco normativo y las metodologas para implementar las polticas adecuadas de Ordenamiento Territorial en los distintos niveles de gobierno. Garantizar su plena correspondencia con la poltica actual. Este encargo lo tiene el Ministerio del Ambiente y sus acciones en materia de Ordenamiento Territorial forman parte de la Gestin del Territorio.

I. OBJTETIVO GENERAL Conocer el marco normativo sobre ordenamiento territorial en el Per. OBJETIVOS ESPECIFICOS Conocer la legislacin sobre ordenamiento territorial en el Per. Conocer el ordenamiento territorial en la legislacin ambiental en el Per.

II. MARCO TEORICO Y CONCEPTUAL.

1. MARCO CONSTITUCIONAL 1.1. La Constitucin de 1993

Rgimen econmico, inversiones y propiedad Los principios generales del rgimen econmico de la Constitucin de 1993 suponen una reduccin significativa del papel del Estado en la economa y una amplia proteccin a las inversiones, en particular a las extranjeras. Si bien se mantiene el concepto de economa social de mercado de la Constitucin de 1979, su contenido vara profundamente. As, se otorga al mercado una funcin determinante en la economa, que se debe sustentar en la iniciativa privada y en la libertad de empresa y de contratacin. Como contraparte, las funciones del Estado se restringen a orientar el desarrollo, estimular la creacin de riqueza, garantizar la libertad de trabajo y de empresa, y vigilar las normas para la competencia y la proteccin al consumidor. En esta direccin, se prohbe al Estado ejercer actividad empresarial directa. Solo puede realizarla en forma subsidiaria, si la ley lo autoriza por razn de alto inters pblico o de manifiesta conveniencia nacional. De este modo, su actuacin econmica se limita a promover el empleo, la salud, la educacin, la seguridad, los servicios pblicos, la infraestructura, as como la pequea empresa.

Las disposiciones constitucionales estipulan igual tratamiento legal para la actividad empresarial pblica y privada, as como las mismas condiciones para las inversiones nacionales y extranjeras. Con este marco legal, el Estado establece garantas y otorga seguridades a la inversin por medio de la suscripcin de contratos-ley. Estos son inmodificables sin mutuo acuerdo de las partes.La Constitucin determina las mismas condiciones para nacionales y extranjeros en relacin con la propiedad, sin importar que se trate de personas naturales o jurdicas. Sin embargo, la propiedad de minas, tierras, bosques, aguas, combustibles o fuentes de energa, ubicadas dentro de los cincuenta kilmetros interiores de las fronteras, constituye la nica excepcin. En estas zonas, los extranjeros solo pueden adquirir o poseer ttulo de propiedad si son exceptuados de la restriccin mediante un decreto supremo, aprobado por el Consejo de Ministros. Este debe declarar, expresamente, por qu la inversin as realizada constituye una de necesidad pblica. (Artculo 58 al Artculo 65 de la constitucin poltica de 1993 del Per).Ambiente, recursos naturales y territorioLa Constitucin incluye, entre los derechos fundamentales de las personas, el gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida. De esta manera, la proteccin del ambiente como un derecho se establece en el nivel ms alto del ordenamiento jurdico nacional. Sin embargo, la formulacin del derecho carece de un correlato en otras normas legales que garantice su ejercicio efectivo. El captulo sobre el rgimen econmico solo establece que el Estado determina la poltica del ambiente, sin definir el concepto de ambiente ni las condiciones que debera reunir esta poltica. Del mismo modo, tampoco se determina ninguna responsabilidad del Estado en garantizar la sostenibilidad ambiental. En el mismo sentido, la Constitucin otorga al Estado una funcin que solo es promocional en relacin con tres aspectos fundamentales: el uso sostenible de los recursos naturales, la conservacin de la diversidad biolgica y de las reas naturales protegidas, y el desarrollo sostenible de la Amazona. No establece como obligacin del Estado garantizar su utilizacin racional y sostenible.El mismo captulo en que se tratan estos temas solo precisa que los recursos naturales renovables y no renovables son patrimonio de la nacin y que el Estado es soberano en su aprovechamiento. Se seala que las condiciones para utilizarlos y otorgarlos a particulares mediante concesiones se definen por ley. Estas otorgan a su titular un derecho real, que se define por ley.La Constitucin de 1993 mantiene el derecho de las circunscripciones donde se explotan recursos naturales a participar de los ingresos y rentas que obtiene el Estado por este concepto en calidad de canon. El canon se estableci en la Constitucin de 1979 con la finalidad de compensar a los territorios por el beneficio privado que se obtena del aprovechamiento o explotacin de los recursos naturales, y promover en ellos oportunidades de desarrollo sostenible. La novedad introducida en la Constitucin de 1993 es que este dej de asociarse al valor bruto de la produccin para depender de los resultados del ejercicio econmico de las empresas. La Constitucin determina que el territorio del Estado es inalienable e inviolable y que comprende suelo, subsuelo, dominio martimo y el espacio areo que los cubre. (Artculo 66 al Artculo 69 de la constitucin poltica de 1993 del Per).

Rgimen de tierras agrarias

La Constitucin garantiza el derecho a la propiedad sobre la tierra. Esta puede tener carcter privado o comunal, o responder a otra forma asociativa. Los lmites y la extensin de las tierras se fijan por ley y segn las particularidades de cada zona. Adems, establece que las tierras abandonadas pasen al dominio del Estado para su adjudicacin en venta. Esta disposicin sienta las bases para la creacin del mercado de tierras. La Constitucin de 1979 dispona la adjudicacin de las tierras abandonadas a campesinos sin tierras, bajo el principio de que la tierra deba estar conducida directamente por sus propietarios. (Artculo 88 de la constitucin poltica de 1993 del Per).

Comunidades campesinas y nativas

La Constitucin de 1993 mantiene la existencia legal de las comunidades campesinas y nativas, las considera como personas jurdicas y respeta su identidad cultural. Les confiere autonoma organizativa en el trabajo comunal, en el uso y libre disposicin de sus tierras, as como en los aspectos econmicos y administrativos. El texto constitucional modific sustantivamente el rgimen de proteccin de las tierras comunales. Si bien declar imprescriptible la propiedad de estas tierras, exceptu de este tratamiento a las tierras en abandono. Por ello, estas podan revertir, en adelante, al dominio del Estado para ser transferidas a particulares.

Adems, las tierras comunales dejaban de ser inembargables e inalienables, con lo cual se suprimi el impedimento constitucional de negociarlas para contemplar su libre uso y disposicin, es decir, la potestad de venderlas o transferirlas a terceros. (Artculo 89 de la constitucin poltica de 1993 del Per).

1.2. La reforma constitucional para iniciar la descentralizacin

En el ao 2002 se aprob la reforma constitucional (Ley 27680) que modific ntegramente el captulo sobre descentralizacin con la finalidad de hacer viable el reinicio del proceso. La descentralizacin se defini como una forma de organizacin democrtica y una poltica permanente y obligatoria del Estado, cuyo objetivo es el desarrollo integral del pas y la mejora de los servicios a la ciudadana. Asimismo, como un proceso gradual, en el que la transferencia de competencias y recursos a los gobiernos regionales y locales deba realizarse por etapas y en forma progresiva.Se establecieron tres niveles de gobierno: el nacional, con jurisdiccin sobre todo el territorio de la repblica; el regional, con jurisdiccin sobre los actuales departamentos, que deban integrarse progresivamente para conformar regiones; y el local, con jurisdiccin sobre las provincias y distritos, y constituido por las municipalidades. Los gobiernos tanto regionales como locales fueron dotados de autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia. En relacin con la planificacin del desarrollo territorial, se les otorg competencias para promover el desarrollo socioeconmico de sus mbitos, fomentar la competitividad y las inversiones, as como formular sus respectivos planes de desarrollo concertados con la sociedad civil. A los gobiernos locales se les dio, adems, la responsabilidad de planificar el desarrollo urbano y rural, incluyendo la zonificacin, el urbanismo y el acondicionamiento territorial.

La asignacin de estas funciones muestra una comprensin de la planificacin del territorio restringida a una perspectiva municipal. Una visin como la anterior privilegia el acondicionamiento territorial como una modalidad de ordenamiento del territorio orientada bsicamente al mbito urbano. Si bien esta lgica puede ser funcional en el caso de dimensiones como la de Lima metropolitana, resulta insuficiente en trminos de la planificacin de los territorios del pas en su conjunto.La reforma restableci la planificacin en los niveles sub-nacionales de gobierno e incorpor la participacin ciudadana en la planificacin del desarrollo y en la gestin pblica. Los instrumentos definidos para ello fueron los planes concertados de desarrollo regional y local, los presupuestos de los gobiernos su nacionales y la rendicin anual de cuentas sobre el cumplimiento del plan y el presupuesto.

Asimismo, se determin la participacin de representantes de la sociedad civil en los consejos de coordinacin regional o local como rganos consultivos y de coordinacin de sus respectivos niveles de gobierno.Se trat, pues, de cambios significativos para el ordenamiento territorial, en la medida en que se estableci el planeamiento en funcin de la demarcacin poltica y se dispuso el compromiso de los diversos sectores sociales, tanto en el planeamiento como en la gestin pblica. A pesar de estos avances, es evidente la ausencia de un enfoque y un norte claro para el OT. (FUENTE: Ley 27680) https://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=6829&Itemid=101588&lang=es

2. COMPETENCIAS Y FUNCIONES DE LOS NIVELES DE GOBIERNO EN RELACIN CON EL DESARROLLO TERRITORIAL

2.1. Ley Orgnica de Bases de la Descentralizacin (LOBD)

La LOBD (Ley 27783), promulgada en julio de 2002, establece los principios, objetivos y criterios generales del proceso, as como las competencias del gobierno nacional y los gobiernos sub-nacionales. En relacin con los objetivos, se definen cinco grupos: polticos, econmicos, administrativos, sociales y ambientales. Entre ellos se plantea el ordenamiento del territorio y del entorno ambiental; el desarrollo econmico auto-sostenido y la competitividad de regiones y localidades, a partir de su vocacin productiva, as como la gestin sostenible de los recursos naturales y la mejora de la calidad ambiental.

La LOBD precisa la conformacin de las regiones como una nueva forma de organizacin del territorio nacional. Estas se constituyen sobre la base de unidades territoriales geoeconmicas, con distintos niveles de desarrollo y competitividad, y con diversidad de recursos naturales, sociales e institucionales. Adems, las mencionadas unidades territoriales deben estar integradas histrica, econmica, administrativa, ambiental y culturalmente. En ese sentido, la regionalizacin es la medida ms importante para un nuevo ordenamiento territorial del pas, pues define de manera integral el territorio denominado regin.

Las regiones se crean por la integracin de dos o ms departamentos colindantes y la iniciativa se aprueba por referendo. Sobre sus circunscripciones se constituyen gobiernos regionales. En forma transitoria se han establecido gobiernos regionales sobre los actuales departamentos. No obstante, los hechos muestran que, a casi una dcada de iniciado el proceso, esta demarcacin temporal se mantiene.

La LOBD diferencia entre competencias exclusivas y compartidas para los tres niveles de gobierno. Entre las competencias exclusivas del gobierno nacional est la formulacin de las polticas nacionales y sectoriales, as como de los planes nacionales y sectoriales de desarrollo. Estos deben considerar los planes de desarrollo regional y local.

La ley en cuestin no estableci las competencias compartidas del gobierno nacional y dej su precisin a la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo. Esta se promulg recin en el ao 2007 y tampoco avanz en esta definicin. A la fecha no se han aprobado nuevas leyes de organizacin y funciones de los sectores, y est pendiente la elaboracin de las matrices de delimitacin de competencias y asignacin de funciones de los tres niveles de gobierno. Solo cuando ello se concrete, las competencias y funciones estarn determinadas con claridad para cada nivel.

En cuanto a los niveles sub-nacionales de gobierno y el ordenamiento territorial, la LOBD no define competencias especficas en este campo, pero s varias relacionadas con el planeamiento del desarrollo territorial. Estas se detallan en el siguiente cuadro:Gobiernos RegionalesGobiernos Locales

COMPETENCIAS EXCLUSIVAS

Planificacin del desarrollo integral de la regin.Planificacin y promocin del desarrollo urbano y rural.

Plan de desarrollo regional concertado con municipalidades y sociedad civil.

Fuente: elaboracin propia

Gobiernos RegionalesGobiernos Locales

Programas regionales de cuencas, corredores econmicos y ciudades intermedias.

Plan de desarrollo local concertado con su comunidad.

Alianzas con otras regiones para el desarrollo.

Aprobacin de expedientes sobre demarcacin territorial (DT).Norma sobre: zonificacin, urbanismo,Acondicionamiento territorial y asentamientos humanos.

Promocin y ejecucin de inversiones pblicas de mbito regional en infraestructura vial, energtica, comunicacional y de servicios bsicos, en general.

COMPETENCIAS COMPARTIDAS

Promocin, gestin y regulacin de actividades econmicas y productivas.

Preservacin y administracin de reservas y reas naturales protegidas locales.

Preservacin y administracin de las reservas y reas naturales protegidas regionales.

Fomento de la competitividad regional y promocin del empleo.

Fuente: elaboracin propiaComo se aprecia, hay superposicin de funciones entre los diferentes niveles de gobierno en la planificacin del territorio. Esta se da en el caso de los espacios de cuencas, los corredores econmicos, las reas naturales protegidas o el sistema de ciudades intermedias. (Fuente: http://www.regionlima.gob.pe/descargas/leyes/27783.pdf ).

2.2. Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (LOGR)

La LOGR, consolidada en las leyes 27867 y 27902 de fines del ao 2002, establece la finalidad y misin de los gobiernos regionales, as como los principios rectores de sus polticas y su gestin. La norma precisa que la gestin de los gobiernos regionales debe regirse por planes concertados de desarrollo regional para el mediano y largo plazo, planes anuales y por el presupuesto participativo regional. Dichos planes deben generar condiciones para el crecimiento econmico del territorio regional en armona con la dinmica demogrfica, el desarrollo social equitativo y la conservacin del ambiente y los recursos naturales.

Las funciones especficas de los gobiernos regionales estn agrupadas por sectores, uno de los cuales es el de ambiente y de ordenamiento territorial. Esto muestra cmo la legislacin, en general, considera el OT solo como un instrumento de la poltica ambiental y no de la planificacin del desarrollo. Entre las funciones vinculadas al OT estn las siguientes: (i) la formulacin e implementacin de sus planes y polticas; (ii) la propuesta de creacin de reas de conservacin regional y local, as como la administracin de estas y de las reas naturales protegidas, en coordinacin con los gobiernos locales. Asimismo, el diseo de los proyectos de conformacin de macrorregiones y las acciones de ordenamiento y delimitacin en el mbito del territorio regional.La ley define otras funciones de los gobiernos regionales que, si bien no estn planteadas como parte del OT, son relevantes en esta perspectiva. Se trata, entre otras, de la responsabilidad sobre la distribucin territorial de la poblacin en funcin de los planes de ordenamiento territorial (POT) y de la capacidad de las ciudades para absorber los respectivos flujos migratorios. Asimismo, pueden contarse el otorgamiento de permisos, autorizaciones y concesiones forestales en la regin; el saneamiento fsico-legal de la propiedad agraria; y la participacin en la gestin sostenible del agua y los suelos. En cuanto a las actividades extractivas, los gobiernos regionales tienen como funcin formular, administrar y ejecutar planes y polticas regionales de energa, minera e hidrocarburos, as como promover inversiones en estos sectores dentro de los lmites que les imponen sus leyes generales. Estas se hallan orientadas a promover las inversiones y determinan que el otorgamiento de concesiones para los grandes proyectos de inversin corresponde a entidades del gobierno nacional. La LOGR establece que los gobiernos regionales otorgan concesiones solo para mini centrales de generacin elctrica y minera pequea y artesanal de alcance regional.

Esta es una de las restricciones ms significativas que deben enfrentar los gobiernos regionales en lo que se refiere a la planificacin y al manejo de sus territorios. En efecto, se trata de decisiones nacionales de promocin de inversiones que ignoran las potencialidades, vulnerabilidades o riesgos de cada regin que s podran identificarse en sus planes de ordenamiento territorial. En este limitado marco, hay otras funciones de la LOGR que dan un rol importante a los gobiernos regionales en la planificacin de sus territorios. Sin embargo, estos no pueden ejercerlas plenamente, al no haberse precisado an los roles y funciones de cada nivel de gobierno. Este problema se puso en evidencia, por ejemplo, cuando el Gobierno Regional de Cajamarca elabor la zonificacin ecolgica econmica del departamento mediante un proceso ampliamente participativo y sustentado tcnicamente. Posteriormente, el Ministerio del Ambiente (MINAM) consider que solo este tena competencia para su aprobacin y lo declar ilegal. (Fuente: http://regionpuno.gob.pe/descargas/norma-creacion/2014-modificacion-ley-organica-de-gobiernos-regionales_nro.27867.pdf ).

2.3. Ley Orgnica de Municipalidades

La Ley Orgnica de Municipalidades (Ley 27972), promulgada en mayo de 2003, establece como finalidad de los gobiernos locales la promocin de la adecuada prestacin de los servicios pblicos locales y el desarrollo integral, sostenible y armnico de su circunscripcin. Adems, determina que el ordenamiento y el acondicionamiento territorial en el mbito local es competencia exclusiva de las municipalidades provinciales. En relacin con la organizacin del espacio fsico y el uso del suelo, las municipalidades provinciales tienen como funciones exclusivas la aprobacin de diversos planes: los de acondicionamiento territorial, los de desarrollo urbano, los de rural y los de asentamientos humanos, as como el esquema de zonificacin de reas urbanas. Asimismo, se deben pronunciar sobre las acciones de demarcacin territorial en la provincia, ejecutar planes de renovacin urbana y establecer la regulacin provincial sobre catastro, titulacin, saneamiento fsico-legal de asentamientos humanos y estudios de impacto ambiental.

Por su parte, las funciones exclusivas de las municipalidades distritales en este mbito se circunscriben a los planes urbanos o rurales distritales as como a los de obras de servicios pblicos o privados, a elaborar el catastro distrital, a reconocer los asentamientos humanos y a fiscalizar las habilitaciones urbanas. Los planes de organizacin del espacio fsico y uso del suelo distritales estn sujetos a los planes y normas provinciales. Las funciones compartidas de ambos tipos de municipalidades estn vinculadas a la ejecucin directa, por concesin o por contratacin, de la infraestructura urbana o rural; las provinciales se encargan de aquella de carcter multi-distrital. Se debe precisar que tanto los gobiernos regionales como las municipalidades provinciales tienen competencias para elaborar el ordenamiento territorial en sus respectivas jurisdicciones. Sin embargo, la norma no dispone que las municipalidades provinciales deban tomar como referencia para sus planes de OT aquellos elaborados por sus respectivos gobiernos regionales como s se contempla en el caso de la relacin distritos-provincia. Hay otras funciones de los gobiernos locales que guardan relacin con el planeamiento del desarrollo territorial, pero su formulacin es imprecisa en trminos de lo que corresponde a cada nivel de gobierno. Por ejemplo, el plan estratgico de desarrollo econmico sostenible es una funcin exclusiva de los niveles tanto provincial como distrital, pero la ley no define la jerarqua ni dispone la necesaria articulacin de unos planes con otros. Igualmente, la promocin de la productividad y competitividad de las zonas urbanas y rurales es competencia exclusiva de las municipalidades distritales, pero es competencia compartida de las provinciales.En general, ninguna de las tres normas de base de la descentralizacin establece mecanismos de coordinacin entre los tres niveles de gobierno sub-nacional (regionales, provinciales y distritales) para el ordenamiento territorial. Ninguna de ellas determina, tampoco, las condiciones de articulacin entre los planes regionales y municipales de desarrollo y los planes de OT de las distintas circunscripciones. (Fuente: http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con3_uibd.nsf/6FB6BC171E0F6830052579140073B7C2/$FILE/27972.pdf ).

3. LEGISLACIN SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 3.1. Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial

La Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial (Ley 27795), promulgada en julio de 2002, define las acciones y procedimientos que se deben seguir para la demarcacin territorial, el saneamiento de lmites y la organizacin racional del territorio nacional. De acuerdo con la Constitucin, se seala que la facultad de aprobar la DT es del Congreso de la Repblica sobre la base de una propuesta del Ejecutivo. La ley establece como objetivo de la DT la definicin de circunscripciones territoriales de nivel distrital, provincial y departamental. Estas deben garantizar el ejercicio del gobierno y la administracin, y facilitar la conformacin de las regiones. Otro objetivo de la DT es generar informacin tcnico-cartogrfica que contribuya a la elaboracin de los planes de desarrollo local, regional y nacional.

La norma define demarcacin territorial como el proceso tcnico-geogrfico mediante el cual se organiza el territorio nacional a partir de la definicin y delimitacin de las circunscripciones poltico-administrativas. Estas son las regiones, departamentos, provincias y distritos que determinan el mbito territorial de gobierno y administracin.

Cada circunscripcin poltica cuenta con una poblacin caracterizada por su identidad histrico-cultural y un mbito geogrfico que sirve de soporte a sus relaciones sociales, econmicas y administrativas. La organizacin del territorio es el conjunto de lineamientos tcnicos y normativos para adecuar las circunscripciones territoriales a la dinmica de los procesos polticos, econmicos, sociales y fsico-ambientales.

La ley declara de inters nacional preferente el proceso de demarcacin y el de organizacin territorial, y autoriza al Poder Ejecutivo y a los gobiernos regionales a priorizar ambos procesos. Adems, establece un plazo de cinco aos para sanear progresivamente los lmites territoriales de las circunscripciones existentes y suspende, durante este tiempo, la creacin de nuevos distritos o provincias, salvo aquellas que resulten indispensables. A pesar de tratarse de dos procesos articulados demarcacin y organizacin territorial y prioritaria, segn disposicin complementaria de la ley, esta desarrolla bsicamente lo referido a la demarcacin territorial.

As, las funciones que se establecen en la ley para las entidades responsables se concentran en las tareas de la DT. La norma crea la Direccin Nacional Tcnica de Demarcacin Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) como el rgano rector del sistema nacional de demarcacin territorial. Esta instancia coordina, asesora, supervisa y evala el sustento tcnico y geogrfico de todas las acciones de demarcacin territorial. Adems, tramita ante el Consejo de Ministros los proyectos de ley de las propuestas que considera conformes, y elabora y ejecuta el Plan Nacional de Demarcacin Territorial. Este instrumento tcnico tiene como finalidad desarrollar, ordenada y progresivamente, el proceso de saneamiento de lmites de los distritos y provincias del pas, y la organizacin del territorio de la repblica. La ley hace referencia tambin a las reas tcnicas en DT de los gobiernos regionales. Estas evalan los petitorios de la poblacin organizada sobre una determinada accin de demarcacin territorial en su jurisdiccin; verifican el cumplimiento de los requisitos; formulan el expediente tcnico; y presentan a la PCM los que tienen informes favorables. Asimismo tienen competencia para promover de oficio las acciones que consideren necesarias para la organizacin del territorio de su respectiva regin. Al respecto, la norma tambin establece que los gobiernos regionales determinan el tratamiento y la prioridad de las acciones de demarcacin territorial necesarias para lograr la organizacin definitiva de las circunscripciones de su jurisdiccin.

La ley define como criterios para cualquier iniciativa de demarcacin territorial el respeto a los principios de unidad, contigidad, continuidad e integracin, y la consideracin de factores tcnicos mnimos de orden poblacional, geogrfico, socioeconmico y cultural que justifiquen la propuesta. Adems, pone requisitos para crear nuevos distritos o provincias, de tal manera de que se configuren unidades territoriales con caractersticas geogrfico-ambientales y urbanas favorables, con potencialidades econmicas que puedan sustentar su desarrollo, con volmenes mnimos de poblacin, as como con niveles bsicos de infraestructura y equipamiento de servicios de salud, educacin y saneamiento.

La ley dictamina que el mbito geogrfico de nivel provincial ser la unidad de referencia para el anlisis y el tratamiento de las acciones de la DT y el saneamiento de lmites de los distritos y provincias en el pas. Del mismo modo, se establece que los petitorios de demarcacin territorial proceden siempre y cuando exista un plan de acondicionamiento territorial o planes urbanos aprobados por la municipalidad provincial. Asimismo, estos deben estar respaldados por no menos del 20 % de los electores del rea involucrada. No obstante su carcter prioritario, el proceso ha avanzado muy lentamente y, a pesar del establecimiento de criterios y requisitos para conformar unidades territoriales ms equilibradas, existen otros incentivos en la propia legislacin que no contribuyen a avanzar en la demarcacin territorial. Uno de ellos es el Foncomun, que asegura la asignacin de un monto mnimo de recursos a cada distrito y desincentiva a que la poblacin de zonas alejadas de la capital opte por fusionarse a espacios mayores, en los que teme quedar marginada. Lo mismo sucede con la prestacin de servicios bsicos a la poblacin en zonas alejadas de los centros urbanos.

En mayo de 2007 se aprob la Ley de Promocin para la Fusin de Municipios Distritales (Ley 29021), que contiene algunos incentivos como mayores recursos o asistencia tcnica para mejorar la prestacin de servicios. Con ello, la norma se propone contribuir a configurar circunscripciones polticas aptas para la gestin del desarrollo local y regional. Sin embargo, al igual que en el caso de la demarcacin territorial, hay muy pocos avances en la fusin de municipios, pues no se ha priorizado la medida en trminos de recursos para implementarla. (Fuente: http://dntdt.pcm.gob.pe/sites/default/files/archivos_normas/Ley_27795.pdf ).

3.2. Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial

En febrero de 2010, el MINAM aprob los Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial (Resolucin Ministerial 026-2010-MINAM). Su propsito era articular las polticas sectoriales con incidencia en el OT y orientar la accin de los gobiernos regionales y locales en este campo.

En ellos, el OT se define como una poltica de Estado. Se precisa que se trata de un proceso poltico y tcnico-administrativo de toma de decisiones concertadas con actores sociales, econmicos, polticos y tcnicos para la ocupacin ordenada y el uso sostenible del territorio, la regulacin de la localizacin de los asentamientos humanos, las actividades econmicas y sociales, as como del desarrollo fsico-espacial, en funcin del desarrollo sostenible. La base para un proceso de esta naturaleza es la identificacin de las potencialidades y limitaciones del territorio. Esta debe considerar criterios ambientales, econmicos, socioculturales, institucionales y geopolticos. En este sentido, el ordenamiento territorial hace posible el desarrollo integral de la persona como garanta para una adecuada calidad de vida.

De acuerdo con los lineamientos, el OT debe guiarse por los principios rectores de sostenibilidad, integralidad, complementariedad, gobernabilidad democrtica, subsidiariedad, equidad, respeto a la diversidad cultural y competitividad. Su consideracin pone en evidencia que, para su efectivo cumplimiento, es fundamental que el OT se trabaje desde un enfoque intergubernamental e intersectorial.

Del mismo modo, se sealan dimensiones relevantes para avanzar hacia procesos de planeamiento estratgico, territorial y concertado. Sobre la base de estos aspectos, la conduccin del proceso de OT debera recaer en una instancia que tenga la funcin de coordinacin entre los sectores del gobierno nacional y con los distintos niveles de gobierno. Entre los objetivos del ordenamiento territorial se plantean los siguientes: (i) el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables; (ii) la gestin responsable de los no renovables; (iii) la ocupacin ordenada del territorio y su uso sostenible; (iv) la conservacin del ambiente; (v) la preservacin del patrimonio natural y cultural; y (vi) el bienestar y la salud de la poblacin.

Otros objetivos son los siguientes: (i) el desarrollo equilibrado del territorio nacional; y (ii) la localizacin adecuada de los asentamientos humanos, la infraestructura econmica y social, las actividades productivas y los servicios bsicos. Asimismo, se plantea contribuir a revertir la exclusin y la pobreza, y el deterioro de los ecosistemas. Como se observa, algunos objetivos tienen relacin con el ordenamiento ambiental, dimensin directamente vinculada al Ministerio del Ambiente, pero hay algunos que trascienden ampliamente su mandato.Los planes de ordenamiento territorial son instrumentos de planificacin y gestin del desarrollo sostenible. En este sentido, su objetivo es promover y regular los procesos de organizacin del territorio en los mbitos nacional, regional y local. Por ello, deben estar articulados a los planes ambientales y de desarrollo econmico y social. Los lineamientos establecen que los POT son dinmicos, se inspiran en el planeamiento estratgico de la regin o localidad, son fundamentalmente participativos y se construyen sobre la base de la zonificacin ecolgica econmica. En este sentido, los POT deben orientar los planes ambientales, al igual que los econmicos y sociales. Esta secuencia no aparece con claridad, y eso crea confusin sobre el proceso.

El plan estratgico debe tener como base de referencia el POT pero no debe darse lo contrario. Considerar el plan regional como referente del POT es un error de enfoque. Nuevamente es pertinente insistir en el hecho de que el ordenamiento territorial debe ser mirado desde una perspectiva que integre, entre otros, sostenibilidad ambiental, desarrollo econmico, dinmicas econmicas existentes e inclusin social.

Asimismo, los lineamientos establecen que el POT debe considerar el uso del territorio, sobre todo de los recursos naturales. Ello debe hacerse siguiendo criterios ambientales, socioculturales, econmicos y de seguridad fsica.

La otra dimensin que debe ser tomada en cuenta es la ocupacin del territorio, que debe disearse sobre la base de la zonificacin ecolgica econmica y considerar las oportunidades y amenazas, as como la visin de desarrollo de la sociedad. Finalmente, asuntos que no debe soslayarse son el del sistema vial de articulacin del territorio, as como sus vnculos con el entorno rural. Un aspecto resaltante de esta norma es que incorpora como elemento relevante el sistema de ciudades, sus formas de organizacin y equipamiento, y la demanda por la provisin de servicios. Se plantea la importancia de vincular la dimensin urbana con los espacios rurales. A ello se debe agregar el tema de la ocupacin del territorio por los pueblos indgenas, as como el de las zonas de reserva y las reas naturales protegidas. Asimismo, el documento de lineamientos hace referencia al sistema de abastecimiento energtico. En general, se puede afirmar que en la norma se reafirma la perspectiva integral que tiene el OT y los diversos aspectos que se deben considerar para hacerlo realidad. De hecho, la dimensin ambiental es importante, pero no se debe dejar de valorar la dimensin econmica, de habilitacin urbana, entre otras. Queda claro, por tanto, que no se trata solo de criterios, sino que estamos hablando de dimensiones distintas y complementarias. Un instrumento del OT definido en los lineamientos es la ZEE. Aqu se repiten los conceptos y objetivos contenidos en el Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica de 2004 (vase el punto 3.3) y se reitera la misma imprecisin en relacin con el OT. Seis aos despus no se aprecian cambios hacia una mejor concepcin de estos instrumentos fundamentales para la planificacin del desarrollo territorial.

Otro instrumento del ordenamiento territorial contenido en los lineamientos es la demarcacin territorial. Se la define como un proceso tcnico-geogrfico que permite organizar el territorio a partir de la definicin y delimitacin de circunscripciones poltico-administrativas en el mbito nacional. Asimismo, se plantea que los estudios territoriales de diagnstico y zonificacin (ETDZ) son las herramientas que permiten orientar la organizacin y divisin racional de estas circunscripciones para garantizar un ejercicio del gobierno y la administracin que facilite la conformacin de regiones. De acuerdo con documento, los ETDZ evalan y analizan las interacciones fsicas, culturales y econmicas que transforman, estructuran y organizan el territorio. Esta aproximacin hara posible establecer circunscripciones con poblaciones caracterizadas por su identidad histrica y cultural, su capacidad para demandar y mantener servicios bsicos y sociales, as como contar con un mbito geogrfico de soporte de sus relaciones sociales, econmicas y administrativas.

Si bien es cierto que esta dimensin del OT se articula con el proceso de regionalizacin, da la impresin que en su formulacin se concibe la conformacin de regiones como un proceso de carcter tcnico-geogrfico que, a partir del empleo de instrumentos adecuados, permitira configurar espacios poltico-administrativos gobernables.

Sin embargo, se trata de un proceso bastante ms complejo y que requiere integrar variables econmicas, polticas, sociales, culturales y demogrficas, y partir de involucrar decididamente a las propias poblaciones. La amplitud e integralidad de los temas que comprende el ordenamiento territorial permiten constatar que el proceso no puede ser conducido por una autoridad sectorial, sino que requiere una mirada integradora y articuladora desde el Poder Ejecutivo. En esta direccin, hace falta racionalizar la legislacin para que exprese esta perspectiva. (Fuente:http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/8F52CCD23FBED5B105257B8200738241/$FILE/CDAM0000321.pdf ).

3.3. Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica

El Reglamento de Zonificacin Ecolgica y Econmica (Decreto Supremo 087-2004- PCM) se aprob en diciembre de 2004. Se trata de la primera norma que desarrolla la ZEE en el pas, es decir, la primera en establecer las caractersticas de una de las dimensiones del OT antes de construir una visin de conjunto de este proceso estructurante de nuestro desarrollo. La norma define la ZEE como un proceso dinmico y flexible. Este permite identificar diferentes alternativas de uso sostenible de un territorio, a partir de la evaluacin de sus potencialidades y limitaciones. Los criterios que se asumen en la norma son los siguientes: fsicos, biolgicos, ambientales, sociales, econmicos y culturales.Establece como su finalidad orientar la toma de decisiones sobre los mejores usos del territorio, a partir de las necesidades de la poblacin que la habita y la armona con el ambiente. Desde esta perspectiva, plantea como sus objetivos los siguientes: (i) conciliar la conservacin del patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales; y (ii) orientar las polticas nacionales, regionales y locales sobre su uso sostenible y el del territorio, de acuerdo con las caractersticas y potencialidades de los ecosistemas, la conservacin del ambiente y el bienestar de la poblacin.Otros de sus objetivos apuntan a proveer el sustento tcnico para la formulacin de planes de desarrollo y de ordenamiento territorial (nacional, regional y local), y brindar informacin tcnica y el marco referencial para promover y orientar la inversin pblica y privada. En esta lnea, se le puede considerar tambin como un instrumento para el fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos sub-nacionales en la gestin de los espacios y los recursos naturales de sus jurisdicciones, as como para la concertacin en la ocupacin y el uso adecuado del territorio.

Se seala que, una vez aprobada, la ZEE se convierte en un instrumento tcnico y orientador del uso sostenible de un territorio y de sus recursos naturales. Se trata, pues, de un instrumento para conocer la base geogrfica y ambiental en la que se sustenta la accin social y poltica, as como los proyectos econmicos y productivos. La ZEE proporciona informacin sistematizada y localizada geogrficamente sobre la capacidad, la fragilidad y las potencialidades del territorio y sus recursos naturales.

En ese sentido, es un factor clave para la toma de decisiones sobre el uso la y ocupacin ms adecuada del territorio en la formulacin del ordenamiento territorial. Sin embargo, al carecer de referencia orientadora sobre este, no se plantea con claridad que la zonificacin ecolgica econmica es una herramienta de ese proceso. La imprecisin sobre este instrumento en el reglamento se repite posteriormente en la Ley General del Ambiente. En cuanto a la gestin institucional, la norma define que la PCM, a travs de Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) hoy Minam1, propone las normas, dirige el proceso de gestin de la ZEE en el pas y elabora concertadamente la estrategia nacional y el plan operativo bienal de la ZEE. Adems, promueve, coordina y supervisa los procesos de ZEE en el mbito nacional. A los gobiernos regionales y locales los define como sus ejecutores en sus respectivas jurisdicciones.

De acuerdo con el reglamento, la formulacin de la ZEE en el mbito nacional es conducida por la PCM (hoy el MINAM), en coordinacin con los gobiernos regionales, sectores involucrados y organismos autnomos regionales; en el mbito regional, por el gobierno regional, en coordinacin con los gobiernos locales; y en el mbito local, por las municipalidades provinciales, en coordinacin con las distritales y el gobierno regional.El reglamento haca referencia a la PCM, a travs del CONAM. A partir de su creacin, el MINAM ha asumido todas las funciones que corresponden a la autoridad ambiental nacional. La aprobacin de los estudios de ZEE se hace por decreto supremo de la PCM en el mbito nacional; por ordenanza del gobierno regional, en su mbito de jurisdiccin; y por ordenanza de la municipalidad provincial, con opinin favorable del gobierno regional de la jurisdiccin, en el mbito local. Los estudios de ZEE interregional deben ser aprobados por todos los gobiernos regionales comprometidos y los que involucren dos o ms mbitos geogrficos locales, por ordenanza municipal de cada gobierno provincial involucrado, con ratificacin de los gobiernos regionales de la jurisdiccin. En las funciones asignadas a la PCM (al Minam) en el reglamento, las decisiones articuladoras sobre la ZEE se definen de manera unilateral, ya que no se establece un procedimiento de trabajo concertado con los gobiernos sub-nacionales. Ello en el marco del proceso de descentralizacin iniciado en el ao 2002, que les otorga competencias en lo que respecta a la poltica de ordenamiento territorial. Esta ltima se define como nacional y descentralizada.

La norma precisa tres niveles o escalas de ejecucin de estudios de zonificacin ecolgica econmica, que dependen de la dimensin, naturaleza y objetivos planteados. Estos son los siguientes: La macro zonificacin contribuye al diseo de polticas y planes de desarrollo y de ordenamiento territorial en el mbito nacional, macro regional y regional, con una escala cartogrfica menor o igual 1:250 000. La meso zonificacin se plantea para los espacios regionales, cuencas hidrogrficas o reas especficas de inters, con una escala cartogrfica de 1:100 000. La microzonificacin se seala para el mbito local, con una escala cartogrfica mayor o igual a 1:25 000.No se plantea una relacin explcita o alguna articulacin entre la escala de los estudios de ZEE y las responsabilidades de cada nivel de gobierno sub-nacional. Este hecho propicia que, al determinarse las escalas de ejecucin de los estudios, no se consideren los roles y las articulaciones entre los tres niveles de gobierno. La Metodologa para la Zonificacin Ecolgica Econmica aprobada por el Conam en abril de 2006 (vase el punto 3.4) detalla las caractersticas y los requerimientos de informacin para cada nivel de zonificacin, pero tampoco los relaciona con el nivel poltico administrativo. En algunos planes operativos de ZEE elaborados desde que se aprob el reglamento, se aprecia que ciertos gobiernos regionales realizan macro zonificacin y la mayora mes ozonificacin. Los provinciales realizan mayoritariamente meso zonificacin y muy pocos microzonificacin. El reglamento seala que, en los procesos de ZEE que involucren a ms de un gobierno regional, estos ltimos deben conformar una comisin tcnica interregional en coordinacin con la PCM (el MINAM). No se hace referencia al rol que deberan jugar las juntas de coordinacin interregional como instancias que bien podran impulsar y coordinar dichos procesos como una estrategia para ir consolidando mecanismos de articulacin de las provincias y departamentos del pas en la perspectiva de espacios mayores de gobierno. En los casos de mbitos geogrficos que trascienden a un gobierno municipal, estos deben formar una comisin tcnica, en coordinacin con el gobierno regional respectivo. Esta debe involucrar a todos los gobiernos locales provinciales implicados.El reglamento dispone que los procesos de zonificacin ecolgica econmica macro y meso que se desarrollen en el mbito regional y local requieren conformar una comisin tcnica por ordenanza regional o municipal, segn corresponda. La composicin bsica de esta comisin es la siguiente:

un representante del gobierno regional; los alcaldes provinciales y distritales; un representante de una institucin cientfica y uno de las universidades; representantes de los sectores que otorgan autorizaciones sobre el uso del territorio o los recursos naturales; dos representantes de las organizaciones de pueblos indgenas, dos de la empresa privada y dos de las organizaciones no gubernamentales (ONG). A partir de esta estructura bsica se sugiere mantener una participacin equitativa entre el sector pblico, el privado y la sociedad civil.

Las comisiones tcnicas tienen dos funciones: (i) proponer, opinar, acompaar y coordinar la ejecucin de la ZEE; y (ii) proponer los mecanismos de consulta y participacin ciudadana, de difusin y de capacitacin. En el caso de la microzonificacin, la conformacin de la comisin es opcional.El reglamento precisa que los procesos de ZEE que involucren mbitos territoriales de pueblos indgenas, comunidades campesinas y nativas deben incluir a sus instituciones representativas segn el Convenio 169 de la OIT. Este es un sealamiento positivo que fue incumplido con el argumento que se careca de una ley que precisara el proceso de consulta.Una vez aprobada la zonificacin ecolgica y econmica, las diversas instituciones pblicas en los mbitos nacional, regional y local, deben utilizarla de manera obligatoria como instrumento de planificacin y de gestin del territorio.

El reglamento incluye seis criterios para identificar unidades espaciales relativamente homogneas en el territorio, llamadas unidades ecolgicas econmicas. Estos son los siguientes: (i) valor productivo, (ii) valor bioecolgico, (iii) valor histrico-cultural, (iv) vulnerabilidad, (v) conflictos de uso y (vi) aptitud urbana e industrial. Cada uno de ellos utiliza un conjunto de variables como capacidad de uso mayor de la tierra, potencial minero, diversidad biolgica y usos tradicionales, entre otros. La aplicacin de estos criterios se orienta a identificar las opciones de uso sostenible que tiene el territorio y busca establecer la aptitud de uso predominante de cada unidad ecolgica econmica. Sobre la base de estos criterios se definen cinco categoras: (i) zonas que tienen mayor aptitud para uso productivo; (ii) zonas de proteccin y conservacin ecolgica; (iii) zonas de tratamiento especial; (iv) zonas de recuperacin; y (v) zonas urbanas o industriales. Una vez determinadas las categoras de uso del territorio, estas se califican de acuerdo con las caractersticas que presentan en cualquiera de los siguientes tipos: (i) las de uso recomendable, (ii) las de uso recomendable con restricciones y (iii) las de uso no recomendable.La categorizacin de una unidad econmica ecolgica como de aptitud de uso productivo comprende tanto las actividades con fines agropecuarios, forestales, acucolas, recreacionales o tursticos, como aquellas relacionadas con variables como potencial minero o energtico. Esta categora no es la ms adecuada a nuestra realidad, ya que se debera diferenciar entre las unidades que poseen mayor aptitud para desarrollar actividades productivas con recursos naturales renovables, de aquellas que pueden soportar mejor actividades productivas con recursos naturales no renovables. Esta distincin es importante si se tiene en cuenta que una de las razones para promover la ZEE es la prevencin de conflictos por uso inadecuado del territorio y que una parte importante de estos surge por tensiones entre las actividades extractivas y la agricultura o ganadera. (Fuente: Decreto Supremo 087-2004- PCM http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/143F9316A2FD266105257B83007572AA/$FILE/DS_087_2004_PCM.pdf ).

3.4. Metodologa para la Zonificacin Ecolgica Econmica

La Metodologa para la Zonificacin Ecolgica Econmica fue aprobada por el CONAM en abril de 2006. Adems de complementar y detallar los procedimientos para desarrollar sus procesos en los diversos espacios del pas, contiene importantes conceptos. Recoge, por ejemplo, la definicin de OT aprobada por el Comit Tcnico Consultivo (CTC) de Zonificacin Ecolgica Econmica y Ordenamiento Territorial:Instrumento que forma parte de la poltica de Estado sobre el desarrollo sostenible. Proceso poltico, en la medida que involucra la toma de decisiones concertadas de los actores sociales, econmicos, polticos y tcnicos, para la ocupacin ordenada y uso sostenible del territorio. Proceso tcnico- administrativo, porque orienta la regulacin y promocin de la localizacin y desarrollo de los asentamientos humanos, actividades econmicas, sociales y el desarrollo fsico espacial, sobre la base de la ZEE.Asimismo, incluye la definicin de ordenamiento territorial ambiental del Reglamento de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental (SNGA):El ordenamiento ambiental del territorio es un instrumento que forma parte de la poltica de OT. Es un proceso tcnico-poltico orientado a la definicin de criterios e indicadores ambientales para la asignacin de usos territoriales y la ocupacin ordenada del territorio.Respecto del ordenamiento territorial y del ordenamiento ambiental, la norma precisa lo siguiente:

en este marco, est implcito que el ordenamiento ambiental del territorio es parte indisoluble de un proceso mayor que es el ordenamiento territorial, pues el ordenamiento ambiental territorial introduce la variable ambiental en las polticas y planes de ordenamiento o acondicionamiento territorial.A pesar de haberse aprobado en el ao 2006, estas definiciones no han sido la referencia en el momento de disear el marco institucional nacional del proceso de OT. Este se mantiene como atribucin del MINAM, a pesar de que se trata claramente de un proceso integral y que, en este sentido, requiere de una instancia con la funcin de articular a los distintos sectores y niveles de gobierno en aspectos multisectoriales e intergubernamentales.

La norma seala que la aplicacin de la metodologa es obligatoria en cualquier instancia que sea responsable o participe en el proceso de la zonificacin ecolgica econmica, y eso incluye niveles de gobierno e instituciones y organizaciones tcnicas y acadmicas del sector pblico y privado en los mbitos nacional, regional y local. Asimismo, contiene mayor informacin sobre los niveles de ZEE (macro, meso y micro); presenta una relacin referencial de variables y atributos que deben tomarse en cuenta en cada nivel; y relaciona el grado de participacin ciudadana con el nivel de zonificacin. Finalmente, plantea que la opcin por cada nivel no depende de consideraciones sobre la extensin de los mbitos poltico-administrativos que son muy diferenciados, sino del nivel de profundidad requerido por los estudios y de su finalidad. Esta aproximacin genera confusin en el rol de los distintos niveles de gobierno en un componente de primera importancia para la organizacin del territorio. La microzonificacin delimita grandes unidades espaciales en el territorio, pero las unidades para la informacin socioeconmica pueden corresponder a provincias o distritos, segn las caractersticas de cada territorio. En el caso de los otros dos niveles, la mes ozonificacin delimita unidades espaciales del territorio a semi-detalle y su referente socioeconmico puede ser un distrito o micro cuenca; y la microzonificacin delimita unidades espaciales a nivel de detalle y su referente socioeconmico son los centros poblados. (Fuente:http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/4C61356E0B2C054F05257B6E00789F75/$FILE/GuiaMetodologicaZEE-GobiernosLocales.pdf )

3.5. Estrategia Nacional de Zonificacin Ecolgica EconmicaEl 25 de junio de 2011, el MINAM public la propuesta de Estrategia Nacional de Zonificacin Ecolgica Econmica. As, este documento que debi elaborarse concertadamente desde el ao 2004 por disposicin del Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica se publicaba en las postrimeras del gobierno aprista. Esta incomprensible demora en cumplir un mandato muy claro del reglamento hizo que los gobiernos sub-nacionales trabajaran en la elaboracin de estudios de ZEE y de los planes de ordenamiento territorial sin contar con un marco orientador nacional y concertado que diera coherencia e integralidad a las acciones en departamentos y municipios.El documento elaborado por el MINAM establece que la aplicacin de la estrategia de ZEE es vlida para todo el territorio nacional y que debe ser cumplida, durante los prximos diez aos, por el gobierno nacional, las entidades sectoriales, los gobiernos regionales y locales, as como por el sector privado. El objetivo declarado de la estrategia es facilitar la elaboracin e implementacin de la ZEE en los tres niveles de gobierno y lograr que las diversas instituciones pblicas y privadas en el mbito nacional, sectorial, regional y local, utilicen este instrumento tcnico orientador de la planificacin y la gestin del territorio. A partir de este objetivo general se han priorizado tres lneas estratgicas: (i) fortalecimiento de capacidades; (ii) polticas pblicas orientadas a proyectos declarados de inters nacional; y (iii) gobernanza e institucionalidad.La norma contradice su finalidad y las normas vigentes, dado que establece que la aprobacin de los procesos de ZEE por el gobierno regional o local que la requieren de la conformidad tcnica del MINAM. Con ello se desconoce la autonoma de los gobiernos regionales y locales definida por la Constitucin y se contradice sus leyes orgnicas. Estas determinan como competencias de ambos niveles de gobierno la planificacin y el ordenamiento del territorio de sus respectivas jurisdicciones. Adems, este tenor hace necesario modificar el propio Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica, que define a los gobiernos regionales y provinciales como las instancias que aprueban estos procesos. El planteamiento contenido en la estrategia tiene por finalidad establecer procedimientos que permitan la injerencia del gobierno central en los procesos de ZEE y OT que desarrollan los gobiernos sub-nacionales. El documento hace explcita la responsabilidad del MINAM de implementar la ZEE y define a los gobiernos regionales y locales como instancias ejecutoras en los mbitos poltico-administrativos de su competencia. Asimismo, con la propuesta se consolida el enfoque centrado en la dimensin ambiental, que si bien es relevante, solo es una entre los diversos componentes que forman parte de estos enfoques e instrumentos. Es llamativo el uso que se hace en el documento del concepto de estrategia de participacin para debilitar el rol de los gobiernos regionales y locales. Bajo la pretensin de fortalecer las capacidades de las autoridades nacionales, regionales y locales en los procesos de zonificacin ecolgica econmica, se entrega al MINAM la responsabilidad de conducir un programa nacional de capacitacin en coordinacin con el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). Lo que ms llama la atencin es que se definen como interlocutores de este proceso a las siguientes instancias: el Comit Tcnico Consultivo de Ordenamiento Territorial (CTCOT)2 y las comisiones tcnicas regionales (CTR). Con ello se deja de lado a los gobiernos regionales y a las municipalidades.Sin modificar su composicin, la norma seala nuevas responsabilidades para las CTR: (i) evaluar y validar las propuestas de ZEE y OT en los diferentes niveles de estudio; (ii) analizar la gestin de conflictos por superposicin de reas; (iii) participar de la supervisin y control social de las decisiones que se tomen en el territorio; (iv) monitorear las actividades y decisiones.

As como sus impactos; (v) articular las competencias de las instituciones pblicas y privadas; (vi) adecuarse a las polticas de OT y utilizar la ZEE como instrumento orientador de las decisiones; (vii) participar en la elaboracin de proyectos para desarrollar capacidades en OT; y (viii) facilitar la ejecucin de los planes y programas priorizados en los planes de ordenamiento territorial. Todo esto, que podra ser parte de un enfoque democratizador de la gestin regional y local, se har con el apoyo directo del MINAM, con lo que se dejar de lado a las gerencias encargadas de estas funciones en el gobierno regional. Incluso se encarga a las CTR elaborar su reglamento organizativo y de funcionamiento, pero tambin con apoyo del MINAM. En este debern definir el ordenamiento estructural y funcional entre sus miembros, lo que bien podra significar la intencin de establecer relaciones de dependencia con el ministerio. Con esta lgica, no se requiere de ordenanzas ni del nivel regional ni del local.Estas funciones trascienden largamente las nicas dos establecidas en el Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica. Su aparente apertura a la participacin parece ms una forma de limitar las atribuciones de los gobiernos regionales. En los hechos, el MINAM asume un rol ejecutor en relacin con las CTR, y eso plantea el alto riesgo de convertir a estas instancias en instrumentos de los objetivos del gobierno nacional. El MINAM avanza incluso hasta la definicin de responsabilidades de lo que denomina subcomisiones tcnicas, que estaran sustituyendo a los actuales grupos de trabajo de conformacin opcional. Las subcomisiones asumen las tareas de los grupos de trabajo y de otras ms complejas como la produccin de informacin tcnica y la creacin de sistemas de informacin, o el seguimiento y control en la aplicacin de la ZEE y OT. Son temas que demandan mayor especializacin, y eso puede facilitar que estas instancias sean crecientemente dependientes del MINAM. En el marco de la ZEE, la estrategia busca centralizar la definicin de los lineamientos, criterios e indicadores para evaluar y priorizar la inversin pblica en los diversos niveles, incluidos los presupuestos participativos. Fue creado por el Reglamento de Zonificacin Ecolgica y Econmica y su actual conformacin qued definida por el Decreto Supremo 013-2009-MINAM. Est integrado por quince ministerios, nueve organismos o empresas pblicas nacionales (Instituto del Mar del Per [Imarpe], Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas [Sernanp], Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana [IIAP], Servicio Nacional de Meteorologa e Hidrologa [Senamhi], Instituto Geogrfico Nacional [IGN], Instituto Nacional de Defensa Civil [Indeci], Comisin de Formalizacin de la Propiedad [Cofopri], Oficina Nacional de Gobierno Electrnico e Informtica [Ongei] y Perupetro), un representante del Gobierno Regional del Callao, uno de los gobiernos regionales, uno de los gobiernos locales, uno de la Asamblea Nacional de Rectores, dos de las organizaciones de pueblos indgenas, dos de la empresa privada y dos de las organizaciones no gubernamentales (ONG). Lo preside el MINAM. Nuevamente en el Minan, que debe coordinar con el MEF, el CTCOT y, en algunos casos, con el Centro de Planeamiento Estratgico (Ceplan), as como con las comisiones tcnicas regionales o locales. Los gobiernos regionales y locales no han sido considerados en el proceso. Este hecho se encubre con el supuesto fortalecimiento de las capacidades de los tomadores de decisin, cuando en realidad se debilita el rol de los gobiernos sub-nacionales.

Lo mismo sucede en el establecimiento de lineamientos para orientar la inversin privada. Para este fin se dispone la participacin del MINAM, del MEF, de la PCM, de Proinversion, de los ministerios de Produccin, de Turismo y Comercio Exterior, de Energa y Minas, de Agricultura y de Cultura, as como de la Asamblea de Gobiernos Regionales en coordinacin con el CTCOT y las comisiones tcnicas regionales.

El problema con la propuesta de estrategia no est solo en su actitud centralista, que busca excluir a los gobiernos sub-nacionales, sino tambin en la intencin de considerar los resultados de la ZEE solo como recomendaciones que orienten la inversin pblica y privada. Se abre la posibilidad de que, con este propsito, se desvirte el artculo 23 del Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica, que establece con meridiana claridad el carcter obligatorio del proceso una vez que ha sido aprobado. En la misma lnea se inscriben las acciones relacionadas con los denominados proyectos de inters nacional abordados en la segunda lnea estratgica. Esta plantea enfatizar que la ZEE seala recomendaciones para el uso sostenible de los recursos naturales y la ocupacin ordenada del territorio, con lo cual se relativiza nuevamente el carcter obligatorio del proceso una vez que ha sido aprobado. Con una perspectiva similar, la estrategia propone realizar campaas de comunicacin y difusin para que se entienda que la ZEE no debe ser un freno para el desarrollo nacional y que su propsito es solo proveer informacin para disminuir el riesgo financiero, social y ambiental de una inversin de gran envergadura. Con la finalidad de facilitar los proyectos que son definidos como de inters nacional, se encarga al MINAM, al MEF, a la PCM, al Ceplan y a los sectores que corresponda, el establecimiento de mecanismos para articular la ZEE a la formulacin de planes de OT y de desarrollo a nivel sectorial, regional y local. Se seala que en estos procesos debern participar los gobiernos regionales involucrados. Sin embargo, la norma no incluye explcitamente a estas instancias de gobierno en la decisin fundamental: construir los criterios mnimos para definir polticas pblicas y proyectos de inters nacional a fin de evitar conflictos.En la lnea de facilitar los denominados proyectos nacionales se plantea la elaboracin y aprobacin de una directiva nacional y de un manual, en los que se definan los mecanismos y procedimientos para la formulacin e implementacin de la zonificacin ecolgica econmica en las unidades territoriales donde existan o se hayan priorizado proyectos de inters nacional. Se sealan explcitamente los megaproyectos de la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), Camisea, Inambari, San Gabn, los de trasvase y los transfronterizos.Asimismo, se hace referencia a los proyectos de hidrocarburos o mineros en zonas de conservacin o en territorios indgenas o de comunidades campesinas; la agricultura a gran escala con cultivos industriales para la produccin de alimentos y biocombustibles; as como los proyectos de forestacin o infraestructura productiva. En otras palabras, todos los temas de inters de la gran inversin son de inters nacional y en funcin de ellos deben ajustarse los procesos de ZEE. A pesar de esta actitud excluyente, la norma afirma el principio de la concertacin con la sociedad civil y las comunidades campesinas y nativas, as como el de la articulacin intergubernamental con los gobiernos regionales y locales. Obviamente se deja sin precisar bajo qu mecanismos se promover la concertacin y se excluye de la norma a instancias existentes como el Consejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI). Tampoco se hace referencia a la aplicacin del Convenio 169 de la OIT.La voluntad centralista de esta norma se expresa tambin en la creacin de un registro de especialistas en ZEE como rol del Minam. Contar con este el registro puede contribuir a mejorar la calidad de los procesos y sus productos, pero el problema est en que el registro tiene carcter nacional. Con ello, la acreditacin sera centralizada por el Minam, a pesar de que no se precise. Nuevamente, este ministerio asume un rol ejecutivo, a pesar de que su funcin es definir los criterios tcnicos mnimos que deberan cumplir los profesionales o instituciones para ser acreditados, segn las diversas especialidades requeridas, por las instancias descentralizadas de gobierno.Junto a estos elementos crticos, la propuesta de estrategia incluye sobre todo en la tercera lnea estratgica un conjunto de declaraciones positivas. Entre las ms importantes se cuentan las siguientes: Promover la inclusin de la informacin generada por la zonificacin ecolgica econmica en los currculos de los centros educativos, en el marco de una propuesta educativa ambiental. Fortalecer las capacidades de los operadores de justicia nacional, regional y local para que hagan cumplir la ZEE. Fortalecer la capacidad de difusin de informacin sobre la ZEE para propiciar la participacin de los actores sociales en el proceso y contribuir a la concertacin sobre la ocupacin y el uso adecuado del territorio. Integrar y concordar las normas sectoriales con los procesos de OT regionales y locales. Desarrollar con mayor detalle tcnico las recomendaciones de las categoras de uso de la ZEE, con la finalidad de evitar confusiones en un mismo espacio. Fortalecer el ordenamiento jurdico mediante la formulacin de la propuesta de ley de ordenamiento territorial. Crear espacios de dilogo y concertacin inclusivos, multidisciplinarios e interinstitucionales como medio para prevenir, orientar y concordar acuerdos que contribuyan a la solucin de los conflictos socio-ambientales. Estandarizar el sistema de informacin y monitoreo utilizado en los procesos de ZEE y OT para que la informacin sirva a la formulacin de polticas, de planes de desarrollo u ordenamiento territorial, as como de proyectos de inversin pblica y de la cooperacin internacional en los tres niveles de gobierno. Planificar el desarrollo sostenible de los sistemas urbano-regionales en armona con los espacios rurales. Entender y respetar los sistemas de organizacin comunal, la diversidad cultural, los conocimientos colectivos, las formas de uso y manejo tradicionales del territorio y los recursos naturales. Apoyar el proceso de descentralizacin y regionalizacin mediante un espacio de dilogo y concertacin para la aplicacin de los principios rectores del proceso de regionalizacin y descentralizacin, y su articulacin a los de la zonificacin ecolgica econmica. Concertar con los pases vecinos aspectos conceptuales y metodolgicos sobre la zonificacin en zonas limtrofes con el Per.

(Fuente:http://www.minam.gob.pe/consultaspublicas/wpcontent/uploads/sites/52/2014/02/cp-estrategia_nacional_de_zonificacion_ecologica_economica.pdf ).

4. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA LEGISLACIN AMBIENTAL

Este acpite har una rpida y parcial aproximacin al tratamiento y la evolucin que ha tenido el tema del ordenamiento territorial en la legislacin ambiental. Sin duda hay muchas otras leyes y reglamentos en las que se establece esta vinculacin, pero aqu solo se considerarn algunas de las ms relevantes.

4.1. Ley Orgnica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales

La Ley 26821, promulgada en junio de 1997, establece como su objetivo fundamental promover y regular el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. Adems, define el marco legal pertinente para su otorgamiento a particulares.

La norma considera que la zonificacin ecolgica y econmica del pas es un instrumento de apoyo al OT, cuyo fin es evitar conflictos por superposicin de ttulos y usos inapropiados. Establece que la propuesta de zonificacin ecolgica econmica debe hacerla la PCM, en razn de su rol de coordinador intersectorial. El encargo refuerza el rol del Estado en el ordenamiento territorial y en la zonificacin econmica ecolgica, como apoyo de este, y plantea la necesidad de una perspectiva integral y articuladora para abordarlo, aun cuando esta responsabilidad se haya quedado solo en un enunciado legal sin aplicacin prctica. La ley determina que la zonificacin debe realizarse sobre la base de reas prioritarias. Estas deben conciliar los intereses nacionales de la conservacin del patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. (fuente: http://www.ana.gob.pe/media/95192/ley_26821.pdf )

4.2. Comisin Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental

El Decreto Supremo 045-2001-PCM de abril de 2001 declar de inters nacional el ordenamiento territorial ambiental en todo el pas. Con este fin, se constituy la Comisin Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental. La PCM la presidi y el CONAM se hizo cargo de su Secretara Tcnica. La Comisin estuvo integrada por representantes de nueve sectores del Estado. Estos provinieron de las siguientes instituciones: el Iiap, el Imarpe, la Asociacin Intertnica para el Desarrollo de la Selva Peruana (Aidesep), y la Confederacin Nacional Amaznicas del Per (Conap), de las ONG, as de los gobiernos locales: uno por la costa, otro por la sierra y otro ms por la selva. En el plazo de un ao, la Comisin deba proponer los lineamientos de poltica y documentos orientadores del proceso de ordenamiento territorial ambiental; el marco normativo institucional para aplicarlo; y los mecanismos y procedimientos para ponerlo en marcha. En seis meses deba presentar, a la PCM, el proyecto de reglamento sobre la zonificacin econmica ecolgica que haba dispuesto la Ley Orgnica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales. Al respecto, llama la atencin que se haya considerado prioritario el ordenamiento ambiental territorial sin definirlo como parte del OT. De hecho, los problemas aludidos para conformar la comisin y definir su encargo (desequilibrios en la ocupacin y usos del territorio nacional, y en el aprovechamiento de sus recursos) trascienden largamente la visin sectorial. Por ello, requieren abordarse desde una perspectiva integral de desarrollo. Ms an, si se consideran entre las causas de los desequilibrios aspectos tan complejos que requieren miradas multidisciplinarias. Se trata de temas como las particularidades fsico-geogrficas del pas, la demarcacin poltico- administrativa, el crecimiento poblacional y su desigual distribucin, el desarrollo desequilibrado de las actividades econmicas o el inadecuado acondicionamiento del territorio. (Fuente:http://biblioteca.unmsm.edu.pe/redlieds/Recursos/archivos/Legislacion/Peru/DS045-2001-PCM.pdf ).

4.3. Reglamento de la Ley Orgnica sobre la Conservacin y el Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biolgica

El reglamento se aprob en junio de 2001 por Decreto Supremo 068-2001-PCM. Esta norma hace referencia al ordenamiento ambiental, pero utiliza conceptos y contenidos similares a los de otras normas para el ordenamiento territorial. Estas similitudes comprueban la falta de claridad que existe en relacin con ambos procesos.

Segn este reglamento, el ordenamiento ambiental tiene por objeto establecer las condiciones de uso y ocupacin del territorio de acuerdo con las caractersticas ecolgicas, econmicas, culturales y sociales de estos espacios. Debe hacerlo sobre la base de la fragilidad y vulnerabilidad de los ecosistemas y las especies, as como de la erosin gentica. La finalidad es obtener el mximo aprovechamiento sin comprometer la calidad y sostenibilidad del territorio. El ordenamiento ambiental debe basarse, pues, en la zonificacin ecolgica y econmica.

La norma define el concepto de territorio como el espacio geogrfico vinculado a un grupo social y determinado sobre la base de los espacios proyectados por los grupos sociales a travs de diversas redes, circuitos y flujos. Adems, diferencia los conceptos de uso del territorio, al que entiende como el proceso por el cual la sociedad emplea los recursos naturales del territorio, y de ocupacin del territorio, como el proceso por el que la sociedad toma posesin del espacio fsico con carcter permanente.

Entre los criterios a tener en cuenta para el ordenamiento ambiental, la norma seala: la naturaleza, las caractersticas y los desequilibrios existentes de cada ecosistema; la aptitud de cada zona en funcin de sus recursos naturales, su dimensin demogrfica, sus actividades econmicas predominantes y su capacidad asimilativa. Igualmente considera el equilibrio entre los asentamientos humanos y sus condiciones ambientales, as como el impacto ambiental de nuevos asentamientos humanos, obras o actividades. (Fuente: http://www.iiap.org.pe/Upload/Publicacion/PUBL1384.pdf ).

4.4. Sistema Nacional de Gestin Ambiental

La Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental (Ley 28245), promulgada en junio de 2004, considera el ordenamiento territorial ambiental como un instrumento de la gestin ambiental que debe ser diseado e implementado de manera multisectorial y descentralizada. Incluye entre las funciones del CONAM el establecimiento de la poltica, los criterios y los procedimientos para el ordenamiento territorial ambiental u ordenamiento ambiental. En este caso, la norma circunscribe adecuadamente el campo de accin del SNGA al ordenamiento territorial ambiental, concepto que usa indistintamente con el de ordenamiento ambiental cuando se refiere a las funciones del CONAM. Sin embargo, el reglamento del SNGA (Decreto Supremo 008-2005-PCM de enero de 2005) incluye definiciones y objetivos que ya no hacen referencia al ordenamiento territorial ambiental u ordenamiento ambiental, sino a la planificacin y al ordenamiento del territorio. Este hecho expresa poca claridad en los conceptos y no contribuye a disear un marco institucional idneo para poner en marcha esta base normativa. Los conceptos incluidos en el reglamento se incorporaron pocos meses despus en la Ley General del Ambiente (vase el punto 4.5), que ordena el marco legal para la gestin ambiental en el Per.

Por otro lado, el Reglamento del Sistema Nacional de Gestin Ambiental encarg al CONAM la aprobacin del Plan Nacional de Ordenamiento Territorial Ambiental como parte de sus funciones en el sistema, pero este no se lleg a dictar. (Fuente: http://transparencia.mtc.gob.pe/idm_docs/normas_legales/1_0_2818.pdf ).

4.5. Ley General del Ambiente

La Ley General del Ambiente (Ley 28611), promulgada en octubre de 2005, aborda la planificacin y el ordenamiento territorial ambiental en el captulo sobre gestin ambiental. Se define el concepto de planificacin sobre el uso del territorio como un proceso de anticipacin y toma de decisiones relacionadas con las acciones futuras en el territorio. Este incluye los instrumentos y criterios para su ordenamiento ambiental.

La norma considera el ordenamiento territorial ambiental como un instrumento de la poltica de OT y lo define como un proceso tcnico-poltico orientado a definir criterios e indicadores ambientales para la asignacin de usos territoriales y la ocupacin ordenada del territorio. La asignacin de usos debe basarse en la evaluacin de las potencialidades y limitaciones del territorio, empleando criterios fsicos, biolgicos, ambientales, sociales, econmicos y culturales, entre otros. Esta se realiza mediante el proceso de zonificacin ecolgica y econmica. Adems, se indica que la finalidad de la planificacin y el OT es complementar la planificacin econmica, social y ambiental con la dimensin territorial; racionalizar las intervenciones sobre el territorio; y orientar su conservacin y aprovechamiento sostenible. De acuerdo con esta ley, la planificacin y el OT buscan orientar las polticas nacionales, regionales y locales de gestin ambiental, de uso sostenible de los recursos naturales y de ocupacin ordenada del territorio. Junto a ello se plantea como objetivos apoyar las capacidades de las autoridades para conducir la gestin de sus espacios y los recursos naturales, as como para promover la participacin ciudadana y la concertacin Estado-sociedad en este proceso. Con ello se busca prevenir conflictos ambientales.

Asimismo, se persigue proveer informacin tcnica para la ocupacin del territorio y para orientar la inversin pblica y privada bajo el principio de la sostenibilidad. Igualmente, se plantea promover la proteccin, recuperacin o rehabilitacin de los ecosistemas degradados y frgiles. Con respecto a la descentralizacin, la ley precisa que el ordenamiento territorial ambiental es uno de sus objetivos. Por tanto, es necesario incorporar de manera prioritaria la dimensin ambiental en el OT de las regiones y espacios locales como parte de sus estrategias de desarrollo sostenible.

Seala tambin que el Poder Ejecutivo debe establecer la poltica nacional de ordenamiento territorial ambiental, en coordinacin con los niveles descentralizados de gobierno. Esta debe constituir el referente obligatorio de las polticas en todos estos, pero, adems, los gobiernos regionales y locales deben coordinar sus polticas de OT entre s y con el gobierno nacional, e incluir las propuestas de la sociedad civil. Finalmente, los gobiernos locales son responsables de formular y ejecutar los planes de ordenamiento urbano y rural, en coherencia con la poltica nacional ambiental. La norma mantiene la generalidad y la ambigedad en relacin con los roles de cada nivel de gobierno respecto del OT y de este con el ordenamiento ambiental.

La norma afirma que el proceso de ordenamiento territorial ambiental debe salvaguardar los derechos de los pueblos indgenas y de las comunidades campesinas y nativas reconocidos en la Constitucin y en los tratados internacionales ratificados por el Estado peruano. Asimismo, establece que los estudios y proyectos de exploracin, explotacin y aprovechamiento de recursos naturales que se autoricen en sus tierras deben adoptar medidas que eviten daar su integridad cultural, social y econmica, as como sus valores tradicionales. En este sentido, seala que, en el caso de las comunidades campesinas y nativas, los procedimientos de consulta deben orientarse preferentemente a lograr acuerdos que resguarden sus derechos y que se establezcan beneficios y medidas compensatorias. Como se ve, el incumplimiento del Convenio 169 de la OIT no se debe exclusivamente a la ausencia de la ley de consulta sino a la decisin poltica de los gobiernos de obviar este procedimiento.

Los objetivos de esta ley no se refieren solo al ordenamiento ambiental sino tambin a la planificacin y al OT. Sin embargo, su formulacin es evidente ambigua en relacin con los trminos y la mirada sectorial. (Fuente:http://www.minam.gob.pe/wp-content/uploads/2013/06/ley-general-del-ambiente.pdf.

4.6. Poltica Nacional del Ambiente

La Poltica Nacional del Ambiente fue elaborada por el MINAM y se aprob en mayo de 2009 (Decreto Supremo 012-2009-MINAM). Se define como un instrumento de cumplimiento obligatorio, que orienta las actividades pblicas y privadas. El MINAM es la entidad responsable de formularla, dirigirla, coordinarla, ejecutarla, supervisarla y evaluarla. Esta poltica tiene cuatro ejes, cada uno de los cuales se compone de objetivos y lineamientos. El ordenamiento territorial est considerado como un objetivo dentro del eje de poltica sobre conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y de la diversidad biolgica. Como objetivo del OT se plantea alcanzar el ordenamiento en el uso y ocupacin del territorio nacional sobre la base de la zonificacin ecolgica econmica.

Esta formulacin hace explcito el nfasis en las dimensiones de seguridad jurdica y de prevencin de conflictos como el marco en el cual se debe lograr el ordenamiento territorial. Asimismo, se enfatiza la dimensin ambiental y, en funcin de ella, se definen las dimensiones econmicas, sociales y culturales. El OT se define como un proceso complejo y multidimensional. Una referencia clara en esta perspectiva es que se le considera como base de los planes de desarrollo concertados, aunque esta visin es insuficiente para garantizar la integralidad que debe tener el proceso.

El OT y la ZEE se plantean como soporte para la conservacin, el uso y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y la diversidad biolgica, as como para la ocupacin ordenada del territorio. Se plantea la necesidad de incorporar en el OT las medidas de adaptacin al cambio climtico y mecanismos para prevenir el asentamiento poblacional y el desarrollo de actividades econmicas en zonas de riesgo ante peligros naturales y antrpicos.(Fuente: http://www.minam.gob.pe/wp-content/uploads/2013/08/Pol%C3%ADtica-Nacional-del-Ambiente.pdf ).III. CONCLUSIONES

1. La legislacin resalta la participacin de la sociedad civil en los procesos de OT y ZEE, en su parte legal que conforma, pero no establecen mecanismos, espacios o procedimientos para concretarla. Sera necesario prever tambin el fortalecimiento de sus